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República del Perú
Expositor:
Dª. Elisabeth Maish Molina
Fiscal Titular
EL ESTATUTO ORGANICO Y EL SISTEMA DE ACCESO A LA CARRERA
FISCAL.
LA FORMACIÓN DEL MINISTERIO PUBLICO EN LA REPUBLICA DEL PERU.
1. Evolución y ubicación institucional del Ministerio Público en el Perú.
2. Naturaleza jurídica, funciones y principios que rigen al Ministerio Público en el
cumplimiento de las mismas.
3. Organización del Ministerio Público desde la perspectiva constitucional y legal.
4. Acceso a la Carrera Fiscal en el Perú.
4.1.Requisitos exigidos para el Acceso a la Carrera Fiscal. 4.2.Incompatibilidades para ser
Fiscales 4.3.Composición y Funciones del Consejo Nacional de la Magistratura relacionadas
con el Acceso a la Carrera Fiscal. 4.4.Normas para el nombramiento de los Fiscales.
5. Sistema de formación de los Fiscales del Ministerio Público en el Perú.
1. EVOLUCION Y UBICACION INSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PUBLICO EN EL PERU.
Resulta necesario, al abordar el tema de la institución del Ministerio Público, empezar por efectuar
una breve exposición sobre sus orígenes y evolución en el Perú, así como sobre su ubicación
institucional dentro de la organización del poder, bajo los modos que la doctrina agrupa como
dependencia institucional del Poder Judicial, dependencia institucional del Poder Ejecutivo,
dependencia institucional del Poder Legislativo e independencia u órgano extrapoder, sin
detenernos en analizar las ventajas o desventajas de cada una de estas modalidades, por no ser
materia de esta ponencia.
En el Perú, el Ministerio Público aparece en el proceso de transculturización que sucedió al
descubrimiento de América. La justicia se administraba a nombre del rey, creándose el Consejo
Supremo de Indias y siendo las Audiencias Reales los tribunales encargados de resolver los
conflictos de orden civil o criminal que se suscitaban. En 1542 se crea la Audiencia y Chancillería
Real de Lima y aparecen los fiscales para cada especialidad, junto con los oidores y los alcaldes
del crimen.
Con la independencia (1821) desaparece la Audiencia de Lima y se crea la Cámara de
Apelaciones de Trujillo, formada por un presidente, dos vocales y un fiscal, cuerpo colegiado que
luego de su traslado a Lima (Cámara de Apelaciones de Lima), se denominó Corte Suprema de la
República por la Constitución de 1823. En 1825, cuando se instala la Corte Suprema de la
República y se nombra a los Vocales que la integran, también se nombra al Fiscal (Supremo), que
desde aquella época forma parte de los tribunales de justicia. Con la Constitución de 1828 se
registra la presencia de los Fiscales Superiores y de los Agentes Fiscales. El nombramiento del
Fiscal Supremo y de los Fiscales Superiores, en vigencia de la Constitución de 1834, era efectuado
por el Poder Ejecutivo en terna simple de la propia Corte Suprema y el de los Agentes Fiscales en
terna simple enviada por la respectiva Corte Superior. Con la Constitución de 1860 se
establecieron varios Fiscales Supremos, cuyo nombramiento estaba a cargo del Congreso, previa
propuesta en terna doble del Poder Ejecutivo, el de los Fiscales Superiores por el Poder Ejecutivo
a propuesta en terna doble de la Corte Suprema y el de los Agentes Fiscales también por el Poder
Ejecutivo a propuesta en terna doble de las Cortes Superiores. Nótese que la dependencia frente
al Poder Ejecutivo, primero, y frente al Poder Legislativo, después, se hacía evidente, con las
consecuencias que ello acarrea en el desempeño funcional y, concretamente, al momento de la
toma de las decisiones propias de la función fiscal.
