Conflictos Sociales y Violencia

Instituto de Defensa Legal
Áreas de Seguridad Ciudadana y Justicia Viva
Conflictos Sociales y Violencia
Lima, julio de 2012
Conflictos Sociales y Violencia
Instituto de Defensa Legal (IDL)
Julio de 2012.
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Introducción.En los últimos años el incremento de los conflictos sociales viene siendo percibido como
un factor de desestabilización del Estado de Derecho. Contribuye a ello el inadecuado
manejo que desde el Estado se plantea para afrontar y prevenir estas situaciones que,
cuando llegan al estado de crisis, desembocan por lo general en violencia, con
consecuencias negativas.
En ese contexto, diversos conflictos sociales ocurridos en algunas zonas del país han sido
encauzados a través de la represión estatal, con la idea que penalizando determinados
comportamientos de los actores involucrados se podría poner fin a la situación de
enfrentamiento. Por ello se explica la aprobación de leyes y disposiciones administrativas
que han promovido salidas judiciales y que han sido calificadas como criminalizadoras de
las protestas sociales, a través de las cuales el Estado ha demostrado su ineficiencia para
llevar a buen puerto las problemáticas involucradas. Resulta por ello importante la
necesidad de abrir espacios para el tratamiento de los conflictos con un carácter más
riguroso, técnico y con un menor componente de “ensayo-error”.
Con ese ánimo, el pasado viernes 22 de junio se llevó a cabo, en el Instituto de Defensa
Legal (IDL), la Mesa de Trabajo “Conflictos Sociales y Criminalidad”, evento que
contó con la participación de representantes de instituciones del sector público tales como
la Defensoría del Pueblo, el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), la Asociación de
Municipalidades del Perú (AMPE), el Congreso de la República; de la sociedad civil, como
la Red de Municipales Rurales del Perú (REMURPE), organizaciones Amnistía
Internacional, Ciudad Nuestra, ProDiálogo, Social Capital Group, Paz y Esperanza, la
Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH), el Centro de Estudios de Derechos
Humanos, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), así como expertos
relacionados con el tema, como la investigadora Giselle Huamaní y la socióloga peruana
e investigadora en materia de Seguridad Ciudadana, Lucía Dammert, quienes debatieron
la situación del tratamiento y políticas actuales para gestionar los conflictos sociales en el
país.
El presente documento ha sido elaborado por las áreas de Justicia Viva y Seguridad
Ciudadana del IDL, sobre la base de las intervenciones de los participantes en dicho
debate en relación con los temas “Seguridad y Restablecimiento del Orden Interno”,
“Conflictos Sociales: Capacidades del Estado, Institucionalidad y Enfoques” y “El Rol de la
Sociedad Civil”, desarrollados a continuación.
1. Seguridad y Restablecimiento del Orden Interno.
Las medidas con las que el Estado intenta solucionar los conflictos sociales, relacionadas
a la seguridad y a la criminalización de la protesta, nos obliga a reflexionar sobre la
ausencia de una política estatal de prevención, resolución y transformación de los
conflictos. En principio encontramos que, el Estado y la opinión pública, tienen una visión
del conflicto en término de “buenos y malos”, de “sospechoso o de amigo”. Afrontar el
conflicto de esta manera genera una serie de consecuencias negativas que incrementan
el riesgo de violencia y bloquea los caminos al diálogo entre los actores involucrados.
Un ejemplo de ello es el Proyecto de Ley (observado por el Poder Ejecutivo) sobre el
empleo de la fuerza por parte de la Policía Nacional (PNP) que, en lugar de aprovechar el
contexto actual para incorporar de manera rigurosa una regulación que brinde seguridad
para todas las partes involucradas, resulta teniendo la apariencia de un torpe y riesgoso
mensaje de mano dura por parte del Congreso de la República, al despenalizar el uso de
la fuerza letal sin la claridad debida y desestimando la aplicación del principio de
proporcionalidad por parte de los policías.
Con medidas como aquella se propicia que la población asocie los conflictos sociales con
la imagen de manifestantes radicales que impiden, de manera violenta e intransigente, la
elaboración de proyectos que benefician a “todos los peruanos”. Con ello se consigue que
el conflicto sea reducido, únicamente, al momento en el que se produce un estallido de
violencia. En esta etapa del conflicto, encontrar una solución resulta mucho más complejo.
