Dictamen 091

Consejo Consultivo de Aragón
DICTAMEN
Nº 91 / 2013
Materia sometida a dictamen: Recurso extraordinario de revisión contra la Resolución de
la Directora del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (INAGA) por la que se desestima
solicitud de indemnización por daños de naturaleza distinta de la agraria causados por
especies cinegéticas.
ANTECEDENTES
Primero.- El día 9 de diciembre de 2011 tiene entrada escrito presentado y firmado
por el letrado …, en nombre y representación de “X” por el que se interpone reclamación de
responsabilidad patrimonial ante el INAGA por daños de naturaleza distinta de la agraria
causados por especies cinegéticas.
En dicho escrito se manifestaba lo siguiente:
“PRIMERO.- El pasado 22 de octubre de 2010 el turismo Volkswagen Passat (…) propiedad de
Guillermo Arazo Paul era conducido por “X” por la carretera A-1216 que une Grañen con Berbegal,
cuando al llegar al punto kilométrico 20,4 en el término municipal de Pertusa, irrumpe en su trayectoria un
jabalí de manera repentina, no pudiendo evitar el atropello (…).
SEGUNDO.- En el lugar de los hechos se personaron agentes de la Guardia Civil del Subsector de
Huesca, quienes tras inspeccionar el lugar de los hechos levantaron el parte de accidente que se adjunta
(…). En el mismo se recoge que en la citada vía irrumpió un jabalí no pudiendo hacer nada para
esquivarlo, quedando el animal muerto en la cuneta, sin ninguna circunstancia imputable a la conductora.
TERCERO.- Dicho turismo tras el siniestro que nos ocupa fue peritado por Rasal Perytec SL,
ascendiendo la valoración de los daños a 2506,77 euros (…).
Posteriormente fue llevado a reparar a ‘Automóviles Cabrero Hermanos Huesca SL’, ascendiendo
la factura a 2506,77 euros (…). Junto a la factura se aporta justificante de pago por medio de certificado
emitido por el taller reparador donde consta que “X” abonó la expresada cantidad a que ascendía la
factura (…).”
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Segundo.- El 20 de diciembre de 2011, el Jefe del Área Técnica I del INAGA emite
informe relativo a la calificación cinegética de unos terrenos colindantes al punto kilométrico
en el que se produjo el accidente en cuestión, señalando que dicho punto tenía una
calificación cinegética HU-10015.
Tercero.- El Secretario General del INAGA comunica al abogado de la reclamante,
mediante escrito de fecha 23 de diciembre de 2011, que se ha decidido iniciar el
procedimiento de responsabilidad patrimonial.
Cuarto.- Obra en el expediente informe emitido por el Jefe de la Unidad Técnica del
INAGA, de fecha 3 de enero de 2012, en el que se hace constar lo siguiente:
“2-DATOS Y ACTUACIONES CINEGÉTICAS DE LOS COTOS AFECTADOS
COTO I: HU -10015 – M
Titular:
AYTO PERTUSA
(…)
Autorización para cazar el día del accidente:
Se comprueban los datos correspondientes al Plan anual de caza menor y jabalí, Plan anual de
caza mayor, Autorizaciones de control de daños y excepcionales. El día del accidente el coto tenía
autorizada la caza de jabalí en batida.
(…)
3-CONCLUSIÓN
Por las circunstancias descritas es aconsejable CONSULTAR al titular del coto que a continuación
se cita para saber si hubo actividad cinegética el día del accidente y determinar así la vinculación o no
vinculación del accidente con dicha actividad.”
Mediante escrito de fecha 11 de enero de 2012, se solicita al Ayuntamiento de
Pertusa, titular del coto de caza, que cumplimente un impreso de información de la actividad
cinegética practicada el día del accidente.
El 20 de febrero de 2012, desde el Ayuntamiento se devuelve el impreso
cumplimentado, señalando que el día del siniestro no se había realizado en el coto de su
titularidad actividad cinegética alguna.
