PDF (Tercera Parte - División de aduanas)

DIVISION DE ADUANAS
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Colombia)
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Colombia)
En el deseo de contribuír a la dilucidación de los
problemas que afronta el Gobierno y particularmente el
Ministerio de Hacienda, se ha creído conveniente incluír
en este informe algunas observaciones, resultantes de los
trabajos que viene desarrollando la Comisión de Estudios de
Reorganización Aduanera, integrada por funcionarios de la
División de Aduanas.
Así, en el presente informe se tratan las siguientes
materias:
1
l . Funciones.
2. Tarifa Arancelaria.
3 . Justicia Penal Aduanera.
4. Exenciones, Presupuesto, Rentas de Aduanas.
S. Factores determinantes de una Renta de Aduanas deficitaria.
6. Resguardo Nacional.
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69 -
11
7. Unificación y actualización de sistemas y normas:
A. Reestructuración de los Distritos Aduaneros.
B. Creación de Distritos Merciológicos.
C. Determinación de los Distritos Jurisdiccionales.
D. Modificación del Manifiesto de Importación.
E. Unificación de Formularios.
F. Comunicaciones.
G. Elaboración de Manuales de Trabajo.
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H. Determinación de volúmenes de Trabajo.
I. Estabilidad de personal idóneo.
J.
Facultades de capacitación aduanera.
K. Autonomía y política aduanera.
L. Estadísticas de las Aduanas.
M. Bodegas de los terminales marítimos.
N. Problemas de las mercancías decomisadas.
111
8. Fondo Rotatorio de la División de Aduanas.
IV
9. Anexos (cuadros estadísticos).
I
l. FUNCIONES
El tráfico internacional de mercancías, regulado por el
Código de Aduanas, el Estatuto Arancelario, los Reglamentos Generales y demás disposiciones especiales, se encuentra
bajo la jurisdicción de la División de Aduanas, a la cual
corresponden como funciones principales las siguientes:
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a) Aplicar las normas sobre el régimen aduanero y
arancelario y hacer las interpretación administrativa de las
m1smas;
b) Atender al despacho de las mercancías de importación, exportación o en tránsito, y liquidar y recaudar los
derechos correspondientes;
e) Resolver los recursos que por la vía gubernativa procedan contra los actos de la División, en relación con la aplicación de la~ normas aduaneras;
d) Tomar las medidas necesarias para la prevención,
persecución y aprehensión del contrabando, y para evitar la
infracción de las normas legales sobre importación, exportación y tránsito de mercancías;
e) Atender al destino de las mercancías decomisadas o
abandonadas, de acuerdo con las disposiciones legales sobre
la materia;
f) Realizar los estudios que sean necesarios en relación
con el régimen arancelario y aduanero;
g) Divulgar las disposiciones sobre régimen arancelario
y aduanero, e implantar los sistemas y procedimientos adecuados que faciliten su cumplimiento;
h) Atender al reconocimiento de las exenciones de derechos aduaneros;
i) Las demás previstas en el Código de Aduanas y disposiciones legales vigentes sobre la materia.
2. TARIFA ARANCELARIA
Ningún tratadista pone en tela de juicio que la Tarifa
Arancelaria más que un arbitrio rentístico es un instrumento
de desenvolvimiento, utilizado por el Estado para regular el
comercio internacional, controlar los desequilibrios en la balanza de pagos y encauzar el aprovechamiento de los recursos naturales en concordancia con programas de crecimiento
económico.
Su interpretación y aplicación corresponden privativamente al Organismo Aduanero, determinando la correcta clasificaciórl de los artículos, a fin de aplicarles los impuestos
técnicamente previstos, valorando los productos con el objeto
de evitar la evasión de gravámenes o la fuga de divisas y
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nacionalizando mercancías que por su naturaleza correspondan a las declaradas en el Registro de Importación.
El crecimiento económico operado en los últimos años
ha traído como consecuencia el desarrollo de industrias tales
como la textil, la de productos alimenticios, la de artículos
eléctricos, y principalmente la metalmecánica, la petroquímica, la agropecuaria y la de la construcción.
El Arancel de 1959 refleja la situación descrita. En
efecto, las materias primas y básicas que Colombia posee en
cantidad suficiente, tienen señalados gravámenes que en la
práctica hacen prohibitiva su importación. Igualmente, las
industrias que se han desarrollado encuentran en el Arancel
protección suficiente y en ocasiones excesiva.
En general puede establecerse, que en los casos mencionados los derechos arancelarios no guardan relación con
los precios y costos actuales del mercado interno y los del
exterior. La exclusión de la competencia extranjera ha significado el establecimiento de u na situación en que el monopolio y el cartel encuentran posibilidades para su desarrollo.
Por otra parte, los gravámenes arancelarios y el régimen de
amplias exenciones para ciertas entidades y empresas ha
favorecido la importación de bienes de capital y de materias
primas ·que no se producen en el país.
Ciertamente, el Arancel de 1959, acompañado de otras
medidas de carácter económico, ha constituído un respaldo
efectivo para la industria. Pero debe observarse cómo sus
efectos y en general los del sistema vigente para el control
del comercio internacional, han contribuído a que la economía se desarrolle sin aprovechar satisfactoriamente los beneficios del intercambio con otros países.
En otras palabras: el país atraviesa una fase de su vida
económicá tan importante que puede desembocar en una expansión industrial de destacadas proporciones. En efecto, los
estudios realizados por la División de Aduanas a propósito
del nuevo proyecto de Arancel, indican claramente que después del aumento operado en el precio de las divisas internacionales en noviembre de 1962, muchas industrias están
francamente interesadas en una política de exportación.
El proyecto mencionado está basado en el análisis y evaluación de la situación económica actual y tiene por objeto
principal adaptar su nomenclatura a la N AB, ya acogida por
70 países del mundo y recomendada por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio ( ALALC).
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Nomenclatura de Bruselas.
La Comisión Económica para la América Latina y el
Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, señalan como ventajas que traen consigo la adopción de la NAB, las
siguientes :
a) Asegurar una clasificación metódica y lógica de las
mercancías que son objeto de comercio internacional;
b) Asignar a cada mercancía o producto el lugar más
indicado en esta clasificación, el mismo para todos }Qs países;
e) Unificar el lenguaje y la terminología aduanera,
para hacerlos accesibles no sólo a los técnicos, sino también
al público en general, facilitando así la labor de importadores, exportadores y productores;
d) Facilitar en buena parte la tarea de los negociadores de tratados, acuerdos comerciales y arancelarios, bilaterales o multilaterales, así como la interpretación y la
aplicación correcta de dichos tratados, y
e) Contribuír a la recopilación de datos que faciliten
la elaboración de estadísticas detalladas y comparables.
Además de las ventajas puramente técnicas que aconsejan la adopción de este Estatuto, hay otras más concretas
que emanan del ingreso de Colombia a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Por mandato de la Ley 8 8 de
1961, nuestro país suscribió la adhesión al Tratado de Montevideo y entró a formar parte de la Asociación L atinoamericana de Libre Comercio. Esta Asociación, por Resolución
número 23 de 11 de diciembre de 1961, adoptó la nomenclatura de Bruselas como base común para la presentación
de estadísticas y la realización de las negociaciones zonales, así como para interpretar el resultado de tales negociaciones.
Régimen de derechos que prevé el proyecto.
En la exposición de motivos que acompaña el proyecto
del nuevo Arancel, se dice al respecto lo siguiente: "La NAB
inspira un régimen de derechos ad-valorem. De hecho usándola junto con las reglas internaciona les establecidas para
la valoración, se podría establecer un Arancel únicamente
con dichos gravámenes. El proyecto contempla derechos ad-73-
valorem en la gran mayoría de posiciones; sólo en casos en
que hay dificultades en emplear las reglas de valoración o
cuando los precios son más o menos indeterminados o varían
por las calidades de mercancías se señalan derechos específicos, pero en ninguna posición se aplican ambos tipos''.