A ello debemos sumarle la falta de respuesta política por parte del Estado y su poca
capacidad de diálogo, en un marco de ausente representación y mediaciones políticas, en
relación con la población y las autoridades locales, respectivamente.
Por otro lado, no podemos negar que, durante los conflictos, ocurren actos delictivos de la
población que son injustificables, y que nada tienen que ver con las reivindicaciones
legítimas de fondo. En estos casos es pertinente tener en cuenta que siempre es posible
aplicar las reglas del procesamiento del delito sin necesidad de detener arbitrariamente, o
recurrir al “sembrado” de pruebas a los líderes locales y a otros miembros de la población.
El Estado cuenta con los medios necesarios para poder identificar a los delincuentes
dentro de la protesta social.
Otro tema importante es que la principal fuente de información de la Oficina de Gestión de
Conflictos Sociales (OGCS) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es la red
de Gobernadores y los servicios de inteligencia del Estado. El problema con ello es que la
información brindada no tiene como foco de atención a los problemas que generaron el
conflicto, sino que centraliza su análisis en las personas: referencias, historia política,
antecedentes penales. Ese es el primer filtro por el que pasa la información que recibe la
OGCS, lo que implica un sesgo que a su vez conduce a la reducción de los conflictos al
tema de la seguridad.
Por otro lado, un gran sector del país desconfía de la población involucrada en situaciones
de violencia frente al Estado y entiende los conflictos sociales como manifestaciones
criminales que deben ser reprimidas con medidas de mano dura1.
Precisamente, cuando los conflictos desembocan en violencia, el Estado, en lugar de
tomar decisiones políticas, realiza respuestas de tipo penal-represivas. Entre las más
comunes encontramos el establecimiento del Estado de Emergencia, con el que se
restringe a la población involucrada en el conflicto ciertos derechos y libertades, y lo que
genera un gran número de detenciones, el uso de la fuerza militar y policial, usualmente
con consecuencias letales, frente a la protesta.
En ese sentido, lejos de adoptar medidas de seguridad para el manejo de los conflictos
sociales, el Estado debe contar con funcionarios debidamente capacitados que cumplan
una función eficiente de prevención, resolución y transformación de conflictos, procurando
evitar la necesidad de recurrir a la intervención de las instituciones estatales de seguridad
y control del orden interno.
2. Conflictos Sociales: Capacidades del Estado, Institucionalidad y Enfoques.
Por la forma en la que se desarrollan los conflictos sociales en el Perú, podemos notar
que las instituciones del Estado cuentan con lógicas distintas y contradictorias para
caracterizarlos, abordarlos y gestionarlos. La PCM, por ejemplo, presenta propuestas
distintas a las del Ministerio del Ambiente, en donde encontramos agendas
completamente divorciadas, que impiden llegar a la problemática del conflicto. Es real que
cada sector cuenta con diferentes unidades, equipos con distintas capacidades,
competencias y protocolos, además del uso de distintas bases de datos, inclusive con
diferentes categorías para caracterizar los conflictos. Todo ello deriva en una falta de
articulación entre los diferentes actores, lo que imposibilita cumplir eficientemente con las
funciones de prevención, resolución y transformación de los conflictos.
En ese sentido, la falta de coordinación desde el Estado, genera que los conflictos sean
afrontados a través de medidas represivas. Como hemos mencionado, la PNP y las
FF.AA no están capacitadas para conseguir resolver un conflicto social y, peor aún, no
están capacitadas para controlar sus efectos2. En distintas ocasiones, dichas instituciones
1
Los estudios realizados por la Corporación Latinobarómetro entre 1996 y 2011, reflejan que la población
peruana tiende a proponer políticas de “mano dura” para enfrentar los problemas de orden interno y de
inseguridad. Precisamente, el 79.3% de los peruanos están de acuerdo con que “un poco de mano dura no
vendría mal” para mantener el orden interno y, por otro lado, el 48.4% afirmó que las marchas, protestas y
manifestaciones en la calle, sólo producen desmanes y destrozos. Un dato preocupante encontrado en el
Informe Latinobarómetro 2011 (Santiago de Chile, 28 de octubre), refleja que el 66% de la población
Latinoamericana menciona que por ninguna circunstancia apoyarían un gobierno militar. Sin embargo los
promedios de Paraguay (52%), México (53%) y Perú (54%) muestran que, en estos países, la población se
encuentra dividida en dos mitades respecto del rechazo a gobiernos y políticas de tipo militar.
