Impuestos de Tonelada y Sobordo - Actividad Cultural del Banco de
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ImpUE5T05 oe tonelcóc = y soboróo meoame DE LA cormsion de la HonorableCámarade Representantes MOMXII ARBOLEDA & V ALENOIA BOGOTA ImpUE5T05 oe tonelcóo = = = y soborño mrosrne DE LA cormsron ¡)e la Honorable Cámara ¡)e Representantes MOMxrr ARBOLEDA & V ALENOIA BOGOTA Honorables Representantes: Vuestra Comisión, encargada de estudiar para segundo debate el Proyecto de ley sobre «cómo. debe pagarse el impuesto de tonelaje fluvial establecido por la Ley 18 de 1907», presentado a esa Honorable Cámara en su sesión del 19 de agosto último, por el señor Ministro de Obras Públicas, pasa a rendiros el Informe correspondiente. Pero antes de cumplir con tal encargo, debe hacer constar que el término de tres días señalado para ello fue muy corto y angustioso, porque se trataba de estudiar un asunto complicado y trascendental, que se relaciona muy directa e íntimamente con la Resolución dictada por el mis- -4mo señor Ministro de Obras Públicas el día 6 de mayo del corriente año, y por la cual se decide cómo ha de pagarse el impuesto a que se ha dado el nombre de Canalización. Esta Resolución, que vino a establecer una substancial variación en el sistema de cobrar ese impuesto, que durante más de cuatro años había venido pagando el comercio embarcador y que ahora se pretende que 10 paguen los propietarios de las naves, suscitó un largo y luminoso debate jurídico, sostenido por los abogados más eminentes del país y una viva polémica de Prensa, elementos de información todos ellos que no podía desatender vuestra Comisión, y en cuyo estudio ha invertido casi todo el tiempo que excede al término de tres días señalado por la Presidencia. Aquel debate jurídico vino a poner en claro, en concepto nuéstro, de una manera incontrovertible, este punto sobre el cual queremos llamar ante todo vuestra atención: si tiene existencia legal el impuesto al cual se ha dado el nombre o denominación de Derecho de toneladas, materia precisamente del Proyecto que ha presentado a vuestra consideración el señor Ministro de Obras Públicas. Dos de nuestros más autorizados jurisconsultos, los doctores José Vicente Concha y Antonio José Cadavid-actuales miembros del Honorable Senado de la República-han sido de concepto - 5- que ese derecho de toneladas no tiene tal existencia legal; que la Ley 18 de 1907, por su letra y por su espíritu, así como por sus antecedentes parlamentarios, no autoriza para juzgar que «el derecho de tonelada sobre los cargamentos que transportan las embarcaciones», y de que hablan los artículos 9.° y 10.° de ella, sean algo distinto del impuesto que originariamente creó, sin darle nombre determinado alguno, la Ley 61 de 1878; el mismo que regularon y modificaron las Leyes 19 de 1879, 109 de 1880 y 77 de 1887. Lo primero, pues, que compete al Congreso Nacional, como entidad encargada por el artículo 76 de la Constitución Nacional (inciso 1.°) de interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes, es entrar también en el estudio detenido y concienzudo de la existencia legal del impuesto de tonelaje, porque si en la mente de los miembros de ese Congreso llega a formarse el convencimiento de la ilegalidad de tal impuesto, sería absurdo que se legislara sobre una materia en condiciones semejantes. Vuestra Comisión, como base del Informe que debía rendiros, ha estudiado previamente ese aspecto de la cuestión, y ha llegado al convencimiento de que el impuesto de tonelaje no tiene existencia legal; que fue arbitraria su creación por medio de Decreto ejecutivo y que la Resolución del señor Ministro -6de Obras Públicas, de fecha 6 de mayo último, incurrió en un error-como bien lo dice el doctor Antonio José Cadavid en concepto jurídico emitido a petición de los señores Pineda López & Compañía-r-de mero entendimiento, sin el menor concurso de voluntad dañada y muy explicable, por otra parte, si se tienen en cuenta las complicaciones y dificultades que todavía hay en todos los ramos de la Legislación, como resultado de un período largo de anormalidad y de verdadero desorden". El artículo 8.0 de la Ley 18 de 1907, que dio asidero al Poder Ejecutivo para decretar el impuesto de tonelaje, es del tenor siguiente: «Los Capitanes o patrones, y en general todos los dueños de embarcaciones sujetas a matrícula y patente, pagarán en la Inspección los derechos que establezca el Poder Ejecutivo». El mismo doctor Cadavid, cuyas palabras hemos copiado arriba, se expresa así sobre tan arbitraria interpretación del artículo y sobre el fundamento del impuesto en relación con la ley. «Parece que este texto legal, complementado con lo que se dispone en el Decreto ejecutivo número 899, de 1.0 de Agosto de 1907, es lo que se ha considerado como fundamento de la tesis de la existencia del impuesto que ahora se llama de tonelaje, y que ese impuesto deben pagarlo los dueños de las embarcaciones. -7- No hay una sola palabra en el artículo que autorice semejante conclusión. Su doctrina, en cuanto tiende a delegar al Poder Ejecutivo la facultad, privativa del Legislativo, de imponer contribuciones y señalar su cuantía, es evidentemente contraria