Es recién con la Constitución de 1979 que el Ministerio Público adquiere independencia, al ser
regulado como uno organismo constitucional autónomo, con el Fiscal de la Nación a la cabeza,
recayendo el nombramiento de los Fiscales de todos los niveles en el Presidente de la República a
propuesta del Consejo Nacional de la Magistratura, en el caso de los Fiscales Supremos (cuyo
nombramiento era ratificado por el Senado) y Superiores, y en el Consejo Distrital de la
Magistratura de cada sede de Corte, en el caso de Fiscales de inferior jerarquía. En la Constitución
de 1993, que es aún la que nos rige, la situación es similar respecto al Ministerio Público con la
diferencia de que los nombramientos son efectuados por el Consejo Nacional de la Magistratura,
institución independiente de todo otro organismo estatal, con lo cual desaparece la injerencia de
los Poderes del Estado en el nombramiento de dichos magistrados, como se verá mas adelante.
2. NATURALEZA JURIDICA, FUNCIONES Y PRINCIPIOS QUE RIGEN AL MINISTERIO
PUBLICO EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS MISMAS.
En cuanto a la naturaleza jurídica del Ministerio Público, se resalta su status de magistratura al
igual que los miembros del Poder Judicial en la función de promotor u órgano requirente de la
justicia, con las mismas prerrogativas que los integrantes de dicho Poder del Estado en sus
respectivas categorías y las mismas incompatibilidades e, incluso, el nombramiento de ambas
magistraturas está sujeto a idénticos requisitos y procedimientos (artículo 158 de la Constitución de
1993). Si bien, a diferencia de la magistratura judicial, no declara derecho ni tiene poder
jurisdiccional, debe velar por el cumplimiento de las leyes y plazos procesales.
Entre las funciones encomendadas por la Constitución (artículo 159) al Ministerio Público, están la
de promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la legalidad y de los
intereses públicos tutelados por el Derecho, velar por la independencia de los órganos
jurisdiccionales y por la recta administración de justicia, representar a la sociedad en los procesos
judiciales, conducir desde su inicio la investigación del delito, teniendo a la Policía Nacional bajo su
dependencia funcional en cuanto a dicha investigación, ejercitar la acción penal de oficio o a
petición de parte, emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales, ejercer iniciativa legislativa en
la formación de leyes y dar cuenta al Congreso o al Presidente de la República de los vacíos o
defectos de la legislación. Además, el Fiscal de la Nación puede interponer la acción de
inconstitucionalidad (artículo 203. inciso 2º de la Constitución), practicar la investigación preliminar
a los altos funcionarios del Estado comprendidos en el artículo 99 de la Constitución Política de
conformidad con lo dispuesto por la Ley Nº 27399 y formular la denuncia constitucional ante el
Congreso; formular cargos ante el Poder Judicial cuando se presume enriquecimiento ilícito de
funcionarios públicos (artículo 41), solicitar el levantamiento del secreto bancario y la reserva
tributaria y presentar y sustentar su presupuesto en el Ejecutivo y en el Congreso (artículo 160).
En el cumplimiento de sus funciones, el Ministerio Público se rige por determinados principios
fundamentales que nacen precisamente de la propia Constitución. Se puede afirmar que la defensa
de la legalidad aparece como el principio fundamental del que nacen los demás, pues supone que
el Ministerio Público dirige toda su actividad hacia la defensa de la normatividad constitucional y de
desarrollo relacionadas con las funciones que le son propias. Además, se destacan otros principios
importantes como la independencia e imparcialidad que rige la actuación de los fiscales, pues
deben obediencia sólo a la Constitución y a las leyes; el de obligatoriedad en la persecución penal,
con la sola excepción del llamado principio de oportunidad; y el principio de jerarquía y unidad,
pues el Ministerio Público es una institución jerárquicamente organizada, cuyos miembros reciben
instrucciones generales y específicas de sus superiores para el correcto ejercicio de las funciones y
en la cual se busca la unificación de criterios y modos de actuación en la función fiscal, sin que ello
pueda y deba afectar el principio de independencia.