2
La Defensoría del Pueblo en la Serie Informes Defensoriales – Informe Nº 156, sobre “Violencia en los
conflictos sociales”, explica que las acciones colectivas de protesta no son, en sí mismas, el conflicto social
han mostrado desorganización y falta de planeamiento para restablecer el orden interno,
lo que generalmente tiene como consecuencia el incremento de la violencia en la protesta
social.
La suma de estos factores permite que los manifestantes cuenten con un mayor espacio,
capacidad y disposición de dar respuesta a la represión, lo que trae como consecuencia
una serie de estallidos violentos, de periodos más cortos y más intensos.
En cuanto a la responsabilidad política de los conflictos, actualmente ella es atribuida a
personajes específicos del Estado, como el Presidente del Consejo de Ministros o el
Presidente de la República. Es preciso aclarar que, además de las responsabilidades
políticas, la gestión de conflictos es una cuestión democrática que debe ser
institucionalizada, estable y de vocación permanente. Por ejemplo, los técnicos
especializados en la creación de condiciones para el diálogo o la mediación deberían
permanecer en sus cargos a lo largo del tiempo sin importar los cambios de gobierno.
En contraste con dichos objetivos propios de un esquema democrático, debemos
mencionar que durante el conflicto en Espinar algunas instituciones estatales cumplieron
un papel equivocado, actuando casi como representantes del Poder Ejecutivo. Se pudo
ver, por ejemplo, por un lado, al Fiscal de la Nación actuando como si fuera el Ministro del
Interior y, por otro lado, al Poder Judicial emitiendo una resolución administrativa que bien
podría ser una suerte de abdicación a sus funciones respecto de la autonomía que debe
tener frente al Ejecutivo. Ambos poderes deberían ser el contrapeso contra la intervención
abusiva del Poder Ejecutivo. Este hecho demuestra el predominio de un modelo que
favorece el autoritarismo y es inconsistente con el diálogo y la prevención.
En ese contexto se hace necesario buscar espacios alternativos para la negociación, los
procesos de integración y el diálogo. Ahora, cuando el Ejecutivo ha intentado negociar
encontramos que no se ha tenido una idea clara sobre la persona o institución indicada
para realizar la labor de mediación. La Defensoría del Pueblo, por ejemplo, aparece como
un actor importante que podría cumplir el rol de intermediario entre los actores que
encuentren sus intereses en conflicto. Para desempeñar este papel es necesario el
consentimiento de ambas partes. Sin embargo, aparentemente el Estado no la ha tomado
en cuenta.
Un esquema de mediación es importante, además, porque la población peruana ha
expresado muchas veces su falta de confianza en el Estado e instituciones3. Al respecto
sino una expresión de éste, por lo que la participación de la PNP y las FF.AA busca, únicamente, restablecer
el orden interno. En este sentido, se emplea la fuerza de acuerdo al marco normativo que pauta su
actuación. Sin embargo, diversos factores evidenciados durante los operativos policiales, como la falta de
equipamiento adecuado, el insuficiente número de efectivos policiales, la falta de preparación para hacer
frente a situaciones de violencia, etc., dificultan que éstos se ciñan, estrictamente, a las normas nacionales e
internacionales del uso de la fuerza.
3
Según el Informe 2011 de la Corporación Latinobarómetro, “sobre la confianza en las instituciones”,
encontramos que el Perú confía, en general, menos que el promedio de los demás países de la región. Los
promedios de confianza, en América Latina (AL), hacia las principales instituciones encargadas de afrontar la
muchos actores suelen hacer referencia a la promesa del presidente Ollanta Humala
durante su campaña electoral, de que no se comportaría como el ex presidente Alan
García en relación con los temas de medio ambiente y minería, lo que habría motivado, al
menos en gran medida, que el setenta y ocho por ciento de la población de Espinar votara
por el candidato Humala, o que el señor Santos, en Cajamarca, le brindara su apoyo
públicamente. Volviendo a la percepción de la población, se puede decir que ésta
considera que el Ministerio de Energía y Minas gestiona los intereses de las empresas de
ese rubro. Es decir, algunos, por no decir muchos, tienen la impresión de que el Estado
ha dejado de actuar como garante de derechos y se encuentra cegado por un discurso
extractivista.
