constitucionalidad de la multa impuesta a quienes conduzcan

RESEÑA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
115/2008
TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE
DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
“CONSTITUCIONALIDAD DE LA MULTA
IMPUESTA A QUIENES CONDUZCAN
VEHÍCULOS EN EL DISTRITO FEDERAL
CON LICENCIA CANCELADA”
RESEÑA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 115/2008
TRIBUNAL PLENO DE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
CONSTITUCIONALIDAD DE LA MULTA IMPUESTA A QUIENES
CONDUZCAN VEHÍCULOS EN EL DISTRITO FEDERAL CON LICENCIA
CANCELADA
Cronista: Lic. Nicole Elizabeth Illand Murga
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
resolvió el día 25 de febrero de 2010 la acción de inconstitucionalidad
115/2008, promovida por el Procurador General de la República, en la que
solicitó la invalidez de la reforma al artículo 64, último párrafo, de la Ley de
Transporte y Vialidad del Distrito Federal, 1 emitida y promulgada,
respectivamente, por la Asamblea Legislativa y el Jefe de Gobierno, ambos
del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 30
de septiembre de 2008.
Para el promovente de la acción, dicha disposición legal resultaba
violatoria de los artículos 16, primer párrafo, y 22, primer párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2 en virtud de que
prevé una multa fija sin establecer un mínimo y un máximo de la sanción
económica que la autoridad deberá tomar en cuenta al aplicarla.
Mediante proveído de 29 de octubre de 2008, el Presidente de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar la acción
de inconstitucionalidad con el número 115/2008 y, por razón de turno,
designó a la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos para que
actuara como Instructora en el procedimiento.
1
Artículo 64. La Secretaría está facultada para cancelar de forma definitiva las licencias o permisos para
conducir por las siguientes causas:
[…]
(ADICIONADO, G.O. 30 DE SEPTIEMBRE DE 2008)
El conductor que sea sorprendido infringiendo el párrafo anterior, se le impondrá una sanción de ciento ochenta
días de salario mínimo y se remitirá el vehículo al depósito.
2
Art. 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (…)
Art. 22.- Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el
tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas
y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. (…)
-1-
Por auto de 30 de octubre siguiente, la Ministra Instructora admitió la
acción relativa, ordenó dar vista tanto a la Asamblea Legislativa que emitió la
norma impugnada como al Jefe de Gobierno que la promulgó, ambos del
Distrito Federal, para que rindieran sus respectivos informes.
Rendidos tales informes, se pusieron los autos a la vista de las
partes para la formulación de sus alegatos y una vez cerrada la instrucción
del asunto, se envió el expediente a la Ministra instructora, para elaborar el
proyecto de resolución correspondiente.
En la resolución de este asunto se precisó, en principio, que el
artículo 22 de la Constitución Federal prohíbe, entre otras penas, la multa
excesiva; tema sobre el cual se ha pronunciado el Alto Tribunal del país en
el sentido de que una multa es excesiva cuando la ley que la prevé no da
posibilidad, a quien debe imponerla, de determinar su monto o su cuantía,
esto es, de considerar la gravedad de la infracción, la capacidad económica
del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse
la gravedad o levedad de la infracción, a fin de individualizar el monto de la
multa. 3
Se puntualizó que la imposición de multas debe ser proporcional a la
infracción cometida, para lo cual deben considerarse diversos elementos, de
lo contrario, resultará excesiva; esto es, para que una multa sea acorde al
texto constitucional, por regla general, debe contener un parámetro
establecido en cantidades o porcentajes mínimos y máximos, que permita a
las autoridades facultadas para imponerlas, determinar su monto de acuerdo
a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su
capacidad económica, la reincidencia o cualquier otro elemento del que se
desprenda la levedad o gravedad de la infracción, ya que de lo contrario,
establecer multas fijas que se apliquen a todos los infractores por igual, de
manera invariable e inflexible, trae como consecuencia el exceso autoritario
y un tratamiento desproporcionado a los infractores. 4
3
Criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/95, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo II, julio de 1995, página 5, de rubro: MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE.
4
Tesis de jurisprudencia P./J. 102/99, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo X, noviembre de 1999, página 31, de rubro: MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES
DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES y la tesis P./J. 17/2000,
consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, marzo de 2000, página 59,
de rubro: MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA
SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA.