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3. JUSTICIA PENAL ADUANERA
La Justicia Penal Aduanera dentro de la organizacton
vigente tiene carácter especial, en razón de que el contrabando o fraude a la Renta Nacional de Aduanas es un delito
sui-generis, frente a los demás que prevé el Código Penal
Colombiano. Acorde con lo anterior el Decreto número 188
de 1958 creó la Jurisdicción Penal Aduanera con jerarquía,
funciones y procedimientos propios, compuesta por:
l. Corte Suprema de Justicia.
2. El Tribunal Superior de Aduana.
3. Los Jueces Superiores de Aduanas.
4. Los Jueces Auxiliares de Instrucción Penal Aduanera.
La División de Aduanas reconociendo la importancia
que tiene esta jurisdicción en el campo de la represión del
contrabando, está elaborando con su colaboración planes que
permitan hacer más efectiva su acción represiva, mediante
una eficaz sanción a los delincuentes y una rápida definición
jurídica de las mercancías decomisadas.
Para la adecuada represión del contrabando, se requiere la existencia de un organismo judicial especializado para
contrarrestar los medios que se emplean en su realización.
Las entidades administrativas no podrán reemplazar el
juzgamiento de hechos de notoria gravedad, ni pueden asumir
las graves responsabilidades judiciales para la represión de
hechos punibles de naturaleza sui-generis y de gravísimas consecuencias. Por lo cual, quitarle al contrabando la categoría
de delito especial del derecho financiero, sería un hecho de
incalculables efectos psicológicos favorables a los delincuentes. Estos, en cambio de disminuír o frenar la actividad de
la empresa ilícita, la aumentarían al verse indultados por
la norma permisiva que les serviría de estímulo, tanto a los
actuales sindicados o penados como a futuros o posibles nuevos contrabandistas ante la benignidad de las sanciones que
este hecho acarrearía, una vez considerado como simple contravención de policía.
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El contrabando como delito por la incidencia que tiene
sobre el comercio y la industria organizada del país, en especial por la bancarrota que produce ese hecho punible, debe ser
reprimido de manera drástica de acuerdo con la magnitud del
daño que produce.
Señalado el contrabando como entidad delictual desde
el año de 1912, según los artículos 178 y 179 del Código Fiscal Nacional, la prevención de esta clase de hechos punibles
ha estado encomendada a los organismos de Policía de Aduanas y su represión a la llamada Justicia Penal Aduanera o Justicia Especializada de Aduanas.
El actual Tribunal Superior de Aduanas ha tenido como
preocupación primordial y finalidad inalterable y permanente, la recta y oportuna aplicación de las normas represivas del
contrabando. Ha seleccionado con criterio de absoluta probidad y eficiencia los jueces encargados del juzgamiento de esos
hechos punibles; ha revaluado tesis., doctrinas y jurisprudencias anteriores que por su benignidad y ligereza afectaron
el buen nombre de la jurisdicción penal aduanera y la defensa de los intereses del Estado y de la sociedad. Con esa
reacción ha venido imponiendo altura e imparcialidad en
sus actuaciones.
Magistrados y Jueces de la Jurisdicción Penal Aduanera, en la actualidad, gozan de perfecto entendimiento y oportuna colaboración con las autoridades administrativas y de
policía del ramo y en acción conjunta combaten, ya por medios preventivos, o bien con los medios represivos eficaces,
la acción de los contrabandistas.
Las mercancías de procedencia ilícita, aun en Ios casos
de prescripción de la acción penal, se decomisan en favor del
Estado porque el Tribunal, con estricta aplicación del artículo 59 del Código Penal y demás fundamentos jurídicos, las
declara como objetos provenientes de la ejecución del delito.
Con criterio semejante, en el caso de los automóviles
traídos de contrabando y matriculados con inescrupulosa y
cómplice actuación de funcionarios oficiales, se revaluó una forzada teoría sobre la buena fe, que tantos perjuicios causó. Por
tanto al declararlos de contrabando, y aun en Ios eventos en que
existe la buena fe simple, aunque se absuelva al sindicado,
desde luego los objetos provenientes de la ejecución del delito, por su calidad de bienes fuera del comercio, constituyen
objeto ilícito en la enajenación y no puede por tanto recaer
sobre ellos la tan acomodaticia buena fe, creadora de dere-75-
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chos que en otros tiempos se enseñoreó en el campo del derecho aduanero.
La actividad de Jueces y Magistrados resalta con el
aplauso general por la oportuna y recta aplicación de la ley
y sirve asimismo de permanente vigilancia sobre sus subalternos y demás dependencias relacionadas con su especialización en su tarea de combatir el contrabando, contando
desde luego con el entendimiento y colaboración de los orga~
nismos administrativos, especialmente de la División de Aduanas y de sus cuerpos de Resguardo.
Los tratadistas distinguen en el derecho de hacienda el
fraude a los ingresos del fisco, del contrabando que, como
empresa organizada produce bancarrota no sólo en el propio
fisco sino en la empresa y comercio organizados de una nación. Por ello el fraude a los impuestos se ha considerado en
todas las legislaciones como una infracción de carácter fiscal,
ya que sólo afecta los intereses del fisco. Mientras que el contrabando de mercancías, por la competencia desleal con el
comercio organizado y con la producción nacional, genera
bancarrota en los industriales y comerciantes del país y enriquecimiento sin causa en quien se dedica a esa clase de actividad dolosa. Por tanto, el contrabando tiene características
nocivas especiales que lo distinguen del simple fraude fiscal,
porque incide en forma grave contra la política de protección
a las industrias nacionales que se ven expuestas a una competencia desleal, a la cual no puede resistir por la concurrencia de diversos factores económicos.
Tiene el contrabando aparte del renglón de mercancías
de consumo popular, el de las armas, municiones y estupefacientes. Por todo ello, los delitos de contrabando tienen
excepcional importancia y sus consecuencias, de trascendencia para el fisco y para la economía y moral del país, exigen
que su competencia debe operar a través de la jurisdicción
especializada, o sea, la penal aduanera, en la forma independiente como se halla organizada y con la cooperación decidida de las entidades administrativas.
Una Justicia Penal Aduanera rígida y oportuna, garantiza, por otra parte, el derecho que la ley les concede a
denunciantes y aprehensores de los contrabandos contribuyendo con ello a estimular la acción de los funcionarios
encargados de controlar la importación fraudulenta de bienes
que en último trance deben decomisarse a favor del Estado.
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4. EXENCIONES, PRESUPUESTO, RENTA DE ADUANAS
En los paises que hoy se consideran a la vanguardia
del desarrollo económico y cuyo ingreso "per cápita" es más
elevado, el progreso material se llevó a cabo por un gran
número de empresarios (exceptuando la URSS). Inicialmente la acción estatal era m u y limitada y su radio de acción
sólo tenía incidencia en lo relacionado con los transportes,
el mínimo de seguridad social y los tratados de comercio internacional. El proceso no seguía un módulo regular y las
crisis eran frecuentes.
En la actualidad se estima que el desarrollo puede
promoverse utilizando medidas económicas encaminadas a
buscar el equilibrio constante y el progreso armónico de la
estructura económica. Estas medidas reciben el nombre de
"Política de Desarrollo" y sus objetivos principales pueden
reducirse a los siguientes:
a) "Crear condiciones generales favorables al desarrollo;
b) "Familiarizar al Gobierno mismo, a la comunidad
mercantil y al público en general ~con las potencialidades y
ventajas del desarrollo;
e) "Hacer una serie de inversiones, por lo general del
tipo básico, y
d) "Tomar medidas destinadas a facilitar y estimular
la actividad y la inversión".
