Bruselas, 24 de febrero de 1997 (oR. EN) coNF/3826/97 LIMITE

CONFERENCIADE LOS REPRESENTANTES
DE LOS GOBIERNOSDE LOS
ESTADOSMIEMBROS
Secretaría
Bruselas,24 de febrerode 1997
(oR. EN)
coNF/3826/97
LIMITE
NOTA DE TRANSMISIÓN
de la: Delegaciónespañola,firmadapor el Sr. JavierELORZA,
RepresentantePermanente
con fecha de: 19 de febrerode 1997
al: Sr. JürgenTRUMPF,SecretarioGeneraldel Consejode la UniónEuropea
Asunto:Asilo
de asilo
de la inadmisibilidad
sobrela cuestión
un memorándum
Se adjuntaa las Delegaciones
porla Delegación
a la Conferencia
española
paraciudadanos
de la Unión,presentado
Intergubernamental.
coNF/3826/97
CAB
jzlJPM/elb
ES
1
ANEXO
DE ESPANA
MEMORANDUM
SOBRE
LA tNApMlSlBlLlpADpEL ASIL9
PARA CIUDADANOSDE LA UNION
l. Razq¡eS¡lerla propuesta española.
Convieneante todo explicarlas razonesde la propuestaespañolaen la CIG sobre la
del asilopara los nacionalesde los Estadosmiembros.
inadmisibilidad
no deberíaresultarlógicopensarque nacionalesde un Estado
En principio,ciertamente,
miembrovayan a necesitarpedirel asiloen otro Estadomiembro'
En efecto,los Estadosmiembrosde la UniónEuropeason todos Estadosde Derecho,
democráticosy están comprometidoscon el respetode los derechoshumanos.Si llegarana
de los derechoshumanos,existen
ilegítimao violaciones
producirsehechosde persecución
internosy externos(en la
y
legales
mecanismos
en todos los Estadosmiembrosmedios
y
ComunidadEuropeay en la Comisiónde DerechosHumanos el Tribunalde Estrasburgo)
del ordenjurídico.
para exigirel restablecimiento
Por otra parte, los nacionalesde los Estadosmiembros,a diferenciade los nacionalesde
tercerospaíses,son ya beneficiariosde importantesderechosen otros Estadosmiembros.
y residencia,
al igualque los demás
establecimiento
Así, tienenel derechode librecirculación,
que
conllevala ciudadaníade la Unión.
derechos
podríapensarseque el asilopara nacionalesde los
Teniendoen cuentaestasreflexiones
quedadoya por completosuperadopor innecesario.
que
haber
Estadosmiembros,tendría
el mayortiempo
Se tratade solicitu{esqgqú_UevÉq
dgl asilo,buscan,por un lado,paralizar
|a
acónrfu¡glqlrape.nql,¡qrmálmeIteqna extradición,
p
"
'
esté
:
de
asilo
:
'
solicitud
mientras
una
a
analizarse
entrar
r:"cuarno
'.i
-r"'_---_
entr_e
Ibrardésconfianzas:
los E9t4dosmiembr-ossonsolicit
tantocon
casosde persecuciónpoJítie-a,
supuestqE
en pl.egen-tar
atgqlqdgg_mlgllf_as__sg.!1q19-te
fi@
coNF/3826/97
ANEXO
CAB
ES
que
la institución
del asilose desvíay se manipula.La situaciÓn
Con estetipo de solicitudes,
que en prácticamente
con la estrechacooperación
e incoherente
se crea es contradictoria
todos los terrenostratan de desarrollary llevaradelantelos Estadosmiembrosa través de la
U n i ó nE u r o p e a .
plena confianzay reconocimientomutuos, el lstqglq!q qgl_elho-y-qryqflg49*carnglr i:'
La
-:---#
a-:
i--r--_,
u v 1 a | a | i b r e c i r c u | a c i ó n s i n f r o n t e r a s i n t e r i o r e s ,
por ejemplo,en el paso comúnadelante
una políTñlóómfinde visados,de asilo (piénsesé,
de un espaciode
que suponeel Conveniode Dublín)o, en general,el establecimiento
y
seguridad de libertad.
Españano ha dejadode insistiren la necesidadde dar una respuestajurídicaa esta situación
este problemadentrode la Unión.
oara resolverdefinitivamente
por un nacionalde un Estado
de asilopresentadas
Hacecasi dos años, las solicitudes
miembrofueronobjetode la llamada
üj!1¡!ggl adoptadapor el
que "no
que
haber
"no deberta
deberiahaber
reconoce
reconoce
se
la
misma
misma
AunQue
AunQue
en
Cgqe.iq el?Q
Cgqe.iq
Pg_5.
i_unio Pg_5.