Quinto.- Mediante escrito de fecha 11 de mayo de 2012, se comunica al Ayuntamiento
de Pertusa la apertura de un período de audiencia de quince días, para que efectúe las
alegaciones que estime convenientes.
Por escrito de la misma fecha, se comunica al abogado de la reclamante la apertura
del trámite de audiencia, remitiéndole la propuesta de resolución, en la que se manifiesta lo
siguiente:
“(…)
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Por todo lo anteriormente expuesto se concluye que el accidente o siniestro que ha motivado la
reclamación, en ningún caso se produjo como consecuencia directa de la acción de cazar, ya que en los
acotados situados en el radio de un kilómetro del lugar del siniestro no se realizó actividad cinegética el
día del accidente, por lo que esta Administración, y en particular, este Instituto, queda exonerado del pago
de la indemnización, solicitada, de acuerdo con lo dispuesto en el anteriormente transcrito apartado 2 b)
del artículo 71 de la Ley 5/2002, de 4 de abril, de Caza de Aragón.”
Sexto.- El 2 de julio de 2012, la Directora del INAGA dicta Resolución por la que
desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial por los argumentos expuestos en
el antecedente anterior.
Esta Resolución es recibida por el abogado de la reclamante el día 6 de julio de 2012.
Séptimo.- El 4 de octubre de 2012, el abogado del reclamante presenta escrito, por el
que interpone un recurso extraordinario de revisión contra la Resolución dictada por la
Directora del INAGA, manifestando lo siguiente:
“(…)
CUARTA – El titular del acotado, Ayuntamiento de Pertusa (…), señala que en la fecha de
accidente en el coto NO se practicó actividad cinegética ninguna. (…). Y esta es la base de la denegación
y que fundamenta la desestimación de la solicitud indemnizatoria por mi poderdante presentada.
Y es ahora en fecha 2 de octubre de 2012 y por tanto con posterioridad a la finalización del
expediente que esta parte tiene conocimiento de que no ha sido así, sino que en esa fecha SÍ hubo caza
en el acotado que nos ocupa. Por parte del Ayuntamiento de Pertusa con fecha 2 de octubre de 2012, se
emite un certificado, el cual se adjunta (…), haciendo constar lo siguiente:
‘CERTIFICO Que según resulta de los antecedentes y datos obrantes en estas dependencias
municipales a mi cargo, en relación a la temporada de caza 2011/2012, se desprende que el día
22/10/2011 en el coto municipal HU-10015-M correspondiente al término municipal de Pertusa, SÍ se
realizó actividad cinegética, todo ello amparado en lo autorizado en el Plan Anual de Caza Mayor y Jabalí
(…).
Además CERTIFICO; Que el presente certificado anula el emitido por este Ayuntamiento de
Pertusa en fecha 15 de febrero de dos mil doce, por cuanto el citado certificado contenía información
errónea, dado que se señalaba en el mismo que en relación al día 22/10/2011 no se realizó en el Coto en
la fecha antes indicada alguna actividad cinegética, cuando la respuesta correcta era SÍ.’
Este documento de fecha actual anula la base por la cual se denegaba la reclamación planteada.
Si el accidente se produjo como consecuencia directa de la acción de cazar, dado que el acotado ahora
reconoce que SÍ se cazó y que la anterior manifestación que realizó era errónea, cumpliéndose el resto de
requisitos que la Administración exige para el reconocimiento indemnizatorio (…), el actual recurso, con
base en el artículo 118.1.2 de la Ley 30/92, debe ser estimado.”
Octavo.- Mediante escrito de fecha 26 de octubre de 2012, el Secretario General del
INAGA solicita al Ayuntamiento que se ratifique sobre si el día 22 de octubre de 2011 se
practicó actividad cinegética en el coto.
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El Ayuntamiento de Pertusa, mediante escrito de fecha 16 de noviembre de 2012,
manifiesta que en la fecha en que tuvo lugar el siniestro sí se realizó actividad cinegética en
el coto señalado.
