DERECHOS RESERVADOS

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Universidad Rafael Urdaneta
Facultad de Ciencias Políticas, Administrativas y Sociales
Escuela de Derecho
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ALCANCE DE LOS DERECHOS Y GARANTIAS DE LOS
PARTICULARES EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y
CONTENCIOSOS AGRARIOS VENEZOLANO
Trabajo Especial de Grado,
realizado por el Bachiller:
García Fermín, Víctor Manuel
V-10.410.367
Tutora Académica:
Dra. Innes Faria
Maracaibo, septiembre de 2005
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ALCANCE DE LOS DERECHOS Y GARANTIAS DE LOS
PARTICULARES EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y
CONTENCIOSOS AGRARIOS VENEZOLANOS
2
Índice General
Epígrafe.
Agradecimiento.
Dedicatoria.
Hoja de Evaluación.
Resumen.
Introducción………………………………………………………………………...10
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CAPITULO 1: Derecho Agrario Venezolano.
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1.2.-Definición………………………………………………………………….....19
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1.1.-Precisión Terminológica……………..……………………………………..18
1.3.-Origen………………………………………………………………………..21
1.4.-Características………………………………………………………………26
1.5.-Naturaleza…………………………………………………………………...32
1.6.-Fuentes………………………………………………………………………44
CAPITULO 2: Procedimientos Administrativos en el Derecho Agrario
Venezolano.
2.1.-Presupuestos Procedimentales…………………………………………...53
2.1.1.-Relación Jurídica Procedimental. Elementos de la Relación
Jurídica Procedimental……………………………………………...53
2.1.1.1.-Subjetivo……………………………………….....56
2.1.1.2.-Objetivo…………………………………………...73
2.1.1.3.-Materiales………………………………………...78
2.1.2.-Situaciones Jurídicas Activas de la Administración Agraria……78
3
2.1.3.-Situaciones Jurídicas Activas de los Administrados Agrarios…82
2.1.4.-Procedimientos Administrativos Agrarios en la Ley de
Tierras.......................................................................................96
2.1.4.1.-Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas………….... 97
2.1.4.2.-Certificación de Finca……………………………………103
2.1.4.3.-Expropiación Agraria…………………………………….106
2.1.4.4.-Rescate de Tierras………………………………………113
2.1.4.5.-Adjudicación de Tierras…………………………………117
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CAPITULO 3: Jurisdicción Contencioso Administrativo en el Derecho
Agrario Venezolano.
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3.1.-Definición………………………………………………………………......120
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3.2.-Fundamento…………………………………………………………….....121
3.3.-Órganos Competentes……………………………………………………126
3.4.-Principios del Procedimiento Contencioso Administrativo Agrario…..127
3.4.1.-Principio Inquisitivo……………………………………………......127
3.4.2.-Principio de Publicidad…………………………………………….128
3.4.3.-Principio de Insuspendibilidad……………………………………128
3.4.4.-Principio de Celeridad…………………………………………......129
3.4.5.-Principio de Agrariedad……………………………………………129
3.4.6.-Principio de Exclusividad………………………………………….130
3.4.7.-Principio de Inmediación………………………………………... 130
3.4.8.-Principio de Concentración…………………………………….....130
3.4.9.-Principio de Brevedad……………………………………………..130
3.4.10.-Principio de Oralidad……………………………………………..130
4
3.4.11.-Principio de Justicia Social………………………………………131
3.4.-Procedimiento Contencioso Administrativo Agrario…………………...131
CAPITULO 4: Alcance de los Derechos y Garantías de los Particulares
en los Procedimientos Administrativos y Contenciosos
Agrarios Venezolanos.
4.1.-Consideraciones Previas………………………………………………...137
4.2.-Alcance de los Derechos y Garantías de los Particulares en los
Procedimientos Administrativos Agrarios……………………………...137
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4.2.2.-Certificación de Finca…………………………………………….141
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4.2.3.-Adjudicación
de
Tierras………………………………………….145
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4.2.4.-Expropiación Agraria……………………………………………..149
4.2.1.-Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas…………………….137
4.2.5.-Rescate de Tierras……………………………………………….152
4.3.-Alcance de los Derechos y Garantías de los Particulares en los
Procedimientos Contenciosos Agrarios……………………………….155
Conclusiones……………………………………………………………………..161
Recomendaciones……………………………………………………………….163
Bibliografía………………………………………………………………………..165
5
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“El éxito en la vida consiste en
ir de error en error sin perder
el entusiasmo”.
Sir. Winston Churchill.
6
Se les agradece muy especialmente a los profesores Innes Faría
Villarreal, Néstor Amesty, Javier Sosa Pacheco, Luís Acosta, por sus
respectivas asesorias, atenciones y consejos aportados para el buen
desempeño y feliz término de este trabajo de grado.
A Irene Soto Coroy, por su paciencia, ayuda y constancia en la
elaboración de ésta tesis.
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A Isela Salazar Martínez por la colaboración prestada a ésta
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Mireya
ERPons Sotolongo por su participación en la elaboración de la
investigación.
presentación de ésta tesis.
También agradezco a la Universidad Rafael Urdaneta por los buenos
momentos y conocimientos que ha plasmado en mi carácter y en mi ser, los
cuales con el tiempo disfrutaré y ejerceré a través de mis profesiones
emociones y recuerdos y también, por todas aquellas amistades que tuve la
virtud de sembrar y cosechar.