a lo que es más elemental en el derecho público, implica una abdicación injurídica y contraria a todo buen principio de la ciencia legislativa, y se opone a lo que está consagrado por una tradición constante en el país. Pase eso, sin embargo, siquiera en consideración a que sucedió en época en que se hacia solución de continuidad en el imperio de la Constitución. Pero no podría pasar, porque sería una verdadera mostruosidad, que se diese al artículo una interpretación tan extensiva, que se le hiciese decir, sin decirlo él, expresa ni tácitamente, que el Poder Ejecutivo quedaba facultado para imponer arbitrariamente toda clase de impuestos a los Capitanes, patrones y demás dueños de embarcaciones sujetas a la matrícula y patente. Las leyes que crean impuestos no se pueden interpretar extensivamente ; de igual manera que las leyes penales, que pueden considerarse de excepción, han de interpretarse con criterio restrictivo. Pretender, pues, que el articulo 8.° de la Ley 18 de 1907, ha querido facultar al Poder Ejecutivo para imponer todo género decontribuciones sobre los dueños de vehículos fluviales, sería admitir que esa -8- Ley fue la consagración de la más absurda e injustificable de las dictaduras fiscales que jamás se hayan atribuído a gobernante alguno, y, sobre todo, sería ir mucho más allá de donde fue la intención dócil y complaciente del Legislador". y el señor Procurador General de la Nación, en un incidente judicial promovido ante la Corte Suprema de Justicia, con motivo precisamente de la Resolución del señor Ministro de Obras Públicas a que tantas veces nos hemos referido, se expresa así en una vista fechada el seis del presente mes : "Corresponde al Congreso, según el número 11 del artículo 76 de aquella, establecer las rentas nacionales, fija r los gastos de la Administración y votar en cada Legislatura el Presupuesto general de unas y otros. Inútil es advertir que los impuestos o contribuciones hacen parte integrante de las rentas nacionales, y que, por consiguiente, al Congreso corresponde decretarlos e incluírlos en el Presupuesto. Para que pueda recaudarse legítimamente una contribución, se requiere, pues, que haya sido establecida y votada en el Presupuesto por el Congreso. No se llenan estos requisitos con señalar únicamente en la Ley las cosas o hechos que han de ser objeto de gravamen; es preciso, además, que éste se determine a lo menos por el máximum de su valor, para que sea íac- -9tibie incluírlo en el Presupuesto de Rentas. Para ello serían completamente inútiles los datos estadísticos, por perfectos que se les suponga, con relación a los hechos o cosas gravadas. La facultad reglamentaria del Presidente de la República no alcanza hasta autorizarlo para que llene los vacíos de las leyes ni corregir sus errores. En consecu encia, ni por delegación ni por propia autoridad puede fijar la cuantía de los impuestos qu e no ha sido fijada por el Legisdar. Infiero de lo dicho que es inconstitucional el artículo 8.° de la Ley 18 de 1907, redactado así: «Los Capitanes o patrones y en general todos los dueños de embarcaciones sujetas a la matrícula y patente, pagarán en la Inspección los derechos que establezca el Poder Ejecutivo». Otro es el punto de vista del doctor José Vicente Concha: en el concepto jurídico que emitió en diez de julio a petición de los mismos señores Pineda López & Compañía, no entra él a estudiar la constitucionalidad del artículo 8.° de la Ley 18 de 1907, puesto que considera que ésta no creó un nuevo impuesto, sino que reafirmó la existancia del conocido anteriormente bajo la denominación de Impuesto flu vial. Después de hacer un resumen analítico el doctor Concha de las leyes anteriores a la 18 de 1907, que se relacionan con ese impuesto, dice lo siguiente: -10- -Tales son las leyes que rigieron en la materia hasta 1905, año en que, por Decreto legislativo número 458, de 17 de mayo, se señaló el impuesto en oro a razón de $ 2.00 por tonelada de importación y $ 1.50 por el de la exportación, exceptuando el café, que sólo debe pagar $ 1.00 por tonelada. Regían esas disposiciones legales cuando se expidió la Ley 18, de 10 de mayo de 1907, "que establece la matrícula de las embarcaciones que naveguen los ríos de la Nación," según reza su título, y dicta algunas disposiciones reglamentarias de la navegación, seguro y salvamentos fluviales, etc. Salvo la creación de un derecho por la matrícula o patente, cuya fijación se dejó al Poder Ejecutivo, nada se encuentra en esa Ley que modifique lo existente respecto del impuesto de toneladas, ni que se pueda reputar rectamente como establecimiento de un nuevo impuesto. Para cerciorarse de la verdad de este aserto, aunque basta la lectura de la Ley, es útil conocer el Informe de la Comisión de la Asamblea que estudió el proyecto del Ministerio de Obras Públicas. «En tal Informe, que corre publicado en el número 19 de los Anales de la Asamblea Nacional del año de 1907, y que se podría considerar como una exposición de motivos de la ley, se expresa el propósito del Legislador, y no hay allí una sola palabra que revele la -11- idea o el ánimo de crear una nueva contribución, distinta del derecho de matrícula o patente, o del impuesto