Qe i_unio
?Q Qe
. )
Ginebra
de (
de
la
Convención
de
rnot¡von¡ Oe freCtroni de derecho,dentrodel cumplimiento
195'1, de reconocerel estatutode refugiadoa un solicitantede asilo nacionalde otro Estado{
debenanalizarse un
miembro",sin embargo,se dice tambiénque talessolicitudes
)
:11
individualmente
y
rápidoo simplificado"estudiarse
"particularmente
procedimiento
insatisfactoria.
mínimas"es por completo
de "garantías
Le-%p9l!ell_qe1qq!g
DichaResolución
en
que,
dilatorias
tácticas
de
como
- consecuencia
!3!Qry-e-¡-s-o-s-t-ánilte9=y,:f--e,,c-Uls,a9-,-d-q-h-q1 - ' - ' - slglggfg¡-elreqpq lqLoq-qlog,Po,rtanto,de nadasirve
prq.sgjfllgjjg@5_lpugdq
válidaes Quela solicitudno se
Poréilo la únicarespuesta
láffiáfifln des¿iila-.
óáia ateñOer
admitaa trámitey se rechacedesdeel primermomento.
internosde concesióndel
que los procedimientos
Porotraparte,tambiénse ha constatado
la decisiónde \
miembros
varíande un Estadoa otro.En algunosEstados
refugiopolítico,
ya que se I
gubernamentales,
instancias
político
de
no
depende
el asilo
o rechazar
conceder
judiciales.
o Tribunales
independientes
confíaa vecesa organismos
por eso,Españadescarta
a travésde unadeclaración
puedasolucionarse
queel problema
que
precisqesqnllgrlU1g"qsq
Lo
intergubernamental.
lll
Pilar
política
o un artículoen el
un
de
efectodirectoque tenqanque respetartoda9-las.-aLitoddades Estadomiembro,sean-del
p-Jtt$iclede Lyxg¡bqrgo.Por
y que
c-á¿tglerque_sean,
\J,
se necesitauna normaen el Pilarcomunitario.
consiquiente.
Todo ello ha llevadoa que Españahayaformuladosu propuestade incluiren el aftículoB
sobreciudadaníade la Uniónel siguientenuevoapartado:
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AN E X O
CAB
ES
"Todociudadanode la Uniónserá considerado,
a todoslos efectoslegalesy judiciales
relacionados
con la concesióndel estatutode refugiadoy cuestionesde asilo,como nacional
del Estadomiembroante el que solicitaasilo.
ningúnEstadode la Uniónadmitiráa trámiteuna peticiónde asiloo refugio
En consecuencia
formuladapor un nacionalde otro Estadode la Unión".
[.
El mandato del Consejo Europeo.
El ConsejoEuropeode Dublínse ha hechoeco de la propuestaespañolaen los siguientes
términos:
'El ConsejoEuropeopide a la Conferencia
que desarrollela imporlantepropuestade
para
un principioclaroque ningúnciudadanode un
como
establecer
modificarlos Tratados
Estadomiembrode la Uniónpuedasolicitarasiloen otro Estadomiembro,teniendoen
cuentalos TratadosInternacionales".
/
Resultaevidenteque los Jefesde Estadoy de Gobiernoacogenasí el principiode la ./
in_compatibilidad
entrela condiciónde ciudadanode la Unióny el asilo.Pidenademásque se
establezcacomo un plt¡qlplA_Alelq.
a un textode los Jefesde Estadoy de Gobierno,su
como corresponde
Naturalmente,
en que la
redacciónes de carácterpolítico,no jurídico.La peticiónconsisteprecisamente
en la formajurídicaque resulte
desarrollela propuesta,redactándola
Conferencia
conveniente.
Por otra parte,el ConsejoEuropeose refierea que esta propuestase plasmeen una
modificación
del Tratado,debiéndosedesechar,pues,cualquierotra posiblevía.
