Poole 2006 - Universidad Nacional Agraria La Molina

La población rural pobre
ante los retos, dificultades y posibilidades
que plantea la innovación
Nigel Poole
con la colaboración de Chris Penrose Buckley
Enero de 2006
PREFACIO
La innovación es el tema escogido para el Consejo de Gobernadores de 2006, por reconocerse la
importancia de la innovación para el logro de los objetivos de desarrollo del Milenio y la
erradicación de la pobreza. Con los recursos aportados por el Departamento de Desarrollo
Internacional (DDI) del Reino Unido, la puesta en práctica de la Iniciativa del FIDA para la
integración de innovaciones se inició en febrero de 2005. El Plan de Acción del FIDA para la
eficacia en términos de desarrollo también tiene por eje la innovación.
Corresponde al FIDA desempeñar un papel esencial en apoyar los intentos de los países en
desarrollo de reducir la pobreza y promover medios de subsistencia sostenibles. Para alcanzar esas
metas, no sólo hay que hacer más y mejorar los programas existentes, sino también hacer las cosas
de otra manera, y en ello la innovación desempeña una función esencial.
El FIDA encargó a dos expertos en desarrollo rural la redacción de sendos documentos de
antecedentes en que se analizaran los nuevos retos y oportunidades y se precisaran prácticas,
intervenciones, instituciones, asociaciones y procesos innovadores en materia de desarrollo rural
para afrontar esos nuevos retos.
El documento elaborado por el Dr. Nigel Poole analiza y evalúa las prácticas más recientes en el
campo de la innovación. Se basa además en las ponencias presentadas en el taller sobre innovación
de la Iniciativa del FIDA para la integración de innovaciones celebrado recientemente, los días 15 a
17 de noviembre de 2005, en Roma, en el que participaron investigadores y funcionarios de
proyectos, además de representantes de ONG, organizaciones de agricultores, organizaciones
regionales de desarrollo y organizaciones de las Naciones Unidas.
Confiamos en que este documento, junto con el del Dr. Julio Berdegué y el documento temático
complementario, constituya la base necesaria para un debate fructífero y reflexivo sobre los retos que
la innovación plantea al desarrollo rural y el reto concreto que ello supone para el FIDA.
Gunilla Olsson
Directora de la División de Políticas
FIDA
EL AUTOR
Nigel Poole es catedrático del Imperial College, de la Universidad de Londres (Reino Unido). Sus
investigaciones tienen por temas la gestión y la comercialización de los recursos naturales; los
sistemas de mercado de los productos agroalimentarios y el análisis institucional; la contaminación de
medio ambiente y las normas públicas y privadas en materia de seguridad de los alimentos. Tiene
experiencia en desarrollo socioeconómico de las comunidades indígenas latinoamericanas y ha
efectuado investigaciones en varias regiones más del mundo. Su labor ha abordado los programas
normativos y de investigación de organismos oficiales como el Departamento de Desarrollo
Internacional (DDI) del Reino Unido. Es doctor en Economía Agrícola por la Universidad de Londres
y titular de una maestría en Economía Agrícola por la Universidad de Londres, (Reino Unido), una
maestría en Extensión Agrícola por la Universidad de Reading (Reino Unido) y una licenciatura en
Ciencias Agrícolas por la Universidad de Nottingham (Reino Unido).
Las opiniones expresadas en este documento son las del autor y no reflejan forzosamente las opiniones ni las
políticas oficiales del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, salvo que se indique lo contrario.
ii
LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS
BAsD
DELP
EEI
GCIAI
GSM
IFI
IIPA
MALSWITCH
MISTOWA
MM
NEPAD
OCDE
ODM
OMC
OMPI
ONG
OXFAM
PAEP
PFNM
PNUMA
SADC
SIBTA
SIG
TIC
UNCTAD
USAID
VIH/SIDA
WWF
Banco Asiático de Desarrollo
Documento de estrategia de lucha contra la pobreza
Evaluación externa independiente
Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional
Sistema Global de Comunicaciones Móviles
Institución financiera internacional
Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias
Proyecto de Malawi sobre infraestructura de TIC
Sistemas de información sobre el mercado para las organizaciones de
comerciantes del África occidental
Mecanismo Mundial
Nueva Alianza para el Desarrollo de África
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
Objetivo de desarrollo del Milenio
Organización Mundial del Comercio
Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
Organización no gubernamental
Comité de Oxford para el Socorro en Casos de Hambre
Plan de acción para erradicar la pobreza
Producto forestal no maderero
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Comunidad del África Meridional para el Desarrollo
Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria
Sistema de información geográfica
Tecnología de la información y las comunicaciones
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Virus de inmunodeficiencia humana/síndrome de inmunodeficiencia
adquirida
Fondo Mundial para la Naturaleza
iii
Índice
LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS.......................................................................... iii
RESUMEN OPERATIVO
................1
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................7
1.
2.
3.
4.
COMPRENDER LA INNOVACIÓN.............................................................................9
RETOS PARA LA POBLACIÓN RURAL POBRE ....................................................22
OPORTUNIDADES......................................................................................................37
DESARROLLO E INNOVACIÓN...............................................................................52
REFERENCIAS .................................................................................................................60
APÉNDICE .........................................................................................................................73
iv
Resumen operativo
Contexto y alcance
El presente documento ha sido elaborado para el FIDA cerca del final del actual Marco Estratégico
(2002-2006) y su propósito es aumentar la eficacia de la contribución del Fondo al cumplimiento de los
compromisos internacionales en relación con los objetivos de desarrollo del Milenio (ODM). Se
utilizará como documento no oficial de referencia en la próxima reunión del Consejo de Gobernadores
del FIDA (15 y 16 de febrero de 2006). Se inscribe en el contexto de la Iniciativa del FIDA para la
integración de innovaciones, cuyo marco fue acordado en diciembre de 2004, y de la evaluación externa
independiente (EEI) (abril de 2005), una de cuyas conclusiones es particularmente pertinente en este
contexto, pues dice lo siguiente: “que el FIDA se convierta [...] en un promotor más sistemático de
innovaciones que puedan ser ampliadas y reproducidas por otros”1.
El cometido del FIDA consiste en trabajar para dar a los pobres de las zonas rurales la oportunidad de
salir de la pobreza:
•
•
•
reforzando la capacidad de los pobres de las zonas rurales y sus organizaciones;
fomentando un acceso más equitativo a los recursos naturales productivos y la tecnología; y
aumentando el acceso a los servicios financieros y los mercados.
La “focalización” y la “determinación de prioridades” son ahora retos fundamentales para tratar de
satisfacer directamente las necesidades de los grupos de interés del FIDA. También hay posibilidades de
mejorar la función indirecta del FIDA en el fomento de la innovación mediante políticas y actividades
de promoción ejecutadas por conducto de sus asociados internacionales.
El alcance del estudio que se nos ha encargado es muy amplio (véase en el apéndice el esquema
prescrito) y, al tratar los retos y las oportunidades que se presentan a las innovaciones favorables a los
pobres de las zonas rurales, el presente informe pasa por alto algunos aspectos, debido a la premura de
tiempo y las limitaciones de espacio. El informe tiene cuatro secciones principales: 1) comprender la
innovación en el contexto de los pobres de las zonas rurales; 2) los retos para los pobres de las zonas
rurales; 3) las oportunidades de innovación en favor de los pobres de las zonas rurales y con su
participación, y 4) una sección final, en la que se formulan propuestas para su examen por el FIDA
cuando elabore una política de innovación y un enfoque empresarial de la prestación de servicios.
Comprender la innovación
En su acepción más básica, por “innovación” se entiende algo novedoso, hacer cosas nuevas o hacer
cosas que ya se hacían pero de forma nueva. Una definición más formal es “la aplicación de recursos
tecnológicos, institucionales y humanos y de descubrimientos a procesos productivos, que da lugar a
prácticas, productos, mercados, instituciones y organizaciones nuevos y mejores y a una mayor
eficacia”. Un modelo sencillo de este proceso comprende el reconocimiento de la necesidad, la
articulación de la demanda, la concepción de la solución innovadora, su aplicación, reproducción y
ampliación. Las últimas fases del proceso en particular tienen características empresariales.
Hace milenios que se producen innovaciones en la agricultura y las empresas rurales, por azar y gracias
a las iniciativas no formales pero intencionales de la población rural que trata de hallar modos nuevos y
mejores de producción y organización. Por lo tanto, la propia población rural ha sido una fuente
fundamental de conocimientos y prácticas nuevos: los conocimientos y la organización autóctonos. Las
respuestas creativas de los propios pequeños agricultores siguen siendo importantes medios de mejora
de la productividad agrícola en muchas regiones de los países en desarrollo.
1
http://www.ifad.org/gbdocs/eb/84/e/EB-2005-84-R-2-REV-1.pdf.
1
El proceso y el ritmo de la investigación y la innovación agrícolas se aceleraron merced a la aplicación
formal de métodos científicos en las economías relativamente avanzadas de los siglos XVIII y XIX. En
el siglo pasado se confiaron actividades de investigación y desarrollo agrícolas a organismos públicos
que, sumadas a las actividades filantrópicas de fundaciones privadas de beneficencia, hicieron surgir
sistemas formales nacionales de investigación en los países avanzados y en desarrollo y que se crearan
organizaciones internacionales como las que componen el sistema del Grupo Consultivo sobre
Investigación Agrícola Internacional (GCIAI).
Se ha producido una convergencia limitada, lenta e incompleta de las innovaciones no formales de los
agricultores con las actividades de investigación de los sistemas formales, que ha dado resultados
desiguales. Convencionalmente se considera que la Revolución Verde fue producto de las
investigaciones del sector público, pero también se ha interpretado como un ejemplo clásico de una
metodología participativa en la que el factor primordial son los conocimientos de los campesinos. El
hecho de que fuera también fruto de una conjunción fortuita de disponibilidad de recursos, coincidencia
temporal, aumento de la demanda y apoyo político activo revela la importancia del contexto económico
y político general en el que se perciben los retos y se aprovechan las oportunidades.
Aunque se han gastado enormes recursos financieros en investigación y desarrollo agrícolas formales,
muchas personas pobres de las regiones remotas y menos favorecidas no se han beneficiado de unas
tecnologías concebidas para las zonas con abundantes recursos, especialmente cuando las políticas
estatales no les han prestado ayuda. Además, en los procesos formales de investigación ha predominado
un modelo de intervención del sector público impuesta desde arriba, que no recogía la contribución
potencial de los conocimientos autóctonos. Ha sido difícil lograr una participación efectiva de los
beneficiarios en la elaboración y aplicación del programa de investigaciones.
Hoy se considera que la innovación procede de fuentes múltiples de investigación y que se difunde
mediante procesos múltiples de extensión en determinados contextos históricos, políticos, económicos,
agroclimáticos e institucionales. La aceleración del ritmo de cambio tecnológico hizo aparecer
tecnologías “de plataforma” a finales del siglo pasado, como la tecnología de la información y las
comunicaciones (TIC) y la biotecnología. Ello pone de relieve las oportunidades de innovación y
actividades empresariales rurales que genera la actividad creativa de las empresas privadas de los
sectores no rurales.
Es esencial que los beneficiarios participen intensamente en algunas o todas las fases del proceso de
innovación y, a ser posible, que se identifiquen con él. El enfoque de sistemas recoge los elementos
esenciales: múltiples fuentes de innovación; la necesaria participación de los pobres de las zonas rurales
como agentes y en la elaboración de un programa de investigaciones acorde con la situación local, y las
redes de asociación con las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y con los agentes
comerciales. El carácter complejo e interactivo de los problemas que plantean los actuales retos a las
sociedades rurales, expuestos a continuación, aconseja asignar un volumen creciente de recursos
externos a la solución de los problemas rurales, en asociación con otras partes interesadas, en cada una
de las fases del proceso de innovación. Sólo si se superan los ciclos repetitivos de las evaluaciones
económicas de escaso alcance y se adopta una perspectiva de aprendizaje por sistemas podrán los
sistemas de innovación agrícola y rural hallar mejores formas de cumplir su cometido económico y
social en general y, por ende, contribuir a alcanzar los ODM.
Retos para la población rural pobre
Los principales retos para los pobres de las zonas rurales pueden agruparse bajo los epígrafes de factores
políticos, económicos, sociales y ambientales. La relación de causalidad es compleja, los efectos no
siempre son negativos y de los retos surgen oportunidades. Analizaremos cuatro desafíos principales: la
globalización y los obstáculos a la entrada en los mercados internacionales competitivos, los mercados
de trabajo, las políticas internacionales de desarrollo y el cambio climático. Sólo se abordan de pasada
aspectos importantes de las esferas sociales, de la salud y de la infraestructura material.
2
La globalización lleva aparejada una serie de cambios tecnológicos en los sistemas de información y
en la producción, elaboración y distribución de bienes y servicios. Contiene muchas tendencias
homogeneizadoras, pero sus efectos no son en modo alguno ubicuos ni uniformes:
•
•
•
•
los habitantes más pobres de las zonas rurales no tienen un acceso equitativo a las ventajas de la
globalización, como unos sistemas de información baratos y eficaces;
las mejoras de la infraestructura de transporte y comunicaciones están homogeneizando la
demanda mundial e incrementando la competencia en los mercados de productos; ahora bien,
los más pobres de las zonas rurales son quienes menos recursos tienen desde el punto de vista
de la infraestructura material y social esencial para poder aprovechar estas oportunidades;
la intensificación de la concentración industrial en el suministro de insumos y servicios
agrícolas, en la adquisición, producción y elaboración de productos rurales primarios y en los
canales de distribución de los productos a los consumidores finales —en particular, la difusión
del fenómeno de la comercialización a través de los supermercados— es uno de los factores
que más afectan a los productores rurales, y
la intensificación de la competencia en el mercado y la proliferación y globalización de las
preocupaciones en materia de salud y seguridad y de responsabilidad social están propiciando
un mayor rigor en las normas empresariales, éticas y ambientales, creando nuevos obstáculos a
la entrada en los mercados y empeorando la relación de intercambio entre las zonas rurales
pobres y los principales mercados.
Paradójicamente, los cambios de los factores económicos y sociales que se producen en muchos
entornos de consumo y la homogeneización de la demanda dan también lugar a tendencias
contrapuestas de diferenciación y especialización y, por lo tanto, generan oportunidades comerciales
tangibles, para cuyo aprovechamiento las zonas rurales de los países en desarrollo pueden tener
ventajas singulares o competitivas. Una mejor organización de la cadena de suministro para lograr la
escala necesaria y adquirir los conocimientos técnicos necesarios puede ayudar a salvar los obstáculos
a la entrada en los mercados que levanta la globalización. Es probable que muchos productos básicos
y de otro tipo locales y regionales, así como algunos mercados internacionales, ofrezcan
oportunidades.
El aumento de la amplitud de los mercados de trabajo regionales, nacionales e internacionales crea
oportunidades económicas de gran importancia para los más pobres de las zonas rurales, en particular
gracias a la generación de ingresos y a las remesas de los migrantes. No obstante, los efectos de la
migración sobre la población rural pobre son complejos: por ejemplo, reducir la presión demográfica
en regiones marginales puede ser beneficioso para la sostenibilidad de los recursos ambientales, pero
también puede dar lugar a una fractura generacional, a la pérdida de capital humano y a la
desaparición de sistemas tradicionales de apoyo social. Las dimensiones de género son especialmente
complejas. Los retos son comparables por su carácter a los que plantean los efectos sanitarios y
sociales del VIH/SIDA, que no se abordan específicamente en el presente documento. El elemento
principal que debe destacarse es la complejidad de las interacciones sociales, económicas, ambientales
y técnicas, que requieren un análisis profundo y específico.
El consenso alcanzado en torno a la armonización, coordinación y normalización de las políticas y
prácticas de desarrollo sigue siendo objeto de gran rechazo. Es necesario un análisis imparcial para
comprender si la población rural más pobre, la destinataria de las actividades del FIDA, es probable
que esté representada por este “consenso” y se beneficie de él en la formulación de políticas y las
prácticas de desarrollo. Los retos que van surgiendo parecen indicar que el apoyo a los más pobres de
las zonas rurales ha de ajustarse a la población y las situaciones de cada lugar. Pese a la intención
declarada de adoptar una dinámica participativa, ciertos aspectos del proceso de armonización de la
“arquitectura internacional de la asistencia” son propios de un enfoque excesivamente teórico.
3
El cambio climático quizá suponga la mayor amenaza a la vida en la Tierra y tendrá consecuencias
significativas en el desarrollo de todos los países y economías. Probablemente sus efectos serán más
intensos en las regiones pobres de los países en desarrollo. Será necesario dar respuestas tanto
institucionales como tecnológicas a los retos del cambio climático, pero es muy dudoso que la
comunidad internacional esté dispuesta a hacerles frente. La adaptación será una importante estrategia
en los países en desarrollo, pero el grado de concienciación acerca de los problemas locales es muy
reducido. La adaptación debe ser específica a cada contexto y, por ello, requerirá suma atención de todas
las partes interesadas y deberá comportar actividades de investigación para elaborar indicadores de
cambio, proyecciones de las repercusiones probables y estrategias alternativas para orientar los sistemas
agrícolas en general.
Oportunidades de innovación
El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha precisado estrategias prácticas para erradicar la
pobreza aumentando las inversiones en infraestructura y capital humano y fomentando al propio tiempo
la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental. Estas iniciativas se centran en las tecnologías de
plataforma, o genéricas, que tienen grandes aplicaciones o efectos en la economía: las TIC, la
biotecnología, la nanotecnología y los nuevos materiales. El informe del Proyecto coincide en gran parte
con el presente documento, por ejemplo al atribuir prioridad a un enfoque de sistemas de la innovación.
Es necesario elaborar un “informe de observación” de las novedades que se produzcan en estas esferas y
adoptar un enfoque deliberado para la identificación de las iniciativas de innovación más destacadas que
puedan adaptar y adoptar los pobres de las zonas rurales y que les sean beneficiosas.
En este documento se hace hincapié en las siguientes cinco esferas que ofrecen oportunidades de
innovación: la tecnología de la información con fines específicos; el apoyo continuo a la investigación
de los sistemas agrícolas y al fomento de las empresas agrícolas; la energía, y el entorno reglamentario.
Las nuevas tecnologías de la información tienen aplicaciones importantes, como los sistemas de
información geográfica (SIG), para la cartografía, supervisión, ordenación y previsión de los recursos,
que pueden contribuir a mejorar la focalización de las actividades, incrementar la productividad agrícola
y mejorar la conservación de la biodiversidad y el aprovechamiento de los recursos naturales. Las
nuevas TIC ya están teniendo la importante consecuencia de incorporar a los habitantes de los países en
desarrollo a los mercados y sistemas de información, pero los más pobres son los que menos
probabilidades tienen de beneficiarse de este proceso. Los resultados más viables y duraderos se deben a
iniciativas del sector privado y a las respuestas empresariales de la propia población pobre. Cuando los
“proyectos” estén concebidos para superar las deficiencias del mercado, habrá que tener mucho cuidado
para no reproducir las deficiencias tradicionales de los sistemas públicos de información sobre el
mercado. Ampliar el mercado dando prioridad al presupuesto asignado a la viabilidad comercial será
más eficaz que las costosas iniciativas, dirigidas por el sector público o las ONG, que el sector privado
evita.
Como se ha observado antes, muchas de las innovaciones en materia de producción agrícola que han
propulsado la agricultura durante los últimos 40 años en los países menos adelantados no han
beneficiado a los más pobres de las zonas rurales. Por lo tanto, todavía es posible que las inversiones
mejoren la producción y la productividad agrícolas en muchas zonas marginales, aunque debe velarse
por centrar la investigación en aspectos del incremento de la productividad que no generen sólo
excedentes que hagan disminuir los precios y la rentabilidad para los pequeños agricultores. Un enfoque
radical consiste en fomentar la investigación orientada a la pobreza efectuada por empresas privadas
mediante contratos públicos competitivos cuya finalidad sea alcanzar resultados concretos. Respetar los
conocimientos autóctonos y basarse en ellos es fundamental, entre otras cosas, para forjar asociaciones y
garantizar la sostenibilidad, y puede tener un valor especial para la población rural de zonas que
conserven una rica biodiversidad. Los progresos de las técnicas agrícolas conllevan también grandes
posibilidades de mejora en relación con los efectos del cambio climático y responden a algunos de los
retos demográficos planteados por la migración y el VIH/SIDA.
4
Una innovación participativa y orientada al mercado presupone una investigación con fines de
diagnóstico en la que participen todas las partes interesadas, la identificación de las posibles
oportunidades comerciales y la creación de innovaciones en el mercado, es decir, de nuevos
productos, tecnologías e instituciones. Si se quiere vincular los sistemas de innovación a las
oportunidades de mercado de diversos productos básicos y productos de otro tipo en los mercados
locales, regionales e internacionales, es necesario que se haga de manera consciente. La economía
rural no agrícola probablemente encierra oportunidades que requieren el fomento de las empresas
dedicadas a actividades postcosecha e innovaciones en las instituciones y organizaciones rurales.
Satisfacer las necesidades de energía rural dentro de las limitaciones económicas y ambientales es
tanto un reto como una oportunidad. El suministro de energía es un medio de mejorar la calidad de
vida de la población rural. Además de sus beneficios económicos, los beneficios sociales y
ambientales de los nuevos servicios de energía que no utilizan productos petrolíferos son patentes.
Tanto las “tecnologías apropiadas” a escala local como los progresos en la senda de una tecnología
más avanzada como la energía solar y las pilas de combustible serán beneficiosos.
En último lugar, a las reglamentaciones inoportunas y excesivas se deben la informalización de los
mercados, la baja productividad, la corrupción y el desempleo y la escasez de los recursos fiscales. No
obstante, la respuesta a una reglamentación errónea no es la “carencia de reglamentación”, sino una
“reglamentación correcta”, o quizás sea incluso preferible la “autorreglamentación”. Las empresas y
las economías rurales pueden necesitar ser protegidas localmente mediante políticas industriales
selectivas. Ante el crecimiento de los mercados, la inexistencia de trabas a los intercambios
comerciales seguramente no tendrá unos efectos equitativos. Una política de competencia dirigida a
objetivos concretos, incluso descentralizada, podría servir como una especie de "red de protección
contra tiburones", al fijar límites al ejercicio del poder de monopolio o de otras fuerzas coercitivas que
pueden actuar en detrimento de los pobres.
Política de innovación y prestación de servicios del FIDA
El informe concluye con unas reflexiones sobre la conveniencia de una manera de pensar innovadora
en materia de política de desarrollo y de participación de los donantes. Para llegar hasta los pobres de
las zonas rurales, los indicadores fundamentales que debe tener en cuenta el FIDA son:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Pasar del pentágono al hexágono de los bienes de subsistencia: considerar que la “cultura”
definida en sentido lato es un medio de subsistencia esencial.
Aprendizaje: debería potenciarse el aprendizaje institucional mediante el análisis de las
experiencias positivas.
Identificación: realizar una cartografía de los pobres de las zonas rurales y comprender la
heterogeneidad de la pobreza.
Orientación: las estrategias de desarrollo rural deberían adaptarse a las situaciones específicas y
locales.
Flexibilidad: los instrumentos de financiación deberían ser flexibles y centrarse en las
limitaciones locales.
Evaluación: los resultados no deberían medirse exclusiva ni principalmente mediante criterios
económicos.
Focalización: dirigir las actividades a los más pobres conlleva mayores costos de transacción
porque primero hay que identificar a esas personas y de seguimiento y evaluación de la cartera
de proyectos, que constará de proyectos especializados de menor alcance.
Plazos más largos: son necesarios plazos más largos para que pueda haber desarrollo.
Riesgo: la asunción de riesgos en las políticas de apoyo a la innovación probablemente
incrementará la tasa de fracasos así como las posibilidades de realizar innovaciones
beneficiosas.
5
•
•
•
Ampliación y reproducción: la especificidad significa que los ahorros resultantes de la
ampliación de las actividades posiblemente serán limitados, y la orientación más precisa de
dichas actividades hace más problemática la posibilidad de reproducir las intervenciones que
han dado buenos resultados, de modo que debe analizarse cuidadosamente el requisito de que
se pueda ampliar las intervenciones y reproducirlas.
Presencia sobre el terreno: son necesarios personal sobre el terreno y conocimientos prácticos.
Discrepancias normativas: existe una contraposición entre una “arquitectura internacional del
desarrollo”, que tiende a la normalización, y la necesidad de dar respuestas focalizadas y
flexibles a los retos y oportunidades específicos de cada contexto y determinados por los más
pobres de las zonas rurales.
Lo anterior tiene repercusiones en la organización, la gestión y los recursos humanos y de ello se
desprenden también algunas ideas para contribuir a un nuevo modelo operativo. Es sumamente
importante que, junto a la ayuda financiera, se presten servicios complementarios de fomento
empresarial y humano. Está por cubrir una importante función de promoción indirecta que favorezca y
acelere la prestación por el sector privado y la prestación coherente por los sectores públicos
nacionales e internacional y las ONG de unos servicios que no son competencia del FIDA. El Fondo
puede ejercer la función de promotor entre las organizaciones internacionales, de catalizador del
sector privado y de instrumento de diálogo con las ONG.
Para prestar servicios sobre el terreno conforme a un enfoque más empresarial ha de estudiarse la
posibilidad de incrementar la capacidad y los conocimientos prácticos en los países. La formulación
de propuestas competitivas para obtener recursos financieros es un elemento que debe someterse a
ensayos nuevos y más amplios. Cuando los sistemas competitivos de financiación sean los
apropiados, habrá de estudiarse también la manera de apoyar a quienes no sean elegidos en el
procedimiento de licitación. Quizás haya que analizar con mayor profundidad cuál es el equilibrio
apropiado entre préstamos y donaciones, especialmente si se toma en consideración otra idea
novedosa, la financiación del capital social, consistente en que una institución financiera aporte
capital a cambio de una participación en las acciones y los beneficios y cierto grado de intervención
en la administración de las empresas nuevas. Las inversiones en acciones pueden suponer un
incentivo innovador y apropiado y servir de estructura de seguimiento para que el personal del FIDA
determine las necesidades y las posibles soluciones. Las inversiones en capital social pueden impulsar
la colaboración directa entre el FIDA y su base de clientes al mejorar la participación institucional, su
compromiso y el apoyo técnico y empresarial.
6
Introducción
Origen y finalidad del informe
El presente documento se ha elaborado cerca del final del actual Marco Estratégico (2002-2006), en
torno a la idea de que los pobres de las zonas rurales y el FIDA tienen ante sí grandes retos,
limitaciones y oportunidades para alcanzar los objetivos estratégicos del Fondo y hacer efectiva la
contribución del FIDA al cumplimiento de los compromisos internacionales acerca de los objetivos de
desarrollo del Milenio (ODM). Según Båge (2005), la comunidad dedicada al desarrollo se expone a
no alcanzar los ODM porque en los últimos años se ha prestado menos atención al desarrollo rural y
hay menos recursos. Este documento es una contribución para que el Fondo trate de que sus
programas produzcan el máximo impacto directo posible centrándose en problemas críticos en la
esfera de la pobreza y ampliando la función catalizadora de sus actividades.
Según el informe del Director de la Oficina de Evaluación en calidad de supervisor de la evaluación
externa independiente (EEI) (abril de 2005), tres conclusiones principales tienen repercusiones para
los resultados futuros del FIDA.2 Para el presente documento es especialmente pertinente la
conclusión en que se aboga por que “el FIDA se convierta [...] en un promotor más sistemático de
innovaciones que puedan ser ampliadas y reproducidas por otros”. Las otras conclusiones se refieren a
la necesidad de un nuevo modelo operativo y al fortalecimiento del régimen de gobierno para la
supervisión de la eficacia en términos de desarrollo.
La búsqueda de un enfoque más innovador de la nueva estrategia del FIDA se trata con cierto
detenimiento en el anexo 4 del Informe final y en las Observaciones de los asesores superiores
independientes de la EEI. En la EEI se reconoce que la Iniciativa del FIDA para la integración de
innovaciones, cuyo marco fue acordado en diciembre de 2004, “encierra la promesa de desarrollar
esta capacidad. El planteamiento debería entrañar más riesgos, debiendo prestarse más atención al
aprendizaje a partir de los resultados y a la difusión de éstos. Para ello hará falta una gestión más
discriminatoria de las asociaciones con los gobiernos y con otras instituciones y un uso estratégico de
las donaciones donde los riesgos son considerables”. Esto vale tanto para la operaciones sobre el
terreno como para la gestión central de los recursos (humanos, en particular). La Iniciativa para la
integración de innovaciones está recibiendo un gran apoyo de los donantes para tratar de asimilar las
innovaciones anteriores, es decir, ampliarlas, reproducirlas, compartirlas y comprenderlas.