existente de años atrás sobre la carga que se conduzca en las embarcaciones que navegan el río Magdalena. La Ley de 1907 autorizó al Poder Ejecutivo, de un modo expreso, para hacer su reglamentación, y éste, por medio del Decreto número 899 del mismo año, que en su segundo considerando afirmó "que la Asamblea estableció en la Ley 18, de 10 de mayo, la matrícula de las embarcaciones que naveguen los ríos de la Nación, y los impuestos de matrícula, patente y tonelada," señaló un derecho anual de matrícula de $ 2 por cada vapor; de 0.75 por cada lancha; de 0.50 por bongos y demás embarcaciones sujetas a matrícula: por las patentes impuso otro derecho de $ 0.50 por tonelada de capacidad de peso o de medida, y, en cada viaje, por el sobordo, a razón de $ 0.15 oro por tonelada, y por los cargamentos de subida y de bajada, así: $ 2 por cada tonelada de peso o de medida de mercancías extranjeras, y $ 1 por la 'de productos nacionales. En notorio error incurrió el considerando citado al afirmar que la ley había establecido un impuesto de toneladas. Un rápido análisis de aquella ley basta para convencerse de ello. En el artículo 1.0 establece la formalidad de la matrícula de las embarcaciones y la obligación de proveerse de patente, y - 12- se clasifican para este fin las embarcaciones en mayores y menores. Los articulas 2.° y 3.° dicen cómo ha de hacerse la inscripción o matricula, y cómo ha de expedirse la patente de navegación. El articulo 4.° impone al Capitán o patrón del barco la obligación de presentar al inspector de la navegación el rol de tripulantes empleados. Los artículos 5.° y 6.° ordenan a los mismos Capitanes o patrones que depositen la patente en la Inspección, después de cada viaje, y manda que se paguen de nuevo cuando se pierdan o extravíen. El artículo 8.° dispone textualmente que "los Capitanes o patrones, y en general todos los dueños de embarcaciones sujetas a matrícula y patente, pagarán en la Inspección los derechos que establezca el Poder Ejecutivo." Los artículos 9.° a 14 establecen formalidades para la liquidación y pago del derecho de toneladas sobre los cargamentos; confieren a los inspectores atribuciones para cerciorarse ·de la exactitud de los conocimientos de embarque, sobordos, etc., y dan destino especial a los impuestos que se crean. En las disposiciones restantes de la ley nada se halla que se refiera, en forma alguna, a la creación de impuestos, ni a la regulación del que antes existia. El artículo 8.°, que se deja transcrito literalmente y del cual se ha pretendido deducir la creación de un impuesto nuevo, entendido en su sentido claro, natural y - 13- obvio, como lo prescriben las reglas elementales de interpretación, no contiene otra cosa que el mandato de pagar los derechos de matricula o patente que señale el Poder Ejecutivo, a quien se autoriza allí mismo para señalar su cuantía. Carece de fundam ento la interpretación que del texto claro del artículo quisiera inferir la creación de impuestos distintos de los contenidos en la palabra de la Ley, o la autorización conferida al Poder Ejecutivo para crearlos, cuando sólo se autorizó para señalar la cuantía de los que, con precisió n, nombra el artículo-. Como no queremos citar sólo conceptos que favorezcan la tesis de la ilegalidad del impuesto llamado de tonelaje, informaremos también a la Honorable Cámara que hemos examinado con la misma atención e imparcialidad aquellos conceptos que sostienen precisamente la tesis contraria, y con pena debemos declarar que ninguno de ellos, a pesar de la inteligencia e ilustración de los abogados que los han emitido, no han llegado a llevar a nuestro ánimo el convencimiento de que el artículo 8.0 de la Ley 18 de 1907, haya creado un impuesto distinto del que se conocía anteriormente con el nombre de Impuesto fluvia l. No es asunto que competa resolver al Congreso, el de la exequibilidad o inexequibilidad de la Resolución dictada por el señor Ministro de Obras Públicas el 6 de mayo del corriente año, pero sí - 14- faltaría el Congreso al primero y más importante de sus deberes, dejaría de cumplir la más alta de las atribuciones que le confiere la Constitución de la República, si llamado a resolver sobre la legalidad o ilegalidad de un impuesto, aunque de manera indirecta, se limitara a legislar sobre la manera y forma como ese impuesto deba ser cubierto. Es del caso, pues, que el Congreso nacional entre a resolver previamente, como 10 hemos dicho más adelante, este punto que es capital: ¿Autoriza o establece el artículo 8.° de la Ley 18 de 1907 la creación de un nuevo impuesto, distinto del Impuesto fluvial, y asimismo, concedió la facultad al Poder Ejecutivo para establecer su rata? Aunque el Congreso resolviera esta cuestión de manera afirmativa, sería el caso de entrar en el examen, como 10 ha hecho recientemente el señor Procurador General de la Nación, de la constitucionalidad de ese artículo. Y es obvio, y sería una impertinencia de nuestra parte repetir en forma distinta la sólida argumentación jurídica del Jefe del Ministerio Público, que la facultad reglamentaria del Presidente de la República no puede alcanzar hasta fijar la cuantía de los impuestos que han sido creados por el Legislador. Sentar un precedente semejante sería destruír, no ya la base misma sobre que dercansa la República, sino todo el sistema representativo - 15- de Gobierno, pues es el Legislador, en dondequiera que éste exista, el que crea y fi ja la rata de los impuestos y vota los gastos de la Administración pública. Resultado de esta anómala situación creada por la arbitraria interpretación del artículo 8.