V.M.G.F.
7
Este trabajo de grado está dedicado principalmente a la Santísima
Trinidad, a su cuarto elemento que es la Virgen María a mis Ángeles de la
Guarda y a mis padres.
También dedico ésta tesis de grado a la memoria de Jacqueline
Fuenmayor, quien en vida fuera gran amiga dentro y fuera de la universidad.
Q.E.P.D.
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V.M.G.F.
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Hoja de Evaluación
Este Jurado aprueba el Trabajo Especial de Grado Titulado “Alcance de los
Derechos y Garantías de los Particulares en los Procedimientos
Administrativos y Contenciosos Agrarios”, que el Bachiller: García
Fermín, Víctor Manuel, presentó para Optar al Título de Abogado.
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Dra. Innes Faría V.
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__________________________
Tutora
__________________________
__________________________
Dra. Marianela Lobo
Dr. Vicente Padrón
Jurado
__________________________
Dra. Anabella del Moral
Directora de la Escuela de Derecho.
Jurado
__________________________
Econ. Alfredo León
Decano de la Facul. de Ccs. Politicas
Administrativas y Sociales
9
Resumen
García Fermín, Víctor Manuel. Trabajo Especial de Grado. “Alcance de los
Derechos y Garantías de los Particulares en los Procedimientos
Administrativos y Contenciosos Agrarios Venezolanos”. Universidad
Rafael Urdaneta. Facultad de Ciencias Políticas, Administrativas y Sociales.
Escuela de Derecho. Maracaibo, septiembre de 2005.
Los procedimientos administrativos y contenciosos agrarios, surgen de la
necesidad de regular situaciones y solucionar controversias que se originan
entre la Administración Pública Agraria y los administrados agrarios, producto
de la aplicación de la normativa contenida en las leyes agrarias cómo la Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario, la cual nace de la necesidad que tuvo el
legislador venezolano de crear una normativa moderna adaptada a las
necesidades actuales del país y de las tendencias globales del Derecho
Agrario. Este trabajo de investigación se justifica, debido a que la Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario fue dictada el 18 de Mayo de 2005, luego de la
reforma parcial que se le dio a su predecesor Decreto con Fuerza de Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario, que tuvo una vigencia de tres años y seis meses
y su Reglamento Parcial fue dictado el 14 de Febrero de 2005, lo que
suponemos, trajo inconvenientes en la aplicación, interpretación ó manejo de
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario por parte de los entes u órganos
públicos agrarios y de los administrados agrarios con respecto a la forma de
distribución de las tierras con vocación para el desarrollo agrario, la manera
en cómo estás son otorgadas y la discrecionalidad que mantienen los entes y
órganos públicos agrarios aún después de que las tierras son otorgadas. El
objetivo general de éste trabajo es determinar cual es el alcance de las
garantías y derechos de los particulares en los procedimientos
administrativos y contenciosos agrarios venezolanos, utilizando para su
determinación una investigación de tipo jurídica propositiva. Se concluye que
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, si garantiza los derechos de los
administrados agrarios, sus procedimientos en vía administrativa cómo la
contenciosa, fundamentan sus caracteres, elementos y principios en la
Teoría General del Procedimiento Administrativo.
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Palabras Claves: Procedimientos Administrativos. Contenciosos Agrarios.
Derecho Agrario. Propiedad Agraria. Instituto Nacional de Tierras.
10
Introducción
En el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela se establece el principio de seguridad alimentaria y desarrollo
agrario, el cual hace énfasis en la agricultura cómo base estratégica de un
desarrollo rural sustentable, con el fin de garantizar la seguridad
agroalimentaria de la población, entendida ésta cómo “...la disponibilidad
suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y
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permanente a estas por parte del público consumidor...”; en otras palabras, la
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agrícola,D
pecuaria,
ER pesquera y avícola, son de interés nacional, por lo tanto,
producción agropecuaria en sus diferentes sectores cómo por ejemplo,
el Estado debe dictar medidas para el desarrollo del mismo.
Este interés en el agro o medio rural era patente en 1960 cuando se
promulgó la Ley de Reforma Agraria y se profundizó en 1961 cuando se dicta
la Constitución Nacional, la cual junto con la Ley de Reforma Agraria, dio
inicio a un fuerte impulso al agro y un proceso de erradicación del latifundio,
el cual era un modo normal de tenencia de la gran mayoría de las tierras
cultivables de la nación.
Muestra de ello, era el artículo 77 de la Constitución Nacional de
1961, la cual establecía que “El Estado propenderá a mejorar las condiciones
de vida de la población campesina...”, y el artículo 105 expresaba que “El
régimen latifundista es contrario al interés social. La Ley dispondrá lo
11
conducente a su eliminación y establecerá normas encaminadas a dotar de
tierra a los campesinos y trabajadores rurales que carezcan de ella, así cómo
a proveerlos de medios necesarios para hacerla producir”. Así mismo, el
artículo 1° de la Ley de Reforma Agraria establecía lo siguiente:
La presente ley tiene por objeto la transformación de la estructura
agraria del país y la incorporación de su población rural al
desarrollo económico, social y político de la nación, mediante la
sustitución del sistema latifundista por un sistema justo, de
propiedad, de tenencia y explotación de la tierra, basado en la
equitativa distribución de la misma, la adecuada organización del
crédito y la asistencia integral para los productores del campo a fin
de que la tierra constituya para el hombre que la trabaja, base de
su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar
social y garantía de su libertad y dignidad.
