estado del sistema humanitario

PRELIM 1
ESTADO DE L
SISTE MA
H U MAN ITAR IO
E D ICIÓN D E 2015
Humanitarian Outcomes investigó y redactó este
informe para la Red para un aprendizaje activo sobre
rendición de cuentas y el logro de resultados en la
acción humanitaria (ALNAP).
Autores:
Abby Stoddard, Team Leader
Adele Harmer
Katherine Haver
Glyn Taylor
Paul Harvey
Con investigaciones adicionales de:
Morgan Hughes
Kate Toth
Elisabeth Couture
Amanda Stone
Kelly Chan
Clare Hymes
Kaitlyn Votta
Las opiniones contenidas en este informe no corresponden
necesariamente a las de los miembros de la ALNAP
Cita recomendada:
ALNAP (2015) El estado del sistema humanitario. Estudio de la ALNAP.
Londres: ALNAP/ODI.
© ALNAP/ODI 2015. Esta obra está bajo licencia Creative Commons
Reconocimiento-No comercial (CC BY-NC 3.0).
ISBN 978-1-910454-36-7
Gestión de comunicaciones por María Gili
Diseño de Soapbox, www.soapbox.co.uk
ÍNDICE 3
ÍN DICE
Acrónimos
5
Prefacio
7
Agradecimientos
8
Resumen10
Acerca del estudio
10
Conclusiones principales
11
Conclusiones
14
Opciones para el cambio
14
1. Introducción
1.1 Definiciones y marco analítico
1.2 Metodología
1.3 Limitaciones
16
18
21
29
2. La necesidad
30
Nuevas tendencias y desafíos en el número de personas que 31
precisan ayuda humanitaria
2.1 Emergencias: más grandes e impulsadas sobre todo por conflictos 32
2.2 El problema de la medición y la definición de las necesidades
34
3. La respuesta Actores y recursos del sistema humanitario
3.1 Los actores humanitarios básicos
3.2 Cobertura y suficiencia 3.3 Cuestiones y tendencias del financiamiento 36
37
38
43
47
4. ¿Cómo está funcionando el sistema?
51
4.1 Una evaluación funcional del desempeño del sistema
52
4.2 Respuesta a desastres repentinos masivos
55
Estudio de caso – Filipinas (Tifón Haiyan)
65
4.3 Apoyo a poblaciones en crisis crónicas
68
Estudio de caso – República centroafricana
77
4.4 Promover la resiliencia y la capacidad independiente
82
Estudio de caso – Malí87
4.5 Promover la acción humanitaria y el acceso
91
Estudio de caso – Siria97
4.6 Valoración del sistema humanitario por los receptores de ayuda98
4.7 ¿Qué hay de nuevo? Ideas e innovaciones en materia de
103
asistencia humanitaria
5. D
irección de la flotilla
Coordinación, liderazgo y principios básicos en un sistema complejo 5.1 La carga de la coordinación
5.2 En busca de liderazgo en un sistema sin líderes
5.3 Los principios humanitarios 109
110
111
111
113
4
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
6. ¿Próximos pasos?
6.1 Conclusiones
6.2 Opciones de cara al futuro
117
118
118
Referencias
121
Notas finales
131
Anexo 1
134
Tablas y cuadros
Cuadro E S-1: Desempeño humanitario, ESH 2012 y 2015
Tabla 2: Recursos organizativos dedicados a la ayuda
humanitaria, 2013
Cuadro 3: El financiamiento en comparación con el número de destinatarios
Gráficos
Gráfico 1: Gráfico 2a: Gráfico 2b: Gráfico 3: Gráfico 4: Gráfico 5: Gráfico 6: Gráfico 7: Gráfico 8: Gráfico 9: Gráfico 10: Gráfico 11: Gráfico 12: Gráfico 13: Gráfico 14: El sistema humanitario
Respuestas internacionales a emergencias humanitarias, 2007-14
Destinatarios de la ayuda
Beneficiarios de contribuciones directas para emergencias, 2010-14
Gastos humanitarios, 2013 Contribuciones registradas para respuestas de emergencia, 2014
Mayores flujos de ayuda humanitaria internacional de gobiernos, 2014
Total de contribuciones humanitarias directas para emergencias, 2007-14
Porcentaje de las necesidades declaradas cubiertas, por sector
Promedio de financiamiento recibido en comparación con el solicitado por destinatario
Percepciones de los receptores de la principal fuente de ayuda (si se especifica)
Necesidades prioritarias identificadas por los receptores de la ayuda
Obstáculos percibidos para la ayuda (si se especifica), RDC
Obstáculos percibidos para la ayuda (si se especifica), Pakistán
Obstáculos percibidos para la ayuda (si se especifica), Filipinas
12
38
46
20
32
33
40
40
41
43
44
45
46
99
100
101
101
101
ACRÓNIMOS 5
ACRÓN I MOS
AACNUR Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los
Refugiados
ALNAP
Red para un aprendizaje
activo sobre rendición
de cuentas y el logro de
resultados en la acción
humanitaria
RC
República Centroafricana
RDC República Democrática del
Congo
PDI
Persona desplazada
internamente
PMA
Programa Mundial de
Alimentos
ASH
Agua, saneamiento e higiene
PNUD
CAD
Comité de Asistencia al
Desarrollo
Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo
PRE
Fondo central de las Naciones
Unidas para la acción en
casos de emergencia
Plan de Respuesta
Estratégica
OCAH
Oficina de Coordinación de
Asuntos Humanitarios
CH
Coordinador humanitario
OCDE
CICR
Comité Internacional de la
Cruz Roja
Organización para la
Cooperación y el Desarrollo
Económicos
ESH
Estado del sistema
humanitario
OIM
Organización Internacional
para las Migraciones
FHC
Fondo Humanitario Común
OMS
Organización Mundial de la
Salud
FICR
Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y
de la Media Luna Roja
ONG
Organizaciones no
gubernamentales
FTS
Servicio de Seguimiento
Financiero
ONGI
Organizaciones No
Gubernamentales
Internacionales
IASC
Comité Permanente entre
Organismos sobre la
respuesta humanitaria
ONU
Organización de las Naciones
Unidas
IRC
Comité Internacional de
Rescate
IVR
Respuesta interactiva de voz
MSF
Médicos Sin Fronteras
CERF
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia
UNMEER Misión de Naciones Unidas
para la Respuesta de
Emergencia al Ébola
PREFACIO 6
PR E FACIO
El ESH continúa
proporcionando
un análisis
sistemático y
orientaciones
sobre los mejores
argumentos para
mejorar el sistema
humanitario —
un sistema que
necesitan más
personas que
nunca.
La edición de 2015 de Estado del sistema humanitario (ESH) se basa en
informes anteriores y proporciona evidencias sobre los avances y el desempeño
del sistema humanitario.
El informe identifica una serie de desafíos clave, como atender las necesidades
humanitarias de un número creciente de personas, asegurar que el sistema
humanitario funciona con los actuales niveles de tensión, obtener los recursos
necesarios para llevar a cabo operaciones humanitarias, garantizar la adhesión
a los principios del derecho internacional humanitario y los derechos humanos
y prevenir la politización de la acción humanitaria. Durante la última década,
han aumentando considerablemente las necesidades como consecuencia de una
combinación compleja de conflictos, cambio climático, escasez de agua, cambios
demográficos y urbanización. En 2014, cuando las necesidades de financiamiento
llegaron a los USD 18 000 millones (18 000 millones de dólares de Estados
Unidos), también aumentaron las contribuciones de los donantes. Pero a pesar
de esta generosidad, la brecha entre las necesidades humanitarias y los recursos
disponibles para satisfacerlas continúa creciendo.
La multitud de crisis y las crecientes necesidades han sobrecargado el sistema
humanitario. Casi el 80 % de nuestro trabajo se desarrolla en países y regiones
afectados por conflictos, donde las zonas de conflicto activo, la proliferación de
grupos armados y terroristas y la fácil disponibilidad de armas generan complejos
entornos operativos. Se violan de manera flagrante el derecho internacional
humanitario y los derechos humanos se violan de manera flagrante, y no estamos
protegiendo a la población civil. Y los trabajadores humanitarios se ven obligados
a permanecer durante demasiado tiempo, en parte porque las negociaciones
políticas llevan tiempo, pero también por el estancamiento de los procesos
internacionales de mantenimiento de la paz y seguridad.
No es de extrañar que en ESH se destaque la percepción de un número
creciente de personas de que el sistema humanitario se está quedando corto.
Hay que tomarse esto en serio pero —como se subraya en ESH— también
debemos señalar las mejoras en el sistema. Por ejemplo, los líderes humanitarios
sobre el terreno son más eficaces, los esfuerzos de respuesta se coordinan
mejor, el financiamiento mancomunado está ayudando a las organizaciones
no gubernamentales (ONG) locales e internacionales y seguimos defendiendo
firmemente a las personas necesitadas.
De cara a la primera Cumbre Mundial Humanitaria en 2016, tenemos una
oportunidad única de forjar el futuro programa humanitario y mejorar la acción
humanitaria. Podemos y debemos hacer más colectivamente para salvar vidas
y defender la dignidad de las personas en situaciones de crisis. El ESH continúa
proporcionando un análisis sistemático y orientaciones sobre los mejores
argumentos para mejorar el sistema humanitario —un sistema que necesitan más
personas que nunca.
Valerie Amos
Ex subsecretaria general y coordinadora del Socorro de Emergencia, Organización
de las Naciones Unidas
Directora de la Escuela de Estudios Orientales y Africanos (SOAS), Universidad de
Londres.
7
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
AG RADECI M I E NTOS
El estudio del Estado del sistema humanitario es una iniciativa grande y
compleja, por la cual Humanitarian Outcomes ha contado en tres ocasiones
con la hábil dirección y el apoyo de la ALNAP. Agradecemos a John
Mitchell, Paul Knox Clarke, Franziska Schwarz, Alice Obrecht y María Gili
su colaboración y orientación durante el transcurso del proyecto.
Un grupo de asesoramiento y apoyo de expertos guió la investigación y,
no solo supervisó el desarrollo metodológico, sino que también proporcionó
apoyo crítico y asistencia para algunos de los componentes, como el
alojamiento de visitas sobre el terreno y la ayuda a difundir la encuesta
en línea entre profesionales de la asistencia y funcionarios de Gobiernos
afectados. Damos las gracias especialmente a Frédéric Penard y Solidarités
International por acoger a los investigadores en Malí y apoyar el examen
documental sobre la República Centroafricana; Mark Schnellbaecher, Jack
Byrne, Laura Jacoby y Bryce Perry por acoger y apoyar a los investigadores
en Siria; y a Ben Allen, Eduardo de Francisco y sus colegas de Acción contra el
Hambre de España por acoger la visita sobre el terreno en Filipinas.
Los miembros del grupo de asesoramiento y apoyo fueron:
• Mia Beers, Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero de
Estados Unidos
• Scott Chaplowe, Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja
y de la Media Luna Roja
• Richard Garfield, Centros de Control y Prevención de Enfermedades de
Estados Unidos y Universidad de Columbia.
• Manu Gupta, Seeds India
• Hansjoerg Strohmeyer, Oficina de las Naciones Unidas para la
Coordinación de Asuntos Humanitarios
• Lars Peter Nissen, Proyecto de Evaluación de Capacidades
• Victoria Saiz-Omenaca, Oficina de las Naciones Unidas para la
Coordinación de Asuntos Humanitarios
• Nigel Timmins, Oxfam Gran Bretaña
• Tynystanov Tendik, Cruz Roja Británica
• Frédéric Penard, Solidarités International
• Sophia Swithern, Development Initiatives
Por último, quisiéramos expresar nuestro agradecimiento a los cientos
de profesionales, diseñadores de políticas y beneficiarios de la ayuda que
compartieron su tiempo y sus perspectivas para contribuir a este informe.
PRELIM 8
El sistema responde a un menor
número de emergencias, pero
esas emergencias afectan a
un mayor número de personas,
para muchas de las cuales la
protección es una de sus
principales necesidades,
el aspecto en el que la acción
humanitaria tiene menos
capacidad de promoción.
9
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
R ESU M E N
El tamaño del sistema humanitario internacional es más grande
que nunca en términos de recursos financieros y humanos. En
2014 contaba con unas 4480 organizaciones de ayuda activas,
un gasto combinado de más de USD 25 000 millones (véase el
cuadro 2) y aproximadamente 450 000 trabajadores de ayuda
humanitaria en sus filas. Y, sin embargo, no logra satisfacer la
demanda mundial de asistencia humanitaria. En los últimos
años —especialmente en 2014, con cuatro grandes emergencias
simultáneas dejaron paso a la epidemia de ébola— se han puesto
de manifiesto los límites del sistema. Los impedimentos políticos y
de seguridad para la prestación de socorro a los civiles atrapados
en la guerra que asola a Siria, combinados con las evidentes
lagunas de capacidad en la República Centroafricana (RC) y
Sudán del Sur, han ensombrecido verdaderos éxitos del sistema
humanitario como la respuesta al tifón Haiyan en Filipinas.
El sistema
humanitario
mundial que
conocemos no
responde a un
diseño deliberado,
se trata en gran
medida de una
evolución orgánica
de diferentes
esfuerzos altruistas
a nivel local e
internacional.
Aunque declarar el sistema humanitario “en crisis” o “en una encrucijada”
en los informes de este tipo se ha convertido en un cliché, parece que el
entendimiento colectivo de las deficiencias de esta empresa ha asumido
algo nuevo. Que el sistema está “roto”, como han pronunciado más de un
observador destacado, no es una afirmación exacta. Por el contrario, su
financiamiento y su maquinaria institucional siguen mejorando y atrayendo
una mayor participación y apoyo cada año. El personal humanitario
proporciona ayuda que contribuye a la supervivencia y la recuperación
en múltiples crisis y de una manera mucho más coordinada que hace una
década. Más bien, el problema reside en la escala insuficiente y la falta tanto
de capacidad como de agilidad para responder a las múltiples demandas
que imponen muchas crisis, además de las trabas frecuentes generadas
por fuerzas políticas externas. Como resultado, la ayuda no llega o no se
atiende suficientemente a muchas poblaciones que necesitan asistencia
humanitaria. El sistema humanitario mundial que conocemos no responde
a un diseño deliberado, se trata en gran medida de una evolución orgánica
de diferentes esfuerzos altruistas a nivel local e internacional. Puede que
hayamos llegado al límite de lo que se puede lograr con la inserción de
nuevos mecanismos de planificación y coordinación en esa estructura.
Acerca del estudio
El proyecto del ESH es un estudio independiente que compila las
estadísticas más recientes sobre el tamaño y el alcance del sistema
humanitario y evalúa el desempeño general y los avances cada pocos años.
En esta edición se resumen los resultados de más de 350 evaluaciones
RESUMEN 10
oficiales y otros documentos pertinentes, 340 entrevistas con informantes
clave y encuestas a 1271 profesionales de la ayuda (entre ellos funcionarios
de Gobiernos afectados) y 1189 beneficiarios de la ayuda, que abarca el
período 2012-14. Se evalúa el desempeño del sistema humanitario en el
marco de sus funciones básicas de respuesta a las grandes emergencias
repentinas y apoyo a las poblaciones en crisis crónica, y sus funciones
definidas menos claramente de promoción de la asistencia humanitaria y
la resiliencia. Esta evaluación se basa en criterios de evaluación estándar
para la acción humanitaria (suficiencia y cobertura, pertinencia e idoneidad,
eficacia, conectividad, eficiencia y coherencia).
Conclusiones principales
El sistema responde a un menor número de emergencias, pero esas
emergencias afectan a un mayor número de personas, para muchas de
las cuales la protección es una de sus principales necesidades, el aspecto
en el que la acción humanitaria tiene menos capacidad de promoción.
La cobertura está empeorando, tanto en términos del nivel de las
contribuciones humanitarias con respecto a los requisitos indicados como
en términos de capacidad operativa sobre el terreno. La epidemia de Ébola
generó una grave emergencia regional, que requirió un aumento rápido
de la capacidad logística y de recursos humanos con un nivel de habilidad
técnica que escasea. Los traspiés en las primeras etapas de la epidemia
frenaron la respuesta y costaron vidas.
Solo se puede afirmar un éxito y un avance claros del sistema durante
el período examinado dentro de la función de respuesta rápida a los
principales desastres repentinos. La respuesta nacional e internacional
coordinada al tifón más devastador de la historia de Filipinas produjo una
disminución mayor de los niveles de morbilidad y mortalidad que en los
grandes desastres naturales de los últimos años. Este logro es significativo y
no se debe subestimar. Sin embargo, el sistema no está logrando satisfacer
las necesidades humanitarias de las poblaciones en crisis crónicas, que
constituyen, con mucho, la mayor parte de las personas que precisan ayuda
humanitaria. Se constataron graves lagunas en la cobertura y respuestas
más lentas de lo previsto en varias crisis, en particular en la RC y Sudán del
Sur. Como ejemplo adicional de la sobrecarga en estos contextos, el diálogo
sobre política humanitaria se ha centrado cada vez más en el desarrollo
de la resiliencia a los desastres y el fortalecimiento de la capacidad de
respuesta local y nacional. Mientras el sistema se esfuerza para satisfacer
estas expectativas crecientes, continúan los debates acerca de si estas tareas
recaen dentro del ámbito de la asistencia humanitaria o el desarrollo.
El personal humanitario se ha vuelto más sofisticado en las actividades
de promoción con agentes políticos, pero aún carece de un enfoque
estratégico y unificado. La mayoría de los éxitos en la promoción están
relacionados con objetivos a pequeña escala, como el acceso temporal a
lugares específicos para las intervenciones de ayuda. Las actividades de
11
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Cuadro E S-1 / Desempeño humanitario, ESH 2012 y 2015
Suficiencia y cobertura
Eficacia
Pertinencia e idoneidad
ESH 2012
(2009-11 en comparación con 2007-08)
Sin avances
• Continuaron los déficit de
financiamiento y las lagunas en la
cobertura.
• La cobertura de los requisitos indicados
se mantuvo estática.
• Las percepciones de suficiencia entre
los actores humanitarios encuestados
bajaron al 34 % (del 36 % en 2010).
Avances desiguales
• Se cumplieron ampliamente los
objetivos del programa.
• Sin embargo, se identificaron
debilidades en el liderazgo y la
puntualidad.
Mejoras
• Se produjeron mejoras modestas en la
compatibilidad con las prioridades del
Gobierno afectado.
• Avanzaron los métodos para la
evaluación de las necesidades de
métodos y las herramientas para la
comunicación con las poblaciones
afectadas.
• Las consultas locales sobre proyectos
siguieron siendo débiles, especialmente
con los destinatarios.
ESH 2015
(2012-14 en comparación con 2009-11)
Declive (con pocas excepciones)
• A pesar de un aumento del
financiamiento, disminuyó la cobertura
general.
• La mayoría de las lagunas se
observaron en el apoyo a crisis
crónicas, como las deficiencias del
financiamiento, la capacidad técnica
y la contratación, así como las
limitaciones de acceso.
• Se citaron algunas mejoras de la
cobertura en las respuestas a los
desastres naturales.
• Las percepciones de suficiencia entre
los actores humanitarios encuestados
bajaron al 24 % (del 34 % en 2012).
• Se expresó más pesimismo acerca de
la posibilidad de atender a las personas
necesitadas en situaciones de conflicto,
debido principalmente a la inseguridad.
Avances desiguales
• Se observaron mejoras tanto en la
puntualidad como en los efectos sobre
la mortalidad/morbilidad en el contexto
de las respuestas rápidas a los grandes
desastres naturales.
• Se constataron mejoras en la
coordinación y en la calidad del
liderazgo y el personal en las grandes
situaciones de emergencia.
• El desempeño fue deficiente en
situaciones de conflicto.
• La mayoría de los encuestados señalaron
que la eficacia era baja.
• Los temas transversales aún no se
han abordado de forma sistemática.
La mayoría de los avances han tenido
lugar en el ámbito del género, pero es
necesario hacer más en las esferas de la
edad y la discapacidad.
Sin avances
• Una ligera mayoría (51 %) señaló que
habían mejorado las evaluaciones de
las necesidades, pero no observaron
ningún avance en el logro de la
participación local.
• Se produjeron algunas innovaciones
metodológicas en la evaluación de
las necesidades, pero no se llegó a un
consenso acerca de las herramientas.
• Se desarrollaron más mecanismos
de retroalimentación, pero hay
poca constancia del insumo de las
poblaciones afectadas en el diseño o el
enfoque de los proyectos.
RESUMEN 12
Conectividad
Eficiencia
Coherencia y principios
Mejoras
• Se han producido mejoras, impulsadas
principalmente por los países
beneficiarios, con el establecimiento de
autoridades nacionales de gestión de
desastres y la legislación de la relación
con las agrupaciones sectoriales.
• Han aumentado las normas y los
instrumentos para la rendición de
cuentas, pero no se ha invertido lo
suficiente en la capacidad de los socios
locales.
Sin avances
• No se constataron nuevos ahorros
significativos de dinero o tiempo.
• Se consideró que los donantes que
buscan una mayor eficiencia con
menos canales de financiamiento
terminan creando ineficiencias, como
los gastos generales en cascada y el
endurecimiento de los requisitos de
presentación de informes.
Declive
• Se observó un aumento de la tensión
en relación con los principios, al
considerarse que muchas ONG
humanitarias se adaptan a los
programas políticos y militares.
• Se ha ampliado la brecha entre
las organizaciones estrictamente
humanitarias y las que tienen múltiples
mandatos.
• Se constató la desconexión y la fricción
constantes con los programas de
desarrollo a más largo plazo.
Avances escasos
• Los avances limitados en Asia se vieron
contrarrestado por la falta de avance en
muchas otras regiones.
• Los encuestados observaron poca
participación y consultas de las
autoridades locales.
• Los profesionales otorgaron la
peor calificación a la consulta y la
participación de los beneficiarios.
Avances escasos
• No observó ningún cambio o nuevo
acontecimiento significativo desde el
último estudio.
• Se constataron unos cuantos ejemplos
de nuevas eficiencias a pequeña escala
(a nivel de proyecto).
• Se citaron algunas ineficiencias dentro
de la respuesta rápida al tifón Haiyan y
la respuesta a los refugiados sirios.
Sin avances
• Los programas de estabilización y
lucha contra el terrorismo siguieron
influyendo en las decisiones de
financiamiento humanitario de los
donantes.
• Se han debilitado la separación de la
ayuda humanitaria de otras funciones de
los donantes, y su consideración de los
principios.
• Hay una creciente percepción de la
instrumentalización y politización de la
asistencia humanitaria, incluso por los
Estados afectados.
• A pesar del surgimiento del concepto
de resiliencia, no se observaron
avances acordes en la adaptación
de la arquitectura de la ayuda, o en
la introducción de recursos para el
desarrollo en fases anteriores del proceso
de respuesta y recuperación.
13
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
promoción destinadas a influir en soluciones más generales para crisis
complejas, como las de Siria y Sudán del Sur, rara vez han producido
resultados tangibles. La experiencia de los últimos años nos recuerda que
existen límites a la acción humanitaria y que no puede suplir los errores en
las políticas o el desarrollo.
En el cuadro siguiente se resume el desempeño general del sistema y
se compara con las conclusiones del estudio anterior (ESH 2012, ALNAP).
Explica la conclusión de este informe: frente a las enormes dificultades
durante el período de análisis, se observó generalmente una disminución
de la capacidad del sistema para satisfacer las necesidades de asistencia
humanitaria.
Conclusiones
La valoración generalmente negativa del desempeño del sistema
humanitario en el informe no implica que las agencias de ayuda o las
estructuras de coordinación individuales hayan empeorado notablemente.
Por el contrario, ciertas partes del sistema están funcionando cada vez
mejor: El Programa de Transformación ha ayudado a elevar el nivel
de la respuesta humanitaria rápida y mejorar el liderazgo. Las nuevas
estrategias del Ciclo de Programas Humanitarios y el Plan de Respuesta
Estratégica (PRE) han fortalecido la coordinación de la planificación y la
movilización de recursos. Las innovaciones en la comunicación, la gestión
de la información y la elaboración de mapas, junto con el aumento de la
cooperación entre organizaciones humanitarias que prestan servicios, han
contribuido a engrasar los ejes del sistema. El financiamiento mancomunado
y la introducción del financiamiento multianual en unos cuantos contextos
con necesidades crónicas continúan reduciendo las ineficiencias.
Sin embargo, las mejoras se centran principalmente en el proceso de
prestación de ayuda, más que en la sustancia y los resultados. A medida
que aumenta la demanda de asistencia humanitaria y su contexto político
se vuelve menos favorable, aumenta el reconocimiento de la insuficiencia
estructural inherente del sistema. A pesar del aumento de la sofisticación y
el ajuste de su maquinaria, todavía parece que se intenta hacer el trabajo de
una computadora con una calculadora. No es justo exigir cuentas al sistema
por el desempeño de una función mucho mayor que la de su diseño original
o que la que sería realista que desempeñe, pero se plantea la siguiente
pregunta: ¿Quizás deberíamos diseñar algo diferente?
Opciones para el cambio
El diseño del informe ESH es más descriptivo que prescriptivo, y como
tal se abstiene de formular recomendaciones específicas a profesionales
y diseñadores de políticas (que no las hayan solicitado). En su lugar,
concluye señalando los aspectos de la asistencia humanitaria internacional
que más necesitan cambios y resume el pensamiento actual sobre las
RESUMEN 14
posibles opciones para dichos cambios. Estos van desde propuestas
relativamente modestas para que los principales ejecutores humanitarios
hagan un inventario sistemático de sus capacidades —técnicas, materiales
y financieras— a fin de identificar y corregir deficiencias; a ideas más
ambiciosas, como evaluar las contribuciones humanitarias de los Gobiernos
y unificar las funciones de ayuda humanitaria y las líneas de comunicación
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Los llamamientos a una reforma radical, pronunciados ahora desde
los niveles más altos del sistema humanitario, parecen justificados. La
próxima Cumbre Mundial Humanitaria podría presentar una importante
oportunidad para impulsar el cambio, pero esto requeriría una voluntad
política concertada por parte de los Estados miembros y, en particular,
los principales donantes, que hasta ahora no es evidente. También existe
el peligro de que el diálogo actual sobre la reforma vaya en la dirección
equivocada. Los objetivos de aumentar la conectividad del sistema con
los actores nacionales afectados y el desarrollo de la capacidad para poder
transferir un parte mayor de la respuesta humanitaria a dónde debe estar
—los niveles local, nacional y regional— son importantes. Sin embargo, no
están inherentemente contrapuestos con un mejor sistema mundial, con
líneas claras de autoridad y rendición de cuentas que puedan organizar
rápidamente y de manera proporcionada a los actores y los recursos
internacionales. Ambos cambios son necesarios, junto con la ampliación de
los recursos fundamentales que los harían posibles. El sistema humanitario
debe entablar una mejor relación con el liderazgo y la sociedad civil locales
cuando exista esa capacidad, ayudar a desarrollarla allí donde no exista y
eludirla cuando sea necesario para salvar vidas.
15
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
PRELIM 16
I NTRODUCCIÓN
En este informe, el tercero de la serie sobre el Estado del sistema
humanitario, se examina el desempeño del sistema de 2012 a 2014.
Su marco de investigación y metodología siguen siendo coherentes
con las iteraciones anteriores, aunque se han elaborado y ajustado
algunos aspectos. El objetivo del estudio del ESH es recolectar y
sintetizar las pruebas para obtener un panorama general del sistema,
e indicar en qué medida está atendiendo las necesidades de las
personas afectadas por los conflictos y las crisis. Por consiguiente,
el informe pretende aportar información al debate sobre políticas
mundiales y contribuir a mejorar la cooperación internacional en
materia de asistencia humanitaria.
17
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
1.1 Definiciones y marco analítico
¿Sistema? ¿Qué sistema?
Al comienzo de cada estudio, hemos considerado necesario para explicar el
uso de la palabra “sistema” para describir el conjunto más bien desordenado
de actores y actividades dentro del sector humanitario. Algunos
comentaristas han criticado el término alegando que implica una lógica
interna y funcional que simplemente no existe en la esfera humanitaria.
Otros creen que el mero intento de delimitar un sistema es excluyente, la
definición de un grupo interno en relación con un grupo externo no cumple
ningún propósito útil —o lo que es peor, invoca y perpetúa el sentido de
una relación jerárquica entre las agencias internacionales de ayuda, que
controlan la mayoría de los recursos, y las organizaciones y las personas
locales, que se encargan de la mayor parte del suministro de la ayuda.
Todos los modelos socioeconómicos de este tipo son subjetivos y
varían según el punto de vista y el propósito de sus diseñadores. Esto
es especialmente cierto cuando se aplica a una actividad humana tan
fundamental como ayudar a otras personas en situación de necesidad.
Estos conceptos no dejan de ser realmente ficciones útiles, creadas para
ayudarnos a comprender, describir e influir posiblemente en el proceso que
se está observando. En consecuencia, el objetivo de la definición del sistema
humanitario en el ESH es simplemente delimitar el campo de estudio para
convertirlo en un sujeto de análisis pertinente y útil, y algo que podría
mejorarse mediante la acción colectiva.
También rechazamos la idea de que analizar “el sistema” significa
centrarse necesariamente en instituciones occidentales del entorno de la
ONU y dejar de lado las entidades locales, regionales y los crecientes actores
globales. Estos actores no occidentales son una parte integral del sistema y
los hemos incluido en nuestro análisis. Sin embargo, es cierto que el gran
número de ONG de países beneficiarios y la falta de un registro de datos
sobre sus actividades dificultan la labor de análisis.
En este estudio se usa el término “sistema” en un sentido más orgánico
que mecánico, como un conjunto complejo compuesto por elementos que
interactúan y se interrelacionan. Por consiguiente, el sistema humanitario
se define como la red de entidades institucionales y operacionales
interconectadas a través del cual se presta asistencia humanitaria cuando
los recursos locales y nacionales son insuficientes para satisfacer las
necesidades de la población afectada. La característica más destacada
puede ser la interdependencia de sus actores, ya que en una situación de
emergencia humanitaria ninguna entidad puede satisfacer por si misma las
necesidades de toda la población afectada; por el contrario, la tarea requiere
actuaciones concomitantes de otros donantes, ejecutores e instituciones del
país beneficiario. Además, aunque carece de liderazgo y está fragmentado,
el sistema ha demostrado que comparte principios, normas y valores, y una
convergencia de intereses que, a pesar de las protestas en sentido contrario,
sugiere cierto carácter sistémico.
INTRODUCCIÓN 18
Actores principales
El sistema humanitario, definido como tal, se compone de las entidades
orgánicas cuya actividad esencial y razón de ser es la acción humanitaria, y
otros que podrían desempeñan un papel importante en la ayuda, pero tienen
otras funciones y objetivos principales. El primer grupo se puede considerar
los actores principales. Su mandato principal es el suministro de ayuda, están
interrelacionados a nivel operativo y financiero y muchos de ellos comparten
metas y principios generales de la acción humanitaria. Incluyen lo siguiente:
• ONG locales, nacionales e internacionales;
• agencias humanitarias de la ONU;
• el Movimiento de la Cruz Roja y la Media Luna Roja;
• organismos de Gobiernos afectados con responsabilidad de respuesta a la
crisis;
• departamentos humanitarios de organizaciones intergubernamentales
regionales;
• organismos y oficinas de Gobiernos donantes que proporcionan
financiamiento y coordinación humanitaria.
En otras palabras,
el sistema de
ayuda humanitaria
existe para llenar
los vacíos. Puede
complementar la
capacidad nacional
para responder a
un desastre, suplir
la ausencia de un
sector público o
intervenir para
proteger y ayudar
a la población civil
atrapada entre las
partes beligerantes
Las fuerzas militares, las instituciones religiosas, las entidades del
sector privado y las organizaciones de la diáspora desempeñan a menudo
funciones esenciales en la respuesta humanitaria. En algunas emergencias
pueden trabajar de forma paralela o en coordinación con otros miembros
del sistema humanitario, pero la acción humanitaria no es su función
principal. Su participación depende normalmente de la ubicación geográfica
de la crisis y generalmente tienen diferentes enfoques y objetivos finales.
No obstante, sus actividades afectan a los actores humanitarios principales y
generan un contexto importante para su trabajo.
La mayoría de los proveedores de ayuda en la mayor parte de las
emergencias proceden del lugar que está experimentando la emergencia.
Sin embargo, por definición, un pueblo o una nación que tiene la capacidad
para hacer frente a la crisis y satisfacer las necesidades de la población con
sus propios recursos públicos y privados no necesita al sistema humanitario
internacional. En otras palabras, el sistema de ayuda humanitaria existe para
llenar los vacíos. Puede complementar la capacidad nacional para responder
a un desastre, suplir la ausencia de un sector público o intervenir para
proteger y ayudar a la población civil atrapada entre las partes beligerantes.
Dichas vacíos son de diversos tamaños y tipos y las respuestas humanitarias
deben adaptarse en consecuencia. Un país de medianos ingresos con un
Gobierno estable tendrá necesidades muy diferentes a las de un Estado fallido,
cuya población carece de los servicios más básicos y medios de supervivencia.
La ALNAP ha propuesto considerar la respuesta humanitaria en función de
cuatro modelos básicos, dependiendo de la crisis: integral (cuando existen
grandes necesidades y el Gobierno afectado carece de capacidad), limitada
(en situaciones de conflicto y de desafío a los principios humanitarios),
complementaria (en países de ingreso bajo a mediano con capacidad creciente)
y consultivo (en países de ingreso mediano a alto que necesitan cubrir
deficiencias técnicas específicas) (Ramalingam y Mitchell, 2014).
19
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Gráfico 1: El sistema humanitario
Fuerzas
militares
Organizaciones
de la
diáspora
Movimiento
Internacional de
la Cruz Roja y
de la Media
Luna Roja
Donantes
ONG
nacionales
Comunidades
afectadas
Agencias
humanitarias
de la ONU
Gobiernos
afectados
Departamentos
humanitarios de
organizaciones
intergubernamentales
regionales
ONGI
Institucione
s religiosas
Entidades organizativas cuyo mandato
principal es la prestación de ayuda.
Entidades
del sector
privado
Grupos que desempeñan una función
esencial en la respuesta humanitaria,
aunque ésta no es su función principal.
INTRODUCCIÓN 20
Marco analítico
El estudio evaluó el desempeño y los avances del sistema humanitario
durante 2012-14, mediante los criterios de evaluación del CAD de la OCDE
modificados para la acción humanitaria (CAD de la OCDE, 1991; Beck,
2006): cobertura y suficiencia, pertinencia e idoneidad, eficacia, eficiencia,
conectividad, coherencia e impacto.
El informe de este año difiere las ediciones anteriores porque agrega
un segundo nivel institucional al marco de investigación: las funciones
principales del sistema humanitario. Esto contribuye a aclarar la lógica
analítica de lo que se está evaluando y, esperamos que mejore su comprensión.
Se puede observar el sistema humanitario con dos funciones principales
y dos funciones auxiliares.
Los funciones “principales” son las siguientes:
• Proporcionar socorro rápido en respuesta a grandes desastres repentinos
que sobrepasan la capacidad de respuesta del Estado y los agentes locales;
• Satisfacer las necesidades humanitarias básicas de la población que
sufren condiciones de crisis crónica como consecuencia de conflictos,
catástrofes naturales recurrentes, deficiencias del desarrollo o la gestión
de gobierno o alguna combinación de estos factores.
Las funciones auxiliares son las siguientes:
• Desarrollar la capacidad local para la preparación para casos de desastre,
la recuperación y la resiliencia general;
• Promover la acción humanitaria y el acceso en nombre de las personas
afectadas por crisis.
Las cuatro funciones descritas anteriormente no constituyen una
lista exhaustiva de las actividades humanitarias y no tienen la misma
importancia en cada caso. Más bien, se observan en cierta medida algunos
elementos de cada una de ellas en cualquier contexto humanitario.
En el cuadro 1 se resume el marco de investigación que sirvió de base para
las preguntas de la entrevista, las encuestas de profesionales y beneficiarios y
las categorías de la síntesis de la evaluación utilizadas en este estudio (véanse
los anexos del ESH, www.alnap.org/resource/sohs2015-annexs). Se eligieron
cuatro situaciones de emergencia (que se muestran en el cuadro 1) para un
análisis más detallado que representara cada una de las cuatro funciones
humanitarias examinadas en el estudio. En los recuadros del informe, se
presentan algunos aspectos destacados de estos cuatro estudios de países.
1.2 Metodología
El equipo de investigación de ESH 2015 estaba compuesto por socios e
investigadores de Humanitarian Outcomes. La ALNAP, comisionada y sede
institucional del ESH, se encargó de la administración y la dirección del estudio.
Como en años anteriores, la investigación tenía seis componentes
principales:
21
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
1. recopilación y análisis de estadísticas descriptivas;
2. examen y síntesis de las evaluaciones formales y otra documentación
secundaria;
3. entrevistas con informantes clave;
4. visitas sobre el terreno;
5. encuestas de actores humanitarios y representantes de Gobiernos
afectados;
6. encuestas de los beneficiarios de la ayuda humanitaria.
Estadísticas descriptivas
El estudio ESH midió el tamaño y alcance del sistema humanitario
mediante la cuantificación de sus recursos organizativos, humanos y
financieros, y comparándolos con medidas cuantificadas de la necesidad.
Para esto se realizaron mapas organizacionales, exámenes del número de
personas que precisan ayuda humanitaria y análisis financieros.
• Mapas organizacionales: La Base de Datos Mundial de Organizaciones
Humanitarias (Humanitarian Outcomes, 2015) fue la principal herramienta
de investigación para cuantificar a los encargados de la ejecución dentro
del sistema. La base de datos contiene información sobre más de 4000
organizaciones operacionales que proporcionan ayuda en emergencias
humanitarias, como ONG nacionales y ONGI, organismos de la ONU y
entidades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Incluye los sectores y los
países en los que operan, los gastos humanitarios anuales, los números
de empleados y otros datos básicos organizacionales. La información se
recopiló de fuentes públicas, como informes anuales y estados financieros
de agencias y, cuando no había cifras concretas disponibles, mediante
estimaciones obtenidas con un algoritmo que emplea promedios de
organizaciones con un tamaño y operaciones similares. (véanse los anexos
de ESH www.alnap.org/resource/sohs2015-annexs).