Alcance
El alcance de las cuestiones a las que se refiere el título del presente documento es inmenso. En un
principio el estudio que se nos confió era limitado. Al tratar de extraer enseñanzas, se ha procurado
que la cobertura geográfica sea amplia. Se presta especial atención a la agricultura, por lo cual no se
tratan con tanto detalle las cuestiones relacionadas con la ganadería, la pesca, las comunidades
costeras, la silvicultura, el agua y la salud. Un factor esencial de la mayoría de las innovaciones es el
capital humano y el fortalecimiento de la capacidad institucional. No se estudian las iniciativas
específicas de capacitación y educación en estas esferas, aunque los enfoques amplios —los sistemas
de innovación— comprenden el aprendizaje individual e institucional. Sólo se menciona brevemente
la importancia de los mercados financieros. Las cuestiones de género y edad están presentes en todos
los aspectos del desarrollo y la innovación rurales, pero no se analizan por separado. Los factores
demográficos y los cambios sociales se examinan brevemente en el contexto de las consecuencias de
la migración, pero tienen una importancia mucho mayor; se menciona igualmente el cambio
climático, que también tiene una incidencia mucho más amplia. Ante todo, no se tratan de manera
específica los retos que plantea el VIH/SIDA y que afectan a gran parte de las cuestiones debatidas.
2
http://www.ifad.org/gbdocs/eb/84/e/EB-2005-84-R-2-REV-1.pdf.
7
Los retos y las oportunidades sostienen interrelaciones complejas. Todavía queda mucho por
descubrir y comprender. Es necesario elaborar un informe de observación sobre las esferas que no son
competencia del FIDA. Los retos son de índole dinámica, al igual que las oportunidades: basta con
contemplar el crecimiento de las TIC y de la nanotecnología y pensar en todas las posibilidades que
desconocíamos hasta ayer mismo.
Los grupos de interés del FIDA: focalización en los pobres de las zonas
rurales
El FIDA tiene por objetivo "ayudar a los más pobres del mundo" (Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola, 2005). Su cometido es trabajar para dar a los pobres de las zonas rurales la oportunidad de
salir de la pobreza —como la perciben los propios pobres— promoviendo el desarrollo social, la
igualdad de género, la generación de ingresos, la mejora de la situación nutricional, la sostenibilidad
ambiental y la buena gestión de los asuntos públicos. El FIDA trata de concentrar sus inversiones, sus
iniciativas de investigación y gestión de los conocimientos, sus actividades de promoción de intereses
y el diálogo sobre políticas en la consecución de tres objetivos estratégicos:
•
•
•
reforzar la capacidad de los pobres de las zonas rurales y sus organizaciones;
fomentar un acceso más equitativo a los recursos naturales productivos y la tecnología, y
aumentar el acceso a los servicios financieros y los mercados.
Son preocupaciones fundamentales prestar atención a las diferentes oportunidades y limitaciones de
las mujeres y los hombres, así como a las fuentes de vulnerabilidad y los medios para incrementar la
capacidad de adaptación. La concesión de préstamos tiene por finalidad específica ayudar al sector
más pobre de la población rural —pequeños agricultores, pescadores por cuenta propia, mujeres
rurales pobres, trabajadores sin tierra, artesanos rurales, pastores nómadas y poblaciones indígenas—
a incrementar su producción alimentaria y sus ingresos, mejorar su nivel de salud, nutrición y
educación y su bienestar general de una manera sostenible. Se presta ayuda en nueve ámbitos
principales:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
desarrollo agrícola
servicios financieros
infraestructura rural
ganadería
pesca
aumento de la capacidad y desarrollo institucional
almacenamiento, elaboración y comercialización de alimentos
investigación, extensión y capacitación
fomento de las pequeñas y medianas empresas
La focalización en grupos-objetivo concretos requiere un esfuerzo considerable y supone el
reconocimiento de las diferencias entre la población rural pobre, que puede ser extremadamente
heterogénea (Poole, Gauthier y Mizrahi, 2005; Wakwabubi, 2005). Las personas más pobres son las
más difíciles y costosas de identificar (Greeley y Rabeya, 2005). A menudo son las más difíciles de
alcanzar porque están excluidas de las reuniones comunitarias por razones de edad, género u otras
características sociales, o porque se lo impide su necesidad de hacer frente a otras responsabilidades,
como las tareas domésticas, el empleo u otras ocupaciones productivas fundamentales. Es necesario
distinguir por lo menos los siguientes casos:
•
las personas que precisan asistencia social, a las que no se puede ayudar con actividades de
desarrollo agrícola y que posiblemente necesiten redes de seguridad social a largo plazo,
integrarse en los mercados de trabajo, emigrar de las zonas rurales o recurrir a otros medios
para dejar la agricultura;
8
•
•
las personas que entran (temporalmente) en la categoría de perceptores de asistencia social pero
que, con apoyo apropiado, podrían tener viabilidad comercial;
los empresarios rurales que, con el apoyo apropiado, tienen potencial de crecimiento y
probablemente no encajan en la categoría anterior.
Con cargo a los programas se financian actualmente investigaciones en una gama más amplia de
sectores y sobre una variedad mucho mayor de temas e instituciones (FIDA, 2003). La “focalización”
y la “determinación de prioridades” son ahora retos fundamentales para tratar de satisfacer las
necesidades de los grupos de interés del FIDA. En la EEI se reconoce también que es posible mejorar
la función del FIDA en el fomento de la innovación mediante la aplicación de políticas y la
realización de actividades de promoción por conducto de sus asociados y mediante el copatrocinio del
sistema del GCIAI.
Estructura del informe
Tras esta introducción, el informe consta de cuatro secciones principales: 1) comprender la
innovación en el contexto de los pobres de las zonas rurales; 2) los retos para la población rural pobre;
3) las oportunidades de innovación en favor de los pobres de las zonas rurales y con su participación.
En la última, la sección 4, se presentan propuestas para su examen por el FIDA cuando elabore una
política de innovación y un enfoque empresarial sobre la prestación de servicios. El alcance del
presente estudio se expone en el apéndice.
1
Comprender la innovación
La reflexión sobre la innovación como impulsora del desarrollo económico en la primera mitad del
siglo XX se atribuye en gran parte a Joseph Schumpeter (véase, por ejemplo, Schumpeter [1947]),
quien partió de una concepción restringida de la innovación que hoy se considera demasiado
restrictiva (recuadro 1). Una definición del término más amplia y apropiada es “la aplicación de
recursos tecnológicos, institucionales y humanos y de descubrimientos a procesos productivos que da
lugar a prácticas, productos, mercados, instituciones y organizaciones nuevos y mejores y a una
mayor eficacia”. Pese a ello, la caracterización que realiza Schumpeter de la innovación y el espíritu
de empresa es muy interesante.
Recuadro 1. Innovación y espíritu de empresa
Según Schumpeter, la característica definitoria del empresario es “simplemente hacer cosas nuevas o
hacer cosas que ya se hacen de una manera nueva (innovación) ” (Schumpeter, 1947: 151).
Distinguió entre espíritu de empresa y dirección de empresas: no cabe esperar innovaciones en los
regímenes de dirección que no fomentan el espíritu de empresa, que no se caracterizan por las
novedades, ni por la capacidad de elaborar y aplica una “idea nueva”.
Distinguió también la función del inventor —el creador de una idea nueva— de la del empresario —
el que “se encarga de que se hagan las cosas”—. Es posible “encargarse de que se hagan las cosas”
aplicando y poniendo en práctica ideas nuevas y empleando mecanismos como la “movilización de
recursos adicionales”, el “efecto catalizador” y la comercialización.
9
Gráfico 1. Los procesos de innovación
Innovación
reconocimiento
de una necesidad
u oportunidad
Análisis
Invención
solución
del problema
producto
proceso
técnica
Innovación
sistema
institucional
social
Espíritu de empresa
Según Enweze (2005), únicamente las innovaciones que hayan seleccionado los propios pobres
influirán en el desarrollo agrícola. El elemento central de que los pobres deben participar se da por
supuesto, así como el hecho de que los conocimientos técnicos y la cultura rurales constituyen activos
y de que es importante no subestimar la capacidad de innovación de los pobres. La importancia y la
contribución de las innovaciones de los agricultores es un tema sobre el que se vuelve más adelante en
el presente informe, cuando se estudian las asociaciones y los sistemas de innovación y en otros
apartados. No obstante, aplicando determinados procesos de adaptación puede lograrse que algunas
esferas de innovación, que proceden de los sistemas formales y las tecnologías genéricas y de fuera
del sector rural, incidan sobre la pobreza rural.
En la sección siguiente se analizan estas cuestiones y al final se abordan, a la luz del alcance del
estudio que se nos ha confiado, los supuestos implícitos en la reflexión en que el FIDA basa sus
actuaciones.
1.1
Las fuentes de innovación en la agricultura
Sistemas no formales
Hace milenios que se producen innovaciones en la agricultura mediante los procesos de selección
natural y de selección humana intencional (Lipton, 2005). En esos procesos “no formales” de
investigación y desarrollo intervenían la actividad no formal de los productores y transferencias
incontroladas y no sistemáticas de tecnología. Otra fuente de innovación ha sido la transferencia de
tecnologías resultante de la migración y el comercio humanos, dos fenómenos importantes desde los
tiempos más remotos pero que se aceleraron a raíz de los viajes europeos de descubrimiento. En el
tercer mundo, la actividad no formal de investigación y desarrollo siguió siendo la principal fuente de
innovación técnica hasta después de la Segunda Guerra Mundial, con la excepción de un número
reducido de actividades de plantación (Biggs y Clay, 1981). Las respuestas creativas de los propios
pequeños agricultores han seguido siendo importantes fuentes de mejora de la productividad agrícola
en muchas regiones de los países en desarrollo, pero la convergencia de esas actividades con las
investigaciones de los sistemas formales ha sido un proceso lento, con resultados desiguales, y todavía
dista de ser óptima.
10
Sistemas formales
El proceso y el ritmo de la investigación y la innovación agrícolas formales se aceleraron gracias a la
aplicación de métodos científicos en las economías relativamente avanzadas y a raíz de la Revolución
Industrial, en los siglos XVIII y XIX. La formalización de la investigación y el desarrollo agrícolas en
los países en desarrollo fue impulsada por las ingentes inversiones de las fundaciones Rockefeller y
Ford, que abocaron en la Revolución Verde. Ésta supuso la transferencia de material genético del
Japón a México y su consiguiente experimentación junto a los agricultores locales, lo que provocó el
desarrollo y la difusión de variedades enanas de trigo de alto rendimiento. Procesos similares
condujeron a la obtención en Filipinas de variedades de arroz con propiedades análogas, así como de
variedades mejoradas de maíz. La Revolución Verde carecía de un programa explícito y si las nuevas
variedades elaboradas en México se adaptaron a Asia fue en parte por casualidad. Aunque la
investigación inicial fue obra de científicos que estaban en contacto estrecho y permanente con
agricultores mexicanos (Biggs et al., 1981), se considera convencionalmente que la Revolución Verde
es resultado de la investigación del sector público: “Los elementos clave de la mejora de la seguridad
alimentaria en Asia entre 1970 y 1995 fueron las políticas gubernamentales que reflejaban la creencia
de que las inversiones destinadas al incremento de la productividad agrícola eran un requisito previo
del desarrollo económico” (Banco Asiático de Desarrollo, 2001: 2). Sin embargo, la Revolución
Verde en Asia también se ha interpretado como un ejemplo clásico de metodología participativa en la
que el factor primordial son los conocimientos de los agricultores (Biggs y Smith, 1998). También se
debió a la conjunción fortuita de la disponibilidad de recursos, la coincidencia temporal, el
crecimiento de la demanda y el apoyo activo a las políticas.
La difusión de nuevas semillas y de las tecnologías asociadas a ellas, así como los cambios
complementarios que se produjeron en las inversiones públicas y el apoyo institucional, provocaron
aumentos de la productividad sin precedentes, especialmente en Asia y en América Latina. Si
exceptuamos este proceso de innovación agrícola formal y los consiguientes aumentos de la
productividad de los cultivos en el sector de la agricultura minifundista, desde el siglo XVIII no hay
prácticamente más ejemplos de reducción a gran escala de la pobreza (Lipton, 2005).
El nivel de las inversiones en investigación agrícola formal por las organizaciones nacionales y la
comunidad internacional que prestan ayuda a los países en desarrollo no se conoce con seguridad,
pero es probable que su volumen total durante los últimos 30 años supere los USD 100 000 millones:
“¿Es legítimo preguntar si unos recursos de esta magnitud se han empleado correctamente, es decir, si
se han utilizado con eficacia y han tenido el efecto deseado?” (Matlon, 2003: 123). Aunque
numerosos estudios de la productividad de la investigación agrícola han llegado a la conclusión de
que su rendimiento ha sido positivo, los sistemas formales de innovación presentan deficiencias
notables. Por ejemplo, las cuantiosas inversiones realizadas en el marco del sistema de capacitación y
visitas del Banco Mundial para la extensión agrícola han dado lugar a pocas mejoras, por no decir que
ninguna (Moore, 1984). Desde finales de la década de 1980, la inversión en la investigación y
desarrollo formales ha disminuido, y la reducción de su rendimiento, asociada a factores contextuales,
ha limitado la tasa de reducción de la pobreza: “Pese a los éxitos de la Revolución Verde, la batalla
por dar seguridad alimentaria a centenares de millones de personas pobres y miserables dista mucho
de haber sido ganada. El crecimiento vertiginoso de la población y los cambios demográficos, así
como unos programas de lucha contra la pobreza inadecuados, han mermado muchas de las ganancias
obtenidas gracias a la Revolución Verde” (Borlaug, 2000: 487).
Debates actuales
En suma, quedan por resolver varias preguntas acerca de los sistemas de innovación agrícola formales
y onerosos. Muchos pobres de las zonas rurales no se han beneficiado del desarrollo tecnológico, en
los procesos de investigación ha predominado el modelo del sector público jerarquizado, ha sido
difícil lograr una participación efectiva de los beneficiarios, y las presiones de las políticas y los
donantes están obligando a realizar cambios en la estructura institucional, la gestión de la
organización de la investigación y la dinámica de las partes interesadas, todo ello a escala tanto
nacional como internacional.
11
¿Exclusión?
La Revolución Verde se produjo en las zonas consideradas favorecidas y con abundantes recursos de
algunos países en desarrollo (Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1987); en
la agricultura de las regiones de escasos recursos (calificada por Chambers de “agricultura compleja,
heterogénea y expuesta a riesgos” [1989]) su influjo fue mucho menor. La Revolución Verde de
Zimbabwe, donde tuvo lugar antes que en la India, estuvo estrechamente ligada a un amplio sector
agrícola comercial (Eicher, 1995) y, en Malawi, la inexistencia de una demanda real causó un largo
período de estancamiento técnico (Smale, 1995) del que aún no se ha salido. Gran parte de África y
otras regiones pobres y heterogéneas han quedado excluidas, aunque desde mediados del siglo XX
existen sistemas públicos formales de investigación y desarrollo. Incluso cuando se han obtenido
resultados positivos —por ejemplo, la investigación pública ha generado tecnologías sumamente
útiles de incremento de la productividad del arroz en África occidental (Dalton y Guei, 2003)—, los
beneficios se han limitado en buena medida a aquellas zonas cuya ecología era propicia. Estos efectos
han sido más modestos en las regiones menos favorecidas y entre los pequeños agricultores. En
Nepal, por ejemplo, menos de 5 de las 49 variedades de arroz distribuidas por los organismos públicos
han sido adoptadas ampliamente; el sistema formal de distribución de semillas satisface tan sólo el
10% de la demanda (Pratap, 2005). A pesar de los drásticos aumentos de la productividad agrícola, la
Revolución Verde y el esfuerzo predominantemente público que la originó han sido criticados no sólo
por su fracaso, ampliamente reconocido, para generar mejoras en las zonas pobres de recursos, sino
también por sus efectos secundarios negativos sobre el conjunto del sector, como son la
mecanización, una mayor desigualdad y la dependencia creciente de una gran cantidad de insumos
(IIPA, 2002).
¿Políticas públicas?
La exclusión de los agricultores pobres de las zonas de agricultura compleja, heterogénea y expuesta a
riesgos y otras zonas no se ha debido solamente a la falta de tecnologías específicas y adaptadas a las
diversas situaciones. Está bien documentado que la difusión de las tecnologías de la Revolución
Verde fue facilitada por unas políticas e infraestructuras públicas de apoyo en las fases fundamentales
(Dorward, Kydd, Morrison y Urey, 2004), de modo que no son sólo el alejamiento geográfico y las
ecologías desfavorables los que han limitado la asimilación de las nuevas tecnologías. En opinión de
Goldman y Smith (1995), las deficiencias infraestructurales y de acceso a los mercados, combinadas
con la dispersión de la población en las zonas remotas del norte de Nigeria, pueden ser un factor
determinante de la adopción de tecnologías, pero no es el único factor que entra en juego. Las
importantes diferencias en la difusión de las tecnologías e innovaciones agrícolas entre dos zonas por
lo demás dotadas de similares recursos se han achacado al carácter de las administraciones locales y a
su mayor o menor determinación de fomentar el desarrollo rural: en las zonas con tasas más elevadas
de innovación agrícola había una administración local menos centralizada, más orientada al desarrollo
y más receptiva desde el punto de vista político. A nivel local, la Revolución Verde tuvo por efecto la
creación de desigualdades, o su empeoramiento, entre las zonas más prósperas y las menos
favorecidas, debido en parte al contexto institucional local.
¿Una fuente principal o fuentes múltiples de innovación?
Por consiguiente, puede considerarse que las fuentes de innovación en agricultura tienen dos orígenes
principales: los sistemas no formales de experimentación y selección y los sistemas formales de
investigación y desarrollo que forman en su mayoría parte de organizaciones públicas nacionales e
internacionales. Con todo, existe una contraposición entre los enfoques de la innovación que hacen
hincapié en unas “fuentes centrales del modelo de innovación” y aquellos que privilegian unas
“fuentes múltiples del modelo de innovación” (Biggs, 1990): el primer modelo está frecuentemente
detrás de las teorías y la retórica de las instituciones formales de investigación y extensión agrícolas:
“Se considera que la mayor parte de las innovaciones técnicas e institucionales proceden de la labor
sistemática de los centros internacionales de investigación …” (pág. 1481).
12
El modelo de innovación basado en fuentes múltiples sitúa los procesos de investigación y difusión
agrícolas en el contexto histórico, político, económico, agroclimático e institucional en el que se
producen los cambios tecnológicos y abarca el azar, la selección natural y la selección por parte de los
agricultores: “Se considera que las innovaciones proceden de varias fuentes, de las cuales los centros
internacionales son sólo una. Otras son los agricultores, el personal extensionista, las organizaciones
no gubernamentales y los sistemas nacionales de investigación” (Biggs, 1990). Ruttan y Hayami
(1990) destacaron el desarrollo agrícola que emana de: a) la innovación como respuesta a los cambios
de los incentivos concedidos por las organizaciones del sector público y debida a la variación de la
dotación de recursos y al cambio económico, así como de b) la respuesta de las distintas empresas —o
agricultores— a las señales cambiantes del mercado. Por lo tanto, la innovación es fruto de unas
relaciones y demandas dinámicas, es una “interacción dialéctica” (pág. 103) entre los agricultores y
sus organizaciones colectivas, las instituciones públicas de investigación, los científicos perspicaces y
los administradores. Por consiguiente, en el modelo basado en fuentes múltiples el grado de
contextualización agrícola de la investigación es muy elevado.
Ante la evolución de las responsabilidades y prioridades, ¿cuál es la función del sector privado?
El debate acerca de las responsabilidades respectivas de la investigación y desarrollo público y
privado tiene en su raíz el concepto de las disfunciones del mercado y los bienes públicos, que
constituye la base del importante papel que desempeñan las organizaciones públicas nacionales e
internacionales en la investigación y desarrollo en los países en desarrollo. En el centro del modelo
basado en fuentes múltiples se halla el sector privado: “las grandes sociedades multinacionales y las
pequeñas empresas [...] han tenido una gran influencia sobre el cambio tecnológico” (Biggs, 1990).
Ruttan y Hayami observan también que la asignación de los esfuerzos entre el sector público y privado
tiene asimismo una importancia enorme y creen que se produce una reasignación continua de las
funciones entre las instituciones de los sectores público y privado a medida que cambia el entorno:
“Según van surgiendo instituciones capaces de internalizar una gran proporción de las ganancias de las
actividades innovadoras, puede surgir la posibilidad de transferir actividades [...] al sector privado...”
(Ruttan et al., 1990: 108).
La capacidad de las empresas del sector privado de imponer el derecho de exclusión mediante la
innovación tanto institucional como tecnológica ha introducido un nuevo factor en los debates sobre
las políticas de innovación. Este hecho es especialmente patente en el campo de la concepción y la
difusión de cultivos transgénicos. La repercusión de las nuevas biotecnologías sobre los pobres quizá
sea el tema de debate más polémico (recuadro 2). Pero, salvo algunas excepciones, en la bibliografía
no se trata apenas por el momento las vinculaciones entre la innovación agrícola favorable a los
pobres y las empresas privadas (Lipton, 2005).
Recuadro 2. La participación del sector privado
“Debido a que la mayor parte de la investigación sobre ingeniería genética es obra del sector privado,
que patenta sus invenciones, los responsables de las políticas agrícolas deben afrontar un problema
potencialmente grave. ¿Cómo pueden los agricultores de escasos recursos de todo el mundo acceder a
los productos de la investigación biotecnológica? ¿Qué duración y condiciones deben tener las patentes
sobre los productos de la bioingeniería? Por añadidura, el elevado costo de la investigación
biotecnológica está conduciendo a una rápida consolidación de la propiedad de las empresas dedicadas a
la ciencia agrícola. ¿Es deseable esta consolidación? [...] Dado que una gran parte de la investigación
biotecnológica es obra del sector privado, los gobiernos nacionales deben ocuparse de la cuestión de los
derechos de propiedad intelectual y concederle las salvaguardias oportunas.”
(Borlaug, 2000: 488)
13
¿Tecnologías genéricas (o de plataforma)?
La tecnología de la información y las comunicaciones es otro ejemplo de innovación del sector
privado de suma importancia. Las cuestiones de la información y las comunicaciones han sido
aspectos fundamentales de la educación y la extensión agrícolas durante decenios. Las “viejas”
tecnologías de información y comunicaciones como la radio y la televisión han sido y siguen siendo
importantes instrumentos para tratar de asociar más estrechamente a los agricultores con las demandas
del mercado, pese a lo cual los sistemas de información sobre el mercado siguen siendo uno de los
puntos débiles del desarrollo rural (Poole, Kydd, Loader, Lynch, Poulton y Wilkin, 2000a). El
desarrollo de “nuevas” tecnologías de la información (como la radio y la televisión por satélite, los
medios de comunicación por Internet y la telefonía móvil) ha generado nuevos medios para colmar el
déficit de información. Estas TIC comprenden un abanico de tecnologías que no se han desarrollado
específicamente para la lucha contra la pobreza ni para el sector rural, pero que los usuarios rurales
han adoptado y, en algunos casos, adaptado.
La “biotecnología” (o la gama de biotecnologías) es un ejemplo de interacción de las innovaciones
entre la investigación agrícola y no agrícola que tiene considerables posibilidades de “favorecer a los
pobres”, pero también de suscitar graves problemas de gestión pública, derechos de propiedad, éticos
y ambientales y de “perjudicar a los pobres”.
¿Hacia una investigación participativa y centrada en los beneficiarios?
En el debate sobre las fuentes múltiples de innovación ha surgido la cuestión de la posición central de
los beneficiarios en el proceso de innovación. El reconocimiento de los agricultores como partes
interesadas, no sólo como beneficiarios sino también como fuentes de conocimientos tradicionales y
experimentadores, generó unos enfoques en los que los conocimientos de los agricultores ocupan el
primer lugar. La participación explícita de los agricultores dio lugar a una investigación de los
sistemas agrícolas en la que se reconocía la complejidad y la especificidad de los sistemas agrícolas
minifundistas tropicales y se buscó la participación de los agricultores en la toma de decisiones. Los
resultados de este proceso y la posibilidad de transferirlos fueron a menudo decepcionantes, debido a
una comprensión inadecuada del contexto específico e histórico en el cual se efectuaban estas
actividades (Biggs, 1995).
El enfoque basado en que las innovaciones sean obra de los agricultores es una importante alternativa
al paradigma convencional de la “transferencia de tecnología”. Assefa (2005) y muchos otros
investigadores cercanos a la población rural afirman categóricamente que todavía existe un abismo
entre los sistemas de innovación formal y los que son obra de los agricultores, y que no se reconoce
que los agricultores, especialmente los que tienen escasos recursos, innovan constantemente para
sobrevivir. Los conocimientos de la población rural pobre (conocimientos técnicos autóctonos) deben
considerarse dinámicos; no son “lo de siempre” sino “lo desacostumbrado”. La persistencia en
privilegiar las innovaciones de los agricultores ha conducido a experiencias positivas bien
documentadas (Reij, 2005). Una serie de estudios pormenorizados procedentes del conjunto de África
demuestra que los agricultores minifundistas experimentan e innovan para mejorar sus medios de
subsistencia pese a que las condiciones económicas y agroambientales son adversas (Reij et al.,
2001). Los enfoques del desarrollo agrícola que toman la innovación local como punto de partida
pueden aprovechar una rica fuente de creatividad y capacidad inventiva. Por sí solos constituyen una
prueba del ingenio, la creatividad y la perseverancia de los pequeños agricultores (recuadro 3).
14
Recuadro 3. La innovación de los agricultores
Reij y Waters-Bayer (2001) proponen lo siguiente:
los enfoques participativos de la investigación agrícola que se basan en los conocimientos y las
innovaciones locales pueden alentar y difundir la capacidad de innovación entre los agricultores y
los científicos que no forman parte del medio rural;
la innovación de los agricultores en el contexto de una ordenación sostenible de los recursos
agrícolas y naturales puede conducir a formas innovadoras de reducir la dependencia de los insumos
externos;
las técnicas innovadoras a menudo representan enfoques “nuevos” en el contexto local —adaptación
de los conocimientos existentes— más que ideas completamente nuevas, aunque su desarrollo se
haya debido a la creatividad y la innovación locales más que a la mera transferencia de tecnología;
los innovadores en los programas específicos de investigación fueron siempre hombres, muchos de
ellos de fuerte personalidad, relativamente mayores y experimentados pero no necesariamente con
un buen nivel de educación; en su mayoría eran agricultores relativamente prósperos y a tiempo
completo; su participación en otros ámbitos a menudo fomentó la innovación.
Un componente importante del enfoque basado en la innovación de los agricultores es la mejora de la
comunicación entre los diversos agentes de desarrollo y los agricultores que buscan o han encontrado
soluciones innovadoras a los retos de la agricultura minifundista. Un reto fundamental para que el
enfoque basado en la innovación de los agricultores sea eficaz es la difusión de la tecnología y la
metodología. También pueden desempeñar un importante papel los intercambios entre agricultores y
la explotación de los sistemas y canales autóctonos para compartir información e insumos agrícolas,
en lugar de confiar en los sistemas formales de extensión para difundir las innovaciones
(Reij et al., 2001). El reto fundamental es hacer participar a los sistemas nacionales de investigación
agrícola en el fortalecimiento de la capacidad de innovación de los agricultores, para lo cual es
necesaria una redefinición de la función tradicional de los investigadores y agentes extensionistas
formales, así como un número mucho mayor de investigadores dispuestos a colaborar con los
agricultores y ayudarles en sus planes de investigación.
¿Redes y sistemas de innovación?
Los enfoques participativos de investigación y desarrollo han dado lugar a la creación de coaliciones
(Biggs et al. 1998), lo que ha ampliado el concepto de “parte interesada” y alentado la creación de
asociaciones de investigación caracterizadas por maneras nuevas de hacer participar a los
beneficiarios y ha desembocado últimamente en un enfoque de sistemas de innovación. Biggs y
Matsaert (2004) señalan que se reconoce ampliamente la importancia de que haya vinculaciones entre
los agentes, las coaliciones, las alianzas y las corrientes de información para que la innovación tenga
buenos resultados y para la creación de sistemas de innovación sostenibles, pero que frecuentemente
estos aspectos no se tratan sistemática ni explícitamente. Dan razones a favor de los “enfoques
orientados a los agentes”, cuya importancia para la innovación rural reconocen otros especialistas en
ciencias sociales, por ejemplo Long y Long (1992), y proponen varias técnicas para hacer participar a
los beneficiarios y crear un diálogo con los investigadores.