Quiereello decir,
La últimafrase dice "teniendoen cuentalos TratadosInternacionales".
sin excluir,naturalmente,
aplicables,
teniendoen cuentalas reglasdel DerechoInternacional
que resultennecesariaspara recogerel principio.
posiblesnormasnuevaso modificaciones
Realizadaasí la evaluaciónpolíticapor los Jefesde Estadoy de Gobierno,hay que referirse
en particulara si la propuestaespañola"tieneen cuentalos TratadosInternacionales".
ilt. "Teniendoen cuenta los Tratados lnternacionales".
Todos los Estadosmiembrosde la Unión Europeason Partesen el Conveniocle-Ginebradeork de
19 5 1
-La propuesta
en tantoquetratado
implicaque el nuevoTratadode la UniónEuropea,
española
posterior
entre
este
modificaría últimoen las relaciones
de Ginebra,
al Convenio
internacional
de la U.E.
los Estadosmiembros
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ANEXO
LJAt)
ES
'1
del Conveniode Ginebraes conformea las reglasde Derecho
Paraver si esta modificación
Internacional,
hay que acudiral Conveniode Vienasobrederechode los Tratados.Su
l
a la misma I
artículo30, que se refierea "la aplicaciónde Tratadossucesivosconcernientes
materia",en su párrafocuartocontemplael supuestoconcretode que no todas las Partesen i
lo sean en i
de 1951y Protocolode 1967sobreRefugiados)
el Tratadoanterior(Convención
para
estesupuesto,la
de la CIG).Puesbien,
el Tratadoposterior(Tratadoresultante
1
respuestaes que en las relacionesentrelos EstadosPartesen ambosTratados(losquinceI
sean \
EstadosUE) el Tratadoanteriorsólo se aplicaen la medidaen que sus disposiciones
4
posterior.
prevalece
Esto es,
este últimoTratado,el
compatiblescon las del Tratado
resultantede la ClG.
Hay que tenertambiénen cuentael artículo41 del Conveniode Viena,al que remite el
párrafoquintodel mencionadoartículo30. El artículo41 disponeque:
podráncelebrarun acuerdoque tengapor
"Dos o más partesen un tratadomultilateral
objetomodificarel tratadoúnicamenteen sus relacionesmutuas:
no está prohibidapor el Tratado,a condiciónde que:
b) si tal modificación
i) no afecte al disfrutede los derechosque a las demás Partescorrespondanen virtud
y
de sus obligaciones;
del Tratado,ni al cumplimiento
con la
sea incompatible
cuya modificación
i¡) no se refieraa ningunadisposición
y
su
Tratado
en
conjunto"'
fin
del
del
objeto
consecuciónefectiva
que se ,.'
Por otra parte,la modificación
El Conveniode Ginebrano prohíbesu modificación.
propone,no afectaa los derechosy obligacionesde las demás Partesen el Conveniode
en el incisoii) V examinarsi es una
Ginebrafincisoi)]. Por tanto,hav que concentrarse
con el objetoy fin del Tratadoen su coniunto.
incompatible
modificación
en el considerando
La finalidadúltimadel Conveniode Ginebrase enunciaperfectamente
primerodel Preámbulo:"asegurara los refugiados
el ejerciciomás amplioposiblede los
Dado que en el ámbitode la UE se partedel supuesto
derechosy libertadesfundamentales".
personas
que
esos derechosy libertadessea cual sea el Estado
de
disfrutan
las
todas
de
que la supresióndel refugioy asilopolíticopara
parece
no
miembroen que se encuentren,
ciudadanosde la Unión,atentecontrael objetoy fin del Conveniode Ginebra.
En efecto,el actualartículoF.1 del TUE exigeen los Estadosmiembros,sistemasde
cualquierpersecuciÓn
En esas condiciones
Gobiernobasadosen los principiosdemocráticos.
en un actode los poderespúblicoscontrarioa derechoy sometidoa
arbitrariase convertiría
judiciales.
la competenciade las instancias
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A N EX O
CAB
ES
de
El artículoF.2 del TUE se refiereal respetopor la Uniónde los derechosfundamentales
de los derechoshumanosy las
acuerdocon el ConvenioEuropeopara la protección
firmadoen Romael 4 de noviembrede 1950. Además,según
libertadesfundamentales,
jurisprudencia
formanparte¿
constantedel Tribunalde Justicia,los derechosfundamentales
garantiza
y
Tribunal
de
Justicia
su
el
de los principiosgeneralesdel Derechocomunitario
resDelo.
