Reunión Latinoamericana sobre Financiamiento Agrícola

Reunión Latinoamericana sobre Financiamiento Agrícola
“Fortaleciendo los Sistemas Rurales frente a los
Actuales Desafíos del Desarrollo Agrícola Latinoamericano”
Palabras del Ing. Juan Temístocles Montas
Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo
Políticas Nacionales y Financiamiento del Desarrollo Agrícola y Rural: Una visión desde la
República Dominicana
Para el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo es un honor compartir y analizar con
ustedes, desde la perspectiva de la planificación del desarrollo nacional, lo que son las políticas nacionales y
el financiamiento del desarrollo agrícola y rural en la República Dominicana.
La República Dominicana es un país que ha visto transformar sustancialmente su base productiva
en los últimos cuarenta años. De ser una economía esencialmente agroexportadora a finales de los setenta,
la economía dominicana pasó a estar cada vez más sustentada en los servicios, particularmente el turismo.
En 1970, la agropecuaria representaba el 23.3% del PIB y el 54.9% del empleo. En contraste en el 2010, la
agropecuaria representó 8.3% del PIB y 14.2% del empleo.
Esta pérdida tan drástica de importancia relativa está vinculada esencialmente a la pérdida de
gravitación de la agricultura, ya que la reducción del peso de la pecuaria, la silvicultura y la pesca ha sido
relativamente menos drástica, actividades que pasaron de representar el 7.6% del PIB en 1970 a representar
4.6% del PIB. Por el contrario, la agricultura pasó de 15.7% del PIB en el 1970 a 4% en 2010.
En términos de tasas de crecimiento, la agricultura creció a una tasa promedio anual 1.3% durante
el periodo 1970-2000. En la década 2000-2010 hemos asistido a un avivamiento de la actividad agrícola,
particularmente a partir del 2005, que se manifiesta en un crecimiento promedio anual de 3.5%. Este
mayor dinamismo está asociado por un lado a la adopción de nuevos instrumentos de apoyo a la producción
agrícola, como han sido los programas de pignoración y las iniciativas de fomento a la producción
agropecuaria bajo ambiente controlado y el apoyo a una mayor tecnificación de las unidades productivas,
como el caso del Programa de apoyo a la transición competitiva (PATCA). Este esfuerzo se ha traducido
en una mayor estabilidad en los precios agropecuarios, al menos para algunos productos sensibles de alta
incidencia en la canasta alimentaria, como arroz, habichuelas, ajo y leche.
La agricultura dominicana se caracteriza por la coexistencia de una estructura productiva dual, donde
hay un predominio de la pequeña propiedad, la cual representó el 81% de los productores y ocupaba el
21.5% de la superficie censada en 1998 con predios menores de 100 tareas, (equivalente a 6.3 hectáreas) y
con niveles tecnológicos de mediano a bajo. El uso de niveles tecnológicos altos corresponden a los grandes
productores, que representaban el 3.6% del total de productores en 1998.
Si bien la agricultura se ha dinamizado en la última década, como ya se ha indicado, el crecimiento
de la productividad del trabajo ha sido relativamente reducido. De igual forma se comporta el rendimiento
por tarea, con la excepción de los rubros de caña de azúcar, plátano y en menor medida el arroz. Es
importante señalar la relevancia creciente que está tomando la producción bajo ambiente controlado, la cual
tiene una incidencia directa en la consolidación de nuevos renglones de exportación agrícola, como es el
caso de los vegetales.
Si bien el gasto público agropecuario promedio en el período 1996-2011 ascendió a 0.61% del
PIB, situándose en 0.68% del PIB si se incluye el gasto en riego, cuando se utilizan otros indicadores
de mayor alcance del apoyo al sector agropecuario, la magnitud del apoyo es mayor. Según un estudio
reciente realizado por Peña y Gurria, el Estimado de Apoyo Total a la Agricultura, siguiendo la metodología
de la OECD, fue equivalente a 2.9% del PIB en 2009, es decir US$1,341 millones y 77% de este apoyo
corresponde al Estimado de Apoyo al Productor.
Este indicador de Estimado de Apoyo al Productor representa el equivalente al 36.7% de los ingresos
brutos anuales derivados de la actividad agropecuaria y el mismo se genera mayormente a través de las
políticas de sostenimiento de los precios al productor y subsidios a insumos, concentrándose mayormente
en los rubros de arroz, pollo, leche y azúcar. Puesto en la perspectiva de comparación internacional, estos
valores son superiores a los existentes en promedio en los países de la OCDE.