El uso del análisis de redes sociales para cartografiar a las partes interesadas y las corrientes de
información es una técnica de este tipo (Clark, 2005). Este análisis se ocupa del estudio de la conducta
social y examina la interrelación entre los agentes y las estructuras en las que existen. Determinando
de qué manera participan y se interrelacionan los agentes puede elucidarse la estructura del sistema
social, lo que permite un análisis del modo en que se intercambian recursos como los productos, el
capital o la información en el sistema rural.
Hall et al. (2001) elaboran los conceptos de “coalición”, “parte interesada” y “asociación” explorando
la base conceptual de las pautas institucionales actuales y emergentes en los enfoques basados en las
asociaciones del desarrollo tecnológico. De manera congruente con la idea de los múltiples
interesados, afirman que la innovación agrícola es un proceso en el que interviene una amplia gama de
15
tipos de organización que pueden interpretarse como “sistemas nacionales de innovación”. Este punto
de vista supone un importante cambio con respecto a la teoría tradicional, al brindar un marco para el
análisis de las complejas relaciones y procesos de innovación entre agentes múltiples y heterogéneos,
las instituciones sociales y económicas y las oportunidades tecnológicas e institucionales
determinadas de manera endógena (Spielman, 2005). El enfoque de sistemas de innovación es
“idóneo a efectos de desarrollo, porque reconoce explícitamente los aspectos tanto políticos como
institucionales y culturales de los procesos de innovación; destaca la importancia de las interacciones
entre los agentes y las organizaciones; toma en consideración los múltiples agentes y sus diferentes
funciones y supera la dicotomía “Estado o mercado”, dando mayor cabida a redes más asociativas e
impulsadas desde la base; al mismo tiempo, pone de relieve las interacciones entre los usuarios y los
productores, asignando una importante función a agentes normalmente desatendidos, como los
trabajadores o los consumidores” (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005: 25). A este
punto de vista basado en los sistemas, Goleen et al. (2003) añaden el concepto de espíritu de empresa,
por el que normalmente se entiende la explotación comercial de la innovación.
¿Asociaciones en la innovación?
Dentro de estos sistemas de innovación, la asociación es un método básico para dirigir el desarrollo de
la ciencia y la tecnología a las demandas de los pobres en materia de medios de subsistencia. En este
sentido, “asociación” significa una relación de colaboración entre los sectores público y privado y
entre las organizaciones de investigación y las dedicadas a otras actividades; y “privado”, todas las
formas de organización al margen de las autoridades públicas, incluidos el sector empresarial, las
ONG y las organizaciones de agricultores. Las características de los sistemas que han dado buenos
resultados son las siguientes (Hall, Rasheed Sulaiman, Clark y Yoganand, 2003: 222):
•
•
•
•
•
ciclos evolutivos continuos de aprendizaje e innovación;
combinaciones de innovaciones técnicas e institucionales;
interacción entre los diferentes agentes de investigación y los dedicados a otras actividades;
función cambiante de los productores y usuarios de información y transferencias de
conocimientos basadas en las necesidades;
un contexto institucional que presta apoyo a las interacciones del aprendizaje y las corrientes de
conocimiento entre los agentes.
Sumberg elabora este enfoque de sistemas en el contexto de la innovación agrícola en el África
subsahariana (2005). Dice que los procesos de reforma económica y política han hecho que la
investigación agrícola formal se convierta en un sistema coordinado, de estratos múltiples y
supranacional. Observa que hay una tensión entre la tendencia a la descentralización del “nuevo
programa de reformas” de los sistemas nacionales de investigación agrícola y una fuerte tendencia
centralizadora de las iniciativas supranacionales, así como entre los llamamientos a una mayor
integración y la creciente apreciación de la importancia de la diversidad, y la necesidad de determinar
las prioridades a escala local. Ante todo, la función de los usuarios debe examinarse de una manera
más exhaustiva: “Es la idea de las oportunidades y la aceptación de que la utilización, tanto como la
generación y difusión, son funciones esenciales de un sistema de innovación lo que subraya la
importancia de los usuarios o consumidores de las innovaciones” (pág. 25).
Todavía es necesario no confiar demasiado en que haya un cambio de actitudes entre los
investigadores e innovadores "profesionales" en las organizaciones de todo tipo. A veces la
expectativa de que puedan forjarse relaciones genuinamente participativas con los profesionales del
desarrollo se ve defraudada: en un informe sobre un taller celebrado recientemente en una célebre
universidad británica acerca de la creación de asociaciones se concluye claramente que a algunos
investigadores académicos únicamente les interesa el concepto de “asociación” con fines
“extractivos”, por su utilidad como técnica para mejorar la recopilación de datos de investigación
(ponencia de D. Pound).
16
¿Demanda de innovación?
Por lo tanto, existe un conflicto entre la situación de la investigación a escala nacional, la tendencia a
consolidar e integrar la investigación pública internacional en el marco del GCIAI y la heterogeneidad
biofísica y socioeconómica que caracteriza al África rural. Sumberg (2005) hace hincapié en las
relaciones problemáticas entre los componentes del sistema de innovación y la “inexistencia casi total
de una articulación organizada de la demanda [...]. En el fondo, en el sistema de innovación está
ausente la demanda”. Es necesario aceptar la existencia de características y diferencias nacionales y
adoptar un enfoque menos directivo, concertando acuerdos simples de colaboración o creando redes
de apoyo a una investigación más dinámica y al mismo tiempo razonada. Según Harvey y McMeekin
(2005), es necesario realizar esta reestructuración de la “arquitectura institucional” de los sistemas de
investigación para lograr resultados científicos más avanzados, y esta reestructuración ha de adaptarse
—contextualizarse— a las diversas situaciones locales.
Bentley et al. (2004) han analizado la naturaleza de la demanda de innovaciones agrícolas por parte de
los agricultores de Bolivia. Además de la demanda explícita de nuevas tecnologías, han tenido en
cuenta la demanda implícita de los agricultores, que en ocasiones no se expresa “bien porque no
comprenden perfectamente el problema agrícola [...], bien porque no pueden imaginar todas las
soluciones posibles” (pág. i). El sistema boliviano de investigación agrícola, que se desmanteló en
1998, fue reinstaurado en 2000 (con el nombre de “Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria”,
SIBTA) con la intención de vincular el sistema nacional de innovación a la demanda —explícita e
implícita— de los agricultores mediante procesos participativos más eficaces (recuadro 4).
Recuadro 4. Expresar la demanda de innovación
“El SIBTA es una ambiciosa organización de financiación competitiva que se atiene a modelos
similares establecidos en otros lugares de América Latina y un paradigma recién aparecido de
investigación agrícola (Byerlee, 1998). Trata de financiar la investigación agrícola del sector
público mediante licitaciones competitivas y de mejorar la asunción de responsabilidades y la
pertinencia de la investigación agrícola, e insiste en que todas las peticiones de investigación y
financiación deben proceder por escrito de los agricultores, preferentemente de grupos
organizados (cooperativas, sindicatos de agricultores, organizaciones indígenas, etc.)...”.
(Bentley, Thiele, Oros y Velasco, 2004: 1 y 2)
Asociaciones para la prestación de servicios: ¿las ONG y el sector privado?
El concepto y la práctica de las asociaciones en el proceso de desarrollo cambiaron drásticamente a
partir de la década de 1980 a medida que se fueron aplicando políticas de ajuste estructural en el
sector público de los países en desarrollo y las ONG comenzaron a asumir responsabilidades en el
suministro de bienes públicos, en particular en el sector rural/agrícola (Poole, 1994). Hoy en día, las
ONG, internacionales y nacionales, están a cargo de muchos servicios que históricamente se han
considerado responsabilidad del Estado, pero que el sector privado no ha asumido tras la
liberalización. ONG tanto del Norte como del Sur han asumido una importante función de
canalización del apoyo al desarrollo al margen de las relaciones oficiales de ayuda bilateral y se han
convertido en sistemas alternativos de prestación de servicios orientados a la seguridad alimentaria, el
desarrollo institucional, el aumento de la capacidad y el suministro de bienes públicos. Los contratos y
franquicias aún pueden ser útiles para prestar servicios en zonas remotas, donde el Estado y el
mercado han fracasado.
Sin embargo, en ocasiones las ONG también tienen un sesgo ideológico y no logran apreciar la
compleja interacción que se produce entre poder, conocimientos e identidad en las relaciones entre
organismos, lo que da lugar a la imposición de ideas exógenas y a la falta de eficacia. Las dificultades
para introducir tecnologías agroforestales entre la población indígena rural de México ilustra cómo
diferentes percepciones y valores religiosos y sociales pueden provocar un choque de culturas y
distorsionar las relaciones en el interior de las comunidades y dar lugar a relaciones improductivas
entre los “beneficiarios” y las organizaciones que intervienen (De Frece, 2005).
17
Según la investigación realizada por el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas
Alimentarias (IIPA) y el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) acerca de las
asociaciones entre el sector público y privado para promover la innovación agrícola, todavía queda
mucho por aprender acerca de la función del sector privado (IIPA, 2005). Tras analizar 125 asociaciones
de este tipo que promueven el desarrollo agroindustrial en América Latina, se indica que: “Aunque las
asociaciones entre el sector público y privado se han convertido recientemente en una forma de crear
innovaciones tecnológicas en todo el mundo, en América Latina, especialmente en los países
latinoamericanos menos adelantados, estas iniciativas raramente se planifican y ejecutan
satisfactoriamente [...]. Numerosos intentos de forjar asociaciones entre las organizaciones públicas de
investigación y el sector privado no logran propiciar un desarrollo favorable a los pobres ni dar lugar a
productos nuevos o mejorados para el mercado, lo que supone una decepción para todas las partes
[...]. Entre las enseñanzas fundamentales que se han extraído figura la importancia de determinar y
negociar los intereses comunes, realizar un seguimiento de las asociaciones, promover las sinergias
para mejorar las innovaciones y los productos y aprovechar los beneficios derivados de compartir los
recursos y las oportunidades de aprendizaje”.
1.2
Repercusiones del programa general de reformas
Las repercusiones, los recursos y los cambios del programa mundial, que son paralelos a la evolución
de la función del FIDA, plantean nuevos retos a quienes se dedican a la investigación agrícola: el
cometido de los sistemas formales de investigación y desarrollo está pasando de unas iniciativas de
investigación destinadas exclusivamente a incrementar la productividad a tratar de alcanzar objetivos
más amplios de lucha contra la pobreza (Always y Siegel, 2003; Berdegué y Escobar, 2002;
Chambers, 2003; Horton y Mackay, 2003; Sumberg et al., 2004). También han surgido nuevas ideas y
prácticas acerca de la importancia de las vinculaciones impulsadas por el mercado para propiciar el
desarrollo de los mercados rurales (Bernet, Devaux, Ortiz y Thiele, 2005; Devaux, 2005; Hellin,
Griffith y Albu, 2005; Poole, 2005a; Sanginga, Best, Chitsike, Delve, Kaaria y Kirkby, 2004).
Diferenciación y focalización
Berdegué y Escobar (2002) han abogado por la adopción de estrategias diferenciadas y un enfoque
orientado más claramente hacia los beneficiarios para apoyar la innovación agrícola encaminada a la
lucha contra la pobreza. Defienden una división tripartita en función de los activos y las
oportunidades estratégicas de la población destinataria (pág. i):
•
•
•
“si los activos favorecen un desarrollo agrícola competitivo, debe hacerse especial hincapié en
las iniciativas comerciales y las contribuciones del sector privado;
si los agricultores pueden dedicarse a una agricultura orientada al mercado, pero se lo impiden
las limitaciones de su base de activos, las iniciativas públicas (y privadas) deberían ir
encaminadas a suministrar recursos y experiencia para generar una agricultura minifundista
floreciente;
si los hogares rurales carecen de gran parte de los activos que les permitirían beneficiarse de la
agricultura comercial, deben aplicarse unas políticas de lucha contra la pobreza rural de mayor
espectro, a menudo en colaboración con las organizaciones locales y las ONG, que puedan
facilitar el establecimiento de vinculaciones e instituciones”.
La innovación institucional en los sistemas de investigación
Chambers (2003) expone ideas nuevas acerca de los sistemas de innovación, el modo de lograr una
repercusión, el aprendizaje institucional, la innovación rural favorable a los pobres y el aprendizaje
experimental, todas ellas estrechamente relacionadas con la innovación en el interior de las
organizaciones de investigación, y no sólo en sus actividades (recuadro 5). “Hay pruebas de que el
paradigma está evolucionando. El cambio que se está produciendo consiste en el paso de un proceso
lineal a un proceso de aprendizaje. El aprendizaje experimental, es decir, el que los participantes
18
aprendan de sus actividades, es una expresión genérica con la que se designan los cambios
fundamentales en los conceptos, métodos, mentalidades, valores, normas y conductas que están
empezando a alterar la práctica de la investigación y el desarrollo agrícolas” (págs. 119 y 120).
Recuadro 5. La organización del aprendizaje
“El aprendizaje y el cambio institucionales forman parte de una redefinición incipiente de las buenas
prácticas profesionales en agronomía [...]. No obstante, hay un núcleo unificador en torno al cual
puede orientarse y organizarse toda esta complejidad, diversidad y dinamismo: el compromiso de la
comunidad internacional de las instituciones financieras, organizaciones de investigación y desarrollo y
los profesionales a título individual de todo el mundo de luchar contra la pobreza mediante el
aprendizaje y el cambio institucionales, frente a unas reestructuraciones institucionales superficiales…”
“Institucionalmente, ello tiene consecuencias en el proceso de formulación de políticas, los gobiernos,
las organizaciones de investigación y su administración, los incentivos, procedimientos y culturas [...].
El aprendizaje y el cambio institucionales presentan unos retos enormes a las organizaciones
nacionales y a los centros de la red de investigación del GCIAI, así como a las comunidades
financieras y de donantes y las ONG. Entrañan el aprendizaje y el desaprendizaje continuos en lugar
de una evaluación ex post puntual; el aprendizaje de lo que es eficaz y lo que no lo es; el
reconocimiento, la gestión y la moderación de las relaciones asimétricas de poder; poner el acento en
unas relaciones más amplias y equitativas; hacer participar a todos los asociados, especialmente a los
agricultores pobres, y adecuarse a las realidades complejas, heterogéneas y expuestas a riesgos de los
agricultores.”
(Chambers, 2003: 120)
Según Hall et al. (2003), el aprendizaje institucional forma parte explícita de los sistemas de
innovación. Afirman que solamente si se abandonan los ciclos repetitivos de evaluaciones económicas
de cortas miras y se adopta un enfoque basado en el aprendizaje por sistemas podrán los sistemas de
innovación agrícola encontrar mejores formas de cumplir sus objetivos sociales y económicos. Morris
et al., (2005) se refieren a estos sistemas como alianzas de aprendizaje. “Deben documentarse los
éxitos y los fracasos, especialmente en la agricultura y la industria. Estas “buenas” prácticas de
aprendizaje deben institucionalizarse en forma de relaciones estructuradas entre las organizaciones de
mercado y las de otro tipo” (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005, pág. 36).
El sector privado ante los cambios del programa de investigaciones
Se ha aconsejado vehementemente cautela acerca del programa de investigaciones, en continua
evolución. Según Sumberg et al. (2004), la diversificación de los ingresos de la población rural pobre
del África subsahariana reducirá los beneficios de la inversión en el desarrollo de nuevas tecnologías
agrícolas. En el contexto de la “desagrarización” de Bryceson (1996), una mayor diversificación de
los ingresos de los pequeños agricultores del África subsahariana puede dar lugar a una reducción de
las ganancias alcanzadas gracias a la adopción de tecnologías nuevas y a unos costos de transacción
desproporcionalmente elevados de la adquisición de información para orientar las decisiones sobre las
opciones tecnológicas.
“En suma, es harto probable que el nuevo programa de reformas sirva para reforzar la tendencia
histórica (muy criticada) de los servicios de investigación y desarrollo agrícolas a centrarse en el
sector agrícola comercial y en las necesidades de las personas relativamente prósperas. Si el sector
privado va a desempeñar una función cada vez más importante en la prestación de servicios de
investigación y extensión, algo deseable para muchos, esta tendencia no podrá sino verse reforzada”
(Sumberg et al., 2004). Sus conclusiones se resumen en el recuadro 6.
19
Recuadro 6. ¿Limitaciones de la repercusión de la investigación sobre desarrollo agrícola?
“Es probable que el sector agrícola tenga un potencial de crecimiento, y la investigación agrícola tiene
sin duda una función que desempeñar para plasmarlo. Sin embargo, no es obvio que este crecimiento
vaya a basarse en la transformación tecnológica en el caso de millones de pequeños agricultores pobres y
con cultivos diversificados, o de las personas que viven en zonas de escaso potencial. Por mucho que sea
contrario a los hábitos de los responsables de las políticas y los investigadores agrícolas, hemos de
estudiar seriamente la posibilidad de que una gran parte de la población rural que se dedica a algún tipo
de actividad agrícola tenga escasas posibilidades de obtener algún beneficio directo y sostenible de la
investigación agrícola, el desarrollo tecnológico o las iniciativas de extensión. Es sumamente necesaria
una concepción mucho más amplia de la contribución que la investigación agrícola puede hacer a la
mitigación de la pobreza rural.”
(Sumberg, Elon y Blackie, 2004: 143).
A pesar de llegar a una conclusión tan desalentadora, los autores proponen que el programa de
reformas contemple tres aspectos que podrían contribuir a un crecimiento agrícola favorable a los
pobres:
•
•
•
1.3
la difusión de innovaciones “deconstruidas”, para que quienes las adopten puedan
contextualizarlas y “reconstruirlas”;
la participación de grupos de agricultores en la concepción y el ensayo de las innovaciones
mediante mecanismos como enfoques participativos de aprendizaje y actuación, y
la utilización de las tecnologías de la comunicación para mejorar la calidad, pertinencia y
accesibilidad de la información.
Aspectos fundamentales para comprender la innovación
La historia del desarrollo agrícola revela de hecho que la innovación “exterior” a los pobres de las
zonas rurales puede ser eficaz en determinadas circunstancias. La Revolución Verde fue sobre todo un
ejemplo de aplicación de recursos exteriores a unos problemas agronómicos identificados por
personas ajenas a esos problemas, que dio lugar a una combinación tecnológica novedosa. No
obstante, los agricultores sí participaron en cierta medida en el proceso de innovación, y unas políticas
favorables e inversiones complementarias en infraestructura y servicios rurales fueron esenciales para
su asimilación.
Las innovaciones fundamentales en nuevas TIC que están ejerciendo cierta influencia sobre los países
en desarrollo han surgido de iniciativas empresariales que también están alejadas de la población rural
pobre. Cuando la asimilación y la repercusión han sido más amplias y efectivas, es el oportunismo de
las sociedades del sector privado y de los pequeños empresarios lo que ha permitido esta espectacular
asimilación (como en el caso de los teléfonos móviles). El ejemplo del “teléfono Graneen” muestra
que este proceso puede ser facilitado por las ONG. Estos ejemplos se dan cuando se elaboran
tecnologías genéricas o de plataforma gracias a iniciativas del sector público o privado, sobre la base
de invenciones técnicas y su explotación por empresas, y luego se distribuyen, adoptan (y adaptan
cuando es necesario) y aplican a los problemas locales. En estas circunstancias puede haber incluso un
efecto de propagación hacia abajo. De modo que el que las innovaciones se hagan con la participación
de los pobres no es una condición previa para el desarrollo y la distribución de nuevas tecnologías,
porque los pobres de las zonas rurales pueden adoptar, adaptar y aplicar tecnologías genéricas. En este
sentido, por consiguiente, las innovaciones rurales que dan buenos resultados no siempre
requieren la participación de los pobres.
20
La historia del sector agrícola (y de muchos otros) demuestra que las iniciativas exteriores fracasan
por muchas y variadas razones, sobre las que se ha escrito mucho. Los sistemas formales de
innovación han excluido a menudo las necesidades de los más pobres y su propia contribución a la
lucha contra la pobreza. Las intervenciones procedentes de fuentes múltiples (por ejemplo, el sector
público, los donantes internacionales, las ONG) han conducido a la imposición de soluciones tras un
proceso inadecuado de consulta y asociación con la población rural pobre y de identificación de ésta.
Las demandas de los pobres a menudo están mal expresadas. Por otra parte, las iniciativas del sector
privado frecuentemente pueden ser eficaces y sostenibles, pero no están dirigidas a los más pobres,
porque es probable que satisfacer sus necesidades sea relativamente poco rentable.
Por ejemplo, estos fracasos siguen produciéndose cuando los sistemas formales de investigación
(agrícola) se aplican de conformidad con un programa formulado desde fuera y cuando las ONG,
entusiastas pero desacertadas, imponen las soluciones. Lo mismo puede incluso decirse de las
tecnologías genéricas que se adoptan y distribuyen mediante intervenciones diseñadas por los donantes:
por ejemplo, los sistemas innovadores en la esfera de las TIC para el suministro de información sobre el
mercado repetirán inevitablemente los errores clásicos de un enfoque impuesto desde arriba, es decir, la
falta de idoneidad, de sostenibilidad y de pertinencia. Se trata de un problema grave cuando las
intervenciones se basan en un modelo comercial que el sector privado elude porque aparentemente es
inviable. Las innovaciones rurales “sin” participación de los pobres muy a menudo resultan
insatisfactorias, y también es probable que las innovaciones “comerciales” sin el sector privado
resulten insatisfactorias.
La historia de la innovación rural demuestra que los recursos externos pueden ser innecesarios: no hay
que subvalorar la capacidad de los pobres de las zonas rurales de iniciar procesos e innovar. La cultura
local, la identidad y los conocimientos rurales prácticos (aptitudes de supervivencia, conocimientos
técnicos autóctonos y espíritu de empresa) deben considerarse los activos que conforman la base para la
innovación en las sociedades rurales. Es esencial una participación intensa de los beneficiarios, cuando
no su identificación con las actividades, en varias o todas las fases del proceso de innovación:
reconocimiento de las necesidades, articulación de la demanda, concepción de la solución innovadora,
aplicación, reproducción y ampliación. Los complejos problemas que plantean los retos actuales a las
sociedades rurales y que se comentan a continuación parecen indicar que cada vez es mayor la necesidad
de asignar recursos exteriores a la solución de los problemas rurales, forjando asociaciones en todas las
fases del proceso de innovación.
Es casi un pleonasmo decir que la población rural pobre de las regiones remotas y marginadas y los
entornos naturales complejos, heterogéneos y expuestos a riesgos son los casos donde la adopción y
adaptación de tecnologías de plataforma resulta más difícil. Este tipo de innovación puede ser intrínseca
y fundamentalmente inadaptada a regiones y poblaciones específicas, debido a la falta de comprensión
de los recursos y demandas locales y a una adaptación deficiente. La difusión y la adopción de
tecnologías, incluso apropiadas, pueden ser deficientes si no existen políticas y servicios
complementarios. Para ser efectiva, la innovación de los “pobres de las zonas rurales” de los
Estados Miembros del FIDA y en beneficio de ellos siempre habrá de reflejar los factores
contextuales. La identificación y comprensión de estos factores contextuales es esencial y
probablemente será costosa. Los procesos de innovación y desarrollo rural son complejos por
naturaleza: se deben a la interacción de muchas medidas diversificadas y complementarias,
coordinadas por diferentes agentes. Los procesos de innovación deben ser flexibles y a menudo las
soluciones pueden ser específicas a factores contextuales locales: políticos, económicos, geográficos,
sociales y culturales.
El proceso de toma de decisiones siempre es resultado de relaciones de poder, conocimientos e
información. Los intereses de las partes de la comunidad mundial que intervienen en este proceso y que
se expresan a través de las jerarquías nacionales y regionales hasta actuar en las comunidades locales y
las familias, influyen en el proceso de innovación y en los buenos resultados de la lucha contra la
pobreza rural. Incluso en el interior de las comunidades rurales pobres hay heterogeneidad política,
económica, social y cultural. Comprender y aprovechar al máximo los diferentes niveles del
21
entorno institucional y lograr que el apoyo a la innovación pueda hacerse en beneficio de los
pobres y con su participación son por lo tanto elementos esenciales para el éxito. La innovación
puede poner en peligro las relaciones existentes al perturbar las “normas establecidas” y los planes, y
debe ser administrada mediante estrategias (institucionales), una buena gestión pública y nuevas
asociaciones. El enfoque basado en los sistemas de innovación es necesario, y las organizaciones que
colaboran con la población rural pobre han de tener una cultura de integración, aprendizaje y reflexión
para que la asociación sea eficaz y se detecten y resuelvan los problemas.
2
Retos para la población rural pobre
Los principales retos para los pobres de las zonas rurales pueden agruparse bajo los epígrafes de
factores políticos, económicos, sociales y ambientales, como se hace en el gráfico 2. En el presente
documento no se tratan todas las cuestiones, sino que se da prioridad a los retos y oportunidades que
guardan una relación más estrecha con el mandato del FIDA. Los diversos elementos impulsores del
cambio afectan al tejido económico, social y demográfico de la mayoría de los países, propician la
competencia y la innovación tecnológica y aceleran la tasa de consumo de recursos y de emisión de
residuos. Pero las causas de este proceso son complejas, sus efectos no siempre son negativos y de los
retos surgen oportunidades. La repercusión de estos retos y la medida en que los pobres de las zonas
rurales pueden aprovechar las oportunidades se ven afectadas por las limitaciones a que hace frente
esta población, y los resultados determinarán el ritmo de avance hacia la consecución de los objetivos
de reducción de la pobreza y desarrollo establecidos por la comunidad internacional.
Gráfico 2. Los retos y los pobres de las zonas rurales
Económicos
Retos
globalización
liberalización de los
mercados
Políticos
descentralización
y gestión pública
• relaciones entre
donantes y clientes
• escasa capacidad local
• acaparamiento por las élites
•concentración industrial
•normas comerciales
•información y medios de
comerciales nacionales e
comunicación
internacionales
•coordinación de los
mercados
enfoques basados en políticas
•derechos de propiedad
sectoriales favorables a los
intelectual
y conocimientos
pobres
técnicos autóctonos
•corrientes de capital
• políticas económicas y
•
salud
•VIH/SIDA, tuberculosis,
paludismo, …
•zoonosis
Social
Agricultores de
escasos recursos en
entornos complejos,
heterogéneos y
expuestos a riesgos
Ambientales
degradación de los recursos
• Agotamiento de los recursos renovables
• merma de la biodiversidad
• Calidad del agua, el suelo, el aire
demografía
•crecimiento demográfico
desigualdad económica
•estructura de edad
y tasas de dependencia
•competencias y educación
•migración
biotecnología
TCI
•tecnologías genéticas
•déficit de información colmados
mediante medios “viejos” (televisión,
radio, diarios) y “nuevos”
(satélites, telefonía móvil)
2.1
energía
•combustibles fósiles
•productos derivados
Tecnológicos
La globalización
Aunque se trata de un fenómeno fundamentalmente económico, la globalización y la integración entre
los países de los mercados de factores y de productos, así como el acortamiento del tiempo y el
espacio, van acompañados por importantes efectos políticos, sociales y culturales. No es un fenómeno
nuevo, pues hace milenios que se producen interacciones e intercambios regionales y mundiales. Lo
que es nuevo es el ritmo de cambio, que se ha acelerado, en parte debido a la creación a mediados del
22
siglo XX de diversas organizaciones internacionales, a la aparición de un consenso político en
“Occidente” (aunque “cuestionado”) y a los avances tecnológicos en el transporte y el intercambio de
información, primero en el tiempo y el espacio “reales” y, en la última parte del siglo XX, en sentido
“virtual”.