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Estos son
algunos
de los ejemplos que demuestran el interés que ya
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existía en el agro, tanto a nivel de la Constitución de 1961 cómo en el
desarrollo de la Ley de Reforma Agraria con respecto al tema del latifundio y
el desarrollo de la calidad de vida del campesinado.
Luego de más de cuatro décadas de ser dictada la Ley de Reforma
Agraria, era evidente la necesidad del establecimiento de un nuevo marco
legal, que se adaptara a las tendencias modernas sobre la disposición de los
suelos con fines agrícolas y a los principios establecidos en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, a fin de dar un nuevo
impulso al agro basándose en “...medidas de orden financiero, comercial,
transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación
de mano de obra, necesarias para asegurar el desarrollo del sector agrario
12
por parte del Estado” cómo lo establece la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario en su exposición de motivos.
Este nuevo marco legal busca eliminar el latifundio, el aseguramiento
de la biodiversidad, la protección ambiental, el desarrollo y seguridad
agroalimentaria, la interrelación entre actividad agrícola y el desarrollo rural
con la incorporación del campesinado al proceso productivo a través del
establecimiento de condiciones adecuadas para la producción.
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La Ley de Tierras y Desarrollo AgrarioR
haV
sido objeto de numerosas
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R pues los estudiosos del tema,
S vigencia,
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críticas desde su C
entrada
en
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doctrinarios o no del agrarismo en Venezuela, han planteado que ésta Ley,
viola los derechos y garantías Constitucionales, más exactamente el debido
proceso, el derecho a la defensa, el derecho al trabajo, el desarrollo a la
personalidad y la propiedad privada de la tierra, a la vez que le niega el
acceso a los beneficiarios de la Ley a una propiedad agraria conforme al
artículo 115 de la Constitución, entre otros derechos y garantías, e
igualmente, han alegado que con ésta Ley, se le ha dado la espalda a lo que
tradicionalmente se ha llamado, los Principios del Derecho Formal
Administrativo y Procesal Administrativo venezolano, los cuales han sido
según los críticos de la Ley, la base del desarrollo del Derecho Administrativo
venezolano desde que ésta rama existe en nuestro país cómo un derecho
autónomo del Derecho en sentido latus o general venezolano.
13
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario a diferencia de la Ley de
Reforma Agraria establece cinco (5) nuevos procedimientos en sede
administrativa, que deben ser desarrolladas por el Instituto Nacional de
Tierras. Dichos procedimientos son: La Declaratoria de Finca Ociosa o
Inculta, la de Certificación de Finca en Mejorable ó en Productiva, el
Procedimiento de Adjudicación de Tierras, el Procedimiento de Rescate de
Tierras y la Expropiación Agraria, procedimientos estos que si bien
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participan de caracteres propios en su mayoría.
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C descrito, hace reflexionar sobre la necesidad de
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Todo
lo
anteriormente
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comparten principios de la Teoría General del Procedimiento Administrativo,
establecer si existe el necesario equilibrio entre las potestades públicas de
los entes y órganos agrarios y los derechos de los particulares, pues
pareciera según los críticos, que tal equilibrio en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario es inexistente.
Dicho equilibrio, debe resultar de los medios de defensa de los cuales
dispongan
los
particulares,
pues,
ante
el
exceso
de
potestades
discrecionales, que según se ha dicho, posee la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, son los particulares o administrados agrarios los que equilibran la
balanza con sus acciones y recursos.
Si bien cómo se ha planteado, ésta Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, busca el desarrollo del campo y su emancipación, no es menos
14
cierto que en principio, pareciera que los particulares siempre saldrán
derrotados ante cualquier recurso o acción que intenten contra los entes u
órganos públicos agrarios cómo por ejemplo, en contra del Instituto Nacional
de Tierras.
Partiendo de lo anterior, éste trabajo de investigación se justifica,
debido a que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario fue dictada el 18 de Mayo
de 2005, luego de la reforma parcial que se le dio a su predecesor Decreto
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con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que tuvo una vigencia de
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2005,
DElo Rque suponemos, trajo inconvenientes
tres años y seis meses y su Reglamento Parcial fue dictado el 14 de Febrero
de
en la aplicación,
interpretación ó manejo de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario por parte de
los entes u órganos públicos agrarios y de los administrados agrarios con
respecto a la forma de distribución de las tierras con vocación para el
desarrollo agrario, la manera en cómo estás son otorgadas y la supuesta
discrecionalidad que mantienen los entes y órganos públicos agrarios aún
después de que las tierras son otorgadas mediante la entrega del Título de
adjudicación permanentes.
El objetivo general que persigue éste trabajo consiste en determinar
cual es el alcance de las garantías y derechos de los particulares en los
procedimientos
administrativos
y
contenciosos
agrarios
venezolanos,
utilizando para su determinación una investigación de tipo jurídico
propositiva, por cuanto la Ley de tierras vigente tiene nuevos elementos y
15
procedimientos no establecidos anteriormente en el ordenamiento jurídico
venezolano y el método de investigación es básicamente documental,
basado en fuentes doctrinales, jurisprudenciales y legales, así cómo libros
especializados, entre otros medios.