Exención de derechos de Aduana.
Pasando por alto las consideraciones que puedan hacerse de los tres primeros literales, importantes y útiles para
otros análisis económicos de tipo diferente, dentro del aparte d), sin duda, las medidas más importantes se encuentran
en el campo de la política fiscal.
El procedimiento más antiguo es el de proteger contra
la competencia extranjera a las industrias que se quiere
desarrollar, por medio de impuestos a la importación. El
segundo, es el de los subsidios a favor de los cuales la argumentacipn es bien conocida. La tercera medida de orden
financiero para estimular la actividad y las inversiones, son
las disposiciones fiscales. Encuadra pues, en esta tercera forma del literal d) el Decreto número 33 8 7 de 19 S 9.
-77-
Grupos de exenciones.
En el Decreto citado se encuentran claramente delimitados cinco grupos de exenciones. Los otorgados en favor de:
a) Nación, Departamentos, Municipios y entidades descentralizadas;
b) Higiene y salud;
e) Inversiones extranjeras: petróleo;
d) Industrias mecánicas, y
e) Educación.
Aplicación
qe las
ex~nciones:
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a) N ación, Departamentos, Municipios y entidades descentralizadas.
En el artículo primero se encuentra resumido el grupo
de exención de derechos de Aduana que otorga el Decreto
número 3387 a los centros administrativos del Estado para
que importen los elementos necesarios para el mejor cumplimiento de sus funciones.
La idea de los hacendistas de 1931 de conceder a los
distintos sectores de la Administración Pública exención de
los derechos de Aduana por causa de la insuficiencia de fondos en el Presupuesto, no encierra una causa de tipo económico valedera.
Hoy día, se pueden aducir causas más lógicas como las
creadas por las nuevas teorías acerca de la función del Estado que han logrado consolidarlo como una entidad en los
sectores de la producción.
Las nuevas normas y reglas dan al Estado una posición
de gestor y modelador de la estructura económica, que le
permite por causas propias establecer a su favor la exención
de derechos de Aduana.
Sin embargo, las entidades gubernamentales al hacer
adquisiciones de elementos cubren la totalidad de los impuestos indirectos, sin que existan medidas especiales que
las exencionen. N o se ve entonces, razón valedera para que
en caso de los derechos de Aduana que también son impuestos indirectos se libere del pago a la N ación, Departamentos,
Municipios y entidades descentralizadas.
En casos especiales como el del Instituto Nacional de
Abastecimientos (INA), que cumple la misión de regular los
precios de los artículos de consumo, recibiendo aproximada-78-
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mente la mitad del total de las exenciones, al estudiarlo se
establece que existió un criterio equivocado al señalar los
derechos arancelarios, puesto que si son artículos que no se
producen suficient emente en el país, no se justifica la imposición de una tarifa con gravámenes ad-valorem del SO o/o
o más.
Para mayor información es conveniente observar el
fenómeno anotado en los cuadros estadísticos números 1 y 2
que muestran, respectivamente, la incidencia de las exenciones en la Renta de Aduanas y la proporción que guarda el
valor de productos exentos con el valor total de las mercancías importadas. Allí se evidencia una distorsión p or efecto
de los altos gravámenes en mercancías de ordinario sujetas
a exención.
b) H iAiene y s alud.
En el literal a) del artículo 3 Q de l D ecreto número 3387 de 1959 están consignadas las exenciones de gravámenes arancelarios establecidas para la importación de elementos destinados a fomentar la higiene y prot eger la salud.
Es necesario considerar que los derechos relacionados
directamente con exenciones forman una serie a través de
los cuales se mantienen vigentes las prerrogativas o prevendas sin que se haya hecho un estudio a fondo de las entidades que las reciben y el grado de desarrollo que han ido
adquiriendo.
En este numeral se hace muy presente la consideración
anterior:
En el país la industria farmacéutica se ha desarrollado
en forma apreciable en los últimos 20 años y las estadísticas
siguientes lo prueban con suficiencia:
Concepto
.. . . . . . . .
... . . . . . . .. $
Número del establecimiento
Va lor de la producción
M aterias primas extranjeras p uramente
. . .. US$
farmacéu ticas . . . . . .
M aterias primas naciona les ... . . . ... $
Salarios y p restaciones . .. . . . .. . .. $
. .
Número de trab ajadores . .
... .
.
.
..
. . ...
1953
1956
1958
Valores
Valores
Valores
109
51.955.771
117
89.468.017
122
206.279.976
1.928.693
6.539.847
9.9 03.870
3.137
3. 152 .300
12.250.954
17 . 429.877
3.860
5.670.701
41.492 .200
43.992.000
7.800
F uente: J a ime Gar cía Parra y Asociados.
-
79 -
1
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El actual Arancel, según consta en el estudio económico
sobre la industria farmacéutica, adoptó el siguiente criterio:
a) "Libertad de derechos para las materias primas consideradas básicas para la industria, como son las hormonas, los sustitutos sintéticos, enzimas, vitaminas y antibióticos puros;
b) Aplicación de la tarifa mínima para sulfas y alcaloides;
e) Un gravamen hasta del 20% para las llamadas drogas
blancas;
d) Libertad de derechos para productos como los siguientes: plasma humano natural y sus sustitutos, sueros diagnósticos,
antitoxinas y otros sueros inmunes, toxinas, vacunas virales, antivariólicas y antirrábicas, preparaciones bacterianas y de antibióticos no producidos en el país, apósitos quirúrgicos hemostáticos
absorbibles, anestésicos generales o locales envasados;
e) Aplicación de una tarifa hasta del 30% para los procesos de dosificación, mezcla y acondicionamiento de antibióticos;
f) El resto de especialidades farmacéuticas tiene un gravamen especial, tendiente a restringir la importación de aquellas
drogas que carecen de importancia terapéutica".
De lo anterior se puede deducir que la producción
nacional se ha complementado con bastante éxito y que el
Arancel contempla gravámenes mínimos o libertad de derechos para los productos no fabricados en el país.
Por otra parte en los últimos meses se han dado a la
venta drogas denominadas "genéricas" cuyos precios están
al alcance de las clases económicas menos pudientes.
e) Inversiones extranjeras: petróleo.
El sector de la economía nacional más apreciado por
las empresas extranjeras para efectuar inversiones, es el integrado por el petróleo y los metales preciosos.
Las compañías extranjeras han obtenido del Gobierno
grandes concesiones en todos los órdenes para adelantar la
explotación de los rubros nombrados.
Se basan para hacer la solicitud de exenciones de impuestos, entre otros argumentos, en los altos costos que tiene
este tipo de producción.
En efecto, el grado de inversión destinado para la exploración de terrenos, perforación de pozos y mantenimiento de
equipos, es elevado; sin embargo, los beneficios que obtienen,
como se explica más adelante, son suficientes para cubrir el
riesgo corrido a través del proceso.
-80-
La inversión para obtener el crudo no es extraordinaria
ni desacostumbrada sino la normal o equivalente a la que
demanda el proceso en otros países. Se puede señalar aisladamente determinado costo como mayor, pero en conjunto,
por el valor tan bajo de la mano de obra y la escasa participación del Gobierno en las utilidades, así como por otros
factores, se concluye que los costos de productos son normales y standard.
Por otra parte, la materia prima obtenida, con algunas
excepciones, es nevada fuera del país para derivarla y es
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importada nuevamente convertida en productos elaborados
pagando por ellos los nacionales un precio foráneo, de acuerdo al Tratado Internacional.
d) Industrias mecánicas.