Por consiguiente, la globalización está asociada a diversos cambios tecnológicos en los sistemas de
información y en la producción, elaboración y distribución de bienes y servicios. Sin embargo, la
integración de los mercados y las culturas no es universal ni homogénea (Huntington, 1996; Levitt,
1983), y en las estadísticas desglosadas y los estudios regionales y locales se apreciarán importantes
efectos locales. Nadvi (2004) dice que son necesarios estudios de ámbito muy reducido para desvelar
los efectos diferenciales de la globalización sobre los pobres. El acceso a las cadenas mundiales de
valor puede generar importantes oportunidades de mitigación de la pobreza gracias al aumento de la
actividad empresarial y del empleo (por ejemplo, la fabricación de prendas de vestir en Bangladesh y
la horticultura para exportación en algunas zonas de África), pero también existen obstáculos
consistentes en la imposición de unas competencias mínimas básicas a los proveedores, unas normas
de calidad de los productos rigurosas y cuyo cumplimiento ha de demostrarse, la demanda de
servicios comerciales innovadores y que aporten un valor agregado y la concentración de
compradores y minoristas. La “mejora” de la capacidad local de los países en desarrollo crea
vencedores y vencidos, y no es evidente que los más pobres puedan participar.
Las vinculaciones entre la globalización, la industrialización del sector agroalimentario y la
repercusión sobre los países en desarrollo han sido analizadas por Reardon y Barrett (2000), entre
otros. Su marco conceptual engloba una serie de factores y efectos interrelacionados (recuadro 7) y,
partiendo de ellos, abogan por una agroindustrialización “correcta” que “tenga más posibilidades de
suscitar un crecimiento de base amplia y sostenible ambientalmente, que cree riqueza y mejore el
bienestar humano” (pág. 203).
Recuadro 7. La globalización y la población rural pobre
Metatendencias: crecimiento demográfico y aumento de los ingresos; urbanización; empleo
femenino; economía política cambiante; nuevas tecnologías.
Cambios en los sistemas agroalimentarios mundiales: liberalización; coordinación de la cadena de
suministro y cambio técnico.
Efectos sobre el sector agroalimentario de los países en desarrollo: dimensiones cada vez mayores
de las empresas, concentración e internacionalización de los mercados; diferenciación y
heterogeneidad de las preferencias de la oferta y la demanda; reglamentación y normalización;
intensidad del capital.
Indicadores de desarrollo: cambios en la productividad, la intensidad de la mano de obra y el
empleo; cambios en la pobreza y las desigualdades; agotamiento y degradación de los recursos
naturales; repercusiones socioculturales.
Tomado de Reardon y Barrett (2000) y adaptado.
La concentración del sector privado y la innovación favorable a los pobres
Uno de los aspectos más importantes de la globalización desde el punto de vista del desarrollo
agrícola es la concentración y el crecimiento de las principales empresas de biotecnología dedicadas a
la obtención de materiales fitogenéticos. Falcon y Fowler (2002) señalan cuatro factores preocupantes
cuyo origen está en el proceso de globalización de las empresas, la legislación, la reglamentación y
los derechos de propiedad intelectual y la sensibilización de las partes interesadas: las nuevas
disposiciones sobre propiedad intelectual, la creciente concentración de las empresas, la preocupación
del público acerca de las nuevas tecnologías y los problemas derivados de los acuerdos
internacionales. Pingali y Traxler (2002) dudan de que los pobres se beneficien de esta función cada
vez más importante del sector privado en la investigación agrícola y abogan por hallar incentivos para
que el sector privado participe en asociaciones para elaborar tecnologías dirigidas a los agricultores de
las zonas marginales. Paarlberg (2002) destaca la importancia de la sensibilidad política y de los
23
consumidores en los países ricos como una amenaza real a la utilización en los países pobres de
cultivos basados en la modificación genética. Tripp (2002), refiriéndose a las asociaciones, se
pregunta además si los organismos públicos son capaces de llevar a cabo esa interacción: “Los
progresos de la investigación agrícola privada están contribuyendo a aumentar la polarización del
acceso a la tecnología. Es importante centrar la atención en las necesidades de los productores con
escasos recursos y en la función de la investigación pública. Pero el hecho de que los donantes
prefieran las respuestas sencillas y la falta de visión y de determinación de los organismos públicos
son una amenaza igual de grave para el desarrollo agrícola favorable a los pobres... ” (pág. 245).
La globalización del mercado agroalimentario
En casi todas las eras de la historia ha habido un comercio internacional de productos alimentarios.
Fue la liberalización general del comercio europeo la que hizo extensivos los intercambios
comerciales a los productos agrícolas, y los progresos tecnológicos simultáneos para aumentar la
productividad agrícola y la revolución de las tecnologías de transporte y almacenamiento —el motor
de vapor, los ferrocarriles, los buques de acero, la apertura del canal de Suez— los que propulsaron la
integración del mercado internacional de alimentos básicos (cereales) en el siglo XIX (Tracy, 1989).
Las posteriores innovaciones en las tecnologías de almacenamiento —enlatado y congelación—
ampliaron el abanico de productos objeto de comercio internacional, especialmente la carne. La
globalización ha llegado más recientemente, y más rápidamente, a los productos de mayor valor,
frescos (especialmente las frutas y hortalizas) y a las flores (Barrett, Ilbery, Browne y Binns, 1999),
gracias a las tecnologías de la cadena de refrigeración, al transporte terrestre y marítimo en atmósfera
controlada y a la disminución de los costos internacionales, como en el caso del flete aéreo a raíz de la
aparición del Boeing 747.
La aplicación de políticas de ajuste estructural ha sido más o menos simultánea a la enorme
disminución de los precios reales brutos que, en el caso de algunos productos básicos, en 2005 son un
25% inferiores a su nivel de 1980 (Robbins, 2005). En cambio, los precios reales de los productos de
café, té y cacao en el comercio minorista son ahora entre 200% y el 300% superiores a su nivel de
1980, pero los agricultores pueden percibir menos del 0,5% del precio al por menor. De esta situación
se desprende la gran importancia de los intentos de agregar valor en fases anteriores de la cadena de
valor. El deterioro de la relación de intercambio de los productos básicos no sólo ha hecho disminuir
los precios de mercado, sino que ha corrido parejo con los efectos del ajuste estructural, es decir, el
desmantelamiento de las juntas de comercialización y el desmoronamiento de los acuerdos
internacionales sobre productos básicos, que han dejado a los productores de los países en desarrollo
expuestos más directamente a las fluctuaciones de los mercados internacionales y ha reducido
considerablemente el poder de los vendedores.
Como es obvio, la agricultura es uno de los principales foros de debate político internacional. La
creciente participación de los llamados “países en vías de agronomización” (Barrett et al., 1999) en
los mercados internacionales de productos básicos ha pesado sobre la política internacional durante
las rondas de negociaciones comerciales de Uruguay y Doha. Para los pobres de las zonas rurales, la
internacionalización de las políticas y diferencias comerciales es un elemento esencial. Aunque se
acaba de debatir el tema recientemente en la Conferencia de la Organización Mundial del Comercio
(OMC) en Hong Kong, hay que atemperar las expectativas de que la política internacional de
competencia arroje resultados positivos para las economías incipientes o nacientes. No hay que
descartar la posibilidad de formular iniciativas políticas locales, nacionales y transnacionales o
regionales para lograr un poder compensatorio en mercados especializados específicos, puesto que las
“políticas industriales selectivas” también tienen cabida (Proyecto del Milenio de las Naciones
Unidas, 2005), pero ni el entorno comercial competitivo ni el entorno político internacional son
propicios a ello.
24
Además de los efectos políticos, los elevados niveles de productividad y eficiencia, en ocasiones
asociados a unas cadenas de suministro evolucionadas y de uso intensivo de capital, están
desplazando a muchos países en desarrollo de los mercados internacionales de cereales como la soja,
de otros productos básicos (azúcar) y de algunos productos de mayor valor (plátanos). La
concentración del mercado entre los intermediarios del comercio internacional de productos básicos
también ha aumentado significativamente desde la década de 1980, lo que plantea importantes retos a
los exportadores (Robbins, 2005).
La comercialización a través de supermercados
El (super)mercado internacional
La repercusión de la expansión internacional de los principales vendedores minoristas de alimentos
sobre los sistemas agroalimentarios de los países en desarrollo ha sido analizada extensamente en
general (Reardon, Timmer, Barrett y Berdegué, 2003) y en varias regiones: América Latina (Balsevich,
Berdegué, Flores, Mainville y Reardon, 2003; Reardon y Berdegué, 2002), Europa central y oriental
(Dries, Reardon y Swinnen, 2004), el África subsahariana (Neven y Reardon, 2004; Weatherspoon y
Reardon 2003) y Asia (Cadilhon, Moustier, Poole, Giac Tam y Fearne, 2006, de próxima aparición; Hu
et al., 2004). Los sistemas alimentarios de los países en desarrollo están conociendo un rápido aumento
de su diversificación, causado por los cambios de la demanda asociados al nivel de vida local como y
por la creciente penetración de las empresas internacionales (Balsevich et al., 2003). Es un fenómeno
espectacular, pero heterogéneo: en la India, la penetración de los supermercados aumenta, pero ha
partido de una base muy reducida y no está generalizado en todo el país. En el Asia sudoriental, la
situación varía de una zona a otra. En Taiwán, más del 60% de las ventas de alimentos correspondió en
2000 al comercio minorista moderno; en Malasia, los minoristas modernos representaron solamente el
20% de las ventas de alimentos en todo el país; en las ciudades de Tailandia, la cuota del mercado de
ventas de alimentos correspondiente al sector moderno ha aumentado del 25% al 50% en tan sólo cinco
años. No obstante, en todos los países de la región las ventas de alimentos frescos —fruta, hortalizas,
carne y pescado— siguen siendo un bastión de los mercados minoristas tradicionales y de los minoristas
itinerantes (Cadilhon et al., 2006, de próxima aparición).
La expansión de los principales minoristas mundiales, como Wal-Mart y Tesco, ilustra esta tendencia
en Asia, al igual que la de Carrefour en América. Los minoristas sudafricanos también se están
expandiendo y entrando en otras regiones del África subsahariana. Los resultados de investigaciones
recientes sobre varios países latinoamericanos muestran que el desarrollo de las economías nacionales
y la aparición de unos sectores concentrados y poderosos de comercio minorista de alimentos son un
desafío y una oportunidad para los productores y las cadenas de suministro locales (García Martínez y
Poole, 2004). Los beneficios que se han apreciado en el Asia sudoriental (Viet Nam) son un mayor
nivel de empleo en los puntos de venta minorista modernos y en sus cadenas de suministro
especializadas, que llegan hasta las zonas rurales; una tendencia general a la mejora de la calidad de
los alimentos gracias a la transferencia de tecnologías y prácticas empresariales entre los agricultores,
y una disminución de los precios minoristas (Cadilhon et al., 2006, de próxima aparición).
Los supermercados del hemisferio Norte necesitan proveedores y los países en desarrollo tienen
oportunidades de exportar a ellos, pero la creciente concentración de los minoristas en el Norte —en
particular en el Reino Unido— está creando un ambiente cada vez más desfavorable a los proveedores
(Queen, 2005). En un seminario celebrado recientemente se ha subrayado que no todos los
supermercados internacionales tienen el mismo poder ni siguen las mismas estrategias, pero los retos
que este proceso supone para los pequeños agricultores en particular y los países en desarrollo en
general son enormes (IED/IIMA, 2005). Se pueden realizar importantes economías de escala en el
volumen y la calidad del suministro y respetando las normas empresariales y fitosanitarias. Además del
precio y de la eficacia empresarial, hay que aportar “algo nuevo” y complementario y comercializar
nuevos productos. La mayor racionalización de los proveedores y el hecho de que “reducir al máximo
los riesgos sea tan importante como aumentar al máximo los beneficios” significa que la creación de
diversos estratos en las actividades de importación, elaboración, transporte y cambio de divisas sirve de
protección a los minoristas y retrotrae los riesgos a fases anteriores de la cadena de suministro.
25
Comercialización a través de los supermercados nacionales
Para los proveedores de los países menos adelantados, los supermercados “nacionales” se están
convirtiendo en los puntos de venta minorista predominantes para los productos frescos locales, en
detrimento de los mercados de exportación. Estas empresas se dedican al “marketing de relaciones” y
a crear cadenas de suministro especializadas, en lugar de recurrir a relaciones tradicionales que les son
adversas en los mercados de entrega inmediata. Este nuevo modelo empresarial, caracterizado por
unos márgenes comerciales estrechos y una elevada calidad, ha creado nuevas oportunidades y retos
para los proveedores: la compra en autoservicio, unos entornos limpios, la exhibición de los precios, y
una comercialización y descuentos agresivos se están convirtiendo en su norma estratégica
(Cadilhon et al., 2006, de próxima aparición). La existencia y el crecimiento de unos sistemas de
distribución monopsónicos y de las economías de escala en la producción, adquisición, el
cumplimiento de las normas y las reglamentaciones y la mejora de los conocimientos técnicos parecen
indicar que los pequeños agricultores de las zonas remotas quedarán excluidos de esos mercados
(recuadro 8).
Recuadro 8. Los retos de los supermercados para los proveedores de los países menos adelantados
“… hay indicios en América Latina de las dificultades que tienen los pequeños productores para
entrar en las cadenas de los supermercados, no tanto por sus dimensiones como porque a menudo
carecen de los activos de capital apropiados y del capital humano, físico, financiero y organizativo
necesarios para cumplir las exigencias en materia de características de los productos y las
transacciones de las cadenas de supermercados. En especial, empieza a haber constancia de que
quienes tienen pocos activos líquidos y escaso capital humano obtienen peores resultados al tratar con
los supermercados. Para tener éxito, los agricultores deben comprender y cumplir las normas en
materia de calidad e inocuidad de los productos. Tienen que poder producir con regularidad y
suministrar una gran cantidad de productos a un ritmo constante. Y han de poder hacerlo a bajo costo
[…]. Los estudios sobre el terreno apuntan a que los productores de alimentos que quieren entrar en
los canales de suministro de los supermercados se enfrentan a retos similares en China.”
(Hu, Reardon, Rozelle, Timmer y Wang, 2004: 581y 582)
Sin embargo, el rápido crecimiento de los supermercados es un proceso desigual, más rápido en unos
países que en otros, debido a factores contextuales, en especial, a las políticas públicas, la cultura de los
consumidores, la cultura empresarial y la organización de la cadena de suministro, así como a las
características específicas del sector alimentario (Cadilhon, Fearne, Giac Tam, Moustier y Poole, 2005;
Hu et al., 2004). Se ha detectado la existencia de obstáculos al progreso del segmento minorista
moderno en el sector de los alimentos frescos de los mercados asiáticos, debidos en gran medida a unos
valores culturales muy arraigados (Goldman, Ramaswami, y Krider, 2002). Los consumidores de los
mercados asiáticos entienden por alimentos “frescos” alimentos “lo más cercanos que sea posible al
animal o la planta vivos”. La carne, el pescado o los productos frescos refrigerados y congelados se
asocian a un período de almacenamiento que convierte a los alimentos en “no frescos”, de modo que
para muchos consumidores asiáticos los alimentos refrigerados no son “frescos” (Figuié, 2004). En
Ciudad Ho Chi Minh (Viet Nam), donde las políticas públicas amenazan a los mercados alimentarios
tradicionales, las investigaciones han demostrado que el sistema tradicional de distribución de hortalizas
está prestando servicios valorados por millones de clientes, en particular por su comodidad: la ciudad
está congestionada, las motocicletas son el modo de transporte predilecto y muchos consumidores optan
por no desplazarse lejos para ir a las tiendas o por no atravesar carreteras con mucho tráfico. Dado que
su cuota de mercado es enorme, a medio plazo está garantizado que las cadenas tradicionales de
suministro de productos frescos podrán seguir ejerciendo su función, pese al reto que plantean los
competidores modernos (Cadilhon et al., 2006, de próxima aparición).
26
Niveles y normas de los mercados agroalimentarios nacionales e internacionales
La repercusión cada vez mayor de las crisis nacionales e internacionales relacionadas con la inocuidad
de los alimentos y la globalización del suministro en el sector de las frutas y hortalizas ha hecho
necesaria una armonización de las normas de calidad e inocuidad. Aunque las autoridades reguladoras
públicas nacionales y supranacionales han ejercido una función notable a la hora de sensibilizar
acerca de las normas de inocuidad y calidad, lo que ha impulsado realmente la adopción de normas
más rigurosas ha sido la respuesta del sector privado —sobre todo de las cadenas de ventas de
alimentos al por menor de las economías avanzadas— a las inquietudes de los consumidores acerca de
la inocuidad y calidad de los alimentos. “La consiguiente transferencia de la responsabilidad al sector
privado ha creado un “espacio político” más complejo y exigente, que comporta incentivos y
controles para el sector público y el privado” (García Martínez et al., 2004: 230). En cierta medida,
las normas sobre inocuidad y calidad de los alimentos se utilizan como un instrumento de la estrategia
para competir de las empresas (Jaffee y Masakure, 2005) y, en otros aspectos, unas especificaciones
rigurosas pueden tener consecuencias inesperadas. Aunque unas normas fitosanitarias estrictas pueden
contribuir a mejorar el rendimiento de las empresas y, por lo general y en principio, son beneficiosas
para los consumidores, algunos analistas creen que las especificaciones pueden ser exageradas y
falsear las comparaciones de las diferentes características de calidad de los productos que exigen los
consumidores (Poole y Baron, 1996; Poole y Gray, 2002, 2003).
Se reconoce que la mayor exigencia por parte de los países desarrollados en lo tocante a la inocuidad
de los alimentos tendrá probablemente efectos concretos sobre los países en desarrollo. Es probable
que los productores y exportadores de estos países tengan dificultades para cumplir los reglamentos
técnicos y las normas, pasar las pruebas de conformidad y alcanzar el nivel de rastreabilidad exigido
por las empresas importadoras. Es algo que preocupa de manera especial a los países en desarrollo,
cuya capacidad técnica e institucional de controlar y garantizar el cumplimiento de las normas
posiblemente no permitirá realizar los ajustes necesarios para satisfacer los nuevos requisitos (García
Martínez et al., 2004). Hasta ahora, las diferencias entre las normas internas de los minoristas
alimentarios internacionales han supuesto oportunidades de mercado para los exportadores de
productos frescos con sistemas de calidad e inocuidad menos avanzados. Sin embargo, estas
oportunidades probablemente disminuirán a medida que los minoristas vayan aplicando unas normas
internas armonizadas de inocuidad alimentaria. En Zimbabwe se ha demostrado claramente que la
repercusión de las normas internas de inocuidad y calidad de los alimentos afecta a cada productor en
función de sus dimensiones y plantea unos desafíos reales a los pequeños productores (Henson,
Masakure y Boselie, 2005).
Aunque sigan surgiendo oportunidades en los mercados nacionales, no hay que dar por sentado que se
trate de una opción comercial menos arriesgada para las explotaciones agrícolas y las empresas que no
deseen afrontar los retos que plantean los mercados de exportación evolucionados (García Martínez
et al., 2004). Como se ha señalado antes, los sistemas alimentarios de los países en desarrollo están
modernizándose rápidamente, debido tanto a los cambios de la demanda asociados al nivel de vida
como a la intensificación de la competencia de las empresas internacionales: el cambio de
organización de los sistemas de adquisición permite eludir los mercados mayoristas tradicionales y
aprovechar las ventajas derivadas de las adquisiciones centralizadas, de la concertación de contratos
(implícitos) con los proveedores, especializados o no, y el suministro de asistencia técnica (Berdegué,
Balsevich, Flores y Reardon, 2005). “Los mercados especializados locales que no aplican criterios
exigentes están siendo sumergidos por esta oleada, y está desapareciendo la distinción entre el
mercado mundial/de exportación y el mercado local/nacional” (Berdegué et al., 2005: 385).
Sistemas agroalimentarios, normas empresariales y bioseguridad
La internacionalización del suministro de alimentos ha expuesto también a los consumidores a nuevas
amenazas en materia de inocuidad alimentaria contra las que son insuficientes las normas privadas y
públicas. La bioseguridad está relacionada tanto con la salud humana como con las prácticas de
ordenación ambiental. Por ejemplo, la publicidad que se ha dado a la “nube marrón” en el Asia
meridional ha puesto de relieve la importancia de la contaminación transportada por la atmósfera en la
27
India, entre otros lugares, no sólo por sus peligros para el sistema respiratorio, que han sido bien
estudiados, sino también por sus efectos macroclimáticos adversos sobre la producción agrícola
(Poole, Marshall y Bhupal, 2002). La aparición de la gripe aviar y otras crisis sanitarias de este tipo
han hecho cundir en todo el mundo la inquietud por la propagación de las enfermedades del ganado,
en particular las zoonosis, y han motivado una intensificación de los controles en el comercio
internacional de ganado y productos ganaderos, así como de los controles de la inocuidad y
rastreabilidad de los alimentos en general. La labor de elaboración de normas agroalimentarias y sus
retos y oportunidades se inscriben en un contexto más amplio.
En primer lugar, los motivos por los que se da tanta importancia a la inocuidad de los alimentos tienen
una expresión más amplia en el imperativo de la protección ambiental. Los peligros para la
inocuidad de los alimentos proceden de la contaminación transportada por la atmósfera, de los
contaminantes transmitidos por el suelo y el agua y de otras fuentes, y pueden hallarse en todas las
etapas de la cadena: desde las deficiencias en las prácticas de producción hasta las malas prácticas
domésticas, pasando por un transporte y almacenamiento inadecuados y unas prácticas de
manipulación deficientes de los mayoristas y minoristas. Deben mencionarse específicamente las
prácticas que revelan que es necesaria una mejora de las normas de seguridad laboral en la producción
agrícola. El uso correcto de los productos agroquímicos es importante no sólo para los consumidores,
sino de manera especial para las partes interesadas más vulnerables del sistema alimentario, es decir,
los jornaleros agrícolas (probablemente mujeres y pobres).
En segundo lugar, la industria agroalimentaria es un sector con importantes efectos de multiplicación
a escala microeconómica. La producción y la manipulación postcosecha de las frutas y hortalizas
frescas es una fuente importante de ingresos domésticos para los productores, comerciantes y
minoristas rurales y periurbanos. Además, el desarrollo del sistema alimentario puede propiciar
nuevas oportunidades de negocios en la industria nacional, que darán a su vez un mayor valor
agregado a los productos alimentarios, satisfarán mejor las preferencias de los consumidores, crearán
nuevas oportunidades de ingresos y empleo y contribuirán a la erradicación de la pobreza. De este
modo, el desarrollo de la economía en general se verá potenciado por los efectos multiplicadores del
establecimiento de un sistema alimentario eficiente, eficaz y racional desde el punto de vista del
medio ambiente.
En tercer lugar, es importante la mejora del marco institucional de la responsabilidad social de las
empresas. Los conceptos de responsabilidad empresarial y social de las empresas son esenciales para
el desarrollo del sistema alimentario y para que dicho sistema tenga resultados positivos para los
interesados, incluidos los productores primarios. Elaborar y aplicar un marco reglamentario mejorado
que regule la conducta empresarial y la responsabilidad social de las empresas es un requisito
necesario (pero no suficiente) para mejorar el entorno empresarial. La reforma de la reglamentación y
el desarrollo de la infraestructura y la capacidad institucionales, por ejemplo de los sistemas de
pruebas y acreditación, son necesarios para ayudar a los exportadores a cumplir las normas
internacionales de inocuidad y calidad de los alimentos (García Martínez, Poole, Skinner, Briz, de
Felipe, Yalcin, Koc, Akbay, Ababouch y Messaho, 2005).
2.2
Obstáculos a la entrada en los mercados
Escasez de infraestructuras
En los comentarios anteriores hemos puesto el acento en algunos de los retos y obstáculos a la
participación de los pobres de las zonas rurales de los países en desarrollo en los sistemas avanzados
del mercado agroalimentario. Poulton y Poole (2001) han analizado los problemas y las opciones de
los productores de fruta de los países en desarrollo. Los problemas de acceso a los mercados se deben
a una base de activos insuficiente y al escaso acceso a la información y la falta de contactos de la
mayoría de los pequeños agricultores. Estos problemas se exacerban por el carácter perecedero de los
productos agroalimentarios y además son más graves en los mercados más adelantados y más
remotos, especialmente cuando los sistemas de comunicación y transporte son rudimentarios o
28
inexistentes. Por lo tanto, las deficiencias infraestructurales son un problema fundamental de las
regiones rurales, que constituyen la principal preocupación del FIDA: construcción y mantenimiento
de carreteras, suministro de agua potable y de riego, sistemas de transporte, infraestructura telefónica
y de comunicaciones de otro tipo, electrificación rural.
Platteau (1996) ha evaluado la importancia de las limitaciones infraestructurales, especialmente en el
transporte y las comunicaciones en el África subsahariana, donde la baja densidad demográfica y las
largas distancias hacen que los costos del transporte y de otros servicios esenciales sean
comparativamente elevados. Afirma que, por consiguiente, es particularmente necesario buscar
formas eficaces y económicas de mejorar la prestación de estos servicios para potenciar al máximo la
productividad agrícola.
Información inadecuada
Debido a la inexistencia de sistemas de información —desde el punto de vista no sólo de la
tecnología, sino también de la información, la retroalimentación y los recursos humanos— en muchas
zonas de los países en desarrollo, los pequeños agricultores se enfrentan a déficit considerables de
información (Poole et al., 2000a). Frecuentemente no tienen acceso puntual a información pertinente
y exacta sobre los precios, la localización de la demanda efectiva, la calidad esperada de los productos
hortícolas, ni sobre los canales alternativos de comercialización. Los productores a menudo tienen una
posición negociadora débil ante los comerciantes. La información a disposición de las comunidades
rurales no siempre se distribuye equitativamente, y los pequeños productores y los más alejados del
mercado están más desfavorecidos. Las limitaciones geográficas constituyen obstáculos tanto para las
corrientes de información como para las corrientes físicas de productos. Por lo tanto, el alejamiento de
los mercados agrava los problemas de información. Otros muchos factores afectan a la eficacia de los
mercados y pueden constituir obstáculos horizontales al acceso a los mercados y a las corrientes de
información. Entre ellos cabe señalar los factores ligados al género, la familia, el nivel de educación,
otros factores sociales y el origen étnico; la especialización de la producción y el efecto de la
reputación, y la existencia de confianza y de transacciones continuas (clientización). Los obstáculos al
acceso a la información provocan el desaprovechamiento de oportunidades comerciales,
estrangulamientos estacionales, productos con una especificación y control de la calidad inadecuados,
rendimientos desiguales para los productores, pérdidas antes y después de las cosechas y un
rendimiento básicamente insuficiente del sistema de producción y comercialización en conjunto.
La evolución de la tecnología de la información es una de las esferas más importantes y visibles de la
innovación que están ayudando a superar las limitaciones de información que constriñen los
intercambios comerciales y afectan a los aspectos no económicos del desarrollo entre la población
rural pobre. Se tratan en una sección posterior de este documento. La energía rural es otra limitación
cuya importancia probablemente aumentará, puesto que los precios corrientes y las tendencias
recientes apuntan al probable aumento del costo de las fuentes de energía que no utilizan productos
petrolíferos, lo cual afectará seguramente a los precios de los insumos agrícolas, en particular de los
fertilizantes.
Deficiencias institucionales y en la gestión de la cadena de suministro
En Zimbabwe se ha demostrado que la exclusión de los pequeños agricultores de las cadenas de
suministro modernas no es inevitable, sino que pueden instaurarse mecanismos que permitan a los
agricultores minifundistas cumplir normas más exigentes (Henson et al., 2005). Coulter et al. (1999) y
Masakure y Henson (Masakure y Henson, 2005) comentan también las oportunidades que la
explotación agrícola por contrata puede dar a los pequeños agricultores. En el caso de Hortico
Agrisystems, que contrata productos hortícolas de elevado valor a 4 000 cultivadores y los exporta a
los supermercados del Reino Unido, la agricultura contractual ha permitido a los proveedores superar
los obstáculos de acceso y las deficiencias de los mercados de insumos y productos, así como
incrementar sus ingresos, beneficiarse de la transferencia de conocimientos y ganar prestigio. En el
caso de algunos productos muy delicados y con alta intensidad de mano de obra, es posible que los
pequeños agricultores tengan una ventaja competitiva. Al parecer, la solución consiste en mejorar las
29
prácticas de gestión de la cadena de suministro: son necesarias inversiones y actividades de
capacitación pero, sobre todo, “... es necesario que se establezca una relación entre los pequeños
productores y los exportadores basada en la confianza y la dependencia mutua y que asegure la
sostenibilidad comercial a largo plazo de ambas partes” (Henson et al., 2005: 382). La cooperación,
con o sin contratos, es un medio de superar las deficiencias del mercado en los mercados
correspondientes de bienes y servicios, en particular los insumos, el crédito y la comercialización de
los productos agrícolas (Dorward, Kydd y Poulton, 1998). Aunque las nuevas disposiciones
institucionales plantean indudablemente amenazas y retos a los agricultores minifundistas, también se
pueden contemplar bajo un prisma más optimista y considerarlas oportunidades para los pequeños
agricultores, siempre que éstos cumplan determinadas condiciones.