La técnica para el análisis de información es el análisis de contenido,
mediante el uso eficiente y coherente de los diferentes instrumentos
utilizados para la elaboración de éste trabajo de grado.
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Por último, éste trabajo está dividido
RVen cuatro (4) Capítulos
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R CAPÍTULO 1: Que versa sobre el
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distribuidos de la siguiente
manera:
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Derecho Agrario Venezolano, dentro del cual incluiremos sus diversas
definiciones, orígenes, características y fuentes. CAPÍTULO 2: Que trata los
Procedimientos Administrativos en el Derecho Agrario, donde buscamos
explicar las potestades y prerrogativas del Estado venezolano y los derechos
y garantías de los administrados en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
CAPÍTULO 3: Que trata sobre la Jurisdicción Contencioso Administrativo en
el Derecho Agrario venezolano, su definición, su fundamento, órganos
competentes, principios y su procedimiento, cómo se inicia, se sustancia y
termina
y por último, el CAPÍTULO 4: En el cual se determina si los
derechos y garantías constitucionales y los desarrollados por la doctrina
administrativa están verdaderamente presentes en cada uno de los
procedimientos tanto administrativos cómo en el contencioso agrario cómo
alegan los defensores de ésta Ley o ciertamente la misma no presenta
16
ninguna garantía de defensa para el administrado agrario ante las potestades
y prerrogativas con las que cuenta la Administración agraria.
Este trabajo va dirigido a todas aquellas personas que tengan interés
en el análisis, estudio y aprendizaje de los procedimientos adjetivos
especiales presentes en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
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CAPÍTULO 1: Derecho Agrario Venezolano.
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1.1.-Precisiones Terminológicas.
Diferentes han sido los términos utilizados para referirse al Derecho
Agrario, por ejemplo, Derecho Agrícola, el cual se refiere en realidad a un
aspecto de la actividad agraria cómo es la agricultura, dejando de lado los
problemas relativos a la propiedad y tenencia de la tierra. Otro término que
se utilizó fue el de Derecho Rural, el cual tiene una connotación más
sociológica que jurídica.
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También se mencionó el término de Legislación
RV Agraria, el cual se
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Rderecho no se termina o se limita en los
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consideró muy limitado
porque
el
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códigos, sino también en los principios que informan esos códigos, es decir,
dicho término es limitado para definir el orden sistemático de normas y
principios que regulan la actividad agraria.1
Igualmente, se usó el término derecho fundario, que unificó todo lo
relativo al fundo, hasta que finalmente se llegó al concepto actual de Derecho
Agrario por ser más amplio que sus predecesores, pues trata sobre los
problemas de la actividad, la tenencia, el mercadeo, el crédito, distribución y
redistribución de la propiedad entre otros.2
1
Cfr. Duque Corredor, Ramón José. Derecho Agrario Instituciones. T. I. Caracas – Venezuela. Edit.
Jurídica ALVA, S.R.L. 2001. pp. 31-32.
2
Cfr. Aponte Sánchez, Elida Rosa. Lecciones de Derecho Agrario. Maracaibo – Venezuela. Public.
Ars Grafica. 2000. pp. 21-22.
19
1.2.-Definición.
El Derecho Agrario ha tenido varias acepciones o definiciones que han
variado según las tendencias o convicciones propias de los doctrinarios o
investigadores agrarios. Así, el Derecho Agrario ha sido definido desde un
punto de vista social, económico, mercantil, entre otros puntos de vistas, por
ejemplo, ha sido definido por algunos autores cómo la ciencia que estudia los
aspectos relacionados de la actividad agraria cómo la propiedad, tenencia,
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mercadeo, conservación, estructura, distribución y redistribución de la
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que regulan
DEoRcontrolan la actividad agraria, en sus sujetos, en los bienes
propiedad de la tierra3, otros lo definen cómo el conjunto de normas jurídicas
que a ella se destinan y en las relaciones jurídicas para ejercerla.4
Así mismo, se ha definido cómo el sistema de normas, tanto del
derecho privado cómo de derecho público, especialmente destinados a
regular el estatuto del empresario, su actividad, el uso y tenencia de la tierra,
las unidades de explotación y la producción agraria en su conjunto, según
uno principios generales, peculiares de ésta rama jurídica5 o cómo el
conjunto de normas que regulan las relaciones que surgen con motivo del
aprovechamiento de estos recursos para la satisfacción de las necesidades,
3
Cfr. Duque Corredor, Román José. Ob. Cit. p. 32.
Cfr. Carrara, Giovanni. “Corso di Diritto Agrario”. Cit. por: Aponte Sánchez, Elida Rosa. Ob. Cit. p.
22.
5
Cfr. Ballarín Marcial, Alberto. “Derecho Agrario”. Cit. por: Aponte Sánchez, Elida Rosa. Ob. Cit. p.
22.
