Meta de superávit primario 2008 - DNP Departamento Nacional de

Documento
Conpes
3525
Consejo Nacional de Política Económica y Social
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación
Meta de superávit primario 2009
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
DNP: DEE
Versión aprobada
Bogotá, D.C., 12 de Junio de 2008
I.
INTRODUCCIÓN
De acuerdo con la Ley 819 de 2003, cada año el Gobierno debe fijar una meta de superávit
primario del sector público no financiero (SPNF) para la siguiente vigencia fiscal.
El objetivo de este documento es presentar al CONPES la meta de superávit primario para el año
2009 que será anunciada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, teniendo en cuenta consideraciones de
sostenibilidad fiscal, los efectos de los balances público y privado en la demanda agregada y las
condiciones de los mercados financieros.
El documento se divide en seis secciones. Después de esta introducción se presentan los
resultados fiscales observados para los años anteriores, comparándolos con las metas establecidas y los
cálculos esperados para el 2008. En la tercera parte se presentan las consideraciones de política fiscal
tenidas en cuenta en el desarrollo del ejercicio de proyección del balance primario y se proponen las
metas. En la cuarta sección se analiza el efecto macroeconómico de la estrategia fiscal. En la quinta parte
se examina el efecto patrimonial de la evolución de los pasivos totales del sector público. Finalmente, se
concluye.
II.
ANTECEDENTES
En 2007 el superávit primario del SPNF fue de 3.7% del PIB, superior en 1.1% a la meta
inicialmente establecida en el Documento CONPES 3428 de junio de 2006 y superior en 0.1% del PIB a
la fijada en el MFMP de junio de 2007. Del mismo modo, las cifras observadas evidencian el
cumplimiento de las metas establecidas en el MFMP de 2007 para la relación de la deuda neta sobre PIB
del SPNF, con resultados incluso mejores a los proyectados. En efecto, este indicador llegó a 27.1% del
PIB cuando la meta era de 28.1% del PIB (Cuadro 1).
Cuadro 1
Superávit primario SPNF, balance total SPC & GNC y deuda neta SPNF
(% del PIB)
Superávit Primario
SPNF
2006
2007*
MFMP 2006
3,1
2,6
MFMP 2007
n.a
3,6
Balance SPC
Balance GNC
2006
-1,5
n.a
2007*
-1,7
-0,7
2006
-5,0
n.a
2007*
-5,0
-3,3
2006
32,8
n.a
2007*
31,7
28,1
Observado
-0,8
-0,8
-4,1
-3,2
31,0
27,1
3,8
3,7
Deuda Neta SPNF
* Las metas corresponden a las cifras ajustadas luego de la revisión del recaudo tributario del primer trimestre de 2007 y del recorte de gasto
realizado a mediados del mismo año.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En 2007, el GNC presentó una disminución del déficit (a 3.2% del PIB), sobre cumpliendo la
meta final establecida para esa vigencia (3.3% del PIB). Por su parte, el déficit del Sector Público
Consolidado (SPC) permaneció estable en 0.8% del PIB con respecto a lo observado en 2006. Este déficit
fue inferior al objetivo inicial propuesto (1.7% del PIB) pero superior a la meta final establecida para ese
año (0.7% del PIB). Este comportamiento del déficit del SPC fue consecuencia de la interacción de dos
efectos: una significativa mejora del resultado del Gobierno Nacional Central (GNC) y un deterioro del
balance del resto del sector público resultante de un mayor gasto de Ecopetrol 1 y un significativo aumento
del gasto de inversión de las regiones (Cuadro 2) . 2
El favorable comportamiento de la deuda neta de activos financieros del SPNF en 2007 (27.1%
del PIB) se explica por: (i) el mantenimiento del superávit primario en niveles de 3.5% del PIB; (ii) el
sobresaliente crecimiento económico de 7.5%; (iii) la apreciación del tipo de cambio, que contribuyó con
1.1% del PIB en la reducción del indicador de deuda arriba mencionado; y (iv) la disponibilidad de
fuentes alternativas de financiamiento provenientes de privatizaciones (0.7% del PIB) y de las utilidades
del Banco de la República (0.3% del PIB).
1
Ecopetrol pasó de un superávit de 0.7% del PIB en 2006 a uno de 0.6% del PIB en 2007.
Para una explicación más completa sobre el Cierre 2007, ver Documento Asesores 05/2008 del Consejo Superior de Política
Fiscal - Confis.