Conveniode Roma,del cual
Cabe asimismorecordarque el artículo25 del mencionado
persona
individual,
organización
todos los Estadosmiembrosson parte,permitea cualquier
que se considerevíctimade una violaciónde los
no gubernamental
o grupode particulares,
por el Convenio,demandary
reconocidos
fundamentales
derechoshumanosy libertades
al Estadoque haya sido
Estrasburgo
acusarante la Comisiónde DerechosHumanosde
actúacomo instanciasuperior
Además,el Tribunalde Justiciade Estrasburgo
responsable.
de control.
Endefinitiva,@trelosEstadosmiembrosde|aUEhandesapare-cido
ciéilSlq !9 Pglj!@
Ias causas o circunffi'IilñsTitu
, én@-una perc!-na
u;-*--'::------pgpgqlrci,é!-pllf_o_Lv_o_s-{q
po_99e_!!9agqs_!g
Le-!!g'pA-la-cl9¡alrdsd,
.l?-2.4,
-nE"q
de tal maneraque la personaen
gruposocialu opiniónpolítica,
pdgl"_qqiqa Qgterminado
porqueno puedao no
nacionalidad
pqí9de_9u
a resldlrluerq_del
se vea obligada
cuestTén
quüiéra ac-osersea'-_Cprel.ti:
c.-q6-oiñs-q paÍs
El propioartículo1, párrafoC, inciso5 del Conveniode Ginebraestableceque la
las
Convencióndejaráde ser aplicablea toda personacuando"por haberdesaparecido
puede
no
continuar
refugiada,
como
reconocida
fue
las
cuales
en virtudde
circunstancias
Si la Convenciónprevé
del paísde su nacionalidad".
negándosea acogersea la protección
que
el cese de su aplicacióncuandoen casosconcretosdesaparezcanlas circunstancias
dan lugaral asilo,suprimirel asilode modogeneralentreEstadosen los que no se pueden
no puedeser algocontrarioal fin y al objetode la Convención.
dar dichascircunstancias
)
Por último,el párrafoE del artículo1 del Conveniode Ginebrade 1951dice que "esta
\ '\,
del pais
competentes
Convenciónno será aplicablea las personasa quieneslas autoridades
inherentesa la
los derechosy obligaciones
donde hayanfijadosu residenciareconozcan
\
\,
y
nacionalidad
no puedeequipararse
de tal país".Ciertamente,
posesiónde la-nacionalidad
1
últimode la normadel párrafoE es
ciudadaníade la Unión.Pero,sin duda,el significado
que no tienesentidodar el estatutode refugiopolíticoa aquellapersonaque cuenteya con
,'
su propioestatutode derechosen el paísen el que se encuentra.Un razonamiento
'
de la Unión:tienepoco sentido
semejantepuede hacersecon relacióna la ciudadanía
pensaren que el estatutode asilopuedesumarseo añadirseal estatutode derechosy
'
beneficiosque una personaya tienecomo nacionalde un Estadomiembroy ciudadanode la
Unión.
propuestapor Españano sólo no atentacontrael )
se estimaque la modificación
En definitiva,
objetoy fin del Conveniode Ginebra,sinoque actualizasu aplicaciónrespetandosu
/
de fondo.
auténticosentidoy significado
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ANEXO
CAB
ES
lV. QtIas_
cuestiones.
Cabe finalmentereferirsea distintasobjecionesque han surgidoa lo largodel debateen la
realizadaspor el AC\!JR (doc.coNFA/AR 12301197\:
ClG, así como a las observaciones
de las
1 . Ni la Convenciónde Ginebra,ni el Protocolode 1967exigenel examenindividual
solicitudesde asilo.En realidad,el Conveniode Ginebrano contemplael procedimiento
de la concesióndel estatutode refugiado.La exigenciaaludidasólo constaen
Se
del ComitéEjecutivode ACNURo en sus manualesde procedimiento.
Conclusiones
comprendeque como reglapara aplicarel asilose estimenecesarioel examen
pero dichocriteriono tendríaque prevaleceren el caso de
individualde las solicitudes,
miembrospor faltar,como antesse ha dicho,el supuesto
Estados
los
los nacionalesde
de hechopreviopara poderaplicarel artículo1 del Conveniode Ginebra.
de que el Conveniode Ginebraexija
¿ . Hay que rechazarla insinuación
'una evaluación
No se puedeconfundirel hecho
del elementosubjetivodel temorde persecución".