• Análisis del número de personas que precisan ayuda humanitaria:
El equipo recopiló información sobre países afectados por situaciones
de emergencia de fuentes como la base de datos del Centro para la
Investigación de la Epidemiología de los Desastres (EM-DAT), el
Servicio de Seguimiento Financiero (FTS) proporcionados de la Oficina
de la ONU para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (FTS, 2015) y
las series de datos del Banco Mundial. La serie de datos sobre personas
que precisan ayuda humanitaria se recopiló para deducir el número,
tipo, ubicación y gravedad relativa (número de personas en situación
de necesidad) de las crisis humanitarias nuevas o en curso durante el
período de tiempo, y compararlos con la respuesta.
• Análisis financiero: En el estudio se emplearon dos medidas diferentes
para evaluar los recursos financieros del sistema humanitario. Primero,
analizamos las contribuciones directas registradas para respuestas de
emergencia específicas durante el período de estudio (FTS, 2015), con el
fin de identificar las tendencias en el volumen de la ayuda, las donaciones
y los canales de financiamiento. El FTS sigue siendo la serie de datos
disponible más completa y útil para analizar las tendencias mundiales del
INTRODUCCIÓN 22
financiamiento de la ayuda humanitaria. Sin embargo, no tiene en cuenta
la totalidad de los recursos humanitarios dentro del sistema internacional
en un año determinado. Por ejemplo, emite porciones de fondos no
asignados aportados por el público a organizaciones humanitarias, de
los que no se informa generalmente al FTS. Por esta razón, además del
análisis del FTS, el equipo del estudio también consideró los recursos
organizacionales mundiales para la acción humanitaria partiendo de la
información sobre presupuestos y gastos de las agencias (Humanitarian
Outcomes, 2015). En el ejercicio de trazado de mapas organizacionales
se recopiló información presupuestaria sobre gastos humanitarios en el
extranjero por todas las agencias humanitarias de la ONU (más la OIM), el
CICR y la FICR y las ONGI. Siempre que fue posible, se extrajeron cifras
de los informes anuales y los estados financieros auditados compiladas en
la base de datos global de organizaciones humanitarias. Cuando faltaron
datos, se calcularon las cifras mediante una fórmula basada en promedios
para el tipo y el nivel de la organización (véanse los anexos de ESH www.
alnap.org/resource/sohs2015-annexes). Por lo tanto, los dos conjuntos de
datos permiten un análisis riguroso de las tendencias y una estimación más
completa de la capacidad financiera general del sistema.
?
340
ENTREVISTAS
CON
INFORMANTES
CLAVE
SIRVIERON DE
BASE PARA EL
ANÁLISIS DEL
ESH 2015
Síntesis de la evaluación y examen de la documentación
Se resumieron los hallazgos de 147 evaluaciones formales realizadas en 201214, que abarcan 38 países, mediante un protocolo desarrollado en los últimos
estudios del ESH. Se examinó, categorizó y codificó cada informa en función de
un conjunto de preguntas de investigación estándar (cuadro 1) y se registraron
en una única matriz de cálculo. Esto permitió un análisis comparativo y un
examen cuantitativo parcial de los resultados. También se clasificó la calidad
de las evaluaciones, según las normas de evaluación y orientación del Grupo
de Evaluación de las Naciones Unidas (UNEG), el CAD de la OCDE y otros
organismos, y se ponderaron consiguientemente en el análisis.
El examen de la documentación distinta de las evaluaciones formales
abarcó 276 informes, artículos, artículos de opinión publicados y
documentos no publicados de las agencias. El objetivo del examen fue
sintetizar una amplia gama de opiniones cualificadas sobre el estado actual y
el futuro de la asistencia humanitaria.
En los anexos del ESH (www.alnap.org/resource/sohs2015-annexs) se
proporciona una lista completa de las evaluaciones y otros documentos
examinados, y una lista anotada de las categorías de la matriz de evaluación,
que incluye los criterios de ponderación.
Entrevistas con informantes clave
El equipo del ESH 2015 entrevistó a 340 personas —209 en persona,
como parte de la investigación de campo, y 139 de forma remota
desde la centro de estudios. Se seleccionó a los informantes para que
representaran ampliamente a los principales actores y sectores de los
sistemas internacionales y nacionales, y reflejaran su parte proporcional
de los recursos (humanos y financieros) y presencia operacional en la
23
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Criterios de evaluación:
Preguntas de investigación
Funciones
humanitarias
básicas
Cobertura/suficiencia
Eficacia
¿El volumen y la distribución de
los recursos es suficiente para
satisfacer las necesidades?
¿En qué medida se cubren las
necesidades?
¿En qué medida se cumplieron los
objetivos humanitarios?
¿La respuesta fue oportuna?
• Volumen de flujos financieros
públicos y privados a raíz de un
desastre
FUNCIONES DE LAS TECLAS
FUNCIONES 1
• Percepciones de la suficiencia de los
actores humanitarios, los Gobiernos
afectados y receptores.
Respuesta rápida a
desastres repentinos
• El tiempo desde la aparición del
desastre al inicio de las actividades
• Objetivos específicos cumplidos o no,
según las evaluaciones
• Eficacia relativa percibida de los
distintos sectores y actores, según las
respuestas a la encuesta.
Filipinas:
Tifón Haiyan
• Flujos de financiamiento anual
mundiales y sectoriales, en
comparación con las necesidades
FUNCIONES 2
• Presencia de los programas
mundiales y sectoriales, en
comparación con las necesidades.
• Logros en función de los objetivos
(tal como se identifica en los planes
estratégicos de respuesta, las
propuestas de programa y documentos
similares), según las evaluaciones.
Apoyo en crisis
crónicas
FUNCIONES AUXILIARES
RC
• Flujos de financiamiento destinados
a la preparación y la resiliencia, en
comparación con las necesidades.
• Nivel de preparación (financiamiento
anticipado y movilización rápida)
• Recursos institucionales dedicados
a la promoción a nivel mundial y
nacional.
• Cambios de políticas por los actores
políticos atribuidos a las iniciativas de
promoción.
• Mejora demostrada de la respuesta
y/o recuperación más rápida en
emergencias posteriores.
FUNCIONES 3
Fomentar la resiliencia
y la preparación
Malí
FUNCIONES 4
Promoción
Siria
INTRODUCCIÓN 24
Pertinencia/
idoneidad
¿Las intervenciones abordan
las necesidades prioritarias de
los beneficiarios? ¿En qué
medida influyen en el diseño
del programa?
Eficiencia
Conectividad
Coherencia
¿Los productos demuestran la
utilización más racional y económica de
los insumos?
¿Las actividades
humanitarias tienen
en cuenta otros
actores e iniciativas?
¿La intervención se adhiere
• Empleo de los
materiales y
las plataformas
logísticas más
eficaces para el tipo
de desastre
• Consulta con la comunidad
y los beneficiarios locales
en evaluaciones de las
necesidades, llamamientos
y otros mecanismos de
retroalimentación.
• Asignación racional
del tiempo y los
recursos, según la
percepción de los
participantes.
• Hincapié en las necesidades
prioritarias
• Asignación racional
del tiempo y los
recursos, según la
percepción de los
participantes.
• División
eficiente
del trabajo
entre los
donantes y
los canales de
financiamiento
• Ganancias en
economías de
escala frente
a la pérdida
en cascada de
gastos de explotación por
subacuerdos
de asociación.
• Participación de las
autoridades locales
y nacionales (si
procede), agentes
del desarrollo y de
la sociedad civil
en todo el ciclo
del programa
(evaluación de las
necesidades y de
las prioridades,
planificación,
seguimiento y
evaluación de la
ejecución)
• Existencia de
planes de salida o
transición.
• Consulta de beneficiarios y
mecanismos de
retroalimentación.
• Actividades y recursos
estratégicamente dirigidos
a las áreas más vulnerables
a las perturbaciones y los
desastres
congruente con los objetivos
más generales de paz y
• Idoneidad de los
insumos para la
preparación y la
resiliencia.
• Resultados medibles
de las actividades y
el tiempo dedicado
a iniciativas de
promoción.
• EEvidencia de que los
actores humanitarias
promueven y respetan
el derecho internacional
humanitario
(declaraciones públicas
y contribución a
políticas, a través del
seguimiento de los
medios)
• Adhesión a los
principios humanitarios
fundamentales
(seguimiento de los
resultados de las
reuniones pertinentes
a los niveles regional
y mundial y las
percepciones derivadas
de datos de encuestas)
• Pruebas de conciliación
con las prioridades
del desarrollo y la
consolidación de la paz
cuando sea posible,
de independencia
de las prioridades
humanitarias cuando
sea necesario
(evaluaciones).
• Consulta y participación
de la población en la
determinación de las
necesidades
• Planificación y actividades
en función de las
prioridades identificadas
colectivamente para la
promoción.
fundamentales y es
desarrollo?
• Evidencia de la participación
y el liderazgo del Gobierno
y/o la comunidad en la
evaluación de necesidades
y el establecimiento
de prioridades
• Uso de evaluaciones
sistemáticas, amplias y
participativas de las
necesidades
a los principios humanitarios
• Independencia
de los objetivos
humanitarios de
otros programas
25
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
respuesta humanitaria. Se eligió a nueve países para asegurar un amplia
representación de las cuatro funciones humanitarias (teniendo en cuenta
que puede intervenir múltiples funciones en cualquier momento):
• Haití (respuesta desastre repentino y un seguimiento del ESH 2012);
• Afganistán, República Democrática del Congo (RDC), Somalia y Sudán
del Sur (apoyo en crisis crónica);
• Indonesia y Mauritania (fomentar la preparación y la resiliencia);
• Myanmar y Yemen (promoción).
?
201
ENTREVISTAS
SOBRE EL
TERRENO
4
país estudios
de caso
Filipinas
RC
Malí
Siria
alimentado en el análisis
para el SOHS 2015.
La mayoría de las entrevistas desde el centro de estudios se realizaron
por teléfono, pero algunas tuvieron lugar en persona cuando hubo
oportunidad. Los entrevistados representaban a las siguientes entidades:
• ONG locales y grupos de la diáspora: 8 entrevistados;
• ONGI: 28 entrevistados, alrededor del 65 % en sedes mundiales o
regionales y el resto en ubicaciones sobre el terreno;
• consorcios de ONGI: 5 entrevistados;
• Secretaría y organismos de la ONU: 32 entrevistados, 70 % en sedes
regionales o mundiales;
• agrupaciones mundiales y subagrupaciones: 14 entrevistados;
• miembros del movimiento de la Cruz Roja y la Media Luna Roja: 7
entrevistados;
• Gobiernos donantes: 21 entrevistados, aproximadamente la mitad sobre
el terreno;
• organizaciones regionales: 5 entrevistados;
• académicos, medios de comunicación y sector privado: 17 entrevistados;
• fuerzas armadas: 1 entrevistado;
• Banco Mundial: 1 entrevistado.
• El 39 % de los entrevistados fueron mujeres. El anexo 1 contiene la lista
completa de los entrevistados.
Investigación sobre el terreno
La investigación sobre el terreno se realizó en cuatro países que
experimentaron una importante emergencia humanitaria durante el
periodo de estudio. Los países se seleccionaron para representar la
diversidad geográfica y una de las cuatro principales funciones humanitarias
(de nuevo teniendo en cuenta que pueden intervenir múltiples funciones en
cualquier momento):
• Filipinas (respuesta rápida al desastre repentino);
• RC (apoyo en crisis crónica);
• Malí, como parte de la región del Sahel (fomentar la preparación y la
resiliencia);
• Siria (promoción).
Se examinaron las respuestas humanitarias en estos países en función
del marco de investigación, con la oportunidad para profundizar en los
temas analizados en la investigación a nivel mundial. El objetivo principal
de cada misión fueron las entrevistas en persona, especialmente con partes
INTRODUCCIÓN 26
interesadas a nivel nacional, como autoridades del Gobierno afectado y
trabajadores locales de ayuda, y personas movilizadas dentro de la región y
de organizaciones internacionales. Uno de los objetivos de la investigación
sobre el terreno fue determinar la medida en que se habían obtenido las
perspectivas de los beneficiarios a través de distintos mecanismos, como
las evaluaciones. En Filipinas, los investigadores organizaron grupos de
discusión con los beneficiarios de la ayuda; algo que no fue posible en los
demás países objeto del estudio debido a las preocupaciones de seguridad.
En estos cuatro países, los investigadores realizaron 201 entrevistas,
además de los grupos de discusión de Filipinas. En Filipinas, el equipo
llevó a cabo entrevistas en persona en Manila, Tacloban y Santa Fe, y
organizó cuatro grupos de discusión con un total de 47 participantes. La
visita contó con el apoyo de Acción contra el Hambre de España, cuyo
personal ofreció servicios de interpretación durante las entrevistas con los
beneficiarios y algunos funcionarios de Gobiernos locales. En el caso del
estudio de Malí, auspiciado por Solidarités International, todas las entrevistas
tuvieron lugar en Bamako. La visita programada a la RC coincidió con
varios días de violentos enfrentamientos en Bangui, que provocaron que las
organizaciones humanitarias suspendieran sus operaciones o restringieran
sus movimientos; lo que obligó a cancelar el viaje y realizar todas las
entrevistas por teléfono, y resultó en un menor número de consultas a
partes interesadas a nivel nacional. En el caso de Malí y RC, se tradujo
profesionalmente la guía de entrevista al francés y más de la mitad de las
entrevistas se realizaron en francés. Para el estudio de Siria, el equipo viajó
a Ammán, Jordania, Gazientep y Antakya, Turquía, y Beirut, Líbano. El
Comité Internacional de Rescate acogió la visita.
Encuesta de actores humanitarios
Se crearon dos encuestas en línea para actores humanitarios: una para
profesionales de la ayuda (tanto internacionales como nacionales) y
otras para representantes de Gobiernos afectados. Cada encuesta estuvo
disponible en árabe, inglés, francés y español y se distribuyó durante
ocho meses a través de docenas de redes y foros humanitarios, con un
enfoque especial en el personal en situaciones operativas. La encuesta para
profesionales recibió 1271 respuestas de 100 países diferentes y la encuesta
para Gobiernos afectados recibió 39 respuestas de 24 países diferentes. En el
caso de la encuesta para profesionales, el 47 % de los encuestados trabajaban
con ONGI, el 30 % en agencias de la ONU, el 8 % en ONG nacionales, el 6 %
en la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja (FICR) y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), el 1
% en Sociedades Nacionales de la Cruz Roja/Media Luna Roja y el 3% en
organismos donantes. Más del 80 % de los encuestados estaban en países
que recibían asistencia humanitaria, que se correspondían estrechamente
con los países que recibieron más asistencia humanitaria durante el período
de estudio. En los anexos del ESH (www.alnap.org/resource/sohs2015annexs) se proporcionan las plantillas y los resultados completos de estas
encuestas en línea.
27
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Encuestas de
1,271
profesionales de
ayuda
100
países
39
representantes
de Gobiernos
afectados de
24
países
1,189
receptores de la
ayuda de la RDC,
Filipinas y Pakistán
sirvieron de base para el
ESH 2015
Encuesta de los receptores de la ayuda
El ESH 2012 incorporó por primera vez encuestas de los receptores de la
ayuda a modo experimental. El ESH 2015 ha mantenido y ampliado este
componente con el objetivo de dar más relevancia dentro de las evidencias
a los “usuarios finales” del sistema humanitario —la población de los países
afectados por emergencias que recibe ayuda humanitaria. Las encuestas se
distribuyeron a través de redes de telefonía móvil y GeoPoll a poblaciones
beneficiarias mediante mensajes de texto o tecnología de respuesta interactiva
de voz (IVR). Las encuestas se realizaron en la región oriental de la RDC y
Pakistán (países que también fueron analizados en el estudio de 2012 estudio,
para fines comparativos), así como Filipinas. El tamaño mínimo previsto
para la muestra fue de 267 encuestados para un nivel de confianza del 95 %,
con un intervalo de confianza de 6. Se alcanzaron los tamaños previstos en
todos los casos, menos en la encuesta de Pakistán. Las encuestas reflejan las
perspectivas de 1189 receptores de la ayuda (470 en la RDC, 481 en Filipinas
y 238 en Pakistán) sobre la cantidad, calidad y puntualidad de la ayuda
recibida, la medida en que fueron consultados acerca de los programas y qué
consideran que son los principales obstáculos para mejorar la entrega de la
ayuda. Se pueden consultar las preguntas y los resultados de la encuesta en los
anexos del ESH (http://www.alnap.org/resource/sohs2015-annexes).
También se intentó realizar encuestas en RC y Mali, pero las
interrupciones y las deficiencias de la cobertura relacionadas con los
conflictos disminuyeron la respuesta en estos países. En total, se realizaron
80 000 llamadas con una tasa de no respuesta alta debido a la falta de
comunicación de las líneas o de respuesta a las llamadas. Entre las personas
contactadas, una pequeña porción de las que aceptaron participar cumplían
el requisito de haber recibido ayuda durante los últimos tres años.
El hecho de que solo se encuestara a beneficiarios de la ayuda en tres
países y con tamaños de muestra en el nivel mínimo de confianza para
la significación estadística implica que debemos ser cautos al extraer
conclusiones sobre el desempeño de todo el sistema humanitario.
Sin embargo, consideramos que tienen el mismo peso e importancia
probatorios que las encuestas y entrevistas a profesionales de la ayuda, y
resultan muy ilustrativos por la sencilla razón de que es raro que se sondee
sistemáticamente a los usuarios finales de la ayuda para evaluaciones de este
tipo. Se hace referencia a las conclusiones de esta encuesta a lo largo del
estudio y se presentan en detalle en la sección 4.6.
Análisis
Con el fin de analizar y sintetizar la amplia gama de observaciones de la
investigación, los miembros del equipo elaboraron documentos separados para
cada uno de los aspectos antes señalados, que se intercambiaron y examinaron
por todo el equipo. El proceso culminó en una reunión previa de redacción
para sopesar las principales observaciones sobre estos aspectos y llegar a un
consenso sobre las conclusiones. Las observaciones sobre cada aspecto basadas
en los criterios de evaluación del CAD de la OCDE se organizaron y analizaron
en función de la principal función humanitaria a la que correspondían.
INTRODUCCIÓN 28
El criterio de “impacto”, es decir, cambios a largo plazo en las condiciones de
vida o el bienestar atribuibles a una intervención, no se incluyó explícitamente
en este desglose. (Este fue también el caso en versiones anteriores del
estudio – ALNAP, 2012). El carácter de corto plazo y la orientación a los
efectos y los resultados de la acción humanitaria generan un problema de
atribución de las mediciones del impacto, que la mayoría de las evaluaciones
humanitarias no intentan abordar y las que lo abordan tienen dificultades
para demostrarlo con cierto rigor. Aunque este estudio no halló más casos de
evaluaciones humanitarias que intentaran incluir el impacto en comparación
con años anteriores, algunas de ellas confundían aparentemente el impacto
con la sostenibilidad y otras con la satisfacción de los beneficiarios. Sólo dos
evaluaciones examinadas en la síntesis se habían calificado específicamente
como “evaluaciones del impacto” (una de la agrupación del sector de la
educación de Sudán y otra de una iniciativa de preparación rápida para la
evaluación de Kenya). Dado que sigue siendo problemático para el personal
humanitario definir y medir el impacto de su trabajo, no sería realista ni útil
sintetizar un pequeño número de resultados del impacto a nivel de proyectos
para describir de alguna manera el sistema mundial. No obstante, en el estudio
del ESH se ha intentado extraer conclusiones acerca del sistema humanitario
en su conjunto y evaluar su función y su valor dentro de la esfera global.
1.3 Limitaciones
Además de la imposibilidad de llevar a cabo encuestas a beneficiarios
en RC y Malí y la cancelación de la visita sobre el terreno a RC debido
a un repentino aumento de las hostilidades, algunas otras limitaciones
también afectaron al estudio. Por un lado, aunque el número de
representantes de Gobiernos afectados que respondieron a la encuesta
fue significativamente mayor que en la encuesta anterior, solo 39
encuestados de 24 países sigue siendo mucho menos de lo que nos
hubiera gustado.
Además, un pequeño número de informantes clave específicos no estaban
disponibles para entrevistas. Siempre que fue posible, se sustituyeron por
personas con perfiles similares con la intención de mantener la diversidad
que requiere la estrategia de investigación.
Finalmente, existe la cuestión de sesgo positivo en las evaluaciones.
Más del 50 % de las evaluaciones califican positivamente el desempeño del
sujeto de la evaluación. La mayoría de las evaluaciones son encargos de
organismos o donantes que tienen un interés directo en los resultados, por
lo que es muy posible que la estructura de incentivos fomente resultados
más positivos, aún cuando se contrate a consultores externos para llevar a
cabo la evaluación. Una breve lectura de los resultados nos llevó a concluir
que un desempeño “bueno” también equivale a menudo a un desempeño
“adecuado”. No es frecuente que se evaluara el impacto en el conjunto de las
evaluaciones y se le atribuyó un número desproporcionado de calificaciones
“buenas” o “excelentes” en comparación con otros criterios.
29
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
PRELIM 30
LA N ECESI DAD
NUEVAS TENDENCIAS Y DESAFÍOS EN EL NÚMERO
DE PERSONAS QUE PRECISAN AYUDA HUMANITARIA
En los últimos tres años, el sistema humanitario internacional
ha respondido a menos emergencias, de carácter principalmente
“complejo” (conflicto) y con un mayor número de personas
que precisan ayuda. Esto contrasta con el estudio anterior, que
registró un aumento en el número de respuestas de emergencia
en 2009-10 en comparación con 2007-08 (ALNAP, 2012).
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
2.1 Emergencias: Más grandes e impulsadas sobre todo por
conflictos
Se redujo un tercio
el número de
emergencias a las
que respondió
el sistema en
2012–14 y el
número de
respuestas
ante desastres
naturales en más
de dos tercios, en
comparación con el
período anterior.
Según el FTS de la ONU, el número de respuestas internacionales ha
disminuido sensiblemente, en particular las intervenciones por desastres
naturales (véase el gráfico 2). En promedio, se redujo un tercio el número
de emergencias a las que respondió el sistema en 2012-14 y el número de
respuestas ante desastres naturales en más de dos tercios, en comparación
con el período anterior. Esto no quiere que estén ocurriendo muchos menos
desastres naturales —el Centro de Investigación sobre Epidemiología de
los Desastres (CRED) informó de 350 desastres naturales en 2013 (GuhaSapir y otros, 2014)— sino que se declararon menos emergencias para las
que el Gobierno afectado solicitó asistencia internacional y/o para las que el
sistema internacional emitió un llamamiento formal.
Al mismo tiempo, se seleccionó a un número significativamente mayor
de personas para la asistencia (un aumento promedio del 44 % desde 2009 a
2010, y un aumento del 78 % a partir de 2007-08) y el costo de las respuestas
ha aumentado en consecuencia. El acontecimiento más notable durante
el período de estudio fue la intensificación de la guerra civil en Siria, que
engendró un éxodo humano masivo a los países vecinos de Iraq, Jordania,
Líbano y Turquía, y plantea al sistema la doble tarea de socorrer a más de
tres millones de refugiados mientras busca maneras de atender a más del
doble de esas cifra de personas desplazadas o con otras necesidades dentro
de Siria.
Gráfico 2a / Respuestas internacionales a emergencias
humanitarias, 2007–14
Total
157
Total
155
Total
158
Total
181
Total
153
Total
141
Total
118
124
116
17
2
Total
67
121
122
Desastres naturales
Fuente: FTS (11 de enero de 2015).
35
60
7
2014
2009
Emergencias complejas
60
2013
36
2012
40
2008
33
118
2011
115
2010
124
2007
31
LA NECESIDAD 32
El sistema no solo se enfrenta a un número mayor de personas que
necesitan asistencia, se puede argumentar que la preponderancia del
contexto de conflictos civiles violentos en los que se encuentran ha
aumentado también la complejidad de la tarea. Las zonas crónicamente
vulnerables e inestables, como RC, Malí y Sudán del Sur, cuyas poblaciones
ya estaban recibiendo asistencia humanitaria, han experimentado
nuevos brotes de violencia que generan un mayor desplazamiento y una
magnificación de las necesidades. A diferencia de los desastres naturales
repentinos, que tienden a tener períodos limitados de crisis pronunciada
y recuperación, las emergencias complejas crónicas —que se caracterizan
por conflictos de larga duración, estructuras de gobierno débiles y pobreza
severa— crean condiciones que hacen que la población necesite ayuda
exterior para satisfacer sus necesidades más básicas año tras año, sin la
referencia de una situación “normal” a la que volver.
Las necesidades tienden a acumularse conforme las nuevas personas
que precisan ayuda van aumentando más rápidamente que las que dejan
de necesitarla. La ausencia de soluciones políticas y de desarrollo para
las causas fundamentales ha conducido a la situación actual en la que la
mayoría de los recursos humanitarios se dirigen a emergencias crónicas
complejas. De los 58 países que recibieron asistencia humanitaria en 2014,
49 (84 %) la habían recibido cada año durante los cinco años anteriores y 40
países (69 %) estaban recibiendo ayuda por décimo año consecutivo.
73
65
76
62
53
43
Fuente: OCAH (2014) World Humanitarian Data and Trends.
2014
2013
2012
2011
2010
2009
28
2008
26
2007
Personas a las que se dirigen los llamamientos
interinstitucionales (a mediados de año, en millones)
Gráfico 2b / Destinatarios de la ayuda
33
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
De los 58 países que
recibieron asistencia
humanitaria en 2014:
84%
(49 países) la habían
recibido cada año
durante los cinco
años anteriores y
El resultado es un conjunto principal de emergencias que se resisten a
una solución y conllevan problemas adicionales de inseguridad, obstáculos
para el acceso, capacidad débil o inexistente del Gobierno afectado
para recibir y coordinar los esfuerzos de ayuda. Según la experiencia
reciente, si agregamos a esto la ocurrencia de un desastre climatológico
de proporciones históricas (tifón Haiyan) y un brote incontrolado de una
enfermedad infecciosa mortal (ébola) en toda una región, parece razonable
pensar que el mundo continuará experimentando crisis humanitarias
que superarán la capacidad de gestionarlas con el diseño y la dotación del
sistema humanitario actual.
La ocurrencia de las emergencias humanitarias no pueden predecirse de
forma fiable y siempre tendrá “picos”. El desafío para el sistema es alcanzar
un nivel de capacidad que le permita afrontar nuevos aumentos de las
necesidades a la vez que mantiene el nivel necesario de ayuda en situaciones
de crisis de larga duración.
2.2 El problema de la medición y la definición de las
necesidades
69%
(40 países) estaban
recibiendo ayuda
humanitaria
por décimo año
consecutivo.
Las cifras de emergencias y destinatarios de la ayuda solo ofrecen un
panorama parcial de las necesidades humanitarias reales, y lograr una
contabilidad más exacta de las necesidades es uno de los problemas más
peliagudos de la acción humanitaria. El sistema no ha desarrollado una
fórmula estándar para calcular las personas que precisan ayuda, que consiste
normalmente en un subconjunto de “personas afectadas” por una emergencia
(algunas de las cuales pueden hacer frente a la situación sin ayuda exterior).
En el pasado, la mayoría de los llamamientos humanitarios no se basaban en
el número de personas necesitadas, sino en el número total de beneficiarios
designados por los distintos proyectos previstos por los organismos. Más
recientemente, los actores humanitarios coordinados en determinadas
situaciones de emergencia han consensuado cifras obtenidas de diversas
fuentes de datos. Sin embargo, se utilizan métodos de cálculo muy diferentes
en distintos contextos, dependiendo de la solidez de la fuente de datos y la
forma en que se ha alcanzado el consenso. Esto dificulta el análisis mundial.
Los buenos datos escasean normalmente en situaciones de emergencia
humanitaria, especialmente en contextos volátiles y de difícil acceso, donde
no se han llevado a cabo estudios de referencia. También se plantean las
dificultades de distinguir entre las necesidades humanitarias provocadas
por los conflictos y las provocadas por la pobreza subyacente y de contar
las personas desplazadas que pueden trasladarse con frecuencia. Con el fin
de satisfacer las necesidades de programación de los distintos organismos
humanitarios, la mayoría de las evaluaciones de las necesidades se siguen
realizando de manera ocasional y sin coordinación entre los sectores
(ACAPS, 2013a). Para colmo de males, las cifras pueden tener consecuencias
políticas, con la consiguiente presión de los diversos actores y programas
para que se obtengan las estimaciones “adecuadas”.
LA NECESIDAD 34
La falta de datos
sólidos sobre las
personas que
precisan ayuda
sigue siendo un
gran obstáculo
para comprender
el éxito o el fracaso
de una respuesta
humanitaria.
Para agregar confusión, algunos informes mundiales han consolidado
las cifras sobre necesidades de forma opaca e incongruente. La falta
de datos sólidos sobre las personas que precisan ayuda sigue siendo un
gran obstáculo para comprender el éxito o el fracaso de una respuesta
humanitaria. No se pueden estimar las tasas de cobertura sin una medición
de la proporción de personas necesitadas de ayuda que la reciben en la
práctica. Los errores o la confusión en este sentido pueden perjudicar la
credibilidad de los llamamientos: los Gobiernos donantes tienden a quejarse
de la “inflación de los llamamientos”, y sospechan que los organismos, a
sabiendas de la poca probabilidad de obtener el 100 % de lo que solicitan,
exageran los requisitos con la esperanza de maximizar su rendimiento.
En 2011, el Comité Permanente entre Organismos sobre Cuestiones
Humanitarias (IASC) desarrolló el perfil humanitario para proporcionar
una metodología estándar para contar a las personas afectadas por una
emergencia (IASC, 2011). Además, el Tablero de Mando Humanitario
(Humanitarian Dashboard) y la Descripción General de las Necesidades
Humanitarias (Humanitarian Needs Overview), introducidos recientemente
como parte del nuevo proceso de planificación estratégica nacional,
proporcionan ahora estimaciones del total de personas necesitadas por
sector (en lugar de contar solamente a las personas que las agencias esperan
atender). Se trata de un avance importante que genera una estrategia de
planificación más transparente al mostrar el alcance más amplio de las
necesidades. Sin embargo, estos grupos de destinatarios se solapan, ya que
la mayoría de las personas que experimentan una crisis tienen necesidades
que corresponden a más de un sector (por ejemplo, alimentos, agua potable
y vivienda), por lo que la simple suma de las cifras totales de cada sector
constituiría una exageración del número total de personas que precisan
ayuda en el país. Una reciente iniciativa interinstitucional para abordar este
problema (el Paquete de Apoyo a la Consulta sobre el Perfil Humanitario, 10
de diciembre de 2014, Ginebra) y las investigaciones en curso del Proyecto
de Evaluación de las Capacidades y otros tienden a considerar que el mejor
indicador disponible es el total del sector con el mayor número de personas
que precisan ayuda.
35
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
PRELIM 36
LA R ESPU ESTA
ACTORES Y RECURSOS DEL SISTEMA HUMANITARIO
Para bien o para mal, la respuesta humanitaria es una industria
creciente. A pesar de la fluctuación del número y el ámbito de
las emergencias que ocurren año tras año, el sistema continúa
expandiéndose y, en general, el tamaño de las organizaciones
que prestan ayuda está creciendo paralelamente al gasto de los
donantes. En términos económicos, el crecimiento en el sistema
humanitario es “rígido”: una vez que las organizaciones amplían
su capacidad en respuesta a un aumento del financiamiento para
emergencias, no suelen prescindir de personal y otros recursos
en la misma medida posteriormente. Muchas de las ONGI más
grandes que operan actualmente han crecido como consecuencia
de grandes avances sucesivos derivados de grandes emergencias.
37
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
En esta sección se examinan los actores y los recursos del sector humanitario
y se comparan con el período anterior (2009-10). En general, se observa un
crecimiento continuado en los presupuestos y la dotación de personal y un
aumento de la consolidación de los recursos en las ONGI más grandes —
dos de los cuales, Save the Children y el Comité Internacional de Rescate,
han experimentado un crecimiento significativo. No se han producido
grandes cambios en términos de nuevos competidores o “interruptores”
y pocos organismos han sucumbido a la competencia. Por el contrario, las
contribuciones siguieron fluyendo a los asociados de confianza, al darse mayor
importancia a una relación de financiamiento y una trayectoria establecidas.
3.1 Los actores humanitarios básicos
Organizaciones que prestan ayuda
Según la Base de Datos Mundial de Organizaciones Humanitarias
(Humanitarian Outcomes, 2015), aproximadamente 4480 organizaciones
operaban como proveedores de ayuda humanitaria en todo el mundo en
2014. La mayoría de ellas son ONG nacionales o locales que solo operan
dentro de sus países e integran el mecanismo indispensable de entrega de
mucha de la ayuda internacional que pasa por el sistema.
La mayoría de las organizaciones de ayuda, nacionales e internacionales,
prestan asistencia para el desarrollo y socorro humanitario de emergencia.
En el cuadro 2 se muestra el porcentaje de los gastos de programas y personal
para ayuda humanitaria, partiendo de los informes de los organismos.
Tabla 2 / Recursos organizativos dedicados a la ayuda
humanitaria, 2013
Agencias de la ONUa
ONG (estimaciones)
Movimiento de la Cruz Roja/Media Luna Roja
Number of
organisations
11
4,278
191b
Field personnel
56,000
• 3,495 ONG nacionales
249,000
145,000
• 47,000 nacional
• 219,000 nacional
• 12,000 ICRC/IFRC, national
• 9,000 internacional
• 30,000 internacional
• 2,000 ICRC/IFRC, international
$10.6 millones
$10.7 millones
• 783 ONGI
• 131,000 NRCS, nationalc
Humanitarian
expenditure
• $1.10 millones, CICR
• $0.17 millones, FICR
• $14.4 millones, SNCR
Fuente: Humanitarian Outcomes (2015).
Notas: El hecho de que gran parte del gasto humanitario de la ONU se
programe a través de ONG impide calcular el total del gasto por tipos
de proveedor (daría lugar a una doble contabilidad). Sin embargo, se
desprende de lo anterior que el total de recursos es al menos USD 25 000
millones, si se suma el total de recursos de la ONU y de las Sociedades
Nacionales de la Cruz Roja/Media Luna Roja, cuyas cifras difícilmente se
superponen. Algunas organizaciones con múltiples mandatos informan
por separado de sus gastos en asistencia humanitaria y personal; en el
caso de las demás, se hizo este cálculo en función del porcentaje de sus
programas destinado al socorro de emergencia. Véanse los anexos del
ESH (www.alnap.org/resource/sohs2015-annexs) para consultar la
metodología utilizada para la estimación del gasto de las organizaciones
en ayuda humanitaria y personal.
a. Incluye a miembros de pleno derecho del IASC y del Organismo de
Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de
Palestina y la Organización Internacional para las Migraciones.
B. Incluye al CICR, la FICR y 189 sociedades nacionales.
C. Esta cifra es de 2012 e incluye solo el personal de países de ingresos
bajos a medianos, donde las intervenciones humanitarias son más
probables. En 2012, las sociedades nacionales por la Cruz Roja/Media
Luna Roja pagaban a un total de 427 000 empleados en todo el mundo.
LA RESPUESTA 38
A partir de
2014 , había
4480
organizaciones
humanitarias
4 fuera 5
siendo las ONG
locales que trabajan
en el país
Los organismos han aumentado su personal humanitario sobre el
terreno paralelamente al gasto humanitario. Con los mismos cálculos
usado en el ESH 2012, el aumento es del orden del 16 % (de 274 000 a 319
000). Sin embargo, el ESH 2015 pudo contar con nuevos datos de personal
de las sociedades nacionales publicados por primera vez en 2013 por la
FICR. En los estudios anteriores del ESH se citaron estimaciones de la
FICR de la dotación de personal de las sociedades nacionales: 30 000
empleados remunerados y 300 000 voluntarios. Sin embargo, un ejercicio
de recopilación de datos de todas las federaciones ha arrojado datos más
precisos sobre dotación de personal que son bastante superiores: 427 000
empleados pagados en todas las sociedades nacionales y más de 17 millones
de voluntarios. Sin embargo, la mayoría de este personal trabajaba en las
sociedades nacionales de países ricos, especialmente Alemania, Japón,
China y Estados Unidos —que no requirieron asistencia humanitaria
internacional durante el período de estudio, por lo que no sería exacto ni
coherente a nivel interno contabilizarlos a todos dentro de las estimaciones
del personal del sector humanitario. En cambio, hemos contado al personal
remunerado de países de ingresos bajos a medianos donde es más probable
que se produzcan situaciones de emergencia que requieran la intervención
del sistema humanitario. Esta cifra equivale a 130 993 (FIRC, 2014)..
Como se señaló en el estudio anterior del ESH, las agencias humanitarias
de la ONU y las ONGI más grandes controlan el grueso de los recursos
financieros. Según los datos del FTS, la gran mayoría de los fondos de
donantes se destinan directamente a las agencias de la ONU, ONGI y el
Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. El financiamiento
directo a los Gobiernos o las ONG de los países afectados por desastres es
todavía escaso.
La parte del financiamiento humanitario que se asigna a las agencias de
la ONU continúa creciendo en comparación con el resto de destinatarios
(gráfico 3). El porcentaje promedio de las contribuciones que van
directamente a los Gobiernos afectados, ya de por sí bajo, se redujo a la
mitad respecto a 2009-10, cuando un mayor número de catástrofes naturales
(especialmente las inundaciones en Pakistán) aumentaron temporalmente
su proporción.