4
20
sean estos de índole consuntiva, cual los vegetales y los animales o de
índole recreacional.6
Incluso otros concluyen que la noción más cónsona
de Derecho
Agrario es aquella que lo identifica cómo ius propium de la actividad agraria,
vinculada al aprovechamiento, conservación y justa distribución de los
Recursos Naturales Renovables.7
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agrariu de ager, campo y en consecuencia designa
RVtodo lo relativo al campo ,
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RAgrario “Se refiere a las normas legales
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por lo tanto, él plantea
que
Derecho
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que rigen toda relación jurídica cuyo objeto es la tierra cómo propiedad o
Mendieta y Núñez, nos plantea que el término agrario viene del latín
8
cómo fuente económica de carácter agrícola, entendiendo éste carácter en
su más amplio significado, es decir, en cuanto explotación de la tierra misma
o de industrias inmediatamente conexas con esa explotación”.9
Para nosotros, Derecho Agrario es una ciencia mixta del Derecho en
sentido latus o general, que tiene cómo objeto el estudio de la estructura del
6
Cfr. Franco, José María. “El Derecho y la Reforma Agraria”. Cit. por: Aponte Sánchez, Elida Rosa.
Ob. Cit. p. 23.
7
Cfr. Venturini Villarroel, Ali José. Derecho Agrario Venezolano. T. I. (1). Caracas – Venezuela.
Edit. Jurídica Venezolana. 1994. p. 41.
8
Cfr. Mendieta y Núñez, Lucio. Introducción al Estudio del Derecho Agrario. México D.F. –
México. Edit. Porrúa. 1946. p. 7.
9
Ídem.
21
agro en sus aspectos ecológico, económico, filosófico y sociológico, de los
elementos del agro cómo son los subjetivos, objetivos y materiales, con el
propósito de establecer una política agraria mediante la elaboración de una
normativa jurídica tanto sustantiva cómo adjetiva, que permita impulsar el
desarrollo ecuánime y ecológico del medio rural y así satisfacer las
necesidades del hombre y del Estado.
1.2.-Origen.
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Una forma de Derecho Agrario se estableció
RVpor primera vez en la Ley
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de las Doce Tablas,C
elH
cual
se le ha denominado cómo “El primer código
DERE
agrario del mundo”, por cuanto fue en ésta ley que se reguló lo relativo a la
tierra, luego surgieron con el transcurso del tiempo otros textos jurídicos
cómo la Ley Cassia y las Leyes Licinas o las medidas del Emperador Trajano
donde se estableció un sistema de crédito hipotecario rural.
Posteriormente, el Derecho Agrario fue sepultado por la corriente
civilista de los siglos XVIII y XIX en el cual existía, pero escondido en algunas
normas de Derecho Administrativo y en el Código Civil, inclusive existió en
algunas universidades cómo cátedra de minería y agrario, que fue
posteriormente eliminada, quedándose nada más con la denominación de
legislación minera.10
10
Cfr. Duque Corredor, Ramón José. Ob. Cit. pp. 28-29.
22
Luego se crea el Código Napoleónico (Siglo XIX), el cual era
prácticamente junto a otros códigos los destinados a regir sociedades rurales
y en el cual surgió un Derecho Agrario moderno y esto obedece a tres (3)
factores.
-Nacimiento del Capitalismo: Pues por cuanto introduce a la
agricultura a la modernidad y el tecnicismo, en el caso de la agricultura, puso
la alternabilidad de cosechas, intensificó formulas cómo el abono químico, el
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uso de maquinaria agrícola, entre otros. Además empezó a establecerse el
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tierras. DER
concepto capitalista de la propiedad y su aplicación concreta sobre las
Es de resaltar que el capitalismo no dio origen de manera directa al
Derecho Agrario, sino que estableció conceptos cómo la explotación y
explotabilidad de la tierra que conformaron posteriormente lo que se llamó el
ius agrarium, concibiendo a la propiedad cómo creadora de unos derechos y
de unos deberes.
-Ruptura de la Unidad del Derecho Privado: El Código Napoleónico
se caracterizaba por la unicidad en una sola idea a todos las expresiones
jurídicas, por ejemplo, establecía que el Derecho Civil y el Derecho
Comercial tenían una unidad.
Esta ruptura, condujo a que el hecho de la actividad agraria dejara de
estar inmerso en el mundo civil (referido fundamentalmente al derecho de la
23
propiedad de la tierra) y escapara también del Derecho Mercantil, comercial
(derecho de empresa), para plantearse problemas relacionados con el
mundo agrario, con la actividad rural.
Con la ruptura de la unidad del derecho privado, se permitió que se
empezara a trabajar en conceptos distintos y a separarse de los criterios
civilista y criterios comerciales que se produjeron en Francia con los Códigos
de 1804 y 1807.
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-Evolución del Sistema Jurídico Constitucional:
RV No hay que olvidar
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Rel sistema feudal y puso cómo norte la
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que la revolución francesa
destruyó
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libertad, al individualismo cómo su principal conquista política, a ello se
refiere la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano el cual
declaró los principios de libertad, igualdad y propiedad cómo protección del
individuo.
Cómo consecuencia de esto, la Revolución Francesa supuso que el
Código Civil comenzara a influir en todos los esquemas constitucionales de
aquel entonces cómo la Constitución francesa del 3 de Septiembre de
1879.11
Con respecto a nuestros antecedentes mediatos, cualquier análisis
que se le haga a las Leyes de Indias dictadas por España para la
11
Cfr. Núñez Alcántara, Edgar Darío. Derecho Agrario. Contenido Sustantivo y Procesal. (2).
Valencia – Venezuela. Vadell hermanos Editores. 1995. pp. 22-24.
24
colonización de sus tierras americanas, indica la existencia de normas
específicas que regulaban la explotación de los recursos naturales
renovables.