3. ORGANIZACION DEL MINISTERIO PUBLICO DESDE LA PERSPECTIVA
CONSTITUCIONAL Y LEGAL.
Lo expuesto en los puntos precedentes nos permite tener una visión muy general de cómo ha sido
y es el Ministerio Público en el Perú y de cuáles son sus principales funciones, para entrar de lleno
a lo que es materia del Seminario Internacional que nos convoca y, en particular, de esta ponencia.
La Constitución Política del Perú no establece expresamente la estructura interna del Ministerio
Público; ésta es establecida por la Ley Orgánica del Ministerio Público, aprobada por Decreto
Legislativo Nº 52 de 16 de marzo de 1981 en vigencia de la anterior Constitución de 1979, la
misma que, si bien ha sido materia de varias modificaciones y de suspensión parcial durante el
período de reorganización y reestructuración de dicha institución entre los años 1996 y 2000, se
encuentra aún vigente, en tanto no se apruebe el Proyecto de Nueva Ley Orgánica del Ministerio
Público que se encuentra en el Congreso de la República.
Conforme al artículo 36 de la citada ley, son órganos del Ministerio Público: 1. El Fiscal de la
Nación. 2. Los Fiscales Supremos. 3. Los Fiscales Superiores. 4. Los Fiscales Provinciales.
También lo son: Los Fiscales Adjuntos. Las Juntas de Fiscales.
El Fiscal de la Nación y los Fiscales Supremos Titulares, según lo dispuesto en la nueva versión
del artículo 37 de la misma norma legal, constituyen la Junta de Fiscales Supremos. El Fiscal de la
Nación es elegido por la Junta de Fiscales Supremos, entre sus miembros, por un período de tres
años, prorrogable por reelección sólo por otros dos.
4. ACCESO A LA CARRERA FISCAL EN EL PERU.
El acceso a la carrera fiscal en el Perú, como en la mayoría de los países, está sometido al
cumplimiento de determinados requisitos y a la inexistencia de ciertas incompatibilidades
señaladas por ley; se efectúa previo concurso público de méritos y evaluación personal a cargo del
Consejo Nacional de la Magistratura, organismo constitucional autónomo, que al nombrarlos
procede a extender a los Fiscales el título oficial que los acredita como tales.
Si bien la denominación de “carrera fiscal” hace presumir que el acceso a la misma se debiera
iniciar en el nivel inferior, esto es, en el caso de la estructura interna del Ministerio Público del Perú,
en el de Fiscal Adjunto Provincial, equivalente a un Juez de Paz Letrado dentro de la estructura
interna del Poder Judicial, para luego continuar en línea ascendente, los requisitos exigidos por la
Ley Orgánica del Ministerio Público (Decreto Legislativo Nº 52) para los diferentes niveles de
Fiscales relativos a la experiencia profesional y funcional, y que se presentan en forma alternativa,
constituye una clara evidencia de que en realidad esto no es así, por lo menos para aquellos que
recién pretenden acceder a un cargo de Fiscal; sólo lo es para aquellos que, en calidad de Fiscales
Titulares, pretenden ascender a un cargo superior.
Otra atingencia importante con relación al acceso a la carrera fiscal y, en particular, respecto a los
requisitos exigidos por la ley, la constituye el hecho de que en la actualidad éstos difieren de los
exigidos para los magistrados del Poder Judicial por su respectiva Ley Orgánica (Decreto
Legislativo Nº 767 de 29 de noviembre de 1991, cuyo Texto Unico Ordenado es aprobado por
Decreto Supremo Nº 017-93-JUS de 28 de mayo de 1993). Esto se explica por una razón de
temporalidad en la expedición de ambas leyes orgánicas, la del Ministerio Público data de 1981
mientras que la del Poder Judicial fue promulgada en 1991. Sin embargo, en atención al principio
de supremacía constitucional recogido en el artículo 51 de nuestra Constitución vigente y en
aplicación de lo dispuesto en el artículo 158 de la misma Carta Fundamental, en el sentido de que
“los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a
las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les afectan las
mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y procedimientos idénticos a
los de los miembros del Poder Judicial en su respectiva categoría”, no puede exigirse para el
acceso a la carrera fiscal requisitos mayores que para el acceso a la carrera judicial. El Proyecto de
nueva Ley Orgánica del Ministerio Público que actualmente se encuentra en el Congreso para su
debate y ulterior aprobación, ha corregido estas diferencias. Ahora bien, para efectos de esta
ponencia haremos un paralelo entre los requisitos exigidos en una y otra norma legal.