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Gráfico 3 / Beneficiarios de contribuciones directas para
emergencias, 2010-14
Agencias de
la ONU
55%
58%
65%
63%
61%
ONG
21%
20%
18%
20%
19%
Cruz Roja/Media
Luna Roja
9%
12%
9%
8%
8%
Non spécifié
7%
1%
3%
2%
1%
6%
6%
7%
1%
3%
8%
2014
6%
1%
2011
Gobiernos
afectadosb
2%
2013
2%
2012
Organizaciones
privadasa
2010
39
Fuente: FTS (2015).
a
Incluye a las fundaciones
b
Incluye a los organismos intergubernamentales
Gráfico 4 / Gastos humanitarios, 2013
“Los cinco
grandes”: MSF,
Save the Children,
Oxfam, World
Vision, IRC
Otras ONG
69%
31%
Fuente: Humanitarian Outcomes (2015)
Nota: Los porcentajes se basan en estimaciones del
total del gasto humanitario mundial de las ONG,
2013, partiendo de informes/estados financieros.
Fuente: Humanitarian Outcomes Global Database
of Humanitarian Organizations (véase el anexo 3,
Metodología de elaboración de mapas organizativos)
LA RESPUESTA 40
Gráfico 5 / Contribuciones registradas para respuestas de
emergencia, 2014
Detalles desconocidos
Instituciones financieras
internacionales
Corporaciones,
fundaciones,
organizaciones e
individuos
1%
1%
Gobiernos
8%
90%
Fuente: FTS (2015).
Aunque la mayoría de las ONG se encuentran en el hemisferio sur y
proporcionan asistencia humanitaria de primera línea dentro de sus propias
fronteras, esta esfera sigue estando dominada por un puñado de organizaciones
extremadamente grandes. Tan solo cinco organizaciones: el 0,1 % de las ONG
humanitarias de todo el mundo abarcan aproximadamente el 31 % de los gastos
humanitarios de las ONG (gráfico 4), lo que representan una disminución
frente al 38 % de hace tres años (ALNAP, 2012). En orden descendente por
nivel de gasto humanitario durante el período estudio, las cinco ONG son:
Médecins Sans Frontières, Save the Children, Oxfam, World Vision y el Comité
Internacional de Rescate (IRC). El IRC se ha incorporado recientemente a
este nivel superior de ONGI “gigantesca”, después de casi triplicar su gasto
humanitario desde el período de estudio del ESH 2012, y es la única de las
cinco que no es una federación con varias divisiones nacionales y mantiene
una sola sede en Estados Unidos. Save the Children también experimentó un
crecimiento significativo durante este periodo, en parte porque la absorción
de la ONG Merlin; y actualmente es el segundo mayor proveedor de ayuda
humanitaria entre las ONGI, después de Médecins Sans Frontières (MSF).
Donantes
Los Gobiernos siguen aportando la gran mayoría de las contribuciones
externas a las respuestas a emergencias humanitaria, a título individual o
a través de organismos intergubernamentales como la Unión Europea y
la Unión Africana (gráfico 5). Esto no ha cambiado de forma significativa
durante los siete años de existencia del estudio del ESH. Como se señaló
en el último informe, las contribuciones de fuentes privadas (como
corporaciones, fundaciones, particulares y el financiamiento privado
recaudado y gastado por las ONG) solo alcanzan niveles significativos en
los años con desastres naturales repentinos muy notables. Por ejemplo, con
el terremoto de Haití de 2010 se produjo un aumento de las contribuciones
privadas al 20 % del total (FTS, 2015). Sin embargo, en el caso de la mayor
parte de las actividades de respuesta humanitaria, las necesidades crónicas
41
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Se podrían estar
observando
finalmente
verdaderas muestras
del aumento de
donantes que no
forman parte del
“club de occidente”.
Durante 2012–14,
Arabia Saudita
(cuyos donaciones
más cuantiosas
se destinaron a
las emergencias
de Siria e Iraq)
y otros países
del Golfo, como
Kuwait y Qatar,
registraron los
mayores aumentos
de contribuciones
dentro de este grupo
de donantes.
y los contextos afectados por conflictos, la proporción de financiamiento
privado se mantiene por debajo del 10 % (8 % en 2013 y 2014, 6 % en 2012).
Esta situación prevalece a pesar de los años de declaraciones
entusiastas sobre las posibilidades de transformación de la asistencia
humanitaria mediante alianzas público-privadas y el aumento inminente
de la participación de entidades comerciales como donantes y actores
humanitarios por su propio derecho. En la actualidad, el personal
humanitario reconoce generalmente que el verdadero potencial de los
socios comerciales no es ejercer de posibles donantes principales, sino
contribuir a la especialización técnica, especialmente en la preparación
y las nuevas tecnologías pertinentes para el sector de la ayuda (Zyck
y Kent, 2014). Sin embargo, aunque no es difícil encontrar ejemplos
concretos de esa participación del sector privado (al menos situaciones de
desastres naturales), no aporta ningún cambio significativo en el reparto
proporcional de la carga. El sector tecnológico en particular ha contribuido
y está contribuyendo en pequeña medida: empresas como Google realizan
donaciones filantrópicas y desarrollan soluciones de ingeniería y otras
innovaciones para apoyar las intervenciones de ayuda. Sin embargo, sigue
tratándose de una actividad marginal para estas empresas.
Por último, el público en general no es el único que tiende a hacer
donaciones generosas para desastres naturales, pero se resiste a contribuir
en los casos de emergencias provocadas por el hombre; muchos donantes
corporativos también evitan las donaciones para respuestas a crisis
políticas y basadas en conflictos. Según los entrevistados del sector privado,
desde una perspectiva empresarial, es más sencillo y seguro evitar una
participación que pudiera alienar a los Gobiernos o sus aliados y poner en
peligro los mercados.
La contribución de los donantes gubernamentales sigue favoreciendo el
financiamiento de la asistencia humanitaria (gráfico 6). Los tres principales
donantes —Estados Unidos, Comunidad Europea y Reino Unido— aportaron
más del 50 % del total de las contribuciones humanitarias gubernamentales
durante el período de estudio.
No obstante, se podrían estar observando finalmente verdaderas
muestras del aumento de donantes que no forman parte del “club de
occidente”. Durante 2012–14, Arabia Saudita (cuyos donaciones más
cuantiosas se destinaron a las emergencias de Siria e Iraq) y otros países
del Golfo, como Kuwait y Qatar, registraron los mayores aumentos de
contribuciones dentro de este grupo de donantes1.
Los donantes que no forman parte del CAD tienden a dar una mayor
proporción de sus contribuciones directamente a los gobiernos afectados en
comparación con otros donantes importantes de asistencia humanitaria, y
una parte mucho mayor de su contribución se aporta en especie, en forma
de materiales y equipos de socorro. Sin embargo, registran contribuciones
en efectivo cada vez más significativas a agencias y fondos mancomunados
de la ONU, como el Fondo Central para la Acción en Casos de Emergencia
(CERF). Por supuesto, las contribuciones humanitarias son voluntarias y
LA RESPUESTA 42
no se han evaluado en función de la riqueza del Estado miembro, como
ocurre con el presupuesto ordinario y las operaciones de mantenimiento de
la paz de la ONU. Como consecuencia de ello sigue existiendo un desfase
entre el producto interno bruto (PIB) relativamente alto de algunos países,
como China, Brasil y Rusia, y los montos que contribuyen a la asistencia
humanitaria internacional.
Gráfico 6 / Mayores flujos de ayuda humanitaria internacional de
gobiernos, 2014
6.6
Estados Unidos
2.2
Comunidad
Europea
Reino Unido
1.7
Alemania
1.0
Japón
1.0
Suecia
1.0
Canadá
0.7
Arabia Saudita
0.7
0.6
Noruega
Suiza
0.5
Dinamarca
0.4
Holanda
0.4
Kuwait
0.4
Emiratos Árabes
Unidos
Los 3 donantes principales aportaron más del
50 % del total de las
contribuciones humanitarias de Gobiernos.
0.2
Miles de millones de USD
Fuente: FTS (2015).
3.2 Cobertura y suficiencia
El sistema, con más de USD 20 000 millones en contribuciones directas
para emergencias registradas en 2014 (gráfico 7), ha alcanzado su nivel más
alto de financiamiento hasta la fecha . Esto incluyó contribuciones para
emergencias “atípicas” que requirieron un financiamiento muy superior a la
media —Filipinas (USD 900 millones), Sudán del Sur (USD 1600 millones) y
Siria (USD 4600 millones). Después de una caída en 2012, el financiamiento
de la ayuda humanitaria sigue al alza, tanto en términos de volumen como
en la proporción del PIB mundial.
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Gráfico7 / Total de contribuciones humanitarias directas para
emergencias, 2007–14
Total
8
Total
12
Miles de millones de USD
Total
12
Total
16.2
Total
14
Total
13
Total
14.4
Total
20.1
13
12
12
12.7
14
12
9.8
1
4.6
Todas las demás emergenciass
7.1
2014
2012
2011
2010
2009
2008
3.5
2013
8
2007
43
Casos atípicos
Fuente: FTS (descargado el 11 de enero de 2015). Como se señaló anteriormente, las cifras del FTS reportó
corresponden a las contribuciones directas declaradas a esfuerzos de respuesta.
Por sí mismos, los niveles de financiamiento no son una buena medida
de la cobertura y la suficiencia del sistema humanitario, debido a varias
razones. El aumento del número de personas destinatarias de la asistencia
ha superado el crecimiento del financiamiento: el promedio de la cantidad
aportada por cada beneficiario de la ayuda ha disminuido un 26 % desde el
último período examinado por el ESH. Además, no todas las emergencias
reciben el mismo nivel de financiamiento: La respuesta a muchas
emergencias crónicas subsiste con bajos niveles de financiamiento.
De forma similar, no todos los sectores reciben el mismo nivel
de financiamiento (gráfico 8). En ciertos sectores —especialmente
recuperación inicial, refugio y protección— se ha ampliado la brecha
entre la cobertura y las necesidades declaradas. En una época en que
las operaciones de ayuda humanitaria estaban dominadas por crisis de
protección, esta actividad era la que recibía menos financiamiento. En
2013, a parte de la seguridad del personal, solo se financió el 30 % de las
necesidades de protección declaradas. Por supuesto, el financiamiento
insuficiente de ciertos sectores tiene que ver con una serie de factores, como
las prioridades de los donantes, la percepción de debilidad de ciertos actores
y las estrategias en determinadas situaciones. En la siguiente sección, que
se ocupa de la evaluación del desempeño, se analizan los desafíos del sector
de la protección, como la falta de consenso sobre las definiciones y las
estrategias operativas.
LA RESPUESTA 44
Gráfico 8 / Porcentaje de las necesidades declaradas cubiertas,
por sector
86%
77%
58%
48%
40%
29%
Seguridad
30%
Protección
32%
41%
33%
Agricultura Recuperación Educación
económica
Refugio
Fuente: FTS (descargado el 11 de enero de 2015).
ASH
Salud
Coordinación Alimentos
45
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Cuadro 3 / El financiamiento en comparación con el número de
destinatarios
Período
de estudio
Piloto
del ESH
ESH
2012
ESH
2015
Financiamiento
solicitado
Financiamiento
recibido en
comparación
con los
planes de
respuesta/
llamamientos
Financiamiento solicitado
por destinatario
Financiamiento recibido por
destinatario
Año
Número de
destinatarios
2007
26 millones
USD 5100
millones
USD 3700
millones
USD 198
2008
28 millones
USD 7100
millones
USD 5200
millones
USD 255
2009
43 millones
USD 9800
millones
USD 6980
millones
USD 227
2010
53 millones
USD 11 300
millones
USD 7200
millones
USD 212
2011
65 millones
USD 8900
millones
USD 5600
millones
USD 137
USD 87
2012
62 millones
USD 9200
millones
USD 5700
millones
USD 149
USD 93
2013
73 millones
USD 12 800
millones
USD 8300
millones
USD 176
2014
76 millones
USD 19 200
millones
USD 10 200
millones
USD 252
Anual
Promedio
Anual
Promedio
USD 143
USD 226
USD 184
USD 164
USD 162
USD 220
USD 179
USD 137
USD 114
USD 149
USD 107
USD 134
Fuentes: FTS (descargado el 11 de enero de 2015) y World Humanitarian Data and Trends, OCAH 2014(b).
Gráfico 9 / Promedio de financiamiento recibido en comparación
con el solicitado por destinatario
Esta tabla compara las dos últimas categorías en la tabla anterior.
Piloto del
ESH
2007–2008
250
$226
ESH 2012
2009–2010
ESH 2015
2010–2014
$220
$179
200
$164
150
$149
$107
100
50
0
Financiamiento recibido por destinatario
Financiamiento solicitado por destinatario
LA RESPUESTA 46
Ha disminuido la percepción de la suficiencia por los profesionales de la
ayuda. Entre los profesionales de la ayuda humanitaria encuestados para el
ESH, la percepción de la suficiencia alcanzó un nuevo mínimo del 24 % (del
36 % en 2010 y el 34 % en 2012). No es sorprendente que se mencionaran
más deficiencias en las situaciones de conflicto que en los desastres naturales
(para los que se señalaron algunas mejoras de la cobertura). Los encuestados
se mostraron más pesimistas con respecto a la capacidad del sistema
humanitario para atender a personas necesitadas en situaciones de conflicto,
debido principalmente a la inseguridad; las restricciones burocráticas y los
obstáculos políticos también fueron motivo de preocupación.
El financiamiento es solo uno de los factores que influyen en la capacidad
de los actores humanitarios para atender las necesidades sobre el terreno. La
capacidad de los organismos para expandir las operaciones puede ser limitada,
especialmente cuando hay que seleccionar a personal con las habilidades
técnicas y lingüísticas necesarias. La inseguridad y los obstáculos políticos al
acceso pueden agravar este problema, y los organismos pueden encontrarse
en una posición en que simplemente no pueden programar los fondos que
han obtenido, como demuestran los altos porcentajes de remanencia (fondos
no gastados) en los presupuestos de la agencias. Las agencias no han sido
totalmente sinceras a la hora de reconocer que, con bastante independencia
del financiamiento, se enfrentan a graves deficiencias de capacidad operativa
en países afectados por conflictos y situaciones logísticamente complicadas.
Varios de los entrevistados señalaron específicamente una disminución
de la capacidad técnica en sectores esenciales como la salud, la nutrición,
el agua y el saneamiento. Aunque todavía no se ha realizado un análisis
empírico exhaustivo de las capacidades sectoriales mundiales a lo largo del
tiempo, muchos se han visto profundamente afectados por esta disminución
percibida, especialmente en un momento de crecimiento de las necesidades
humanitarias y las exigencias técnicas.
Por último, el alcance de la asistencia humanitaria sigue expuesto a
obstáculos graves para la seguridad en unos cuantos entornos operativos
de violentos. Según la base de datos sobre seguridad de los trabajadores
de ayuda (www.aidworkersecurity.org), en 2012-14 estos entornos fueron
Afganistán, Pakistán, Somalia, Sudán del Sur y Siria. En 2013 se registró el
mayor número de bajas de trabajadores de ayuda hasta ese fecha, con 155
muertos, 171 heridos y 134 secuestrados (Stoddard, Harmer y Ryou, 2014).
3.3 Cuestiones y tendencias del financiamiento
En 2011–14, entre el 6 % y el 8 % de las contribuciones totales de Gobiernos
a emergencias se canalizó a través de mecanismos de financiamiento
mancomunado, como los fondos humanitarios comunes (FHC), a nivel
nacional, y los fondos de respuesta de emergencia y el CERF, a nivel
mundial. Estos canales siguen siendo atractivos para algunos donantes, a los
que les resulta eficiente programar grandes cantidades a través de un canal
único, en lugar de gestionar múltiples donaciones por separado, y a los que
47
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
también les parece ventajoso incentivar la coordinación y la planificación
comunes sobre el terreno. Durante el actual período de estudio del ESH,
la OCHA revisó y fusionó FHC y fondos de respuesta con el objetivo de
aumentar su eficiencia. Sin embargo, teniendo en cuenta que los dos
principales donantes, Estados Unidos y la Oficina de Ayuda Humanitaria
de la Comisión Europea, evitan gran parte de estos fondos, al menos a nivel
nacional, y prefieren financiar directamente a las organizaciones receptoras,
es improbable que los mecanismos mancomunados lleguen a convertirse en
el canal principal para el financiamiento de las operaciones sobre el terreno.
En general, la base de pruebas de los donantes sobre la eficacia relativa
de los distintos canales de financiamiento y socios sigue siendo débil, con
algunas excepciones, como el examen de la ayuda multilateral en 2011 y
2013 por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido.
Los donantes siguen confiando en sus socios habituales, que consisten casi
exclusivamente en organizaciones internacionales —ONGI, a menudo de su
propio país, y agencias de la ONU. Se han realizado muy pocos exámenes
serios de la viabilidad del financiamiento directo a los Gobiernos o las ONG
nacionales de los países afectados por desastres.
Actualmente, el financiamiento internacional para ONG nacionales
es “impredecible, volátil, de difícil acceso, insuficiente y no contribuye
suficientemente para apoyar el fortalecimiento de la capacidad” (Poole,
2013). Las ONG nacionales y otros actores señalaron que no se había
producido realmente ningún aumento durante el período de este estudio. Se
sigue hablando de la inversión en la capacidad local, pero sin consecuencias
serias. La voluntad de los Gobiernos donantes de asumir riesgos y ajustar
la reglamentación del financiamiento interno sigue siendo un aspecto
fundamental, al igual que la voluntad de los bancos extranjeros de transferir
fondos a organizaciones islámicas de beneficencia y organizaciones que
trabajan en Oriente Medio (Muslim Charities Forum, 2015).
Durante los últimos años, los equipos nacionales de ayuda humanitaria
en un pequeño número de contextos han explorado el uso de la
planificación humanitaria multianual en lugar del ciclo ordinario de 12
meses . Esta iniciativa se basa en la idea de que un plazo más largo permite
una base de recursos más estable y la capacidad de desarrollar la resiliencia
de los programas en contextos en los que la ayuda humanitaria será
probablemente necesaria durante varios años. Esta estrategia se empezó
a usar en 2013 en Somalia y ahora se está aplicando a nivel regional para
la respuesta en el Sahel, así como en Sudán y Yemen. Si resulta positiva en
estos casos, se podría aplicar con éxito en otros contextos.
Todavía es más reciente la introducción de una metodología conocida como
“determinación de los costos de las actividades” , para estimar los costos totales
de una respuesta humanitaria. Se trata de un método de cálculo paramétrico
de los costos destinado a normalizar el costo promedio por acción humanitaria
en un contexto determinado, de modo se pueda estimar el total de las
necesidades de recursos de antemano e independientemente de las propuestas
y presupuestos de cada organismo. Este modelo de determinación de los costos
LA RESPUESTA 48
En el último
periodo no se
observaron cambios
importantes en
los canales de
financiamiento
o la arquitectura
de las agencias
donantes. Aunque
continúa creciendo
el volumen de
financiamiento,
no va a la par del
crecimiento de
las necesidades de
financiamiento.
se ha empleado en Afganistán, RC, RDC y algunas otras situaciones, y sus
ventajas y desventajas han sido objeto de acalorados debates. A muchos actores
sobre el terreno les ha resultado útil y eficiente, porque elimina la necesidad
de preparar apresuradamente proyectos para el ciclo común de planificación/
llamamientos, sin garantías de financiamiento y con muchas posibilidades
de que se modifiquen de todos modos antes de completar el proceso. Sin
embargo, existen algunas inquietudes válidas acerca de la capacidad real de los
donantes, a pesar de sus peticiones de proceso de planificación y llamamientos
más estratégicos, de asignar fondos anticipados a un plan general basado
en actividades antes los presupuestos de proyectos específicos. Y si no se
requiere información detallada para los llamamientos comunes, ¿cómo se
va a hacer un seguimiento posterior del financiamiento y las actividades?
Independientemente de que sirva de base para los llamamientos, este modelo
de determinación de los costos se considera un avance en el plano operacional
y cuenta con firmes partidarios en las sedes principales y sobre el terreno.
Los donantes han impulsado algunos de los modestos avances en
términos de la incorporación de cuestiones transversales (género, edad
y discapacidad) y el aumento de la rendición de cuentas ante los grupos
vulnerables. Un serie de donantes requieren marcadores del género
(indicadores de la consideración de las cuestiones de género en la
programación) y al menos uno de ellos requiere un marcador de la edad.
Sin embargo, estos marcadores no ofrecen una interpretación fiable de la
manera en que se están integrando realmente las cuestiones transversales
del género y la edad, o en qué medida se aplica una perspectiva de género a
los programas. A menudo, también existe un desfase entre la identificación
de los marcadores de género en la sede y su aplicación en contextos
locales, donde se platean desafíos culturales o no hay suficientes datos para
desarrollar un programa adecuado con una perspectiva de diversidad.
En el último periodo no se observaron cambios importantes en los canales
de financiamiento o la arquitectura de las agencias donantes. Aunque continúa
creciendo el volumen de financiamiento, no va a la par del crecimiento de
las necesidades de financiamiento. El ensanchamiento de la brecha entre
las necesidades declaradas y las contribuciones de los donantes hicieron
que el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados, António Guterres,
propusiera el examen de un concepto considerado un fracaso desde hace
tiempo: cuotas de contribución a la ayuda humanitaria de los Estados
miembros en sustitución del actual sistema de contribuciones voluntarias.
Guterres señaló: “Creo que en el futuro la respuesta humanitaria debe poder
basarse parcialmente en cuotas, que podrían establecerse para financiar una
especie de “super CERF” para [grandes] emergencias” (ACNUR, 2014b).
49
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 50
¿CÓMO ESTÁ
FU NCIONAN DO
E L SISTE MA?
El principal desafío para evaluar el desempeño de algo tan grande
y amorfo como el sistema humanitario es la falta de definición de
los objetivos a nivel de todo el sistema para medir el éxito o el
fracaso. ¿Cómo evaluar el desempeño del sistema si no está claro
exactamente qué está intentando lograr?
4.1
U NA EVALUACIÓN
FU NCIONAL DE L
DESE M PEÑO DE L
SISTE MA
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 52
En la ausencia de objetivos concretos en el que todos los actores y
observadores estarían de acuerdo —además de los amplios objetivos de
salvar vidas y reducir el sufrimiento— sin embargo, podemos definir cuatro
amplias funciones humanitarias:
• responder rápidamente a los desastres repentinos masivos que abruman
la capacidad de enfrentarlos de un país;
• proporcionar servicios básicos cruciales a las poblaciones que viven
en situación de emergencia crónica debido a conflictos y fracasos en el
desarrollo y/o la gestión de gobierno;
• promover la resiliencia y fortalecer la capacidad local de respuesta
independiente;
• abogar por las personas afectadas por crisis.
La función de
soportar crisis
crónica —con
mucho, la mayor
parte de la
carga de trabajo
humanitario—
continúa viendo
en gran medida los
mismos ( a menudo
demasiado pocos) los
donantes que hacen
el trabajo pesado
para mantener la
ayuda humanitaria
básica años que fluye
tras año.
Los dos primeros objetivos consumen la mayor parte de los recursos y los
esfuerzos humanitarios. Entre ellos, los desastres repentinos masivos como
el terremoto de Haití y el tifón Haiyan en Filipinas atraen inevitablemente
más atención de los medios de comunicación y del público. En la respuesta
a desastres naturales también se pueden observar muchos de los avances
más interesantes en el sector humanitario, como las innovaciones técnicas
y las iniciativas de externalización abierta de tareas (crowdsourcing), la
participación del sector privado y la donación directa de particulares a
niveles nunca antes vistos. Sin embargo, como vimos en la sección 2, la gran
mayoría de las personas que precisan asistencia humanitaria corresponden
a la segunda función de apoyo a crisis crónicas. En estos contextos,
prácticamente los mismos donantes (a menudo muy pocos) y organismos de
ejecución asumen la mayor parte de la carga para que la ayuda humanitaria
básica siga fluyendo año tras año.
La tercera función de promoción de la capacidad de adaptación es menos
esencial: denominarla una función humanitaria puede ser controvertido,
especialmente teniendo en cuenta que el sistema ya tiene de sobra con
intentar llevar a cabo la respuesta a crisis tradicionales. Algunos insisten en
que no se trata de una función apropiada para los actores humanitarios, ya
que difumina la línea entre el desarrollo y el socorro, y entre el ámbito de
responsabilidad gubernamental y la esfera distinta y apolítica de la acción
humanitaria, que debe mantener su independencia para que los trabajadores
humanitarios puedan hacer su trabajo de forma eficaz (MSF, 2011). No
obstante, el personal humanitario está asumiendo cada vez más la función
de promoción de la capacidad de adaptación, especialmente en países en
los que han experimentado la futilidad de poner en marcha respuestas
de socorro a las mismas emergencias y ver como sigue aumentando
sucesivamente la vulnerabilidad de la población.
La cuarta función de promoción consiste en el intento de influir en los
actores externos, principalmente las fuerzas políticas que representan tanto
las causas como las posibles soluciones para muchas de las crisis a las que
se enfrenta el personal humanitario. La promoción puede materializarse
en campañas públicas o negociaciones entre bastidores, que pueden
53
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
acompañarse o fortalecerse con la provisión de información de primera mano
sobre las condiciones sobre el terreno. Las iniciativas de promoción puede
tener como objetivo cuestiones generales, como la promoción del derecho
internacional humanitario, o concesiones operativas pequeñas y específicas.
La función de promoción es una responsabilidad explícita del Coordinador
del Socorro de Emergencia de la ONU e implícita en el caso de los líderes
humanitarios sobre el terreno, aunque se practica generalmente de manera
ocasional. Los actores humanitarios tienen diferentes concepciones de la
finalidad y la pertinencia de la función de promoción, lo que puede generar
tensiones entre ellos, por ejemplo sobre si se debe y cómo se debe promover
abiertamente determinadas medidas políticas o militares.
En esta sección se evalúa el desempeño del sistema humanitario en el
cumplimiento de las cuatro funciones antes descritas. La evaluación se basa
en los criterios estándar del CAD de la OCDE (OCDE-CAD, 1991) adaptados
a la acción humanitaria (Beck, 2006). Las observaciones se han organizado
además en cuatro categorías, que combinan algunos de los criterios
originales mejorar la claridad y evitar repeticiones:
Cobertura/
suficiencia
Eficacia y
pertinencia/
idoneidad
Eficiencia,
coordinación y
conectividad
Coherencia/
principios
En esta sección se integran las observaciones de las visitas de campo,
entrevistas, examen de las evaluaciones y otros documentos, y encuestas
a profesionales y destinatarios de la ayuda, y se destacan ejemplos de
respuestas humanitarias durante 2012-14. Las entrevistas se realizaron
sobre la base de no atribuir las respuestas y, con el fin de no alterar el hilo
narrativo, no incluimos las citas textuales en la mayoría de las referencias
a las observaciones de las entrevistas. Las excepciones corresponden a los
casos en que los entrevistados manifestaron perspectivas específicas de su
agencia o tipo de actor y cuando ciertas opiniones coincidían o contradecían
otras líneas de evidencia, y las hemos calificado en consecuencia. Las
conclusiones extraídas de la documentación y las respuestas de la encuesta
se citan como tales.
En las próximas dos subsecciones se explican con cierto detalle las dos
primeras funciones: la respuesta rápida a los desastres repentinos y el apoyo
en crisis crónicas. Posteriormente se analizan más brevemente las funciones
secundarias y, en ocasiones polémicas, de desarrollo de la capacidad de
adaptación y la promoción humanitaria.
4.2
R ESPU ESTA
A DESASTR ES
R E PE NTI NOS
MASIVOS
Cobertura/
suficiencia
Eficacia y
pertinencia/
idoneidad
Eficiencia,
coordinación y
conectividad
Coherencia/
principios
55
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
En la respuesta
al tifón Haiyan,
el sistema
humanitario
demostró su
capacidad de
responder de
manera oportuna,
efectiva y
pertinente en
términos del
cumplimiento
de los objetivos
inmediatos y
las necesidades
prioritarias.
Resumen
El tifón Haiyan (conocido como Yolanda en Filipinas) fue afortunadamente
el único desastre natural masivo durante el período de estudio. En este caso,
el sistema humanitario demostró su capacidad de responder de manera
oportuna, efectiva y pertinente en términos del cumplimiento de los objetivos
inmediatos y las necesidades prioritarias. También demostró la capacidad
de ofrecer suficiente cobertura para movilizar recursos y acceder a las
poblaciones, con sacrificios solo moderados de la eficiencia, la coordinación y
la conectividad, derivados del gran tamaño de la respuesta. Además, es mucho
más fácil lograr una acción humanitaria coherente y basada en principios en
el caso de los desastres naturales que en las crisis provocadas por conflictos.
Aunque no se trata de un desastre natural, el éxodo de refugiados sirios a
países vecinos también que se convirtió rápidamente en una crisis masiva.
A pesar de algunos problemas declarados de eficiencia y coordinación,
también se ha valorado muy positivamente la eficacia, la puntualidad y el
enfoque adecuado en las necesidades prioritarias de la respuesta de ayuda a
los refugiados en la región.
La cooperación y la capacidad de los Gobiernos de acogida y el
incremento automático de la capacidad internacional, gracias al nuevo
proceso interinstitucional para la movilización de todo el sistema y la
respuesta a las catástrofes, denominadas emergencias de nivel 3 (L3),
contribuyeron en gran medida a estos resultados generalmente positivos.
Resulta revelador que no se observara un éxito semejante en las crisis
crónicas de RC y Sudán del Sur, que experimentaron escaladas súbitas de
sus conflictos durante el período de estudio. También se produjeron algunos
fallos prematuros importantes del sistema dentro de un tipo muy diferente
de desastre natural: el brote de ébola 2014, un caso con retos y requisitos de
respuesta lo suficientemente diferentes de la situación habitual como para
justificar un análisis por separado más adelante.
Cobertura/suficiencia
De los casi USD 1000 millones de dólares en fondos aportados para la
respuesta al tifón de Filipinas registrados por el FTS, más del 20 % procedían
de fuentes privadas, entre ellas distintas fundaciones y corporaciones, lo
que demuestra el éxito de la movilización de financiamiento privado para
las respuestas a los desastres naturales repentinos. Desde la perspectiva de
los recursos, el monto obtenido fue más que suficiente para la asistencia a la
emergencia acuciante, como señalaron los entrevistados y las evaluaciones.
Un trabajador de una INGO en Filipinas comentó en la encuesta: “el hecho de
trabajar en una catástrofe natural repentina, en un país donde la mayoría de
la población habla inglés (lo cual es fantástico para la atención de los medios
de comunicación) hizo que contáramos con más del 100 % del financiamiento
de forma muy rápida, con dinero suficiente para asignar a programas de 3 a 5
años y planes de contingencia para todo el país”.
Sin embargo, no todos los organismos pudieron ejecutar el excedente
de fondos tan fácilmente. El Gobierno de Filipinas declaró el fin de
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 56
Algunos
organismos se
enfrentaron a un
problema doble
de carencia de
nuevos fondos para
las actividades de
recuperación y
estancamiento de
grandes saldos de
fondos destinados
a actividades de
emergencia, que no
podían traspasar
a actividades de
recuperación y
rehabilitación.
la fase de emergencia y la fase de recuperación comenzó apenas tres
meses después de la tormenta. Para algunos organismos esto conllevó
un problema doble de carencia de nuevos fondos para las actividades de
recuperación y estancamiento de grandes saldos de fondos destinados
a actividades de emergencia, que no podían traspasar a actividades de
recuperación y rehabilitación. Algunos donantes expresaron su frustración
con esta situación. Según uno de ellos, la incapacidad de gastar el dinero
para la emergencia “sigue socavando la credibilidad de los llamamientos
humanitarios”. Los donantes esperaban gastar todo el financiamiento para
la emergencia durante los seis primeros meses, y no estaban contentos
con los excedentes. Este problema es más evidente en el sector del refugio,
donde el sistema tuvo dificultades para recaudar fondos para cubrir las
necesidades de acogida a mediano y largo plazo de los millones de personas
cuyos hogares habían sido dañados o destruidos.
La visita sobre el terreno para el ESH tuvo lugar cinco meses después del
tifón y observó que muchas de las personas más afectadas que viven a lo largo
de la costa había perdido tanto sus viviendas como sus fuentes de ingresos
(pesca), y se enfrentaban a un futuro incierto durante su acogida en refugios
temporales, a menudo con un saneamiento deficiente. En la Evaluación
Humanitaria entre Organismos (IAHE) se señaló mucho más éxito en el
cumplimiento de los objetivos originales de la distribución de equipo para
refugio de emergencia que en el cumplimiento de las metas orientadas a la
recuperación, como el número determinado de hogares con techado duradero
y otras características de seguridad (IAHE, 2014). La medida en que los
excedentes de las operaciones humanitarias deben reasignarse o contribuir
de manera significativa a la recuperación es objeto de debate. Existía un
amplio consenso en que no hay una respuesta fácil ni una fuente de recursos
disponibles para las necesidades de refugio a largo plazo.
La crisis Siria ha atraído niveles históricos de contribuciones, incluso
cuando solo se tienen en cuenta las contribuciones en efectivo registradas
al sistema humanitario formal y no los montos no contabilizados aportados
a través de canales informales. Durante 2012-14, el Plan de Respuesta a
los Refugiados de Siria movilizó aproximadamente USD 5500 millones
en contribuciones humanitarias (FTS 2015). En las entrevistas y las
evaluaciones se señaló que no se había equiparado el buen nivel de
cobertura de las necesidades de los refugiados en los campamentos con un
apoyo suficiente a los refugiados fuera del contexto de los campamentos
(alrededor del 60 % del total) y sus comunidades de acogida (Crisp y otros,
2013), aunque la asistencia a refugiados fuera de los campamentos ha
aumentado con el tiempo.
Eficacia y pertinencia/idoneidad
Varios estudios, como el ESH, han hallado evidencias de la puntualidad, la
idoneidad y la eficacia de la asistencia prestada en Filipinas, a pesar de los
formidables desafíos logísticos. La ausencia un incremento importante de la
morbilidad y la mortalidad después del tifón demuestran esta valoración.
57
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
En Filipinas se planteó un entorno físico complicado para una
respuesta humanitaria rápida de gran envergadura. El tifón Haiyan afectó
a un gran número de provincias e islas y provocó considerables obstáculos
logísticos y de comunicación, tanto para la evaluación como para la
respuesta. A pesar de la magnitud de la crisis, la evaluación reveló que, en
general, las respuestas humanitarias fueron puntuales, proporcionadas y se
orientaron adecuadamente a las necesidades inmediatas. La IAHE observó
que se hizo un hincapié adecuado en los principales riesgos “como los
brotes de enfermedades transmisibles, la inseguridad alimentaria, la falta
de agua limpia, el refugio de emergencia y la protección” (Hanley y otros,
2014). Los esfuerzos de respuesta parecen haber funcionado en términos
de prevención de las enfermedades transmitidas por el agua y contagiosas
que acompañan a menudo la destrucción y los desplazamientos masivos.
La malnutrición, que se produce usualmente durante los primeros meses
posteriores a un desastre de este tipo, tampoco subió rápidamente después
de la tormenta, a pesar de la pérdida de toda una cosecha. Teniendo en
cuenta estos importantes resultados de la medición, la respuesta al Haiyan
es muy favorable si se compara con el último gran tifón que azotó Filipinas
(Bopha en 2012, una tormenta más pequeña que el Haiyan) y emergencias
con niveles similares de devastación. Uno de los entrevistados utilizó el
ejemplo del terremoto de Bam, en Irán, hace una década para ilustrar la
“enorme” mejora de la capacidad del sistema internacional.
La rápida movilización de sistemas de apoyo y coordinación
contribuyeron en parte al ambiente propicio para la respuesta
humanitaria. Los entrevistados señalaron que las agrupaciones de
los sectores de la logística y las telecomunicaciones, liderados por el
Programa Mundial de Alimentos (PMA), funcionaron bien gracias a
los recursos corporativos adicionales. La agrupación del sector de las
telecomunicaciones para emergencias se movilizó rápidamente para
instalar teléfonos satelitales y generadores, que posibilitaron los servicios
de voz y datos. A diferencia de la experiencia en Haití, se resolvieron
rápidamente los cuellos de botella iniciales en el aeropuerto y el Gobierno
colaboró con la agrupación del sector de la logística en el establecimiento
de una ventanilla única para los despachos de aduana rápida, asegurándose
de que la burocracia no impidiera la entrega sin contratiempos de
suministros. El IAHE informó que 462 funcionarios para situaciones
imprevistas llegaron en tres semanas y el examen de seguimiento de final
de período de la OCAH confirmó que la capacidad de las agrupaciones
sectoriales y la coordinación aumentó rápidamente, más rápido que
la capacidad operativa y los suministros de socorro, que llegaron con
relativamente mayor lentitud. Los acuerdos marco preexistentes entre
los donantes y las ONG, que permitían el adelanto del financiamiento sin
necesidad de propuestas por escrito y períodos de aprobación, también
facilitaron mucho la puntualidad. Esto incluyó 2,5 millones de libras del
Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) que se
repartieron entre las ONG asociadas predeterminadas. La mayoría (63 %)
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 58
de los receptores de ayuda filipinos encuestados para el ESH dijeron que
estaban satisfechos con la rapidez de la ayuda.
63%
de los receptores
de ayuda filipinos
encuestados para
el ESH dijeron que
estaban satisfechos con
la rapidez de la ayuda.