° de la Ley tantas veces citada, ha sido la lucha de intereses, todos ellos muy respetables, que se ha suscitado últimamente con la Resolución del señor Ministro de Obras Públicas, de fecha 6 de mayo. Es indudable que el comercio embarcador ha venido satisfaciendo un impuesto que no tiene existencia legal; es indudable, asimismo, que el comercio se ha resarcido de este perjuicio cobrando al consumidor, que es en definitiva quien paga toda clase de impuestos, el arbitrario de tonelaje, pero la reciente Resolución a que aludimos, al disponer que sea cubierto por el dueño, Capitán o patrón de la embarcación, afecta gravemente los intereses de las Empresas de Navegación establecidas en el pais, unas, propiedad de extranjeros y otras de nacionales, y todas ellas muy dignas de que el Legislador, dentro de los limites de la justicia y la equidad, las ampare y favorezca. En este sentido el señor don Francisco Pineda López, en memorial extenso y razonado dirigido al Senado y a esta Cámara de Representantes, hace una larga y juiciosa exposi- - 16- ción-a la cual nos permitimos llamar vuestra atención-sobre los graves inconvenientes que presentaría a las Empresas de Navegación Fluvial el Proyecto que se nos ha pasado en comisión si él llegare a ser Ley de la República, así como el Decreto número 756, de 29 de julio último, publicado en el Diario Oficial número 14,660, en que se dispone que el impuesto de tonelaje y el de sobordo, deben pagarse en la Oficina recaudadora respectiva, por los Capitanes o patrones, y en general por todos los dueños de embarcaciones sujetas a la matrícula y patente. De ese memorial, que ha sido leído ya en la Cámara y que nos fue tamo bién pasado en comisión, tomamos los siguientes apartes para la mejor comprensión del complejo asunto de que se trata: « Con la presentación del Proyecto reconoce implícita pero decisivamente el señor Ministro que el derecho de tonelaje necesita determinación legislativa, y condena, con ello mismo, su cobro anterior por el Gobierno, por cuanto la cuantía del impuesto no ha estado determinada por la ley. Pero no solamente condena el señor Ministro el cobro y la pretendida reglamentación administrativa del impuesto, sino que quiere que los ambiguos y contradictorios términos de su dicho Decreto se conviertan en ley en el inciso primero del artículo único del Proyecto de Ley, en donde se ha- - 17- bla también de la Oficina respectiva sin determinarla, y en donde se impone el pago del impuesto, a la vez al Capitán y al dueño de la nave. La ley debe y puede determinar quién paga un impuesto, pero debe determinarlo claramente. También puede y debe ella fijar su cuantía, pero debe fijarla equitativamente y con toda claridad. El Proyecto pretende que se pague un derecho de sobordo por tonelada de cualquier clase de cargamento, y que también se pague derecho de tonelada de cargamento. Sobre una misma cosa pesan a la vez dos impuestos con distinto nombre y diferente cuantía. Más razonable sería fijar uno solo sobre una misma cosa, lIámesele de tonelada o de sobordo. Y es de notar otra inconsecuencia del Proyecto. El inciso primero del artículo único dice que "el pago del impuesto de tonelaje fluvial de que tratan los artículos 9.° y 10.° de la Ley 18 de 1907, debe efectuarse en la proporción siguiente .... " y pone dos puntos. Cualquiera piensa que se van a determinar las tarifas del impuesto de tonelaje fluvial. Sin embargo, el Proyecto, al fijar las tarifas anunciadas del tonelaje fluvial, dice que por el sobordo se paga "a razón de $ 0.15 por tonelada, de cualquier clase de cargamento." Incluye, pues, el Proyecto, dentro del derecho de tonelaje fluvial, el derecho de sobordo. Según el inciso primero del artículo único del Proyecto, el irn2 -18 - puesto de tonelaje, ese impuesto abigarrado de tonelaje y sobordo, no se cobrará sino " en las vias donde se establezca la inspección de la Navegación," con lo que se da al Gobierno la facultad absoluta de establecer o suprimir el impuesto, poniendo o suprimiendo las inspecciones de Navegación. «El último inciso del articulo único dice: " Y por los cargamentos, de subida y de bajada, así: De víveres para el consumo, susceptibles de descomposición en poco tiempo, no sólo tendrán derecho de prelación para el embarque, sino que quedan exentos del impuesto de tonelaje." Aquí el Proyecto mezcla la preferencia de embarque, cosa enteramente ajena al asunto del derecho de tonelaje, y excluye los cargamentos de víveres de su pago. y aquí cabe una observación: tanto el Decreto número 756, como el Proyecto presentado por el señor Ministro, gravan la nave con los impuestos de tonelaje y de sobordo. Para ser consecuentes, y dado que el gravamen pesa o debe pesar-según ellos-sobre la nave, no deberían establecer diferencias entre los di versos articulos