Procederemos a subdividir el tema del Acceso a la Carrera Fiscal en los siguientes aspectos:
4.1 Requisitos exigidos para el Acceso a la Carrera Fiscal. 4.2.Incompatibilidades para ser Fiscales
4.3.Composición y Funciones del Consejo Nacional de la Magistratura relacionadas con el Acceso
a la Carrera Fiscal. 4.4.Normas para el nombramiento de los Fiscales.
4.1. Requisitos exigidos para el Acceso a la Carrera Fiscal.
Conforme al artículo 39 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (artículo que debe
compatibilizarse con el artículo 147 de la Constitución, que establece los requisitos para ser
magistrado de la Corte Suprema) para ser Fiscal Supremo se requiere:
1. Ser peruano de nacimiento. 2. Ser ciudadano en ejercicio. 3. Ser mayor de 50 años (45 años,
conforme al artículo 147 de la Constitución) 4. Haber sido Fiscal o Vocal de Corte Superior por no
menos de 10 años o abogado en ejercicio o desempeñado cátedra universitaria en disciplina
jurídica por no menos de 20 años (15 años, conforme al citado artículo 147). 5. Gozar de conducta
intachable públicamente reconocida.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, para ser Fiscal
Superior se requiere, además de ser peruano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y gozar de
conducta intachable, tener más de 35 años (32 años, para ser Vocal Superior, según el artículo
179 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) y haber sido Fiscal Provincial o Juez de Primera
Instancia o de Instrucción por no menos de 7 años (5 años, según el citado artículo de la Ley
Orgánica del Poder Judicial) o abogado en ejercicio o desempeñado cátedra universitaria en
disciplina jurídica por no menos de 10 años (7 años en el caso del Poder Judicial)
Según el artículo 41 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, para ser Fiscal Provincial se
requiere, además de ser peruano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y gozar de conducta
intachable, tener no menos de 28 años y haber sido Fiscal Adjunto Provincial, o Juez de Paz
Letrado, Relator o Secretario de Corte durante 4 años (3 y 2 años, respectivamente, en el caso del
Poder Judicial) o abogado en ejercicio o desempeñado cátedra universitaria en disciplina jurídica
por no menos de 5 años.
Conforme al artículo 45 de la citada ley, los Fiscales Adjuntos deben reunir los mismos requisitos
exigidos a los titulares de su rango.
Además de los requisitos antes señalados, debe tenerse en cuenta un requisito adicional,
establecido en el artículo 22, inciso c), de la Ley Orgánica del Consejo de la Magistratura Nº 26397
de 6 de diciembre de 1994, en cuanto señala que “Para ser considerado candidato y someterse al
respectivo concurso, los postulantes deberán acreditar haber aprobado satisfactoriamente los
programas de formación académica para aspirantes al cargo de Magistrado del Poder Judicial o
Fiscal del Ministerio Público organizados e impartidos por la Academia de la Magistratura”, como
se verá mas adelante.