1
En materia de crédito, en la Republica Dominicana se presentan problemas similares a los existentes
en la región. Un crédito rural y agropecuario que compite con el crédito al consumo, hipotecario y
corporativo, al tiempo que presenta características muy distintas en materia de riesgo. La participación del
crédito agropecuario en el crédito total paso de 11% en 1990 a 3.75% en 2011. A esta situación se agrega
que la banca privada se enfoca principalmente en créditos para la pignoración de productos agrícolas,
mientras que su contribución a actividades de producción agrícola ha sido limitada.
Dentro de las razones que explican este comportamiento está el alto nivel de riesgo que representa la
producción agropecuaria debido a la variabilidad climática y exposición a eventos extremos y al bajo nivel
de titularización de tierra de los productores agropecuarios. La Republica Dominicana en el 2002 creó la
empresa Aseguradora Agropecuaria Dominicana y si bien sus actividades han ido en aumento, aun su radio
de acción es limitado. En el 2010 se emitieron 16 mil 830 pólizas de seguros a igual números de productores
por un monto de RD$4 mil 528.4 millones, aproximadamente US$ 125 millones, cubriendo una superficie
de 409,718 tareas o 25,800 hectáreas, es decir menos de 2% de la superficie explotada.
La contraparte social de la situación de la agropecuaria se manifiesta en la mayor incidencia de
la pobreza en la zona rural, alcanzando el 46.1% de la población rural frente a un 25.9% de la población
urbana. Mientras que la indigencia o pobreza extrema asciende a 15.5% de la población rural versus un
5.8% de la población urbana.
Entendiendo esta situación, la presente administración de gobierno ha hecho un gran esfuerzo en
expandir la cobertura de los programas sociales en la zona rural. A octubre del 2011, el 25% de los hogares
rurales era beneficiario del Programa Solidaridad de Transferencias Condicionadas y el 26% de la población
rural tiene acceso al Seguro Familiar de Salud en el régimen Subsidiado.
La situación descrita muestra los grandes desafíos de la agropecuaria dominicana para cumplir
los distintos roles que puede desempeñar en materia de contribuir a la seguridad alimentaria, creación de
empleo e ingresos para la población rural, generación de divisas y provisión de servicios ambientales. Estos
desafíos se presentan en un contexto de permanencia de precios internacionales agropecuarios relativamente
altos en el mediano plazo, una vulnerabilidad climática más acentuada debido a los efectos del cambio
climático y un proceso gradual con calendario preestablecido de liberalización comercial asociado a la
vigencia de los acuerdos de libre comercio DR-CAFTA y el Acuerdo de Asociación Económica con la
Unión Europea.
Ante estos desafíos se impone la necesidad de promover la creación de mecanismos asociativos que
permitan a los pequeños y medianos productores articularse a cadenas productivas agrícolas y forestales que
puedan generar mayor valor agregado y ser más competitivas para poder integrarse eficientemente en los
mercados local y global.
Como es conocido por algunos de ustedes recientemente fue promulgada la Ley Orgánica 1-12
sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana 2030, la cual es un instrumento
clave en el diseño y posterior implementación de las políticas públicas que habrán de ser impulsadas durante
los próximos veinte (20) años. ¿Cómo se visualiza el sector agropecuario y el medio rural en la Estrategia
Nacional de Desarrollo 2030?
Desde la Visión de la Nación de largo plazo que contiene la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030
se intuye la importancia del ámbito rural y de la producción agropecuaria. En efecto la Visión de la Nación
definida establece que al llegar el 2030 la
“República Dominicana es un país próspero, donde las personas viven dignamente, apegadas a
valores éticos y en el marco de una democracia participativa que garantiza el Estado social y democrático
de derecho y promueve la equidad, la igualdad de oportunidades y la justicia social, que gestiona y
aprovecha sus recursos para desarrollarse de forma innovadora, sostenible y territorialmente equilibrada e
integrada y se inserta competitivamente en la economía global”.