que se carguen en ella: todos deberían pagar una misma cuota, quedando excluída toda clase de exención. ¿Y sería esto justo? Y, si lo gravado es la nave, ¿para qué se exceptúan los víveres y otros artículos que se embarcan? ¿El cargamento es parte integrante de la nave? - \9- ¿Y qué parte de la nave son los víveres? El parágrafo número primero establece que las embarcaciones menores Y las jangadas o balsas, cuando se dediquen al transporte de mercancías extranjeras o productos nacionales, han de llenar las mismas form alidades que las embarcaciones mayores y que pagarán los mismos impuestos de tonelada y sobordo. Como todas las balsas o jangadas y todas las embarcaciones menores están, más o menos, dedicadas a transportar, por lo menos, productos del país, tendremos que todas ellas quedan sujetas a matrícula, a registro, a patente, en una palabra, a todas las formalidades a que están sujetas las embarcaciones mayores, cosa no solamente injusta, sino ímposible, físicamente hablando. No se comprende cómo puede hacerse el arqueo de una balsa. El parágrafo número segundo define la tonelada, diciendo que es el peso de mil kilogramos, y agrega que esta definición no sirve, que la que sirve, para el aforo y pago de la tarifa, es la dimensión de dos metros cúbicos, que se hacen equivalentes a una tonelada de peso. Según este parágrafo, la tonelada ya no es medida de peso, aunque Jo reconoce el mismo texto del parágrafo, sino medida de volumen. No hay para qu é insistir delante de vuestra sabiduría sobre esta extraña inversión del significado técnico, natural y obvio de las palabras por medio de disposi- - 20- ciones legislativas. Como se ve, todo este Proyecto, sin duda tan bien intencionado que busca la regularización legislativa donde ha venido imperando una inconstitucional legislación ejecutiva, há menester que vuestra inteligencia, vuestras reco nocidas luces y vuestra probada pasión por la justicia, le pongan las modificaciones sustanciales que lo hagan equitativo, científico y justo. Esto dice el señor Pineda López, Administrador de las Empresas Aliadas de Navegación Fluvial, respecto del Proyecto que se nos ha pasado en comisión, que en cuanto a la vigencia del Decreto número 756, de 29 de julio del presente año, alega él como alegan los otros Directores de las Empresas de Navegación Fluvial, que su cumplimiento es para ellas una perspectiva de ruina inminente, porque las actuales tarifas no compensan la pérdida efectiva que harían ellas siendo de su cargo el pago del impuesto llamado de tonelaje. A este respecto, el señor Pineda López acompaña un cuadro demostrativo de la pérdida en los fletes entre puertos intermedios del río Magdalena, si el impuesto de tonelada y sobordo estuviera incluído en las tarifas vigentes, así como también copia auténtica de estos dos telegramas que nos permitimos transcribir en este Informe, porque ellos son una prueba muy digna de tenerse en cuenta, dada la alta respetabilidad de - 21 - la Compañía Antioq ueña de Transportes, Empresa netamente nacional : «Bogotá, septiembre 4 de 1912. Antioqueña-Medellín ,' Para destruír prejuicios Empresas tienen inc1uídos tarifas impuestos Tonelaje y Sobordo, necesitamos comprobar imposible subsistencia Compañías con tales gravámenes. Dígannos por telégrafo cuánto han repartido ustedes por dividendos desde fundación Empresa y cuánto representan impuestos Tonelaje y Sobordo. PINEDALOP." .Medellín, septiembre 4 de 1912. Pinedalop-Bogotá. Compañía ha distribuído seis (6) di videndos por ciento setenta y dos mil seiscientos veinticuatro pesos ($ 172,624) oro en tres (3) años. Capital trescientos mil pesos ($ 300,000). No tenemos dato preciso tonelaje movilizado, pero cálculo aproximado noventa mil (90,000) toneladas, daría como resultado que impuestos serían mayores que dividendos. Nuestra Compañía ha estado en posición excepcional por gran cantidad carga accionistas. Obligación pago tonelaje y sobordo y más diez por ciento (10 %) anual demérito vapores, harán negocio ruinoso. Contrasentido fletes entre puertos intermedios sean menores que impuestos, nos coloca - 22- en posición insostenible, y esta anomalía es prueba más que suficiente para quien juzgue serenamente este asunto, que impuestos no fueron calculados en la tarifa. ANTIOQUEÑA». Pero como hemos dicho arriba, no corresponde al Congreso respecto de la Resolución de 6 de mayo último y al Decreto número 756, de 29 de julio último, nada que pueda ser interpretativo de los efectos que una y otro hayan podido ya surtir, pero sí es indudable que respecto del último, importa que de una manera expresa quede derogado, así como también todas las disposiciones legales y ejecutivas que han establecido en relación con el ramo de Navegación Fluvial un verdadero caos, perjudicial no sólo para las Empresas que se dedican a esta industria, sino también para los asociados en general. A este respecto nos permitimos llamar seriamente la atención de la Cámara hacia el artículo 5.