En cuanto a las empresas extractivas, éstas no tienen la capacidad, ni la sensibilidad,
para negociar con los actores involucrados en el conflicto. Aunque estén en la obligación
de contar con una política corporativa internacional encontramos que, en muchos casos,
no la saben aplicar adecuadamente. Sus prácticas no pueden estar basadas o limitadas
en otorgar beneficios económicos (generando, muchas veces, dependencia económica)
debido a que no son capaces de combatir los problemas causantes de los conflictos.
Sabemos que alrededor de los conflictos sociales se conjugan una serie de intereses
particulares que intervienen en el desarrollo de los mismos. Entre ellos podemos
encontrar sectores radicales que buscan la manera de aprovecharse de las coyunturas
conflictivas para incorporar su ideología y ocupar un lugar en el terreno político, líderes
políticos que intentan mantener o garantizar un cargo en el futuro o grupos empresariales
motivados por intereses económicos. Sin embargo, no podemos olvidar que en los
conflictos encontramos, principalmente, sectores sociales que buscan reivindicaciones
legítimas, y que ven a la protesta como la única manera de que sus reclamos sean
atendidos.
El Estado cuenta con un bajo nivel de institucionalidad para afrontar los conflictos
sociales, entre otros factores, por la falta de coordinación entre sus instituciones y la
normativa que, a nivel estructural, resulta conflictiva. Encontramos, por ejemplo, que la
normativa sobre las mineras parece ser impuesta desde el Ejecutivo, a partir del interés
político para promover las inversiones, mientras que la normativa ambiental como la
conocemos ahora se ha desarrollado, cronológicamente, después, y no necesariamente
por un interés en el tema, sino por una cuestión de acuerdos y estándares internacionales
cuya incorporación en la legislación se exige. En este punto podemos preguntarnos
válidamente qué nivel de coordinación podrían tener dos actores con lógicas tan distintas,
que no cuentan con la misma capacidad de influencia frente al Estado.
En el marco del proceso de descentralización, no se ha terminado de definir el mapa de
competencias de los sectores. En ese sentido, el Ministerio de Energía y Minas tiene toda
la facultad para poder excluir a los Gobiernos Regionales y Locales del proceso de
violencia y los conflictos sociales son: FF.AA AL: 39% (Perú: 41.1%); Gobierno AL: 40% (Perú: 34%, la más
baja de América del Sur); Estado AL: 38% (Perú: 28.9%); Policía AL: 33% (Perú: 29.5%); Poder Judicial AL: 29%
(Perú: 18.6%); Partidos Políticos AL: 22% (Perú: 15.8%).
concesión minera. Al mismo tiempo, no se tiene definida la ley de ordenamiento territorial,
que define los tipos de suelo y el tema habitacional, lo que abre más posibilidades para el
desarrollo de conflictos. En resumen, los mecanismos estatales para la resolución de
conflictos sociales son precarios (ni siquiera cuentan con una base de datos uniforme
debidamente sistematizada sobre los conflictos sociales del país) y cuentan con poca
legitimidad frente a la población.
3. El Rol de la Sociedad Civil.
Existe un rol tradicional que debe mantenerse desde las ONG y organismos de Derechos
Humanos que tiene como punto de partida la existencia de una asimetría de poderes
entre los actores antagónicos de los conflictos sociales. Frente a ello se plantea el dilema
de actuar por un lado acompañando vía asistencia técnica a la parte más débil, y por
ende, tomando partido; y por otro lado, desempeñar un papel enfocado en un rol
pedagógico democrático en el que se pretende tener una postura de tercero interesado en
que se resuelva pacíficamente los conflictos y donde no se admita alguna forma de
violencia.