Noveno.- Obra en el expediente un auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo
nº 4 de Zaragoza, de fecha 29 de octubre de 2012, por el que se inadmite el recurso
contencioso-administrativo presentado por la reclamante contra la resolución de la Directora
del INAGA, por haberse interpuesto contra actividad administrativa no susceptible de
impugnación (ya que la citada resolución no pone fin a la vía administrativa).
Décimo.- La Directora del INAGA emite propuesta de resolución de fecha 17 de enero
de 2013, por la que propone estimar el recurso extraordinario de revisión presentado por la
reclamante, ya que el certificado del Ayuntamiento posterior a la resolución recurrida
evidencia el error de la misma, concurriendo los elementos del artículo 118.1 de la Ley
30/1992.
Undécimo.- Mediante escrito de fecha 25 de enero de 2013, el Consejero de
Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente remite a este Consejo Consultivo de Aragón la
documentación relativa al expediente de recurso extraordinario de revisión, para la emisión
del preceptivo dictamen.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que
legalmente tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón, según el artículo 15. 5 de la Ley
1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (BOE. De 8 de abril de 2009).
Ese precepto señala la necesidad de emisión de dictamen por este Consejo (Consejo
Consultivo) en el caso de “revisión de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos
de pleno derecho y recursos administrativos de revisión”.
Según lo preceptuado en los arts. 19 y 20 de la misma Ley, la competencia para emitir
este Dictamen corresponde a la Comisión.
II
Examinado el expediente remitido, se estima que han sido observadas las normas de
procedimiento impuestas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo
LPAC).
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III
Antes de analizar la causa que se ha estimado como concurrente en la resolución
impugnada se considera conveniente señalar que el recurso de revisión supone una
excepción a los efectos típicos de la firmeza de los actos administrativos y con ello del
principio de seguridad jurídica, por razones de justicia. Dado el carácter excepcional del
recurso, únicamente puede fundarse en alguna de las causas tasadas en la norma, que
deben ser interpretadas en forma restrictiva –STS de 17 de julio de 1981, 9 de octubre de
1984, 26 de septiembre de 1988 y 6 de julio de 1998 –. Así, por todas, la STS de 26 de
septiembre de 1988, razona que "dada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión,
han de examinarse con estricto rigor los elementos determinantes del mismo, limitando su
alcance a los casos taxativamente señalados por la Ley y al contenido de los mismos, sin
que sea lícito ampliarlos, ni en su número, ni en su significado, por interpretación o
consideraciones de tipo subjetivo". (Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de
2004 –f.d. primero-), criterios que habrán de ser tenidos muy presentes al analizar las
circunstancias alegadas y contrastarlas con las exigencias legales.
En este sentido resulta adecuado reiterar lo ya dicho la Comisión Jurídica Asesora
(antecedente de este Consejo Consultivo de Aragón) en su Dictamen 188/2007, de 3 de
diciembre, acerca de la configuración de este recurso. Así se expresó el criterio sustentado:
“El recurso extraordinario de revisión se configuraba en la redacción original de la citada Ley, como
un recurso a interponer contra resoluciones que pusieran fin a la vía administrativa, porque la agotaban o
porque no se hubiera formulado contra ellas recurso administrativo ordinario en plazo. De forma que, como
tuvo ocasión de declarar esta Comisión Jurídica Asesora, por ejemplo en su Dictamen 31/1998, los citados
preceptos que definían el régimen jurídico de este recurso habían sido interpretados por la doctrina
científica y legal en el sentido de calificarlo como un recurso excepcional, afirmando que debe ser objeto de
interpretación restrictiva, para evitar que se convierta en una vía ordinaria de impugnación de los actos
administrativos, una vez transcurridos los plazos previstos por la legislación vigente para interposición de
recursos administrativos ordinarios (en este sentido, p.ej. la S. del T.S. de 26 de febrero de 1996 y el
Dictamen de la Sección Octava del Consejo de Estado nº 3.061/1995, de 18 de enero de 1996); y se
destacaba que su calificación como recurso extraordinario derivaba, no sólo de que había de tener por
objeto un acto administrativo que habría puesto fin a la vía administrativa (destacando que, con ello, la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, había tomado partido en la polémica doctrinal suscitada durante la vigencia
de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, acerca de si la firmeza de los actos
administrativos susceptible de recurso de revisión, debía ser simplemente administrativa o también judicial),
sino también de la circunstancia de que había de basarse en motivos tipificados por la Ley con carácter
taxativo.
