Transparencia presupuestaria en el Ecuador

Transparencia presupuestaria en el
Ecuador
Simón Cueva
Programa “Ciudadanizando la política: Aportes de políticas
públicas para el debate nacional - Ecuador 2006”
coordinado por Grupo FARO
Transparencia presupuestaria:
¿porqué es importante?
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Política presupuestaria clave para definir
prioridades de política
Uso de recursos públicos favorece a ciertos
sectores y afecta a otros
Definición de prioridades fundamental para
objetivos de desarrollo y reducción de la pobreza
Cómo se definen las prioridades es importante
para mayor gobernabilidad
Presupuesto debería servir para debate
democrático
Finanzas públicas: mejoría vulnerable
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Entorno internacional, petróleo, crecimiento interno
Mejores ingresos fiscales, petroleros y no petroleros
Superávit fiscal (gastos menores a ingresos) desde 2000
Reducción de deuda pública: 86% del PIB en 2000, 40% 2005
Alta dependencia petrolera; excl. ingresos petroleros, déficit de
5.1% PIB en 2005 (3.1% en 2002)
En los últimos 3 años, reducción de deuda es la mitad de la de
Latinoamérica
País dolarizado sin política monetaria necesita “colchón” de
ahorros para enfrentar shocks
Fuerte crecimiento del gasto, sobre todo corriente; gasto salarial
cuadruplicado desde 2000 (de 4.8% a 8% del PIB)
Deuda pública no incluye muchos pasivos contingentes: garantías,
subrogaciones de deuda, déficit de pensiones
Presupuesto incompleto
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PGE consolidado incluye Gobierno Central, entidades
autónomas y descentralizadas, seguridad social
Excluye sector público financiero, gobiernos locales (salvo
transferencias del Gobierno Central), otras entidades que
reciben recursos públicos (empresas públicas, FODESEC,
FONSAL, SOLCA, entidades deportivas o universidades
privadas)
Presentación tradicional como de flujo de caja de ingresos
y gastos que siempre suman igual
Más informativo:
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Separar ingresos y gastos recurrentes (“sobre la línea”), cuya
diferencia será el déficit o superávit fiscal
Financiamiento del déficit con flujo neto de desembolsos y
amortizaciones de deuda (“¨bajo la línea”)
Proforma presupuestaria 2006 lo presentó por primera vez
Proforma presupuestaria consolidada del PGE - 2006
(En millones de dólares)
Ingresos
Gastos
Impuestos $4,180.3
Remuneraciones $3,044.6
Sobre la línea
Intereses deuda $782.2
No tributarios $890.9
Venta de bienes y servicios $810.4
Contribuciones al Seg. Social $1,284.7
Compra de bienes y servicios $659.7
Prestaciones Seg. Social $1,360.3
Transferencias corrientes y otros $536.0
Transferencias corrientes y otros $178.1
Ingresos de capital $1,634.5
Gastos de capital $2,849.6
Déficit fiscal $253.6
Ingresos
Desembolsos externos $679.0
Gastos
Financiamiento del déficit $253.6
Bajo la línea
Amortizaciones externas $774.5
Desembolsos internos $1635.4
Amortizaciones internas $909.5
Otros $468.6
Otros $845.5
Presupuesto muy rígido
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¿Qué proporción del PGE se puede usar para prioridades
de gobierno, desarrollo y reducción de la pobreza?