El Plan General de Desarrollo Económico y Social presenta las características principales de las industrias mecánicas, de la siguiente manera :
"Estas industrias representan el 6.4o/o de las actividades fabriles en términos del producto bruto. La artesanía tiene un gran
significado en estas ramas, pues representa alrededor del 28o/o
del valor bruto de la producción del estrato fabril y artesanal
conjunto.
El estrato fabril comprende cuatro ramos: productos metálicos, maquinaria no eléctrica, maquinaria y artículos eléctricos
y equipo y material de transporte. La más importante es la rama
de productos metálicos, que representa entre el 40 y 45o/o de
la agrupación. Sigue la rama de material eléctrico, que tiene una
participación del 25 al 32%. De menor significación son las ramas
de maquinaria y de material de transporte".
En las consideraciones sobre las metas y proyecc10nes
del desarrollo, dice lo siguiente:
''Las industrias mecánicas merecen, por su importancia, estratégica en el desarrollo industrial del país, un tratamiento detallado, que deberá realizarse a medida que el Programa de Desarrollo
vaya avanzando en su ejecución.
Las actividades manufactureras del rubro necesitarán una
atención especial durante los próximos años. Tendrán que hacerse
esfuerzos especiales para mejorar la situación técnica y administrativa de las empresas existentes y para desarrollar otras nuevas
que abarquen importantes sustituciones de importación y variadas posibilidades de exportación".
-81HACICH DA -
TOI'O 111 -
ll
"El país ha ingresado recientemente a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio y son muy grandes las responsabilidades que surgen de este hecho. Debe, por consiguiente, estar
listo a recibir el impacto de una competencia progresiva de parte
de los demás miembros de la Asociación, competencia que se manifestará en muchas líneas que hasta ahora se habían escudado
cómodamente detrás de las restricciones arancelarias o cambiarías. Por otra parte, el país deberá adquirir una capacidad nueva
e intensa para penetrar con su producción en otros mercados que
hasta ahora le estaban vedados, y deberá contribuír con sus decisiones nacionales a que la Zona se convierta efectivamente en un
motor que intensifique el comercio interlatinoamericano y con
ello permita un desarrollo regional más rápido. Para cumplir todo
lo anterior, es indispensable que perfeccione diversos aspectos de
su mecánica administrativa, tanto en el sector gubernamental
como en el sector privado".
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e) Educación.
El Decreto número 338 7 de 1959 establece exenciones
de derechos de aduana para las Universidades y establecimientos de educación tanto oficiales como particulares. Estos
últimos están sometidos al cumplimiento de dos condiciones:
Que no persigan ánimo de lucro, circunstancia muy difícil de probar en la mayoría de las veces; y que a la solicitud
se acompañe un concepto favorable del Ministerio de Educación, requisito que es cumplido únicamente en cuanto se
refiere a los fines educacionales y no otros, como fuera el
relativo a la incidencia en la situación fiscal del país con la
exención de gravámenes a mercancías importadas por dichas
entidades.
Precisamente con el fin de dar el mismo tratamiento
a toda persona que se dedique a la enseñanza y de dejar en
igual capacidad de condiciones para adquirir los elementos
con destino a la demostración y enseñanza, se han declarado
en el Arancel libres de derechos.
Resultado estadístico e incidencia del régimen de exenciones
en la renta de aduanas.
Análisis. Cuadro número l.
l .-En 1960 se nota un marcado aumento en los derechos recaudados. Ello se debe atribuír a la influencia decisiva
del nuevo Arancel implantado en mayo 10 de 1959 mediante el Decreto legislativo número 1345, el cual elevó considerablemente los gravámenes.
-82-
En 1961 prácticamente se mantiene inalterada la cifra
de recaudos del año anterior.
1962 muestra una disminución del 3 .7o/o en la suma
de recaudos, indudablemente debido a la ausencia de importaciones durante el último mes y medio del año.
CUADRO NUMERO 1
LIQUIDACION Y EXENCIONES DE DERECHOS DE IMPORTACION
1959 -
Aumento
do de
lo recaudado
o/o aumento cxcnclonados Aumento %aumento
1969 360.757.310
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Colombia)
% cxenclona-
De recbos
Derechcs
Años recauda dos
1962
86.21
130.G37.236
1960
567.657.137 206.899 . 827
67. 35
234. 017.669
103.380.433
79.13
-41.22
1961
562.833.199
4. 823. 938
0.85
298.016.330
63.998.661
27.34
62.94
1962 642.288. '703
20.544.600
3.70
366.671.902
67.556. 672
19.31
66.67
Fuen tes: DANE y CERA.
CUADRO NUMERO 2
VALORES CIF DE LAS MERCANCIAS IMPORTADAS
Y DE LAS EXENCIONADAS
1959 -
1962
MILES DE US$
IMPORTADAS
Años
Miles de
US$
Aumento
'EXENCION ADAS
% de
aumento
Miles de
uss
Aumenlo
% de
aumento
68 . 4d8
% exenclooado del
total importado
en ca® ní5o
1969
416.688
14.07
1960
618.686
102.997
24.78
87.199
28.731
-49 . 13
16. 81
1961
55'7. 129
88.644
7.43
122. 336
36.137
-40.29
21.96
1962
640.330
16.'799
3.02
111.866
10.<180
8.67
20 .70
Fuentcs : DANE y CERA.
11.-Derechos exencionados.
1960 registra un aumento impresionante, debido principalmente a la influencia estadística por exenciones sobre
mercancías que el nuevo Arancel gravó en alto grado.
En 1961 se muestra una continuidad en el incremento
de las exenciones. Si bien el aumento anotado es apenas de
-83-
una tercera parte del registrado en el período anterior, se debe
considerar exagerado con respecto a las sumas recaudadas
ya que éstas permanecieron prácticamente inalteradas. Ello
hace que las exenciones alcancen un 53 o/o de los recaudos.
En 1962, no obstante la suspensión de lo esencial de
las importaciones desde mediados de noviembre hasta fines
de diciembre, se produce un aumento del 19 o/o en las exenciones con relación al nivel alcanzado en 1961. Lo anterior,
acentuado por la disminución en el valor de los recaudos,
hace que las exenciones se muestren como un 66% de la
cifra total de derechos recaudados en ese período.
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Análisis. Cuadro número 2.
Este cuadro nos complementa la posibilidad de analizar
acertadamente el anterior.
Si se estudia el Cuadro número 1 se evidencia una importancia porcentual exagerada de lo exencionado con respecto a lo recaudado. Pero al observar la relación porcentual
en que está el valor de las mercancías exencionadas con el
valor to~al importado, se pone de manifiesto que el fenómeno real se reduce a menos de la mitad en 1959, 1960 y 1961
y a menos de la tercera parte en 1962. Es de anotar que
resulta de todo punto de vista más acertado juzgar de la importancia relativa de las exenciones por el Cuadro número 2
y no por el número 1, ya que este último está decisivamente
influído por el alto nivel de gravación de las mercancías sujetas de ordinario a exenciones de impuestos de importación.
Recomendaciones.
Teniendo presente las condiciones anteriores de carácter económico y fiscal que han incidido en la Hacienda N acional y los datos estadísticos sobre el actual régimen de
exenciones, se ha llegado a la conclusión que es necesario
recomendar al Gobierno un cambio radical en el privilegio
de exenciones, con el objeto de fomentar el desarrollo económico del país sin causar distorsiones en su situación fiscal.