Ello no obstante, de conformidad con lo dispuesto en la propia Ley, el recurso de revisión, a partir de
la reforma llevada a cabo en esta LRJAP por la Ley 4/1999, de 13 de enero, únicamente será posible, tal
como han venido a indicar de modo uniforme sus artículos 108 y 118, contra los actos firmes en vía
administrativa, y según explica su Exposición de Motivos. En idéntico sentido, debe reseñarse que por el
artículo 47 de la Ley 26/2003 de las Cortes de Aragón, de 30 de diciembre, de Medidas Tributarias y
Administrativas, se ha modificado la redacción del apartado 1 del artículo 59 del Texto Refundido de la Ley
de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3
de julio, quedando como sigue: “Los actos firmes en vía administrativa podrán ser objeto del recurso
extraordinario de revisión cuando se den las circunstancias que establece la legislación básica”.
Todo ello significa que en la citada polémica doctrinal el legislador opta por exigir la firmeza
administrativa de los actos susceptibles de recurso extraordinario de revisión; lo cual es lógico en cuanto
coherente con los motivos tasados en los que el mismo puede fundarse.”
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Precisamente, estos motivos (error de hecho al dictar el acto administrativo, aparición de
documentos de valor esencial para la resolución, influencia decisiva de documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, resolución dictada como
consecuencia de la comisión de algún delito) son los que dan su pátina última a este recurso
de revisión, los que sirven para justificar su existencia y, al tiempo, para diferenciarlo de otras
actuaciones administrativas también constitutivas de recurso administrativo. Estos recursos,
como es bien sabido, pueden contener cualquier tipo de razones o motivos jurídicos que
sirvan para deslegitimar (imputando vicio de nulidad o de anulabilidad) un acto administrativo.
Por eso y respecto a ellos se ha hablado siempre en la doctrina de recursos ordinarios en
contradicción con los motivos tasados de recurso que existen en el recurso extraordinario de
revisión.
IV
Refiriéndonos en concreto al presente caso, debemos destacar en primer lugar que se
cumple lo dispuesto en el artículo 108 de la LPAC, esto es, el acto recurrido, la resolución
de la Directora del INAGA, es firme en vía administrativa, ya que siendo dicha resolución
susceptible de recurso de alzada, éste no se ha interpuesto en el plazo de un mes señalado
por la Ley (artículo 115.1 LPAC).
Por otra parte, la recurrente señala, y la propuesta de resolución admite, la
concurrencia de la circunstancia recogida en el apartado 1.2 del artículo 118 de la LPAC, es
decir, la aparición de “documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida”.
Lo que debe contar es que un documento que no fue tenido en cuenta en la adopción
del acto administrativo contra el que se recurre, “aparezca”, aunque sea posterior a la
adopción del acto, y que mediante el mismo se pueda demostrar el error producido por el
órgano administrativo que dictó el acto administrativo de que se trate. Cuál sea la causa o
actuación personal que determine la aparición de ese documento es algo indiferente a la Ley
30/1992.