Una evaluación desigual de las necesidades, pero un nivel ayuda
generalmente apropiado
En Filipinas, la asistencia de socorro se consideró sumamente pertinente
y apropiada. A diferencia del terremoto de Haití y otros grandes desastres
naturales, no se produjeron problemas graves en los que la ayuda
inapropiada creara cuellos de botella o fuera en contra de los objetivos del
socorro y la recuperación. Sin embargo, algunos entrevistados señalaron
la descoordinación de las evaluaciones de las necesidades, que provocó
la aplicación paralela de una serie de mecanismos de evaluación rápida
durante los primeros días de la emergencia grave y algunas ineficiencias
y duplicaciones de esfuerzos. En este caso, los actores humanitarios
consideraron que la evaluación inicial rápida multisectorial (MIRA) no
cumplió sus expectativas. La MIRA en Filipinas, que se ejecutó en dos fases
en noviembre y diciembre de 2013, tuvo varios problemas, entre los que
destaca que no se divulgara lo suficientemente pronto para que tuviera
máxima repercusión. El IAHE señaló este problema y que el PRE, elaborado
30 días después del tifón, se basó en (o al menos validó) la primera MIRA,
pero la descripción general de las necesidades humanitarias no alcanzó el
ideal previsto en las directrices del PRS (Hanley y otros, 2014). El IAHE
observó que cumplió las directrices que establecen que el “desarrollo
de la estrategia se basa en el análisis de las necesidades”. También se
plantearon inquietudes de que la evaluación no examinara adecuadamente
e incorporara datos existentes sobre salud. Esto incluyó la omisión de las
necesidades sanitarias de la primera fase como consecuencia de la falta de
comunicación con la agrupación del sector de salud y el equipo de la MIRA.
Además de la MIRA, también se llevó a cabo una evaluación conjunta de las
necesidades del sector del refugio y ASH (agua, saneamiento e higiene) en
noviembre para contribuir al PRS; considerada un gran éxito.
A pesar de la descoordinación, no se criticó la calidad de las distintos
ejercicios nacionales e internacionales de evaluación de las necesidades
en Filipinas. Al contar con mecanismos de gestión del riesgo de desastres
y respuesta relativamente bien desarrollados antes del tifón, el proceso
para evaluar y priorizar necesidades fue un gran éxito y, según la autoridad
gubernamental correspondiente, fue más eficiente y se integró mejor a
los actores internacionales que en desastres anteriores. Dada la enorme
magnitud de la catástrofe, las evaluaciones de las necesidades inmediatas
se consideraron generalmente sólidas y la asistencia alimentaria llegó en
el plazo de una a dos semanas, incluso a algunas zonas de difícil acceso.
Considerando el nivel de incapacidad que enfrentaron los Gobiernos
nacional y locales, su disposición a participar en las evaluaciones de las
necesidades relativamente poco después del desastre fue encomiable.
Se señaló que los programas informáticos para la recopilación de datos
con dispositivos de bolsillo habían mejorado la velocidad, la eficiencia
59
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Con algunas
excepciones, los
beneficiarios
filipinos
entrevistados
para este estudio
señalaron que la
ayuda que habían
recibido se ajustaba
a sus necesidades
y era de buena
calidad.
y la precisión, al eliminar la necesidad de ingresar datos; y los usuarios
recomendaron extender su empleo a la respuesta humanitaria.
Con algunas excepciones, los beneficiarios filipinos entrevistados
para este estudio señalaron que la ayuda que habían recibido se ajustaba
a sus necesidades y era de buena calidad. (Varios trabajadores de ayuda
humanitaria dijeron que le habían chocado las frecuentes expresiones de
gratitud que encontraron en Filipinas). Se informó de unos pocos casos de
ayuda en especie inapropiada o inutilizable, como alimentos caducados o
ropa para niños del tamaño incorrecto, pero esto parece estar relacionado
con donaciones locales y no con el sistema formal de ayuda. Aunque menos
de la mitad de los beneficiarios encuestados (41 %) señalaron que habían
sido consultados por grupos de ayuda antes de la distribución, en general,
los niveles de consulta fueron mayores que en otros contextos de ayuda.
Entre los participantes de la encuesta, el 45 % afirmó que los grupos de
ayuda habían comunicado sus planes y actividades, y el 63 % declaró que
pudieron expresar su opinión a las agencias de ayuda en el marco de
mecanismos de retroalimentación o quejas.
En el caso de Siria, el enorme flujo de refugiados hacia Líbano, Jordania,
Turquía y, en menor medida, Iraq, exigió un extenso y difícil incremento
de la asistencia prestada por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados (ACNUR). En una reciente evaluación independiente
se observó que “la evidencia cualitativa y cuantitativa demuestra una
satisfacción general con la eficacia del ACNUR... para cubrir las necesidades
de asistencia de los refugiados, movilizar rápidamente recursos y personal
y abordar las necesidades, pese al entorno muy complejo y rápidamente
cambiante” (Hidalgo y otros, 2015). Sin embargo, en las entrevistas
realizadas sobre el terreno para el ESH, algunos actores humanitarios
cuestionaron en cierto modo esta valoración en sus respuestas sobre la
crisis de Siria, y señalaron dificultades de coordinación y deficiencias de
la respuesta a los refugiados. Además, los refugiados y otras personas que
reciben ayuda en todo Oriente Medio, entre ellos muchos refugiados de
Siria, consultados para la Cumbre Humanitaria Mundial, expresaron una
serie de críticas fuertes y “sensatas” acerca de la rendición de cuentas y el
desempeño de las agencias de ayuda (Cumbre Humanitaria Mundial, 2015).
Eficiencia, coordinación y conectividad
A finales de 2011, los principios del IASC acordaron un conjunto de medidas
coordinadas que constituirían el Programa de Transformación. Una parte
importante de este programa ha sido un mecanismo para designar ciertas
crisis humanitarias como “emergencias que requieren la activación de
toso el sistema humanitario” (Comité Permanente entre Organismos,
2012) en las cuales los organismos se comprometen a proporcionar el
nivel de capacidad y la velocidad necesarios para atender la emergencia.
La respuesta al desastre natural en Filipinas fue la primera vez que se
puso a prueba este mecanismo, cuyo funcionamiento se ha considerado
generalmente eficiente. En general, las entrevistas y las evaluaciones fueron
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 60
La respuesta al
desastre natural
en Filipinas fue la
primera vez que se
puso a prueba este
mecanismo, cuyo
funcionamiento
se ha considerado
generalmente
eficiente
positivas, aunque se plantearon algunas críticas fuertes, como con respecto
a la tensión entre las necesidades de las agencias (ONU y ONGI) y el plan
desarrollado colectivamente. La IAHE señaló que, si bien el Programa de
Transformación había potenciado el modelo de liderazgo sobre el terreno,
la “atención y las instrucciones constantes de las sedes de las agencias”
socavaron en ocasiones las decisiones del coordinador humanitario (CH) y
el equipo humanitario del país.
El entorno político y las posibilidades de plena colaboración con sistemas
nacionales fueron muy positivos, incluso propicios según la evaluación
del IASC (Hanley y otros, 2014). El Gobierno de Filipinas contaba con
una capacidad permanente significativa de respuesta nacional en casos
de desastre (el Consejo Nacional de Reducción del Riesgo y Gestión de
Desastre) y había participado activamente a nivel interno y con socios
internacionales en una amplia gama de programas de preparación para
desastres. Además de la enérgica respuesta de los actores principales
del sistema humanitario, las fuerzas armadas nacionales de una serie de
países aportaron capacidades logísticas importantes, y se produjo una
gran afluencia (no cuantificable) de remesas de la diáspora filipina y apoyo
directo de grupos locales.
La respuesta al Haiyan incluyó algunas innovaciones interesantes a
pequeña escala para mejorar la eficiencia. Varios entrevistados elogiaron la
labor de una ONG pequeña, Fuel Aid, que se centró exclusivamente en la
adquisición y el suministro de combustible para vehículos y generadores de
la ayuda de socorro, y proporcionó un servicio y un ahorro de tiempo valiosos
para todo el sistema. Otra ONG descubrió que podían arreglarse sin rentar
un almacén y descargaron sus suministros directamente de los barcos y los
aviones a un camión, que usaron como almacén rodante, con lo que redujeron
el plazo de entrega y los costos y evitaron tener que competir por espacio de
almacenamiento. Sin embargo, incluso las respuestas a desastres naturales bien
administradas pueden sufrir ineficiencias a mayor escala. El costo del uso de
modelos 747, el avión preferido para las iniciativas internacionales de socorro
humanitario, se dispara en un desastre debido al aumento de la demanda.
Según un entrevistado de la ONU, la falta de preparación y mitigación de
esta situación hace que “malgastemos el dinero en transporte aéreo” en cada
operación de emergencia. Agregó que se podría aumentar la eficiencia si la
agrupación del sector de la logística tuviera en cuenta esta cuestión.
Fuerte coordinación general, aunque con margen para la mejora en la
conexión con actores nacionales
A parte de la competencia de los canales de información del CH y las sedes
de las agencias, no se mencionaron grandes problemas de coordinación en
la respuesta de Filipinas. Teniendo en cuenta el gran número de actores,
se trata de un logro significativo. También hay consenso acerca de la
fortaleza inicial de la coordinación central con el Gobierno, pero esta misma
conectividad entre el sistema internacional y otras estructuras de respuesta
podría y debería haber sido más sólida en general.
61
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Los entrevistados
para el ESH
mostraron algunas
reservas acerca de
los altos niveles
de dotación
rápida de personal
internacional
y la medida en
que perturbó las
relaciones de trabajo
preexistentes
con líderes de
agrupaciones
sectoriales y altos
gerentes de agencias.
Los funcionarios entrevistados para el ESH, desde Manila a los barangays
(distritos) expresaron unánimemente su satisfacción con la respuesta
humanitaria y la gratitud por la contribución de los actores internacionales.
Sin embargo, cuando se insistió en el tema, los entrevistados para el ESH
mostraron algunas reservas acerca de los altos niveles de dotación rápida
de personal internacional y la medida en que perturbó las relaciones
de trabajo preexistentes con líderes de agrupaciones sectoriales y altos
gerentes de agencias. En algunos casos, esto hizo que algunos funcionarios
se sintieran marginados por el personal internacional. En la IAHE se señaló
que, aunque el Gobierno se mantuvo nominalmente a cargo de la situación,
los mecanismos de liderazgo y coordinación adoptaron un “carácter
internacional” y que se produjeron duplicaciones y divergencias de los
sistemas de coordinación en múltiples ocasiones. Uno de los entrevistados
señaló que este problema se debe en parte a la falta de matices en la
designación L3, lo que implica “que el Gobierno no puede hacer frente
[y por lo tanto] el sistema aumenta su peso sin contemplaciones, lo que
tiene cierto sentido en términos de ayuda a las víctimas, pero también
puede ser perjudicial para la reputación del Gobierno y los riesgos pueden
abrumar la capacidad local”. Un ex alto funcionario de la ONU hizo una
observación similar: “Es una lástima que solo haya 3 niveles en el sistema. Dentro
de una escala tipo Richter yo pondría a Siria e Iraq en el nivel 9, y Sudán del Sur,
RC, Somalia en un nivel inferior. Lo de Siria va a ser una crisis generacional”.
Se planteó la expectativa de que las ONG nacionales también deberían
haber participado en el grupo de coordinación, pero la IAHE constató que
carecían ampliamente de la capacidad o la voluntad para ello. Se consideró
generalmente que se habían perdido oportunidades de trabajar con ONG
nacionales y la sociedad civil y a través de ellas durante la respuesta
(Featherstone y Antequisa, 2014).
En general, el sistema de movilización de capacidades de respuesta
humanitaria para una emergencia L3 funcionó como se había previsto en
el caso de Filipinas, y los entrevistados coincidieron en que los esfuerzos
sobre el terreno mostraron mejoras significativas con respecto a desastres
anteriores (más pequeños).
En el caso de la respuesta a los refugiados sirios, las entrevistas y una
evaluación ofrecieron una combinación de valoraciones de la coordinación
y la eficiencia de la respuesta del ACNUR en Jordania y Líbano. Se citaron
las tensiones entre la OCAH y el ACNUR acerca de la coordinación
de funciones y responsabilidades con respecto a los refugiados en una
emergencia L3, pero también se observó que se habían logrado mejoras
(Hidalgo y otros, 2015). La misma evaluación observó que la agencia había
identificado maneras ocasionales de ahorrar dinero, pero no pudo analizar
“qué funciona y qué no funciona”, lo que resultó un problema más general
en toda la agencia y el sector humanitario (Hidalgo y otros, 2015).
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 62
El brote de
enfermedades
infecciosas
mortales requiere
un alto nivel de
capacidad técnica
y tolerancia del
riesgo del personal
humanitario, así
como operaciones
significativamente
más rápidas y más
estrechamente
coordinadas. La
respuesta se quedó
muy lejos de estas
expectativas en
el comienzo de la
epidemia de ébola.
El Ébola y el desafío de las emergencias por enfermedades
infecciosas
En 2014, el peor brote mundial de Ébola enfrentó a los actores humanitarios
con una nueva magnitud del desafío operativo. El virus, que apareció por
primera vez en diciembre de 2013 en Guinea, se propagó a lo largo de los
siguientes meses a Liberia y Sierra Leona, y creó una emergencia sanitaria
en toda la región que motivó una respuesta a gran escala a comienzos del
segundo semestre de 2014. Por lo tanto, la respuesta comenzó durante
la última parte del período de investigación del ESH y estaba en marcha
cuando se redactó este informe. Como consecuencia, no se habían
completado evaluaciones formales interinstitucionales y la documentación
publicada todavía era relativamente limitada. Por consiguiente, el examen
se basó en gran medida en las entrevistas con actores implicados en la
respuesta —como el personal de las agencias de la ONU, las ONG, los
Gobiernos donantes y expertos internacionales en salud pública— que se
complementaron con informes de agencias, análisis inéditos y artículos
de prensa. Aunque no hubiera sido adecuado omitir una emergencia de
esta envergadura en el informe del ESH 2015, la respuesta continuaba
cuando se imprimió este informe y el análisis final puede parecer diferente
una vez haya concluido definitivamente la crisis y se haya evaluado más
detenidamente.
Lo que diferencia un brote de una enfermedad infecciosa mortal de otras
puesta a prueba del sistema internacional no es solamente que requiera
un alto nivel de capacidad técnica y tolerancia del riesgo, sino que exige
también operaciones significativamente más rápidas y más estrechamente
coordinadas. Por una serie de razones, el sistema se quedó muy lejos de
estos requisitos en el período crítico del inicio de la epidemia.
En el caso ideal, se detecta y declara pronto una epidemia mediante un
buen control de enfermedades, tras lo cual el Gobierno afectado dirige la
respuesta, con asistencia técnica y política de la Organización Mundial de la
Salud (OMS), y asistencia material y de movilización social del Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y las ONG de médicos y salud.
En este caso, sin embargo, a pesar de las firmes y reiteradas advertencias de
MSF acerca de la rápida propagación de la enfermedad en marzo, la OMS no
activó el mecanismo de emergencia de salud pública internacional hasta casi
un año y medio más tarde, el 8 de agosto (Equipo de Respuesta al Ébola de la
OMS, 2014). En ese momento, el virus se había propagado a Liberia y Sierra
Leona, y se había infiltrado por primera vez en zonas urbanas densamente
pobladas. El número de nuevos casos por semana había llegado a 400 y ya
habían muerto un millar de personas (OMS, 2014).
Este fracaso inicial se debió a varios factores. Por un lado, el virus se
desvió de su patrón habitual y ofreció muestras engañosas de su declive,
antes de que se manifestara claramente el alcance de su propagación. De
hecho, durante los primeros meses hubo un desacuerdo intenso y real
entre los expertos sobre la progresión prevista de la epidemia de ébola. Los
Gobiernos tenían una natural desconfianza en hacer sonar precipitadamente
63
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
la alarma del ébola en respuesta a un brote de una enfermedad que no tenía
precedentes en la región, por temor a las consecuencias de las restricciones
del comercio y los viajes para sus economías. Las estructuras de gobierno y
la lentitud administrativa de la OMS replicaron y agravaron los factores que
demoraban la acción, en lugar de neutralizarlos. El poder de desencadenar
una respuesta internacional dependía de personas con cargos realmente
políticos a nivel regional y nacional. La dirección de la OMS en Ginebra
cometió el error fatal de esperar y delegar en los Estados miembros, en
lugar de usar su autoridad moral y su experiencia para promover medidas
enérgicas.
Una vez que resultó evidente la gravedad de la epidemia, el sistema
humanitario no se encontró en disposición para poner en marcha la
respuesta rápida, masiva y concertada que se requería. Quedó claro que la
comunidad internacional no cuenta con ningún sistema permanente para
combatir un brote internacional. Incluso si hubiera actuado rápidamente,
la OMS (como consecuencia de su diseño y los recientes recortes del
financiamiento) carece de capacidad para dirigir operaciones sobre el
terreno. Los donantes han reducido el financiamiento de la OMS para la
respuesta a epidemias graves, en favor de iniciativas de prevención como
la vacunación (Tong, 2014). Aunque los entrevistados reconocieron esta
limitación, pocos consideraron que explicara totalmente el desempeño
deficiente y expresaron algunas opiniones críticas acerca de la capacidad
y la competencia inadecuadas de la institución para realizar esta función,
incluso si contara con el dinero necesario.
Según los entrevistados, las movilizaciones iniciales tanto de la OMS
como de los Centros para el Control de Enfermedades de Estados Unidos, la
otra autoridad sanitaria que predomina a nivel internacional, fueron débiles
e inconexas y carecieron de dirección estratégica. Un pequeño número de
agencias y ONG, entre las que destacó MSF, realizaron una labor crítica
de tratamiento de pacientes y rastreo de contactos, pero actuaron como
“islas de actividad inconexas” (Banbury, 2015) en lugar de componentes
integrados de un sistema unificado de intervención. Al reconocer la
necesidad de un órgano rector con una cadena de mando centralizado, el
secretario general de la ONU inició la creación de un nuevo organismo,
la Misión de Naciones Unidas para la Respuesta de Emergencia al Ébola
(UNMEER), para que desempeñara esta función al estilo de una misión
integrada de la ONU, pero aún más directiva y con más hincapié en la
gestión de la crisis y la toma de decisiones que el consenso y la coordinación.
Aunque se puso en marcha más rápidamente que cualquier otra misión
en la historia de la ONU, su liderazgo “no tenía ni idea de cómo actuar
para detener el ébola” y “se lo iba inventando sobre la marcha” (Banbury,
2015). Los entrevistados tenían diversas opiniones sobre la eficacia de la
UNMEER, y algunos insistieron en que se habría contribuido mejor a los
objetivos si se hubieran empleado los criterios del sistema de coordinación
ESTUDIO DE CASO 64
FILIPINAS
(TIFÓN HAIYAN)
Descripción general del
desempeño
Cobertura/suficiencia:
Se movilizaron casi USD 1000 millones
de financiamiento para la respuesta,
de los principales Gobiernos donantes
(sobre todo Japón, Reino Unido y
Estados Unidos) y de fuentes privadas
en países con grandes poblaciones
de la diáspora filipina. Se cubrieron
ampliamente las necesidades de
emergencia grave durante los tres
primeros meses, pero se produjeron
deficiencias en la asistencia a largo
plazo para vivienda y otros aspectos
de la recuperación. Se cubrieron
relativamente bien los requisitos
declarados para asistencia alimentaria,
ASH, coordinación y logística (todos
con más del 70 % del financiamiento),
mientras que las contribuciones para
la pronta recuperación y medios de
subsistencia fueron muy inferiores
a lo solicitado (29 % financiado).
La designación L3 desencadenó
un aumento mundial de recursos
humanos y financieros de la ONU, y los
organismos, los fondos y los programas
la consideraron una prioridad mundial
y asignaron recursos en consecuencia.
La respuesta pudo llegar a todas las
zonas afectadas; sin embargo, algunos
se quejaron de que Tacloban y sus
alrededores recibieron demasiada
asistencia en comparación con otros
lugares, como Samar Oriental.
Pertinencia/idoneidad: Aunque se
observaron problemas con la MIRA,
no se cuestionó la relevancia y la
El tifón Haiyan azotó las islas centrales de Filipinas (donde se conoce
como tifón Yolanda) el 8 de noviembre de 2013. Este ciclón tropical
con la mayor potencia registrada en la historia mató a más de 6000
personas y desplazó a aproximadamente 4 millones. En total, se
calcula que afectó a 14 millones de personas en 36 provincias, la
mayoría habitantes de la isla de Leyte y su ciudad principal , Tacloban,
que perdió alrededor del 90 % de su infraestructura. La tormenta
causó daños en alrededor de un millón de hogares, de los que
aproximadamente la mitad fueron completamente demolidos, y millones
de personas sufrieron la pérdida o la interrupción de sus fuentes de
ingresos. A diferencia de tifones anteriores, la devastación también
arrasó aeropuertos y puertos marítimos en las regiones más afectadas,
así como toda la infraestructura de ciudades, que requirieron transporte
aéreo de emergencia para recibir suministros esenciales.
pertinencia de la ayuda de socorro a
las personas afectadas. A diferencia
de otros desastres naturales, no
hubo grandes problemas de ayuda
inapropiada atascada en puertos y
contravenciones de los objetivos
del socorro y la recuperación. Se
realizaron múltiples evaluaciones
de las necesidades de forma poco
coordinada en todo el sistema, pero la
mayoría se llevaron a cabo en estrecha
coordinación con las autoridades
locales y en forma puntual.
la coordinación con una buena
cooperación con el Gobierno. Los
acuerdos existentes entre donantes
y ejecutores sobre fuerzas de reserva
resultaron muy útiles. La coordinación
funcionó bien gracias a la preparación
y el liderazgo del Gobierno dentro del
sistema de agrupaciones sectoriales. Sin
embargo, las evaluaciones concluyeron
que la oleada de nuevo personal
internacional tuvo un efecto autoritario
sobre el Gobierno y los actores locales
de ayuda en algunos casos.
Eficacia: La respuesta fue puntual
y cumplió los objetivos críticos de
suministrar alimentos, agua y refugio y
prevenir un aumento significativo de la
mortalidad y la morbilidad después del
desastre. No hubo mayor incidencia de
enfermedades transmitidas por el agua
o malnutrición, una secuela habitual de
los desastres naturales (que se observó
en anteriores tifones en Filipinas), y los
brotes de enfermedades prevenibles
mediante vacunación, como el
sarampión, no fueron graves. La labor
de las agrupaciones de los sectores de
logística y telecomunicaciones para
emergencias facilitó enormemente la
respuesta general, y el mayor uso de
la asistencia en efectivo fue valorado
positivamente por los participantes y
se hizo popular entre la mayoría de los
receptores de la ayuda.
Coherencia/principios:
La transición a la recuperación generó
desafíos y los actores humanitarios
sintieron una falta de liderazgo de las
agrupaciones sectoriales para coordinar
estrategias para la transición a los
objetivos a largo plazo (o el traspaso
de funciones a los actores para el
desarrollo). La vivienda a largo plazo
sigue siendo una cuestión crítica. Como
en el caso de Haití, la falta de fondos
del sector de la vivienda, las cuestiones
inabordables sobre el uso de tierras y la
falta de un centro de responsabilidad en
el sistema internacional de ayuda para
las necesidades de refugio temporal a
mediano y largo plazo se tradujeron en
un gran número de personas atascadas
en refugios temporales y con limitadas
perspectivas de soluciones a gran
escala. Esto va más allá de un problema
humanitario, pero podría conducir a una
reanudación de la crisis humanitaria,
ya que las personas con viviendas
inadecuadas siguen siendo vulnerables a
las enfermedades y otros peligros.
Eficiencia: coordinación y
conectividad Después de un primer
período de confusión (posiblemente
inevitable), se estableció rápidamente
65
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
humanitaria. Como comentó un alto funcionario: “Tenemos de 15 a 20 años
de experiencia bastante decente, redes y relaciones de trabajo. Olvidémonos
de todo eso y creemos un nuevo organismo. ¿Esto ha funcionado alguna
vez?” Finalmente, la UNMEER logró que los actores principales aceptaran
un plan estratégico unificado y los nuevos casos comenzaron a disminuir
a velocidades superiores a las proyecciones iniciales. Para ello, la misión
eludió inicialmente las estructuras del Gobierno afectado y llegó a excluir
a los representantes del Gobierno de la primera reunión conjunta de
planificación celebrada en septiembre, por temor a que pudiera ralentizar
el proceso. Sin embargo, según las entrevistas con actores humanitarios
que participaron en la respuesta al ébola, y el propio primer responsable
de la UNMEER (Banbury, 2015), la misión no consiguió en última instancia
el tipo de mando y control que esperaba, debido a que los directores de las
agencias cuestionaron y rechazaron la autoridad de la UNMEER sobre ellos.
Otros desafíos para la respuesta eficaz al ébola incluyen los siguientes:
• La falta de garantías por parte de los Gobiernos occidentales a los
organismos humanitarios de que sus funcionarios tendrían acceso a
evacuación médica si se enfermaban (y no se enfrentarían a medidas
draconianas de cuarentena cuando volvieron a sus países) resultó un
serio desafío para una tarea de reclutamiento ya de por sí difícil.
• Según el consenso de los entrevistados, la “balcanización” (en palabras
de un entrevistado) del apoyo militar de Estados Unidos (principalmente
en Liberia) y Reino Unido (principalmente en Sierra Leona) en la región
provocó un desempeño desigual, con los peores resultados en Sierra
Leona.
En el momento de escribir este estudio, todavía había personas
contrayendo el ébola en África occidental, pero la tasa de nuevos casos se
había estabilizado y la epidemia parecía haberse contenido y limitado a
una serie de microbrotes. La labor de los profesionales locales de la salud
y el personal de las agencias humanitarias ha sido cuanto menos heroico.
Se ha elogiado mucho a MSF, no solo para sus propias operaciones, sino
también por su promoción a plena voz y la provisión de capacitación y
otros recursos a sus socios. Otras organizaciones dieron la talla de manera
valiente y decidida, y algunas de ellas se trasladaron a zonas de operación
con las que no estaban familiarizadas simplemente porque no había nadie
dispuesto a hacerlo. En el ápice de la crisis, los Gobiernos, los sistemas
locales de salud y los actores internacionales, estaban trabajando bien juntos
y haciendo un esfuerzo increíble. Es importante que se reconozcan estos
logros en cualquier evaluación de la crisis del ébola. Sin embargo, nada de
esto cambia el hecho fundamental de que las prácticas locales, así como
las debilidades institucionales y las deficiencias de capacidad del sistema
humanitario internacional y los Gobiernos nacionales, impidieron que la
respuesta contuviera la epidemia en sus primeras etapas, hicieron posible su
propagación y, en última instancia, provocaron miles de muertes evitables.
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 66
La experiencia con el ébola ha estimulado una reflexión seria e
impulsado medidas, como una reevaluación de la capacidad y la función
de la OMS en los grandes brotes de enfermedades. Se analizó si la función
de abordar este tipo de brotes debía de dejar totalmente de formar parte
de la competencia de la agencia, y se debía establecer una nueva entidad
internacional con la independencia y la flexibilidad necesarias para dirigir
respuestas a epidemias. El Consejo Ejecutivo de la OMS propuso finalmente
que el organismo mantuviera esta función, y dotarla de un nuevo “cuadro
mundial de trabajadores de la salud capacitados para lidiar con una crisis”
y un nuevo fondo de emergencia de USD 100 millones. Sin embargo, no se
vislumbra ningún cambio de la estructura de gobierno, “solo un compromiso
del director ejecutivo de asegurar que los funcionarios regionales se
seleccionen en función de su experiencia” (New York Times, 2015).
Aunque el brote de ébola fue un desafío excepcional, la experiencia
ilustra algunas tensiones fundamentales en el sistema humanitario, por
ejemplo, entre la necesidad de capacidad de respuesta global muy reactiva,
por un lado, y el deseo de más delegación a nivel local y orientar las
prioridades a la prevención, por otra —una tensión innecesaria, como vamos
a explicar. También plantea cuestiones relacionadas con los costos y los
beneficios de un sistema basado en la coordinación independiente, flexible y
voluntaria, en comparación con un modelo de mando y control.
4.3
APOYO A
POBLACIONES EN
CRISIS CRÓNICAS
Cobertura/
suficiencia
Eficacia y
pertinencia/
idoneidad
Eficiencia,
coordinación y
conectividad
Coherencia/
principios
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 68
En crisis crónicas,
los agentes
humanitarios
están llamados
a desempeñar
funciones cada
vez más amplias
—como apoyar
las medidas de
seguridad, cubrir
los vacíos dejados
por los agentes
para el desarrollo
y sustituir las
funciones de
Gobiernos
afectados débiles o
negligentes.
Resumen
Muchos países reciben ayuda humanitaria año tras año. Las condiciones de
crisis persisten en estos lugares debido a una combinación de problemas
de desarrollo (como la pobreza), amenazas naturales cíclicas, conflictos e
inestabilidad.
Las crisis crónicas también pueden tener momentos de mayor
intensidad, como la hambruna, los desastres naturales o un grave
recrudecimiento o el estallido de un conflicto, en los cuales se debe
reevaluar rápidamente la programación humanitaria y los actores
humanitarios deben restablecer las prioridades de la capacidad interna.
Dado que la creación de un consenso internacional para la asistencia
humanitaria es generalmente más fácil que abordar problemas
fundamentales políticos o de seguridad, o relacionarse con Gobiernos
difíciles, los actores humanitarios están llamados a desempeñar funciones
cada vez más amplias —como apoyar las medidas de seguridad, cubrir los
vacíos dejados por los agentes para el desarrollo y sustituir las funciones de
Gobiernos afectados débiles o negligentes.
En crisis crónicas, los agentes humanitarios están llamados a
desempeñar funciones cada vez más amplias —como apoyar las medidas
de seguridad, cubrir los vacíos dejados por los agentes para el desarrollo y
sustituir las funciones de Gobiernos afectados débiles o negligentes.
Tal vez no resulte sorprendente que las evidencias sugieran que la
asistencia humanitaria no está cumpliendo su objetivo de apoyar a las
personas vulnerables que viven en estas situaciones de crisis. La cobertura/
suficiencia es débil, en parte porque las organizaciones humanitarias
tienen que responder a todo tipo de cuestiones dentro de las crisis y sus
recursos son cada vez más escasos para responder a las diferentes crisis.
Durante el período de estudio se observó un aumento del número de crisis
crónicas en situación de rápido deterioro y unos cuantos casos en los que la
población civil se enfrentó a la violencia en gran escala. Los entrevistados
mencionaron una sensación creciente de la competencia entre crisis, debido
a los vacíos de financiamiento y los problemas de recursos humanos.
A pesar de las mejoras modestas de la eficiencia y la coordinación, se
sigue marginando a los actores locales de la ayuda dentro de las estructuras
de coordinación y financiamiento. Las deficiencias persistentes de la
capacidad de los actores de la ayuda para llegar a las personas afectadas
pusieron en duda la eficacia y la pertinencia de las intervenciones
humanitarias. Los entrevistados y los análisis del financiamiento sugieren
que la reducción de la politización de la asignación del financiamiento
humanitario a los países y el aumento de la presencia y la participación
de los donantes sobre el terreno contribuirían considerablemente a
resolver muchos problemas de cobertura y desempeño. Todas las pruebas
recolectadas en crisis crónicas también sugieren la necesidad de un mayor
seguimiento conjunto de todo el sistema, con un análisis verdaderamente
independiente, transparente y crítico, que incorpore las perspectivas de la
población afectada.
69
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
En las crisis de
larga duración,
la población
necesita asistencia
humanitaria año
tras año, lo que
hace difícil sostener
el financiamiento
frente a las
prioridades
contrapuestas de
los donantes.
Cobertura/suficiencia
Se observaron deficiencias de financiamiento, recursos humanos y presencia
organizativa en varias crisis crónicas durante el período objeto de estudio,
especialmente en RC y Sudán del Sur. A lo largo de la mayor parte de 2013,
mientras la crisis de RC se intensificaba y pasaba desapercibida por los
medios internacionales y aumentaban las necesidades humanitarias, las
organizaciones humanitarias redujeron sus actividades en la práctica. A
partir de 2014, la tendencia se invirtió, pero el financiamiento, la capacidad
del personal y la cobertura siguieron siendo claramente insuficientes. De
manera similar, cuatro meses después de la declaración de una emergencia
L3 en Sudán del Sur, la escala de las necesidades fue “enorme y con
probabilidad de aumentar, lo que requiere un esfuerzo global de asistencia
más allá de los niveles actuales” (IASC, 2014a).
Los encuestados para el ESH que operan en contextos de crisis crónica
coincidieron en esta valoración y tendieron a señalar una insuficiencia
general y en más sectores que los que se trabajan en desastres naturales
repentinos o en una sede central o regional. Los tres países cuyo nivel de
financiamiento fue peor valorado por los encuestados —RC, Somalia y
Sudán— viven situaciones de crisis crónica.
En las crisis de larga duración, la población necesita asistencia
humanitaria año tras año, lo que hace difícil sostener el financiamiento
frente a las prioridades contrapuestas de los donantes. Por lo general, el
financiamiento para la respuesta humanitaria sigue materializándose más
rápidamente en las crisis notables y aquellas que afectan a los intereses
de seguridad nacional de los principales donantes, como Iraq en 2014,
Gaza (Palestina) en 2014 y Malí en 2012-13. En algunas de las emergencias
crónicas más desatendidas, como las de RC y Chad, interviene un conjunto
mucho más pequeño de Gobiernos donantes y proveedores de ayuda
(la mayoría con antiguos lazos históricos largos). En muchos de estos
contextos, los entrevistados informaron de la reducción de programas
y el establecimiento de prioridades dentro de las prioridades a fin de
que aprovechar al máximo los fondos insuficientes. En Mauritania, por
ejemplo, se informó del retraso de seis meses de las intervenciones sobre
ASH, porque los donantes solo habían proporcionado financiamiento para
actividades de seguridad alimentaria, a pesar de que ambas son necesarias
para prevenir la malnutrición aguda.
En el caso de las regiones afectadas por las sequías cíclicas, los
representantes de agencias humanitarias mencionaron los retrasos del
financiamiento cuando no se considera un año de crisis, lo que demuestra
una cierta aceptación de altos niveles de necesidad. Por ejemplo, la
respuesta en 2013-14 en el Sahel se consideró tardía, a pesar de que el
número de personas afectadas fue casi igual al de 2012. En el caso de
Somalia, uno de los entrevistados habló de un cambio en las percepciones
fundamentales hasta el punto de que “si no se trata de una hambruna, no
pasa nada”, una situación considerada “aterradora”6.
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 70
Entre 2012 y
2015, aumentó el
pesimismo entre
los actores de
la ayuda acerca
de su capacidad
para llegar a
poblaciones
en situaciones
de conflicto
prolongado: en
2015, el 34 % de los
encuestados dijo
que esta capacidad
había disminuido
en los últimos
dos años, en
comparación con el
27 % en 2012.
Algunas deficiencias también se debieron a las dificultades para
identificar y reclutar a personal cualificado, tanto nacional como
internacional. Esta fue una deficiencia grave en tanto en RC como en Sudán
del Sur, donde las dificultades estaban relacionadas con los bajos niveles de
educación en los países, los desafíos en la búsqueda de francófonos (para
RC), las difíciles condiciones de vida y/o la competencia para el personal
con crisis más notables. Los entrevistados mencionaron retos similares en
Yemen, como las crecientes amenazas a la seguridad y la dificultad para
encontrar hablantes del árabe. Como señaló una encuestado de una ONGI
en Yemen: “El financiamiento era insuficiente para hacer frente a la escala
de las necesidades de las poblaciones destinatarias. Sin embargo, también
creo que la comunidad humanitaria habría sido incapaz de absorber
nuevos fondos. En otras palabras, incluso si el financiamiento hubiera sido
suficiente, la comunidad humanitaria no habría sido capaz de alcanzar
nuestros objetivos establecidos en el llamamiento humanitario”. En RC y
Sudán del Sur, el incremento de la dotación de personal por ser emergencias
L3 se apreció generalmente y se consideró útil para reforzar la escasez
de capacidad, incluso de los CH y/o los CH adjuntos. Como se observa
en nuestro estudio y otras investigaciones (IASC, 2014b), la designación
L3 en RC contribuyó a una hipertrofia de la respuesta inicial, y se dedicó
demasiado tiempo a la planificación y la coordinación y no el suficiente
a las operaciones reales. Tanto en Iraq como en Sudán del Sur, una
combinación de agotamiento de los recursos humanos (internos y fuerzas de
reserva), problemas de seguridad y dificultades para atraer a profesionales,
especialmente para trabajos fuera de las capitales, limitó y dificultó el
incremento de personal. Se señalaron problemas con la planificación de
la transición a la reducción del personal RC y Sudán del Sur (por ejemplo,
IASC, 2014a y 2014b).
En el caso de las emergencias no clasificadas L3, los procesos de
contratación de la ONU siguen siendo lentos, y un entrevistado de la ONU
señaló que “no hay esperanza de que la organización facilite gente buena”.
Se constataron otras deficiencias de capacidad en áreas técnicas, como el
efectivo y los bonos (“porque llevan tanto tiempo aislados dentro del sector
de la seguridad alimentaria”), el diseño de proyectos en zonas urbanas y la
gestión de la información. Por último, se observó una escasez continua de
formación y programas para ampliar el cuadro de personal humanitario,
aunque los entrevistados señalaron que estaban en marcha algunas
iniciativas positivas en este ámbito.
En términos más generales, resulta más preocupante que las deficiencias
de capacidad también se relacionen con el hecho de que las organizaciones
consideran poco prioritarias ciertas crisis. En el estudio sobre la RC se
observó que las actividades humanitarias se habían reducido desde marzo
hasta octubre de 2013, a pesar de un drástico aumento de las necesidades.
Esto se debió en gran parte a que la mayoría de las agencias de la ONU
y ONG humanitarias no le dieron suficiente prioridad. Los actores
humanitarios se dejaron influir por la baja prioridad que los donantes
71
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
$504m
$96m
2012
2014
En el caso de RC,
la designación L3
provocó un fuerte
aumento de los fondos
para la respuesta:
de USD 96 millones
en 2012 a USD 504
millones en 2014
otorgaron a RC, que se debió probablemente a la falta de importancia del
país percibida dentro de sus programas de política exterior. Esto permitió
la marginación del país dentro de la acción humanitaria (véanse MSF, 2011;
Liu, 2013). En el caso de Sudán del Sur, algunos entrevistados expresaron su
preocupación acerca de la evacuación temporal de personal internacional
en diciembre de 2013 y la dependencia en el personal nacional (a menudo
también desplazados) durante un período de crisis aguda, que consideraron
una muestra de la baja prioridad que las agencias atribuyeron a la respuesta
a esta crisis.