Para tal efecto se presentó un proyecto de decreto que
incluye únicamente las entidades que por encontrarse bajo
contrato no pueden desaparecer inmediatamente del tratamiento de exenciones. Asímismo, comprende las otorgadas al
-84-
Cuerpo Diplomático y Consular por hallarse incluídas en
tratados de reciprocidad internacional, al igual que las consagradas para los Institutos Nacional de Abastecimientos,
Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico y Fomento
Municipal.
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5. FACTORES DETERMINANTES DE UNA RENTA
DE ADUANA DEFICITARIA
No ha sido suficientemente estudiado el traumatismo
que causa en la renta de Aduanas la diferencia en el tipo de
cambio fijado por disposiciones del Gobierno.
El país conoce distintos valores para el dólar denominándolo según el uso para el cual se destina. Así se habla
de "dólar cafetero", para indicar el valor de reintegro; "dólar
libre", para señalar el tipo de cambio real, y "certificado de
cambio", para cifrar los pagos al exterior.
En los últimos tiempos la diferencia entre el valor del
dólar libre y el del certificado de cambio -fluctuando el
primero entre $ 10.00 y $ 10.20, y estabilizado el segundo
en $ 9.00-, es de 13.34%, de suerte que el Gobierno rebaja en cada dólar de importación $ 1.20.
Además la incidencia del Arancel de 1959 para mercancías de libre importación y licencia previa, es aproximadamente del 20 o/o que, calculado sobre el cambio oficial,
implica un gravamen de $ 1.80.
Entonces, si por una parte el sistema de cambios rebaja
al importador $ 1.20 en cada dólar, por otra la Tarifa Arancelaria lo recarga en $ 1.80, diferencia que arrojaría un saldo
a favor del Estado de $ 0.60 por cada dólar de importación.
Sin embargo, no es éste el resultado definitivo del balance
en la renta de Aduanas.
En efecto, el estudio del actual régimen de exenciones
indica que el 63o/o de la renta de Aduanas está exonerada,
lo que en términos reales determina un saldo negativo en
dicha renta calculado para este año en 168 millones de pesos.
Ahora bien: si a esta cifra adicionamos el presupuesto
de Aduanas que asciende a 33 millones de pesos y sustraemos
el ingreso neto proveniente del remate de mercancías decomisadas calculado en 20 millones de pesos, el déficit real
estimado para la presente vigencia en la renta de Aduanas,
se eleva a los 181 millones de pesos.
-85-
6. RESGUARDO NACIONAL
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a) Misión:
Al Resguardo Nacional de Aduanas corresponde, según
la Ley, la misión de represión y persecución del delito de
contrabando o fraude a la Renta Nacional de Aduanas, dentro del territorio de la República, inclusive el espacio aéreo
y las aguas territoriales de la Nación; ejercer autoridad policiva para el cumplimiento de las leyes dentro de las Zonas
Aduaneras; controlar los puertos y aeropuertos habilitados
y mantener vigilancia sobre los no habilitados; recibir y
despachar todas las naves, aeronaves y vehículos que hacen
tráfico internacional y de cabotaje entre puertos habilitados,
controlar los que transiten por rutas domésticas, y, por último, inspeccionar y vigilar las bodegas, edificios y almacenes
de Aduana.
b) Organización del Resguardo Nacional:
Para el cumplimiento de tan vasta y delicada misión
que le asigna la Ley al Cuerpo del Resguardo Nacional, éste
ha venido funcionando con la organización que la misma ley
prescribe, y así tenemos anexa a la División de Aduanas, la
Jefatura de la Subdivisión del Resguardo, como organismo
regulador de todas las actividades que el cumplimiento de
la misión requiere.
La Jefatura de la Subdivisión del Resguardo, a su vez,
funciona con la siguiente Plana Mayor, así:
1. Sección de Inspección.
2. Sección de Ayudantía y Personal.
3. Sección de Operaciones, a cuyo cargo se encuentran
las siguientes Subsecciones:
a) Centro de Instrucción.
b) Comunicaciones.
e) Informaciones.
4 . Sección de Materiales.
Dependientes de la Jefatura de la Subdivisión del Resguardo Nacional, funcionan los siguientes Resguardos que
-
86-
cubren todo el territorio nacional, con una dotación total de
un mil quinientos setenta y dos ( l.S72) hombres, así:
En los puertos marítimos del Litoral del Pacífico:
l. Buenaventura.
2. Twnaco.
En los puertos marítimos del Litoral del Atlántico:
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l. Barranquilla.
2. Cartagena.
3 . Santa Marta.
4. Riohacha.
S. Turbo.
6. Coveñas.
En los puertos terrestres fronterizos:
l . Cúcuta.
2. Ipiales.
En los puertos fluviales fronterizos:
l. Leticia.
2. Arauca.
3. Puerto Carreña.
En los puertos fluviales interiores:
l. Tarapacá.
2. Puerto Córdoba.
En las Aduanas interiores:
l. Bogotá.
2. Medellín.
3. Cali.
4. Bucaramanga.
S. Manizales.
6. Pereira.
7. 1Tibú.
Dependientes además de la Jefatura de la Subdivisión,
están las tres ( 3) únicas unidades a flote con que cuenta el
-87-
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Resguardo para su maniobra en el mar, o sean los Guardacostas RNA-0 1 "General Rafael Reyes", RNA-02 "General
Vásquez Coba", unidades adquiridas por el Gobierno hace
ya siete ( 7) años y RNA-03 "Enrique O laya Herrera", adquirido en 1961. Para el patrullaje aéreo, control de las costas y coordinación con las unidades a flote, cuenta también
el Resguardo con cuatro ( 4) aviones de la Casa "Beech-Craft", tipo C-45 H, los cuales fueron donados por el Gobierno Americano, por intermedio del "Punto IV", al Gobierno Colombiano, con la misión específica de la represión del
contrabando. Estos aviones fueron traídos en el mes de mayo de 1962 y con ellos se han desarrollado operaciones tendientes a controlar las 1.800 millas de la línea de las costas
colombianas, produciendo el constante patrullaje, impacto
psicológico en los contrabandistas. Actualmente las aeronaves han copado las horas de vuelo disponibles y, para continuar el cumplimiento de su misión, requieren chequeos y
reparaciones técnicas para conservarse en estado operacional.
De los tres ( 3) guardacostas, uno ( 1 ) está fuera de
servicio debido a la limitación presupuesta! para su reparación.
En lo que respecta a requerimientos sobre personal y
equipo, éstos se detallan en cuadro anexo.
e) Actividades del Resguardo Nacional:
Como resultado de la misión legal que cumple el Resguardo Nacional de Aduanas, como consecuencia de sus
múltiples actividades dentro de los Distritos J urisdiccionales Aduaneros y enfocando sólo lo relativo a la represión y
persecución de 1 contrabando, este importante organismo,
creado para el amparo de los intereses del Fisco Nacional,
ha aprehendido mercancías de prohibida importación en
operaciones de tierra, mar y aire y en colaboración con las
autoridades civiles y militares, un valor cuyo monto llegó a
la suma de treinta y dos millones cuatrocientos diez y nueve mil trescientos siete pesos con cuarenta y tres centavos
( $ 32.419.307.43) sin contar la retención de dos (2) naves,
tres ( 3) aeronaves y doscientos cincuenta y nueve ( 2 59)
vehículos de diferentes características.
Los resultados demuestran las actividades e interés
para el servicio de todo el personal que integra la institución,
-88-
los cuales resaltan aún más, si se tiene en consideración la
escasez de medios y la dificultad económica con que ha venido operando el Resguardo, la notoria desigualdad entre los
medios con que cuenta y los que los contrabandistas tienen a
su servicio, los cuales son numerosos, adecuados y modernos,
amén de la complicidad de gran parte de la población civil.