Es obvio que la aspiración que recoge la Visión de Republica Dominicana al 2030 abarca a todos
los sectores de la vida nacional, por consiguiente, el ámbito rural en todas sus manifestaciones está presente
y se hace patente en la alusión a la gestión y aprovechamiento de los recursos nacionales para que el país se
desarrolle de forma innovadora, sostenible y territorialmente equilibrada e integrada; y constituirá así mismo
un importante reto de las políticas públicas a desplegar para garantizar que el sector agropecuario se inserte
2
de forma competitiva en la economía global y que lo haga en una dimensión que se garantice la prosperidad
en el ámbito rural y al mismo tiempo la sostenibilidad ambiental.
La Estrategia Nacional de Desarrollo parte de una concepción de integralidad, coherencia y
articulación de las políticas que se implementan en distintos ámbitos para alcanzar el desarrollo sostenible.
Específicamente, se plantea que el avance en la consecución de la Visión de la Nación de Largo Plazo
se logra con la implementación de un conjunto de políticas y líneas de acción aglutinadas en cuatro ejes
estratégicos. Estos son:
1.
Un Estado social y democrático de derecho, con instituciones que actúan con ética,
transparencia y eficacia al servicio de una sociedad responsable y participativa, que garantiza
la seguridad y promueve la equidad, la gobernabilidad, la convivencia pacífica y el desarrollo
nacional y local
2.
Una sociedad con igualdad de derechos y oportunidades, en la que toda la población
tiene garantizada educación, salud, vivienda digna y servicios básicos de calidad, y que promueve la
reducción progresiva de la pobreza y la desigualdad social y territorial
3.
Una economía territorial y sectorialmente integrada, innovadora, diversificada,
plural, orientada a la calidad y ambientalmente sostenible, que crea y desconcentra la riqueza,
genera crecimiento alto y sostenido con equidad y empleo digno, y que aprovecha y potencia las
oportunidades del mercado local y se inserta de forma competitiva en la economía global
4.
Una sociedad con cultura de producción y consumo sostenibles, que gestiona con
equidad y eficacia los riesgos y la protección del medio ambiente y los recursos naturales y
promueve una adecuada adaptación al cambio climático
En el caso especifico del sector agropecuario, la Estrategia Nacional de Desarrollo se plantea
el objetivo de “Elevar la productividad, competitividad y sostenibilidad ambiental y financiera de
las cadenas agroproductivas, a fin de contribuir a la seguridad alimentaria, aprovechar el potencial
exportador y generar empleo e ingresos para la población rural”
Las políticas y acciones dirigidas al logro de este objetivo se ubican tanto en el plano de políticas
horizontales que tiendan a proveer bienes públicos y condiciones de ambiente de negocios que afectan a
todas las actividades productivas, como a políticas especificas dirigidas a atender condiciones particulares
del sector agropecuario.
Dentro de los objetivos y políticas horizontales se resaltan aquellas vinculadas con el sostenimiento
de la estabilidad macroeconómica, la creación de un ambiente de negocios procompetitivo, la provisión de
energía a precios competitivas y en condiciones de sostenibilidad, así como la dotación de infraestructura
y provisión de servicios de logística que ayuden a cohesión territorial y a la competitividad del aparato
productivo y la elevación del capital humano a través de la educación y la formación profesional.
Dentro de las políticas específicas dirigidas hacia el sector agropecuario se plantean las siguientes:
●
Reformar la institucionalidad del sector agropecuario y forestal, con visión sistémica,
para impulsar la transformación productiva y la inserción competitiva en los mercados locales y
externos.
●
Implementar la zonificación de cultivos conforme a las características de los recursos
agro-productivos y las condiciones medioambientales y de riesgo.
●
Promover y fortalecer prácticas de manejo sostenible de los recursos naturales, tierras
degradadas y en proceso de desertificación, a través de programas de capacitación y extensión y
el fomento de especies productivas que permitan la adaptación al cambio climático, respeten la
biodiversidad y cumplan criterios de gestión de riesgos.
●
Impulsar la investigación, la innovación y el desarrollo tecnológico, incluyendo
la biotecnología, para mejorar los procesos de producción, procesamiento y comercialización de
productos agropecuarios y forestales y difundir ampliamente sus resultados mediante un eficiente
sistema de extensión agrícola.
●
Fortalecer y facilitar el acceso a los sistemas de información e inteligencia de mercado
de los productos agropecuarios y forestales, a través del uso de las TIC, y su apropiada difusión entre
productores y organizaciones agropecuarias.