Muchos años después, en América Latina, el Derecho Agrario tomó
características de derecho protector y tuitivo de determinados sujetos,
fundamentalmente de los trabajadores rurales y de los pequeños y medianos
productores rurales y de otras personas que no eran propiamente
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agricultores pero vinculados al sector. A partir de 1960 en Latinoamérica y
ESel Derecho Agrario adoptó
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caracterización
DERde un derecho eminentemente social, protector
fundamentalmente en nuestro país,
la
de
determinados grupos de personas y empezó ha abrirse campo hacia otros
aspectos agrarios que en su sentido pudieran haberse descuidados en otras
épocas cómo es el campo de la protección ambiental y aprovechamiento de
los Recursos Naturales Renovables.12
La reforma agraria en Venezuela, marcó su fase fundamental con la
promulgación de la Ley de Reforma Agraria y con ella el Derecho Agrario
cómo rama especializada y novedosa.
En nuestro país, ya anteriormente se habían registrado antecedentes
cómo consecuencia de la guerra de independencia y durante el curso de las
12
Cfr. Duque Corredor, Ramón José. Ob. Cit. pp. 30-31.
25
guerras civiles, donde la propiedad de la tierra cambió de manos con
frecuencia, pero sin que se cambiara la estructura social fundamental.
A partir del año 1936, con el fin del dictadura gomecista, se traspasó
muchas propiedades al gobierno con el amparo de la acusación de que las
tierras eran mal habidas, convirtiéndose el Estado en terrateniente por
primera vez desde la conquista.
S
O
D
A
conceptos fundamentales y principios que serian
RVacogidos con posterioridad
E
S
E
R1945, se promulgó la primera Ley Agraria
S
O
por otros textos legales.
En
el
año
H
C
E
R
E
D
que no era más que el reconocimiento del Estado de la existencia del
Luego apareció en la ley de Colonizaciones del año 1936, algunos
problema agrario y la prestación de soluciones que aunque tímidas,
constituían ya un avance hacia la futura reforma agraria.
Después se dictó la Ley Agraria del 18 de Octubre de 1948, en la cual
no se varía mucho su contenido, excepto que elimina la relación en el juicio y
modifica los lapsos.
El 28 de Junio de 1949, entró en vigencia el Estatuto Agrario, el cual
constituyó un regreso a la ley del año 1945 en sus aspectos negativos cómo
es el caso de la necesidad de la autorización del Ejecutivo para proceder en
definitiva a la expropiación de fundo rústico.
26
Posteriormente, el 5 de Marzo de 1960 se promulgó en el campo de
Carabobo la Ley de Reforma Agraria,13 el cual tuvo una vigencia de 41 años
con relativos éxitos y por último, el 13 de Noviembre de 2001, se dictó el
Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que fue reformado
parcialmente cómo Ley de Tierras y Desarrollo Agrario el 18 de Mayo de
2005.
1.4.-Características.
S
O
D
A
Algunos autores, han establecido que
RelV Derecho Agrario posee
E
S
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SqueRlo perfilan cómo una rama autónoma y
O
caracteres propios yC
definidos
H
DERE
cuyos caracteres principales son:
-La naturaleza de sus normas, que lo configuran cómo un derecho
tuitivo, en el que se manifiesta de modo notable la tendencia a defender y
proteger tanto el factor natural cómo humano, dentro del ámbito rural.
-Los intereses que protege en el orden económico y social, responden
a fines concretos y de índole peculiar, determinados por el ciclo biológico,
característico de la producción agropecuaria.
-La peculiaridad de sus normas, que al regular la actividad agraria,
deben garantizar y respetar a un tipo definido de producción en el que
13
Cfr. Hernández Ocanto, Miguel Ángel. Legislación Agraria Venezolana. Caracas – Venezuela.
Inst. Agrario Nacional. 1971. pp. 3-6.
27
interviene la acción humana de manera conjunta y estrechamente
relacionadas.
-El aspecto publicístico del derecho que asume en ésta rama jurídica
un papel muy importante, no sólo porque la producción agropecuaria es de
interés público, sino porque la misma incide en la alimentación del pueblo y
en el abastecimiento de las materias primas fundamentales, tanto para el
comercio, cómo para la industria.
S
O
D
A
V a que sus normas se
-Ser un factor de promoción y progreso,
Rdebido
E
S
E
R y privada para lograr la habilitación de
Sestatal
O
orientan y regulan laC
actividad
H
RE
E
D
nuevas tierras, la división de las extensiones superficiarias inexplotadas o la
concentración de predios excesivamente reducidos y de explotación
antieconómica, entre otros.
-Contener normas que se aplican a un ámbito determinado por razón
del destino específico que se da a la tierra productiva o con aptitudes
productivas ubicadas fuera de los centros urbanos.
-Presentar influencias regionales definidas, por cuanto las costumbres
locales desempeñan un papel importante en la aplicación de sus normas.
-Hallarse profundamente influenciado por la economía, la sociología y
la política, debido a que la producción agropecuaria y las modalidades de la
28
vida rural, están estrechamente vinculadas entre si, perfilándose con rasgos
muy peculiares tanto en el aspecto social cómo económico.
-Ser de índole existencial, no de naturaleza abstracta y genérica por
cuanto sus normas se aplican a relaciones entre sujetos cuyos intereses se
caracterizan por ser concretos y referidos siempre a personas y bienes
vinculados con la producción.