-2-
Posteriormente, a fin de analizar el concepto de invalidez planteado
se estimó necesario tener en cuenta que el último párrafo del artículo 64 de
la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal impugnado, forma parte
de un sistema normativo en cuyo contexto debe examinarse el contenido de
la norma reclamada, por lo que resultaba conveniente tener en cuenta el
contenido íntegro de tal precepto. 5
Así, se puntualizó que de su contenido íntegro se advertía que en el
mismo se establece que la Secretaría encargada de su aplicación estará
facultada para cancelar, en forma definitiva, las licencias o permisos para
conducir por las siguientes causas:
ƒ
Cuando el titular sea sancionado, por segunda vez en un año, por
conducir un vehículo en estado de ebriedad;
ƒ
Cuando el titular sea sancionado, por tercera ocasión en un periodo
de tres o más años, por conducir un vehículo en estado de ebriedad;
ƒ
Cuando el titular cometa alguna infracción a la propia Ley de
Transportes y Vialidad del Distrito Federal o sus reglamentos, bajo la
influencia de estupefacientes, psicotrópicos u otras sustancias
tóxicas;
5
Artículo 64. La Secretaría está facultada para cancelar de forma definitiva las licencias o permisos para conducir
por las siguientes causas:
I.- Cuando el titular sea sancionado por segunda vez en un año, por conducir un vehículo en estado de ebriedad;
(ADICIONADA, G.O. 30 DE SEPTIEMBRE DE 2008)
I Bis.- Cuando el titular sea sancionado por tercera ocasión en un periodo de tres o más años por conducir un
vehículo en estado de ebriedad;
II.- Cuando el titular cometa alguna infracción a la presente Ley o sus reglamentos, bajo la influencia de
estupefacientes, psicotrópicos u otras sustancias tóxicas;
III.- Cuando al titular se le sancione en dos ocasiones con la suspensión del permiso o la licencia de conducir;
IV.- Cuando se compruebe que la información proporcionada para su expedición sea falsa, o bien que alguno de
los documentos sea falso o apócrifo, en cuyo caso se dará vista a la autoridad competente; y
V.- Cuando por motivo de su negligencia, impericia, falta de cuidado o irresponsabilidad, el titular cause lesiones
que pongan en peligro la seguridad o la vida de los usuarios, peatones o terceros.
En el supuesto de haber sido cancelada o durante el término de suspensión del permiso o de la licencia para
conducir, no procederá su expedición. En el primer caso, el titular deberá reintegrarla en un término de cinco días
a partir de la respectiva notificación a la autoridad que la expidió; misma que realizará las anotaciones
correspondientes en el Registro Público de Transporte.
(ADICIONADO, G.O. 30 DE SEPTIEMBRE DE 2008)
Asimismo, el titular de la licencia o permiso cancelado, queda impedido para conducir automotores en el territorio
del Distrito Federal con licencia o permiso expedido en otra entidad federativa o país.
(ADICIONADO, G.O. 30 DE SEPTIEMBRE DE 2008)
El conductor que sea sorprendido infringiendo el párrafo anterior, se le impondrá una sanción de ciento ochenta
días de salario mínimo y se remitirá el vehículo al depósito.
-3-
ƒ
Cuando al titular se le sancione, en dos ocasiones, con la
suspensión del permiso o la licencia de conducir;
ƒ
Cuando se compruebe que la información proporcionada para su
expedición sea falsa, o bien que alguno de los documentos sea falso
o apócrifo, en cuyo caso se dará vista a la autoridad competente; y
ƒ
Cuando por motivo de su negligencia, impericia, falta de cuidado o
irresponsabilidad, el titular cause lesiones que pongan en peligro la
seguridad o la vida de los usuarios, peatones o terceros.
Con base en lo anterior, se especificó que en el penúltimo párrafo de
la norma impugnada se establece que el titular de la licencia o permiso
cancelado por haber cometido las conductas descritas anteriormente, queda
impedido para conducir automotores en el territorio del Distrito Federal con
licencia o permiso de otra entidad federativa o país; y el último párrafo, que
es el impugnado, refiere que a quien sea sorprendido infringiendo el párrafo
anterior, se le impondrá una sanción de ciento ochenta días de salario
mínimo, y se remitirá el vehículo al depósito.