4.2. Incompatibilidades para ser Fiscales.
La Ley Orgánica del Ministerio Público contempla dos tipos de incompatibilidad:
a) Genérica b) Por razón de parentesco
La incompatibilidad genérica está contemplada en el artículo 46 de la citada norma legal, en tanto
señala que “No pueden ser propuestos para Fiscales: · El Presidente de la República. · Los
Ministros de Estado. · Los Senadores y Diputados (hoy Congresistas, según el sistema unicameral
recogido den nuestra actual Constitución). · Los funcionarios de Ministerios, organismos del
Estado y empresas públicas, mientras estén en el ejercicio del cargo. · Los órganos de Gobierno
Regionales, de las Municipalidades o de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo. · Los
que ejercen autoridad política y, en general, quienes ejercen cualquier otra función pública, excepto
la docencia universitaria.
Hay incompatibilidad por razón de parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo
de afinidad y por matrimonio, según lo dispuesto en el artículo 47 de la ley:
· Entre el Fiscal de la Nación y los Fiscales Supremos; entre éstos y los Fiscales Superiores,
Provinciales y Adjuntos de los Distritos Judiciales de la República. · En el mismo Distrito Judicial
entre Fiscales Superiores y entre éstos y los Fiscales Provinciales y Adjuntos en las respectivas
categorías; entre los Fiscales Provinciales y entre éstos y los Adjuntos. · Entre el personal
administrativo y los Fiscales, pertenecientes al mismo Distrito Judicial.
4.3.Composición y Funciones del Consejo Nacional de la Magistratura relacionadas con el Acceso
a la Carrera Fiscal.
De conformidad con el artículo 150 de nuestra Constitución concordante con el artículo 1º de la Ley
Orgánica del Consejo de la Magistratura Nº 26397, éste es un organismo autónomo e
independiente de los demás órganos constitucionales y se encuentra sometido sólo a la
Constitución y a su ley Orgánica.
Es de resaltar la nueva composición del Consejo Nacional de la Magistratura, el cual, según el
artículo 155 de la Carta Fundamental en concordancia con el artículo 17 de su Ley Orgánica, está
conformado por personas elegidas, mediante votación secreta y por un período de 5 años, tanto
por Poderes del Estado y organismos constitucionales autónomos como por organizaciones de la
sociedad civil, es decir, no pertenecientes al Estado, lo que ha servido para despolitizar el
nombramiento de jueces y fiscales, que en el pasado estuvo a cargo bien del Poder Ejecutivo bien
del Poder Legislativo. Es así que el Consejo Nacional de la Magistratura está integrado de la
siguiente manera:
1. Uno elegido por la Corte Suprema en Sala Plena, elección que está a cargo de Vocales
Titulares. 2. Uno elegido por la Junta de Fiscales Supremos; elección que está a cargo de Fiscales
Titulares. 3. Uno elegido por los miembros de los Colegios de Abogados el país. 4. Dos elegidos
por los miembros de los demás Colegios Profesionales del país. 5. Uno elegido por los Rectores de
las Universidades Nacionales del país. 6. Uno elegido por los Rectores de las Universidades
Particulares del país.
A diferencia del Consejo Nacional de la Magistratura regulado por la Constituci ón de 1979, que
simplemente se ocupaba de formular propuestas de nombramiento de magistrados supremos para
su posterior nombramiento por el Poder Legislativo, y de los Consejos Distritales de la Magistratura
que formulaban las propuestas de nombramiento de los magistrados de niveles inferiores, al actual
Consejo Nacional de la Magistratura le compete, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 de la
Constitución de 1993 en concordancia con el artículo 2 º de su Ley Orgánica, las funciones de
selección, nombramiento, ratificación y destitución de los jueces y fiscales de todos los niveles,
salvo cuando éstos provengan de elección popular.
Cabe destacar el hecho que, constitucional y legalmente, las decisiones sobre las materias antes
mencionadas no son revisables en sede judicial ni son impugnables.