S
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D
A
ERV
-Ser un instrumento de liberación y de desarrollo en general, dentro
ES
R
S
O
H
C
E
R han planteado que el Derecho Agrario posee una serie
Otros
DEautores,
del ámbito rural.
14
de características que les son propias, entre las que están:
-Especial: Por cuanto son normas jurídicas particulares dentro del
orden jurídico del Estado, que se originan de la necesidad constitucional de
lograr la justicia social del campo.
-Limitante de la propiedad: Por cuanto el derecho individual a la
propiedad de la tierra debe estar sometida a la función social que el derecho
agrario debe cumplir.
14
Cfr. Vivanco, Antonio C. Teoría del Derecho Agrario. T. I. La Plata – Argentina. Edic. Librería
Jurídica. 1967. pp. 190-191.
29
-Protector: Por cuanto toda legislación agraria debe orientarse a la
concepción de normas que transformen el hecho de que la acción individual
o privada en el campo no ha sido concebida sobre bases firmes que
permitan el usufructo del derecho de propiedad, tendiendo a un provecho
colectivo cómo lo es en fin último el de todos los recursos de la naturaleza.
-Naturaleza Pública: Tiene un carácter coactivo o de imperio y le
imprime al derecho de propiedad, a la posesión y a la explotación una gran
S
O
D
A
ERV
restricción con fines de utilidad pública o interés social.
ES
R
S
O a la incorporación de la población rural a la
-Antilatifundista:
Tiende
H
C
E
DER
propiedad y explotación agraria, fundamentada en el principio de equidad
distributiva de la tierra.
-Organizador y Sistemático: El legislador le concedió un número de
órganos con sus respectivas normativas para que puedan organizar y
sistematizar los diferentes procedimientos administrativos y jurisdiccionales
para un mejor desempeño de sus funciones.
-Transformador: De la estructura agraria para la incorporación de la
población rural al desarrollo económico, social y político de la Nación,
30
mediante la transformación sistemática latifundista en un sistema justo de la
propiedad de la tierra.15
Para nosotros, el Derecho Agrario venezolano, presenta una serie de
características que permiten establecer su condición de rama mixta del
Derecho Común, entre éstas características tenemos:
-Limitante de la Propiedad: Debido a que el Derecho Agrario
S
O
D
A
V
donde el Estado venezolano tiene la potestad R
constitucional
de establecer las
E
S
E
Rla misma debe prestar. Con el Derecho
S
O
obligaciones y contribuciones
que
H
C
E
R
E
D
Agrario, se ha substituido la propiedad rural absoluta e individualizada en una
moderno y aún más el venezolano, ha relativizado el derecho de propiedad,
propiedad rural sometida a las necesidades colectivas de la Nación.
-Impulsador del Desarrollo Económico: Porque busca mediante
normativas adecuadas, colaborar, mejorar y proteger la producción y la
productividad económica del campo y de ésta manera, contribuir con la
autonomía e independencia agroalimentaria del país.
-Impulsador de la Reforma Laboral: El Derecho Agrario venezolano,
busca reordenar el sistema de trabajo rural mediante la transformación de la
cesión del uso de la tierra cómo medio de trabajo, a un medio de trabajo
15
Cfr. Prieto Silva, Enrique. Economía, Ambiente, Dcho. Minero y Dcho. Petrolero. Caracas –
Venezuela. Edic. Inversiones Prieto Figueroa. 1999. p. 65.
31
personal o familiar, donde la tierra pasa a ser un bien de producción y no en
un bien de renta o de especulación.
-Sociológico:
Busca
crear
mecanismos
de
participación
y
representación de los sujetos de derechos agrarios al beneficio agrario.
-Adjudicador: Mediante la distribución y redistribución de la tierra. La
adjudicación es conocida en términos generales cómo “dotación de tierras”,
S
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D
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ERV
la cual viene a ser propiamente la nueva propiedad agraria surgida de los
ES
R
S
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H
C
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LaD
adjudicación
ER agraria no solamente se limita a la entrega material de
procesos de afectación.
16
la tierra a los beneficiarios agrarios, sino que debe venir acompañada con la
asistencia técnica del Instituto Nacional de Desarrollo Rural, además del
crédito agrario mediante instituciones públicas o privadas.
-Social: Establece la condicionalidad o funcionalidad tanto de la
propiedad pública cómo la privada, en el sentido de que las mismas no valen
sino cumplen la función social para las que fueron destinadas, entendiéndose
la función social cómo un principio donde se establecen las obligaciones,
prohibiciones y restricciones de carácter legal y los mecanismos de sanción
para cuando estos no se ajusten a ese principio o incumplan las obligaciones
que éste impone.
16
Cfr. Duque Corredor, Román José. Ob. Cit. p. 25.
32
-Protector: Cómo derecho tuitivo que es, el Derecho Agrario busca la
protección de los sujetos agrarios, del medio ambiente y de los fines del
Estado.
-Antilatifundista: Combate la tenencia de grandes extensiones de
tierras públicas cómo privadas, para que de ésta manera se pueda lograr una
justa distribución de la propiedad territorial.