° de la Ley 4 de 1907. Este dice textualmente así: «Las tarifas y reglamentos de las Empresas públicas de conducciones deben ser sometidas a la aprobación del Ministerio de Obras Públicas y Fomento, y no podrán regir sin ella. La aprobación tiene por objeto impedir que aun aquellas empresas que por contrato u otro título cualquiera puedan fijar libremente sus tarifas, excedan los límites - 23 - de la equidad y conveniencia públicas. En cuanto a las tarifas que hayan sido pactadas con el Gobierno, se estará a lo estipulado en el respectivo contrato". Este artícu lo, en nuestro concepto, es abiertamente incon stitucional, porque el artículo 44 de nuestra Carta fundamental dice lo siguiente: «Toda persona podrá abrazar cualquier oficio u ocupación honesta sin necesidad de pertenecer a gremio de maestros o doctores. Las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas". De modo que es obvio que la in tervención del Estado en Empresas de Transportes que por contratos especiales no se hayan sometido a la formalidad de hacer aprobar sus tarifas por el Gobierno, es absolutamente inconstitucional, y, desde otro punto de vista, inconvenientísimo, porque dando al Gobierno un verdadero control sobre las Empresas de Transportes en su organización económica, obligándolas a un iformar sus tarifas, impide la competencia que entre ellas puede suscitarse, siempre beneficiosa para el público, que encuentra en ella la mejor defensa contra las pretensiones de empresas poderosas y sirve de estím ulo a éstas para mejorar sus servicios y obtener legítimas ventajas sobre sus concurrentes. Fue el artículo 5.° de la Ley 4 de 1907, que hem os transcrito, el pri mer paso en el camino - 24- emprendido por la Administración ejecutiva que terminó en 1909, para establecer un verdadero trust de las Empresas de Navegación Fluvial del río Magdalena, matando la saludable competencia y obligando con una paternal intervención del Estado a todas ellas en refundirse en una sola, hasta con el auxilio pecuniario de las arcas nacionales, que de ellas salió en forma de acciones en la Empresa única que quedó establecida, para provecho y beneficio exclusivo de unos pocos. Importa sobre manera derogar ese artículo, que no solamente viola un principio constitucional, sino que daña a los asociados con una excesiva protección a empresas privadas que son libres deatraerse mayor o menor clientela por la modicidad de sus tarifas. Sobre este particular queremos transcribir aquí, por creerlo decisivo, el concepto emitido por el Procurador General de la Nación en el juicio que actualmente se ventila ante la Corte Suprema de Justicia acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los artículos 4.° y 5.° de la Ley 4: de 1907. Dice así el precitado documento: -25- «Bogotá, 16 de septiembre de 1912. «Señores Magistrados: -Cuando se expidió la Ley 4 de 1907 (19 de abril) regía en la República el Acto Legisfativo número 6 de 1905, conforme al cual en tiempo de paz nadie podía ser privado de su propiedad, en todo ni en parte, sino en los casos siguientes, con arreglo a leyes expresas: Por contribución general; por motivos de utilidad pública, definida por el Legislador previa indemnización. Quedó desde entonces constitucionalmente prohibida toda exacción por causa de pena o apremio o indemnización, puesto que si en un sentido latísimo las leyes que las imponen se fu ndan en motivos de utilidad pública, sería absurdo que se indemnizase previamente al condenado a sufrirlas. Semejante contrasentido no podía subsistir en un país bien organizado; fue preciso por lo mismo restablecer la vigencia del artículo 32 de la Constitución de 1886, lo que hizo el 5.° del Acto Legislativo número 3 de 1910. De acuerdo con éste ya se puede privar a un ciudadano de su propiedad, en todo o en parte, por pena o apremio, o indemnización, o contribución general con arreglo a las leyes. La relación entre el todo y la parte de la propiedad existe de tres maneras distintas: si se considera como todo el patrimonio, la parte será cualquiera de los - 26- objetos que lo constituyen: un predio rústico, una casa, un cabal1o, el dinero; si uno solo de estos objetos individual o específicamente considerado, la parte será cada una de las porciones en que pueda dividirse, como acontece con los predios rústicos y el dinero; pero si se toman en cuenta los atributos de la propiedad, partes de estas serán la facultad de disponer, la de usar y gozar y aun de abusar de el1a, siempre que no se violen las leyes ni los derechos ajenos. «De manera que se priva a un individuo de su propiedad cuando se le arrebata su patrimonio total, cuando se le quita uno solo de los objetos que constituyen ese patrimonio, como una casa, un caballo o una fracción de ese objeto, como parte de un predio rústico, o cuando se le impide disponer, usar y gozar de lo suyo, o en la disposición, en el uso o en el goce se le sustituye al propietario la autoridad 'pública. Si se me expropia mi casa para edificar un teatro, se me priva de toda mi propiedad en la casa; pero si se me quita temporalmente para ocuparla con la Corta Suprema de Justicia, apenas se atenta contra parte de mi derecho, se me despoja del uso y goce de la casa. Y este despojo no deja de existir porque se reduzca al mínimum posible, porque no se me obligue, por ejemplo, sino a consentir que en mi casa habite gratuitamente - 27- una persona. El artículo 4.° de la Ley 4. 