2
1
Cuadro 2
Balance sector público consolidado
(% del PIB)
Balances por Periodo
1. Sector Público No Financiero
2007
MFMP
Obs
-1,0
-1,2
Gobierno Nacional Central
-3,3
-3,2
Sector Descentralizado
2,3
2,0
Seguridad Social
1,7
1,8
Empresas del nivel nacional
0,0
0,3
Empresas del nivel local
0,4
0,2
Gobiernos Regionales y Locales**
0,3
-0,2
2. Balance cuasifiscal del Banrep.
0,5
0,5
3. Balance de Fogafín
0,2
0,1
4. Costo de la Reestructuración Financiera
-0,3
-0,3
5. Discrepancia Estadistica
0,0
0,2
SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO
-0,7
-0,8
* Incluye Fondo Nacional de Regalías
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Para 2008 se espera una reducción de la deuda neta de activos financieros del SPNF a un nivel de
24.8% del PIB. Esto es consistente con un superávit primario de 2.6% del PIB. Del mismo modo, se
calcula una disminución de la deuda neta del GNC a 37.4% del PIB que está en línea con la generación de
un superávit primario de 0.5% del PIB.
III. CONSIDERACIONES DE POLÍTICA FISCAL Y OBJETIVOS DE MEDIANO PLAZO
En cada coyuntura, la determinación de la postura de la política fiscal para los próximos años
debe tener en cuenta las siguientes consideraciones: i) garantizar la sostenibilidad a mediano plazo de la
deuda a distintos niveles de desagregación del sector público (SPNF y GNC); ii) evaluar las implicaciones
que su postura tiene sobre la evolución de la demanda agregada de la economía y, por lo tanto, sobre el
desenvolvimiento de la actividad del sector privado; y iii) identificar las condiciones presentes y futuras
en los mercados financieros y las restricciones que ello implica desde el punto de vista del
financiamiento.
2
Como se mencionó anteriormente, en los últimos años, el sector público ha cumplido
sistemáticamente las metas de déficit. Ello ha permitido reducir continua y significativamente los niveles
de endeudamiento desde 2002. Sin embargo, paralelamente al buen desempeño de las finanzas públicas,
en los últimos dos años, especialmente en 2007, se evidenció un dinámico crecimiento del sector privado,
el cual aumentó su financiamiento neto tanto con fuentes internas como externas. En el frente interno,
esto ha conllevado presiones en el mercado financiero, que se han reflejado desde finales del año anterior
en un endurecimiento de las condiciones en el mercado de deuda pública interna. En el frente externo, el
financiamiento del gasto privado a través de inversión extranjera directa ha repercutido en un fuerte
proceso de apreciación de la moneda. De esta manera, la tasa de rendimiento de los TES (con
vencimiento julio de 2020) ha aumentado de niveles de 8.8% en diciembre de 2006 a 11.4% en mayo de
2008 (Gráfico 1). Por su parte, la tasa de cambio se redujo de $2.233,3 a $1.756,0 pesos por dólar en el
mismo período.
Gráfico 1
Evolución tasa de cambio y tasa de interés de los TES con vencimiento en julio de 2020
(% del PIB)
12,0
2.600
11,5
11,0
2.400
10,0
2.200
9,5
9,0
TRM
TES 2020 (%)
10,5
2.000
8,5
8,0
1.800
7,5
TES 2020
TRM
25-may-08
28-abr-08
01-abr-08
05-mar-08
07-feb-08
11-ene-08
15-dic-07
18-nov-07
22-oct-07
25-sep-07
29-ago-07
02-ago-07
06-jul-07
09-jun-07
13-may-07
16-abr-07
20-mar-07
21-feb-07
25-ene-07
1.600
29-dic-06
7,0
Fuente: Banco de la República y cálculos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Consecuentemente con lo anterior, la programación fiscal para 2009 que se propone en este
documento se fundamenta en tres ejes centrales que reconocen: i) la dinámica cambiaria, ii) las
3
condiciones menos favorables en el mercado de deuda pública interna y iii) el dinamismo del sector
privado que ha generado presiones en los mercados financieros domésticos.
En este sentido, el punto de partida de la estrategia que este documento presenta para 2009 difiere
de la adoptada en años anteriores, cuando se fijaba una meta de deuda sobre PIB del SPNF para el
mediano plazo y de allí se deducía el balance primario consistente con dicho objetivo. En esta ocasión, las
condiciones económicas sugieren escoger como punto de partida la determinación de la meta de balance
primario del GNC que permite no presionar el mercado cambiario ni el mercado de deuda pública,
constatando siempre que este objetivo sea consistente con una trayectoria de déficit que garantice la
sostenibilidad de las finanzas públicas, sin exigir esfuerzos desproporcionados en el futuro. De esta
manera, se asegura que el sector público no compite por recursos financieros con el sector privado,
evitando los efectos de un crowding-out sobre el desempeño de éste último.