Nuestro Tribunal Supremo ha tenido ocasión de recordar el alcance de este motivo en
varias sentencias, de las que destaca la de su Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección
4ª, de 16 de enero de 2002, en la que se señaló lo siguiente en su fundamento de derecho
primero:
“El recurso extraordinario de revisión que el artículo 118 de la Ley 30/1992 posibilita frente a los actos
de la Administración que hubiesen causado estado, o contra los que no se hubiese interpuesto recurso
administrativo en plazo, ha de apoyarse en alguno de los supuestos encuadrados en dicho precepto e
interponerse dentro de los plazos que se estipulan en el párrafo segundo de dicho artículo, exigiéndose en
el caso de que se alegue al amparo de la aportación de nuevos documentos no tenidos en cuenta en el
procedimiento ya concluido, que dichos documentos hubiesen revestido un valor esencial para la resolución
del asunto fenecido, así como que -aunque sean de fecha posterior- pongan de manifiesto el error sufrido,
precisamente a causa de haberse dictado resolución prescindiendo de su existencia.
Consecuente con ello, la doctrina de esta Sala ha venido considerando improsperable la petición de
revisión que pretenda fundarse en documentos cuyo contenido no hubiese podido influir de modo decisivo
en la resolución adoptada, o que hubiesen podido ser aportados por los interesados en el curso del
procedimiento ya fenecido, puesto que no constituye la finalidad del remedio extraordinario de revisión el
subsanar la falta de diligencia o el incumplimiento de las cargas procesales que se han de imputar a la parte
interesada (Sentencias de 6 de julio de 1998 y 11 de noviembre de 1999). En cambio ha de considerarse
indiferente la circunstancia de que el ejercicio de la acción revisora con base en los nuevos documentos
(siempre dentro del plazo de los cuatro meses a partir del momento en que hayan venido a conocimiento
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del interesado) se funde en su hallazgo casual o en la obtención a través de la gestión personal de dicho
interesado, siempre y cuando no hubiese sido posible su aportación en el momento procesal oportuno pese
su diligente actuación.
Con arreglo a este último sentido, han de reputarse irrelevantes las sucesivas redacciones de los
textos legales reguladores del recurso extraordinario de revisión (artículos 127.2ª de la Ley de 17 de julio de
1958, 118.2ª de la Ley 30/1992, y modificación operada en este último precepto por la Ley 4/1999), puesto
que los conceptos de «aparición» y «aportación» de los nuevos documentos, habilitantes del motivo, que
alternativamente se han venido empleando a lo largo de las mismas, han de ser entendidos referidos a una
misma conclusión: la imposibilidad real de que los documentos hallados o aportados hubiesen sido puestos
a disposición del órgano decisor, pese a que su contenido hubiese resultado esencial para evidenciar el error
sufrido al resolver. (…).”
En el presente caso, podemos decir que se cumplen los requisitos para que prospere
el recurso extraordinario de revisión por el motivo señalado; así:
- Se ha aportado por la recurrente un documento nuevo, el certificado emitido por
el Ayuntamiento de Pertusa, no tenido en cuenta a la hora de adoptar la
resolución impugnada.
- Este certificado pone de manifiesto el error padecido, en primer lugar, por el
propio Ayuntamiento (así lo reconoce en el documento), y, por consiguiente,
por el INAGA, puesto que la resolución recurrida fue dictada apoyándose
exclusivamente en lo informado anteriormente por el municipio.
- Este certificado nuevo, tiene un valor esencial para la resolución dictada,
puesto que el Ayuntamiento afirma que el día del siniestro sí hubo actividad
cinegética en el coto de su titularidad; es decir, afirma exactamente lo contrario
de lo que había informado anteriormente a petición del INAGA.
En definitiva, concluimos que, de acuerdo con lo señalado en la propuesta de
resolución, sí procede la estimación del recurso extraordinario de revisión y, además,
conforme a lo dispuesto en el artículo 118.2 LPAC, la resolución de la Directora del INAGA
que ponga fin al procedimiento debe pronunciarse sobre el fondo de la cuestión resuelta por
el acto recurrido.
Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:
Que, en conformidad con la propuesta de resolución, se considera que procede estimar
el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la resolución de la Directora del
INAGA de 2 de julio de 2012, y, en consecuencia, indemnizar a “X” la cantidad de 2.506,77
euros.
En Zaragoza, a veintisiete de mayo de dos mil trece.
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