4.4. Normas para el nombramiento de los Fiscales.
El nombramiento de Jueces y Fiscales se sujeta a las siguientes normas, según lo estipula el
artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura:
1. El Presidente del Consejo convoca a concurso para cubrir nuevas plazas o las que se
encuentren vacantes. 2. Los postulantes deben solicitar al Consejo ser considerados candidatos y
someterse al respectivo concurso de méritos y evaluación personal, presentando los documentos
exigidos por éste. 3. Para ser considerado candidato y someterse al respectivo concurso, los
postulantes deberán acreditar haber aprobado satisfactoriamente los programas de formación
académica para aspirantes al cargo de Fiscal, en este caso, organizados e impartidos por la
Academia de la Magistratura, como ya se expresó anteriormente. 4. Terminada la calificación de la
documentación presentada, el Consejo publica la nomina de los postulantes que considere aptos
para ser evaluados, a efectos de que se puedan formular tachas, acompañadas de prueba
instrumental. 5. Cumplido lo previsto por el inciso anterior, se procede a efectuar el concurso de
méritos y evaluación personal de los postulantes.
Las etapas del concurso público de méritos y evaluación personal son, en virtud de lo dispuesto
por el artículo 23 de la ley:
1. Calificación de los méritos acreditados en el currículum vitae. 2. Examen escrito. 3. Evaluación
personal.
Para la calificación del currículum vitae se toma en consideración el desempeño de cargos
judiciales o fiscales, la experiencia en el ejercicio de la profesión y la experiencia académica. El
examen escrito versa sobre las disciplinas jur ídicas previstas en el balotario aprobado por el
Consejo y sobre casos pr ácticos de acuerdo a la especialidad del postulante. Con el resultado final
se procede al nombramiento.
5. SISTEMA DE FORMACIÓN DE LOS FISCALES DEL MINISTERIO PUBLICO EN EL PERU.
En el Perú, la formación académica de los aspirantes a cargos de magistrado del Poder Judicial o
del Ministerio Público ( formación inicial ), la capacitación académica para los ascensos de los
citados magistrados y la actualización y perfeccionamiento de los mismos ( formación continuada ),
está a cargo, según el artículo 2º de la Ley Nº 26335 de 20 de Julio de 1994, de la Academia de la
Magistratura , persona jurídica de derecho público interno que forma parte del Poder Judicial, pero
que goza de autonomía administrativa, académica y económica.
A los fines de la selección y nombramiento que competen al Consejo Nacional de la Magistratura,
la Academia se rige por las siguientes normas, conforme lo establece el artículo 11º de su Ley
Orgánica:
1. Para la postulación a los programas de formación académica para aspirantes (PROFA) y
programas de capacitación académica para el ascenso, los interesados deben cumplir los
requisitos exigidos por las Leyes Orgánicas del Poder Judicial, Ministerio Público y Consejo
Nacional de la Magistratura, en lo que fuere pertinente.
2. La admisión a programas de formación académica para aspirantes (ya no la admisi ón a
programas de capacitación académica para el ascenso, según la Ley Nº 27466) se efectúa
mediante concurso público de méritos que comprende la evaluaci ón de los antecedentes
profesionales y académicos de los postulantes, así como los calificativos obtenidos en las pruebas
de conocimiento rendidas ante la Academia.
Los resultados del concurso de admisión son inimpugnables.
El Consejo Nacional de la Magistratura toma en cuenta el orden de méritos que aparece en los
calificativos otorgados por la Academia a los alumnos que concluyeron satisfactoriamente los
estudios contemplados en los referidos programas.
Lo expuesto hasta aquí respecto a la Academia de la Magistratura merece dos comentarios :
Primero, si dicha institución está encargada de la formación académica de aspirantes tanto al
Poder Judicial como al Ministerio Público, así como de la capacitación académica para el ascenso
de magistrados de ambas instituciones, no existe razón alguna de la integración de la Academia
dentro de la estructura orgánica del Poder Judicial, lo más lógico y conveniente sería que formara
parte del Consejo Nacional de la Magistratura.
Segundo, resulta saludable la derogación de la norma que establecía el concurso de méritos para
la admisión a los programas de capacitación académica para el ascenso, porque ello colisionaba
con el derecho elemental de todo magistrado a ser capacitado por la entidad competente sin
restricción alguna.