Ingresos preasignados: 13% de ingresos totales dentro del
PGE; 36.5% de ingresos totales fuera del PGE
Gastos preasignados 8.1% de gastos totales
Muchos gastos recurrentes imposibles de modificar a corto
plazo: sueldos y salarios, pensiones, intereses, bienes y
servicios, gastos preasignados, ingresos preasignados o de
autogestión para inversión
Del resto, mucho es inflexible: transferencias corrientes,
gastos de inversión con financiamiento “atado”
Proporción de gastos que puede reorientarse es 6% de los
gastos. Otros estudios: de 2% a 8%
Ingresos totales PGE
Gastos totales PGE
10,000
Gastos flexibles $581.7
9,000
Inversion c. desemb. atados $533.5
Transf. corrientes y otros $497.8
Inversion c. autogestion $289.9
8,000
7,000
Ingresos fiscales PGE $4,930.3
Inversion c. ing. preasig. $735.4
Gastos preasignados $747.2
6,000
Intereses de deuda $782.2
5,000
4,000
3,000
Bienes y servicios $659.8
No reembolsables $73.8
Seguro Social $1,360.3
Ingresos de autogestión $2,843.8
2,000
Remuneraciones $3,044.6
1,000
Ingresos preasignados $1,130.9
0
Ingresos fuera de PGE
3,000
2,000
Petroecuador $1,505.0
De ingresos petroleros $2,688.8
Subsidios $1,183.8
1,000
0
Gastos fuera del PGE
Preasignados $586.0
Uso de ing. preasignados $586.0
Subsidios y preasignaciones
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28% de los gastos del PGE ejecutados por fuera
Subsidios a combustibles (GLP, diesel para consumo y
generación eléctrica):
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Cada quien busca una preasignación para protegerse de
discrecionalidad
Descentralización fiscal también ha generado rigidez:
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entre US$1,700 y US$2,900 millones; 55% a 94% del gasto
de inversión; 3 a 4 veces los gastos “flexibles”
Benefician esencialmente a los sectores más ricos
Ley del 15% transfirió recursos sin competencias de gasto
Falta claridad: quién hace qué; duplicación de esfuerzos
Gobiernos locales tienen incentivos para presionar por
recursos y hacer obra sin asumir el costo político de recaudar
Rigidez genera gasto inflexible y procíclico
Proceso presupuestario poco transparente
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Hasta Sep 1º: proforma al Congreso
Hasta Nov 30: aprobación del Congreso
Nuevo Pdte: Congreso hasta Ene; aprobación Feb
Pese a esfuerzos, proforma es poco comprensible para el
común de los mortales
Constitución limita cambios del Congreso: no incrementar
estimados de ingresos o gastos
Presiones de distintos sectores para inclusión de proyectos
(más discrecionalidad para inversión)
No hay sistema transparente y técnico de definición de
prioridades de inversión
Distorsiones Congreso: reducir artificialmente pago de
deuda para subir gasto; en 2006 déficit subió en 0.8% del
PIB, sin costo político
Ejecución presupuestaria discrecional
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MEF puede modificar PGE dentro de límites legales:
endeudamiento total; prohibición de transferir gasto de
inversión a corriente: totales gasto corriente e inversión
Nuevos ingresos corrientes o de capital pueden subir gasto
PGE codificado vs. aprobado: subir remuneraciones;
modificaciones entre grupos de gasto; limitaciones de caja;
prioridades políticas y capacidad de ejecución: sectores
sociales (Bienestar Social, Salud, Educación) sub-ejecutan
y otros sobre-ejecutan (OOPP, Finanzas, Defensa)
Modificaciones presupuestarias: más pago de deuda en
2005; presiones políticas
Reglas macro-fiscales cumplidas en proforma (vs.
codificado) pero no en el PGE ejecutado: gasto corriente
ha subido en 15.5% en 2002-05 (7% real)
El PGE tiene un rol orientador muy limitado para definir
las reales prioridades de gasto
Resumen de las modificaciones presupuestarias durante 2005
(Millones de dólares)
Deuda (pagos, recompra, emisión)
Reestimación Ingresos
MOP
CRM
Salud
DEFENSA
MIDUVI
FISE
Ambiente
Gobierno
Varios
FODI
Modificaciones
presupuestarias netas:
US$994.7 mn
Policía
Pdcia / Secr. Administr.
COPOE
PREDESUR
Congreso
RREE
Bienestar Social
Otros Tesoro
-300
Fuente: M EF, cálculos del autor
-200
-100
-
100
200
300
400
500
600
700
CAMBIOS AL PLAN ANUAL DE INVERS IONES 2005 - CODIFICADO VS . APROBADO
(Millone s de dólares, cambios detallados cuando son superiores a US$5 millone s)
-40
-20
0
20
40
60
80
100
120
SUBSEC. TESORO
CONGRESO NACIONAL.
FISE
SENADER
M IN. AM BIENTE
M IN. GOBIERNO
DIRECCION NAL. TRANSITO
M IN. DEFENSA
M IN. RREE
M IN. EDUCACION
DIR. NAL. SERV. EDUCATIVOS
FONDO DESARR. INFANTIL
M IN. SALUD
M IN. AGRICULTURA
CRM
PREDESUR
M OP
EM ERG. CUENCAS PAUTE
M IDUVI
OTROS
Fuente: MEF, cálculos del autor
Propuestas de política: primeros 100 días
1.