La mayor atención prestada a la gestión de la cadena de suministro es un fenómeno relativamente
nuevo y supone la participación de “agentes” más institucionales que los meros proveedores y
clientes. Según Barrett et al. (1999), “…las nuevas redes alimentarias están evolucionando para
satisfacer tanto a los consumidores como a los productores, pero pasan por la intermediación y el
control de numerosos minoristas, a los que se ha dado potestad reguladora” (pág. 173). Sin embargo,
el concepto de “red” está saliendo del ámbito de la cadena de mercado. Hatanaka, Bain y Busch
(2005) reconocen que la intensificación del proceso de certificación por terceros refleja el poder
creciente de los supermercados de regular el sistema agroalimentario mundial, pero señalan que, al
mismo tiempo, la certificación por terceros ofrece la posibilidad a las organizaciones no
gubernamentales de cumplir una función en la gestión de las cadenas internacionales de suministro y
genera oportunidades de crear modelos empresariales alternativos, más sostenibles social y
ambientalmente. Giovannucci y Ponte (2005) afirman que, en el sector mundial del café, el marco
reglamentario en el que se inscriben las empresas para recabar su legitimidad social no es solamente
obra de las sociedades multinacionales, sino también de agentes nuevos, como las ONG, las
asociaciones de empresarios y las asociaciones entre el sector público y privado: “Por lo tanto, las
normas se están estableciendo más allá de las fronteras clásicas de las autoridades gubernamentales e
intergubernamentales, mediante alianzas amorfas entre empresas, ONG y grupos de la sociedad civil
que tienden a concluir acuerdos basándose en el modelo de negociación colectiva” (pág. 298).
2.3
Movilidad, migración y mercados de trabajo
La internacionalización de los mercados laborales es otro fenómeno de la globalización que afecta no
sólo a los trabajadores con un grado elevado de movilidad y calificación, sino también a las
tendencias migratorias de los países en desarrollo hacia las economías más prósperas. Como los
demás fenómenos contextuales, la migración no es nueva, pero su ritmo y sus efectos se han
intensificado a finales del siglo XX debido a la desigualdad del crecimiento económico entre las
regiones, a la escasez de personal calificado y a los elevados costos de la mano de obra en los países
en desarrollo, al ajuste de las políticas migratorias (tanto su endurecimiento como su relajación), a una
facilitación del acceso a la información acerca de las oportunidades existentes y a la
internacionalización del "sueño económico" a través de los medios de comunicación populares.
Los datos más recientes de las Naciones Unidas indican que hay casi 200 millones de migrantes
internacionales (Organización Internacional para las Migraciones, 2005). Tanto el ritmo como la
composición de la migración están cambiando en cuanto a sus orígenes, destinos y calendario. La
población rural de numerosos países en desarrollo es fuente de migración a destinos regionales,
nacionales e internacionales pero, en determinadas circunstancias, las zonas rurales pueden ser destino
de la migración. La migración fuera del sector rural probablemente supone el éxodo de trabajadores
jóvenes y hábiles de la socioeconomía rural, pero al mismo tiempo crea corrientes de remesas que, en
algunos países, se han convertido en una fuente abundante de capital y divisas. El modo en que se
utilicen estos recursos afectará probablemente al desarrollo local de las comunidades y países desde
los que se envían estos recursos. En Turquía, las remesas han sido claramente un acicate para las
actividades de consumo, lo que ha tenido un efecto positivo sobre el bienestar de los hogares. No
obstante, estas actividades llamadas “de consumo” pueden considerarse una inversión en actividades
productivas, incluidas la nutrición y la educación (Koc y Onan, 2004).
30
Los efectos de la migración sobre la población rural pobre son complejos. El análisis de datos
referentes a 71 países en desarrollo ha revelado que la migración y las remesas internacionales
reducen significativamente el nivel, la profundidad y la gravedad de la pobreza de ingresos en los
países en desarrollo (Adams y Page, 2005). No obstante, hay indicios de que la migración puede ser
contraproducente cuando son el agotamiento de los recursos naturales y la desertificación los que
impulsan a emigrar, como ocurre en Egipto. En esos casos predominan la formas temporales de
migración, que permiten la prosecución de las actividades agrícolas, que en otro caso no serían
sostenibles económicamente, gracias a las subvenciones que representan las remesas. Eso impulsa a la
búsqueda de nuevos recursos. Normalmente las tierras agrícolas sólo se abandonan cuando están tan
dañadas que son irrecuperables y ya no garantizan la obtención de los medios de subsistencia, o
cuando las estrategias de migración son tan rentables que se considera que ya no merece la pena
realizar actividades agrícolas (Knerr, 2004).
La migración de regreso cada vez es más importante (Organización Internacional para las
Migraciones, 2005), lo que brinda más posibilidades de transferencia de conocimientos técnicos,
además de mejorar las corrientes de recursos financieros. Sus efectos sociales son múltiples y variados
(recuadro 9): el despoblamiento presenta muchos inconvenientes, pero la mejora de la tecnología de la
información y la disminución de los costos de comunicación permite a los migrantes participar más
eficazmente en la vida política, social, cultural y económica de sus comunidades y países de origen
(Organización Internacional para las Migraciones, 2005).
La dimensión de género es importante y no ha sido suficientemente investigada: las mujeres se
desplazan de manera diferente a los hombres en la economía mundial y se dedican en gran parte al
sector de los servicios. Se está promoviendo esta actividad como estrategia de desarrollo (Departamento
de Desarrollo Internacional, 2005), pese a que las mujeres constituyen la mayor parte de las víctimas de
la trata de seres humanos. La salud de los migrantes, en especial respecto del VIH/SIDA, es un
problema cada vez más grave (Organización Internacional para las Migraciones, 2005).
Recuadro 9. Migración y desarrollo
“La relación entre migración y desarrollo es compleja y difícil de evaluar, pese a lo cual muchos
organismos nacionales e internacionales de desarrollo están estudiando seriamente formas de
aprovechar las ganancias que la migración puede suponer para el desarrollo. La percepción pública en
ocasiones es negativa: la migración emana de la pobreza y causa mayor pobreza tanto en los países de
origen como de destino. Los expertos han examinado la relación de causalidad entre la migración y la
pobreza y han concluido que, a veces, en lugar de ser resultado de la migración y los desplazamientos,
como podría parecer, la pobreza se debe a una planificación política deficiente…”
(Organización Internacional para las Migraciones, 2005: 19).
2.4
El contexto político internacional
Macropolítica
Las políticas de ajuste estructural aplicadas durante la década de 1980 y comienzos de la de 1990 han
tenido efectos perfectamente documentados y profundos sobre las economías rurales/agrícolas de los
países en desarrollo. Los cambios más recientes en los planteamientos y políticas de los donantes y la
modalidad incipiente de la asociación con los gobiernos de los países pobres crean retos de aplicación
para los países en desarrollo y ponen también de relieve las oportunidades que surgen para los pobres
de las zonas rurales. Los donantes están abandonando la financiación de proyectos en favor de la
concesión de ayuda presupuestaria directa. Los enfoques sectoriales, introducidos a finales de la
década de 1990, tienen por finalidad dar coherencia y uniformidad a la programación de la asistencia
y lograr que ésta se haga en asociación. La modalidad esencial es la concesión de financiación a un
sector previo acuerdo de todos los asociados acerca de una política y un plan de gastos uniforme, bajo
la dirección de los gobiernos nacionales y con la adopción de un enfoque común y más eficiente de la
gestión por parte de todos los asociados.
31
Otro instrumento innovador para mejorar la eficacia de la asistencia al desarrollo ha sido el proceso de
los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), con arreglo al cual la ayuda
presupuestaria programada se adapta mejor a las diferentes prioridades de cada país. Este proceso se
refuerza gracias a los esfuerzos de los donantes por coordinar sus iniciativas y vincular mejor la ayuda
presupuestaria al proceso de examen de la estrategia de lucha contra la pobreza. Los DELP se han
convertido en un requisito previo para la concesión de préstamos multilaterales a los países pobres
muy endeudados. Además, el Banco Mundial y varios donantes bilaterales utilizan los DELP como
base para su ayuda. El enfoque basado en los DELP debe (Dijkstra, 2005):
•
•
•
•
•
ser impulsado por los países y conllevar una participación amplia;
ser exhaustivo, como reconocimiento de que la pobreza es un fenómeno multidimensional;
estar orientado a los resultados y hacer hincapié en los resultados concretos alcanzados en
beneficio de los pobres;
estar orientado a las asociaciones, lo que propiciará una mejor coordinación de los donantes
bajo la dirección de los gobiernos, y
basarse en una perspectiva a largo plazo.
Estas condiciones se han cumplido en el caso de Uganda, por ejemplo. El Plan de acción para
erradicar la pobreza, o PAEP (el DELP de Uganda) es el marco general para la lucha contra la
pobreza en que se inscribe el Plan de modernización de la agricultura, cuya finalidad es la
transformación de la agricultura (Gobierno de Uganda, 2005). Fue elaborado a raíz de un proceso
exhaustivo (trianual) e integrador de consultas en el que participaron los agricultores, los proveedores
de insumos, los comerciantes y exportadores de productos, la industria de elaboración de productos
agrícolas, la sociedad civil, los responsables de las políticas, los asociados para el desarrollo y los
círculos académicos. El reto consiste en su aplicación (Odwongo y Fowler, 2005).
Los principales donantes nacionales y multilaterales han tratado también de armonizar las políticas de
asistencia mediante la colaboración en las tareas analíticas, la preparación de estrategias comunes de
ayuda a los países y el examen conjunto de los resultados de la aplicación (Banco Mundial). La
Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo de la OCDE, adoptada en marzo de
2005, ha sido suscrita por más de 100 donantes y países en desarrollo y ha dado lugar a las
“Directrices y Serie de referencia del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE:
Armonizar las prácticas de los donantes para lograr una asistencia más eficaz”, en las que se fijan
referencias y objetivos en relación con un conjunto de 12 indicadores de progreso. La armonización
de las políticas de los donantes y una mayor atención a las prioridades de los países han dado lugar a
una nueva modalidad de asistencia (recuadro 10).
Recuadro 10. Medidas recientes de los donantes
En 2004, la Comisión Europea propuso el desarrollo de un marco legal común entre los miembros de la
UE para los procedimientos de concesión de ayuda, una programación plurianual más coordinada y la
realización de trabajo analítico. Después de la reunión de Roma celebrada en febrero de 2003, el grupo
“Nordic+”, formado por Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Noruega, los Países Bajos, el Reino Unido y
Suecia, formuló un plan de acción conjunto para conceder una ayuda más armónica en todos los países
donde colaboran estos donantes, además de una atención centrada en alto grado en la ejecución de
acciones armonizadas en Zambia. En abril de 2004, el grupo firmó un memorando de acuerdo con
Alemania, las Naciones Unidas y el Banco Mundial para lograr una asistencia más eficaz a través de la
armonización. En diciembre de 2003, Suecia aprobó una política de desarrollo mundial integrada que
toma la armonización como uno de sus principios rectores. En junio de 2004, las Naciones Unidas
establecieron un proceso de programación armonizado entre sus organismos, con la finalidad de
conceder una asistencia más eficaz y eficiente de acuerdo con los procesos de planificación nacional y
las prioridades reflejadas en las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y de apoyar los
enfoques sectoriales.
(Banco Mundial, sin fechar)
32
Es demasiado pronto para valorar estos cambios. Sin embargo, se plantean retos para los pobres de las
zonas rurales que son el eje de la actividad del FIDA. Se ha afirmado que las preocupaciones de los
donantes por los ODM, los DELP, los enfoques sectoriales, el apoyo a los presupuestos generales, la
armonización y la Declaración de París responden a enfoques de la programación que favorecen la
sencillez y dejan de lado las complicaciones, por lo que no dan cuenta de las incertidumbres de la
realidad. Políticamente, los enfoques sectoriales involucran a diferentes ministerios, lo que no es
necesariamente beneficioso para el desarrollo rural y hace que “se ignoren los aspectos delicados”
(Wiggins, 2005). El enfoque basado en el DELP adolece de limitaciones de flexibilidad y de
focalización en los pobres de las zonas rurales y, aunque es evidente que en esta modalidad se forjan
asociaciones entre los responsables de las políticas, la inclusión de otros interesados (en particular de
la población rural pobre) no es eficaz. El análisis de 15 DELP ha revelado que el marco macropolítico
carece de la flexibilidad necesaria para hacer frente adecuadamente a las crisis externas y a las
fluctuaciones macroeconómicas y, por lo tanto, no supone una ayuda clara y directa al crecimiento
económico y la lucha contra la pobreza (Gottschalk, 2005). Dijkstra (2005) se muestra más crítico con
los DELP de Bolivia, Honduras y Nicaragua (recuadro 11). Recomienda que los donantes tengan en
cuenta los procesos políticos locales y aduce que los planes deberían ser menos exhaustivos, quizás
subsectoriales, locales o regionales. Comenta también que los donantes deben reconocer que los
resultados de la asistencia son inciertos.
Recuadro 11. Políticas y realidad
“La asistencia sólo puede ser eficaz si los donantes actúan con seriedad a la hora de potenciar la
identificación con las actividades y fomentar las asociaciones. El enfoque basado en los DELP y la
tendencia conexa de prestar apoyo a los presupuestos pueden considerarse como una huída
desesperada hacia delante de los organismos donantes para lograr tanto la identificación con las
actividades como una intensificación de la coordinación de los donantes bajo la dirección de los
gobiernos receptores de la asistencia. No obstante, en el presente artículo se ha demostrado que los
resultados son decepcionantes. Los DELP se escriben porque los donantes así lo quieren y los países
se identifican poco con las estrategias. Los procesos participativos tienen lugar porque los donantes
así lo quieren, pero los parlamentos elegidos apenas participan en ellos, la programación se ciñe a las
cuestiones técnicas y el proceso de participación apenas tiene una influencia real [...]. En el presente
artículo se ha demostrado también que los donantes están creando realidades virtuales en las que
predomina la planificación mediante los DELP, pero que guardan escasa semejanza con las realidades
en las que prevalece la política... ”
(Dijkstra, 2005: 461 y 462).
En el propio “Informe de la Consulta sobre la Séptima Reposición de los Recursos del FIDA”
(FIDA, 2005), se reconoce que, en líneas generales, los DELP no han tenido convenientemente en
cuenta la función de la agricultura y el desarrollo rural y que los esfuerzos necesarios para que las
estrategias de apoyo al sector rural tengan buenos resultados deben fomentarse más enérgicamente
dentro de los procesos nacionales de formulación de políticas, presupuestación y programación
(pág. 2).
De estas críticas se desprende que, además de garantizar la participación genuina de todos los
interesados, es necesario orientar las políticas y diferenciarlas en función de las circunstancias locales,
y que asumir los riesgos y los posibles fracasos debe formar parte del proceso de formulación de
políticas.
La importancia del marco institucional en el que operan los pequeños agricultores y en el que han
tenido lugar las Revoluciones Verdes también se ha subvalorado en el análisis político y es necesario
que se produzca un cambio en la manera de pensar. Según Kydd y Dorward (2004), la falta de
coordinación eficaz de las relaciones de mercado es una de las explicaciones del fracaso de las
políticas de liberalización, especialmente en los países muy pobres. Afirman que tras los malos
33
resultados de los países pobres se esconde una “coordinación deficiente”: “cuando se ha logrado un
elevado crecimiento y la consiguiente mitigación de la pobreza en los países rurales pobres fuera del
África subsahariana, no ha sido por lo general en el contexto de los mercados liberalizados ni del
desarrollo de los mercados liberalizados” (Dorward y Kydd, 2004: 4). Puede contemplarse la
posibilidad de que el Estado ejerza una función mayor que la que se considera “ortodoxa”, aunque
será difícil convencer de ello a los donantes y los responsables de las políticas (por ejemplo, en el caso
de los insumos agrícolas en Malawi [Levy, 2005]).
Descentralización y focalización
Hay quien afirma que la descentralización de las responsabilidades y competencias políticas da la
suficiente flexibilidad para formular las políticas específicas de cada contexto que son necesarias para
la transformación de la economía rural local: las subvenciones para liberar créditos estacionales, que
son fundamentales, y paliar las limitaciones de recursos líquidos, para reducir las incertidumbres en el
abastecimiento de los mercados y el suministro de insumos, y con objeto de ayudar a “poner en
marcha” los mercados agrícolas si se quiere que el incremento de la productividad de los pequeños
agricultores impulse el crecimiento rural no agrícola. Establecer las condiciones básicas para lograrlo,
concebirlas y aplicarlas de modo que sean eficaces y posteriormente eliminarlas gradualmente son los
principales retos a que se enfrentan los responsables de la políticas (Dorward, Fan, Kydd, Lofgren,
Morrison, Poulton, Rao, Smith, Tchale, Thorat, Urey y Wobst, 2004). La descentralización tiene tres
dimensiones fundamentales (Poole et al., 2000a):
•
•
•
autoridad política: ¿para qué órganos serán elegidos los representantes?, ¿qué facultades
legislativas tendrán esos órganos?, ¿nombrarán un órgano ejecutivo y qué potestades tendrá éste?
autoridad administrativa: ¿cómo se organizarán y controlarán los diversos organismos
administrativos y de servicios del Estado para ejercer sus diferentes funciones (en materia, por
ejemplo, de salud, educación, infraestructura, ley y orden público)?
autoridad fiscal: ¿qué facultades en materia tributaria y de gastos tendrán las autoridades
subnacionales y en qué medida podrán depender estructuralmente de los fondos procedentes de
las autoridades centrales?
Para que el proceso de descentralización sea eficaz es necesario efectuar reformas que afecten a las
tres dimensiones. Por ejemplo, la repercusión de la descentralización política puede ser muy limitada
si el gobierno central sigue controlando la maquinaria administrativa pública y los organismos que
prestan los servicios públicos. Asimismo, la repercusión puede ser muy limitada si la administración
local depende de subvenciones del gobierno central, que pueden supeditarse al cumplimiento de
determinadas condiciones.
Es necesario analizar los retos y oportunidades en su contexto. En un artículo sobre las prioridades de
la investigación de los sistemas de producción forestal de cultivos arbóreos y de productos no
madereros, Poole (2004) afirma que los problemas contextuales son similares a los de otras
poblaciones pobres, alejadas geográficamente y atrasadas económicamente, que dependen de sistemas
de producción perennes, como los pastores. Dirigir las actividades al desarrollo local en lugar de hacia
la integración global puede reportar importantes beneficios a las poblaciones marginadas, pues el
mejor modo de incrementar sus medios de subsistencia no son las costosas inversiones encaminadas a
salvar obstáculos geográficos, económicos y tecnológicos casi insuperables para el acceso a los
mercados y la integración en la economía mundial, sino las inversiones en los activos e iniciativas
locales que posibilita la descentralización. Por muchos motivos —de índole geográfica, cultural,
social, demográfica—, esta pobreza es sumamente difícil de combatir y es necesaria una gran cautela
al adoptar políticas generales de crecimiento económico y soluciones de mercado para la lucha contra
la pobreza entre las poblaciones remotas y marginadas, pues tienen tantas posibilidades de motivar su
desintegración social como su integración en los mercados mundiales (Poole, 2005b; Poole et al., 2005).
34
2.5
El cambio climático
El cambio climático posiblemente sea la mayor amenaza a la vida en la Tierra y tendrá importantes
consecuencias en el desarrollo de todos los países y economías. Probablemente sus efectos se harán
sentir más sobre las regiones pobres de los países en desarrollo. No todos ellos serán negativos: “En
conjunto, se espera que el mundo gane en torno a un 9% de tierras de cultivo adicionales para 2080,
en su mayor parte situadas en el hemisferio Norte” (Devereux y Edwards, 2004). Sin embargo, las
repercusiones sobre los más vulnerables del mundo en desarrollo probablemente serán negativas en lo
que respecta a la calidad y la cantidad del suministro de agua, el aumento de las temperaturas y la
fertilidad de los suelos (Pachauri, 2004), lo que exacerbará los efectos de la presión demográfica y de
la degradación de los recursos naturales. Por añadidura, estas repercusiones afectarán más a las
mujeres que a los hombres: en las zonas rurales, los efectos sobre los sectores agrícola, hidrológico y
rural probablemente serán más duros para las mujeres. Podrían ser catastróficos en las zonas
montañosas debido al deshielo de los glaciares (por ejemplo, en Bhután), el recalentamiento del
Ártico (poblaciones inuit) y en las zonas costeras (por ejemplo, en Bangladesh) y los pequeños
estados insulares (por ejemplo, las islas del Pacífico), los más vulnerables al aumento del nivel del
mar y las catástrofes meteorológicas. Los efectos secundarios, provocados por el estrés debido al
calor, serán un incremento de las enfermedades transmitidas por vectores, los problemas sanitarios
para los seres humanos y los sistemas de producción vulnerables. Hacer una cartografía de la
vulnerabilidad es el primer paso para anticiparse a los efectos locales. “Los atrasos que aquejan a todo
el sistema y el ciclo de los cambios precisos justifican por su importancia la adopción de un principio
de precaución hoy mismo para afrontar los posibles efectos del cambio climático durante el próximo
cuarto de siglo” (pág. 14). El riesgo para los sistemas de producción aumentará a medida que los
efectos meteorológicos se hagan más impredecibles y la producción se reduzca. Los efectos terciarios
probablemente serán cambios en las ventajas comparativas de los sistemas rurales de producción, lo
que repercutirá sobre las corrientes comerciales y de productos básicos y suscitará desplazamientos de
poblaciones.
En el gráfico 3 (tomado de PNUMA/Grid Arendal y adaptado) se resumen las posibles repercusiones.
En pocas palabras, en los países tropicales y subtropicales, donde el clima actual es cálido y seco y
que son propensos a la sequía, estas características se acentuarán. Los agricultores y pastores serán los
más afectados, y los más vulnerables tendrán menos medios de subsistencia (Devereux et al., 2004).
Es más que probable que medidas de mitigación como el intento de controlar las emisiones de gas
causantes del efecto invernadero sean ineficaces e insuficientes. Burton y May (2004) denuncian una
preocupante “falta de adaptación” y llaman la atención sobre “los problemas ligados a la
incertidumbre, los intereses creados, las ilusiones vanas y la falta de imaginación [...]. Fijándonos en
la falta de adaptación actual no resulta difícil determinar cuáles serán los obstáculos a la adaptación”
(pág. 37). Debe existir una voluntad política.
35
Gráfico 3. Posibles repercusiones del cambio climático
temperatura
aumento del nivel del mar
precipitaciones
repercusiones sobre
la salud
•mortalidad relacionada
con la meteorología
•enfermedades infecciosas
•enfermedades
respiratorias debidas a la
mala calidad del aire
la agricultura
•disminución del
rendimiento de los
cultivos
•mayores demandas
de riego •pérdida de
fertilidad del suelo
•más perturbaciones y
enfermedades del
ganado
los bosques
•alteración de la
composición
•alteración de la
distribución geográfica
•salud y productividad
deficientes
•escasez de leña
los recursos
hídricos
•cantidad
•calidad
•conflicto entre usuarios
•poblaciones de peces
las áreas costeras
•erosión
•inundación
•costos de protección de
las comunidades locales
las especies y las
zonas naturales
•desaparición de hábitat
•desaparición de especies
•reducción de los glaciares
vulnerabilidad crónica y aguda
Los retos que plantea el cambio climático requerirán respuestas tanto institucionales como tecnológicas.
Huq y Reid (2004) tratan la adaptación al cambio climático (hacer frente a los problemas) como una
alternativa a la mitigación (atenuar las causas). La adaptación será una estrategia importante en los
países en desarrollo, pero se tiene escasa conciencia de los desafíos. La adaptación debe ser específica a
cada contexto y, por lo tanto, requerirá una gran atención de todos los interesados, incluidas las ONG de
desarrollo, con la ayuda de actividades de investigación encaminadas a elaborar indicadores del cambio,
proyecciones de los posibles efectos y estrategias alternativas para adaptar los sistemas agrícolas en
general y el mejoramiento de los cultivos en particular a niveles de pluviometría más bajos en
determinadas zonas; cambios en la combinación de especies ganaderas (del ganado bovino al caprino);
selección de cultivos (del maíz al sorgo) y una estrategia general de subsistencia (de la agricultura a la
migración o a la diversificación de los ingresos mediante actividades no agrícolas) (Rogers, 2004;
Scoones, 2004). “Pero, a menudo, las respuestas en materia de desarrollo […] no han seguido esta
dinámica. Se han quedado atrapadas en una visión estática e inmutable ...” (Scoones, 2004: 117).
Scoones afirma que hay lugar para el oportunismo, la complejidad, la flexibilidad y unas medidas
dinámicas de adaptación que no suelen caracterizar a las respuestas de la burocracia a los retos.
Será necesario que los donantes alarguen los plazos de financiación para que haya un aprendizaje y un
diálogo continuos. También será necesaria la innovación institucional: los modelos climáticos son
demasiado “rudimentarios” para dar cuenta de unos cambios climáticos extremos que frecuentemente
son de ámbito específicamente local. Es precisa una mayor colaboración entre los científicos, los
aseguradores y otros miembros de la comunidad profesional de gestión de los riesgos, los gobiernos y la
comunidad de gestión de los desastres, con objeto de evaluar y mitigar los riesgos (Hamilton, 2004).
Lograr que la comunidad de desarrollo, el sector financiero internacional (inmensamente poderoso) y el
sector de la energía lleguen a un terreno común de entendimiento en el ámbito político y económico
representa un reto importante.
2.6
Aspectos fundamentales de los retos para los pobres de las zonas
rurales
Se ha dicho que la innovación rural siempre debe reflejar varios factores contextuales. También es
importante señalar que la economía rural comprende varias actividades económicas y de otro tipo en un
entorno en el que influye toda una gama de factores. Hay interrelaciones entre los factores externos y
entre los diversos elementos de los diferentes niveles de la economía rural, desde los individuos a los
36
hogares, las familias extensas, las comunidades y niveles superiores. La economía y la sociedad rural
es un sistema complejo de elementos interactivos, lo que complica tanto su análisis como su
comprensión, pero no reconocer este hecho equivale a ceñir el pensamiento a unos conceptos
restrictivos de la economía rural. El clima, el entorno, la producción y los efectos económicos y
sociales están interrelacionados: el cambio climático requiere nuevas tecnologías, pero provocará a su
vez desplazamientos de poblaciones. Ignorar estas interacciones y elementos contradictorios y
sinérgicos limitará la innovación y el desarrollo. El reconocimiento de esta complejidad también
genera nuevas oportunidades: las TIC pueden mejorar la información sobre el mercado, el acceso a
los mercados y la eficacia de las transacciones comerciales, facilitar la intermediación financiera,
mejorar la prestación de servicios de salud y educativos y respaldar la integración social en caso de
que se produzcan migraciones. Las intervenciones sinérgicas que aúnan esfuerzos en varias
esferas temáticas pueden generar buenas posibilidades de innovación, y es necesaria una buena
comprensión de la economía rural en toda su diversidad.
3
Oportunidades
El Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas ha detectado estrategias prácticas para erradicar la
pobreza aumentando las inversiones en infraestructura y capital humano al tiempo que se promueve la
igualdad de género y la sostenibilidad medioambiental. Su Equipo de Tareas sobre ciencia, tecnología
e innovación ha publicado recientemente un informe, titulado Innovation: Applying Knowledge in
Development, que es una amplia exposición de la importancia crítica del conocimiento y de la
innovación para el desarrollo y de lo que los gobiernos y las organizaciones internacionales deberían
hacer (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005). En ese informe se afirma que el problema
inmediato de los países en desarrollo no es crear nuevos conocimientos, sino aplicar con eficacia las
tecnologías existentes. Sus autores recomiendan aplicar a la innovación un enfoque de sistemas del
que formen parte políticas públicas de innovación integradas y propicias que ayuden al proceso de
modificar y adaptar la tecnología existente a los contextos locales. Observando que un fallo de los
sistemas nacionales de investigación es el aislamiento de muchas instituciones académicas de los
países en desarrollo —un “síndrome de soledad”—, los autores del informe se refieren a la
importancia de las empresas comerciales e industriales en tanto que lugares en que tiene lugar un
aprendizaje de importancia económica. De ahí el que sean fundamentales la organización y las
instituciones industriales y el que se mencionen repetidamente las “políticas industriales selectivas”.