El artículo1 del
con el que una personase sientaperseguida.
objetivode la persecución
jurídicosde los
Conveniode Ginebraexige"temoresfundados".Los ordenamientos
Estadosmiembrosestablecenun sistemade garantíaspara la salvaguardiade los
no puede
En esas condiciones,
derechoshumanosy las libertadesfundamentales.
alguienno pueda
haber"temoresfundados",lo que no quieredecirque subjetivamente
juzgarsecomo perseguido.
.). La finalidaddel artículo1 del Protocolode 1967que suprimióla inicialaplicación
geográficamente
limitadadel Conveniode 1951,fue conseguiruna aplicaciónuniversal
protección
los refugiados.La propuestaespañolano pretendemermarel
de
la
de
una realidad:que la
carácteruniversaldel asilo,sino tan solo plasmarjurídicamente
en el marcode la UE, porquehan
del asiloha perdidosu significado
institución
objetivasque justificaríansu vigencia.
desaparecidolas circunstancias
algunadel régimen
discriminatoria
4 . La propuestaespañolano pretendeaplicación
de asilo.Se partede la idea de que entrelos Estadosmiembrosde la UE
internacional
que justificanel asilono existen.Es principiogeneral,comúnmente
las circunstancias
cosasque son desiguales.
tratardesigualmente
admitido,que no suponediscriminación
Por lo demás,es el propioACNURel que en el punto7 de su escritose refiereal uso
qr:e
está reconociendo
legítimodel conceptode "paísseguro",con lo que implícitamente
países.
hay distintascategoríasde
sinoque \
de Ginebra,
reservas
al Convenio
no buscaformular
española
5. La propuesta
y
Viena
de
sobre/
41
Convenio
del
los
artículos
30
a
persigue
en
base
modificación
su
derechode losTratados.
coNF/3826/97
ANEXO
UÉ\D
ES
en otraszonasregionalesdel
Con relacióna los posiblesefectosde la modificación
que, de una forma
y
que
si las circunstancias condiciones
mundo,hay que responder
se dan entrelos Estadosmiembrosde la UE, llegarantambiéna existir
tan manifiesta,
no habríarazonespara oponersea que
en el interiorde otrosgruposregionales,
de
asilo.
superara
el
derecho
tambiénallí se
cualitativamente\
En la actualidadla UniónEuropeaes un conjuntocon un desarrollo
en otrasparlesdel mundo.Sus ) t
de Estadosexistentes
superioral de las agrupaciones
garantíasa los
instituciones,
en particularsu Tribunalde Justicia,proporcionan
/
en otrasregiones.
ciudadanosque no encuentranequivalente
y
del ComitéEjecutivodel ACNURson sirnplesrecomendaciones
Las interpretaciones
posiciones
Las
1951.
auténticadel Conveniode
no se integrancomo interpretación
previasadoptadaspor el Consejode Ministrosde la UE son, evidentemente,
modificables.
en la CIG para
B . Se estimaque las diversaspropuestasque se estánconsiderando
retorzarel principiodemocráticoy el respetoa los derechoshumanosen el Tratado
revisado,dan, si cabe,aun más fuerzaa la propuestaespañolade suprimirel asilo
que existeen la Unión
político.Todas ellasconfirmande nuevola especialpreocupación
Europeapor garantizary potenciarel Estadode Derecho.
la cláusulaque permitesuspenderlos derechosde
Españaapoyamuy especialmente
o incurraen gravesviolacionesde los
un Estadomiembroque deje de ser democrático
derechoshumanos.La suspensiónde derechospermitirárevisarpor completosu
situación,así como la del tratamientoa sus nacionales
lgualmente,Españaapoyael sentidoy la finalidadde todas las propuestasincluidasen
y no discriminación
del Proyectode revisión
el Capítulosobrederechosfundamentales
justiciabilidad
ante el Tribunalde
la
incluida
irlandesa,
de los Tratadosde la Presidencia
Luxemburgodel ConvenioEuropeode DerechosHumanos.
de la propuestaespañolaque han surgidoen
9 . Con relacióna otrospuntoso dificultades
el debate(por ejemplo,el contenidode su párrafoprimero),cabe decirque, por las
razonesindicadasmás arriba(puntol), los elementosesencialesde la propuesta
españolano son sino los dos siguientes:
- Sólo la no admisibilidad
permitesuperarlos
("nonrecevabilité")
de las solicitudes
del asilo.Elloestá reflejadoen el párrafosegundo.
abusosdetectadosen la utilización
- La propuestadebe quedarlocalizadaen el Pilarcomunitario u'/
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ANEXO
CAB
ES