3 de 1907 dice: "Las empresas de transportes públicos están obligadas a conducir gratuitamente a los Inspectores de cualquier empresa del ramo, cuando viajen en desempeño de su cargo." Por insignificante que se suponga el gasto que implica el cumplimiento de este deber, puesto que como vulgarmente se dice "donde comen cuatro comen cinco," ello es que siempre se limita, sin remunerarlo, el uso de las embarcaciones. Los que hemos viajado por el rlo Magdalena sabemos por dolorosa experiencia que es preciso muchas veces dormir a la intemperie y atrapar unas fiebres, porque los camarotes están ocupados gratuitamente por empleados del Gobierno. Como el uso de los camarotes se concede por dinero, claro es que de éste se priva a las empresas de navegación. ¿A qué título se limita el uso de las embarcaciones o se impide a su dueño cobrar el arrendamiento de un camarote? No a título de pena o apremio, o indemnización, porque, como ya vimos, tales motivos no eran reconocidos por el Acto Legislativo número 6 de 1905, y revividos luégo por el Acto Legislativo número 3 de 1910, para que existan es preciso que se llenen determinadas fórmulas procedimentales, previa realización de los hechos que las leyes han señalado como merecedores de -28aquellas sanciones. No a título de contribución, porque ésta consiste en la cuota o cantidad que en dinero se paga para atender a los gastos públicos. Luego es incontestable que el copiado artículo 4.° atenta contra el derecho de propiedad y es, por consiguiente, contrario a la Constitución. « La libertad de industria es una consecuencia natural y necesaria de la eficacia de la propiedad, ya porque sin ésta el hombre carecería de estimulo para dedicarse a esotra, ya porque los productos de la industria no son otra cosa que el resultado del ejercicio de las facultades humanas, las que contituyen elelemento más esencial y precioso del individuo, son su propio ser, su primera propiedad. Pero la libertad de industria no consiste únicamente en que cada cual pueda dedicarse a producir 10 que se le antoje, sino que también requiere que el productor pueda cambiar sus productos sin más limitación, en cuanto a precios o equivalencias, que la señalada por la oferta y la demanda. Atentan, pues, contra este derecho los Gobiernos que de cualquiera manera intervienen para fijar artificial o arbitrariamente los precios de los productos o servicios: su misión a este respecto se reduce a vigilar las industrias en cuanto su ejercicio afecte la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. Así 10 reconoce el artículo 44 - 29- de nuestra Constitución. Peca, pues, contra este artículo, el 5. 0 de la misma Ley 4 de 1907, porque dispone que las empresas públicas de transportes no ligadas al Gobierno por contratos o subvenciones, deben someter sus tarifas a la aprobación del Ministerio de Obras Públicas, y no podrán regir sin ella; esto con el objeto de impedir que las tarifas excedan los limites de la equidad y conveniencias públicas. ¿Por qué no hacen lo mismo con las empresas privadas de transportes, con los carpinteros y albañiles, con los médicos y abogados, con los vendedores de carne y de fruta? Todos éstos pueden cobrar precios excesivos, si se le permite la competencia, o mejor dicho, la falta de competencia. Sólo ésta puede mantener la equidad en los precios y mostrar cuándo dejan de ser equitativos. En cuanto a la conveniencia pública, que no es otra que la conveniencia de todos los asociados, éstos son los únicos jueces de sus propios intereses: pagarán caro, si así les conviene; se abstendrán del producto o servicio, si no les convienen sus precios. No establezca el Gobierno monopolio, no autorice ni fomente su establecimiento, y verá que el valor de los productos y servicios jamás excederán los limites de la equidad y conveniencias públicas. «Por estas razones y por muchas otras que - 30- no se escapan a vuestra mayor ilustración, conceptúo que son fundadas las peticiones del señor Gabriel Pineda López para que se declaren nulos, por inconstitucionales, los artículos 4.° y 5.° de la Ley 4.a de 1907. «Señores Magistrados. RICARDO OCHOA GONZÁLEZ». Creemos asimismo llegado el caso de establecer una reforma substancial y fundada en los principios de la ciencia económica, de todos los impuestos que se relacionan con el ramo de navegación fluv ial. Existen hoy impuestos varios y pudiéramos decir que heterogéneos: uno, el más antiguo, el llamado de Canalizad én; otro, el creado arbitrariamente bajo la denominación de tonela]e ; otro de sobordo, además de las matricula y patente. Todos estos impuestos son recaudados por una sola ofi ci na, destinados a un mismo fin, y no se explica cómo ha de subsistir tal disparidad en aq uellos, disparidad que no sólo complica sin objeto alguno la contabilidad de las oficinas públicas, sino que será asidero para conflic tos como el que ha suscitado últimamente la Resolución de 6 de mayo del señor Ministro de Obras Públicas. En atención a estas circunstancias, nos hemos permitido fo rmular un Proyecto de ley que llena el propósito indicado y que respetuosamente sometemos a la consideración de la Cámara. Con este proyecto se ob- - 31- tendrá la misma renta para el servicio de la limpia y canalización de nuestros ríos, que hoy se deriva de los múltiples impuestos existentes. En concl usión, vuestra Comisión, teniendo en cuenta que el Congreso expresa su voluntad por medio de leyes y que el artícu lo 76 de la Constitución (inciso 1.0) da a éste la facultad de interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes, os propone el siguiente proyecto de resol ución: 1.0 Suspéndase indefi nidamente la consideración del Proyecto de ley sobre «cómo debe pagarse el impuesto fl uvial establecido por la Ley 18 de 1907», presentado a esta honorable Cámara en su sesión de 19 de agosto último por el señor Ministro de ü bas Públicas; 2.