3.1
Las tecnologías de plataforma
El eje del informe de las Naciones Unidas sobre la innovación son las tecnologías “de plataforma”, o
genéricas, que tienen amplia aplicación o consecuencias en la economía, y que son: las TIC, la
biotecnología, la nanotecnología y los nuevos materiales. Dentro de la estrategia, se considera que la
existencia de unos servicios infraestructurales adecuados es el cimiento de la tecnología y que éstos
deben ir acompañados de inversiones en educación en materia de ciencia y tecnología y en el fomento
de actividades comerciales basadas en la tecnología. Mucho de esto, como el enfoque conforme a los
sistemas de innovación y la identificación de importantes ejes de innovación, concuerda con este
informe.
Las TIC
La nueva tecnología de la información es una de esas plataformas, que ha surgido de iniciativas
comerciales del sector privado, no específicamente para finalidades de desarrollo; sus efectos están
cada vez más difundidos en las zonas rurales y encierra un potencial considerable para superar
algunas de las limitaciones institucionales e infraestructurales que pesan sobre los pobres del medio
rural (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005). Muchos hechos y aplicaciones que tendrán
lugar en el sector de la tecnología de la información no pueden preverse. Las nuevas TIC abarcan un
abanico de tecnologías que ya están influyendo en las zonas rurales de diversas maneras y que tienen
además el potencial siguiente:
37
•
•
•
•
las TIC desempeña un papel fundamental en la gobernanza, mejora las vidas de la gente gracias a
la mejora de las corrientes de información y la comunicación y puede impulsar el crecimiento
económico y los ingresos al aumentar la productividad;
las TIC puede fortalecer las redes económicas y sociales al mejorar la comunicación y el
intercambio de conocimientos e información y disminuir radicalmente los costos de transacción;
los proyectos que “impulsan” las TIC y la tecnología por lo general son menos eficaces en cuanto
a su contribución a los ODM; en cambio, la “introducción” de las TIC en los proyectos de
desarrollo, cuando convenga y sea pertinente, tendrá consecuencias más importantes en la
reducción de la pobreza;
las TIC puede mejorar los servicios de salud y educación y el acceso a los servicios gracias al
bajo costo de la administración, la información y el conocimiento.
Está surgiendo un consenso en torno a cuatro terrenos principales en los que las TIC puede influir en el
desarrollo:
•
•
•
•
estimular el crecimiento macroeconómico (disminuyendo los costos de transacción, fomentando
las inversiones, creando puestos de trabajo y aumentando los ingresos);
aumentar el acceso al mercado, la eficiencia y la competitividad de los pobres gracias a
intervenciones en el micronivel (teléfonos de pago en las aldeas, mejora de las prácticas agrícolas
por conducto de centros locales de conocimientos como los telecentros y la educación por
satélite);
aumentar la interactividad, reduciendo el costo de las TIC y su cobertura mundial (la enorme
propagación de la telefonía móvil y el suministro o la agrupación de servicios añadidos, y
facilitar la autonomía política mediante la participación en las actividades de planificación,
rendición de cuentas, etc.
Un ejemplo interesante de empleo de la tecnología de la información en beneficio de los habitantes del
medio rural en un sentido más general fue narrado por Schulze (2005), cuyo proyecto utilizó el vídeo y
otras TIC para dar a conocer las poblaciones indígenas, demostrando cómo el empleo de los medios de
comunicación de masas puede ser una poderosa herramienta: el Programa PRAIA (Programa Regional
de Apoyo a los Pueblos Indígenas de la Amazonia), creado en 1992 por iniciativa del FIDA, es una
iniciativa regional de nueve países de la cuenca del Amazonas que tiene por objeto promover los
intereses de 400 pueblos indígenas. Su modalidad de financiación es importante, dado que las decisiones
se adoptan a partir de la demanda de los beneficiarios y que los recursos se transfieren a éstos para que
los inviertan.
La biotecnología
En cambio, la situación en lo que respecta a la biotecnología es más compleja y polémica que en el caso
de las TIC. El potencial de la biotecnología en lo que respecta a desarrollar cultivos enriquecidos
nutricionalmente como el arroz dorado y las patatas con elevado contenido de proteínas se expone en el
informe del Equipo de Tareas sobre la innovación, al igual que los posibles inconvenientes que pueden
tener las interacciones desconocidas entre genes o entre genes y el medioambiente (Proyecto del Milenio
de las Naciones Unidas, 2005). Las biotecnologías agrícolas no son tan fácilmente separables de las
tecnologías tradicionales de mejoramiento fitogenético (y de animales) que han sido una innovación
específica dimanante en lo fundamental del interior del sistema formal de innovación agrícola, basado
inicial y fundamentalmente en una financiación sin fines lucrativos. La propia biotecnología tiene unos
orígenes híbridos: la Revolución Verde ha tenido consecuencias determinantes, masivas y directas en el
sector rural, como ya se ha dicho. Por otra parte, la utilización de las tecnologías de manipulación
genética para impulsar aún más la evolución de la productividad agrícola —una revolución de los
genes— corre en paralelo con el empleo de las tecnologías tradicionales y lo prolonga (Borlaug, 2000).
La biotecnología agrícola tiene un importante apoyo de recursos del sector privado aportados por los
“gigantes de los genes” (las empresas Dupont, Monsanto y Syngenta) y elementos como las tecnologías
de “terminadores genéticos” tienen importantes consecuencias en los pobres del medio rural, lo mismo
38
que la concentración de poder comercial en el mercado mundial de simientes, cuyo valor asciende a
21 000 millones de dólares (Wetter, 2005). Ahora bien, el impulso de la innovación es comercial, y
entraña el uso de los derechos de propiedad para proteger las empresas, de manera que no es probable
que la innovación comercial vaya dirigida directamente a combatir la pobreza rural.
Se han detectado 10 biotecnologías que muy probablemente mejorarán la salud en los países en
desarrollo en los próximos 5 a 10 años (Daar, Thorsteinsdóttir, Martin, Smith, Nast y Singer, 2002): el
diagnóstico molecular, las vacunas recombinantes, el suministro de vacunas y medicamentos, la
rehabilitación biológica, la secuenciación de genomas patógenos, la protección controlada por las
mujeres mismas frente a las enfermedades de transmisión sexual, la bioinformática, los cultivos
genéticamente modificados y enriquecidos nutricionalmente, las proteínas terapéuticas recombinantes y
la química combinatoria. Ahora bien, es probable que las posibilidades que la agrobiotecnología ofrece
de mejorar el bienestar de los habitantes de las zonas rurales vayan más allá de las mejoras de la salud
resultantes de cultivos enriquecidos nutricionalmente, y de ello hablaremos más adelante.
La nanotecnología y los “nuevos materiales”
La nanotecnología es un tercer campo nuevo que ofrece aplicaciones para la lucha contra la pobreza
(recuadro 12).
Recuadro 12. El potencial de la nanotecnología
“La nanotecnología es el estudio, el diseño, la creación, la síntesis, la manipulación y la aplicación de
materiales funcionales, dispositivos y sistemas mediante el control de la materia en los planos atómico y
molecular y el aprovechamiento de fenómenos y propiedades nuevos de la materia en esa escala…
Es probable que la nanotecnología sea especialmente importante en el mundo en desarrollo… Las
aplicaciones agrícolas eficaces en función de los costos de la nanotecnología podrían disminuir la
malnutrición y la mortalidad infantil, en parte al aumentar la fertilidad de los suelos y la productividad
de los cultivos. Se puede supervisar el estado de salud de los cultivos utilizando series de nanosensores.
Los nanosensores pueden aumentar la eficacia de las actividades de supervisión de los cultivos. Los
sensores colocados en la piel de las reses o desperdigados por los cultivos pueden ayudar a detectar la
presencia de patógenos. Materiales nanoporosos como las zeolitas, que pueden formar suspensiones
estables bien controladas con sustancias absorbidas o adsorbidas, se pueden utilizar para la liberación
lenta y la dosificación eficiente de abonos de plantas y nutrientes y medicamentos al ganado […] Otras
aplicaciones pueden promover la salud, mejorar el agua y el saneamiento, impulsar el aprovechamiento
de fuentes de energía renovables y mejorar la ordenación medioambiental[…] La nanobiotecnología, es
decir, la convergencia de la nanotecnología y de la biotecnología, se puede utilizar para enriquecer la
biodiversidad…”.
(Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005: 70-74).
La nanotecnología ofrece oportunidades fascinantes y probablemente muchas más, todavía
desconocidas. Ello no obstante, hay motivos para ser precavidos a propósito de las consecuencias que la
nanotecnología tendrá en los pobres del medio rural. Su potencial abarca la producción de energía, la
seguridad del agua, el aumento de la vida útil de los neumáticos de vehículos a motor y otras sustancias.
Por consiguiente, es posible que el mercado de fibras naturales como el algodón y otros productos
agrícolas como el caucho se vea amenazado (Wetter, 2005).
Por ultimo, gracias a un mayor conocimiento de las propiedades mecánicas, electrónicas, iónicas y
nucleares de una amplia gama de materiales, se están desarrollando nuevos materiales que pueden tener
muchas aplicaciones para los países en desarrollo, entre ellas el aprovechamiento de fuentes de energía
renovables.
39
3.2
Tecnologías de la información específicas
Aplicaciones a la supervisión, la gestión y la previsión de los recursos
Podemos vincular las herramientas del análisis espacial y la tecnología de los sistemas de información
geográfica (SIG) a los datos socioeconómicos y cartografiar y detectar los recursos, la pobreza, los
“dominios” del mercado y otros rasgos del entorno social y económico natural. Las nuevas técnicas de
cartografía de la pobreza y la seguridad alimentaria se prestan a la identificación de problemas y la
focalización de las políticas y las intervenciones en el plano “local”. Hyman et al. (2005) resumen una
serie de estudios de cartografía de la pobreza y la seguridad alimentaria en Bangladesh, Ecuador,
Kenya, Malawi, México, Sri Lanka y Viet Nam y exponen sus beneficios para el desarrollo de
políticas en las zonas agrícolas y rurales.
Las técnicas de cartografía ofrecen la posibilidad de dar lugar a mejoras de la productividad de los
sistemas de recursos naturales. Las actuales aplicaciones de los SIG en las economías agropecuarias
avanzadas permiten especificar tecnologías de producción e insumos adecuadas al nivel de microentorno
de explotaciones agrícolas y campos de manera que se potencia la producción, se racionaliza el empleo
de los insumos y se disminuyen los factores externos medioambientales negativos. Es probable que se
pueda adaptar esas tecnologías en beneficio de los pobres del medio rural de los países en desarrollo. Ya
se están utilizando diversas aplicaciones de los SIG para cartografiar los recursos marinos y facilitar la
gestión de las actividades de las comunidades pesqueras.
Ya se utilizan SIG para combatir la mosca tsetsé y con toda seguridad se idearán otras aplicaciones.
La tecnología de la información también desempeñará un papel más importante en la difusión de
datos meteorológicos a los agricultores y de las condiciones de la siembra, el cultivo y la cosecha a
medida que el cambio climático haga más inciertas las condiciones de la producción.
Las TIC al servicio de la comercialización y la financiación
Ahora bien, la comunidad consagrada a actividades de investigación y desarrollo puede utilizar
tecnologías innovadoras como las nuevas TIC y abusar de ellas y repetir los errores de los sistemas de
innovación formales, pero de manera más costosa y con una tecnología más avanzada. Por sí sola la
tecnología no es la solución. Un ejemplo en gestación podría ser el de la RESIMAO (recuadro 13)
que, al parecer, adolece de problemas fundamentales. Otro ejemplo inicialmente prometedor de red de
información útil consagrada a los intereses de la población local era la red comunitaria Gyandoot de
Madhya Pradesh (India), que recientemente ha quebrado (Kelles-Viitanen, 2004, 2005).
Recuadro 13. El entusiasmo por la tecnología orientado a los sistemas de información sobre los
mercados
Creada a raíz de la reforma inducida por el ajuste estructural de las juntas de cereales del África occidental
a finales del decenio de 1990, la RESIMAO (Réseau des Systémes d’Information des Marchés de l’Afrique
de l’Ouest) es una red de sistemas de información sobre los mercados del África occidental que fue puesta
en marcha en 2000 en Bamako (Malí), y que en la actualidad presta servicios a nueve países francófonos y
anglófonos (Dossuhoui, 2005). Su función fundamental es el acopio sistemático de datos sobre los precios
de diversos cultivos en centenares de mercados nacionales (en total, se calcula que 600), actividad de la que
se encargan fundamentalmente funcionarios públicos de los países. Los datos que actualmente se pueden
consultar en los sitios Internet consisten en mapas, promedios regionales de precios, los precios
correspondientes a los cuatro últimos días y servicios en red para trazar datos y analizar tendencias
(Knipschild, 2005). Se pretende utilizar diversos medios para la difusión de estos datos: los SIG, los
sistemas basados en Internet, boletines, radio, Televisión y SMS. Uno de sus asociados es MISTOWA
(Market Information Systems for Trader Organisations in West Africa), un proyecto regional de cuatro
años de duración iniciado en 2004 y ejecutado por el Centro Internacional de Promoción de los Fertilizantes
(IFDC) y financiado principalmente por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID). Su finalidad es reforzar la capacidad de los agricultores y comerciantes para tener acceso y
utilizar los datos, con el objetivo último de promover el comercio agrícola en la región de la Comunidad
Ecnomómica de los Estados del África Occidental (CEDEAO) (Annequin, 2005a, 2005b).
40
En el proyecto MISTOWA (recuadro 13) se utiliza tecnología creada por Busylab, una empresa de
programas informáticos de Ghana que ha concebido Tradenet (tradenet.biz), un programa informático
específico disponible actualmente en 13 países: 10 del África occidental, 2 de Centroamérica y
Uganda (Davies, 2005). El programa permite a sus usuarios tener acceso a servicios comerciales
basados en la Red: ofertas, transporte, almacenamiento y noticias sobre los mercados, además de
acerca de los precios, por mercancías, regiones, países o mercados. La participación de la empresa
informática del sector privado es un enfoque innovador para establecer una plataforma de comercio
regional. Ahora bien, aunque todavía es demasiado pronto para analizar el programa, esta iniciativa de
sistemas de información sobre los mercados “de segunda generación” resulta ser un sistema
impulsado por los donantes que repite muchos de los problemas tradicionales, aunque utilizando las
TIC modernas. Al parecer, no se ha reflexionado previamente acerca de la elaboración y el análisis de
los datos, la determinación y la selección de los usuarios y el posible valor comercial del sistema para
sus usuarios potenciales: “MISTOWA no afirma [estar] llegando directamente a los pequeños
agricultores del África occidental. Ahora bien, el proyecto ofrece a numerosos agentes que rodean al
pequeño agricultor información comercial “bruta” que puede generar nuevos servicios y, sobre todo,
asegurar la difusión de informaciones elaboradas que pueden generar nuevos servicios y, sobre todo,
de información elaborada sobre el ‘último kilómetro’” (Annequin, 2005a). La propiedad de la red es,
al parecer, difusa y actualmente no parece que exista una política acerca de cómo asegurar la
sostenibilidad de la misma al final del período de financiación. Incluso la obligación de utilizar el
inglés parece haberse impuesto como respuesta a las necesidades del donante-financiador, la USAID
(Davies, 2005).
No cabe duda de que la tecnología de la información y la comunicación está teniendo consecuencias
importantísimas en los países en desarrollo. La liberalización ha dado lugar a un aumento enorme en
los países en desarrollo de los servicios radiofónicos, cuyo contenido muchas veces está bien
orientado hacia los usuarios locales. Hay muchas iniciativas para llevar a la práctica nuevas TIC,
como el acceso a Internet, las TIC satelitales, móviles y mixtas. Algunas de estas iniciativas proceden
de los donantes, como la Bolsa de Productos Agrícolas de Kenya (KACE), financiada por la
Fundación Rockefeller (Adesina, 2004; Mukhebi, 2005). Desde que se liberalizaron los sectores de las
telecomunicaciones de muchos países en desarrollo ha habido aumentos gigantescos del nivel de
conectividad telefónica que han permitido la expansión de las redes móviles (Azam, Dia y
N’Guessan, 2002; Barendse, 2004; Haggarty, Shirley y Wallsten, 2003; Laffont y N’Guessan, 2002).
Se trata fundamentalmente de iniciativas del sector privado que han respondido a un entorno
económico liberal, pero el sector de las ONG también ha establecido redes tecnológicas y de
organizaciones viables e innovadoras (recuadro 14).
Recuadro 14. Los éxitos de Grameen
Grameen Telecom (GTC) es una empresa sin fines lucrativos que se dedica a difundir las TIC entre
los habitantes de las zonas rurales de Bangladesh. Su objetivo es dotar de servicios de
telecomunicación a los 100 millones de habitantes de las 68 000 aldeas de las zonas rurales del país.
Grameen Telecom posee un 35% de las acciones de Grameen Phone Ltd., empresa a la que se
concedió una licencia nacional para prestar servicios de telefonía móvil celular (GSM 900). El Banco
Grameen desempeña un papel esencial en la ejecución y la ampliación del programa Teléfonos en las
Aldeas y aporta el necesario apoyo en materia de organización e infraestructuras a Grameen Telecom.
Hay problemas tecnológicos para llegar a las zonas más remotas, por ejemplo, la fluctuación de las
señales y la necesidad de fuentes de energía para recargar las baterías. Ello no obstante, se tiene
previsto ampliar el concepto de Teléfonos en las Aldeas y de Centros de Telecomunicaciones en las
Aldeas.
“Esperamos y creemos que, al igual que el Banco Grameen, el programa Teléfonos en las Aldeas de
Grameen Telecom será reproducido en muchos países en desarrollo, en los que podría ser la solución
para alcanzar el acceso universal al teléfono y conectar a los lugares ahora aislados.”
http://www.grameen-info.org/grameen/gtelecom/
41
Se han abierto nuevos sectores económicos enteros que son fuentes de microempresas, empleos e
ingresos. Un ejemplo innovador es el desarrollo en Ghana, por Busylab, de tradenet.biz, una
plataforma de programas informáticos especiales para sistemas de información sobre los mercados
que actualmente se utiliza en 13 países y que emplea “cerebros del Sur” (Davies, 2005). Aunque
muchas iniciativas de TIC han sido impulsadas por empresas multinacionales del hemisferio Norte, se
afirma que hacen falta alianzas innovadoras entre distintos interesados directos —operadores de
teléfonos móviles, el sector privado local, instituciones financieras, el gobierno y los reguladores, los
donantes, las ONG y la sociedad civil— para hacer frente a los retos locales de aumento del acceso a
la tecnología y desarrollar aplicaciones locales (Scott, Batchelor, Ridley y Jorgensen, 2004).
Persisten dudas acerca de la amplitud y la velocidad del despliegue de nuevas tecnologías en zonas
remotas de escasa población y relieve muy accidentado y asimismo acerca de los efectos de
desigualdad que pueden suscitar (Duncombe y Heeks, 2002; Forestier, Grace y Kenny, 2002;
Kenny, 2002). La implantación parcial servirá para aumentar la “brecha digital” y los más pobres
quedarán una vez más desfavorecidos, por lo que las personas encargadas de formular las políticas y
el sector privado deben estar atentas a un despliegue de las TIC favorable a los pobres para acercarse
a la cobertura universal y alcanzar los ODM. Abundan las anécdotas que ilustran las enormes
consecuencias del aumento de la información y las comunicaciones en muchos países (recuadro 15),
pero hay pocos estudios detallados de los impactos socioeconómicos de las TIC en las zonas pobres:
Vodafone encargó una serie de estudios en Egipto, Sudáfrica y Tanzania, que demostraron que los
teléfonos móviles puede mejorar el crecimiento económico global, la calidad de vida y el capital
social.3
Recuadro 15. Anécdotas sobre las TIC
“En Zambia, un vendedor callejero está pagando su pedido de Coca-Cola mediante un mensaje de
texto. En Tanzanía, un candidato a las elecciones presidenciales ha obtenido su diploma universitario
después de haber completado los estudios en régimen de educación a distancia. En Nairobi, una mujer
está enviando dinero a su padre, que vive en una zona rural, con tiempo de conexión prepagado
“acumulado”; por último, en Namibia hay escolares que navegan por la Red, enviando mensajes
electrónicos y escribiendo redacciones gracias a FLOSS, un programa informático de fuente abierta
escrito por programadores entusiastas que lo ceden gratuitamente.”
http://www.developments.org.uk/data/issue31/editorial.htm.
El fenómeno del “relampagueo” está ahora muy difundido en África: el usuario de un teléfono móvil
(a menudo, un usuario o empleado del medio rural) efectúa una llamada no respondida a otro teléfono
(a veces el de un comerciante o el de un amigo, un familiar o un empleador de una ciudad), cuyo
propietario devuelve la llamada, gracias a lo cual el usuario rural consigue una conectividad barata. El
relampagueo es un mecanismo que cada vez se utiliza más para anticipar créditos y efectuar pagos.
Sistemas más avanzados como el denominado MALSWITCH, en Malawi, utilizan sistemas de datos
biométricos, tarjetas de banda magnética, tecnologías móviles y cajeros automáticos (situados a
menudo en puntos comerciales como las gasolineras) para efectuar transferencias financieras rápidas
y seguras. Cada vez es más claro el potencial que ofrece el sistema para establecer un sistema de
crédito rural en las zonas rurales pobres (recuadro 16).
3
http://www.vodafone.com/section_article/0,3035,CATEGORY_ID%253D3040302%2526LANGUAGE_ID%
253D0%2526CONTENT_ID%253D265416,00.html.
42
Recuadro 16. Las TIC y la tarjeta MALSWITCH
Se puede utilizar la tarjeta para efectuar depósitos en las agencias participantes, y los empleadores, los
compradores de productos agrícolas, etc. pueden acreditar en ella pagos a través del sistema bancario.
Los retiros de fondos se efectúan en cajeros automáticos, que están equipados con detectores de
huellas dactilares y cuya red se está ampliando rápidamente, a menudo mediante comunicaciones
inalámbricas. Se puede utilizar la MALSWITCH para transferir fondos entre titulares de tarjetas. Se
está promoviendo enérgicamente la MALSWITCH entre los pequeños campesinos que producen
cultivos comerciales: una empresa compradora de estos productos acude a los campos con personal de
MALSWITCH para inscribir a los campesinos y se dice que la inscripción necesita solo tres minutos
por campesino y que su coste es prácticamente nulo.
Para los compradores de productos, la tarjeta MALSWITCH es también muy útil, porque ya no tienen
necesidad de llevar dinero en metálico a las zonas rurales y con ello se evitan graves problemas de
logística y seguridad. Además, la tarjeta MALSWITCH acepta “órdenes de retención”, gracias a las
cuales los acreedores pueden retirar fondos si se registra un acuerdo de crédito. El programa es
accesible a otros bancos de Malawi, y una organización de microfinanciación, el Opportunity
International Bank of Malawi (OIBM), ya ha empezado a emitir una tarjeta MALSWITCH con su
propio nombre. La empresa British Petroleum ha distribuido una tarjeta MALSWITCH para adquirir
combustible, que resulta muy útil a las empresas de transportes para controlar el gasto en combustible
(queda documentado el punto de venta) y mejorar la seguridad de los choferes que ya no tienen que
llevar dinero. Actualmente, los depositantes en MALSIWTCH no perciben intereses, pero se prevé
que, cuando se adhieran más bancos al sistema, se ofrecerán a los mayores depositantes cuentas
corrientes que rinden intereses.
(Kydd, J., 2005, ponencia.)
Es creencia general que ningún enfoque tecnológico puede satisfacer por sí solo las complejas
necesidades de las oportunidades de desarrollo en distintas situaciones. Las combinaciones adecuadas
de TIC tradicionales y nuevas para la generación y el suministro de información comercial, por
ejemplo, pueden comprender distintos elementos, desde los tablones de anuncios tradicionales a la
radio, Internet y los sistemas de telefonía (Bertolini, 2004). Ya se utilizan ampliamente los teléfonos
móviles en los sistemas de crédito y pago rurales.
3.3
Los sistemas agrícolas
La productividad agrícola ha estado vinculada cada vez más estrecha y directamente a la reducción de
la pobreza (Irz, Lin, Thirtle y Wiggins, 2001; Thirtle, Lin y Piesse, 2003). Todavía hay, pues,
posibilidades de efectuar inversiones para mejorar la producción y la productividad agrícolas en
muchas zonas de agricultura compleja, heterogénea y expuesta a riesgos, aunque se debe tener
cuidado en centrar la investigación en aspectos del aumento de la productividad que no den lugar
únicamente a excedentes que bajen los precios y la rentabilidad de los pequeños agricultores. Lipton
(2005) aboga por efectuar más investigaciones en cultivos transgénicos para mejorar las
características del rendimiento de los cultivos básicos africanos, pero advierte de que, como la
investigación en materia de biotecnología aplicada es en gran medida propiedad de empresas
privadas, que la explotan y la motivan —puede que el 90% de la labor en este terreno sea llevado a
cabo por unas cuantas grandes empresas—, los cultivos básicos siguen siendo las “cenicientas” de la
investigación. Al respecto son una importante excepción las investigaciones efectuadas por el sector
público de China.
Un planteamiento más radical consiste en hacer rentables las investigaciones orientadas a combatir la
pobreza efectuadas por empresas privadas, fundamentalmente no gracias a las regalías privadas de los
agricultores ni a los productos derivados de la investigación privada, sino mediante contratos públicos
competitivos para alcanzar resultados concretos. Hay que manejar los derechos de propiedad de
manera tal que faculten la difusión de los conocimientos favorable a los pobres. En la India, el
régimen de protección de las plantas faculta al agricultor para acumular, utilizar, plantar, replantar,
intercambiar o compartir las simientes de las variedades protegidas, además de ofrecer protección a la
43
variedad del agricultor, la variedad existente y la variedad derivada esencialmente. Aunque las
patentes impiden efectuar más investigaciones, el régimen sui generis adoptado por la India
beneficia a los agricultores y a los fitogenetistas y hace posible la difusión de éstas.
También apremia llevar a cabo llevar a cabo una “Revolución Azul” en ciencias básicas e ingeniería
del agua para resolver las limitaciones críticas a que da lugar la imprevisibilidad cada vez mayor de
las pautas de las precipitaciones atmosféricas a causa del cambio climático. Harán falta instituciones
adecuadas localmente para una gestión apropiada de los recursos hídricos que tome en cuenta la
diversidad de los entornos sociopolíticos de África (Movik, Mehta, Mtisi y Nicol, 2005).
La conservación de la biodiversidad y los conocimientos autóctonos
Respetar los conocimientos autóctonos y basarse en ellos es esencial para establecer alianzas y para la
sostenibilidad, entre otras cosas, y es probable que tenga especial valor para los pueblos rurales en las
zonas que conservan su biodiversidad. Los productos forestales no madereros (PFNM) constituyen el
mayor elemento determinante de los medios de subsistencia de decenas de comunidades marginadas
de los bosques y de personas pobres de los trópicos. En la India, se cree que más de 50 millones de
personas dependen directamente de los PFNM para su subsistencia. Ahora bien, esa dependencia de
los seres humanos respecto de los PFNM para obtener y mejorar sus medios de subsistencia se ha
efectuado la mayor parte de las veces a cambio de cierto costo ecológico. Según investigaciones
efectuadas en Karnataka y cuyos resultados han sido recogidos por Shaanker et al. (2004), la gestión
adaptativa que mejora las bases de los conocimientos ecológicos de las comunidades recolectoras y
que regula la estructura del mercado para favorecer ganancias a largo plazo en lugar de a breve plazo
podría disminuir las disparidades entre las mejoras de los medios de subsistencia y el costo ecológico
de la dependencia de los PFNM y dar lugar, por consiguiente, a una mayor seguridad de medios de
subsistencia entre las comunidades pobres. Entre las intervenciones potenciales y las posibles
recomendaciones, estos autores proponen la difusión de métodos de recolección respetuosos
ecológicamente, el seguimiento espacial y temporal de la recolección por quienes la efectúan, la
formulación de derechos de propiedad conjugados con incentivos que propicien una gestión a largo
plazo y regímenes de recolección que no exploten a los recolectores ni el ecosistema. Hay razones
muy poderosas para poner en práctica el concepto de planes de trabajo forestales en participación y
locales y la semidomesticación de por lo menos los recursos fitológicos más importantes y
amenazados, para lo cual es necesaria la participación de muy diversos interesados directos (Gauthier
y Poole, 2003).
