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CIRCULACIÓN
Régimen sancionador
La identificación de la infracción y la sanción impuesta con la mención a una clave
sin hacer referencia a la disposición efectivamente aplicada puede vulnerar el
derecho a la legalidad sancionadora.
Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 199/2014, de 15 de diciembre de 2014, sala segunda
(BOE de 20 de enero de 2015).
Antecedente normativo
Cita:
-Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
-Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
-Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
1. Planteamiento
El derecho fundamental a la legalidad sancionadora exige que la resolución
administrativa que pone fin al procedimiento identifique de forma expresa o
implícita, el fundamento legal de la sanción. Así se ha pronunciado el Tribunal
Constitucional en la sentencia que traemos a estas líneas, donde se resuelve un
recurso de amparo que se promueve contra las resoluciones administrativas
mediante las que se impone la sanción y las resoluciones judiciales dictadas en el
procedimiento contencioso administrativo.
La cuestión se plantea con ocasión de la imposición de una multa de tráfico.
La denuncia y la incoación del procedimiento que se notifica al ciudadano indican
con referencias a claves tanto el precepto infringido como la calificación de la
infracción.
El ciudadano sancionado interpone recurso contencioso administrativo, en el
que alega la vulneración del derecho fundamental de presunción de inocencia y del
principio de responsabilidad personal y la vulneración del principio de
proporcionalidad y la necesidad de motivar la gravedad de la sanción conforme
establece la Ley de Régimen jurídico y del procedimiento administrativo común.
Desestimado el recurso contencioso administrativo y el incidente de nulidad
del artículo 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial1, se promueve recurso de
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El artículo 241.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone:
“1. No se admitirán con carácter general incidentes de nulidad de actuaciones. Sin embargo, excepcionalmente,
quienes sean parte legítima o hubieran debido serlo podrán pedir por escrito que se declare la nulidad de actuaciones
fundada en cualquier vulneración de un derecho fundamental de los referidos en el artículo 53.2 de la Constitución,
siempre que no haya podido denunciarse antes de recaer resolución que ponga fin al proceso y siempre que dicha
resolución no sea susceptible de recurso ordinario ni extraordinario.
Será competente para conocer de este incidente el mismo juzgado o tribunal que dictó la resolución que hubiere
adquirido firmeza. El plazo para pedir la nulidad será de 20 días, desde la notificación de la resolución o, en todo caso,
desde que se tuvo conocimiento del defecto causante de indefensión, sin que, en este último caso, pueda solicitarse la
nulidad de actuaciones después de transcurridos cinco años desde la notificación de la resolución.
El juzgado o tribunal inadmitirá a trámite, mediante providencia sucintamente motivada, cualquier incidente en el que
se pretenda suscitar otras cuestiones. Contra la resolución por la que se inadmita a trámite el incidente no cabrá
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amparo, de carácter mixto, a juicio del Tribunal, por cuanto se impugnan tanto las
resoluciones administrativas por las que se impone la sanción, como las judiciales
dictadas en el procedimiento contencioso administrativo.
2. Consideraciones jurídicas del Tribunal Constitucional
El Tribunal tras reconocer la naturaleza mixta del recurso de amparo,
determina la necesidad de analizar en primer término las lesiones constitucionales
imputadas a las resoluciones administrativas.
De este modo, examina en primer lugar, la queja articulada por la vía del
artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2, sobre la vulneración
del derecho a la legalidad sancionadora (a) y, en segundo lugar, aplica sus
conclusiones al supuesto planteado, en el que se impone una sanción sobre unas
referencias a claves, para determinar si en él se ha vulnerado este derecho (b).
a) Vulneración del derecho a la legalidad sancionadora
Recuerda el Tribunal que el derecho fundamental a la legalidad
sancionadora garantizado por el artículo 25.1 de la Constitución “incorpora la regla
‘nullum crimen sine poena sine lege’, de aplicación al ordenamiento administrativo
sancionador que comprende una doble garantía, formal y material.”