3
Desarrollar y fortalecer estructuras asociativas y alianzas público-privadas nacionales
y globales que, sobre la base de la planificación participativa de todos los actores del sector
agropecuario, incluidos las y los pequeños productores, contribuyan a la creación de capital social
y al aprovechamiento de sinergias que redunden en un mejoramiento de la productividad y la
rentabilidad.
●
Desarrollar servicios financieros que faciliten la capitalización, tecnificación y manejo
de riesgos de las unidades de producción agropecuaria y forestal, con normativas y mecanismos que
den respuesta a las necesidades del sector y que aseguren el acceso, individual o colectivo, de las y
los pequeños y medianos productores.
●
Desarrollar un sistema de sanidad e inocuidad agroalimentaria integrado, moderno y
eficiente, con un fuerte componente de capacitación, que involucre a todos los actores de la cadena
productiva para preservar la salud de los consumidores e incrementar la competitividad.
●
Impulsar formas eficientes de provisión de infraestructura, servicios e insumos que
eleven la calidad y productividad de los procesos de producción y distribución agroalimentaria y
forestal.
●
Impulsar la creación de un sistema de facilitación de negocios que permita reorganizar
las cadenas de comercialización, tanto nacionales como internacionales, de productos agroforestales,
a fin de generar términos más justos y estables para el productor y la productora agroforestal.
●
Desarrollar un sistema de apoyo a las exportaciones de productos agropecuarios y
forestales en los principales mercados de destino, que provea información y capacitación, sobre sus
requerimientos y brinde protección frente a malas prácticas.
●
Fomentar la expansión de cultivos y especies con rentabilidad y potencial de mercado,
incluyendo el mercado de carbono.
●
Establecer un sistema funcional de registro y titulación de la propiedad que garantice
la seguridad jurídica de la propiedad en el medio rural.
●
Brindar oportunidades de tenencia de tierra a jóvenes y mujeres y agilizar el proceso
de titulación de las tierras a los y las beneficiarias de la reforma agraria, a fin de facilitar el acceso al
crédito y a la inversión necesaria para la producción sostenible.
●
Impulsar, mediante la difusión de las mejores prácticas de cultivo, el incremento de la
productividad y la oferta en los rubros agropecuarios con mayor aporte a la seguridad alimentaria y a
la adecuada nutrición de la población dominicana.
●
Incentivar la creación de agroindustrias locales para agregar valor a la producción
primaria.
●
En lo relativo al cambio climático la Estrategia Nacional de Desarrollo se propone “Reducir la
vulnerabilidad, avanzar en la adaptación a los efectos del cambio climático y contribuir a la mitigación
de sus causas” Dos líneas de acción son de particular relevancia para las actividades agropecuarias y las
poblaciones rurales. Estas son:
●
Fortalecer, en coordinación con los gobiernos locales, el sistema de prevención,
reducción y control de los impactos antrópicos que incrementan la vulnerabilidad de los ecosistemas
a los efectos del cambio climático.
●
Fomentar el desarrollo y la transferencia de tecnología que contribuyan a adaptar las
especies forestales y agrícolas a los efectos del cambio climático.
●
Fortalecer la coordinación entre las funciones e instituciones de planificación,
protección social y gestión ambiental y de riesgos, para minimizar las vulnerabilidades y propiciar la
recuperación rápida y sostenible, en particular en relación a la población más pobre.
●
Incorporar, sobre la base de un mapeo de riesgos, la gestión de riesgos como
componente esencial en los procesos de planificación sectorial, regional, provincial y de inversión
pública.
●
Concienciar y capacitar a la población sobre sus derechos en materia de gestión de
riesgos, particularmente a la población más vulnerable, para lograr la actuación responsable de las
comunidades antes, durante y después de la ocurrencia de los desastres.
4
Por su parte, el desarrollo rural en la Estrategia Nacional de Desarrollo es abordado como parte de
los objetivos de cohesión social y territorial y el mismo implica a su vez intervenir en el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural. Específicamente se plantean un conjunto de acciones orientadas a
fomentar en la zona rural actividades productivas no agropecuarias que diversifiquen las fuentes de ingreso
familiar, el apoyo a la agricultura familiar, la provisión de servicios integrales para la microempresas
rurales, aumento del gasto social en educación, salud y servicios comunitarios en las zonas rurales, así como
las inversiones en infraestructura productiva y aquellas que faciliten la integración urbano-rural y regional.
y el impulso de acciones afirmativas a favor del desarrollo personal de las mujeres rurales.