Entre 2012 y 2015, aumentó el pesimismo entre los actores de la ayuda
acerca de su capacidad para llegar a poblaciones en situaciones de conflicto
prolongado: en 2015, el 34 % de los encuestados dijo que esta capacidad
había disminuido en los últimos dos años, en comparación con el 27 % en
2012. Este fue especialmente el caso con respecto a Afganistán, Líbano,
Sudán del Sur, Sudán y Siria: el principal obstáculo para el acceso era la
inseguridad, seguido de las restricciones burocráticas y las injerencias, o una
combinación de ambas. Uno de los temas examinados durante el período
de estudio fue el acceso, que afectó a la crisis de Siria y estuvo presente en
una serie de iniciativas interinstitucionales y diálogos a nivel operativo (por
ejemplo, en Malí, Palestina y Sudán del Sur) y a nivel de investigación y
política (Steets, Reichhold y Sagmeister, 2012; Jackson, 2014a). En el caso de
Malí, constatamos que persisten graves problemas de acceso en el norte del
país: muchas de las ONGI operaban a través de socios locales y el personal
de la ONU no podía salir de las ciudades, lo que resultó en una movilización
limitada de la ayuda humanitaria de emergencia para poblaciones aisladas
(véase también Grünewald, 2014b). De manera similar, en RC y en Sudán
del Sur, la falta de infraestructura, la inseguridad y la lejanía presentaron
enormes dificultades para atender a las poblaciones afectadas (IASC, 2014a
y 2014b). Las negociaciones directas y constantes con actores armados, el
posicionamiento previo de suministros y el transporte aéreo independiente
—similar al que utilizan en ocasiones MSF y el CICR— aumentaron la
flexibilidad y la posibilidad de acceder a las poblaciones.
Eficacia y pertinencia/idoneidad
¿Mejorar el desempeño a través del mecanismo de la designación L3?
Durante el período de estudio, el procedimiento de activación de la
designación L3 del Programa de Transformación se utilizó en un desastre
natural repentino (Filipinas, en noviembre de 2013), uno de los principales
conflictos en curso (Siria, en enero de 2013) y tres contextos en los que
una crisis crónica empeoró repentinamente (RC, diciembre de 2013; Iraq,
agosto de 2014; y Sudán del Sur, febrero de 2014). Al parecer, el mecanismo
L3 contribuye positivamente en estas crisis crónicas. No obstante, dado que
se había diseñado para crisis repentinas (IASC, 2012b), la contribución del
mecanismo ha sido distinta a la prevista en crisis graves, que evolucionan
más lentamente y duran más que, por ejemplo, un tifón.
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 72
3 meses
Se menciona a menudo
el plazo de tres meses
como el tiempo que
transcurre desde la nota
conceptual hasta la
llegada de los fondos
al terreno.
En el caso de RC, se concluyó que la designación L3 contribuyó a revertir
lo que MSF ha denominado un “desempeño inaceptable” (Liu, 2013).
En la práctica, puso en marcha el sistema y atrajo las miradas internas,
especialmente en el seno de la ONU, para compensar lo que había sido
—al menos hasta alrededor de la época de la designación L3— una falta
notable de atención de los medios internacionales y los Gobiernos donantes.
La designación L3 ayudó a aumentar el financiamiento, el número de
ONG participantes y la capacidad del personal. No obstante, la respuesta
desencadenada realmente por la designación L3 fue lenta: aunque el
financiamiento interno de las agencias y el financiamiento más rápido de
algunos donantes individuales compensaron en cierto modo esta lentitud,
se informó del lento desembolso de los fondos del Fondo Humanitario
Común y el CERF, y varios representantes de ONGI estimaron que las
agencias de la ONU no habían adaptado suficientemente sus sistemas para
acelerar el proceso. También se consideró generalmente que los donantes
no cumplieron con suficiente rapidez —o nunca en algunos casos— los
compromisos contraídos a principios de 2014. Sin embargo, a pesar de las
considerables dificultades de las operaciones y la seguridad, la movilización
fuera de Bangui aumentó constantemente a lo largo de 2014, cuando
ciertos donantes y la visibilidad que ofrecía la designación L3 aumentó
la determinación de muchos organismos para atender a las poblaciones
necesitadas.
Estas experiencias ilustran la forma en que una designación L3 puede
arrojar luz sobre el desempeño. Además, los exámenes de las operaciones
por expertos, que deben emprenderse en un plazo de 90 días después de la
designación L3, permiten una importante evaluación de los avances de todo
el sistema de progreso que no se realiza habitualmente en otros contextos.
Aunque los exámenes de las operaciones por expertos se consideraron
mayoritariamente útiles, consultivos y generalmente precisos en sus
conclusiones, los entrevistados señalaron que carecen de transparencia
(los informes permanecen inéditos), no se siguen habitualmente sus
recomendaciones y han tendido a centrarse en los sistemas y los procesos,
en lugar de la propia respuesta.
Por defecto, una consecuencia del mecanismo L3 ha sido el desvío de
la atención de otras crisis crónicas: Se señaló que RDC, Malí, Pakistán
y Somalia sufrieron abandono como consecuencia de la concentración
en crisis designadas L3. En el caso de RC, los entrevistados señalaron la
dificultad general de atraer fondos como una razón por la que algunos están
dispuestos a retener la designación L3. Se expresó preocupación por el
hecho de que las ONGI estaban estableciendo por primera vez programas
en RC, a instancias de la comunidad internacional y los donantes [debido
a la designación L3] pero, por alguna razón, no les resulta fácil encontrar
fondos después”.
73
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
68%
opinó que las
organizaciones de ayuda
solo hacían un esfuerzo
“justo” o “deficiente”
para proporcionar
información a los
beneficiarios de la ayuda
Desafíos fundamentales: ¿Puntual, idónea, proporcionada?
El mecanismo L3 contribuyó en algunos contextos a mejorar la capacidad
de organización y liderazgo cuando los actores humanitarios corrían el
riesgo de rendir por debajo de lo previsto. Sin embargo, también ha servido
para resaltar problemas más profundos de desempeño y rendición de
cuentas, muchas de ellos relacionados con la puntualidad de la respuesta, la
pertinencia de las intervenciones, la comunicación y la rendición de cuentas
a las personas afectadas.
Se está reconociendo cada vez más hasta qué punto la respuesta
humanitaria puede ser lenta. Como ha argumentado MSF: “La respuesta de
emergencia exige flexibilidad, rapidez de la asignación y la asignación del
financiamiento para ser eficaces y responder a las necesidades cambiantes,
pero los actuales mecanismos de financiamiento para emergencias no
cumplen estos criterios” (Healy y Tiller, 2014, página 17). En el mismo
informe se señaló que se menciona a menudo el plazo de tres meses como
el tiempo que transcurre desde la nota conceptual hasta la llegada de los
fondos al terreno, algo que se reflejó también en nuestra investigación
sobre RC y Malí (véase también CBHA, 2014). Por ejemplo, una ONGI en
RC informó que habían comenzado las negociaciones en febrero con una
agencia de la ONU que había recibido financiamiento del CERF, pero la
agencia no pudo firmar un contrato hasta mayo, debido a las solicitudes
de revisiones y los diferentes formatos para la presentación de propuestas.
Los entrevistados y los documentos examinados para este estudio también
señalaron una entrega más lenta de lo previsto de la ayuda en Sudán del Sur,
donde “la carencia y los retrasos del financiamiento” y “la lenta dotación o
la falta de regreso del personal” (IASC, 2014a) obstaculizaron las iniciativas
de asistencia; y en Iraq, donde el establecimiento de campamentos y el
posicionamiento de suministros tardó más de lo esperado. Si bien hay
muchos mecanismos alternativos, como los acuerdos de financiamiento
de reserva de las ONGI o los mecanismos de respuesta rápida antes
mencionados, “el simple hecho de que estas iniciativas sean necesarias
constituye una afirmación del deficiente nivel de adaptación de los
principales mecanismos para responder a emergencias” (Healy y Tiller,
2014, página 17).
Un logro notable durante el período de estudio parece haber sido el
aumento de la sensibilización sobre el terreno acerca de la importancia de
involucrar a las personas afectadas. En varias crisis L3, se han nombrado
asesores especiales sobre comunicación con las poblaciones afectadas y la
OCAH ha liderado campañas de “comunicación es ayuda”. Las iniciativas
tales como la Comunicación con Comunidades Afectadas por Desastres,
el proyecto Escuchemos a la Gente y el proyecto de La Voz de los Pobres
del Banco Mundial se han seguido consolidando durante el período de
estudio. El debate sobre políticas, respaldado por la investigación sobre las
operaciones, promueve cada vez más la idea de replantear la dinámica del
poder, de modo que las poblaciones afectadas por conflictos y desastres
no se consideren simplemente “destinatarios”, y que las intervenciones se
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 74
En RC, RDC,
Malí y Sudán del
Sur, las personas
desplazadas
internamente
(PDI) a lugares de
concentración y
fácil acceso seguían
teniendo más
probabilidades de
recibir ayuda que
las comunidades
de acogida y las
personas que viven
en zonas remotas o
muy afectadas por
conflictos.
diseñen con un mayor enfoque en sus necesidades y preferencias (Austin
y O’Neill, 2013, página xii; véase también Anderson, Brown, y Jean, 2012;
Brown y Donini, 2014).
Sin embargo, los avances en la rendición de cuentas a los beneficiarios
de la ayuda han sido más retóricos que reales. Aunque casi todas las
agencias entrevistadas sobre el terreno afirmaron que contaban con algún
tipo de mecanismo de comunicación o retroalimentación, las encuestas y
las entrevistas con los beneficiarios de la ayuda revelaron pocas consultas
sobre el diseño de proyectos antes su ejecución y pocas medidas prácticas
sobre quejas y comentarios después su ejecución. Los actores de la ayuda
encuestados tenían más probabilidades de calificar negativamente la
participación de los beneficiarios (en comparación con otras áreas de
desempeño): el 68 % opinó que las organizaciones de ayuda solo hacían
un esfuerzo “justo” o “deficiente” para proporcionar información a
los beneficiarios de la ayuda. Los encuestados de la ONU tenían las
opiniones más negativas sobre la capacidad de los actores de la ayuda para
proporcionar información y mecanismos de denuncia a los beneficiarios de
la ayuda. A la pregunta sobre la medida en que las organizaciones de ayuda
proporcionan información a los beneficiarios y les permiten presentar
quejas, un encuestado respondió: “Lo justo, pero estamos avanzando en la
dirección adecuada. Hace diez años habría dicho deficiente”.
Aunque el uso de mecanismos de retroalimentación y queja está
aumentando, las entrevistas y otros hallazgos de este estudio plantean
importantes interrogantes acerca de la medida en que los agentes de
la ayuda responden realmente a reclamaciones generadas por ellos, ya
sea para tratar problemas específicos o para rediseñar los programas en
consecuencia. Como comentó uno de los entrevistados: “Las comunidades
están diciendo que no están recibiendo la información que necesitan
para tomar decisiones informadas acerca de lo que quieren hacer y cómo
quieren responder y, si bien las agencias están ocupadas con la recolección
de información, rara vez tienen la capacidad de analizarla y no digamos
actuar en consecuencia. Esto plantea serios interrogantes acerca de los
mecanismos de retroalimentación y, por supuesto, amenaza la pertinencia
y la idoneidad”. Un estudio concluyó también que todavía se “carece de
pruebas de que los mecanismos de retroalimentación para los beneficiarios
mejoren realmente la eficiencia y/o eficacia de la ayuda” o que sean el mejor
método para mejorar la rendición de cuentas hacia abajo (Jump, 2013).
Los actores de la ayuda fueron más positivos acerca de su capacidad
para priorizar y atender las necesidades más urgentes. Como ocurrió en
2012, los encuestados calificaron muy positivamente el desempeño en
esta área en comparación con otros aspectos. Sin embargo, una serie de
ejemplos sugieren que la mala comunicación con los receptores de la
ayuda puede —lo cual no es demasiado sorprendente— estar afectando
negativamente a la capacidad de las organizaciones de ayuda para diseñar
intervenciones que satisfagan las necesidades reales de la población.
Por ejemplo, una evaluación del mecanismo de respuesta rápida a los
75
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
movimientos de población en la RDC, mayoritariamente positiva en otros
aspectos, observó que “desde una perspectiva de la comunidad beneficiaria,
muchas intervenciones no satisfacen necesidades prioritarias, bien porque
no se cubren de manera uniforme las necesidades sectoriales o porque las
intervenciones [de respuesta rápida] no están vinculadas a actividades a más
largo plazo, especialmente para las comunidades de retornados que intentan
reconstruir sus vidas” (Baker y otros, 2013, página iv). De manera similar, un
encuestado de la ONU en Etiopía señaló que: “la comunidad de refugiados
da prioridad a la educación, pero esto no se refleja en los planes de acción.
La educación se reduce a un elemento mencionado en el plano estratégico,
pero que no se refleja en absoluto en la asignación de recursos”.
Los estudios han observado un alto nivel de dependencia de la
trayectoria en las decisiones humanitarias, por la que la “respuesta
preferida” se repite en cada nueva crisis, independientemente de que
se haya demostrado su eficacia (Darcy y Knox-Clarke, 2013a; Darcy y
otros, 2013b). Las dificultades del sistema para identificar y satisfacer
las necesidades de determinados grupos de población vulnerables, como
los ancianos y los discapacitado, hacen evidente esta observación. Como
comentó uno de los entrevistados: “El sistema sigue enfrentando el reto de
la priorización de la asistencia para salvar vidas y deja en segundo plano
el análisis de quién necesita esa asistencia”. Muchos de los entrevistados
coincidieron en que se asumen supuestos sobre qué grupos son más
vulnerables y procesos de evaluación inadecuados que no logran identificar
vacíos de evidencias, lo que hace a menudo que el sistema “no busque la
información que podría cuestionar los supuestos”.
En RC, RDC, Malí y Sudán del Sur, los actores de la ayuda tuvieron
dificultades para orientar la asistencia a la necesidad y vulnerabilidad
en lugar de la situación de desplazamiento; las personas desplazadas
internamente (PDI) a lugares de concentración y fácil acceso seguían
teniendo más probabilidades de recibir ayuda que las comunidades de
acogida y las personas que viven en zonas remotas o muy afectadas por
conflictos. Como señaló un encuestado de un ONGI que trabaja en RDC: “El
problema es más bien: ¿el dinero llega a las áreas que más lo necesitan? Se
trata de un conjunto de iniciativas de ayuda en torno a Bukavu, pero una vez
que te alejas de la carretera asfaltada hasta el aeropuerto, la presencia de
ONG disminuye drásticamente”. En el caso de Malí, los esfuerzos para asistir
a las PDI en zonas urbanas se consideraron insuficientes, en parte debido a
la posibilidad de que los actores de la ayuda hubieran respondido al interés
de los donantes de estabilizar las zonas más rurales del norte de Malí y en
parte debido a la pobreza endémica hizo que fuera “difícil asegurar que las
PDI pudieran acceder a asistencia y servicios básicos cuando sus anfitriones
se enfrentaron con retos similares” (Brown y Hersh, 2013). En otras
palabras, el hecho de que fuera difícil identificar o contar simultáneamente
a las PDI que viven con familias urbanas de acogida dificultó aún más la
atención de sus necesidades e hizo más fácil ignorarlas. La falta de una
orientación general sobre la protección de los PDI y la programación en
ESTUDIO DE CASO 76
REPÚBLICA
CENTROAFRICANA
Descripción general del
desempeño
Cobertura/suficiencia: Desde
marzo hasta octubre de 2013, las
organizaciones humanitarias redujeron
la escala de las actividades en el país
a pesar del drástico aumento de las
necesidades. Los actores humanitarios
se habían basado en la baja prioridad
de RC para los agentes del desarrollo,
entre ellos los Gobiernos donantes.
Aunque la designación L3 impulsó
el aumento del financiamiento (se
financió finalmente el 74 % del PRE de
2014), los compromisos de contribución
de los donantes no se tradujeron en un
desembolso puntual de los fondos. La
designación L3 promovió que muchas
nuevas organizaciones establecieran
operaciones que incluyeron
eventualmente una mayor movilización
en las zonas fuera de Bangui, pero
siguió siendo extremadamente
difícil contratar personal cualificado,
tanto nacional como internacional,
especialmente francófonos.
Pertinencia/idoneidad: La mayoría
de las evaluaciones de las necesidades
fueron ejercicios ocasionales y
cualitativos, lo que hizo difícil establecer
las prioridades nacionales y que no se
evaluaran en absoluto las necesidades
de las PDI en zonas urbanas. Hubo
una carencia general de liderazgo
sobre las PDI y no se describieron
bien las estrategias y los enfoques
conjuntos. Algunas estrategias, como
la disminución de la asistencia a los
emplazamientos de las PDI para
RC, uno de los países más pobres del mundo, ha sufrido la persistencia
del subdesarrollo y los conflictos. En diciembre de 2012, el Séléka, una
alianza flexible de combatientes musulmanes, puso en marcha una
campaña militar que logró el derrocamiento del presidente. Se formaron
grupos de autodefensa denominados anti-Balaka y, aunque la Séléka se
disolvió oficialmente en septiembre de 2013, ambos grupos sometieron
a la población a intensos ataques y abusos. Se calcula que los combates
provocaron el desplazamiento de 900 000 centroafricanos en diciembre
de 2013, y una gran parte de los musulmanes (aproximadamente el
15 % de la población anterior a la crisis) huyó del país. Una misión de
estabilización de la ONU siguió a una intervención militar francesa y
una misión de apoyo internacional liderada por países africanos. La
situación de la RC se declaró una emergencia L3 en diciembre de 2013.
Como consecuencia, los flujos de asistencia humanitaria aumentaron
considerablemente, y pasaron de USD 96 millones en 2012 a USD 504
millones en 2014.
incentivar su regreso a sus lugares
de origen, demostró una falta de
comprensión de la perspectiva de las
PDI sobre el conflicto y sus necesidades.
Este y otros ejemplos demostraron la
falta de comunicación bidireccional
eficaz con las poblaciones afectadas,
aunque también se observaron
iniciativas para mejorar este aspecto.
Eficacia: La designación L3
contribuyó a revertir una situación
con un “desempeño inaceptable”, en
palabras de MSF (Liu, 2013), cuya
promoción influyó en la puesta en
marcha del sistema humanitario y
ayudó a compensar la falta de atención
de los medios internacionales y los
Gobiernos. Sin embargo, esto se tradujo
en una hipertrofia de la respuesta
inicial, y se dedicó demasiado tiempo
a la planificación y la coordinación
y no el suficiente a las operaciones
reales. La respuesta desencadenada por
la designación L3 también fue lenta:
aunque el financiamiento interno de
las agencias y el financiamiento más
rápido de algunos donantes individuales
compensaron en cierto modo esta
lentitud, los fondos del FHC y el CERF
llegaron lentamente a los organismos
de ejecución. Se hizo poco hincapié
en la preparación y planificación para
contingencias en 2014, pese a que se
reclamara mayor atención.
Eficiencia, coordinación
y conectividad: Después de
la designación L3, se movilizó
rápidamente a CH y personal de
agrupaciones sectoriales/coordinación
cualificado y capacitado. Se completaron
hábilmente y rápidamente la MIRA y
toda una serie de evaluaciones y planes
relacionados, pero los organismos
tuvieron dificultades para mantenerse
informados en este contexto tan
inestable. A pesar de las mejoras, se
consideró que el equipo humanitario
del país y las diversas estructuras de
coordinación operaron por debajo de
sus posibilidades en comparación con
otras crisis. El mecanismo de respuesta
rápida desempeñó un papel valioso,
y ayudó a corregir algunos de los
obstáculos integrales para una respuesta
rápida y flexible. En general, la crisis
puso de manifiesto las dificultades que
tienen los actores humanitarios para
definir sus funciones en este tipo de
países frágiles y muy poco desarrollados,
en los que los donantes para el
desarrollo han disminuido su apoyo,
incluso para los servicios básicos de un
Estado colapsado.
Coherencia/principios: Se
consideró que la agrupación del sector
de la protección había funcionado
relativamente bien en un contexto en
el que la protección es una cuestión
clave, y se constató cierta colaboración
positiva con la misión de estabilización
de la ONU en este ámbito. Siguió
sin desarrollarse suficientemente la
capacidad de las agencias humanitarias
para negociar con los actores
pertinentes, incluso cuando se estaban
deteriorando las condiciones de
seguridad.
77
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
entornos urbanos empobrecidos, dado que la mayoría de las directrices
se centran en los campamentos (Brown y Hersh, 2013), así como, la falta
continua de liderazgo sobre los PDI en general, agravaron estos problemas.
En RC, no se evaluaron en absoluto las necesidades de las PDI acogidos en
zonas urbanas (ACAPS, 2014b).
En este caso, se plantearon preocupaciones acerca de la conveniencia
de suspender la asistencia a las PDI en Bangui. Cuatro meses después de la
llegada de los DPI al aeropuerto de M’Poko en marzo de 2014, las agencias
de ayuda redujeron deliberadamente la provisión de alimentos, refugio y
artículos no alimentarios (Healy, 2014; McLeod, 2014) con la intención de
lograr un “equilibrio” de “prestarles asistencia sin crear incentivos para que
se queden”, en palabras de un entrevistado. No parece que las agencias de
ayuda hayan consultado a las PDI acerca de la manera en que los niveles
de asistencia en el emplazamiento pueden o no influir en su decisión de
regresar a sus lugares de origen. Como señaló un observador de la ONU:
“Todavía se supone que, por ser trabajadores de ayuda humanitaria,
sabemos lo que es mejor para una población determinada. Por lo tanto, las
comunicaciones se suelen diseñar para convencer a la población de algo,
en lugar de compartir información. Este fue el caso de los emplazamientos
para PDI en Bangui, donde se partía de la hipótesis de que, dada las malas
condiciones en que estaban viviendo las personas desplazadas, entre ellas
un aumento del riesgo de enfermedad durante la temporada de lluvias, se
debía promover que regresaran a su lugar de origen o se trasladaran a otros
sitios. Esto fracasó porque la mayoría de las personas no estaban dispuestas
a regresar debido a preocupaciones de seguridad” (Loquercio, 2014).
Eficiencia, coordinación y conectividad
A pesar de (o debido a) que ya están al límite de sus posibilidades para
atender muchas crisis crónicas, los actores humanitarios han desarrollado
lentamente su eficiencia en algunas crisis de larga duración, principalmente
en las áreas de financiamiento, el posicionamiento previo de los suministros,
la preparación y la coordinación. En muchos países se han establecido
mecanismos para ayudar a corregir algunas ineficiencias integrales que
hacen que la respuesta humanitaria sea más lenta, menos coordinada y
menos flexible de lo que podría ser.
Por ejemplo, en RC y RDC, los mecanismos de respuesta rápida —según
los cuales las ONGI que trabajan con el UNICEF y la OCAH, despliegan
equipos móviles para proporcionar ayuda multisectorial en respuesta a
nuevos desplazamientos— han realizado contribuciones importantes para
una respuesta más rápida y predecible (por ejemplo, Baker y otros, 2013).
Ante la ausencia de otros organismos comparables con capacidad y recursos
establecidos previamente, se ejerció presión sobre el mecanismo de RDC
para que respondiera a cada desplazamiento, lo que superó su capacidad
(Baker y otros, 2013); asimismo, se valoró positivamente el mecanismo
de RC, pero se consideró (inútilmente) tanto “el primer como el último
recurso”. Los entrevistados en varios otros países también mencionaron la
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 78
74%
de los actores de la
ayuda encuestados
consideraron
adecuada o deficiente
la participación de
los actores locales
en la coordinación
interinstitucional.
importancia de la capacidad de reserva flexible de MSF y del CICR para
ayudar a cubrir lagunas en la respuesta del sistema.
Según los entrevistados, los instrumentos financieros como el CHF y el
CERF, aunque son mucho más lentos de lo que podría ser para facilitar una
respuesta urgente, continuaron mejorando sobre el terreno, por ejemplo
en la RDC y Somalia. En Sudán del Sur, el CHF “se empleó de manera
flexible” y se concluyó que había desempeñado “un importante papel en el
financiamiento de vacíos críticos en la respuesta” (IASC, 2014a). También
se observó un cambio positivo con la extensión el ciclo de planificación y
financiamiento de un año a varios años (de dos a tres años) para la crisis
crónicas en el Sahel y en Somalia (como se señala en otras partes de este
informe). En el caso del Sahel, el PRE plurianual se consideró un avance,
pero el financiamiento anual limitó su utilidad.
Muchas de las mejoras indicadas anteriormente se centraron en el
proceso, en lugar del contenido o el resultado de la asistencia humanitaria,
y sirvieron fundamentalmente como soluciones alternativas para las
deficiencias estructurales del sistema. Los entrevistados para este estudio
mencionaron un conjunto coherente de dificultades de gestión relacionadas
con los retrasos en la contratación y el financiamiento intermediado (de la
ONU a los organismos de ejecución); los mecanismos lentos, insuficientes
o inadecuados de recursos humanos; y los requisitos cambiantes de
presentación de informes de los donantes que no están armonizados entre
ellos (DARA, 2013).
Con respecto a la conectividad, los entrevistados y los actores de la ayuda
encuestados presentaron un panorama heterogéneo, aunque manifestaron
problemas continuos en la interacción de los actores humanitarios con
los Gobiernos afectados y la sociedad civil local en crisis crónicas. En
países como Etiopía y Pakistán, los Gobiernos han tratado de ejercer un
mayor control sobre la ayuda humanitaria, lo que incluye la evaluación y
la coordinación. En ocasiones, esto ha hecho que los actores humanitarios
realicen “evaluaciones paralelas” para garantizar la imparcialidad. Los
entrevistados en Afganistán, RDC y Yemen también señalaron que se
corre el riesgo de que algunas mejoras de la coordinación marginen a los
funcionarios del Gobierno afectado, por ejemplo, cuando la eliminación de
proyectos de los llamamientos produjo una reducción la participación del
Gobierno en la aprobación de proyectos. Los representantes de Gobiernos
afectados tenían más probabilidades que otros encuestados de seleccionar
“la falta de comunicación y la consulta entre las autoridades del Gobierno
afectado y los actores internacionales” como el mayor problema de la
respuesta humanitaria en su sector. Sin embargo, la mayoría de ellos
consideró que los actores internacionales habían colaborado con ellos en la
evaluación de las necesidades y consideraron buena o adecuada la calidad de
esa relación de trabajo.
Las encuestas y las entrevistas también revelaron que las organizaciones
locales continúan teniendo una representación insuficiente en las
estructuras de coordinación. Los actores de la ayuda encuestados se
79
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
mostraron bastante negativos acerca de la participación de los actores
locales en la coordinación interinstitucional, y el 74 % la consideraron
adecuada o deficiente. Las respuestas de los Gobierno afectados encuestados
no fueron generalmente positivas, pero solo uno de ellos consideró
deficiente la participación local. En varios países, especialmente en Iraq,
Líbano y Sudán del Sur, un gran porcentaje de los encuestados informaron
de que nunca se realizaron reuniones de coordinación en el idioma
nacional del país o con traducción para los participantes nacionales. Una
gran mayoría (81 %) de los actores de la ayuda encuestados calificaron la
capacidad de las ONG locales para acceder a financiamiento directo de los
donantes internacionales como adecuada o deficiente. Los encuestados
también fueron bastante negativos acerca del nivel de apoyo de las
organizaciones internacionales de ayuda y los donantes al desarrollo de
la capacidad de los actores locales, y la mayoría de las ONG nacionales lo
consideraron deficiente.
Coherencia/principios
Los actores humanitarios entrevistados para este estudio expresaron
diferentes opiniones y a veces confusión acerca de lo que están tratando de
lograr, su función en relación con otros actores internacionales y la escala
correcta de las iniciativas humanitarias —especialmente cuando ocurren
desastres naturales en Estados frágiles con instituciones débiles. No es
una novedad que una vez que ha pasado el impacto inicial, los actores
humanitarios se enfrentan a la presión (interna y externa) para dedicarse a
la recuperación o la reconstrucción. A menudo, los actores para el desarrollo
no intervienen, especialmente en zonas inestables o afectadas por conflictos,
y que puede resultar práctico que las organizaciones humanitarias se
queden, adapten su programación y aprovechen las relaciones existentes.
En ciertos tipos de perturbaciones se puede difuminar la línea entre el
socorro y la recuperación (Cosgrave, 2014). En otros casos, puede que no
se haya producido ninguna perturbación evidente, pero las organizaciones
humanitarias pueden sentirse de todos modos obligadas a intervenir,
por ejemplo, en respuesta al cólera y las altas tasas de desnutrición o
para ayudar a las personas que viven en barriadas urbanas donde se han
arraigado la violencia y/o la pobreza (Savage y Muggah, 2012).
Lo que sí es una novedad es el creciente reconocimiento de los riesgos
que acarrea la ampliación del ámbito de la acción humanitaria. Aunque las
organizaciones humanitarias sienten la tentación de participar en estas
actividades, también puede resultar controvertido. Los que se oponen
a la extralimitación del mandato humanitario identifican tres riesgos
principales:
1. Que se dispersen mucho los recursos humanitarios limitados, tanto
a nivel mundial como dentro de las organizaciones, y se reduzca la
capacidad colectiva de responder a crisis nuevas o complicadas (Kent,
Armstrong y Obrecht, 2013; Healy y Tiller, 2014);
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 80
Las pruebas
recopiladas en
crisis crónicas
revelaron que la
responsabilidad de
asumir funciones
adicionales
cuando carecen
de la capacidad
para atender
adecuadamente
las necesidades
humanitarias
básicas del contexto
es una cuestión
fundamental
para los actores
humanitarios.
2. Que se socaven los principios humanitarios, por ejemplo, cuando se
conectan las actividades de recuperación o desarrollo con el Gobierno
afectado u otra autoridad involucrada en el conflicto (Collinson y
Elhawary, 2012; Brauman y Neuman, 2014);
3. Que se fijen expectativas muy por encima de lo que puede lograr
realmente el personal humanitario, y se facilite aún más que los
responsables se salgan con la suya. Esto es especialmente cierto teniendo
en cuenta que —a diferencia de los desastres repentinos en los países
de ingresos medianos— la recuperación real a un nivel “normal” previo
a la crisis es generalmente inalcanzable, y ciertamente imposible con
los recursos limitados de los organismos humanitarios (Development
Initiatives, 2013).
Varios de los entrevistados, desde RDC a Haití y Mauritania, destacaron
los retos de puesta en marcha e interrupción reiterada de programas que
alivian temporalmente los síntomas, tales como la malnutrición y el cólera,
de problemas estructurales mucho más profundos. Teniendo en cuenta
la magnitud de los problemas, el hecho de que los donantes no puedan
considerar seriamente la idea de la acción humanitaria, incluso cuando el
mismo nivel de necesidad desencadenaría una respuesta de emergencia en
otro contexto, es igualmente problemático en ciertos contextos (como fuera
de las provincias orientales de la RDC).
Las pruebas recopiladas en crisis crónicas revelaron que la
responsabilidad de asumir funciones adicionales cuando carecen de la
capacidad para atender adecuadamente las necesidades humanitarias
básicas del contexto es una cuestión fundamental para los actores
humanitarios. La superposición y, en algunos casos, la enormidad de
las crisis ocurridas durante el período de estudio demostraron que las
capacidades actuales son terriblemente insuficientes o, como describió un
representante de una agencia en Sudán del Sur, la crisis supera en “varios
niveles nuestra capacidad de abordarla” (IASC, 2014a). Tal como se ha
descrito anteriormente, incluso en los contextos en que se ha superado
la fase más grave y se han asentado las operaciones humanitarias (como
en RC, RDC, Malí y Sudán del Sur), el sistema no cuenta con mecanismos
que dispondrían el tipo de rendición de cuentas a la población afectada
necesaria para garantizar una respuesta de gran calidad.
4.4
PROMOVE R LA
R ESI LI E NCIA Y
LA CAPACI DAD
I N DE PE N DI E NTE
Cobertura/
suficiencia
Eficacia y
pertinencia/
idoneidad
Eficiencia,
coordinación y
conectividad
Coherencia/
principios
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 82
Resumen
Aunque abarcan distintas áreas de actividad, la preparación, la reducción
del riesgo de desastres, la recuperación y el desarrollo de la capacidad
han llegado a considerarse componentes fundamentales de la resiliencia.
El objetivo de los programas de resiliencia es acabar con el ciclo reactivo
de la acción humanitaria y crear capacidad local para prepararse para
afrontar y mitigar los efectos de las crisis. Durante el período de estudio,
las iniciativas de recuperación proliferaron tanto en países estables que
enfrentan amenazas de desastres naturales graves como en contextos de
crisis crónicas, donde las poblaciones vulnerables están expuestas a un
mayor riesgo por las repetidas inundaciones, sequías y hambrunas. Aunque
va en aumento, la resiliencia sigue relegada a un pequeño rincón de la
acción humanitaria. El estudio observó algunos avances importantes en la
preparación, especialmente en los países estables propensos a desastres
naturales; no obstante, existen pruebas limitadas hasta la fecha de que
estas iniciativas hayan tenido resultados significativos en situaciones de
crisis crónicas.
El pequeño
número de
contextos de
emergencia
crónica en los que
se ha explorado
el financiamiento
plurianual de la
acción humanitaria
para poder mejorar
la planificación y
el desarrollo de
programación a
más largo plazo
representan un
cambio positivo.
Cobertura/suficiencia
El financiamiento de la preparación para emergencias es un desafío
permanente para las comunidades y el sistema de asistencia humanitaria,
y los actores humanitarios se ven forzados continuamente a priorizar
actividades que salvan vidas y renunciar a las iniciativas de preparación y
desarrollo de la capacidad. Como señaló uno de los entrevistados: “Seguimos
hablando de que: con USD 1 se ahorran USD 9 en la respuesta, pero esta idea
no se ha asentado”. Aunque se han producido mejoras en algunos países, el
financiamiento de la preparación sigue siendo un desafío a nivel mundial,
y los mecanismos para canalizar los recursos no están bien desarrollados
(Kellet y Peters, 2014).
El financiamiento de la recuperación y la reconstrucción después de
una crisis es igualmente problemático, y no mejoró durante este período
de estudio. Por ejemplo, nuestra investigación sobre la respuesta al tifón
de Filipinas observó considerables lagunas en el financiamiento de la
recuperación, que frustraron especialmente los esfuerzos para restaurar
viviendas y medios de subsistencia. Esto demuestra también la falta de
priorización de los donantes e la ineficacia del liderazgo de las agrupaciones
sectoriales para abordar la manera de evolucionar hacia objetivos a largo
plazo. Esto problema es aun más grave en las crisis crónicas. Por ejemplo,
en Malí, aunque las agencias de ayuda defendieron enérgicamente la
continuación del financiamiento en el norte del país, también previeron una
disminución del financiamiento, en parte debido a que los donantes estaban
dirigiendo su atención a crisis L3 más urgentes.
El pequeño número de contextos de emergencia crónica en los que se
ha explorado el financiamiento plurianual de la acción humanitaria para
poder mejorar la planificación y el desarrollo de programación a más largo
plazo representan un cambio positivo, donde la ayuda humanitaria será
83
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
sin duda necesaria durante los próximos años. Esta estrategia se empezó
a usar en 2013 en Somalia y ahora se está aplicando a nivel regional para
la respuesta en el Sahel, así como en Sudán y Yemen. Esta observación de
las entrevistas coincide con el análisis financiero para este estudio, que
también concluyó que había aumentando el financiamiento humanitario
para actividades de resiliencia, hasta llegar al 5 % de los flujos totales de
ayuda humanitaria. La mayoría de estos fondos se destinaron a África al
sur del Sahara, seguida por Asia (FTS, 2015). Estas actividades comprenden
proyectos cuyos objetivos están relacionados con la resiliencia, el desarrollo
de la capacidad de respuesta autónoma y los mecanismos de adaptación, la
reducción del riesgo de desastres y la gestión del riesgo. No se incluyeron
los proyectos principalmente orientados al desarrollo de la capacidad de las
organizaciones internacionales.
No obstante, en general, las dificultades para financiar las actividades
de resiliencia subrayan las conclusiones analizadas en la sección 4.3, de
que sigue habiendo una carencia crítica de flexibilidad y suficiencia en los
instrumentos de financiamiento para el desarrollo que apoyen redes de
seguridad social en contextos crónicos.
Eficacia y pertinencia/idoneidad
En conjunto, aún no se han evaluado los resultados con una base
suficientemente amplia para determinar si los programas han aumentando
o no la resiliencia de determinada población, y la falta de una definición
común de esta situación dificulta aun más la evaluación (Mosel y Levine,
2014). La mayoría de los entrevistados manifestaron cierto grado de
insatisfacción con el concepto de resiliencia. Como comentó uno de ellos:
“la resiliencia es realmente un término genérico que puede abarcar casi
cualquier cosa”. Sin embargo, cuando se examina específicamente la
preparación como un componente de la resiliencia, se observan indicios
de progreso. En el ámbito de la preparación, la capacidad técnica del
sistema humanitario es más fuerte y existe un claro entendimiento común
de los objetivos, así como algunos avances en la medición del desempeño.
Aunque también se ha invertido en la reducción del riesgo de desastres, la
mayor parte del trabajo está dirigido por actores con múltiples mandatos
en el marco de sus carteras más amplias para el desarrollo.