° Dése primer debate al proyecto de Ley «por la cual se establecen los derechos de matrícula y patente de las embarcaciones que naveguen los rios de la Nación, y los impuestos fluviales sobre la carga que transporten dichas embarcaciones, destinados a la limpia y canalización de los ríos que los prod uzcan», que se adjunta al presente informe y proyecto de resolución. Honorables Represe ntantes. Vuestra Comisión, MIGUEL ABADIA MÉNDEZ. RICARDO RESTREPO CALLEJAS. JULIO H. PALACIO. Bogotá, septiembre 24 de 1912. Proyecto de ley por la cual se establecen los derechos de matricula y patente de las embarcacionesque naveguen los ríos de la Nación, y los impuestos fluviales sobre la carga que transporten dichas embarcaciones. destinados a la limpia y canalización de losríos que los produzcan. El Congreso de Colombia DECRETA Artículo ],0 El Presidente de la República, por conducto del Ministerio de Obras Públicas, ejercerá la suprema inspección de la industria de transportes fluviales en todo cuanto diga relación con la moralidad, la seguridad y la salubridad publicas y dictará los reglamentos necesarios para regular el ejercicio de ese derecho de inspección, pudiendo crear los empleados subalternos indispensables en cada uno de los ríos de la República en que esté establecida o se estableciere la navegación j Artículo 2.0 Toda embarcación que navegue cualquiera de los ríos de la Nación debe matricularse en el libro de registro que llevará la Inspección de navegación f1uvíal a cargo de la cual estuviere el respectivo río, y al mismo tiempo deberá hacerse expedir una patente de navegación por el empleado de la oficina en donde se matricule; 3 - 34- Artículo 3.0 Los dueños, Capitanes o patrones de las embarcaciones, excepción hecha de las balsas y canoas, pagarán por la matrícula y por la patente de que trata el artículo anterior, los siguientes impuestos: Primero. Por la matrícula de toda embarcación, diez centavos por cada tonelada de capacidad cúbica, conforme al arqueo que debe practicarse por el Inspector fluvial respectivo. Este impuesto se cobrará por una sola vez; Segundo. Por la patente, cincuenta centavos por cada tonelada de capacidad cúbica, conforme al arqueo que se practique para la matrícula. Este impuesto se pagará anualmente. Artículo 4.° Las mercancías, tanto extranjeras como nacionales, que transporten las embarcaciones, ya estén éstas o no sujetas a los impuestos de matrícula y patente, en todos los ríos navegables de la Nación, quedarán gravadas en la forma siguiente: Por cada tonelada de carga y por cada kilómetro o fracción de éste que recorra aguas arriba, medio centavo ($ 0.005) en oro; Por cada tonelada de carga y por cada kilómetro o fracción de éste que recorra aguas abajo, dos milésimos de peso ($ 0.002) en oro; Para los efectos del cobro del impuesto fluvial sobre animales vivos, cada ocho cabezas de ganado mayor, o cada diez y seis cabezas de ganado menor, se reputarán como equivalen- - 35- tes a una tonelada de carga. Las aves y demás animales en jaulas pagarán por la cubicación que se haga de éstas. Se entiende por tonelada de carga, para los efectos del impuesto, mil (1 ,000) kilogramos de peso o la capacidad equivalente a dos (2) metros cúbicos, cuando el aforo se haga por medida. Los metales y piedras preciosas, las joyas y monedas metálicas, y los billetes de banco pagarán por cada kilómetro que recorran aguas arriba yaguas abajo, a razón de un cuarto de centavo ($ 0.0025) en oro por cada mil pesos ($ 1,000) de su valor. Quedan exentos del Impuesto fluvial los siguientes artículos de producción nacional: Los cereales sin manufacturar, los tubérculos alimenticios, las frutas y la leche. Este impuesto será pagado por el embarcador de las mercancías antes de zarpar las naves, pero podrá satisfacerse también por el dueño, Capitán o patrón de éstas, quien tendrá derecho a repetir contra los respectivos embarcadores. Artículo 5.° Deróganse los articulas 4.°, 5.° Y6.° de la Ley 61 de 1878; 2.°, 3.° Y 4.° de la Ley 19 de 1897; 4.° de la Ley 110 de 1889; la Ley 32 de 1881; el articulo I. ° de la Ley 77 de 1887, y las Leyes 4. a y 18 de 1907, así como todas las demás disposiciones, decretos y - 36- resoluciones dictados en ejecución, desarrollo y reglamentación de los artículos y Leyes cita, dos, y las que sean contrarias a la presente. Dada, etc. Presentada a la Honorable Cámara de Representantes por los infrascritos miembros de ella, en desempefio de una Comisión, en la sesión del día 4 de octubre de 1912. MIGUEL ABADfA MÉNDEZ. RICARDO RESTREPO C. juLIO H. PALACIO.