En cuando anexo se detallan los valores de las mercancías aprehendidas.
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d) Deficiencias actuales:
Si se tienen en cuenta los diversos factores que inciden
en el cumplimiento de la misión que llena el Resguardo N acional, ellos los podemos resumir así:
l. Las participaciones que la ley concede a denunciantes y aprehensores, en la actualidad no contribuye en forma
eficaz en la lucha contra el contrabando, tal y conforme lo
previene el espíritu de la misma.
2. La restricción arancelaria, la cual estimula grandemente la acción de los contrabandistas, ya que la mercancía
extranjera se ofrece con notables diferencias de precio comparada con la de producción nacional.
3. Los medios modernos de que disponen los contrabandistas para el desarrollo de sus actividades ilícitas y los recursos económicos con que cuentan, en comparación con los medios oficiales.
4. La inmensa extensión de nuestras costas en ambos
litorales del Atlántico y del Pacífico, así como las fronteras
con los países vecinos; las redes de carreteras y ferrocarriles;
la infinidad de campos aéreos clandestinos aptos para operar
diferentes tipos de aviones, quedan sin control por falta de
personal y medios del Resguardo.
S. Infinidad de naves piratas de cabotaje que navegan
a lo largo de nuestras costas sin control alguno, pues se tienen
datos de que se dedican al comercio ilícito. Muchas han sido
aprehendidas por el Resguardo y se espera el fallo de los
Jueces Aduaneros, y otras no tardarán en ser aprehendidas
con el cuerpo del delito, no obstante la escasez de medios.
6. Las mercancías procedentes de San Andrés (Islas) ,
se dan a la venta en volumen considerable en casas particulares, vendedores ambulantes y almacenes en las principales
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ciudades del país, sin que el Resguardo pueda controlar su
comercio en muchas ocasiones, por carecer de personal y medios adecuados para su aprehensión.
7. El contrabando que logra burlar las medidas de represión y persecución del Resguardo Nacional, es perseguido,
sin embargo, incansablemente en todo el territorio nacional,
con los medios disponibles, por retenes y patrullas en todas
las vías; por inspecciones, rondas y allanamientos. Estos servicios no llenan satisfactoriamente su cometido, por la misma
razón de falta de personal y medios adecuados y suficientes.
En el cuadro anexo se puede apreciar el requerimiento de personal y material más urgentes para el Resguardo
Nacional.
e) Propuestas de solución:
Para un mejor desenvolvimiento operacional del Cuerpo del Resguardo Nacional, se hace necesario:
l. Aumentar la Planta de Personal conforme a las necesidades relacionadas anteriormente y de acuerdo con el cuadro anexo. Sobre el particular, se debe considerar que, con
motivo de la construcción de nueve ( 9) unidades guardacostas modernas, las cuales estarán al servicio a mediados
del año de 19 64, se hace necesario atender a la dotación de
personal y entonces sí se podrá llevar a cabo un mejor control
de las aguas territoriales. Además, la creación de las Aduanas de Bucaramanga y Bahía Solano y el incremento de las
principales Aduanas del país, requieren aumento de personal del Resguardo.
2. P ara el equipo de vehículos se ha adoptado un plan
de reparaciones y mantenimiento indispensables, mientras se
recibe nuevo material.
3 . Asign ar a los cuatro ( 4) aviones existentes, las partidas necesarias para su conservación y mantenimiento a fin
de que puedan prestar las seguridades del caso.
4 . D ot ar al Resguardo de nuevo equipo de vehículos
terrestres por cuanto el que existe se encuentra inservible
o en lamentable estado por lo viejo, y aunque se le repare
convenientemente, su servicio será ineficaz y por lo tanto
nulo para operar.
-90 -
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5. Activar la adquisición de nuevo equipo de transmisiones a fin de atender convenientemente las comunicaciones
en todo el territorio nacional. Sobre el particular, se proyectó
la conveniencia de utilizar los servicios del sistema ''Telex"
que suministra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
(Telecom), en atención a las mayores facilidades de operación que se obtendrían con beneficios directos para el servicio de comunicaciones en todos los aspectos.
6. Se hace necesario que la ley contemple que del 25%
destinado para el pago de participaciones de los contrabandos aprehendidos a denunciantes, y del 25% de lo destinado
para el pago a los aprehensores, se destine un lOo/o a denunciantes y otro 1 Oo/o a aprehensores, como avance a los mismos, pagaderos tan pronto ordene el funcionario competente
el auto de decomiso y se haya efectuado el avalúo lega l de
las mercancías aprehendidas. Esta medida vendría a contrarrestar grandemente la acción de los contrabandistas.
II
7. UNIFICACION Y ACTUALIZACION DE SISTEMAS
Y NORMAS
Los principales problemas que afronta la División de
Aduanas para cumplir las funciones que le son propias y las
soluciones formuladas por la Comisión de Estudios de Reorganización Aduanera pueden resumirse así:
No existe delineada una verdadera política aduanera,
entendiéndose por tal un sistema coherente, eficaz y técnico,
que permita cumplir a cabalidad la función aduanera en sus
aspectos fiscal, económico y social. Esta situación se manifiesta en los diferentes tratamientos que se dan a situaciones
iguales en cada una de las 23 Aduanas con que cuenta el país.
P ara llegar a una auténtica política aduanera es necesario realizar la unificación de normas y procedimientos, para
lo cual es preciso actualizar el Código de Aduanas, recurriendo a un método analítico que se ciña al ordenamiento de
las leyes vigentes.
Estudiando el Código en sus artículos y capítulos, se
llegaría' en cada caso a materias concretas, debiendo procederse a copilar las disposiciones que haya sobre el particular,
tales como reglamentos, circulares, y demás instrucciones
- 91 -
impartidas por la autoridad competente, tendiendo en definitiva a armonizar y zanjar posibles contradicciones en la
estructura aduanera con el objeto de integrar un cuerpo de
doctrina lógico y coherente.
En la unificación de sistemas, normas y procedimientos,
tienen importancia los siguientes aspectos:
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A.-REESTRUCTURACION DE LOS DISTRITOS ADUANEROS
Para los efectos de la aplicación de las Leyes Aduaneras en el año de 1962 se establecieron los Distritos Aduaneros, con sus respectivas Divisiones Interiores y Marítimas,
determinándolos en orden a las condiciones geo-económicas
imperantes en la época, a saber:
a) El 53% del producto bruto estaba generado por el
sector agropecuario y la manufactura sólo concurría con
el 7 %;
b) El capital productivo estaba vinculado a la actividad agropecuaria en un 3 8% y apenas el 8% a la industria
de transformación;
e) Alrededor de un 70% de la población activa se ocupaba en faenas agropecuarias, y un 3.4% en actividades manufactureras;
d) La composición de las importaciones se distribuía
en un 54 % para bienes de consumo, un 33% para maquinaria y transporte y un 12o/o para materias primas;
e) Las comunicaciones estaban representadas principalmente por el río Magdalena.
Treinta años después el país presenta una estructura
económica en desarrollo, cuyos aspectos principales son:
a) El 40 % del producto bruto es generado por el sector agropecuario y la manufactura concurre con el 18 o/o
del total;
b) El capital productivo está vinculado a la actividad
agropecuaria en un 31.5% y 15.2% a la industria de transformación;
e) Alrededor de un 45 % de la población activa se ocupa en faenas agropecuarias, y un 7.4% en actividades manufactureras;
d) La composición de las importaciones se distribuye así:
-92-
31% en materias primas;
42% en maquinaria y equipo de transporte, y
27% en otras importaciones;
e) Las comunicaciones están representadas por una ex-
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tensa red de carreteras, ferrocarriles y aeropuertos.