En general, el desempeño en las actividades de preparación sigue
mejorando con la misma trayectoria observada en el ESH 2012, y mucho
más en los países estables afectados por catástrofes naturales periódicas
(como Indonesia y Filipinas) que en los países que experimentan crisis
e inestabilidad crónicas. Las entrevistas y las evaluaciones demuestran
que las inversiones para la preparación en contextos de desastres súbitos
recurrentes están teniendo un efecto positivo demostrable. La investigación
sobre Filipinas reveló que las inversiones en la preparación anteriores
al tifón Haiyan, como las medidas de alerta temprana y las evacuaciones
del Gobierno, “salvaron cientos, si no miles de vidas”, en palabras de un
funcionario de la ONU. Y como se explicó anteriormente, la preparación
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 84
Un desafío más
amplio para la
eficacia de los
programas de
resiliencia es el
nivel en el que
se centran los
actores de la ayuda
humanitaria.
Mucho del trabajo
se queda en el nivel
de los proyectos
y programas
y, en muchos
sentidos, implica
simplemente una
actualización de
las actividades
anteriores.
dentro de las estructuras de coordinación de la respuesta conjunta de
Gobiernos afectados y organizaciones internacionales contribuyó de manera
importante a la eficacia de la respuesta. Antes del tifón, se habían adoptado
medidas básicas, como el Paquete de Preparación Mínima liderado por la
ONU, el liderazgo conjunto de las agrupaciones sectoriales humanitarias
con autoridades del Gobierno y la legislación adecuada, que mejoraron
la eficacia de la respuesta. Se han observado resultados similarmente
positivos en América Latina y el Caribe, donde los Gobiernos donantes
y las agencias, con el respaldo de las oficinas regionales, han establecido
estrechas relaciones de cooperación con las autoridades nacionales. En
estas situaciones, el sistema humanitario internacional también contribuye
al desarrollo de la capacidad mediante la formación permanente de las
autoridades nacionales y la adopción de las enseñanzas de los simulacros,
y promueve el establecimiento de marcos jurídicos, políticas y estructuras
(Stoddard y Harmer, 2013).
A nivel mundial, los esfuerzos para crear centros regionales de
abastecimiento y existencias inventariadas han mejorado la capacidad
de preparación mundial y han aumentado la eficiencia. Estas iniciativas
también han mejorado la práctica a nivel nacional; por ejemplo, en Malí,
los entrevistados hablaron de la manera en que el posicionamiento previo
de existencias para ASH, artículos no alimentarios y tratamientos para la
malnutrición aguda habían mejorado la respuesta en curso. Y en el caso de
Sudán del Sur en 2014, en consonancia con las conclusiones de 2012, el FHC
contribuyó a apoyar el posicionamiento previo de suministros y tuberías.
Desde 2012, también ha mejorado la planificación de contingencias en
una serie de países, como Malí y Sudán del Sur, con un contexto de crisis
crónicas (IASC, 2014a).
Varias regiones expuestas a la inseguridad alimentaria han seguido
invirtiendo en sistemas de alerta temprana, por ejemplo, el Cuerno de
África, África occidental y el Sahel. Las evaluaciones examinadas para este
estudio constataron que se mencionó repetidamente el valor y la eficacia
especiales de los sistemas de alerta temprana. Sin embargo, las entrevistas
también indicaron que no siempre se aprovechan bien para la eficacia de la
toma de decisiones y, por consiguiente, tienen que vincularse claramente al
financiamiento y las opciones de programación disponibles.
Las situaciones con Gobiernos inestables y la amenaza primordial del
conflicto armado plantean las mayores dificultades para establecimiento
de estructuras de preparación. La alerta temprana en contextos de
conflicto resulta complicada a nivel técnico y político. Aunque se reciben
positivamente desde el punto de vista de la cartografía del riesgo, las
nuevas iniciativas como INFORM (www.inform-index.org), que ofrece
un índice que identifica a los países en riesgo de crisis humanitarias y
desastres, que podrían desbordar la capacidad de respuesta nacional,
también se consideran problemáticas para los Estados con altos índices de
inestabilidad.
85
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
En el examen de
las evaluaciones
de programas de
resiliencia para
este estudio se
observaron peores
valoraciones de
la eficiencia que
de cualquier otro
criterio.
Tanto en el norte de Malí en 2012 como en Sudán del Sur en 2013,
la brusquedad y la gravedad de las crisis fueron una sorpresa para los
actores internacionales y nacionales. Al menos una agencia de la ONU
con una unidad regional de preparación en el Sahel había determinado
que Malí tenía muy pocas probabilidades de sufrir una crisis relacionada
con el conflicto. Por otro lado, el CICR había reconocido desde hace
tiempo las posibilidades de conflicto y había planeado en consecuencia.
Los entrevistados también consideraron que había fallado la preparación
en el caso de Sudán del Sur: “No respondimos a los primeros signos de
advertencia y se podría haber enfrentado antes y mitigado la crisis que se
produjo”.
Un desafío más amplio para la eficacia de los programas de resiliencia
es el nivel en el que se centran los actores de la ayuda humanitaria. Mucho
del trabajo se queda en el nivel de los proyectos y programas y, en muchos
sentidos, implica simplemente una actualización de las actividades
anteriores. Las observaciones del estudio del ESH 2015 sugieren que
es poco probable que el trabajo sobre resiliencia sea transformador
mientras no se alteren la arquitectura fundamental y los sistemas de
financiamiento y se siga haciendo el mismo análisis del contexto y la
vulnerabilidad. Esto coincide con las constataciones de la síntesis de la
evaluación, que reveló que, aunque se valoraron mejor en general los
programas de resiliencia que la respuesta rápida y el apoyo en situaciones
de crisis crónicas, las valoraciones cambiaron cuando se desglosaron los
aspectos evaluados. Se tendió a evaluar mejor (principalmente de bueno
a excelente) el desempeño de los programas individuales sobre resiliencia
que los resultados generales de la resiliencia en el país (en su mayoría
de deficientes a adecuados). Esto demuestra la dificultad de expandir los
éxitos del nivel comunitario al nivel nacional. Aunque se centraron en un
nivel bajo y local, las evaluaciones de proyectos de resiliencia concluyeron
que la selección de este aspecto se había considerado pertinente y
apropiada para las áreas y grupos de población más vulnerables a los
desastres y otras perturbaciones.
Un desafío persistente para el desarrollo pertinente y apropiado de
la resiliencia es la falta de información sobre las capacidades existentes
de los actores locales, nacionales e internacionales. En la mayoría de los
contextos, los actores humanitarios no han emprendido un inventario
exhaustivo de su propias capacidades materiales, logísticas y técnicas, y
tienen un conocimiento limitado de lo que sus homólogos en el Gobierno
y en el sistema humanitario tienen en ese momento o están dispuestos
a proporcionar en caso de emergencia (Stoddard y Harmer, 2013). No
se pueden cumplir los criterios de pertinencia si no se conocen o no se
especifican las necesidades y las deficiencias, algo que ocurre con muchas
de las actividades sobre preparación del personal humanitario.
ESTUDIO DE CASO 86
MALÍ
Descripción general del
desempeño
Cobertura/suficiencia: Aunque
los actores de la ayuda consideraron
que los niveles de financiamiento
en 2012-13 eran ampliamente
suficientes, también observaron
deficiencias en la protección, la
educación y ASH. A pesar de los
intentos de mejorar el acceso
mediante el apoyo de ONG locales,
la inseguridad en el norte del país
limitó el acceso y la cobertura de la
ayuda humanitaria.
Pertinencia/idoneidad:
La respuesta carecía de una
perspectiva amplia multisectorial
de las necesidades y prioridades
humanitarias. Si bien hubo
una respuesta considerable al
desplazamiento interno en 2013,
muchas PDI pasaron oficialmente
desapercibidas al vivir con familias de
acogida urbanas, lo que hizo a la vez
más difícil abordar sus necesidades
y más fácil ignorarlas. El liderazgo
en cuestiones de protección y PDI
también fue claro y generalmente
débil. Además, muchos actores de la
ayuda señalaron que el dominio de la
ayuda alimentaria en especie no fue la
mejor opción, especialmente teniendo
en cuenta la falta de una estrategia
clara relacionada con la reducción de
la vulnerabilidad.
Los combates de los grupos insurgentes en el norte de Malí que
comenzaron en enero de 2012 provocaron la huida de varios
cientos de miles de personas, incluso del funcionarios del
Gobiernos locales. En abril de 2012, los grupos armados habían
tomado las tres ciudades más grandes en el norte de Malí. La
violencia tomó por sorpresa a muchos donantes y actores de la
ayuda; a pesar de su pobreza endémica, Malí se había considerado
un ejemplo de éxito democrático y de desarrollo. En respuesta
a la crisis, aumentaron considerablemente los flujos de ayuda
humanitaria a Malí, de USD 28 millones en 2011 a USD 375
millones en 2014 (FTS, 2015). En julio de 2013, se desplegó la
Misión Multidimensional e Integrada de Estabilización de la ONU en
Malí desplegados y se celebraron nuevas elecciones presidenciales,
pero gran parte del país sigue disputada y muy insegura.
Eficacia: Las agencias y los
donantes que habían trabajado
anteriormente en Malí con un
enfoque en el desarrollo o la
resiliencia pudieron cambiar de
ritmo, traer nuevo personal y
mecanismos y poner en marcha
una respuesta humanitaria, pero
algunos organismos expandieron
sus operaciones más lentamente
de lo que permitía su capacidad. A
pesar de su presencia en la región, la
mayoría de los actores humanitarios
(excepto el CICR) no anticiparon o
se prepararon para la crisis, aunque
la planificación de contingencias y
la preparación se han intensificado
desde la crisis.
Eficiencia, coordinación y
conectividad: La mayoría de los
actores de la ayuda consideraron que
las funciones de coordinación de la
asistencia humanitaria, que incluye
a las agrupaciones sectoriales y el
equipo humanitario nacionales,
apropiadas y funcionales. Sin
embargo, el Gobierno desaprobó
las modalidades humanitarias y
quiso ejercer un mayor control
sobre estos flujos de ayuda. El
PRE para la región del Sahel
se consideró un avance por su
enfoque regional y a largo plazo,
pero no un factor impulsor del
aumento de la coordinación y
la conectividad, principalmente
porque los indicadores de los
resultados son muy generales y las
actividades carecen de priorización.
Los actores humanitarios señalaron
la falta de una visión sobre el
papel del personal humanitario
en el desarrollo de la resiliencia,
las características generales del
desarrollo de la resiliencia y las
formas de abordar las necesidades
crónicas y estructurales,
especialmente aquellas con una
dimensión de conflicto.
Coherencia/principios: Los
actores de la ayuda demostraron
su conocimiento y su intención
de adherirse a los principios
humanitarios de independencia
y neutralidad, especialmente con
respecto a la Misión Integrada de
Estabilización de la ONU y otras
fuerzas extranjeras, y un código
de conducta sobre determinadas
prácticas y el apoyo internacional
ayudaron a los actores a darse cuenta
de la importancia de los principios
humanitarios y las modalidades
en general. Sin embargo, se ha
considerado que las funciones del
Coordinador Residente/Coordinador
Humanitario y la OCAH dentro de
la misión integrada menoscaban a
veces un enfoque estratégico en las
necesidades humanitarias.
87
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Eficiencia, coordinación y conectividad
En el examen de las evaluaciones de programas de resiliencia para este
estudio se observaron peores valoraciones de la eficiencia que de cualquier
otro criterio. Algunas de las quejas mencionadas habitualmente en esta área
son los retrasos de los insumos del proyecto (problemas con la adquisición
y las cadenas de entrega), las deficiencias del intercambio de información
y la ineficiencia de la gestión y las estructuras de toma de decisiones que
provocan altos costos de transacción (por ejemplo, Gubbels y Bousquet,
2013). La estrategia regional de la ONU sobre resiliencia y adaptación del
llamamiento humanitario para el Sahel se considera un avance modesto en
términos de eficiencia, debido a su larga duración (tres años en lugar del
año habitual) y la integración de la resiliencia y las actividades a largo plazo.
Algunos donantes, como la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión
Europea, asignan una parte de su gasto humanitario a actividades de
resiliencia, pero no han maximizado la eficiencia mediante la coordinación
de la fuerza laboral o el financiamiento.
Los resultados sobre la coordinación fueron dispares. En países
propensos a desastres repentinos, como Filipinas e Indonesia, continúan
las extensas consultas con el Gobierno y las autoridades locales sobre las
medidas de preparación y, por separado, sobre la reducción y la mitigación
del riesgo de desastres (a menudo por los asociados para el desarrollo), pero
hay menos pruebas de que se consulte y se cuente con la participación de los
Gobiernos en una evaluación más general de las necesidades de resiliencia,
que incluiría la recuperación y las necesidades de financiamiento.
Como se menciona en la sección 4.3, la cuestión más general es el
grado en el que los actores humanitarios son responsables de abordar
problemas más profundos, especialmente dada la presión sobre los
recursos y las capacidades con la carga de trabajo actual, y las dificultades
para operar de manera proporcionada. Algunos actores humanitarios
en el Sahel, tales como MSF y la Oficina de Ayuda Humanitaria de la
Comisión Europea, ha enmarcado sus intervenciones para abordar la
malnutrición como respuestas a crisis recurrentes, aun cuando estas
intervenciones han cambiado “de iniciativas de respuesta a las emergencias
a medidas estructurales que pueden contribuir a la misión a largo plazo
de lucha contra la enfermedad” (MSF, 2012). Este estrategia refleja
la cuestión general de cómo el personal humanitario debe gestionar
problemas recurrentes, cuando los actores del desarrollo no asumen estas
responsabilidades.
Coherencia/principios
El establecimiento de vínculos prácticos entre la respuesta humanitaria y
el trabajo más estructural de desarrollo y resiliencia ha resultado difícil. El
PRE del Sahel destaca la promoción y colaboración con los Gobiernos al
reconocer que el personal humanitario no pueden abordar eficazmente la
resiliencia por su cuenta. Aunque esto tiene sentido como una meta ideal,
las conclusiones de las visitas de campo y el examen de las evaluaciones
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 88
sugieren que los actores humanitarios no se relacionan estratégicamente
en los niveles superiores y, en general, sus vínculos y el diálogo con
los Gobiernos y actores del desarrollo son débiles. Esto se deriva del
enfoque inherentemente más limitado y centrado en la población de los
actores humanitarios (en comparación con el enfoque institucional de los
programas de desarrollo). Por consiguiente, no es sorprendente que, en las
evaluaciones examinadas en este estudio, se calificaran peor la coherencia
y la cobertura que otros criterios de las iniciativas de resiliencia. En otras
palabras, puede que los programas fueran eficaces para la comunidad local
o el grupo de beneficiarios seleccionados, pero no estaban bien integrados
en las estructuras nacionales y los programas de desarrollo, ni tampoco
abarcaban el ámbito total de las necesidades.
En un estudio reciente sobre Malí, los actores de la ayuda consideraron
que, de los cinco objetivos principales, se había avanzado menos en el
establecimiento de mecanismos conjuntos de desarrollo humanitario. Como
destacó uno de los entrevistados para este estudio: “Debemos tener muy
claro que el personal humanitario solo puede contribuir modestamente al
desarrollo de la resiliencia en el Sahel. Los problemas son una consecuencia
del desarrollo estructural y las cuestiones de gestión de gobierno para los
que tenemos simplemente herramientas [y que] superan con creces nuestra
capacidad”.
Se puede argumentar que una función adecuada para el personal
humanitario es responder y llamar la atención sobre las debilidades
estructurales. Al concentrarse en las condiciones inmediatas, están más
atentos al sufrimiento inaceptable, independientemente de la causa.
Las respuestas a los problemas estructurales serán más apropiado y
posiblemente más eficaces cuando incluyan actividades de promoción
—como los programas y las campañas de MSF en RC mucho antes
del recrudecimiento actual del conflicto (MSF, 2011) y las estrategias
innovadoras del personal humanitario para la desnutrición aguda recurrente
en el Sahel (Haver y otros, sin fecha).
Es necesario definir mejor los criterios que pueden fomentar la acción
humanitaria en esas situaciones. Esos criterios incluyen cuándo y cómo
retirarse (sin perjuicio) tras la superación de la fase aguda (a menudo
temporal) de un problema. No se debe esperar que los actores humanitarios
cubran el vacío, sino que proporcionen información sobre el problema (lo
que incluye el seguimiento o los sistemas de alerta temprana), den señales
de alarma y exploren modalidades nuevas o alternativas de respuesta, con
la finalidad de conseguir que los responsables (normalmente los Gobiernos
afectados con donantes para el desarrollo) resuelvan los problemas por su
cuenta.
El reto es desarrollar mejores maneras de entablar ese diálogo con
actores fundamentales de la resiliencia —como las agencias de desarrollo,
los Gobiernos regionales y donantes y las instituciones financieras
internacionales como el Banco Mundial, que aporta recursos y liderazgo
apropiados— en lugar de dedicarle recursos humanitarios escasos. El Marco
89
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Común para la Preparación del IASC ofrece un mayor entendimiento de la
preparación como un componente crítico de la resiliencia (IASC, 2013a).
Consiste en un enfoque sistemático por el que los actores humanitarios y
de desarrollo trabajan juntos para apoyar la preparación a nivel nacional
y local. Esta estrategia es más realista donde existe un fuerte liderazgo
del Gobierno nacional e inversión en capacidad local como parte de una
estrategia global de gestión de riesgos.
4.5
PROMOVE R
LA ACCIÓN
H U MAN ITAR IA Y
E L ACCESO
Cobertura/
suficiencia
Eficacia y
pertinencia/
idoneidad
Eficiencia,
coordinación y
conectividad
Coherencia/
principios
91
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
En general,
aunque algunas
organizaciones
han invertido
considerablemente,
el alcance y la
coordinación de las
iniciativas mundiales
de promoción
humanitaria todavía
son limitados, y su
eficacia se ha visto
obstaculizada por
la falta de objetivos
claros y una
estrategia coherente.
Resumen
Como se describió en la introducción de esta sección, los actores
humanitarios realizan una labor de promoción con toda una serie de
objetivos: desde posibilitar y aumentar la asistencia humanitaria a
promover que los actores respeten el derecho internacional humanitario y
buscar soluciones más generales a las crisis. La promoción puede revestir
mayor importancia cuando las poblaciones civiles están sufriendo como
consecuencia de la guerra y la política y/o los obstáculos de seguridad
limitan gravemente la acción humanitaria diseñada para ayudarles, como en
el caso de Siria. Puede ser tanto un imperativo moral como una función de
último recurso para los actores humanitarios.
La promoción puede tener lugar en el ámbito público o mediante el
diálogo privado. Sus objetivos pueden ser de pequeña escala y locales, como
cuando se promueve que los actores armados permitan el tránsito de la
ayuda humanitaria por determinadas rutas, o de gran escala y globales, por
ejemplo, incidiendo en el seno del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas para instar al respeto del derecho internacional humanitario. Las
distintas organizaciones de ayuda humanitaria tienen posiciones muy
diferentes acerca de los tipos de promoción en la que están dispuestos a
participar, y con qué nivel de inversión. La promoción no es solo la actividad
humanitaria más variable, sino también la menos tangible, y quizás una de
los más difíciles de medir; y se dispone de poca documentación sobre su
evaluación. Por lo tanto, es más difícil aplicar los criterios de evaluación
utilizados en el resto de este estudio a la función de defensa.
La evaluación de este estudio de la promoción de la asistencia
humanitaria se basa principalmente en las observaciones relacionadas
con la guerra civil en Siria, pero también en documentación sobre
RC, Sudán del Sur y otros contextos. Examina lo que tratan de lograr
los actores humanitarios mediante la promoción y el análisis de las
dificultades y perspectivas de futuros esfuerzos. En general, aunque
algunas organizaciones han invertido considerablemente, el alcance y la
coordinación de las iniciativas mundiales de promoción humanitaria todavía
son limitados, y su eficacia se ha visto obstaculizada por la falta de objetivos
claros y una estrategia coherente. La promoción para apoyar a RC y Sudán
del Sur no logró movilizar una respuesta internacional suficiente a las crisis
que se estaban desarrollando. En el caso de Siria, aunque la promoción
contribuyó a la aprobación de resoluciones del Consejo de Seguridad de
la ONU que respaldan las operaciones de socorro transfronterizas, estas
resoluciones han tenido un escaso efecto significativo sobre la protección
de la población civil siria o su acceso a la ayuda humanitaria, lo que plantea
importantes interrogantes acerca del significado y el papel de la promoción.
Cobertura/suficiencia
No se puede medir la suficiencia de la promoción de la misma manera
que en otras funciones humanitarias, ya que los objetivos de promoción
no se costean o incluido en los llamamientos para respuestas y solo unas
pocas organizaciones la incluyen específicamente en sus presupuestos. No
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 92
obstante, se pueden identificar ciertos problemas de capacidad y cobertura.
Aunque han aumentado los puestos de promoción regional en el transcurso
del conflicto sirio, el estudio del ESH observó que solo un pequeño número
de organizaciones humanitarias han incorporado a encargados de políticas y
promoción a sus equipos, y muchas menos cuentan con unidades u oficinas
de promoción plenamente equipadas.
Las iniciativas de promoción humanitaria a nivel mundial sobre Siria
emprendidas por organizaciones humanitarias internacionales occidentales
se han centrado principalmente en entidades de esta región, como los
Gobiernos de Estados Unidos y Reino Unido y la Unión Europea, con las que
existen vías de comunicación. Las débiles relaciones con partes interesadas
no occidentales esenciales en la región, como el Gobierno de Siria, impidieron
que las organizaciones se centraran en los principales sujetos influyentes. Los
representantes de las agencias comentaron este hecho y mencionaron las
oportunidades perdidas para influir en momentos críticos de la crisis. Además,
en cierto sentido, las iniciativas de promoción de la labor humanitaria tienen
un problema de escala inherente derivado del tamaño relativamente pequeño
de muchas de las agencias que operan de forma independiente y la filosofía
de muchas de ellas, especialmente MSF, de no incidir en cuestiones que van
más allá del ámbito de sus operaciones o no han presenciado directamente.
La ONU puede intervenir con más facilidad a diferentes niveles políticos
nacionales e internacionales, pero su participación simultánea en las políticas,
que la sitúan claramente en uno de los bandos del conflicto en la mayoría
de los contextos, ha comprometido a menudo su función de promoción
humanitaria (Egeland, Harmer y Stoddard, 2011). El CICR es el defensor más
influyente y activo del derecho internacional humanitario y la protección de
la población civil, de conformidad con su mandato, que, sin embargo, también
limita su programa de promoción y el tipo de medidas que puede tomar.
Eficacia y pertinencia/idoneidad
Como dice el refrán: “No hay soluciones humanitarias a los problemas
humanitarios”. Teniendo en cuenta que depende a menudo de decisiones
políticas que están fuera del control del personal humanitario, evaluar el éxito
de la promoción puede ser inherentemente injusto. La promoción requiere
que el personal humanitario se comunique con actores fuera de su ámbito,
cuyos programas humanitarios puede que no entiendan totalmente, acerca
de una serie de temas, unos más controvertidos que otros. La promoción de
cuestiones relativamente no controvertidas como la reducción del riesgo de
desastres, por ejemplo, no es tan difícil como la promoción en situaciones
de conflicto, como Siria, donde el acceso es limitado y se deben sopesar las
declaraciones abiertas con los posibles riesgos para el personal y la pérdida
de acceso a la población afectada. La promoción puede resultar crítica
en situaciones de emergencia tales como la violencia en RC o el brote de
ébola, donde se necesita una respuesta inmediata al rápido deterioro de las
condiciones de las poblaciones vulnerables.
Cuando las agencias restringen sus actividades de promoción a canales
indirectos por miedo a perder el acceso a la población afectada, se puede
93
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Los esfuerzos de
promoción para
aumentar la entrega
de asistencia
transfronteriza
a través de
resoluciones
del Consejo de
Seguridad de la
ONU, especialmente
la resolución
2165, fue un logro
significativo durante
el período de este
estudio.
generar la percepción pública de su aceptación de la situación. Esta
estrategia también puede promover la descoordinación y irresponsabilidad
de la acción humanitaria, cuando las agencias se muestran reacias a
comunicar sus planes y acciones, incluso entre ellas. Cuando la promoción
carece de objetivos o planes declarados, resulta naturalmente difícil
medir su éxito. Y, especialmente cuando los objetivos de las actividades de
promoción incluyen el respeto por el derecho internacional humanitario
y los principios humanitarios, puede ser particularmente difícil valorar
resultados medibles en función del tiempo dedicado.
La eficacia en la promoción de la labor humanitaria también se relaciona
con la puntualidad. Por ejemplo, no se emprendieron iniciativas serias
de promoción para Siria hasta finales de 2013, casi tres años después del
comienzo de la crisis. En RC, MSF solo defendió una respuesta más firme
(Healy y Tiller, 2014), mientras que Crisis Action y otras organizaciones de
derechos humanos hicieron algo similar en el caso de Sudán del Sur.
Un reto importante para la promoción eficaz es la falta de una visión
común de las amenazas a la protección. En RC y Siria, no se había realizado
ninguna evaluación exhaustiva de las necesidades de protección durante
el período de estudio, y la información de la que disponía una sola agencia
no fue ampliamente compartida ni consultada sistemáticamente por las
ONG locales y de la diáspora, por lo menos en el caso de Siria (Svoboda
y Pantuliano, 2015). En estas situaciones, el desarrollo de estrategias
fundamentadas, como la promoción de cuestiones sobre protección, es casi
imposible.
Coordinación de la promoción
Como consecuencia, en gran medida, de la necesidades contrapuestas de
asegurar una amplia base de apoyo y un mensaje suficientemente robusto,
puede ser difícil desarrollar un mensaje sólido y coordinado de promoción.
Además, en muchos contextos politizados, el intercambio de información
es muy limitado y la promoción se deben hacer en secreto. Aunque las
negociaciones no públicas son una forma válida y a menudo útil de
promoción humanitaria, son contrarias a los objetivos de la construcción de
una posición común y unificada de todos los actores humanitarios.
En el caso de RC, no parece que existiera un enfoque coordinado para
la promoción o un plan para obtener la información adecuada sobre el
deterioro de las condiciones y las necesidades correspondientes de la
población (ACAPS y FAO, 2012). Por otro lado, en RC y Sudán del Sur,
los grupos de ONG habían coordinado eficazmente su promoción ante
el Gobierno sobre cuestiones administrativas relacionadas con acuerdos
marco, exenciones fiscales, requisitos de personal y otros temas.
En Siria, la complejidad de la operación en seis países afectados ha
obstaculizado la coordinación de la promoción, y el secretismo y la falta
de transparencia de la respuesta conllevó una falta de información con la
que generar posiciones comunes. Como consecuencia, la mayoría de las
actividades de promoción de la asistencia humanitaria en Siria han sido
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 94
34%
de todos los
encuestados, desde
la sede a las oficinas
regionales y el terreno,
consideraron que
la protección era
deficiente
privadas y bilaterales o realizadas por unas pocas organizaciones afines.
Las actividades de promoción con el Gobierno de Siria, y la promoción
mundial por organizaciones con sede en Damasco, han sido limitadas y han
tenido muy poca visibilidad, debido principalmente al riesgo de expulsión
o de otros perjuicios a las prioridades de los programas. Este ha sido el
principal compromiso para operar desde el interior de Siria. Se informó de
que la ONU había operado en la trastienda para promover operaciones entre
líneas, pero tardó un tiempo considerable en publicar esta información o
medir el éxito de esos esfuerzos (Reuters, 2015).
Los esfuerzos de promoción para aumentar la entrega de asistencia
transfronteriza a través de resoluciones del Consejo de Seguridad de la
ONU, especialmente la resolución 2165, fue un logro significativo durante
el período de este estudio, que conllevó la incidencia pública y privada del
coordinador del socorro de emergencia de la ONU, la OCAH y un grupo
de ONGI en las sedes y en Siria, que abarcó una amplia gama de actores
políticos, legales y operativos. También tuvieron una serie de efectos
positivos indirectos: Ofrecieron la posibilidad de un aumento significativo
de la asistencia destinada a Siria, disminuyeron en cierto modo el secretismo
de la respuesta e hizo posible considerar una estrategia para el “conjunto
de Siria”, ayudaron a llamar la atención sobre el cisma entre Damasco y los
operadores transfronterizos, y ofrecieron la oportunidad de expandir las
actividades para abordar las necesidades insatisfechas.
Aunque, en teoría, la posibilidad de aumentar las actividades
transfronterizas parecía un avance, en la práctica, la ONU no lo aprovechó
lo suficiente. Por su parte, el Gobierno de Siria ha seguido una línea
cautelosa y coordinada en relación con los esfuerzos de promoción. Muchos
de los entrevistados para este estudio señalaron que las autoridades siguen
estando dos pasos por delante en el pronóstico de las diferentes posiciones
de promoción, así como en el establecimiento de las condiciones para los
esfuerzos de socorro.
Coherencia en torno a los principios y la protección
Una cuestión más amplia es si los esfuerzos de promoción humanitaria han
generado cambios en la adhesión al derecho internacional humanitario o de
los principios humanitarios o en la protección de la población civil.
En Siria, a pesar de la gravedad de la crisis y de los niveles conocidos de
violencia contra la población civil, no parece en absoluto que la comunidad
internacional haya ofrecido protección a los civiles sirios que no consiguieron
huir de su país. Las partes en el conflicto han “ignorado flagrantemente”
sus obligaciones; los Estados miembros de la ONU, incluso los miembros
del Consejo de Seguridad, no han logrado garantizar el respeto del derecho
internacional humanitario; y la protección de la población civil parece un
concepto “desprovisto de sentido” en Siria (Svoboda, 2014, página 2).
Aunque no tienen la responsabilidad primaria de protección, las agencias
humanitarios tienen cierta responsabilidad de responder a las consecuencias
de las violaciones. Las observaciones generales de este estudio, que incluyen
95
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Sin embargo, la
seriedad con la
que asumen en
principio esta
responsabilidad
no se equipara
con sus esfuerzos
para identificar y
perseguir objetivos
de promoción.
las entrevistas y las respuestas de la encuesta, son que la promoción y las
respuestas alternativas a las amenazas de la protección han sido limitadas.
Lo más frecuente es que lo encuestados mencionaran a la protección como
un sector con deficiencias: El 34 % de todos los encuestados, desde la sede
a las oficinas regionales y el terreno, consideraron que la protección era
deficiente.
El 34 % de todos los encuestados, desde la sede a las oficinas regionales y
el terreno, consideraron que la protección era deficiente.
Las campañas de “Derechos Por Delante” en el seno de la ONU (una
iniciativa del secretario general para mejorar las medidas de la ONU para
salvaguardar los derechos humanos alrededor del mundo), combinadas
con la designación L3, contribuyeron en cierto modo a centrar la atención
en cuestiones relativas a la protección y los derechos en RC. Sin duda, el
carácter descentralizado e intercomunitario de la violencia también hizo
más seguro abordar la protección desde el punto de vista político que en
contextos tales como Siria, donde el Gobierno participa activamente en el
conflicto.
En Siria, no se estableció una estrategia de protección hasta junio
de 2014, tres años después del comienzo del conflicto. Esta demora
extraordinaria refleja el temor de la comunidad humanitaria a abordar la
cuestión con el Gobierno sirio. Los entrevistados comentaron que ni siquiera
se podía utilizar la palabra “protección”. Incluso cuando se incorporó
formalmente al PRE y se designó como su primer objetivo estratégico, se
expresó en términos de “promover la protección de la población civil” en
lugar de emprender actividades de protección.
Muchos trabajadores humanitarios consideran claramente que tienen
que contribuir a la promoción, por razones tanto morales como prácticas,
para poder hacer su trabajo sin impedimentos. Sin embargo, la seriedad
con la que asumen en principio esta responsabilidad no se equipara con
sus esfuerzos para identificar y perseguir objetivos de promoción —que
incluye el establecimiento de redes sobre derechos para llegar a los actores
más influyentes— y no es mucho menos una medida del cumplimiento de
estos objetivos. La experiencia en Siria demuestra que la promoción como
función humanitaria sigue teniendo el mismo sentido que predominaba
antes de las reformas de la coordinación durante la década pasada.
ESTUDIO DE CASO 96
SIRIA
Descripción general del
desempeño
Cobertura/suficiencia: Con USD
5500 millones recaudados durante tres
años a través del PRE de Siria, la crisis
ha conllevado un volumen histórico
de contribuciones financieras. Las
contribuciones adicionales llegan a
través de canales sin seguimiento, como
Oriente Medio y las organizaciones
de la diáspora siria. Sin embargo,
ante la grave restricción del acceso
Desde finales de 2011, el conflicto de Siria ha generado un cuarto
de millón de muertes, más de 7 millones de personas desplazadas
y más de 12 millones de personas que precisan ayuda humanitaria.
El entorno operativo extraordinariamente difícil incluye un Gobierno
obstruccionista (que viola también el derecho internacional humanitario)
como una de las partes en conflicto, una oposición fracturada con
actores que no tienen ningún reparo en dirigir su violencia contra los
trabajadores de la ayuda y una comunidad de asistencia dividida. La
actividad de los combates y los altos niveles de inseguridad, junto con
las restricciones impuestas por el Gobierno, han limitado gravemente el
acceso de los actores humanitarios. Las agencias de la ONU y algunas
ONG han prestado ayuda desde Damasco, principalmente a través de
la Media Luna Roja Árabe Siria, mientras que otras ONG y grupos de
la diáspora entregar ayuda transfronteriza desde los países vecinos de
Iraq, Jordania, Líbano y Turquía
Descripción General de las Necesidades
a la población destinataria o se han
Humanitarias, producida a finales de
cumplido los objetivos.
2014, sigue siendo limitada debido al
pequeño número disponible de fuentes
Eficiencia, coordinación y
de información primaria. Sin embargo,
conectividad: Se ha obstaculizado
el personal humanitario coincide en
gravemente la coordinación dentro
que las mayores deficiencias ocurren
y entre las agencias de la ONU y las
en la protección, la salud y la vivienda,
ONG. Las organizaciones se han
y reconoce lo poco que puede influir
mostrado muy reacias a compartir
en la protección, en ausencia de una
información, por razones de seguridad
solución política.
y, en algunos casos, por el riesgo para
su reputación al no poder afirmar con
Eficacia: No se puede considerar
confianza dónde estaba acabando su
exitosa la respuesta en Siria si se
ayuda. También ha habido mucha
considera la puntualidad de la ayuda
tensión entre la respuesta de la ONU
entregada con carácter prioritario
coordinada desde Damasco y las
para los más necesitados. La asistencia
ONG, que operan mayoritariamente
humanitaria ha alcanzado a menos de
desde el otro lado de la frontera,
la mitad de los aproximadamente 12,2
lo que ha impedido una operación
millones de personas en situación de
humanitaria unificada en respuesta
necesidad. Los distritos tomados por
a la crisis. También se ha criticado al
los insurgentes o muy disputadas en
personal humanitario occidental por
de la escala de las actividades”.
el norte del país, así como las zonas
no aprovechar las oportunidades de
sitiadas, acogen al mayor número
construir alianzas más eficaces para la
Pertinencia/idoneidad: Ha sido
de personas necesitadas, y muchas
entrega a través de actores locales y de
de ellas dependían de operaciones
la diáspora siria.
humanitario, el financiamiento no
se ha traducido en una cobertura
física y material de las necesidades,
especialmente en algunas de las zonas
más afectadas del interior de Siria.
Como se reconoció en el PRE más
reciente: “no se pueden cubrir todas
las necesidades y siguen existiendo
lagunas humanitarias críticas, tanto en
términos de cobertura geográfica como
sumamente difícil obtener información
sólida sobre el panorama de la ayuda
en todo el país y, por consiguiente,
la comunidad humanitaria no puede
determinar si la ayuda que llega es la
más pertinente y adecuada para las
necesidades de la población. Hasta
2014, no había ninguna información
sobre las necesidades globales de
Siria. Aunque se logró finalmente
una evaluación consolidada en la
de ayuda transfronterizas, que
se mantuvieron en secreto hasta
Coherencia/principios: Gran
que el Consejo de Seguridad de la
parte de la ayuda entregada dentro
ONU las aprobó en 2014. Solo se
de Siria no ha sido ni imparcial ni
puede hacer seguimiento de una
independiente, debido principalmente
pequeña proporción de la ayuda,
a las restricciones impuestas por el
independientemente de que provenga
Gobierno y otros actores armados, la
de Damasco o el otro lado de la
situación general de inseguridad y las
frontera, lo que hace extremadamente
dificultades para operar a gran escala
difícil determinar si se ha atendido
desde el otro lado de la frontera.
4.6
VALORACIÓN
DE L SISTE MA
H U MAN ITAR IO
POR LOS
R ECE PTOR ES DE
AYU DA
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 98
La mayoría de los
receptores dijeron
que la ayuda que
recibían solo atendía
parcialmente sus
necesidades más
acuciantes, y el 24 %
dijo que no las
cubría en absoluto.
Para el estudio del ESH se encuestó a los receptores de ayuda en tres países,
que representan a dos emergencias crónicas y complejas (RDC y Pakistán) y
un gran desastre natural repentino (después del tifón Haiyan de Filipinas).
A pesar de la reiterada cantinela de que el sistema humanitario
representa solo una pequeña porción de la ayuda prestada en situaciones de
emergencia, en estos tres contextos, los receptores de la ayuda consideraron
que desempeñaba un papel destacado. Se señaló que las organizaciones
humanitarias (locales e internacionales) son la principal fuente de ayuda
para los receptores en DRC y la segunda fuente más importante en Filipinas
y Pakistán, después del Gobierno. En los tres países, se mencionó que las
organizaciones de ayuda son una fuente más importante de ayuda que las
empresas locales y las remesas de familiares residentes en el extranjero
(gráfico 10).
La mayoría de los receptores dijeron que la ayuda que recibían solo
atendía parcialmente sus necesidades más acuciantes, y el 24 % dijo que
no las cubría en absoluto. Se señaló que la necesidad más apremiante eran
los alimentos en los tres países. Hay diferencias en la clasificación de otras
necesidades (gráfico 11): en el caso de Filipinas, la siguiente necesidad más
urgente era la vivienda seguida por el dinero en efectivo; en el caso de la
RDC, la enseñanza, seguida de la protección; y para Pakistán, la educación,
seguida de la salud. El efectivo (o los bonos o el dinero móvil) también
ocupó un lugar destacado en los tres contextos. Parece que la educación es
más prioritaria para las personas que viven en condiciones de crisis crónica
de lo que sugiere la cobertura del financiamiento para el sector.