Así pues, se hizo notar que del contenido íntegro de la norma
reclamada se aprecia que la imposición de la multa de ciento ochenta días
de salario mínimo sólo es posible decretarla cuando el conductor de un
vehículo ya ha sido objeto de una sanción anterior, consistente en la
cancelación de su licencia o permiso para conducir; es decir, el supuesto
previsto en la norma en cuestión únicamente se actualiza en el momento en
que el sujeto pretende evadir el cumplimiento de una diversa sanción,
burlando la restricción que le significa que le hubiesen cancelado su licencia
o permiso para conducir en la capital del país.
Por consiguiente, se señaló que el propósito de la norma reclamada
es evitar un fraude a la ley, pues su intención es impedir que, al amparo de
documentos expedidos legalmente en los Estados o países distintos, las
personas conduzcan automotores en el Distrito Federal, pese a que las
autoridades de esta entidad ya han determinado que no pueden hacerlo por
haber incurrido en alguna falta que ameritó negarles, en forma permanente,
-4-
con la cancelación de su licencia o del permiso para conducir, la posibilidad
de manejar vehículos.
Se determinó que si lo que se pretende es evitar ese fraude a la ley
mediante la amenaza de la aplicación de una multa fija, tal castigo sólo debe
considerarse como una penalidad agravada que se impone a quien ya fue
objeto de una sanción anterior, pues el presupuesto de la norma es que
exista otra punición previa restrictiva del derecho a conducir, y la resistencia
del infractor a aceptarla mediante maquinaciones artificiosas con apariencia
legal, lo cual no implica que la norma reclamada establezca una especie de
supuesto punible autónomo, sino que únicamente prevé una sanción
adicional subordinada a la configuración previa de cualquiera de los
supuestos básicos que dan lugar a la cancelación de las licencias o
permisos de conducir, de forma tal que sin la comisión de alguno o algunos
de ellos, sería imposible aplicar la multa que prevé.
En estas condiciones, se sostuvo que la insistencia del conductor en
volver a conducir vehículos en el Distrito Federal, no obstante que su
licencia o permiso fue cancelado, lo hace acreedor a un incremento de esa
propia sanción, consistente en la imposición de una multa fija, la cual no
requiere de un mínimo y un máximo para graduarla, ya que las
características personales del desobediente en nada influirían para
determinar la gravedad o levedad de su conducta, pues independientemente
de quién la cometa, de los medios comisivos que hubiese utilizado y de las
características individuales del infractor, lo que se castiga es la renuencia a
someterse a un mandato de la autoridad y tal conducta es igualmente
reprochable al margen de quién sea, cómo la lleve a cabo y de qué finalidad
pretenda.
En ese sentido, se explicó que en estos casos la capacidad
económica de los infractores no es un elemento que deba tomarse en
cuenta para imponer la multa, pues habiendo tenido la oportunidad de acatar
la sanción que los privó de su licencia o permiso para conducir, su propia
voluntad, expresada a través de maquinaciones con apariencia de legales,
es la que los coloca en una condición de igualdad frente a aquellos sujetos
que hubiesen incurrido en la misma conducta, ya que todos los infractores,
-5-
para colocarse en el supuesto normativo que se examina, debieron haber
realizado gestiones equivalentes, ante alguna de las distintas autoridades
estatales, con el objeto de obtener un documento cuyo reconocimiento legal
en el Distrito Federal les permitiera seguir tripulando automotores en ese
territorio.
Por tanto, se consideró que no existe elemento objetivo alguno que
permita advertir que la situación económica del infractor incida en forma
determinante en la gravedad o levedad de la falta que se castiga, pues para
la configuración de la conducta da lo mismo el tipo de automóvil que usen, el
ingreso que perciban o el costo de los derechos que hubiesen pagado para
obtener alguno de aquellos documentos, así como el fin para el cual
destinen el medio de transporte.