De modo similar, Johnson (2005) cita el ejemplo de la vinculación de recolectores senegaleses de
goma karaya (exudación de la Stercularia setigera) con un exportador (Setexpharm) como ejemplo de
desarrollo comercial que ha propiciado una explotación más sostenible de un recursos natural
perenne.
Ya hemos recalcado anteriormente el problema que supone el cambio climático. Los progresos de las
técnicas agrícolas ofrecen la posibilidad de mitigar las consecuencias del cambio climático, Ahora
bien, los avances técnicos pueden ser de baja tecnología en lugar de comportar una elevada
tecnología: Haggblade y Tembo (2003) se refieren a un sistema agrícola de conservación que ha
promovido activamente una coalición cada vez más amplia de interesados (sector privado, donantes y
gobierno) en Zambia desde 1996. Según un estudio reciente, el sistema de azada aumentó el
rendimiento del maíz por término medio en 1,5 toneladas por hectárea al permitir una siembra
temprana al llegar las primeras lluvias, mejorar la recogida del agua, mejorar la eficacia de la
utilización de los insumos y aumentar el empleo de abonos y de variedades de alto rendimiento. Los
análisis de los presupuestos de las explotaciones agrícolas indican que el sistema de conservación
trabajando con azada da resultados mucho mejores que la labranza tradicional, generando
rendimientos superiores de la mano de obra y la tierra.
44
Abordando un problema africano similar, el de cómo combatir la degradación de los suelos,
De Jager (2005) afirma que los enfoques en participación de las actividades de investigación y extensión
agrarias han alcanzado resultados impresionantes en casos aislados, pero no han suscitado el cambio a
gran escala de las prácticas necesario para invertir la degradación general. En este caso, las tecnologías
autóctonas no han invertido la tendencia a la disminución de la fertilidad del suelo y han resultado
insuficientes para sustentar el crecimiento demográfico. Hacen falta “nuevas tecnologías”, sobre todo
aportaciones de nutrientes externos, pero con conciencia de su adecuación al contexto local por lo que se
refiere al acceso a los mercados y los servicios complementarios. De ello se desprende la importancia
del “contexto”: para establecer triángulos interactivos entre los usuarios de las tierras, la ciencia y la
política en distintas escalas puede hacer falta poner más el acento en la influencia en las políticas y en la
creación de instituciones que en el desarrollo y la difusión de las tecnologías.
Más allá de la productividad: el espíritu empresarial
Las tecnologías que mejoran el rendimiento tienen sin duda alguna importancia, pero aumentar la
producción puede dar lugar a un exceso de la oferta: “es necesario vincular las inversiones que tienen
por objeto aumentar la productividad agropecuaria a las oportunidades comerciales para no bajar los
precios de los bienes ni los ingresos agrícolas” (Diao, Dorosh y Shaikh Mahfuzur Rahman, 2003: vi).
Debe considerarse la productividad en el contexto del mercado, y los investigadores, los encargados
de formular políticas y las ONG se enfrentan al reto de centrar las investigaciones en mejorar la
rentabilidad y la competitividad de la pequeña agricultura y vincular a los pequeños agricultores con
mercados más beneficiosos para ellos (Sanginga et al., 2004). En Uganda, el método de la
“Innovación Rural Habilitadora” constituye un enfoque integrado de investigaciones agrícolas y
desarrollo de agroempresas rurales impulsadas por la demanda y orientadas al mercado.
En la evaluación participativa de la cadena comercial concebida en el Centro Internacional de la Papa
(CIP) del Perú (Bernet et al., 2005; Devaux, 2005) se considera que la innovación es un proceso en
participación y orientado al mercado del que forman parte investigaciones con fines de diagnóstico
acerca de todos los interesados, el reconocimiento de oportunidades comerciales en potencia y el
desarrollo de innovaciones comerciales como nuevos productos, tecnologías e instituciones. Los
pobres del medio rural, que son sus beneficiarios inmediatos, asumen una responsabilidad y una
autoridad mayores a medida que se desenvuelve este proceso.
Las oportunidades comerciales
Las exportaciones tradicionales
El desarrollo de productos impulsado por la demanda es esencial para cualquier empresa agroindusrial
y no es fácil trabajar con los pobres del medio rural para satisfacer las demandas del mercado. No
obstante los obstáculos que imponen los niveles más elevados de calidad comercial fijados por las
agroindustrias, y a condición de que se preste el apoyo adecuado para alcanzar esos niveles
superiores, los mercados internacionales de productos alimentarios agrarios ofrecen buenas
oportunidades a los productores rurales pobres. Los precios de los cultivos de exportación
tradicionales seguirán disminuyendo (Diao et al., 2003), pero seguirá habiendo oportunidades si se
consiguen observar esas normas más estrictas. Un modo de agregar valor es establecer diferencias
entre los bienes esenciales para explotar aquellos productos que son rentables en un determinado
nicho de mercado comercializando la ventaja comparativa de muchos sistemas de producción rurales
de bajos insumos, o aprovechando la producción orgánica o el comercio justo, o bien empleando
prácticas de producción y comercialización respetuosas del medio ambiente y equitativas socialmente.
Las exportaciones exóticas
Una vez más, una ventaja comparativa de muchas zonas rurales remotas puede ser la gestión y la
producción sostenibles de materiales genéticos exóticos de origen natural: se pueden explotar los
mercados de nicho existentes para los indígenas por su ventaja comparativa en el sostenimiento de la
biodiversidad, basándose en la protección de las denominaciones de origen y en la novedad que esos
productos suponen para los consumidores (Devaux, 2005).
45
Los mercados nacionales y el comercio regional
Los mercados nacionales también ofrecen oportunidades, especialmente habida cuenta del crecimiento
demográfico previsible, sobre todo en África. A pesar de la difusión de los supermercados, es probable
que siga habiendo oportunidades para alimentos básicos de buena calidad, incluso para desplazar al 25%
de los cereales alimentarios que se importa (Diao et al., 2003). Se puede conjugar la mejora de la
productividad de la producción nacional con inversiones complementarias en transportes e
infraestructura de comunicaciones, lo cual es especialmente importante para desarrollar el comercio
regional dentro del hemisferio Sur, sobre todo en el África subsahariana, ya que la liberalización
regional ofrece la posibilidad de una mayor integración comercial.
Una advertencia acerca de las oportunidades comerciales
Jones (2005) ha llamado la atención acerca de las grandes inversiones en productividad agrícola que
son necesarias para obtener los efectos necesarios en la reducción de la pobreza en África. Al
respecto, cita el desarrollo de la floricultura en Kenya como ejemplo de lo que es posible hacer si se
tiene acceso a fondos de inversión, tecnologías y políticas habilitadoras: en 11 años, el sector de las
flores cortadas se ha convertido en el principal renglón de los ingresos por exportación de Kenya, al
que corresponde el 60% del total de los ingresos de la horticultura y el 8% del total de los ingresos por
exportación del país y que emplea a 100 000 personas directamente y a 200 000 indirectamente. Este
autor dice a continuación que “el ejemplo de la floricultura de Kenya debe ser emulado muchas veces
y ampliado a pequeños agricultores y pastores, para que haya alguna esperanza de alcanzar la meta del
6% de crecimiento fijada por el Foro para la Investigación Agrícola en África (FARA) y la Nueva
Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD)…” (pág. 47).
No se pone en duda la magnitud de las inversiones necesarias en actividades de investigación y
desarrollo agrícolas en los países africanos —y en otras zonas rurales pobres—, pero también es
importante la modalidad de la inversión. Pueden hacer falta fondos públicos para invitar a participar a
los capitales privados, pero sería un error efectuar grandes inversiones públicas que expulsaran a los
fondos privados o en empresas que a juicio del sector privado sean comercialmente inviables. Es
necesario ser precavidos no sólo acerca de las grandes inversiones por sí mismas, y se da por supuesta
la necesidad de políticas propiciadoras complementarias y coherentes. Ahora bien, no es probable que
los habitantes más pobres de las zonas rurales salgan beneficiados si el Programa Global de
Desarrollo Agrícola Africano de la NEPAD tiene por objeto “programas globales integrados a escala
continental” que no tengan en cuenta las enseñanzas principales acerca de la innovación y las
oportunidades de desarrollo económico para los pobres de las zonas rurales marginadas —iniciativas
focalizadas, flexibles, adaptadas a cada contexto e impulsadas por la demanda— y los obstáculos
intrínsecos a la reproducción y la ampliación de las mismas.
La economía no agrícola
En los últimos años se han efectuado muchas investigaciones acerca de la importancia de la economía
rural no agrícola. Se ha reconocido que la diversificación de actividades dentro de esa economía es un
medio importante para aumentar los ingresos y disminuir el riesgo de los pequeños agricultores y
crear oportunidades de obtener valor agregado y de generar más empleo. Muchas actividades
económicas no agrícolas están vinculadas al sector agrícola y la generación de actividades no
agrícolas es también una estrategia para hacer crecer a ese sector. Los efectos multiplicadores en el
desarrollo agrícola, y el carácter integrado de la agricultura con la economía rural no agrícola y los
mercados de trabajo locales, muestran la importancia de los empresarios rurales y de una economía
local dinámica para alcanzar los ODM. Estimular el desarrollo de las empresas rurales debe ser una
elevada prioridad para mejorar los medios de sustento de los pobres del medio rural y exigirá que los
encargados de formular políticas superen el temor a las empresas intermediarias a las que se considera
de manera estereotipada “explotadoras” de los pobres del medio rural: “la clave de los modelos de
distribución que dan buenos resultados es permitir que los intermediarios se ganen la vida”
(Alan Knott-Craig, Consejero Delegado de Vodacom, citado en Vodafone SIM Research4).
4
Véase la nota 3.
46
Los activos de los habitantes de las zonas rurales no solo están vinculados a la agricultura. El FIDA ha
registrado éxitos notables en proyectos comerciales realizados en el Perú referentes a productos
basados en la agricultura —el tejido de prendas de vestir (Blas Ramos, 2005)— y empresas no
relacionadas con ello —el turismo (Camino Morón, 2005)—. Si se aplica un enfoque de financiación
competitiva innovador, es evidente que las actividades que refuerzan los activos culturales —una
sexta categoría, además del pentágono del marco tradicional de los medios de subsistencia—
encierran un potencial económico y se basan en los bienes de capital de los habitantes del medio rural
(Simoni, 2005). En otros lugares se ha subrayado la importancia de sacar enseñanzas de esos ejemplos
(Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, 2005). En el caso de colectivos indígenas como las
comunidades andinas, los beneficios sociales y culturales ofrecen la posibilidad de reforzar la
identidad de esos pueblos al mismo tiempo que de establecer vínculos con el entorno exterior
(Poole, 2005b).
Las innovaciones institucionales poscosecha y los mercados de alimentos básicos
Los bancos de cereales
Cada vez es más probable que en los enfoques innovadores de la lucha contra la pobreza se tengan en
cuenta prácticas posteriores a la cosecha, en particular una combinación de innovaciones
institucionales y técnicas para almacenar, manipular e intercambiar los productos rurales. Los
mercados de productos alimentarios básicos acaso sean el sector más importante al que deben
dirigirse las actividades de reducción de la pobreza. La mejora de la eficiencia, no solo de la
producción, sino también del almacenamiento, el transporte, la elaboración y el intercambio, ofrece
posibilidades de impulsar enormemente los ingresos de los productores, la seguridad alimentaria y el
bienestar de los consumidores. Aparte de la evolución tecnológica y de la infraestructura, las
innovaciones institucionales (y las políticas públicas correctas) son importantes para hacer que los
mercados funcionen. En Kenya, Woomer y Mukhwana (2004) adoptaron una metodología que partía
del supuesto de que se producirían inversiones en nuevas tecnologías y planteamientos integrados de
la tecnología en respuesta a la mejora de la rentabilidad y el acceso a los mercados y que tuvo por
resultado un enfoque innovador de la comercialización del maíz consistente en “bancos de cereales”.
Los campesinos forman sus propias asociaciones de comercialización para inspeccionar, agrupar,
almacenar y comercializar el maíz. El banco de cereales permite a los campesinos disminuir las
pérdidas posteriores a la cosecha y almacenar el maíz hasta que los precios sean buenos, obtener
primas por maíz de mejor calidad y vender más adelante en la cadena de suministro. El banco
desempeña además una importante función en materia de seguridad alimentaria al vender pequeñas
cantidades de maíz almacenado a personas y escuelas durante el período de hambre. En el caso más
favorable registrado hasta la fecha, las asociaciones de bancos de cereales pudieron aumentar los
beneficios de sus miembros por concepto de comercialización del maíz en un 68% vendiéndolo
directamente a molineros de Nairobi.
Los resguardos de depósito
Existe un número cada vez mayor de estudios sobre los resguardos de depósito en tanto que
mecanismo para acumular productos y almacenarlos en condiciones de seguridad y vincular la
comercialización de la producción a la financiación mediante sistemas de crédito basados en las
existencias almacenadas. Los sistemas de resguardos de depósito utilizan “documentos expedidos por
los operadores de almacenes como prueba de que los depositarios mencionados en ellos han
depositado en determinados lugares los bienes especificados de la calidad y en la cantidad
mencionadas” (Coulter y Onumah, 2002: 323). Muchas compañías internacionales de inspección han
aplicado “acuerdos de gestión de fianzas”, en virtud de los cuales se facilita, sobre todo a grandes
importadores y exportadores, acceso a créditos previa presentación de resguardos no transferibles
expedidos directamente a los bancos por la empresa inspectora o el operador del almacén. Este
sistema tiene el potencial de:
47
•
•
•
•
•
•
•
facilitar el comercio impersonal al disminuir las asimetrías de información y acopiar los bienes
en el lugar mencionado en los resguardos;
mejorar el arbitraje espacial y temporal y disminuir los márgenes de distribución;
permitir a los productores aplazar las ventas de la cosecha obteniendo crédito basado en las
existencias almacenadas para atender sus necesidades de consumo posteriores a la cosecha, es
decir, obteniendo precios superiores para su producción;
disminuir la variabilidad estacional de los precios y facilitar condiciones para la instauración de
instrumentos de seguro de precios más complejos, como futuros y opciones; el sistema
beneficia asimismo a los pequeños agricultores consumidores netos que no participan en él al
disminuir los precios de los alimentos en los períodos de hambre críticos y aumentar los precios
de venta inmediatamente después de la cosecha;
reducir las pérdidas posteriores a la cosecha;
mejorar el acceso a la financiación rural al facilitar a los pequeños agricultores fianzas y
disminuir los costos de transacción de los prestamistas;
permitir una gestión más eficaz en función de los costos de las reservas públicas de alimentos.
Coulter (2005) reconoce la necesidad de una conciencia de la economía política y el entorno
institucional, que deben ser propicios: una innovación como los resguardos de depósito necesita un
marco jurídico firme, pero al mismo tiempo distanciarse de los procesos políticos que suelen tener
horizontes temporales cortos. Para asegurar su viabilidad, el sistema de los resguardos de depósito, al
igual que otras innovaciones comerciales, debe estar impulsado por el sector privado en lugar de por los
donantes, las ONG o el sector público.
En este documento se han citado anteriormente otras instituciones innovadoras, como las bolsas de
productos y los sistemas de información comercial complejos “impulsados por las nuevas TIC”. Por
ahora es demasiado temprano para evaluar estas experiencias, pero es necesario actuar con cautela al no
tenerse pruebas de que estos proyectos ofrezcan posibilidades de ser sostenibles, sobre todo cuando
están inspirados y financiados por donantes. El sector privado adoptará y desarrollará modelos
atractivos, si no han sido ya desarrollados —o desechados— por iniciativas de ese sector. Otros modelos
fracasarán.
Las organizaciones de agricultores
Después de decenios de experiencia negativa en el terreno de las cooperativas de los países en
desarrollo, ha renacido el interés por las organizaciones de agricultores, que una vez más se considera
que deben desempeñar un papel en colmar la laguna que en materia de comercialización existe a causa
de las insuficiencias del mercado y del sector público en lo que se refiere a la prestación al sector rural
de servicios de suministro de insumos agrícolas y créditos, acopio de productos y comercialización. A
menudo con el apoyo de ONG, se considera también que las organizaciones de agricultores deben
desempeñar un papel en la prestación de servicios de asesoramiento técnico, el perfeccionamiento de los
recursos humanos y la creación de capacidad de organización. Las actividades de promoción, el dar la
posibilidad de expresarse a los pobres, es otra aspiración de las organizaciones de agricultores, pero a
este respecto las experiencias son muy contradictorias: ha habido éxitos notables, pero también muchos
fracasos, de manera que las personas encargadas de formular las políticas y los profesionales tienen que
tener expectativas realistas y claras de lo que las organizaciones de agricultores pueden representar
como solución a los problemas acuciantes de los pobres del medio rural.
Ello no obstante, una de las opiniones a que se llegó por consenso en el seminario consagrado a la
Iniciativa para la integración de innovaciones del FIDA (“Los retos que la innovación plantea para el
desarrollo rural”, Roma, 15 a 17 de noviembre de 2005) fue que es esencial que los agricultores se
organicen para intervenir con eficacia en los mercados en los que, para tener acceso a ellos, son
condiciones previas indispensables una elevada calidad, cantidades “comercializables” de productos
agroalimentarios, niveles de calidad demostrables, bajos costos de transacción y servicios con valor
agregado (recuadro 17).
48
Recuadro 17. La Asociación de Cultivadores de igbagba (berenjena africana) de Offuman (Ghana)
La Asociación de cultivadores de igbagba de Offuman se creó gracias a la intervención de Tom
Ahima, declarado mejor agricultor del país en 1987. La asociación, de carácter confesional, tiene unos
400 miembros, más mujeres que hombres, en una proporción de tres a dos. En el apogeo de la cosecha
(noviembre), de 10 a 15 camiones cargados de berenjenas salen de Offuman con la cosecha del día en
dirección a Accra, Takoradi, Cape Coast y otros destinos del país.
La principal función del grupo es negociar los precios con compradores de todo el país. También
negocia los servicios de tractores, rebajando los precios hasta el nivel asequible a cada miembro del
grupo. El principal factor que ha mantenido unido al grupo son los buenos resultados obtenidos por la
comercialización (comercializar de manera cooperativa, mas también obtener poder en el mercado),
pero además la pertenencia al grupo confiere a sus miembros una cierta seguridad. El grupo fomenta
buenas relaciones con los comerciantes, que facilitan a los agricultores información como cuáles son
las variedades preferidas y conocimientos de los factores de mercado como los momentos en que se
debe sembrar y los tipos de berenjenas cultivados en otros lugares. Los agricultores y los
comerciantes establecen juntos las normas de calidad. Los ejecutivos informan a los comerciantes de
la cantidad disponible de berenjenas y, a partir de ello, los comerciantes aportan el número y el
tamaño adecuados de sacas y vehículos. Otros beneficios son la organización de los suministros de
insumos, la formación en técnicas de producción, el desarrollo de agroempresas locales y las
inversiones en infraestructura local.
La asociación no facilita financiación para la producción, lo cual, junto con el elevado nivel de
coherencia del grupo, se considera que es uno de los principales motivos de su éxito.
(Poole, Seine y Heh, 2000b).
Según investigaciones efectuadas recientemente en Malawi, las organizaciones de agricultores pueden
desempeñar toda una gama de funciones, pero con muchas salvedades: “…en general, las
organizaciones de agricultores necesitan apoyo externo para ir adelante, pero la necesidad de alcanzar
el equilibrio entre los recursos externos y los internos, entre la rendición de cuentas y el liderazgo,
entre la flexibilidad y la eficacia de las estructuras y entre una ambición excesiva o insuficiente hace
que las organizaciones de agricultores y sus partidarios estén todo el tiempo en la cuerda floja. El
apoyo externo tiene que ser competente, prestado con tacto, coherente y paciente…” (Chirwa,
Dorward, Kachule, Kumwenda, Kydd, Poole, Poulton y Stockbridge, 2005: 1). Arnesen et al. (2002)
mencionan asimismo las limitaciones de estas organizaciones, entre ellas el que con frecuencia no
satisfacen las necesidades de los más pobres, y plantean salvedades similares a propósito del papel de
los organismos exteriores. Mencionando la experiencia del FIDA en formación de grupos en la
Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC), observan la existencia del problema
fundamental de la cohesión del grupo en un contexto en que la mayoría de la actividad económica está
organizada a partir del grupo familiar extenso y consideran que las ONG deben desempeñar un papel
más importante en la formación de los grupos porque poseen mejores competencias en el campo del
desarrollo social. Puede ser que la experiencia extraída del surgimiento de las “cooperativas de nueva
generación” ayude a desarrollar empresas agroindustriales en los países en desarrollo (Cook e
Iliopoulos, 1999). Hay posibilidades de vincular las organizaciones de agricultores a las cadenas de
suministro mediante disposiciones institucionales como los programas de agricultura por contrata y de
productores contratados (Coulter et al., 1999).
3.4
La energía
El abastecimiento de energía es un medio para mejorar la calidad de vida de los habitantes de las
zonas rurales, ya que da acceso a tecnologías como las TIC de las que en otro caso no se podría
disponer. También es probable que la energía sea esencial para generar mejoras de la economía rural
no agrícola, al permitir la elaboración de los productos y otras actividades, además de la mecanización
de tareas gravosas. La falta de infraestructura y los elevados costos se citan a menudo para explicar la
escasez de energía rural, pero también hay muchos obstáculos sociales, económicos y políticos. La
falta de reconocimiento explícito de estos obstáculos subraya estos puntos flacos existentes en el
49
África subsahariana, y es necesaria la participación real de los posibles consumidores en las instancias
en que se adoptan decisiones (Sebitosi y Pillay, 2005). Como se ha observado antes, es probable que
los precios actuales del petróleo y sus derivados tengan consecuencias negativas y es asimismo
probable que el abastecimiento de energía eléctrica rural con tecnologías tradicionales sea más
costoso y problemático. Son evidentes los beneficios sociales y medioambientales que comportará el
desarrollo de servicios de energía que no utilizan productos petrolíferos.
Sagar (2005) afirma que la mejora de los servicios de abastecimiento de energía a las familias pobres
de los países en desarrollo sigue siendo una de las tareas más acuciantes de la comunidad dedicada al
desarrollo. La dependencia de esas familias de formas tradicionales de energía tiene importantes
consecuencias negativas en la salud y otras grandes desventajas, a pesar de lo cual apenas se ha
avanzado en lo que se refiere a solucionar este problema. Hace falta un fondo de “energía-reducción
de la pobreza” que ayude a prestar servicios de energía modernos a esos hogares. Hacen falta
inversiones en fuentes alternativas de energía “más allá del petróleo” por motivos que no son sólo los
imperativos medioambientales y la economía: las fuentes renovables de electricidad, como la energía
eólica y la solar, son viables técnicamente en mercados locales de zonas rurales, incluso remotas, en
las que puede ser especialmente costoso establecer conexión con redes más amplias, y las economías
de escala son potencialmente menores que si se recurre a otras formas de generación de energía.
Bahaj (2002) narra experiencias y esboza planteamientos para mejorar la perspectiva de la utilización
de energía solar, afirmando que el reciente ritmo de desarrollo de las células fotovoltaicas ha sido
excepcional.
Cualquier avance hacia una tecnología más compleja como las pilas de combustible será asimismo
beneficioso. En segundo lugar, se debe explorar la posibilidad de producir materiales alternativos para
fuentes de bioenergía. La caña de azúcar y el aceite de semillas de colza pueden ser cultivos viables
para la producción de bioenergía en zonas rurales, aunque todavía no resulta convincente el equilibrio
energético de la producción de biocombustibles. También se puede desarrollar nuevos cultivos
adecuados a la producción rural en los países en desarrollo. En tercer lugar, fuentes como el metano
procedente de los deshechos son otra fuente potencial de suministro de energía local. Omer y
Fadalla (2003) explican que el biogas de la biomasa encierra grandes posibilidades en el Sudán.
Después de analizar los impactos ecológicos, sociales, culturales y económicos de la tecnología del
biogas, afirman que la tecnología del biogas se debe fomentar, promover, financiar, poner en práctica,
y se deben hacer demostraciones sobre ella, sobre todo en las zonas rurales remotas.
3.5
El entorno reglamentario
En el informe de las Naciones Unidas citado anteriormente (Proyecto del Milenio de las Naciones
Unidas, 2005), se mencionan repetidas veces las “políticas industriales selectivas”: “los países en
desarrollo tienen que participar más activamente en el comercio internacional para adquirir
capacidades tecnológicas y de otro tipo, pero eso no significa que tengan que liberalizar totalmente
sus economías; todavía son necesarias políticas industriales selectivas para impulsar las capacidades
tecnológicas nacionales. Habría que diferenciar las normas del comercio mundial para tener en cuenta
las distintas necesidades de países con diferentes niveles de desarrollo” (pág. 7).
Puede que las empresas y economías locales deban ser protegidas localmente mediante políticas
industriales selectivas. Es probable que un marco que ponga freno a las estructuras y estrategias
comerciales anticompetitivas y que promueva los intercambios eficientes y eficaces sea un instrumento
importante para alimentar los mercados y las economías aún incipientes en que deben actuar los pobres.
Se utilizan los conceptos de “redes de seguridad” y “redes de carga” para abordar la necesidad de
intervenciones en materia de asistencia social y las transferencias de activos o beneficios y prestaciones.
A medida que crecen los mercados, como sucede en las economías de mercado desarrolladas, será
improbable que el intercambio comercial sin trabas sea equitativo. La política de competencia puede
desempeñar la función de otro tipo de “red”, es decir, una “red antitiburones”, que limite prácticas
anticompetitivas como los acuerdos horizontales y verticales y el ejercicio del poder de monopolio o de
otras fuerzas coercitivas que pueda ser contrarias a los pobres (Poole, 2005a).
50
Un modelo regulador apropiado para promover los mercados y limitar la actividad anticompetitiva
tendrá en cuenta el peso de la reglamentación que se sabe que traba la actividad económica en los
países en desarrollo —y en otros países— (de Soto, 1989). La reglamentación poco prudente y el
exceso de reglamentación hacen que los mercados sean informales, disminuyen la productividad,
aumentan la corrupción y el desempleo y reducen los recursos fiscales (Banco Mundial, 2004). Ahora
bien, la respuesta a una reglamentación errónea no es la “inexistencia de reglamentación” sino “la
reglamentación correcta”, e incluso, preferentemente, la “autorregulación”. Hace falta investigar más
cómo la descentralización puede crear oportunidades de iniciativas locales y sectoriales que protejan y
promuevan el desarrollo institucional favorable a los pobres (Poole, Seini y Heh, 2003).
Es probable que un modelo adecuado no coincida con el marco normativo de las economías
avanzadas (recuadro 18). Por ejemplo, la prueba de la competitividad no tiene por qué inclinarse hacia
los intereses de los consumidores, es decir, precios bajos y una amplia gama de productos de elevada
calidad, sino hacia los productores pobres.
Recuadro 18. Políticas de competición adecuadas
“La legislación y la política en materia de competencia, en formas apropiadas, son beneficiosas,
inclusive para los países en desarrollo. Ahora bien, cada país debe tener total flexibilidad para elegir un
modelo que sea apropiado y que también pueda cambiar con el tiempo para ajustarse a los cambios de
las situaciones que se produzcan. Tener un modelo apropiado es especialmente importante en el
contexto de la globalización y la liberalización, en el que las firmas locales y nacionales se enfrentan a
una intensa competencia extranjera. En concreto, los países en desarrollo deben tener la flexibilidad
necesaria para elegir el paradigma de competencia y la política y la legislación sobre competencia que
se consideren más apropiados a su nivel de desarrollo y sus intereses al respecto.”
(Third World Network, 2003)
Un terreno en el que este planteamiento es especialmente importante es el de la biotecnología, cuyos
problemas en materia de reglamentación ya subrayamos anteriormente. Según Newell y
Mackenzie (2004), la gobernanza internacional de la biotecnología exige intervenciones específicas
según los lugares, los entornos y los contextos, comprendido un recurso mayor a la legislación sobre
competencia para combatir la monopolización y limitar la aplicación de patentes generales. Lo
anterior guarda relación con las cuestiones y los problemas que se plantean en materia de derecho de
propiedad de los materiales genéticos existentes en las zonas rurales de los países en desarrollo.