Gráfico 10 / Percepciones de los receptores de la principal fuente
de ayuda (si se especifica)
33%
Familiares que
viven en el
extranjero
Gobiernos
Empresas locales
Organizaciones de ayuda
30%
22%
15%
99
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Gráfico 11 / Necesidades prioritarias identificadas por los
receptores de la ayuda
6
Agricultura
19
14
29
Agua potable y saneamiento
45
42
81
47
Alimentos
Salud
15
36
32
55
N/A
12
Protección
Refugio y vivienda
20
16
56
42
34
Efectivo y bonos
62
34
14
Educación
218
60
98
56
46
Número de receptores de la ayuda
RDC
Pakistán
Filipinas
Más de la mitad (53 %) de los receptores de ayuda estaban satisfechos
con la velocidad a la que había llegado; esto era especialmente cierto en el
caso de Filipinas, donde las respuestas afirmativas de los encuestados a esta
pregunta fueron casi el doble que las negativas.
En los tres países, la mayoría de los receptores (una pluralidad del 37 %)
también señalaron que solo estaban parcialmente satisfechos con la calidad
y la cantidad de la ayuda que recibieron; hubo mayor insatisfacción con la
cantidad que con la calidad.
Además, el 44 % de los receptores encuestados afirmaron que las agencias
de ayuda no habían sido consultado sus necesidades antes del comienzo de
la programación de la ayuda, mientras que solo el 33 % dijo que sí los habían
consultado (el 23 % no sabía). La valoración de las agencias fue algo mejor
con respecto a la comunicación con sus destinatarios una vez iniciados los
programas para recabar sus comentarios y quejas (más receptores de los tres
países señalaron que habían sido consultados que lo contrario); sin embargo,
sólo el 19 % de los que habían sido consultados dijo que la agencia había
tenido en cuenta estos comentarios y adoptado cambios.
Los encuestados en los tres países también difirieron acerca de lo que
consideraban los mayores obstáculos para recibir la ayuda que necesitaban
(gráficos 12 a 14). En la RDC, la afluencia insuficiente de ayuda y la
inseguridad y la violencia se consideraron los principales problemas. En
Filipinas, se consideró que el problema principal fue la carencia de ayuda,
mientras que en Pakistán se mencionó la corrupción.
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 100
Gráfico 12 / Obstáculos percibidos para la ayuda (si se especifica), RDC
Ayuda insuficiente
33%
Corrupción
24%
Inseguridad y violencia
31%
Problemas logísticos
12%
Gráfico13 / Obstáculos percibidos para la ayuda (si se especifica),
Pakistán
Corrupción
50%
Ayuda insuficiente
24%
Problemas
logísticos
14%
Inseguridad y
violencia
12%
Gráfico 14 / Obstáculos percibidos para la ayuda (si se especifica),
Filipinas
Ayuda insuficiente
Problemas
logísticos
48%
13%
Corrupción
Inseguridad y
violencia
29%
10%
101
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Más de la mitad (53 %) de los receptores
de ayuda estaban satisfechos con la
velocidad a la que había llegado. La
mayoría de los receptores también
señalaron que solo estaban parcialmente
satisfechos con la calidad y la cantidad
de la ayuda que recibieron; el 44 % de
los receptores encuestados afirmaron
que las agencias de ayuda no habían
sido consultado sus necesidades antes
del comienzo de la programación de la
ayuda, mientras que solo el 33 % dijo que
sí los habían consultado. Sin embargo,
sólo el 19% de los que habían sido
consultados dijo que la agencia había
tenido en cuenta estos comentarios y
adoptado cambios.
4.7
¿QUÉ HAY DE
N U EVO? I DEAS E
I N NOVACION ES
E N MATE R IA
DE ASISTE NCIA
H U MAN ITAR IA
103
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Las iniciativas
innovadoras
para resolver el
primer problema,
la escasez de
información,
incluyen la
externalización
abierta de la
elaboración
de mapas y las
encuestas remotas
de las poblaciones
afectadas.
Durante los últimos años, las innovaciones más notables en la asistencia
humanitaria han estado relacionadas con la tecnología de la información y
las comunicaciones (FICR, 2013c). Estos criterios están más relacionados
con planificar y seleccionar a los beneficiarios de la ayuda que con
facilitar su entrega real, y tienden a ser más aplicables a la respuesta a
desastres naturales y en lugares con mayores niveles de acceso y uso de
Internet. Durante el período de estudio, también se observaron algunos
avances nuevos, incluso especialmente trascendentales, de los aspectos
institucionales y operativos del sistema humanitario. Estaban más
orientados hacia la función de apoyo en la crisis crónicas. Entre ellos
figuraban la nueva modalidad del IASC de planificación de la respuesta
estratégica para la coordinación de la ayuda humanitaria a nivel nacional y
el financiamiento plurianual.
También se constató un crecimiento en el subsector de los grupos
creados para cumplir y facilitar la labor de otras organizaciones
humanitarias. Además, el propio concepto de innovación ha cobrado
especial importancia entre el personal humanitario en los últimos años, y
las agencias han establecido nuevas unidades e iniciativas con el objetivo de
desarrollar ideas innovadoras para programar y mejorar las operaciones.
Uso de gran cantidad de datos (big data) y la externalización abierta
de tareas (crowd-sourcing) para cubrir vacíos de información
La respuesta humanitaria sufre simultáneamente de una escasez de
información en algunas áreas y de un exceso en otras. Por ejemplo, en el
período inmediatamente posterior a una emergencia, la información sobre
las condiciones, necesidades y capacidades existentes en las zonas más
afectadas es a menudo escasa. Por el contrario, cuando múltiples agencias
comienzan a producir evaluaciones, informes de situación y análisis
contrapuestos, la información puede ser abrumadora y contraproducente
para la acción coordinada.
Las iniciativas innovadoras para resolver el primer problema, la escasez
de información, incluyen la externalización abierta de la elaboración de
mapas y las encuestas remotas de las poblaciones afectadas. La Red Digital
Humanitaria (http://digitalhumanitarians.com) es una “red de redes” de
voluntarios que apoya las respuestas humanitarias con tareas como el
seguimiento de los medios de comunicación, la cartografía de las crisis y
la depuración de los datos. Celebra una Cumbre Humanitaria Digital cada
año con motivo de la Conferencia Internacional de Cartógrafos de Crisis.
Las plataformas para la elaboración de micro mapas como Crisis Mappers
emplea voluntarios para presentar informes y verificar las condiciones
locales, mediante programas de inteligencia artificial que recopilan los
tweets relacionados con la crisis y destilan la información más pertinente
(Meier, 2013b). Aunque todavía se encuentran en fase experimental, estas
metodologías ofrecen aparentemente muchas posibilidades reunir, clasificar
y analizar rápidamente datos utilizando una combinación de insumos
humanos y de inteligencia artificial, con un costo bajo o nulo (Meier, 2013a).
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 104
En los últimos
años, se ha
observado una
reanudación de
las iniciativas para
recopilar, ordenar
y conectar los
diferentes flujos
de datos dentro
de la comunidad
humanitaria.
En general, los programas de elaboración de mapas ha sido de gran ayuda
para la evaluación de las necesidades, la planificación y el seguimiento de
la asistencia humanitaria. Los programas como ArcGIS permiten generar
rápidamente mapas en los que se pueden presentar diferentes conjuntos de
información.
Las agencias humanitarias también han aumentado su empleo de
encuestas remotas por teléfono de las poblaciones afectadas. Aunque
todavía no son una práctica generalizada, las encuestas telefónicas mediante
tecnología de respuesta interactiva de voz o mensajes de texto pueden
permitir un muestreo mucho mayor y más aleatorio de una población
destinataria, que las encuestas tradicionales en persona o de los hogares. Se
han utilizado para obtener información sobre las necesidades y medir las
percepciones o la satisfacción acerca de la programación de la asistencia
humanitaria. La expansión de la cobertura de Internet y la titularidad de
teléfonos celulares ha facilitado enormemente estas encuestas, aunque el
estado de desarrollo y los niveles de ingresos siguen siendo un obstáculo
fundamental en algunos contextos (OCAH, 2013e). En las zonas afectadas
por el conflicto, las interrupciones de servicio, la desprotección de las
torres para celulares y el riesgo atraer la atención y poner en peligro a los
encuestados hacen que esta tarea sea prácticamente imposible.
Un reto para aprovechar las posibilidades de la gran cantidad de datos
es la falta de normas internacionales sobre esta cuestión, que provoca un
intercambio deficiente de la información. Esto ha hecho que se reclamen
un “espacio para los datos humanitarios”, por el cual las empresas de
telecomunicaciones divulgarían información de las encuestas a sabiendas de
que esta información se utilizará de forma ética y responsable en la toma de
decisiones para una respuesta.
Por último, aunque todavía no se ha difundido lo suficiente como para
denominarlo una tendencia, el uso de etiquetas de identificación por
radiofrecuencia y localizadores GPS para el seguimiento de los productos de
ayuda en el momento de su entrega, con el fin de garantizar la integridad de
las cadenas de frío para las vacunas es una innovación prometedora para la
logística humanitaria. Por el momento, un número muy reducido de actores
humanitarios hacen un seguimiento de los productos, incluso entre las
agencias más grandes de la ONU con sistemas de logística y adquisiciones
bien desarrollados. Por ejemplo, sólo ONGI que proporciona asistencia
transfronteriza en Siria ha utilizado esta tecnología en forma integral
y sistemática para el seguimiento de sus entregas. Entre los obstáculos
probables para la utilización más generalizada de esta tecnología están
la falta de sensibilización, el temor a que los dispositivos de seguimiento
despierten sospechas entre las partes beligerantes, la reticencia de las
organizaciones más pequeñas a asumir los gastos adicionales y la renuencia
de las agencias más grandes a cambiar los sistemas existentes de logística.
En los últimos años, se ha observado una reanudación de las iniciativas
para recopilar, ordenar y conectar los diferentes flujos de datos dentro de la
comunidad humanitaria.
105
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Filtrar el ruido: Consolidación y optimización de la información para
su recolección
Con la creación de ReliefWeb y otros sitios web y bases de datos en la
década de 1990, se comenzó a acumular en línea una plétora de información
humanitaria. En el caso de la información, más no siempre es mejor: el
exceso de material producido por actores individuales tendrán poca utilidad
si no se puede buscar y comparar sistemáticamente. El objetivo de los otrora
prometedores Centros de Información Humanitaria en la web, creados por
las oficinas nacionales de la OCHA para determinadas crisis, era prestar un
servicio a los actores humanitarios que buscaban una sola fuente integral
de información. Sin embargo, no se estandarizaron y varió la calidad
del contenido y el mantenimiento de cada sitio web, y se interrumpió
finalmente su producción.
En los últimos años, se ha observado una reanudación de las iniciativas
para recopilar, ordenar y conectar los diferentes flujos de datos dentro
de la comunidad humanitaria. El proyecto de lenguaje de intercambio de
información (HXL) de la Iniciativa de Intercambio de Datos Humanitarios
(data.hdx.rwlabs.org) está intentando estandarizar el lenguaje técnico de
diferentes conjuntos de datos para facilitar las búsquedas y las referencias
cruzadas. Mediante un sistema al estilo de las etiquetas (hashtags) de
Twitter, las agencias pueden codificar sus propios conjuntos de datos
para compartirlos y compararlos con otros y crear nuevas categorías de
información. En el momento de escribir este informe, la Iniciativa de
Intercambio de Datos Humanitarios contaba con un total de 1478 series
de datos, y el proyecto está todavía en fase de pruebas, pero los expertos
en tecnología humanitaria creen que “está en vías de convertirse en algo
importante”. Uno de los entrevistados señaló que se había utilizado con
buenos resultados durante la crisis del ébola, cuando no se disponía de
fuentes integrales y fiables de datos sobre la incidencia.
En el marco de una iniciativa relacionada, la OCAH ha desarrollado una
interfaz operativo para el sitio de ReliefWeb que permite la interconexión
con otros programas para mejorar la capacidad de búsqueda. Se ha sido
reconocido durante mucho tiempo que ReliefWeb puede ser una valiosa
mina de información sobre emergencias humanitarias, pero nunca se ha
explotado adecuadamente porque no era fácil localizar o extraer sus datos
en un formato estándar.
Evolución institucional y operativa
Durante el período de estudio, surgieron muy pocos aspectos totalmente
novedosos con respecto a la parte práctica y operativa de la asistencia
humanitaria. La asistencia en forma de efectivo y dinero móvil, que
se analizó en estudios del ESH anteriores, continuó cobrando mayor
protagonismo en la programación humanitaria, en sustitución cada vez
más de los alimentos y otra ayuda material. La asistencia en efectivo (con
condiciones y sin ellas) y el dinero móvil se consideraron un gran éxito
en la respuesta al Haiyan, donde se citó la decisión novedosa de dar a los
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 106
beneficiarios cantidades más pequeñas durante períodos más largos. Se
ha introducido el uso de vehículos aéreos no tripulados (drones) para las
necesidades de elaboración de mapas y entrega de la ayuda (pequeñas
cargas útiles) a pequeña escala, pero es todavía controvertido.
Un fenómeno que está creciendo, aunque no es nuevo, es la presencia de
organizaciones que prestan servicios a otras organizaciones humanitarias.
Como el sector de los servicios entre empresas, estas organizaciones no se
encargan de entregar la ayuda, sino más bien de proporcionar productos y
servicios a otras organizaciones humanitarias, para agilizar su trabajo y crear
eficiencias en el sector. Estas organizaciones se financian principalmente
con donaciones de donantes humanitarios tradicionales. Entre otros, prestan
servicios de información y técnicos como evaluaciones de las necesidades
(ACAPS, REACH), cartografía (iMMAP, MapAction) y análisis de la seguridad
(International NGO Safety Organisation). Esta tendencia se puede considerar
como una evolución natural del mercado en un ámbito con numerosos
participantes pequeños, y constituye un reconocimiento de que la tarea de
coordinación se ha vuelto demasiado grande y compleja para su ejecución por
una sola oficina especializada (OCHA).
En el sector
humanitario, el
financiamiento
procede
principalmente
de Gobiernos
donantes, con un
conjunto diferente
de incentivos y
escasa tolerancia
al riesgo —una
gran desventaja,
teniendo en cuenta
que, como señaló
un entrevistado del
sector privado: “La
innovación exige
fracasos”.
Hacia una cultura de la innovación en las agencias humanitarias
El propio concepto de innovación, como una aspiración y una área de
actividad de las organizaciones, ha echado raíces en el sistema humanitario.
Durante el período de estudio, además de la creación de un Fondo de
Innovación Humanitaria en el marco de la mejora del aprendizaje y la
investigación para la asistencia humanitaria (ELHRA), las principales
agencias humanitarias de la ONU establecieron nuevas estructuras y procesos
destinados a encontrar soluciones y enfoques innovadores. El UNICEF
creó unidades de innovación en su sede y en otras tres ciudades, así como
14 “laboratorios de innovación” en todo el mundo “que aglutinan al sector
privado, las instituciones académicas y el sector público para desarrollar
soluciones a las principales cuestiones sociales y asegurar que siempre
estamos pendientes de la llegada de nuevas ideas desde lugares inesperados”
(UNICEF, 2015). En 2013, el PMA estableció su Fondo de Innovación con
la Cooperación de Socios para promover nuevas ideas sobre los programas
de efectivo y bonos. Y el ACNUR ha puesto en marcha ACNUR Ideas, “una
iniciativa que utiliza tecnología externalización abierta de tareas para
conectar a sus empleados, socios y beneficiarios a través de una plataforma
que les permite compartir y debatir ideas para abordar algunos de los
problemas más apremiantes de la organización” (IRIN Africa, 2013).
Es posible que cuando se publique el próximo estudio del ESH, estos
proyectos innovadores hayan generado nuevas herramientas significativas
para mejorar la programación de la asistencia humanitaria, aunque
la tarea no será fácil. El financiamiento de los inversores que asumen
conscientemente el riesgo por la anticipación de una recompensa hacen
posible la innovación en el sector privado. Por el contrario, en el sector
humanitario, el financiamiento procede principalmente de Gobiernos
107
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Aunque muchos
han recibido
positivamente
esta norma, su
suavidad también
ha sido objeto
de críticas — por
adoptar un mínimo
denominador
común y carecer
de conexión con
las normas técnicas
que las agencias
siguen teniendo
dificultades para
cumplir.
donantes, con un conjunto diferente de incentivos y escasa tolerancia al
riesgo —una gran desventaja, teniendo en cuenta que, como señaló un
entrevistado del sector privado: “La innovación exige fracasos”.
La Norma Humanitaria Esencial en materia de calidad y rendición
de cuentas (2014) sienta las bases institucionales y normativas de las
innovaciones. Esta iniciativa es el resultado de varios años de intentos de
aglutinar las normas existentes (Humanitarian Accountability Partnership,
People in Aid y Proyecto Esfera, denominada inicialmente Joint Standards
Initiative). La Norma Humanitaria Esencial establece nueve compromisos
destinados a mejorar la calidad y la eficacia de la asistencia humanitaria.
Aunque muchos han recibido positivamente esta norma, su suavidad
también ha sido objeto de críticas — por adoptar un mínimo denominador
común y carecer de conexión con las normas técnicas que las agencias
siguen teniendo dificultades para cumplir. Los entrevistados para este
estudio hicieron pocos comentarios sobre las normas, posiblemente debido
a su novedad, pero también porque se limitan a reflejar buenas prácticas
bien entendidas, y todavía no se está garantizado que se vayan a aplicar de
manera coherente.
Aunque muchos han recibido positivamente esta norma, su suavidad
también ha sido objeto de críticas — por adoptar un mínimo denominador
común y carecer de conexión con las normas técnicas que las agencias
siguen teniendo dificultades para cumplir.
¿CÓMO ESTÁ FUNCIONANDO EL SISTEMA? 108
DI R ECCIÓN DE
LA FLOTI LLA
COORDINACIÓN, LIDERAZGO Y PRINCIPIOS
BÁSICOS EN UN SISTEMA COMPLEJO
Muchas de las cuestiones mencionadas en los casos analizados
en este informe corresponden a la calidad de la coordinación entre
los diversos componentes del sistema humanitario y con otros
actores clave. Como se indicó al principio, el conglomerado que
describimos solo constituye un “sistema” en la medida en que las
agencias, los donantes y los actores locales cooperen y dependan
unos de otros, con diversas configuraciones en diferentes
contextos, para prestar asistencia humanitaria. Un observador
comparó el sistema humanitario a una especie de flotilla (en
contraposición a una flota de combate), en la cual se descuidan
y ralentizan inevitablemente los movimientos coordinados. Esta
realidad determina el desempeño de cada una de sus funciones
del sistema y plantea desafíos particulares en las esferas de la
protección y la adhesión a los principios básicos.
DIRECCIÓN DE LA FLOTILLA 110
5.1 La carga de la coordinación
Los actores
humanitarios
reclaman a menudo
un liderazgo más
firme a la vez que
no demuestran
ninguna voluntad
de ceder
autonomía.
En cierta ocasión, un ex secretario general adjunto de Asuntos Humanitarios
formuló la idea tautológica de que “el principal problema de coordinación
es que el sistema humanitario está muy fragmentado”. Por supuesto, si el
sistema estuviera totalmente unificado, no sería necesaria la coordinación
y todos tendrían la misma información y trabajaría en pos de los mismos
objetivos. En cambio, se compone de entidades autónomas con distintas
estructuras de gobierno, incentivos y líneas de responsabilidad, que requieren
la tarea de coordinación. Un sistema coordinado siempre tiene cierto grado
de ineficiencia, simplemente porque se requiere mucho trabajo adicional (y
en el caso actual, la creación de estructuras organizativas bastante grandes)
para que las piezas encajen en un orden coherente. Se corre un riesgo, que
se materializa a menudo en la práctica, de hacer demasiado hincapié en el
proceso y mantenerse ocupado con tareas burocráticas que se interponen en
el camino de sus funciones principales. En el lado positivo, el mantenimiento
de la independencia de los actores dentro de un mecanismo heterogéneo
de coordinación voluntaria permite la flexibilidad del enfoque y favorece la
innovación frente a la influencia del grupo.
Desde 2005, los esfuerzos de reforma de la asistencia humanitaria
han tratado de regularizar los procesos de coordinación para aumentar la
previsibilidad, la eficacia y la eficiencia de la respuesta. Más recientemente,
el Programa de Transformación del Coordinador del Socorro de Emergencia,
puesto en marcha con el IASC a finales de 2011, representó una especie
de “reforma de la reforma” para un mayor enfoque en los resultados,
especialmente con el fin de fortalecer la capacidad de respuesta y la eficacia
del liderazgo. Las pruebas reunidas para este estudio sugieren que el Programa
de Transformación ha tenido importantes efectos positivos sobre la capacidad
de respuesta, especialmente en el caso de los grandes desastres repentinos
(como el tifón Haiyan). Se han observado los límites de estos efectos en las
crisis crónicas cuando la cobertura y la capacidad de los recursos humanitarios
no se acercaron a los niveles necesarios, ni siquiera después de designarlas
como emergencias L3. En los países frágiles afectados por conflictos, los
actores humanitarios siguen teniendo dificultades para formular estrategias
coherentes para ayudar a las PDI y proteger a la población civil; proporcionar
ayuda de manera rápida, flexible y coherente con los principios humanitarios;
y satisfacer las necesidades más esenciales de las poblaciones.
5.2 En busca de liderazgo en un sistema sin líderes
Los actores humanitarios reclaman a menudo un liderazgo más firme
a la vez que no demuestran ninguna voluntad de ceder autonomía. Y
aunque, durante este periodo, se presenció la fusión de Merlin, una ONGI
relativamente pequeña que pasaba por dificultades, con una mucho mayor,
Save the Children, se trató de un ejemplo singular que no demuestra
una tendencia. Por parte de la ONU, la consolidación de las agencias
humanitarias en “super agencia” única no se ha planteado seriamente
111
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Todos los
mecanismos de
liderazgo de los
CH (formación,
descripción de
funciones y cantera
para la contratación
general) han
mejorado gracias
a los esfuerzos
decididos para
exprimir al máximo
este puesto
desprovisto de
autoridad.
desde la década de 1990, después de las problemáticas respuestas a las
crisis de Rwanda y Bosnia. En su lugar, la resolución 46/182 de la ONU
resolvió aparentemente el problema con un mecanismo de coordinación
institucional. El resultado consiguiente es la continuación de un sistema
atomizado con múltiples actores que se coordinan voluntariamente..
Algunos miembros del sector humanitario han considerado seriamente la
manera de desarrollar el liderazgo en ausencia de estructuras de autoridad,
y varias organizaciones están estableciendo sistemas de liderazgo y de
gestión de emergencias que no dependen exclusivamente de una persona
(Knox Clarke, 2013). En las entrevistas para el ESH 2015 hubo menos
propensión a señalar que el liderazgo era un problema fundamental del
sistema humanitario, en comparación con el último estudio, y se valoró
positivamente la mejora de la cantera de CH. Aunque siguen ligados al
sistema de representantes residentes del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), todos los mecanismos de liderazgo de los CH
(formación, descripción de funciones y cantera para la contratación general)
han mejorado gracias a los esfuerzos decididos para exprimir al máximo
este puesto desprovisto de autoridad. Los entrevistados señalaron que se
respeta más a los CH dentro del sistema humanitario y que están mejor y
más equipados dentro del sistema de la ONU para ejecutar sus funciones. El
puesto de CH y las expectativas de las agencias están más institucionalizados,
pero la relación de los CH con las agencias sobre el terrena dista de tener una
línea directa de gestión; las agencias dependen principalmente todavía de sus
propias sedes. Se siguieron planteando preocupaciones acerca de la falta de
prioridad estratégica y el nivel de independencia de la acción humanitaria
en situaciones en las que el CH/CR era también el representante especial
adjunto del secretario general para una misión de paz de la ONU.
En términos generales, se pueden describir los dos modelos opuestos
para organizar el sistema humanitario como el sistema centralizado, con
una sola línea de presentación de informes y rendición de cuentas7 y la red
descentralizada. Esta dicotomía se popularizó en 2006 con la publicación de
The Starfish and the Spider: The Unstoppable Power of Leaderless Organisations
(Brafman y Beckstrom, 2006) y se ha mencionado recientemente como una
analogía interesante para concebir la organización del sistema humanitario
(Currion, 2014a). El modelo de la estrella de mar (starfish) se basa en la
idea de que una empresa puede operar, replicarse y crecer de manera
independiente, y a menudo de manera más eficaz, sin la necesidad de una
dirección central. Algunos ejemplos son Al Qaeda, Alcohólicos Anónimos y
los servicios de intercambio de archivos entre pares (Brafman y Beckstrom,
2006). Vale la pena considerar si se trata de una elección falsa. En los últimos
años, mucha de la documentación sobre este tema lo reconoce implícitamente
y habla de la necesidad de seguir fortaleciendo el sistema básico y al mismo
tiempo delegar control cuando corresponda, y de explorar y participar en
sistemas alternativos de prestación de servicios. De igual modo que existen
sistemas nacionales de respuesta de emergencia en los países de ingresos
altos para intervenir cuando se agotan o se contraponen las capacidades de
DIRECCIÓN DE LA FLOTILLA 112
Tensión en el
diálogo sobre
los principios
humanitarios. Un
conjunto de actores
está preocupado
con la reafirmación
y el fortalecimiento
de los principios
humanitarios
fundamentales,
mientras que otros
están instando a
la diversificación
y la inclusión de
diferentes marcos
morales
enfrentar las crisis, es necesario y apropiado contar con un centro mundial
para la respuesta humanitaria. En este sentido, el principio de subsidiariedad
—delegar la responsabilidad de algo al nivel más próximo con la capacidad
necesaria— sigue siendo particularmente pertinente para reformar el sistema
humanitario (Stoddard, 2004).
No obstante, si el sistema mundial no se desarrolla a partir de una base
local, y duplica y desplaza la capacidad local independiente, es peor el mal
que la enfermedad y se generan daños. Incluso en el caso de la respuesta
exitosa al tifón Haiyan, se acusó justificadamente al sistema humanitario de
no entablar una mejor relación con la capacidad de respuesta local. Por el
contrario, en la respuesta al brote de ébola en África occidental, un enfoque
en la consulta y el compromiso de participación habría generado claramente
demoras con consecuencias mortales: se requería un modelo de comando y
control (aunque, como muchos afirman, el intento de la UNMEER de ejecutar
un modelo similar no logró su objetivo). De hecho, se pidió la intervención de
la institución más representativa de los mecanismos de comando y control, las
fuerzas armadas, para responder a la crisis de Ébola, como consecuencia de lo
que se denominó una “coalición global de la inacción” (Hussain, 2014).
En el caso de Siria, se podría argumentar que un modelo excesivamente
centralizada, con demasiada aceptación de la soberanía del régimen sirio
(y una falta de apoyo político más amplio a la asistencia humanitaria)
provocaron un estancamiento, parcialmente interrumpido con la entrega de
asistencia transfronteriza. Aparte de estos casos extremos, el reto es entender
en qué situaciones las condiciones de emergencia hacen que sea necesario
eludir las estructuras locales. ¿En qué casos la relación con estos actores
locales conlleva retrasos inaceptables (con posibles consecuencias mortales),
y en qué casos lo contrario implica sacrificar la calidad, la eficiencia y la
sostenibilidad?
5.3 Los principios humanitarios
También existe tensión en el diálogo sobre los principios humanitarios.
Un conjunto de actores está preocupado con la reafirmación y el
fortalecimiento de los principios humanitarios fundamentales de
imparcialidad, neutralidad e independencia, mientras que otros están
instando a la diversificación y la inclusión de diferentes marcos morales
para el desarrollo de la acción humanitaria, como los valores religiosos y
culturales locales, o los objetivos más generales de consolidación de la paz.
La primera posición está representada por las organizaciones
humanitarias tradicionales occidentales, preocupadas de impedir que se
diluya (por otros valores) o contamine (por intereses políticos) la acción
humanitaria. Estos actores están particularmente alarmados por el uso de la
asistencia humanitaria para abordar las causas profundas de los conflictos, y
su armonización con los programas de estabilización y consolidación de los
Estados, como el “alineamiento político con partes en conflicto” (Brauman y
Neuman, 2014). El hecho de que la coordinación humanitaria se desarrolla
113
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
principalmente bajo un epígrafe de la ONU exacerba la percepción de que
la asistencia humanitaria es un componente de un proyecto político más
amplio. Como consecuencia y para reafirmar su propia interpretación de la
neutralidad y la imparcialidad, cuando la ONU lidera la coordinación, MSF
sigue decidiendo caso por caso su participación a nivel nacional (Brauman y
Neuman, 2014). El CICR también ha señalado que es “cada vez es más difícil
demostrar sin ambigüedad el carácter marcadamente independiente del CICR
dentro de una respuesta humanitaria más grande” y que es probable que
persista y aumente esta dificultad en un contexto de creciente politización del
sistema liderado por el IASC (CICR, 2014a).
También es evidente que los donantes han consolidado los enfoques para
todo el Gobierno, como los intentos de conciliar la acción humanitaria y los
objetivos de estabilización y la consolidación del Estado en el marco de la
guerra contra el terrorismo. Los donantes se han comprometido de manera
simultánea y confusa con los Principios para la intervención internacional
en los Estados frágiles del CAD de la OCDE, la Declaración de París sobre
la eficacia de la ayuda y la iniciativa de buena gestión de las donaciones
humanitarias. En ciertos contextos, esto supone compaginar un compromiso
de respetar la independencia de la acción humanitaria con un compromiso de
consolidación del Estado como objetivo primordial. Los Gobiernos donantes
han dedicado escasa atención o análisis a conciliar estos compromisos
simultáneos.
Uno de los resultados de esta continua politización es que el hemisferio
sur percibe cada vez que el humanitarismo y, especialmente, su expresión a
través del sistema dirigido por la ONU, es un concepto occidental y, como tal,
“un vector de ... valores e intereses que no son universalmente compartidos
en los lugares donde interviene” (Collinson y Elhawary, 2012). Sin más rodeos,
algunos Estados no occidentales temen que la acción humanitaria puede
usarse como una excusa para violar la soberanía. La asociación creciente
de la acción humanitaria con la proyección de los intereses occidentales ha
provocado un rechazo de lo que se considera un reflejo del “poder suave” de
los países donantes ricos. Esta dinámica hace más difícil alcanzar el objetivo
de la apertura del sistema para lograr que aumente la participación de Estados
y entidades no occidentales.
Los debates sobre la aplicación y puesta en práctica de principios básicos
son perennes entre el personal humanitario, y se ven reactivados e influidos
regularmente por las crisis humanitarias más recientes. Estos principios
son la base del derecho internacional humanitario y, por consiguiente, vale
la pena reafirmarlos y protegerlos. Por otro lado, los actores humanitarios
occidentales parecen asumir a veces que la historia y los valores de la ayuda
entre los seres humanos se originaron en el campo de batalla de Solferino
en 1859, cuando, en realidad, son comunes a todas las culturas (aunque no
se haya codificado explícitamente su aplicación en tiempo de guerra). Estos
principios no se devalúan por reconocer la triste realidad de que tienen una
DIRECCIÓN DE LA FLOTILLA 114
utilidad limitada en los conflictos internos y asimétricos, y en el caso de los
movimientos religiosos extremistas.
Los dos puntos de vista se han enfrentado con respecto a la cuestión
de los principios del acceso humanitario en situaciones de conflicto. Hay
que adoptar decisiones complicadas en los contextos donde la extrema
inseguridad limita el acceso. Si el personal humanitario occidental define
el acceso solamente en función de sus posibilidades de operar, se seguirán
desatendiendo las necesidades de grandes poblaciones de Estados afectados
por conflictos. Si los actores locales (humanitarios o no) tienen mayor acceso
y pueden operar de manera segura y sin causar daño, las organizaciones
internacionales deberían hacer todo lo posible para apoyarlos y canalizar
la ayuda externa a través de ellos. Esto podría tener lugar paralelamente
a los esfuerzos de promoción para cambiar la situación fundamental, y su
funcionamiento dependería de la voluntad de los donantes y la flexibilidad y
creatividad de las agencias de ayuda.
115
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
PRELIM 116
¿PRÓXIMOS
PASOS?
Las pruebas analizadas para el ESH 2015 describen un sistema
que ha continuado mejorando las modalidades operativas, pero
que no ha aumentado su capacidad hasta el nivel necesario para
responder adecuadamente a la cantidad actual de personas que
precisan ayuda. Desgraciadamente, los logros encomiables en la
respuesta rápida a desastres repentinos como el tifón Haiyan y
la crisis de los refugiados sirios, las mejoras de la planificación
coordinada y la inversión en innovación y nuevas tecnologías se
han visto eclipsados por la cobertura deficiente y los vacíos de
capacidad en situaciones de crisis como RC y Sudán del Sur, la
impotencia frente a los obstáculos políticos para el acceso de la
ayuda humanitaria y la protección en el interior de Siria y los fallos
iniciales de la respuesta al ébola.
117
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
6.1 Conclusiones
Es poco probable que las mejoras continuamente modestas del financiamiento
y los mecanismos de coordinación existentes cubran la brecha entre la
necesidad y la capacidad de respuesta humanitaria global. Las mejoras del
Programa de Transformación y las iniciativas previas de reforma humanitaria
a partir de la resolución 46/182 se han circunscrito a los confines de la
arquitectura institucional existente. Aunque algunos líderes de agencias y
analistas están empezando a plantear una reforma más radical y profunda, no
parece que los que tienen mayor influencia sobre el sistema —los principales
Gobiernos donantes— estén considerando esta cuestión desde una perspectiva
estratégica. Más bien, las entrevistas para este estudio sugieren que siguen
concentrados en las nuevas eficiencias operativas y las mejoras progresivas.
Cuando se enfrenta al aumento de las dificultades operativas y las
necesidades, el personal humanitario tiene el reflejo de solicitar más
dinero, como si los donantes pudieran resolver los principales problemas
simplemente mediante el aumento del gasto. La evidencia presentada en
este informe no respalda este supuesto, y señala deficiencias estructurales
en áreas tales como los recursos humanos (que incluyen la disminución de la
capacidad técnica y la ralentización de la contratación), la duplicación de los
sistemas administrativos y la coordinación laboriosa y costosa de entidades
con estructuras de incentivos y líneas de responsabilidad incompatibles.
Esto no quiere decir que no se necesite gran cantidad de financiamiento
adicional, pero estos nuevos fondos no se pueden aprovechar de forma
óptima sin grandes cambios estructurales en el sistema.
Las pruebas
tampoco respaldan
la noción de que la
reforma requeriría
elegir entre un
sistema jerárquico
de arriba hacia
abajo y una red
descentralizada de
abajo hacia arriba
de capacidades
localizadas.
Las pruebas tampoco respaldan la noción de que la reforma requeriría elegir
entre un sistema jerárquico de arriba hacia abajo y una red descentralizada
de abajo hacia arriba de capacidades localizadas. Más bien, el amplio
espectro de necesidades humanitarias, contextos y funciones exige tanto
una mayor centralización de la capacidad de dirección para grandes
emergencias graves (donde los Gobiernos afectados han visto desbordadas
sus capacidades, carecen de ellas o son débiles y obstruccionistas) como
modalidades de funcionamiento más sensibles a las realidades locales,
el desarrollo constante de la capacidad y la transferencia adecuada de
responsabilidades a los niveles local y regional. Es necesario contar
simultáneamente con estos tres elementos —financiamiento, capacidad a
nivel mundial y delegación o subsidiariedad— para que pueda producirse un
aumento significativo de la capacidad operativa
6.2 Opciones de cara al futuro
Como en anteriores ediciones, el objetivo del estudio del ESH no es ofrecer
recomendaciones concretas y precisas sobre políticas, sino más bien señalar
los aspectos que pueden cambiarse, para que sirvan de base de los análisis y
los enfoques de todo el personal humanitario.
¿PRÓXIMOS PASOS? 118
El ESH 2012 se centró en un conjunto de deficiencias evidentes pero
persistentes en el sistema, a las que había que prestar más atención. En ese
momento, parecía que la acción humanitaria evolucionaba positivamente,
lentamente pero de manera constante. Sin embargo, la trayectoria de los
últimos tres años sugiere, por muchas razones, que el sistema ha alcanzado
su límite, y si bien podemos y debemos seguir por el camino de la reforma,
será necesario un replanteamiento más radical si queremos enfrentarnos
honestamente a la magnitud del problema.
La Cumbre Mundial Humanitaria es uno de los acontecimientos
importantes de cara al futuro, donde se debatirán cuestiones importantes y
diversas sobre la práctica y los principios humanitarios. Se han planteado las
siguientes ideas para abordar algunas de las cuestiones que se subrayan en este
informe.
Identificar y subsanar las deficiencias de la capacidad humanitaria
Algunas ONG han reconocido la debilidad y la sobrecarga de la capacidad
en crisis crónicas y han planteado propuestas para que los principales
actores humanitarios (agencias de la ONU y grandes ONGI) hagan un
seguimiento sistemático de sus capacidades técnicas, recursos y carencias
colectivas. Esto podría realizar en colaboración o conjuntamente con
los Gobiernos nacionales y locales, y permitiría reorientar y reinvertir
en la capacidad de respuesta a la emergencia principal. En términos
de financiamiento, también podría incluir el establecimiento de una
ventanilla de donaciones para el desarrollo de la capacidad regional en
el marco del CERF, financiada por los donantes para el desarrollo y los
presupuestos para la resiliencia.