Se precisó que aun reconociendo que la cuantía de cada uno de
esos factores pudiera llegar a ser muy distinta, lo cierto es que tampoco el
valor económico que representa podría tener algún significado como
atenuante o agravante, toda vez que estas circunstancias diferenciadas de
los particulares no constituyen diversas modalidades comisivas de la falta
que se sanciona, sino que en todos los casos lo que impulsa al sujeto es la
pretensión de enervar los efectos de la cancelación de su licencia, y no
podría considerarse que quien carece de solvencia económica merezca ser
castigado con menor rigor que quien vive en forma desahogada.
Consecuentemente, se dijo que si la imposición de una multa
determinada constituye la máxima expresión del castigo que amerita quien
ha incurrido en alguno de los motivos que dan lugar a la cancelación de las
licencias y permisos para conducir en el Distrito Federal, no es factible
considerar que su cuantía, fija e invariable, sea contraria al artículo 22
constitucional, pues para su imposición necesariamente se toma en cuenta
que al sujeto ya le fue impuesta una sanción anterior, consistente en la
cancelación del permiso o licencia respectivo, y sólo si no observa los
deberes derivados de tal castigo, es que se actualiza el supuesto normativo
que da lugar a agravar la sanción que le prohibió conducir vehículos, pero
ahora con la imposición de una multa.
-6-
Se indicó que otro motivo para estimar que la multa controvertida no
requiere de un mínimo y un máximo para estimarla apegada al artículo 22
constitucional, se encuentra en razones de índole práctica acaecidas en el
momento en que se aplica la sanción, ya que la conducta que se describe
como el supuesto normativo que da lugar a la imposición de la multa,
generalmente tiene lugar en la vía pública y en situaciones de flagrancia,
siendo un hecho notorio que los servidores públicos facultados para detectar
estas faltas, en muchos casos no cuentan con los elementos necesarios que
les permitan, en el instante mismo de la comisión de la infracción, la
posibilidad de valorar en cada caso la gravedad de aquélla, la capacidad
económica del sujeto y la posible reincidencia de éste en la conducta que la
motiva.
Tampoco se soslayó el hecho de que la multa impugnada
corresponde a aquéllas cuya imposición se realiza con motivo del tránsito de
vehículos, correspondiendo su aplicación a las autoridades del ramo quienes
se encuentran destacados en las calles y a bordo de vehículos para verificar,
in situ, la observancia de las normas relativas, lo cual les impide allegarse en
forma veraz de todos los datos que correspondan a la situación personal del
infractor y tener el tiempo suficiente para evaluar tales características, a fin
de graduar la imposición de la multa.
Se estableció que si se obligara al establecimiento de multas que no
fueran fijas, también se vincularía a los elementos de las corporaciones
destinadas a dicho fin, a la obligación de realizar, en el lugar de los hechos,
un análisis de las condiciones personales del infractor, de las circunstancias
particulares de la comisión de la falta, y del uso de su prudente arbitrio para
imponer alguna sanción, fundando y motivando las razones por las cuales
optaron por la imposición de una determinada cuantía dentro de los
márgenes permitidos por la ley, todo ello con la consecuente distracción de
sus tareas fundamentales consistentes en detectar en flagrancia las faltas a
las disposiciones que rigen el tránsito de vehículos.
-7-
Consecuentemente, se sostuvo que ante este otro motivo que
permite al legislador establecer en este excepcional caso una multa fija,
debía reconocerse la validez del artículo 64, último párrafo, de la Ley de
Transporte y Vialidad del Distrito Federal publicada en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal el 30 de septiembre de 2008. 6
.
6
En sesión privada celebrada el 5 de abril de 2010, por unanimidad de once votos de los señores Ministros Aguirre
Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Gudiño Pelayo, Aguilar Morales,
Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente Ortiz Mayagoitia se aprobó el engrose de
la sentencia dictada en la acción de inconstitucionalidad 115/2008, por el propio Pleno en la sesión pública de 25 de
febrero de 2010, en el sentido de declarar la validez del artículo 64, párrafo último de la Ley de Transporte y Vialidad del
Distrito Federal.
Los señores Ministros Cossío Díaz y Sánchez Cordero de García Villegas, manifestaron que formularían cada uno un voto
concurrente; los señores Ministros Franco González Salas y Aguilar Morales, que formularían un voto concurrente
conjunto; y los señores Ministros Presidente Ortiz Mayagoitia, Valls Hernández y Gudiño Pelayo, que formularían voto de
minoría.
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