Confrontados los términos porcentuales de la a ctividad
económica existente en 1932 con los hoy vigentes se aprecian notables diferencias que ponen de manüiesto un cambio
radical en los determinantes de la producción.
Atendiendo a la transformación de la economía, al incremento del comercio internacional con sus nuevas modalidades y teniendo en cuenta sus implicaciones en e l campo
aduanero, se consideró la impostergable necesidad de revisar
y actualizar los sistemas y procedimientos de manera que
consulten las modernas técnicas de administración y se ajusten a la realidad nacional, encomendándole dicho trabajo a
la Comisión de Estudios de Reorganización Aduanera.
En desarrollo de lo expuesto, se dictó el Reglamento
General de Aduanas número 275 de fecha junio 7 de 1963,
por el cual se reestructuraron los Distritos Aduaneros, con
base en los siguientes factores:
l. El cumplimiento de la Ley de Aduanas y la aplicación de sus Reglamentos;
2. Consideraciones de prevención, persecución y represión del contrabando;
3. Técnicas de control usadas por el Resguardo de
Aduanas;
4. Puertos, aeropuertos y centros de consumo;
S. Vías de comunicación: marítimas, fluvia les y t errestres, de donde se desprende fácil acceso de personas y mercancías a las zonas aduaneras;
6. Relación de movimiento de las mercancías de importación y exportación en determinadas áreas;
7. Consideraciones de soberanía;
8. Tasación y recaudo de la Renta de Aduan as;
9. Desarrollo económico, industrial y comercial;
1O. Condiciones geográficas y especialización regional:
producción, consumo y turismo.
-93 -
Es de interés anotar que este Reglamento propicia las
bases para la redistribución de los Distritos Jurisdiccionales
y el establecimiento de los Merciológicos.
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B.-CREACION DE DISTRITOS MERCIOLOGICOS
La necesidad de agilizar los procedimientos y simplificar los trámites y para definir las controversias que se presentan en las Administraciones de Aduanas con ocasión del
reconocimiento de mercancías, llevó a la creación, por primera vez en la historia aduanera del país, de los Distritos Merciológicos, tomando como base las demarcaciones y factores que
determinaron la reestructuración de los Distritos Aduaneros.
Para este efecto se dictó el Reglamento General de Aduanas
número 276 de fecha junio 7 de 1963.
C.-DETERMINACION DE LOS DISTRITOS JURISDICCIONALES
A la consideración del honorable Tribunal de Aduanas
se llevó la inquietud y conveniencia de delimitar en forma
inequívoca nuevos Distritos Jurisdiccionales, con base en los
estudios adelantados para demarcar los actuales Distritos
Aduaneros.
D.- MODIFICACION DEL MANIFIESTO DE IMPORTACION
En vista de las fallas que presenta el actual Manifiesto
de Importación, se elaboró un estudio tendiente a subsanar
los siguientes problemas:
l.
2.
3.
4.
U so por los particulares como medio de propaganda;
Doble circulación;
Movimientos de operación no necesarios;
Dificultades de manejo;
S. Inconvenientes de archivo;
6. Omisión de datos necesarios;
7. Atraso y demoras en el proceso, y
8. Deterioro de la información escrita.
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Como síntesis del estudio se elaboró un nuevo formulario que contempla innovaciones aconsejadas por la experiencia y la comparación con otros formularios utilizados
en distintos países y que contribuirá a producir efectos tales como :
l. Disminución de las posibilidades de falsificación o
adulteración del documento.
2. Unificación del proceso de nacionalización.
3. Agilización de los trámites.
4. Reducción de las controversias con el sector privado
e individualización de éstas.
5. D otación de una base técnica para la planeación
económica.
6. Diferenciación entre el precio normal para efectos del
recaudo y el precio real para efectos del reembolso.
7. Valoración, clasificación y liquidación de gravámenes separadamente para cada referencia técnica y
comercial.
E.-UNIFICACION DE FORMULARIOS ADUANEROS
Por observación directa de los funcionarios en las distintas Aduanas, se ha podido establecer que existe un sinnúmero de formularios cuyo contenido es indispensable revisar
y unificar. Para tal efecto, la Comisión de Estudios de Reorganización Aduanera trabaja con la colaboración de la Oficina de Organización y Métodos del Ministerio, a fin de dotar
a la División de Aduanas de impresos que reúnan condiciones mínimas de:
l. Unidad en codificación;
2. Cantidad y destinación uniforme de cop1as;
3. Texto, tamaño, diseño, calidad y número de renglones y columnas similares para formularios que tengan idéntico fin;
4. Procedimiento unüorme nacional para el impreso de
'que se trata;
S. Estudio de volúmenes para ordenar impresiones a
bajo costo.
-95-
F.-COMUNICACIONES
No cuenta la División de Aduanas con una red adecuada que le permita comunicarse con las diferentes Aduanas
para cumplir una labor eficaz y oportuna de prevención, persecución y represión del contrabando. En la actualidad se
está gestionando a través del Fondo Rotatorio la instalación
de modernos servicios de "Telex", con las siguientes ventajas
para la administración:
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a)
b)
e)
d)
Rapidez en la comunicación.
Eliminación de interferencias atmosféricas.
Economía en el servicio.
Seguridad de los mensajes.
G.-ELABORACION DE MANUALES DE TRABAJO
Con miras a obtener un señalamiento preciso de las
funciones de las distintas dependencias de la División, así
como de las atribuciones correspondientes a cada uno de sus
funcionarios, se proyecta realizar los estudios necesarios para
Ja elaboración de Manuales de Trabajo, facilitando asímismo
su adecuada distribución y la determinación de las responsabilidades inherentes a su ejecución.
H.-DETERMINACION DE VOLUMENES DE TRABAJO
La labor aduanera implica la concurrencia de un equipo
de personas especializadas que ejecuten funciones complementarias y exige un flujo ordenado y constante de volúmenes de trabajo de cada sección a la que le sigue, en orden de
proceso. Por no observarse estas normas de organización y
racionalización del trabajo, se presentan "cuellos de botella"
que desvertebran el sistema y hacen imposible la obtención
de metas satisfactorias.
La División de Aduanas en orden a estas ideas, se propone hacer un estudio para determinar los volúmenes de
trabajo que debe procesar cada sección, previa determinación
de tiempos normales o "standard" para aquellas labores aduaneras que permitan esta medición. Este trabajo se le ha encomendado a la Comisión de Estudios de Reorganización
Aduanera.
-96-
1.-ESTABILIDAD DE PERSONAL IDONEO
La observación directa del personal en sus diferentes
categorías ha llevado a algunas conclusiones de orden práctico. Las premisas que han servido de fundamento son las
siguientes:
I. Idiosincrasia :
a) Tradición.
b) Bajo nivel de vida .
e) Capacidad técnica.
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d) Estímulos.
Il. Etica:
No puede descartarse la índole peculiar de cada individuo como factor determinante de su conducta dentro del engranaje administrativo. Lo cierto es que muchos y complejos
aspectos condicionan su idiosincrasia. En concreto, se puntualizan los siguientes:
a) Tradición; La escasa remuneración y la ninguna estabilidad de los funcionarios públicos, no ha permitido al
ramo aduanero contar con personal suficientemente idóneo,
que garantice la prestación eficaz del servido.
b) Bajo nivel de vida : Nadie desconoce el bajo nivel
de vida a que están sometidos los servidores del Estado y la
incidencia que tiene en el rendimiento de las labores oficiales.
e) C apacidades t écnicas : Es evidente que el personal
de Aduanas, salvo superación individual, no es técnico. La
falla se encuentra en la misma Organización Aduanera, que
carece de un centro de capacitación para sus funcionarios.
d) E stímulos : Es propio a la condición humana esperar
retribución a sus obras. En la Aduana Nacional, hoy día, en
vez de plausibles estímulos a su conducta individual cuando
existen v¡erdaderos méritos para ello, se omite, en buena medida por falta de un organismo técnico y propio de personal,
dar el tratamiento adecuado, consistente en promover ascensos, menciones honoríficas, etc.