Dentro de los compromisos de reforma asumidos por el Estado en el marco de la Ley 1-12 de
Estrategia Nacional de Desarrollo hay dos que merecen mención especial.
El primero establece que en un plazo no mayor de 3 años deberá quedar definida, aprobada e
implementada la reforma de los marcos legales e institucionales relativos al sector agropecuario y forestal
a fin de impulsar su transformación productiva.
Basta señalar que al sector agropecuario forestal están
vinculadas de forma directa 15 instituciones y la mayor parte de la normativa fue emitida durante las
décadas del 50 y 60 reflejando paradigmas de política agropecuaria muchas veces no adecuados para las
exigencias de los tiempos actuales.
La reforma institucional en el sector agropecuario debe estar en consonancia con el fortalecimiento
institucional de todo el aparato estatal, el cual debe orientarse a “Racionalizar y normalizar la estructura
organizativa del Estado, incluyendo tanto las funciones institucionales como la dotación de personal, para
eliminar la duplicidad y dispersión de funciones y organismos y propiciar el acercamiento de los servicios
públicos a la población en el territorio, mediante la adecuada descentralización y desconcentración de la
provisión de los mismos cuando corresponda”.
El segundo compromiso establece que en un plazo no mayor de 5 años se diseñará, ejecutará y
aprobará el marco normativo y la arquitectura institucional requerida para el desarrollo de mecanismos
que aseguren el financiamiento a largo plazo de inversiones productivas y a las exportaciones, así como el
acceso al crédito a los sectores productivos tradicionalmente excluidos del sistema financiero formal.
Para llevar adelante el conjunto de políticas que se orientan al sector agropecuario y al medio rural se
necesita contar con recursos financieros
suficientes y de forma oportuna, de ahí que resulta importante destacar las políticas que en materia
de financiamiento productivo contempla la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, en ese sentido se
plantea el objetivo de “Consolidar un sistema financiero eficiente, solvente y profundo que apoye la
generación de ahorro y su canalización al desarrollo productivo”. Para esto se plantean las siguientes
líneas de acción:
●
Impulsar la eficiencia y mayor competencia en el sistema financiero para reducir los
costos de intermediación
●
Impulsar la banca de desarrollo así como instrumentos de financiamiento a largo
plazo en el sistema financiero para financiar las inversiones productivas y la incorporación del
progreso tecnológico al aparato productivo nacional.
●
Identificar y eliminar los obstáculos normativos y procedimentales que dificultan la
canalización hacia los sectores productivos, en particular hacia proyectos de inversión de largo plazo
del ahorro nacional depositado en el sistema financiero.
●
Promover el desarrollo de cooperativas y otras formas asociativas, que fomenten el
ahorro y faciliten el acceso al crédito a sectores tradicionalmente excluidos del sistema financiero
formal, incluyendo a jóvenes y mujeres, e integrarlas al proceso de supervisión bancaria tomando en
cuenta la especificidad de su tamaño y naturaleza.
●
Crear condiciones y mecanismos para el desarrollo del microcrédito, con el propósito
de facilitar el acceso al crédito de las unidades productivas y grupos poblacionales tradicionalmente
excluidos del sistema financiero formal.
●
Desarrollar medios de protección confiable y asequible para proteger el crédito y
minimizar los riesgos del incumplimiento y la mora.
Si bien me he extendido en la enumeración del conjunto de objetivos y líneas de acción de la
5
Estrategia Nacional de Desarrollo Republica Dominicana 2030 vinculadas al sector agropecuario y
al sector rural, lo he hecho con el propósito explicito de enfatizar la necesidad del abordaje integral
a los problemas. El acceso al crédito por sí solo no será suficiente para enfrentar los problemas de
bajos rendimientos, productividad y competitividad que exhiben muchas de las unidades productivas
agropecuarias. Desencadenar círculos virtuosos requerirá de enfoque sistémico, donde el sector financiero
se vea como pieza clave de la solución, pero donde también otras políticas y actores son fundamentales para
que efectivamente la agropecuaria pueda contribuir al desarrollo sostenible, la eliminación de la pobreza y la
reducción significativa de la exclusión social y la desigualdad imperante en nuestras sociedades.
6