Pro-forma 2007 comprensible, que cumpla con la ley
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Limitar expansión del gasto corriente: resistir a presiones de
gasto sin planificación, cumplir límites legales en ejecución
Presentar de manera comprensible presupuesto y prioridades
Incluir metas detalladas de desarrollo humano y social que se
piensa lograr con los recursos recibidos: cobertura de
educación, salud primaria, saneamiento básico, calidad de
servicios, expansión de la red vial y costo por kilómetro
construido, costo promedio por estudiante graduado de las
universidades
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1.
Detallar proyectos estratégicos de inversión
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Aumento significativo de la inversión pública: para qué
proyectos y porqué, para evitar luego presiones políticas
Empezar a implementar un sistema técnico de planificación,
evaluación y control de la inversión pública
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Propuestas de política: primeros 100 días
1.
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1.
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Transparentar, discutir y enfrentar tema subsidios
Subsidios generalizados descomunales y distorsionantes
Hacer enteramente explícitos los subsidios en la proforma
Comprometerse a no incrementarlos más
Discutir peso relativo, impacto redistributivo y otros mecanismos de
protección a sectores más pobres
Ejecutar el presupuesto de manera transparente y con mayor
veeduría ciudadana
Publicar regularmente información clave y detallada
Implementar presupuesto con sistema de información modernizado
y expandido
Licitaciones públicas por Internet
Publicar informes de auditoría sobre ejecución presupuestaria
Formalizar veedurías ciudadanas y rendición de cuentas
Fortalecer técnicamente comisiones del Congreso
Propuestas de política: primer año
1.
Sistema de planificación y control de la inversión
z
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Recuperar el rol planificador del Estado, priorizar el gasto y
minimizar interferencia política
Evaluar costo-beneficio de inversiones, con criterios sociales
y objetivos de reducción de la pobreza.
Sistema transparente, reglas claras, competencia entre
proyectos (buenas experiencias internacionales)
Varias entidades (evitar captura), veeduría ciudadana
1.
Descentralizar responsablemente
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Aclarar funciones respectivas gobierno central, gobiernos
locales y entidades intermedias (FODESEC, CRM, CREA...)
Neutralidad fiscal: no empobrecer más al Gobierno Central
Reglas básicas de prudencia: uso eficiente de recursos, mejor
recaudación local, límites al crecimiento de la burocracia
local y al gasto excesivo en épocas preelectorales
Mecanismos de mayor participación y veeduría ciudadana
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Propuestas de política: primer año
1.
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Crear condiciones para reducir preasignaciones y
proteger al gasto social.
Revisar las preasignaciones—que generan una política
fiscal procíclica y afectan la capacidad de proteger y
estabilizar el gasto social—sólo es políticamente viable
si en paralelo se introduce algún esquema que asegure
confiabilidad para los distintos sectores en que los
recursos de financiamiento sí existirán, incluso en épocas
difíciles
Una opción sería un esquema de balance fiscal
estructural, donde las metas fiscales toman en cuenta al
ciclo económico, como lo ha desarrollado Chile por
ejemplo, para ahorrar recursos cuando la coyuntura es
buena o los precios del petróleo altos, y a gastarlos
cuando la situación es menos favorable
Propuestas de política: cuatro años
1.
Ir hacia una planificación de mediano plazo y un
presupuesto plurianual
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Avanzar con pasos claros hacia un presupuesto por resultados
Acompañar los presupuestos de las entidades de objetivos
generales y específicos en áreas clave para el desarrollo
humano e indicadores de medición
Evaluar el cumplimiento de dichos objetivos
z
z
1.
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Abrir mayores márgenes de maniobra fiscal para las
prioridades de política pública
Mayores esfuerzos de recaudación fiscal; modernización
y sana administración del SRI y de Aduanas
Reemplazo de los subsidios generalizados por
mecanismos bien enfocados para los más pobres
Introducir mecanismos de evaluación del gasto público
Propuestas de política: cuatro años
1.
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1.
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Introducir cambios legales que consoliden la seriedad fiscal y
limiten la evasión de responsabilidades.
Limitar la política clientelista del Congreso de modificar partidas
combinando el “sobre” y el “bajo la línea” o de subestimar el pago
de intereses de la deuda pública
Extender las obligaciones de cumplimiento de la ley y de las reglas
de prudencia al presupuesto ejecutado y no únicamente a la
proforma
Limitar discrecionalidad del Ejecutivo en la implementación del
presupuesto y su reporte
Fortalecer el manejo transparente y eficiente de la deuda
pública
Estrategia para reducir el costo y atenuar los riesgos de la deuda.
Informar detalladamente sobre deuda emitida, flotante, contingentes