-97-
Se propone la creacton de tal organismo dependiente
directamente de la Jefatura de la División, con el fin de evaluar correctamente los merecimientos de todos y cada uno
de sus funcionarios. De otra parte la Jefatura de la División
adelanta estudios tendientes a crear un tipo de estímulo honorífico, consistente en el otorgamiento de la medalla "Ignacio Cavero" a los funcionarios que se distingan en el cumplimiento de su deber.
De las anteriores consideraciones se concluye que e]
principal baluarte de un funcionario aduanero ha de ser su
conducta ética. Sólo a este funcionario puede y debe garantizársele su estabilidad en el cargo.
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J.-FACULTADES DE CAPACITACION ADUANERA
En armonía con lo anterior y como crítica a la inexistencia actual de un verdadero centro docente a alto nivel
de los problemas aduaneros y de la capacitación de un personal idóneo para ejercer sus cargos, se propone la creación
de una facultad de estudios aduaneros, la cual debe exigir,
además de la intachable conducta del aspirante, el requisito
de haber cursado y aprobado el Bachillerato como mínimo
intelectual. En tales circunstancias, y con la enseñanza de la
Aduana como disciplina intelectual, es obvio exigir y obtener
provechosos resultados.
K.-AUTONOMIA Y POLITICA ADUANERA
Con fundados elementos de juicio se conceptúa que no
puede desarrollarse una política aduanera sin que el organismo a cuyo cuidado se encuentra, posea suficiente autonomía,
no sólo técnica sino administrativa.
En consecuencia se hace urgente la necesidad de dotar
a la División de Aduanas de la autonomía para la prestación
del servicio requerido en la realización de una verdadera política aduanera, dirigida por los siguientes factores:
l.
2.
3.
4.
Equilibrio.
Protección.
Desarrollo.
Intervención social.
-98-
l. Equilibrio, porque interviene para que en el mer-cado
se presenten los artículos:
a) Con un gravamen justo de acuerdo a la necesidad
que de ellos tenga la comunidad;
b) Con iguales impuestos para mercancías homogéneas,
de tal suerte que los comerciantes estén compitiendo en igt:Ialdad de condiciones, y en beneficio del consumidor, y
e) Sin eludir los recargos fijados por la Tarifa Arancelaria.
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2. Protección, porque interviene para que la industria
nacional no tenga competencias desleales, lo cual asegura:
a) La inversión de capital;
b) El aprovechamiento de los recursos naturales, y
e) Empleo de mano de obra nacional.
3. Desarrollo: El Arancel de Aduanas constituye uno
de los más importantes instrumentos económicos con que
cuenta un país.
Por consiguiente, además de cumplir con esta función
y la fiscal, debe desempeñar otra de carácter social, dirigida
a una mayor utilización de la mano de obra colombiana para
contribuír en una forma eficaz a la tecnificación del obrero
colombiano y empleo del mismo.
L.-ESTADISTICAS DE LAS ADUANAS
La División ve evidente una duplicidad de trabajo, ya
que el DANE, organismo estadístico del más alto nivel de
que dispone la Administración, debe ser suficiente para atender las necesidades nacionales en materia ta n especializada.
La División de Aduanas se debe limitar a elaborar, no
estadísticas, sino cuadros o relaciones de interés puramente
administrativo.
M .-BODEGAS DE LOS TERMINALES MARITIMOS
Indudablemente uno de los mayores problemas que vi~
ne afrontando la División de Aduanas lo constituye el manejo
administrativo de las Bodegas de los Terminales Marítimos.
En efecto, la Ley 154 de 1959, al crear la Empresa Puertos
-99-
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Colombia)
de Colombia, le fijó sus objetivos y le asignó su patrimonio y,
entre ellos, le asignó como capital todos los bienes, derechos,
instalaciones, servicios y capital de trabajo de los Puertos
y Terminales Marítimos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, San Andrés, Santa Marta, Tumaco y de los demás
puertos marítimos y fluviales que en el futuro sean incorporados por el Gobierno a la Empresa.
En lo que respecta a las bodegas de tales terminales la
mencionada Ley no ha sido cumplida y esta División viene
soportando con su presupuesto las labores del manejo administrativo de dichas bodegas y, además, los frecuentes y numerosos reclamos por sustracciones, pérdidas, deterioro, etc.,
de los cargamentos que llegan al país, con el agravante de
que la Empresa Puertos de Colombia se abstiene, quizás por
razones presupuestales o de cualquier otra índole, de atender
oportuna y eficazmente la conservación de las bodegas, la
seguridad material de las mismas, etc., sin asumir responsabilidad alguna.
Con el fin de solucionar de una vez por todas la dualidad existente, perjudicial en extremo para Puertos de Colombia, para la División de Aduanas y para los importadores,
el Gobierno dictó el Decreto número 441 de marzo 6 de 1963,
mediante el cual se fija el día 3 de junio del año en curso
como fecha del traspaso o entrega de las bodegas por parte
de la División de Aduanas a la Empresa Puertos de Colombia. No obstante, a este Decreto tampoco se le dio cumplimiento por parte de Puertos de Colombia.
N .-PROBLEMA DE LAS MERCANCIAS DECOMISADAS
En los Almacenes de las Aduanas del país se encuentran existencias de mercancías decomisadas cuya situación
j~rídica está en proceso de resolverse.
Tales mercancías no cuentan con almacenaje apropiado
y permanentemente están corriendo el riesgo de sufrir pérdidas por deterioros, depreciación, merma, etc.
La congestión de las bodegas aumenta diariamente y
será menester tomar medidas tendientes a agilizar tanto el
traspaso de ellas al Banco Popular para su remate, como los
mismos remates.
En el mes de febrero del presente año se elaboró un
proyecto de Decreto tendiente a corregir este problema. Di-100-
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Colombia)
cho proyecto fue elaborado y discutido con los siguientes
funcionarios:
Señor Contralor General de la Repóblica; señor Gerente General del Banco Popular, el Jefe de la División de
Aduanas y Abogados de dichas entidades, con la asesoría
muy eficaz del honorable Senador, doctor Raúl Vásquez
Vélez. Presentado a la consideración del Gobierno se convirtió en el Decreto número 4 7 4 de fecha 9 de marzo próximo
pasado.
Ahora sería menester, como arriba lo digo, buscar o im..
plantar normas administrativas y de contraloría más ágiles,
pues en la práctica se ha visto que el traspaso de las mercancías al Banco Popular para su remate, es en extremo lento
y ya estamos previendo que el problema aumenta.
En resumen, se puede asegurar que los traspasos de
mercancías al Banco Popular para el remate no compensan,.
ni en mínima parte, el volumen de mercancías que durante
este tiempo viene capturando el Resguardo Nacional y, así,
la congestión de mercancías en bodegas continúa aumentando extraordinariamente.
III
8. FONDO ROTATORIO DE LA DIVISION DE ADUANAS
La solución de los problemas enunciados en el Capítulo
anterior, presupone una financiación de los diferentes programas que se deben realizar.
Este cometido lo llevará a efecto el Fondo Rotatorio,
proyectado por la Comisión de Estudios de Reorganización
Aduanera y convertido en norma legal por el Decreto número 1166 de mayo 28 de 1963.
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