Los conocimientos tradicionales, las innovaciones y la creatividad, comprendido el “folklore”, han
sido objeto de una atención cada vez más intensa en numerosos terrenos de la política, desde la
alimentación y la agricultura al comercio y el desarrollo económico, pasando por el medio ambiente,
la salud, los derechos humanos y la política cultural. Los sistemas de conocimientos tradicionales son
importantes para el logro del desarrollo sostenible y el mantenimiento de la diversidad biológica.
También es importante la protección de los conocimientos tradicionales por motivos sociales,
culturales y económicos, y puede que especialmente en los países en desarrollo menos adelantados.
En 1998 se encargó a la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) llevar a cabo una
labor exploratoria inicial para facilitar un análisis solvente y realista de los aspectos de propiedad
intelectual en que incide la protección de los conocimientos tradicionales y el folklore. La OMPI está
elaborando proyectos de mecanismos jurídicos y toda una gama de instrumentos prácticos para
fomentar los intereses en materia de propiedad intelectual de los titulares de esos conocimientos,
recursos y expresiones.5
5
http://www.wipo.int/tk/en/.
51
4
Desarrollo e innovación
4.1
Reflexiones incipientes
La pobreza rural es heterogénea y específica de cada contexto; los sistemas de medios de subsistencia
son diversos y dinámicos, y las actuaciones al respecto deben ser flexibles y estar impulsadas por la
demanda, ajustarse a cada caso, no estar programadas de antemano y asumir riesgos. Si la
contabilidad y la econometría han sido las disciplinas de la modernidad, la reducción de la pobreza es
“posmoderna”, no es universal ni absoluta, y necesita una caja de herramientas disciplinarias más
variadas. Como la reducción de la pobreza no consiste únicamente en conseguir más dólares al día, la
evaluación de las necesidades debe tener una base más amplia; si la pobreza se autodefine, la
evaluación deberá ser efectuada conforme a los criterios de los beneficiarios. Habrá que añadir
mediciones no económicas a las herramientas económicas tradicionales del rendimiento internacional
y el rendimiento (Clark, Hall y Suleiman, 2003; Hall et al., 2003).
Scoones (2004) expone a grandes rasgos las perspectivas y consecuencias que están surgiendo de todo
lo anterior con respecto a la reflexión en torno al desarrollo (cuadro 1). Estas nuevas perspectivas son
coherentes con el análisis anterior y con las consecuencias que los retos y las oportunidades tienen en
los pobres del medio rural.
Cuadro 1. Perspectivas incipientes de la reflexión en torno al desarrollo
TEMA
Medios de
subsistencia y
gestión de los
recursos
Instituciones
PERSPECTIVA TRADICIONAL
Utilización única, perspectiva sectorial
de los recursos
Los recursos como mercancías
Orientación de la producción
Estáticas, basadas en normas, formales,
límites claros, cristalizadas,
exclusividad
Marcos jurídicos
Legislación formal: normas y
procedimientos estables
Planificación y
política en materia de
desarrollo
Enfoque del plan
Modelo político lineal
Conocimientos/poder
La ciencia como árbitro, fuente única
de conocimientos autorizados
Se subestiman los conflictos, las
disensiones y los debates
Riesgo e
incertidumbre
Riesgos mensurables y resultados
previsibles
Supuestos acerca de las pautas
“normales” o “estándares”
Separación de los niveles: el local y el
nacional frente al mundial
Normas e instituciones formales de
gobernanza
Gobernanza
(Scoones, 2004)
52
PERSPECTIVAS INCIPIENTES
Múltiples usuarios, medios de
subsistencia complejos y diversos
Dinámicas, solapadas entre sí,
heterogéneas, definidas socialmente,
dimanantes de prácticas adaptativas,
flexibles
Legislación en evolución en la
práctica, ordenamientos múltiples,
pluralismo jurídico
Planificación adaptativa, flexible,
atenta a las circunstancias, aprendizaje
Política no lineal: negociación,
adaptación, la discreción es
fundamental
Fuentes múltiples
Perspectivas plurales y parciales
Se consideran inevitables los
conflictos, los litigios y las
disensiones
Acuerdos negociados
Incertidumbre y desconocimiento
Variabilidad temporal y diversidad
espacial
Integración de niveles: gobernanza en
múltiples niveles, interacciones
confusas, negociación de los
resultados
Según Bezanson (2004), hay que replantear el paradigma tradicional y predominante según el cual el
desarrollo es “lineal, mensurable, previsible y sujeto al tratamiento universal de la teoría económica”
(2004:128). A ello nos lleva una serie de factores: los sistemas sociales de todo el mundo están
sometidos a una fuerte tensión, la primacía de la ciencia y de la tecnología como elementos
determinantes del desarrollo, la nueva manera de entender las interrelaciones “entre los seres humanos
y el mundo material y biológico” (pág. 129), las oportunidades a que dan lugar las nuevas tecnologías
de plataforma: las TIC y la gestión del conocimiento, las biotecnologías y el control de la evolución,
la nanotecnología y tal vez otras que surgirán. Este autor subraya sobre todo la realidad y la
generalización de la “interdependencia”, “el aumento de las iniciativas locales a medida que las
personas y comunidades de todo el mundo piden más control de sus propias vidas…” y “…el que
cada vez se comprende más la importancia del conocimiento y la innovación” (pág. 132, cursiva en el
original).
Indicaciones principales
Cabe afirmar que es improbable que los actuales mecanismos de donantes satisfagan las necesidades
de las personas más pobres del medio rural cuyos intereses es probable que estén subrepresentados en
el apoyo concebido en el marco de los DELP dentro de los enfoques sectoriales, financiado mediante
apoyo a los presupuestos generales. Basándonos en el consenso evidente y en el resumen del taller
celebrado por el FIDA en noviembre, diremos que las principales indicaciones normativas que habrá
de seguirse en el futuro son:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Del pentágono de los bienes de subsistencia al hexágono: considerar que la “cultura” definida
en sentido lato es un bien de subsistencia fundamental.
Aprendizaje: se debe potenciar el aprendizaje institucional mediante el análisis de casos que
han dado buenos resultados.
Identificación: cartografiar a los pobres del medio rural y comprender la heterogeneidad de la
pobreza.
Focalización: las estrategias de desarrollo rural deben estar focalizadas en situaciones
específicas y locales.
Flexibilidad: los instrumentos de financiación deben ser flexibles y estar focalizados en las
limitaciones locales.
Evaluación: los resultados no se deben medir única ni principalmente mediante criterios
económicos.
Focalización: dirigir las actividades a los más pobres entraña costos de transacción más
elevados, porque primero hay que identificar a esas personas, y por las actividades de
seguimiento y evaluación de la cartera, que consta de proyectos especializados más pequeños.
Marcos cronológicos más largos: hacen falta marcos cronológicos más largos para que surja el
desarrollo.
Riesgos: es probable que la asunción de riesgos en las políticas de apoyo a la innovación
aumenten la tasa de fracasos además de las posibilidades de innovaciones que den buenos
resultados.
Ampliación y reproducción: la especificidad hace que con la ampliación sólo se puedan obtener
ahorros limitados, y que una mayor focalización haga que resulte problemática la posibilidad de
reproducir intervenciones que han dado buenos resultados, por lo que hay que abordar con un
análisis cuidadoso las necesidades de ampliación y reproducción.
Presencia sobre el terreno: hacen falta personal y conocimientos especializados sobre el terreno.
Discrepancias normativas: surgen tendencias contradictorias entre una “arquitectura
internacional del desarrollo” normalizadora y la necesidad de aplicar respuestas flexibles
focalizadas a los problemas y oportunidades específicos de cada contexto conforme los
reconocen las personas más pobres del medio rural.
53
Estos elementos respaldan el reciento Plan de Acción (FIDA, 2005: 9-14). Este enfoque exige que
haya innovación en la reflexión en materia de políticas y que se reconozca la “desconexión
fundamental” (Olsson, 2005) que existe entre la “arquitectura internacional del desarrollo”
formalizada y normalizada y los métodos necesarios para llegar a los pobres del medio rural. El
enfoque conforme a los sistemas de innovación es coherente con la necesidad de innovación
institucional y con la necesidad de crear capacidades humanas, que podríamos denominar innovación
de los recursos humanos. Este informe respalda asimismo enérgicamente el enfoque de sistemas, ya
que se basa en un análisis amplio y a fondo de la innovación en pro del desarrollo rural. Hacen falta
asociaciones innovadoras en materia de desarrollo, y su potencial es cada vez mayor. Al respecto,
algunos ejemplos (limitados) son los siguientes:
•
•
ONG como WWF están estableciendo contactos con Vodafone6;
la empresa Unilever ha establecido contactos con OXFAM para analizar si las inversiones
comerciales internacionales ayudan a la lucha contra la pobreza o la obstaculizan (Financial
Times, 2005);
CELTEL, el operador africano de telefonía móvil, está estudiando la posibilidad de efectuar
investigaciones junto con el Imperial College de Londres acerca de los efectos en la lucha
contra la pobreza de los teléfonos móviles y las estrategias de difusión favorables a los pobres;
el IIPA, junto con el Imperial College de Londres, está encabezando un grupo de
organizaciones del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI) en
una iniciativa de elaboración de materiales pedagógicos para una formación permanente de
perfeccionamiento profesional con miras a la reducción de la pobreza en los países en
desarrollo. Es éste un posible camino para conectar el sistema de gestión de los conocimientos
del FIDA con otros interesados en la lucha contra la pobreza rural.
•
•
El sistema de las Naciones Unidas puede y debe estudiar esas oportunidades de establecer alianzas
estratégicas con importantes empresas internacionales y de establecer asimismo relaciones
constructivas con organizaciones y empresas locales y nacionales.
Recuadro 19. El potencial de las asociaciones con el sistema de las Naciones Unidas
“Muchas de las actividades de investigación y desarrollo del sistema de las Naciones Unidas tienen por
objeto las necesidades de los pobres. Ahora bien, muchas veces las Naciones Unidas carecen de los
mecanismos institucionales necesarios para ayudar a traducir en bienes y servicios los conocimientos
obtenidos gracias a las investigaciones. Por lo general, son débiles los vínculos con otras instituciones,
en particular las del sector privado. Por ejemplo, el GCIAI no ha podido establecer vínculos eficaces y
duraderos con las partes del sector privado que poseen las tecnologías esenciales necesarias para hacer
progresar la producción agrícola. En buena medida, el problema radica en la diferencia de culturas de
investigación y en que el sistema se basa en la financiación pública. Para hacer frente a estos problemas
habrá que hacer más hincapié en concebir mecanismos institucionales que permitan establecer vínculos
más firmes entre las actividades de investigación de las Naciones Unidas y las del sector privado.”
(Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005: 167).
4.2
El papel del FIDA
El FIDA debe seguir basándose en sus ventajas comparativas y evitar reproducir las actividades de
otras organizaciones internacionales. Reconociendo algunos rasgos definitorios del FIDA, en el
“Informe de la Consulta sobre la Séptima Reposición de los Recursos del FIDA” se subraya su
carácter singular. En comparación con otras instituciones financieras internacionales (IFI), “la labor
del FIDA se basa mucho más en una relación directa con los grupos y asociaciones de agricultores y
en la promoción del cambio de los sistemas socioeconómicos a nivel de base para mejorar los medios
de subsistencia agrícolas y rurales, así como los ingresos de la población rural” (FIDA, 2005: 3).
6
Véase la nota 3.
54
En el cuadro 2 se resumen las áreas de actividades que, a juicio del autor de este informe, el FIDA
debería tener en cuenta. No obstante, se debe estar dispuesto a considerar cualesquiera otras
cuestiones que no hayan sido abordadas en este documento.
Cuadro 2 Oportunidades y estrategias rurales
DIRECTAS:
OPORTUNIDADES DE
APOYO
Tecnologías de
producción
Superar los obstáculos
que impiden el acceso a
los mercados
Nuevas oportunidades
comerciales
Mecanismos
institucionales y de
comercialización
Energía rural
INDIRECTAS:
ESFERAS DE ACCIÓN
Investigación agrícola
Infraestructura rural: vías
de comunicación y
energía
Sistemas de información
y comunicaciones
Políticas industriales
selectivas
Actividades de defensa y
promoción de los
intereses de los pobres
ESTRATEGIA
MECANISMOS/RESULTADOS
Aumento de la productividad y la
eficiencia en las regiones de agricultura
compleja, heterogénea y expuesta a
riesgos
Conservación de los recursos
Mejorar la calidad mediante el
establecimiento de normas y la
reglamentación
Crear capacidad entre los proveedores
Mercados de exportación especializados
Desarrollar el comercio regional de
productos alimentarios básicos
Nuevas variedades
Nuevas prácticas de cultivo
Gestión de los recursos hídricos
Conservación de la biodiversidad
Vinculaciones en la cadena de
suministro, creación de organizaciones
de productores y de redes
Disminución de los costos de
transacción
Concentración y poder de los
proveedores
Alcanzar eficiencias de escala
Fuentes alternativas
Productos alternativos
FUNCIÓN CATALIZADORA EN EL
SUMINISTRO DE:
Tecnologías para las regiones con
agricultura compleja, heterogénea y
expuesta a riesgos con tensiones
sociales y climáticas
Transportes y comunicaciones para
mejorar los insumos y las eficiencias
logísticas de los productos
Energía
Infraestructura de información y
comunicaciones para mejorar la
comunicación de información sobre los
mercados y comercialización, y la
prestación de servicios financieros
Protección de las industrias y las
economías locales incipientes
Derechos de propiedad intelectual sobre
los conocimientos técnicos autóctonos y
los recursos genéticos rurales
Reformulación de los procesos políticos
para que estén focalizados a favor de los
pobres
55
Orientación de la demanda
Suministro de cantidades y calidades
adecuadas
Explotación de las ventajas únicas y
comparativas en materia de suministro
Efectos multiplicadores en la economía
local
Establecer relaciones comerciales
Eficiencias de la cadena de suministro
Reforzar la identidad y la autonomía
social
Agregar valor
Efectos multiplicadores en la economía
local
Nuevos productos
ASOCIACIONES
El GCIAI y los sistemas nacionales de
investigación agrícola
Empresas comerciales de biotecnología
Autoridades locales y nacionales
Empresas de energía privadas
nacionales y mundiales
Donantes internacionales e IFI
Autoridades locales y nacionales
Empresas de telecomunicaciones y
financieras privadas nacionales y
mundiales
Gobiernos nacionales y organizaciones
internacionales de comercio y de otro
tipo (por ejemplo, UNCTAD, OMPI,
ONG)
Comunidad de donantes y dedicada al
desarrollo
Gobiernos nacionales
Medios de información
4.3
Consideraciones de índole institucional
Los recursos humanos e institucionales
El concepto de “adecuación institucional” (Korten, 1980) es muy útil a este respecto. Por
“innovación” se entiende algo novedoso, hacer nuevas cosas o hacer cosas que ya se hacían pero de
forma nueva. Esto entraña oportunidades, visión, asunción de riesgos y recursos. Estos valores deben
ser compartidos por las organizaciones y su personal, que en ambos casos deben actuar con una
perspectiva empresarial. Las organizaciones empresariales tienen características particulares en lo que
se refiere a la cultura y al personal. La cultura, la estructura y los recursos deben adecuarse a las
tareas. Es evidente que el FIDA debe ser empresarial en su seno para promover la innovación en el
exterior. La gestión empresarial dentro de una organización madura que está consolidada estratégica,
estructural, institucional y financieramente es una tarea muy difícil en todos los sentidos. Los gestores
deben ser “intrapresarios” (Wickham, 2004), es decir, gestores empresariales que trabajan dentro de
los límites de la organización madura, pero con visión, aceptando la novedad y asumiendo riesgos. En
el cuadro 19 hemos adaptado e incluido los modelos elaborados por Korten y Wickham. El modelo se
explica por sí mismo hasta el punto de que puede resultar útil incluso sin más explicaciones. La última
imagen cartografía los elementos del Plan de Acción evolutivo (IFAD, 2005) en la “adecuación
empresarial”.
Recuadro 19. Adecuación y aptitud institucionales
Adecuación institucional (Korten, 1980)
Programa
Resultados del programa
Requisitos de las tareas
Competencia distintiva
Necesidades de los beneficiarios
Beneficiarios
Medios de
expresión
de la demanda
Proceso de
decision
institucional
56
Organización
El proceso empresarial (Wickham, 2004)
Oportunidad
Identificación
Focalización
Empresario
Atracción y gestión
Recursos
Adecuación
Liderazgo y dirección
Organización
Configuración
El FIDA y la “adecuación empresarial”
Programa
Asociación y
coordinación
Resultados del programa
‘investigación apreciativa’
evaluación técnica
orientación y flexibilidad
sistemas internacionales y
nacionales de investigación
agrícola
Focus
sector público nacional Focalización
Asociación y coordinación
donantes bilaterales
y multilaterales
sector privado
Adecuación
Fit
necesidades de los beneficiarios
reconocimiento de oportunidades
préstamos, donaciones, ¿acciones?
focalización y especificidad
Beneficiarios
Requisitos de las tareas
gestión de recursos humanos
incentivos del personal
liderazgo y recursos
Innovación
favorable a
los pobres
competencia distintiva
presencia sobre el terreno
visión favorable a los pobres del medio rural
cultura y aprendizaje institucionales
medios de expresión
de la demanda
Proceso de adopción de
decisiones institucionales
contactos sobre el terreno
procesos competitivos
operaciones empresariales
respuesta y reflexión
“desviación positiva”
Configuración
Configuration
Consejo de Gobernadores
Junta Ejecutiva
estrategia
57
FIDA
La cartografía de la “adecuación”, la “aptitud” y el Plan de Acción
Programa
Asociación y
coordinación
indicadores de los resultados
y el impacto
sistemas internacionales y
nacionales de investigación agrícola;
sector público nacional
promoción y diálogo
garantía de calidad
Resultados
programa
programme del
outputs
Asociación y
coordinación
task requirements
Requisitos
de las tareas
‘appreciative
‘investigación
enquiry
apreciativa’
’
gestión
de los recursos humanos
HR management
evaluación
técnica
technical
assessment
incentives del personal
orientación y flexibilidad
staff
incentives
liderazgo
y recursos
targeting & flexibility
leadership & resources
Focus
focalización
donantes bilaterales y multilaterales
capacidades
del personal
Innovación
los
beneficiary needs
servicios rurales
necesidades de
identificationlos
of beneficiarios
opportunities
favorable a
creación de capacidades
loans,
grants,
equity?
reconocimiento
de oportunidades
recursos naturales
pobres
focuspréstamos,
and specificity
donaciones,
nuevas tecnologías
¿acciones?
mercados
means of
medios
dedemand
expresión
en funcionamiento
Beneficiarios
seguridad alimentaria
aumento de los ingresos
habitantes más pobres de
las zonas rurales
armonización
adecuación
Fit
de la demanda
contactos
field contact
sobre el terreno
procesos competitivos
competitive
processes
configuración
Configuration
gestión de los
conocimientos
distinctive competence
competencia distintiva
in-field
presence
presencia
sobre el terreno
visión favorable
a los pobres del medio rural
cultural y aprendizaje
institucionales
organisational
culture & learning
COSOP
proceso de adopción de
decisiones
institucionales
process
entrepreneurial operations
operaciones
empresariales
‘respuesta y reflexión
’
‘desviación positiva’
Consejo de Gobernadores
Junta Ejecutiva
FIDA
presencia en los países
Elementos del Plan
de Acción
estrategia
Focalización y modelo
El hecho de que las actividades de desarrollo no aborden las necesidades de las personas más pobres
—digamos, el quintil más pobre, que aún seguirá siendo pobre y que probablemente vivirá en las
zonas rurales cuando se alcancen los ODM (Poole, 2005b)— deja abiertas las puertas a una
organización orientada a las zonas rurales cuya actividad fundamental es la agricultura y cuyos
valores funcionales básicos son el aprendizaje y la iniciativa empresarial. Sigue siendo un reto muy
importante el conciliar: a) el desarrollo y la reflexión en ciernes y las indicaciones fundamentales
como las relativas a la focalización, la flexibilidad y los fracasos a que nos hemos referido en la
sección 4.1, y b) los criterios de evaluación de los resultados financieros y económicos de la
“arquitectura internacional del desarrollo” predominante.
Tal vez haya que replantear el modelo de prestación de asistencia financiera junto con el modelo
operativo más general. Es importante aportar no sólo financiación, sino además iniciativa para proveer
de servicios de desarrollo humano y empresarial complementarios. Existe una función de promoción
para catalizar las actividades de los sectores público y privado internacionales en la prestación de
servicios que caen fuera del ámbito de actuación del FIDA. El Fondo puede defender a los habitantes
más pobres del medio rural entre las organizaciones públicas internacionales y en el sector privado y
constituir un foro de diálogo con otros agentes no gubernamentales.
Para la prestación de servicios sobre el terreno conforme a este enfoque más empresarial es necesario
aumentar la capacidad en los países y el conocimiento del terreno. Para que haya un aprendizaje
institucional eficaz es necesario que exista dentro del FIDA un foro como el nuevo portal electrónico
sobre la pobreza rural (Enweze, 2005) y una participación sistemática en foros más generales gracias
a la cual se pueda alcanzar un “aprendizaje a partir de los éxitos” más amplio. Lo anterior es
coherente con la necesidad de una estrategia institucional de “gestión del conocimiento” dentro del
FIDA y en relación con los distintos interlocutores del Fondo. El evidente éxito del FIDA con los
concursos competitivos para obtener recursos financieros (Simoni, 2005) es un elemento que es
menester ensayar más a fondo y más ampliamente. Este proceso ha sido reproducido en otros
58
programas de concesión de donaciones7. Hace falta financiación en una fase temprana del proceso de
innovación, es decir, en la detección de problemas y la invención, así como en el desarrollo y la
difusión de las innovaciones. Allá donde son apropiados sistemas competitivos de financiación, será
necesario también estudiar cómo apoyar a los que no consiguen financiación para sus propuestas.
Puede ser necesario examinar más a fondo el equilibrio adecuado entre préstamos y donaciones, sobre
todo si se va a prestar atención a otra idea novedosa, la financiación del capital social. Aportando
financiación para inversiones consistente en adquisición de capital social, una institución financiera
facilita capital a cambio de un porcentaje de la propiedad y los beneficios, y cierto nivel de
intervención en la administración, de una nueva empresa. Cabe esperar varias ventajas de lo anterior:
a) un enfoque consistente en financiar mediante la adquisición de capital social un porcentaje de
nuevas iniciativas de proyectos ofrece la posibilidad de aumentar la conciencia de los riesgos
intrínsecos y los elementos de rentabilidad de la financiación del desarrollo; b) el avance gradual
hacia las inversiones en capital social ayudaría a disminuir la carga de la deuda; habida cuenta del
empeño del FIDA por integrar la innovación, el aprovechamiento compartido del conocimiento y el
aprendizaje en el “sistema de planificación y seguimiento institucionales, así como en las
evaluaciones de los resultados de todos los funcionarios pertinentes…” (Enweze, 2005); la
financiación mediante adquisición de capital social es un mecanismo que también podría,
c) establecer una estructura de incentivos innovadora y apropiada dentro del FIDA para determinar las
necesidades de los pobres del medio rural y posibles soluciones; d) aumentar el compromiso
institucional de prestar apoyo técnico y empresarial y de una colaboración directa entre el FIDA y su
base de clientes, y e) implantar nuevos métodos de evaluación de los resultados. Al actuar en lo que
probablemente cabría describir como escala microempresarial, el FIDA podría aprender de otras
operaciones de financiación mediante adquisición de capital social en países en desarrollo8 sin dar
lugar a una innecesaria duplicación de actividades. Cualquiera de estas iniciativas tendría
consecuencias importantes en los asociados intermediarios (sector público) por conducto de los cuales
ha actuado tradicionalmente el FIDA.
7
8
El Fondo Maendeleo para la Tecnología Agrícola (MATF) es un fondo regional que actúa en el África
oriental y que tiene por objeto promover la transferencia de nuevas tecnologías agrícolas a las comunidades
de agricultores respaldando asociaciones innovadoras para la transferencia de tecnologías innovadoras
ensayadas y demostradas en materia de cultivos, ganadería y elaboración y comercialización posterior a las
cosechas. El MATF fue creado por la Fundación Rockefeller (Estados Unidos de América) y la Gatsby
Charitable Foundation (Reino Unido) y actúa en el África oriental desde enero de 2002. Lo administra
FARM-Africa. http://www.maendeleo-atf.org/.
Véase http://www.act.is/ y http://www.act.is/focus/smes.asp. Actis es un inversor privado en mercados
emergentes y procede de la empresa CDC Capital Partners. Es muy activa en África, China, Malasia y Asia
meridional. Actis invierte también en PYME, por conducto de Aureos, una empresa mixta con Norfund, el
Fondo de Inversiones para los Países en Desarrollo de Noruega.
59
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71
Apéndice: El FIDA, la innovación y los pobres del medio rural: alcance del estudio
El objetivo principal del documento es:
i)
informar acerca de los nuevos retos y oportunidades —internos y externos— (procedentes de la
penetración del mercado globalizado, las TIC, las privatizaciones y el debilitamiento de los servicios
estatales, la democratización y la descentralización, el cambio climático, etc.) que afrontan los pobres
del medio rural y que exigen nuevos enfoques, procesos e intervenciones innovadores favorables a los
pobres en las esferas siguientes:
•
•
•
•
•
•
los activos rurales de los pobres del medio rural (que reflejan múltiples medios de
subsistencia)
la tecnología y el conocimiento para beneficiar a los pobres del medio rural
el acceso a los mercados y las empresas rurales por los pobres del medio rural
el papel que desempeñan las TIC en la reducción de la pobreza
la gestión sostenible de los recursos naturales en interés de los pobres del medio rural
cualquiera otra esfera que durante el estudio haya mostrado tener importancia.
Aunque se debe abarcar todos estos temas, el consultor tiene libertad para elegir aquellos que se tratarán
más detalladamente, con una breve descripción de ejemplos de actividades piloto e innovadoras e
interesantes cuando se disponga de ellos.
ii)
presentar innovaciones favorables a los pobres escogidas conforme al esquema general, teniendo
en cuenta que, para nosotros, “favorables a los pobres” significa innovaciones con los pobres (y no
únicamente en beneficio de éstos), que aborden sus preocupaciones y aprovechen sus conocimientos;
iii)
poner de relieve las nuevas asociaciones e instituciones necesarias para las innovaciones
favorables a los pobres allá donde existan.
El documento debería guiarse por los siguientes supuestos generales (algunos de los cuales también
podrán ser puestos en entredicho aportando pruebas en contra de ellos):
i)
únicamente las innovaciones con los pobres del medio rural (tal como se han descrito
anteriormente) tendrán éxito en lo que se refiere a disminuir la pobreza rural;
ii)
la innovación rural tendrá que reflejar siempre los distintos factores contextuales (regionales,
nacionales, geográficos, económicos, sociales, culturales, etc.) para ser eficaz;
iii) la cultura local, la identidad rural y los conocimientos tecnológicos deben ser considerados
activos del desarrollo, no meramente un impedimento para éste;
iv) no hay que subestimar la capacidad de los agentes rurales para iniciar e innovar;
v)
es importante poner en entredicho los conceptos tradicionales y autolimitadores de la economía
rural;
vi) es importante considerar la sostenibilidad de las actividades agrícolas y la gestión de los recursos
naturales; en lugar de atender únicamente a las preocupaciones en materia de productividad;
vii) por su propia índole, la innovación y los procesos de desarrollo rural son complejos: son fruto de
la interacción de muchas actividades diversificadas y complementarias que coordinan diferentes agentes;
viii) el potencial de la innovación y la buena práctica se ensayarán en distintas áreas temáticas, pero al
mismo tiempo pueden tener un buen potencial de innovación e intervenciones sinérgicas que conjuguen
los esfuerzos en varias áreas temáticas;
ix) las innovaciones funcionan en un entorno que no es neutral desde el punto de vista de los valores.
Los procesos de adopción de decisiones son resultado de relaciones de poder, conocimientos e
información. Por consiguiente, un elemento esencial del éxito es la asistencia de un entorno institucional
que respalde las innovaciones con, por y para los pobres;
x)
las innovaciones siempre perturban las “normas establecidas” y los planes, y como la adopción de
una innovación rara vez es consensual, hay que gestionar el proceso de innovación con estrategias
(institucionales), gobernanza y nuevas asociaciones y alianzas.
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