Sin embargo, en los últimos años se ha apreciado una mayor necesidad de cambiar los
enfoques de intervención de las organizaciones de sociedad civil, en el sentido que
puedan actuar como bisagra entre los diversos actores, para ayudar a encauzar los
conflictos, realizando acciones para crear condiciones para el diálogo, la concertación y la
generación de confianza.
De este modo se evalúa como acciones a seguir por las organizaciones de sociedad civil
una serie de tareas entre las que se encuentran diseñar una agenda de investigación que
permita contar con una adecuada identificación (mapeo), clasificación y sistematización
de los conflictos. Este sería el primer paso para poder diseñar políticas de prevención,
manejo y transformación de los mismos. El paso siguiente debería estar orientado a
construir una agenda pública donde la relación entre industria extractivas, Estado y
comunidades sea percibida desde una perspectiva de política más integradora y
democrática.
Otras tareas que resultarían prioritarias por parte de la sociedad civil son aquellas que
apunten al fortalecimiento de capacidades, tanto en conocimiento de los derechos
fundamentales, como en el desarrollo de capacidades y habilidades de los actores
relacionadas con la negociación y el diálogo.
Es por ello que dada la trascendencia que tiene la conflictividad social para la vida política
y democrática del país, se requiere contar con un papel más activo desde las
universidades y centros de análisis, tanto en materia de investigación, como en la
formación de profesionales capacitados para abordar la complejidad de los conflictos.
Conclusiones y apreciaciones finales.Al observar la aproximación que tiene el Estado respecto de los conflictos sociales, en
particular en cuanto a los que implican manifestaciones públicas violentas, en la mayoría
de los casos da la impresión que el Gobierno entendiera que no hay un conflicto respecto
del tema de fondo (por ejemplo, la viabilidad del proyecto Conga), sino que éste consiste
en una serie de manifestantes radicales que impiden que se lleve a cabo una política de
Estado (un proyecto). Desde esa perspectiva se podría explicar que la respuesta usual del
Estado provenga desde el ámbito de la seguridad, es decir, que el Estado responda al
conflicto con el despliegue e implementación de medidas restrictivas (Estado de
Emergencia, PNP y FFAA) o lo que en los últimos años se denomina criminalización de
las protestas sociales.
Es importante entender que en tales casos lo que el Estado enfrenta con las medidas de
seguridad es la consecuencia de una inadecuada comprensión del fenómeno conflictivo,
de sus causas, de las partes intervinientes, de las formas de encauzarlos y de quiénes
pueden ayudar a gestionar los conflictos.
En ese sentido consideramos que responder a los conflictos sociales con enfoques
basados en la seguridad ciudadana, como es entendida tradicionalmente4, no sólo es
equivocado sino que puede ser contraproducente y un factor mayor de escalada. De este
modo, debieran descartarse las respuestas que confunden los episodios de crisis con el
fenómenos conflictivo, el cual requiere un tratamiento especializado, desprejuiciado y
considerando las necesidades e intereses de las partes. Estamos por lo tanto ante un
modo radicalmente distinto de formular las políticas estatales sobre estos temas y con
funcionarios debidamente preparados para ellos.
Respecto a la actuación de las organizaciones de sociedad civil, éstas también deberían
reflexionar seriamente sobre el papel que quisieran desempeñar frente a los conflictos
sociales. En esa línea deberían evaluar si deben insistir en su rol tradicional de activistas
y defensores de derechos, o si lo conveniente es mejorar sus capacidades y sensibilidad
para asumir un nuevo enfoque de resolución y transformación de conflictos, que les
permita participar activamente en los procesos de facilitación, mediación y evaluación de
los mismos, pudiendo reformular su forma de interacción con los otros actores sociales
como son las empresas y el propio Estado.
4
Para efectos del presente documento creemos que la Seguridad Ciudadana no sólo debe ser observada
como un derecho fundamental sino como un bien jurídico protegido, habida cuenta que hace referencia a
un conjunto de acciones o medidas que están destinadas a salvaguardar el desarrollo de la vida comunitaria
dentro de un contexto de paz, tranquilidad y orden, mediante la elaboración y ejecución de medidas
vinculadas al denominado poder de Policía (Sentencia del Tribunal Constitucional del 22 de junio del 2005.
Expediente 2876-PHC/TC, fundamento 18).