Tomando en cuenta todas las consideraciones anteriores, para 2009, se propone una postura fiscal
consistente con: i) no realizar monetizaciones de divisas por parte del GNC, ii) mantener estable la
relación entre el saldo de TES sobre PIB entre 2008 y 2009 y iii) realizar privatizaciones por 0.8% del
PIB. Para cumplir con estas tres consideraciones se requiere establecer una meta de déficit fiscal de 3%
del PIB para el GNC en 2009 (Cuadro 3), consistente con un superávit primario de 0.4% del PIB. Por su
parte, se proyecta un superávit primario de 1.5% del PIB y un superávit fiscal de 1.3% del PIB para resto
del Sector Público No Financiero. Teniendo en cuenta lo anterior, para 2009 se propone una meta de
superávit primario de 1.9% del PIB para el total del SPNF, lo cual es consistente con un déficit total para
el SPC de 1.4% del PIB. Como resultado de lo anterior, se espera que la relación de deuda neta sobre PIB
llegue a 36.3% en 2009 en el caso del GNC y a 23.6% en el caso del SPNF.
Para el mediano plazo se propone llevar relación de deuda neta del SPNF a 17% en 2019.
Teniendo en cuenta que entre 2002 y 2007 este indicador registró una reducción de 21 puntos del PIB, la
meta planteada sugiere continuar con este esfuerzo, aunque la disminución de la deuda se dará a un menor
ritmo frente a lo observado en los años anteriores (gráfico 2).
Con el fin de alcanzar dicho objetivo, se requiere generar un superávit primario promedio del
SPNF de 1.7% del PIB entre 2010 y 2019 y un balance fiscal del SPC que tendería al equilibrio (0% del
PIB) en este último año. En este contexto, el superávit primario propuesto para 2009 es consistente con un
proceso gradual de reducción de este indicador que lo lleve al nivel consistente con el sostenible en el
largo plazo (gráfico 2).
4
Cuadro 3
Fuentes y usos GNC 2009
% PIB
Usos (sin déficit a financiar)
4,6
Amortizaciones interna
Amortizaciones externa
4,1
0,5
Fuentes
7,8
Externa
TES (manteniendo la relación TES/PIB de 2008)
Banco de la República
Privatizaciones
Ajuste
1,1
5,7
0,3
0,7
0,0
Déficit que se puede financiar
-3,2
Costos de la reestructuración del sistema financiero
0,2
Déficit
-3,0
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Gráfico 2
Proyección deuda neta del SPNF
(% del PIB)
50,0
47,9
45,0
40,0
31,0
30,0
28,1
25,0
27,1
28,9 28,5
27,4
25,8
24,8
24,8 23,6
20,3
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
5
MFMP 2008
2017
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
MFMP 2007
18,2
2018
22,0
15,0
2016
20,0
17,0
2019
35,0
IV.
EFECTO MACROECONÓMICO
Las metas fiscales propuestas para el año 2009 son consistentes con un crecimiento del gasto de
las administraciones públicas 3 de 4.9% real (con o sin incluir importaciones militares). En este
crecimiento del gasto total de las administraciones públicas se proyecta un aumento relativamente bajo
(frente al crecimiento de la economía) del consumo público (3.5% real en ambos escenarios) mientras la
inversión lo hace a un ritmo de 9.1% (incluyendo las importaciones militares) y 10% (sin incluirlas). Este
resultado se explica por el hecho de que hay una reducción del gasto militar para el próximo año. Este
crecimiento de la demanda de las administraciones públicas propician un espacio favorable para el sector
privado, sin que esto represente un déficit en la cuenta corriente del la Balanza de Pagos.
Cuadro 4
Crecimiento de la demanda de las Administraciones Públicas 2009
Crecimiento real con
Crecimiento real sin
Variación Porcentual
importación de equipo importación de equipo
militar
militar
Administraciones Públicas
Consumo
Inversión
4.8%
4.9%
3.5%
9.1%
3.5%
10.0%
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
IV.
EFECTOS PATRIMONIALES
Adicional a la deuda explícita, existen otras obligaciones que la Nación debe honrar en algún
momento futuro. Por esta razón, un análisis detallado de la solvencia del Sector Público debe consultar la
evolución tanto de la deuda explícita, como de la deuda pensional, los pasivos no explícitos y
contingentes (Cuadro 4).