Permitir un mayor acceso y cobertura de la ayuda humanitaria en
entornos de conflicto
A la vez que reafirmaban la importancia de los principios humanitarios
(como muchos han reclamando recientemente en el contexto de la
respuesta a Siria y otros lugares en conflicto, donde se limitado la
acción humanitaria), las agencias han debatido enfoques proactivos y
pragmáticos para obtener y mantener el acceso. Estos enfoques incluyen
aumentar el respaldo a actores que cuentan con un acceso mejor y más
rápido —a menudo actores de la ayuda locales— mediante medidas como
el financiamiento directo de los donantes (o medios más flexibles para
transferir los activos de las ONG) a ONG nacionales y, en general, un
mayor apoyo al fortalecimiento de la capacidad. Se podría modificar el
reglamento del CERF para proporcionar financiamiento directo a las ONG
locales e internacionales con una capacidad demostrada, lo que podría
aumentar también la velocidad de respuesta. Como complemento a esta
iniciativa, los donantes deberían examinar sus reglamentos y otras políticas
contra el terrorismo, así como sus relaciones de financiamiento, con el fin
de garantizar que no se comprometa la neutralidad y, por extensión, la
seguridad de los actores humanitarios.
119
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
En algún
momento se
podría argumentar
la necesidad
de alejarse del
sistema resultante
y considerar su
posible estructura
y funcionamiento
si se diseñara
para conseguir los
mejores resultados
humanitarios
posibles.
Aumentar la pertinencia de la acción humanitaria y rendir cuentas a los
receptores de la ayuda
El personal humanitario que desee traducir el discurso sobre el aumento de
las consultas de los destinatarios en medidas más concretas podría desarrollar
e invertir en proyectos conjuntos de seguimiento continuo de las respuestas
humanitarias desde la perspectiva de los beneficiarios, y emplear la tecnología
de las comunicaciones para encuestas remotas y retroalimentación de multitud
de fuentes tanto sobre las necesidades de los beneficiarios como sobre el
desempeño humanitario. Los Gobiernos donantes también podrían aumentar
el número y la capacidad humanitaria de sus representantes en contextos
operativos, para mejorar el desempeño y la rendición de cuentas.
Un modelo de cuotas de contribución
El alto comisionado de la ONU para los Refugiados, António Guterres, planteó
recientemente la idea de financiar la acción humanitaria a través de las cuotas de
los Estados miembros. Esto resolvería el problema de las limitaciones inherentes
del actual modelo de financiamiento voluntario, y respondería a las peticiones
de que los Estados ricos que contribuyen cantidades relativamente bajas en
relación a su PIB asuman una carga mayor. Los Gobiernos podrían contribuir
cada año a un CERF significativamente ampliado cantidades fijas, determinadas
como un porcentaje del PIB. Esta medida podría constituir una forma de seguro
para la respuesta de emergencia, que podría reponerse año tras año hasta la
meta total. Con una participación universal, este modelo podría acabar con la
idea de un sistema de beneficencia bifurcado entre donantes y países receptores,
y contribuir, de una manera muy práctica, a aumentar la universalidad,
previsibilidad y flexibilidad de la acción humanitaria.
Racionalizar la capacidad de ayuda humanitaria de la ONU
Aunque no se ha presentado ninguna propuesta formal recientemente, otro
cambio estructural significativo a considerar sería la racionalización de la
capacidad humanitaria de la ONU, que actualmente está dispersa entre una
decena de agencias independientes, para crear un sistema de emergencia
más homogéneo con líneas unificadas de rendición de cuentas. La falta de
una sola agencia humanitaria de la ONU podría implicar la integración y la
racionalización de los diferentes sistemas de recursos humanos, finanzas y
contratación. La racionalización podría fortalecer el liderazgo humanitario
a nivel nacional, aligerar la carga de la coordinación y permitir una acción
más rápida y firme cuando sea necesario, por ejemplo, mediante una mayor
consolidación de los centro de suministro y logística a nivel regional.
El hilo común que une a estas opciones es la noción de que el sistema
actual requiere un cambio más significativo del alcanzado con las reformas de
las últimas dos décadas. Si bien algunas medidas podrían parecer quijotescas
desde el punto de vista de una estructura interinstitucional arraigada, en algún
momento se podría argumentar la necesidad de alejarse del sistema resultante y
considerar su posible estructura y funcionamiento si se diseñara para conseguir
los mejores resultados humanitarios posibles. Si se tienen en cuenta los últimos
tres años, es muy probable que aumente la demanda global de esta reinvención.
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129
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
REFERENCES 130
NOTAS FI NALES
133
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
1.En el Global Humanitarian Assistance Report de 2014 se señaló que
la contribución de los donantes que no forman parte del CAD ‘‘siguió
aumentando considerablemente, y su parte del total aportado por
Gobiernos se multiplicó por más del doble entre 2011 y 2013, del 6 %
al 14 %’’ (GHA, 2014). Este cálculo del GHA incluye la contribución
a la ayuda humanitaria declarada por Turquía, que pasó de USD 264
millones en 2011 a más de USD 1000 millones en 2012. La mayor
parte de este incremento (USD 979 millones) consistió en los gastos
de los servicios sociales dentro de Turquía para acoger a refugiados
sirios (Agencia Turca de Cooperación y Coordinación, 2012). La
metodología del ESH no considera esto una contribución a la ayuda
humanitaria internacional.
2.
Para calcular las tendencias financieras, el ESH se basa
principalmente en el FTS (2015) —que, aunque se puede argumentar
que no registra todos los flujos, es la fuente más amplia y puntual de
información sobre financiamiento de la ayuda humanitaria, y permite
comparaciones entre casos y años.
3.
Algunos donantes, como la Comisión Europea, llevan muchos años
utilizando mecanismos para el financiamiento plurianual, como los
programas de “Humanitarian Plus” y otros mecanismos de transición.
4.
El término tiene un significado distinto en el sector comercial, donde
corresponde a la asignación de costos indirectos a productos en
función de las actividades relacionadas y los insumos inmateriales de
una empresa, y es una denominación en cierto modo inapropiada en
este caso.
5.
Los siguientes países/regiones recibieron al menos USD 100
millones en ayuda humanitaria en 2012, 2013 o 2014, y han realizado
llamamientos humanitarios cada año desde 2010 (FTS): Afganistán,
RC, Chad, Côte d’Ivoire, RDC, Etiopía, Haití, Iraq, Kenya, República
Popular Democrática de Corea, Malí, Myanmar, Níger, Pakistán,
Palestina, Somalia, Sudán del Sur, Sudán, Siria, la región del Sahel,
Yemen y Zimbabwe.
6.
Los siguientes países/regiones recibieron al menos USD 100 millones en
ayuda humanitaria en 2012, 2013 o 2014, y han realizado llamamientos
humanitarios cada año desde 2010 (FTS): Afganistán, RC, Chad,
Côte d’Ivoire, RDC, Etiopía, Haití, Iraq, Kenya, República Popular
Democrática de Corea, Malí, Myanmar, Níger, Pakistán, Palestina,
Somalia, Sudán del Sur, Sudán, Siria, la región del Sahel, Yemen y
Zimbabwe.
NOTAS FINALES 134
7.
También conocido como “cadena de mando”, un término militar que
puede sonar mal cuando se plantea en la esfera humanitaria. Sin
embargo, el aspecto fundamental de este principio de gestión no es
la jerarquía, sino tener un solo canal de presentación de informes
y rendición de cuentas, que garantice que ninguna se divida entre
diferentes programas o intereses contrapuestos. En teoría, las líneas
de responsabilidad unificada (cadena de mando) también facilitan
el principio de subsidiariedad, al determinar el nivel adecuado de
intervención —local, nacional, regional o mundial.
AN EXO 1
ANEXO 1 136
People
interviewed
International,
local NGOs and
NGO consortia
Sara Almer, CaLP
Coordinator, Cash
Learning Partnerhip
(CaLP)
Zedoun Alzoabi, CEO,
Union of Syrian
Medical Relief
Organizations
(UOSSM)
Augustin Augier,
President, Alliance for
International Medical
Action (ALIMA)
Nan Buzard, Executive
Director,
International Council
of Voluntary Agencies
(ICVA)
Oenone Chadburn, Head
of Humanitarian
Support, Tearfund
Sasha Chanoff, Cofounder and
Executive Director,
RefugePoint
Joel Charny, Vice
President for
Humanitarian
Policy and Practice,
InterAction
Sophie Delaunay,
Executive Director,
Médecins Sans
Frontières (MSF) USA
Jan Egeland, Secretary
General, Norwegian
Refugee Council
(NRC)
Dr. Hany El Banna,
Chairman,
Humanitarian Forum
Omayma El Ella, Policy
& Research Officer,
Muslim Charities
Forum
Kryriakos Giaglis,
Country Director,
Afghanistan, Danish
Refugee Council
Alexandre Giraud,
Responsible des
Missions, Direction
des Operations,
Première UrgenceAMI
Dr. Manu Gupta, Director,
Seeds India
Rola Hallam, Volunteer
Doctor, Hand in Hand
for Syria
Rachel Houghton,
Director, CDAC
Network
Barbara Jackson,
Humanitarian
Director, CARE
International
Ayman Jundi, Trustee
and General Secretary,
Syria Relief
Bob Kitchen, Director,
Emergency Response
and Preparedness,
IRC
Camila Knox Peebles,
Deputy Humanitarian
Director, Oxfam
Nagwa Kondo, Director,
Nuba Relief
Rehabilitation
and Development
Organisation
Anais Lafite, Regional
Coordinator for West
Africa, ACF
Lucie LeCarpentier,
Humanitarian Policy
Officer, Médecins Sans
Frontières (MSF)
Myanmar
Jenny McAvoy Director
of Protection,
Interaction
Patty McIlveary,
Senior Director of
Humanitarian Policy,
InterAction
Lisa Monaghan,
Protection and
Advocacy Advisor/
Protection Cluster
Co-Lead, NRC South
Sudan
Lars Peter Nissen, Project
Director, Assessment
Capacities Project
(ACAPS)
Dina Parmer, Conflict
Adviser, Norwegian
Refugee Council
(NRC) South Sudan
Rein Paulsen,
Senior Director,
Humanitarian Quality,
Strategy and Policy,
World Vision
Lahpai Seng Raw,
Independent/
formerly Director,
Metta Development
Foundation, Myanmar
Abdurahman Sharif,
Executive Director,
Muslim Charities
Forum
Marcus Skinner,
Humanitarian Policy
Manager, Help Age
Ricardo Solé Arqués,
Dahlia
James Sparkes, Education
Cluster Coordinator,
Save the Children
Frances Stevenson,
Head of Emergencies,
Help Age
Yenni Suryani, Country
Team Leader, CRS
Indonesia
Sandrine Tiller,
Programmes AdvisorHumanitarian Issues,
Médecins Sans
Frontières (MSF)
Nigel Timmins, Deputy
Humanitarian
Director, Oxfam
137
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Jacqui Tong,
Independent/
formerly Médecins
Sans Frontières
(MSF)
Neil Turner, Country
Director, Norwegian
Refugee Council
(NRC), Afghanistan
Onno Van Manen,
Country Director,
Save the Children,
Afghanistan
Jean-Michel Vigreux,
Representative, CARE
USA, Haiti
Guillaume Woehling,
Country Director,
Solidarités,
Afghanistan
UN Secretariat
and UN agencies
Sandra Aviles, Officerin-Charge, Senior
Liaison Officer,
Programme
Development &
Humanitarian Affairs,
FAO
Catherine (Katy) Barnett,
Coordinator, Child
Protection Working
Group, UNICEF
Axel Bisschop, Chief of
the Humanitarian
Financing and Field
Support Section,
UNHCR
Genevieve Boutin, Head
of Humanitarian
Policy, UNICEF
Marc Bowden, UN
Deputy Special
Representative
for Afghanistan,
UN Resident and
Humanitarian
Coordinator and
UNDP Resident
Representative for
Afghanistan
Rick Brennan, Director,
Emergency Risk
Management and
Humanitarian
Response unit, WHO
Gian Carlo Cirri, OiC Office of the Director
of Operation, WFP
Mark Cutts, Head
of Office, OCHA
Myanmar
Noemi Dalmonte, Gender
Based Violence
Coordinator, UNFPA
Jahal de Meritens,
Coordinator, IASC
Global Cluster on
Early Recovery,
UNDP
Filiep Decorte, Chief
Technical Advisor,
UN-HABITAT
Lucia Elmi,
Representative,
UNICEF Mauritania
Elizabeth Eyster Head
of the IDP Unit,
UNHCR
Cyril Ferrand, Global
Coordinator, Food
Security Cluster, FAO
Nigel Fisher,
Former Regional
Humanitarian
Coordinator, Syria
Helena Fraser, Head
of Private Sector
Partnerships, OCHA
Rajan Gengaje, Head
of Office, OCHA
Indonesia
Antoine Gerard,
Deputy Director,
Coordination and
Response Division,
OCHA
John Ging, Director,
Coordination and
Response Division,
OCHA
Josephine Ippe, Global
Nutrition Cluster
Coordinator, UNICEF
Arafat Jamal, Head of the
Inter-agency Service,
UNHCR
Trond Jensen, Head of
Office, OCHA Yemen
Afshan Khan, EMOPS
Director, UNICEF
Martin Kristensson,
IT Emergency
Coordinator, WFP
Themba Linden,
Humanitarian Affairs
Officer, OCHA South
Sudan
Ewen Macleod, Head
of the Policy
Development and
Evaluation Service,
UNHCR
Carla Martinez, Early
Warning and
Preparedness Chief,
Office of Emergency
Programmes,
UNICEF
Steven Michel, Acting
Head of Emergencies
Section, UNICEF
DRC
Erin Mooney, Senior
Protection Officer,
Procap
Ben Negus, International
Humanitarian
Partnership (IHP)
Secretariat, Geneva,
OCHA
Nuno Nunes, CCCM
Cluster Coordinator,
IOM
Drew Colin Parker,
Senior Advisor,
Water Sanitation
and Hygiene
(Emergencies),
UNICEF
Johan Peleman, Head of
Office, OCHA Haiti
ANEXO 1 138
Robert Piper, UN
Assistant Secretary
General, Regional
Humanitarian
Coordinator for the
Sahel, UNDP
Greg Puley, Chief, Policy
Advice and Planning
Section, OCHA
Mindaraga Rahardja,
Humanitarian Affairs
Analyst, OCHA
Indonesia
Kimberly Roberson,
Cluster Coordinator,
UNHCR
Stephen Robinson, Global
GenCap Advisor,
UNDP
Victoria Saiz-Omenaca,
A/I Chief, Evaluation,
OCHA
Paul Shanahan, WASH
Cluster Coordinator,
UNICEF
Alexandra SicotteLevesque, Global
Coordinator,
Communications with
Communities, OCHA
Paul Spiegal, Deputy
Director of
the Division of
Programme Support
and Management,
UNHCR
Thomas Thompson,
Global Logistics
Cluster Coordinator,
WFP
Jean-Luc Tonglet,
Team Leader,
UN Monitoring
Mechanism,
Gaziantep, Turkey
Andrej Verity, Programme
Officer (Information
Management), Field
Information Services,
OCHA
Andrew Wyllie, Change
Manager and Chief
of the Programme
Support Branch,
OCHA
Red Cross movement
Scott Chaplowe, Senior
M&E Officer, IFRC
Anjana Dayal DePrewitt,
Senior AdvisorCommunity
Mobilisation,
American Red Cross
Siobhan Foran, Senior
Officer Gender and
Diversity, IFRC
Pierre Gentile, Head of
Central Tracing and
Protection, ICRC
Franz Rauchenstein,
Head of Delegation,
ICRC South Sudan
Graham Saunders,
Head, Shelter
and Settlements
Department, IFRC
Cedric Schweizer, Head
of Delegation, ICRC
Yemen
Tendik Tynystanov,
Performance and
Accountability
Manager, British
Red Cross
Donor governments
Sophie Battas, Technical
Assistant, DG
ECHO, European
Commission
Manuel Bessler, Head of
Department, Swiss
Humanitarian Aid
Michael Bonser, Minister
Counsellor with the
Permanent Mission
of Canada to the
United Nations to
the Security Council,
Permanent Mission of
Canada to the UN
Alistair Burnett,
Humanitarian
Adviser, DfID DRC
Mira Gratier, Head of
Office, DG ECHO
Somalia
Gael Hankenne,
Humanitarian
Adviser, DfID South
Sudan
Andreas Hilmersson,
Counsellor,
Humanitarian Affairs,
Swedish Permanent
Mission to the UN,
SIDA-Sweden
Lillian Kilwake, Program
Manager, SIDA
Somalia
Allanah Kjellgren,
Humanitarian
Adviser, Australian
Permanent Mission
to the UN
Jeremy Konyndyk,
Director, OFDA,
USAID
Nicolas Louis, Directorate
General for
Humanitarian Aid
and Civil Protection,
ECHO
Helen McElhinney,
Humanitarian
Adviser, CHASE, DfID
Douglas Mercado, Team
Leader, Ebola Disaster
Assistance Response
Team (DART), OFDA,
USAID
Nicola Murray, Research
Analyst, East Africa
Research Hub, DfID
Joakim (Kim) Nason,
UNIT A1, ECHO
Ben O’Sullivan, Disaster
Management Unit
Manager, Australia
DFAT
139
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Anke Reiffenstuel, Deputy
Head, Task Force
for Humanitarian
Aid, German Federal
Foreign Office
Margriet Struijf, Policy
Officer, MFA
Netherlands
Pilvi Taipale, First
Secretary, Ministry
for Foreign Affairs,
Finland
Evgeny Varganov, Second
Secretary, Permanent
Mission of Russia to
the United Nations
Hong-Won Yu, Deputy
Director, Strategic
Analysis and Planning
Unit, International
Humanitarian
Assistance
Directorate, CIDACanada
Regional entities
Semiha Abdulmelik,
National
Humanitarian Affairs
Officer, African Union
Amaechi Godfrey
Alozie, Programme
Officer, ECOWAS
Emergency Response
Team, Economic
Community of
West African States
(ECOWAS)
Said Faisal, Executive
Director, AHA-ASEAN
Coordinating Centre
for Humanitarian
Assistance on Disaster
Management (AHA
Centre)
Ronald Jackson,
Executive Director,
Caribbean Disaster
Emergency
Management Agency
(CDEMA)
Adelina Kamal, Head,
Disaster Management
and Humanitarian
Assistance, ASEAN
Academic/
Independent/Private
organisations
Katie Armstrong,
Manager, Corporate
Responsibility,
Deloitte
Humanitarian
Innovation Program
Hugh Brennan,
Independent/
formerly IFRC
Richard Garfield,
Professor Emeritus
of Clinical Population
and Family Health,
Columbia University
Jarrod Goentzel, Director,
MIT Humanitarian
Response Lab
Liz Hughes, CEO,
Map Action
Dr. Randolph
Kent, Visiting
Senior Research
Fellow at King’s
College, London,
Humanitarian Futures
Program
Patrick Philippe Meier,
Director of Social
Innovation, Qatar
Computing Research
Institute
Sara Pantuliano, Head,
Humanitarian Policy
Group, ODI
Kyla Reid, Head of
Disaster Response,
GSMA Mobile for
Development, GSMA
Lisa Robinson, Head of
Policy and Research,
BBC Media Action
Nigel Snoad, Product
Manager, Crisis
Response and Civic
Innovation, Google
Ron Waldman, Professor
of Global Health, The
George Washington
University, MDM
Imogen Wall,
Independent/
formerly OCHA
World Bank
Francis Ghesquiere,
Manager of the
Disaster Risk
Management Practice
of the World Bank and
Head of the Global
Facility for Disaster
Reduction & Recovery
(GFDRR) Secretariat,
World Bank
Military
Wade O. Popovich,
Office of the Under
Secretary of Defense
for Policy-USD(P),
Special Operations/
Low-Intensity
Conflict (SO/
LIC): Stability &
Humanitarian Affairs,
US Department of
Defense
Field case studies
Central Africa
Republic
Carolina Reyes Aragon,
Humanitarian Expert,
Panel of Experts on
the Central African
Republic established
pursuant to Security
Council resolution
2127 (2013)
Francesco Ardisson,
Deputy
Representative
(Protection), UNHCR
ANEXO 1 140
Veronique Barbelet,
Research Fellow,
Humanitarian
Policy Group
(HPG), Overseas
Development
Institute (ODI)
Oriane Bataille, Camp
Coordination and
Camp Management
(CCCM) Cluster
Coordinator, UNHCR
Carole Baudoin, Head
of Security Sector
Reform (SSR) and
Officer in Charge for
DDR, MINUSCA
Julie Belanger, Africa
II Section Chief,
Coordination
Response Division,
Office for the
Coordination of
Humanitarian Affairs
(OCHA)
Myra Bernardi, Project
Manager – Budget
Strengthening
Initiative (BSI),
Centre for Aid and
Public Expenditure,
Overseas
Development
Institute (ODI)
Anne Marie Brinkman,
Country Director,
International Rescue
Committee (IRC)
Line Brylle, Country
Director, DRC
Claire Bourgeois, Senior
Humanitarian
Coordinator
Delphine Chedorge, Head
of Mission, Médecins
Sans Frontières
(MSF) France
Roberto Colangelo,
Humanitarian Affairs
Officer, OCHA
Olivier David, Country
Director, Norwegian
Refugee Council
(NRC)
Gabriele De Gaudenzi,
Desk Officer, Central
African Republic,
Office for the
Coordination of
Humanitarian Affairs
(OCHA)
Souleymane Diabete,
Representative,
UNICEF (CAR)
Abdou Dieng,
Representative,
WFP (Ethiopia) and
former Humanitarian
Coordinator for CAR
LeAnn Hager, Country
Director, Catholic
Relief Services (CRS)
Karima Hammadi,
Technical Assistant,
DG ECHO
Sean Healy,
Humanitarian
Adviser, Médecins
Sans Frontières (MSF)
United Kingdom
Jean Laurent, L’Agence
Française de
Développement
(AFD)
Frédéric Linardon,
Country Director,
ACTED
Alain Serge Magbé,
Secrétaire Exécutif,
ONG Echelle Appui
au Développement
Emilie Martin, Head of
Mission, Solidarités
International
Eric Ndayishimiye,
Represenative, Plan
International
Marcus Manuel,
Senior Research
Associate, Overseas
Development
Institute (ODI)
Jacques Terrenoire,
Country Director,
Mercy Corps
Caroline Peguet, Rapid
Response Mechanism
(RRM) Coordinator,
UNICEF
Anne Katrin Schaeffer,
Project Manager,
Community
Stabilization, IOM
L.Paul Sevier, Program
Manager, USAID
Carlos Veloso, Regional
Programme Adviser
and Emergency
Coordinator, WFP
(Dakar)
Mark Yarnell, Senior
Advocate, Refugees
International
Mali
Dr Issoufou Salha, Head
of Mission, MSF
France
Nestor Ouedraogo,
Deputy Security
Adviser, UNDSS
Patrick Barbier, Head of
Office, DG ECHO
Kate Moger, Country
Director,
International Rescue
Committee
Giorgio Faedo,
Deputy Direrctor
of Programs,
International Rescue
Committee
Sékou Barry, Executive
Director, JIGI
Lucas Riegger, Regional
Humanitarian
Affairs Adviser, Swiss
Confederation
Mohamed Lamine
Dicko, Advocacy and
Lobbying Officer,
Groupe Action
recherche pour le
Développement Local
(GARDL)
141
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Mohamed Baby,
Monitoring and
Evaluation Officer,
Groupe Action
recherche pour le
Développement Local
(GARDL)
Segdi Ag Rhally,
Coordinator, Groupe
Action recherche pour
le Développement
Local (GARDL)
Bakary Doumbia, Head of
Mission, IOM
Mahamadou Traoré,
Programme Assistant,
Islamic Relief
Issa Diarra, Monitoring
and Evaluation
Officer, Islamic Relief
Moussa Traoré,
Programme
Coordinator, Islamic
Relief
Dr Aboubakar Cissé,
International
Programme Specialist,
UNFPA
Dr Kalifa Abdoulaye
Traoré, HIV/AIDS
Programme Officer,
UNFPA
Maiga Binta Bocoum,
National Emergency
Response Manager,
Plan Mali
Christian Munezero,
Humanitarian
Programme Manager,
Oxfam GB
Charles Frisby,
Programme Manager,
United Nations
Mine Action Service,
United Nations
Multidimensional
Integrated
Stabilisation Mission
in Mali (MINUSMA)
Dario Di Gioia, Security
Officer, United
Nations Mine
Action Service,
United Nations
Multidimensional
Integrated
Stabilisation Mission
in Mali (MINUSMA)
Valery Mbaoh Nana,
Coordinator,
Communication
Department, ICRC
Isabel Suarez Garzon,
Country Director
(acting interim), ACF
Spain
Fabrice Perrot, Logistics
Officer, West Africa
and Caribbean
Desk, Solidarités
International
Erin Weir, Protection and
Advocacy Adviser,
Mali & Burkina Faso,
Norwegian Refugee
Council
Nicolas Robe, Country
Director, Agence
d’aide à la coopération
technique et au
développement
(ACTED)
Sébastien Lematre,
General Coordinator,
Alliance Medicale
Contre le Paludisme
(AMCP) / Alliance for
International Medical
Aid (ALIMA) Mali
Dr Dan-Bouzoua Nafissa,
Medical Coordinator,
Alliance Medicale
Contre le Paludisme
(AMCP) / Alliance for
International Medical
Aid (ALIMA) Mali
Guillaume Ngefa-A.
Andali, Director,
Human Rights
Division, United
Nations Mine
Action Service,
United Nations
Multidimensional
Integrated
Stabilisation Mission
in Mali (MINUSMA)
and Representative
of the UN High
Commissioner for
Human Rights
Armel Luhiriri, Human
Rights Division,
United Nations
Mine Action Service,
United Nations
Multidimensional
Integrated
Stabilisation Mission
in Mali (MINUSMA)
and Representative
of the UN High
Commissioner for
Human Rights
Dr. Christian Shingiro,
Strategic Planning
Specialist / Head
of RCO, Office of
the DSRSG/RC/
HC, United NationsMINUSMA
Benny Krasniqi, Chief
Field Operations &
Emergency, UNICEF
Loubna Benhayoune,
Deputy Chief &
OIC – Stabilization
& Recovery Section,
MINUSMA
Dr. Ibrahima Socé
Fall, Resident
Representative, WHO
Patrick André
Malach, Director,
International NGO
Safety Organisation
(INSO)
ANEXO 1 142
Gihan Hassanein,
Information,
Communication
and Marketing
Coordinator,
International NGO
Safety Organisation
(INSO)
Paolo Pennati, Head of
Delegation, Terre des
Hommes
Dr Amadou Traoré,
Special Adviser to
the Prime Minister,
Ministry of Solidarity,
Humanitarian Action
and Reconstruction
of the North,
Government of Mali
Cheick Mohamed Thiam,
Technical Adviser,
Humanitarian Action,
Ministry of Solidarity,
Humanitarian Action
and Reconstruction
of the North,
Government of Mali
El Hadji Ibrahima Diene
“Boly”, CIMCoord
Coordinator, UN
OCHA
Philippe Allard,
Head of Mission,
Direction de l’Action
d’Urgence, Handicap
International
Alassane Aguili, Officer in
Charge, Africare
Aboubacrine Cissé,
Coordinator
of Emergency
Programmes, Africare
Sophie Ravier,
Environment
and Culture,
United National
Multidimensional
Integrated
Stabilisation Mission
in Mali (MINUSMA)
Sébastien Fesneau,
Country Director,
Mercy Corps
Michelle Iseminger,
Deputy
Representative, WFP
Fatouma Seid,
Representative, FAO
Jean Pierre
Renson, Deputy
Representative, FAO
Ousseini Compaoré,
Representative,
UNHCR
Boubou Dramane
Camara, Country
Director, UNDP
Charline Coate, Wash
Coordinator,
Solidarités
International
Benoît Tricoche, Food
Security Coordinator,
Solidarités
International
Charlotte Masselot,
Monitoring
and Evaluation
Adviser, Solidarités
International
Syria
Amman/Damascus/
New York/London
Dr Nada (Al Warrad),
Emergency Team
Coordinator for the
Syria Crisis, WHO
Andy Baker, Regional
Program Manager Syria crisis response,
Oxfam
Dan Baker, Syrian
Regional Response
Advisor, UNFPA
Nick Bartlew, UK
Director, Crisis Action
Jack Bryne, Country
Director-Jordan & PT,
International Rescue
Committee (IRC)
Misty Buswell, Regional
Advocacy, Media and
Communications
Director for the
Middle East and
Eurasia, Save the
Children
Sarah Case, Senior Policy
and Advocacy Advisor
– Syria Response
Region, International
Rescue Committee
(IRC)
Emilie De Keyzer,
Information and
Communications
Officer, NGO
Coordination
Committee for Iraq
(NCCI), Amman
Office
Rob Drouen, Regional
Representative
Middle East, ACF
Anne Garella, Regional
Emergency
Representative,
Handicap
International
Reena Ghelani, Team
Leader, Syria,
Coordination and
Response Division,
OCHA
Lisa Gilliam, Deputy
Chief of Staff,
UNRWA Syria
Sarah Gordon-Gibson,
Regional Programme
Management for Syria
Crisis Response, WFP
Peter-Bastian Halberg,
Senior Mass
Communication
Officer, UNHCR
Jordan
Youcef Hammache,
Technical Expert,
ECHO Amman
Martin Hartberg,
Advocacy Advisor,
Norwegian Refugee
Council (NRC)
143
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Reza Kasraï, Regional
Representative
MENA, ICVA
Hicham Mandoudi,
Deputy Head of
Delegation, ICRC
Jordan
Dina Morad, Policy and
Advocacy Advisor
– Syria Response,
Mercy Corps
Philippe Royan,
Humanitarian
Adviser, DFID Jordan
Syrian American Medical
Society
Mustapha Shbib, Analysis
Unit, OCHA Jordan
Paul Stromber, Deputy
Representative,
UNHCR Jordan
Isis Sunwoo, Regional
Humanitarian
Advocacy Manager,
Regional Syria Crisis
Response, World
Vision Jordan
Alex Tyler, Senior InterAgency Coordinator,
UNHCR Jordan
Gaia van der Esch,
Deputy Regional
Director, ACTED
Jaap van Diggele,
Regional Response
Support Officer,
UNRWA Syria
Francesco Volpicella,
Program Coordinator
– Syrian Crisis, MDM
Massimiliano Benevelli,
Emergency
Coordinator, Danish
Refugee Council
Gazientep & Antakya,
Turkey
Fadi Al-Dairi, Operations
Director, Turkey and
Syria, Hand in Hand
for Syria
Seba Al Hakim,
Coordinator, SNA
(Syrian NGO Alliance)
Justin Brownen, Team
Leader, Norwegian
Church Aid
Benoit De Gryse,
Director, INSO
Abdelrahman Essam,
Islamic Relief
International
Lamees Hafeez, Acting
Head of Mission,
Syria Relief
Arzu Hatakoy, Deputy
Head of Office, OCHA
Dher Hayo, Camp
Coordination and
Camp Management
WG Coordinator,
UNHCR
Rachel Manning,
Protection Sector
Coordinator, UNHCR
Kate McGrane, Country
Director, ACTED
Wasim Mohammed,
International
Relations, Islamic
Sham
Terri Morris,
Humanitarian
Adviser, DFID
Adham Musallam, Officer
in charge, WFP
Conor Phillips, Deputy
Director for
Programmes, IRC
Jean-Christophe Pegon
– Humanitarian
Specialist, ECHO
Corinna Reinecke,
Emergency Health
Coordinator, WHO
Davide Rossi, FSL WG
Coordinator, GOAL
Khalil Sleiman, Response
Manager, World
Vision
Ton Van Zutphen,
Regional Director,
Weltehungerhilfe –
Wilhelmina Welsch,
Analyst, SNAP
Aitor Zabalgogeazcoa,
Representative, MSF
International
Beirut, Lebanon
Fawzi Al Zioud, IOM
Cyril Blin, Country
Director, Solidarites
International
Luciano Calestini, Deputy
Representative,
UNICEF
Fabrizio Carboni, Head of
Delegation, Lebanon,
ICRC
Rashid Gaal, Country
Director, Secours
Islamique
Andres Gonzalez,
Country
Representative,
War Child Holland
Bjorn Hannisdal, Acting
Country Director,
Norwegian Peoples’
Aid
Heena Hasan, Syria
Response Unit, DFID
Abdul Haq, Senior
Humanitarian
Advisor, OCHA
Amy Keith, Coordinator,
LHIF (Lebanon NGO
Forum)
Evelyn Lernout, Head of
Mission, INTERSOS
Simon Little, Consultant,
RC/HC Office
Philippines
Alberto C. Aduna,
Emergency
Coordination Officer,
FAO
Praveen Agrawal, Country
Director, WFP
Nur Hayati Ahmad,
Programme OfficerRelief Operations,
Mercy Malaysia
Rex Alamban, Senior
Operations Officer,
IOM
Javad Amoozegar,
Country Director,
ACF International
ANEXO 1 144
Alessia Anibaldi,
Emergency
Operations Manager–
Typhoon Haiyan
Response, FAO
Charlito S. Ayco,
Managing Director
and CEO, Habitat for
Humanity Philippines
Rojo Balane, Emergency
Project Officer,
Christian Aid
Ted Bonpin, Senior
Emergency
Programme Manager,
Christian Aid
Sebastian Bourgoin,
Deputy Head of
Delegation-Haiyan
Operations, ICRC
Anouk Bouschma,
MHPSS/GBV
Program Coordinator,
International Medical
Corps (IMC)
Vilma Cabrera,
Assistant Secretary
for Operations,
Department of
Social Welfare
and Development
(DWSD), Philippine
Government
David Carden, Head
of Office, OCHA
Philippines
Hannah Curwen,
Program
Development, ACTED
Eduardo De Francisco,
Yolanda Response
Director, ACF
International
Maurice Dewulf, Country
Director, UNDP
Kasper Engborg, Head of
Field Office, Tacloban,
OCHA
Carmen Ferrer Calvo,
Shelter & Settlements
Advisor, American
Red Cross
Rene M. Fortuno,
Director-PMO
Livelihood
and Enterprise
Development,
Philippine Business
for Social Progress
(PBSP)
Rene Gerard C. Galera,
Jr., Nutrition in
Emergencies Officer,
UNICEF
Angelina P. Garsula,
Barangay 93
Councilor and
Commissioner on
Health, Philippine
Government
Cyra Michelle Goertzen,
Emergency Project
Officer, Christian Aid
Tim Grieve, Chief of
WASH Section,
UNICEF
Dr. Julie Hall, WHO
Representative, WHO
Astrid Heckmann,
Country Director,
Médecins du Monde
(MdM)
Benjamin Hemingway,
Regional Advisor,
USAID/OFDA
Bernard Kerblat,
Representative in the
Philippines, UNHCR
Agustinus Koli,
Eastern Leyte Area
Coordinator, HelpAge
International/COSE
Josh Kyller, Emergency
Response
Coordinator, Catholic
Relief Services
Catherine LeFebvre,
Head, Information
Management Unit,
OCHA
Marietta Lupig Alcid,
Executive Director,
ACCORD
Jelome Manalu, Program
Officer, ADRA
Javier Marroquin, Head
of Office, Tacloban,
ACF International
Maria Moita, Regional
Shelter Cluster
Coordinator, IOM
Justin Morgan, Country
Director, Oxfam
Moises Musico,
Emergency
Management
Coordinator, ADRA
Austere Panadero,
Undersecretary,
Department of
Interior and Local
Government
(DILG), Philippine
Government
Alexander Parnan,
Executive Director,
National Disaster
Risk Reduction
Management
Council (NDRRMC),
Philippine
Government
Warner Passanisi, Global
Emergency Response
Advisor, Childfund
International
Christopher Rollo,
Country Programme
Manager, UN-Habitat
Philippines
Michel Rooijackers,
Deputy Country
Director Operations,
Save the Children
Sian Rowbotham,
Christian Aid
Alvin R. Sanico,
Barangay 93
Secretary, Philippine
Government
Santa Fe Vice Mayor
Santa Fe Sanitary Officer
Suzanna Tkalec,
Country Director,
International Rescue
Committee (IRC)
Graciela van der Poel,
GBV Coordinator,
UNFPA
145
ESTADO DEL SISTEMA HUMANITARIO
Jo Verhaegen, Head of
Programs-Philippines
Recovery Program,
American Red Cross
Daphne Villanueva,
Country Manger,
Christian Aid
Joanna Watson, Field
Manager Director,
Save the Children
Jeri Westad, Country
Director, Medair
Akiko Yoshida,
Humanitarian Affairs
Officer, OCHA
Beneficiary
interviewees/focus
groups (Tacloban
and Santa Fe)
Tacloban hospital
Ma Remegia Manalo,
Consultant
Nelita P. Salinas,
Chairman/consultant
Brgy. San Miguelay,
Sta. Fe:
Armin Abeso
Lelit Alemberin
Concepcion Alives
Teressa Alvarez
Elen Jane Balen
Neaith Cajcle
Grace Camuller
Clarita Capioso
Glenyel Capioso
Marilou Capioso
Dolores Creado
Jean Creado
Malyn Islo Domingo
Marieric Elvira
Eduardo Encarial
Nemin Espino
Nimfa Estrada
Elsa Florante
Josa Mae Gaspang
Venia Gesola
Yolita Gresola
Bonificio Lenguaje
Andrea Lopez
Aodiana Lopez
Belinda Melindres
Cherry Rue Merenles
Carsello Mola
Ana Marie Mondido
Melinda Nedero
Shilla Nobe
Arun Nola
Vilma Nola
Eufenia Pacheo
Leopoldo Rach
Annie Roca
Bechie Tomnog
Anna Valle
Carolyn Valle
Brgy. 93, Tacloban City
Christine Capiyoc
Olivia B. Cardemias
Maria Alona P. Cinco
Joyce D. Collanto-Rhapp
Elena S. de la Cruz
Carmille Anne D.
Deligero
Annabel Garcia
Corazon Aida M. Lago
Guilita A. Vimos
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humanitaria
Global Forum briefing papers
Responding to changing needs? Challenges
and opportunities for humanitarian action
(Montreux XIII meeting paper)
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ALNAP
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