Ésta última se concreta en la determinación normativa de conductas ilícitas
y de las sanciones correspondientes, que exige al legislador el deber de
configurarlas en las leyes sancionadoras de forma precisa, para que los
ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever las
consecuencias de sus acciones.
La garantía formal, por su parte, se refiere al rango necesario de las normas
tipificadoras de estas conductas y sanciones que ha de ser necesariamente legal y
no reglamentario, tal y como se infiere del término “legislación vigente” recogido en
la Constitución, art. 25.1.
En el ámbito sancionador administrativo la garantía formal tiene una eficacia
relativa o limitada, pues no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la
tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones,
aunque no caben remisiones que hagan posible una regulación independiente y no
claramente subordinada a la ley. De ahí que la doctrina constitucional declare que
la “garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los
elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede
corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones
previamente establecidos por la ley.”
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recurso alguno.”
El artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece lo siguiente:
“Uno. Las violaciones de los derechos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos
jurídicos, omisiones o simple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los
órganos ejecutivos colegiados de las comunidades autónomas o de sus autoridades o funcionarios o
agentes, podrán dar lugar al recurso de amparo una vez que se haya agotado la vía judicial procedente.
Dos. El plazo para interponer el recurso de amparo constitucional será el de los veinte días siguientes a la
notificación de la resolución recaída en el previo proceso judicial.
Tres. El recurso sólo podrá fundarse en la infracción por una resolución firme de los preceptos
constitucionales que reconocen los derechos o libertades susceptibles de amparo.”
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La sentencia del Tribunal Constitucional 218/2005, de 12 de septiembre,
indica la necesidad de que la Administración, en el ejercicio de su potestad
sancionadora, identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada
resolución sancionadora, como elemento esencial del principio de tipicidad unido al
de seguridad jurídica. “En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo
que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones,
estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar
en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha
predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario,
cuál es la cobertura legal de la misma.” Como excepción a esta obligación
reconoce aquellos casos en los que, a pesar de no quedar identificado el
fundamento legal de la sanción, éste resulta identificado de forma implícita e
incontrovertida.
En este sentido, la sentencia recuerda cómo en la dictada por el mismo
Tribunal (STC 161/2003, de 15 de septiembre), se subraya que cuando la
Administración ejerce la potestad sancionadora, en la resolución que pone fin al
procedimiento, como parte de su motivación, debe identificar “expresamente o, al
menos, de forma implícita” el fundamento legal de la sanción. “‘Sólo así -añade la
sentencia de 2003 traída a colación- puede conocer el ciudadano en virtud de qué
concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, como
acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete
el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente
sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE (FJ 3)’”.
b) Aplicación al supuesto planteado
El Tribunal analiza si en la sanción impuesta al ciudadano se vulnera el
principio constitucional de la legalidad sancionadora y, tras reconocer que en la
resolución administrativa de imposición de la sanción, se podría identificar la
infracción y su gradación con una mínima seguridad razonable, dado que la Ley de
Seguridad vial proporciona cobertura a la infracción denunciada, afirma que la
mera mención a una clave no identifica mínimamente la relación entre la infracción
y la sanción impuesta; en ningún momento, añade, se hace referencia a la
disposición efectivamente aplicada que además fue un decreto municipal anulado
posteriormente en vía jurisdiccional contencioso administrativa; y concluye, se
impuso una sanción de cuantía fija, con fundamento en una disposición
reglamentaria carente de cobertura legal, con preterición del principio de
proporcionalidad, con base a una clave “que resulta ininteligible en los términos en
que fue notificada, y carente de cobertura legal, lo que en suma determina la
vulneración del art. 25.1 CE invocado”.
3. Conclusiones del Tribunal Supremo
El Tribunal Constitucional otorga el amparo dado que ha constatado la
vulneración del artículo 25.1 de la Constitución en la resolución administrativa
impugnada, reconoce el derecho del recurrente a la legalidad en materia
sancionadora y anula las resoluciones administrativas y judiciales que las
confirmaron.
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