3
Incluye a Gobierno Central, Seguridad Social, Establecimientos Públicos y Sector de Regionales y Locales.
6
Cuadro 5
Deuda Total
2007
% PIB
2008
2009
(1)
Deuda neta SPNF
27,1
24,8
23,6
(2)
Deuda pensional 1/
94,5
91,9
89,2
(3)
Otras deudas no explícitas 2/
1,1
0,8
n.d
(4)
Deuda contingente (Probabilidad=50%) 3/
(5)=(1)+...+(4)
Deuda Total
0,7
0,2
n.d
123,4
117,8
n.d
-5,6
n.d
116,7
112,8
-4,8
-3,9
Variación (2008-2007)
(6)=(1)+(2)
Deuda explícita + deuda pensional
Variación anual
121,6
1/ VPN de la deuda pensional en un horizonte de tiempo de 50 años a una tasa del 6%.
2/ El cálculo corresponde a las cesantías retroactivas.
3/ El cálculo incluye las garantías otorgadas en operación de crédito público y las garantías para la construcción de
infraestructura con
participación privada. Los cálculos se realizan bajo un estimado de ocurrencia del evento del 50%. No incluye pasivos contingentes por
concepto de sentencias y conciliaciones.
Fuentes: Departamento Nacional de Planeación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Con las proyecciones realizadas para los diferentes tipos de deuda en 2008, se observa una
disminución en la deuda total de 5.6% del PIB frente a la deuda observada en 2007. La reducción en el
cálculo de la deuda explícita más la deuda pensional es de 4.8% del PIB entre 2007 y 2008 mientras que
para los años 2008 y 2009 se espera una reducción de 3.9% del PIB.
Como se observa en el Cuadro 5, el pasivo más grande que tiene el sector público es la deuda
pensional. Las proyecciones fiscales realizadas involucran la evolución de esta deuda con el fin de
reconocer las transferencias que requiere el sistema para cumplir con sus obligaciones.
Es importante resaltar que dichos pagos no corresponden a compromisos adquiridos en el actual
período del gobierno. Por el contrario, son pagos de compromisos ya existentes. De acuerdo con cálculos
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público basados en información suministrada por el Departamento
Nacional de Planeación, el valor presente neto del pasivo pensional a cargo de la Nación se estima en
91,9% del PIB para 2008 y 89.2% del PIB para 2009. 4 Estos cálculos no incluyen el efecto de posibles
sentencias sobre las normas pensionales, los compromisos pensionales adicionales a cargo del sector
4
Este cálculo del VPN de la deuda pensional toma un horizonte de tiempo de 50 años y una tasa de descuento del 6%. A una tasa
de 4% es 139,2% del PIB. Estos datos utilizan el mismo periodo de tiempo y las mismas tasas de descuento del MFMP de 2007.
Sin embargo, los valores tienen una pequeña variación debido a la actualización del PIB.
7
defensa y policía, debido a los ajustes en prestaciones y en el pie de fuerza y la reliquidación de
pensiones, las cuales pueden aumentar el pasivo pensional.
Con respecto a las deudas no explícitas diferentes a la pensional, es importante resaltar la
relacionada con las cesantías retroactivas 5. Esta deuda asciende a 0.8% del PIB en 2008. La disminución
de 0.3% del PIB respecto a 2007 se explica fundamentalmente por el efecto del menor número de
funcionarios beneficiados por el régimen que se han jubilado y retirado, por la liquidación de la empresa
Minercol 6 y por el retiro de los datos de Ecopetrol, empresa que desde noviembre de 2007 no hace parte
de las cuentas fiscales.
Por otra parte, en la deuda contingente se encuentran los pasivos relacionados con concesiones en
infraestructura y las operaciones de crédito público. El VPN del valor esperado de estos pasivos en 2007
era igual a 0.7% del PIB. En 2008 el VPN baja a 0.2% del PIB.
En conclusión, el análisis de la evolución de una medición de deuda total que incluya deuda
explicita, pensional, cesantías retroactivas y deudas contingentes, presenta una disminución en todos los
niveles lo cual se convierte en una mejora en la solvencia del sector público.
V.
RECOMENDACIONES
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación
recomiendan al Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES:
•
Aprobar la meta de superávit primario de 1.9% del PIB para el año 2009.
5
Corresponde a las obligaciones laborales que tiene la Nación con los funcionarios públicos que permanecen amparados por el
antiguo régimen de cesantías.
6
Con la liquidación de la empresa se indemnizó a todo el personal, por lo cual no quedan deudas pendientes por cesantías
retroactivas.
8