1.5.-Naturaleza.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
algo en D
extremo
ER compleja y extensa y por ello presenta divisiones en su
Algunos autores manifiestan la autonomía del Derecho Agrario cómo
contenido de acuerdo con ciertas características predominantes en las
relaciones que rige.17
Igualmente se ha planteado, que cuando una rama del derecho es
capaz de generar principios propios que puedan ser examinados con
autonomía, nos encontramos ante la presencia de una ciencia jurídica
especial.18
17
18
Cfr. Mendieta y Núñez, Lucio. Ob. Cit. p. 41.
Cfr. Duque Corredor, Román José. Ob. Cit. p. 27.
33
Duque Corredor, dice que:
Los principios propios definen la autoridad científica de una rama
jurídica para darle la caracterización de una rama especial, por lo
que estos principios hacen surgir categorías jurídicas propias y
conceptos peculiares y específicos tales cómo objetivos y vínculos
jurídicos, es decir, contratos y obligaciones agrarias y también
instituciones cómo pudieran ser así mismo la propiedad dotaria o el
patrimonio familiar, que por si generan principios propios y
permiten un análisis autónomo, consolidado y sostenido.19
Partiendo de todo lo anterior, es decir, si se encuentran objetos,
vínculos e instituciones jurídicas propias, entonces, podemos defender la
S
O
D
A
ERV
autonomía del Derecho Agrario, el cual permite hablar de una Teoría
ES
R
S
O se ubica fuera del Derecho Público y del
HAgrario
C
E
Venezuela, elR
Derecho
DE
General del Derecho Agrario.20 También plantea éste autor, que en
Derecho Privado, porque el mismo se encuentra plenamente ubicado en el
ámbito del Derecho Social, en razón de que busca ajustar las relaciones
jurídicas que se desarrollan en el campo a los dictados de la Justicia
Social.21
Para Aponte Sánchez, si bien es cierto que el Derecho Agrario
proviene del Derecho Civil, del Ius Civile, no es menos cierto de que en la
actualidad es una rama que goza de plena e indiscutible autonomía y posee
las siguientes características:
19
Ídem.
Ídem.
21
Ibidem. p. 166.
20
34
-Autonomía Didáctica: Se imparte cómo materia independiente en
las distintas facultades de derecho de nuestras universidades y otros centros
de enseñanza.
-Autonomía Legislativa: Pues existen leyes que regulan de manera
exclusiva la actividad agraria y las instituciones de que trata nuestra ciencia.
-Autonomía Jurídica: Debido a que el Derecho Agrario se encuentra
S
O
D
A
de vista sustantivo, sino también desde el punto
RdeVvista adjetivo.
E
S
E
R
S
O
H
CCientífica: Por cuanto exhibe un objeto,
E
R
-Autonomía
E
D
informado de principios generales que le son propios, no sólo desde el punto
una
metodología, unos métodos y un contexto de investigación y exposición que
le son propios.
-Autonomía Jurisdiccional: Lo cual se traduce en la existencia de un
fuero agrario o tribunales especiales ante los cuales se someten a la
consideración judicial los asuntos referentes a la actividad agraria y agrícola.
Desde el punto de vista procesal agrario, las facultades de los jueces
agrarios desbordan las meras facultades del juez civil, en materias cómo por
ejemplo, medidas cautelares.22
22
Cfr. Aponte Sánchez, Elida Rosa. Ob. Cit. pp. 24-25.
35
“También se le considera autónomo por las instituciones que le son
propias, de la existencia de nociones que sólo son aplicables en nuestra
área de conocimiento, en el aspecto económico y de la producción que le
insta. Así por ejemplo, no es lo mismo hablar de posesión civil que de
posesión agraria, ni se identifican la propiedad civil de la agraria”.23
Carrara, también ha establecido una autonomía del Derecho Agrario
desde varios puntos de vista, entre los que encontramos:
S
O
D
A
-Autonomía Científica: Por la diversidad
de instituciones que posee,
RV
E
S
E
Radecuada sistematización orgánica que
S
O
las cuales son susceptibles
a
una
H
C
E
R
E
D
trae cómo resultado un orden de estudio suficientes para considerarlo
independiente.
-Autonomía Didáctica: Porque existe una cátedra universitaria que
tenga a su cargo la enseñanza jurídica de dicha rama y;
-Autonomía Jurídica: Por cuanto conoce de la existencia de un
derecho rural que formula doctrina, jurisprudencia y principios generales
propios de ésta rama del derecho.24
23
Ídem.
Cfr. Carrara, Giovanni. “Diritto Agrario”. Cit. por: Padilla, Francisco E. Derecho Rural. Tucumán
– Argentina. Facul. de Dcho. y Ccs. Soc. 1943. p. 28.
24
36
Giangostone Bolla, cree también en la autonomía del Derecho Agrario,
él se basa en el tecnicismo de la actividad agraria y la peculiaridad de
algunos institutos jurídicos que la componen cómo la economía.
Para él, la unidad económica propia del fundo, unido a la economía
moderna y al conjunto de bienes organizados para el ejercicio de la actividad
agraria junto a la aplicación de técnicas jurídicas desarrolladas a lo largo del
tiempo, le dan unas características que nada más se pueden encontrar en el
S
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D
A
ERV
Derecho Agrario, por lo tanto, no es de extrañar que ésta rama en particular
ES
R
S
O
H
C
E
DER
tenga una autonomía que lo diferencia de otras ramas del derecho.
Igualmente establece, que el Derecho Agrario al tomar en cuenta los
elementos históricos, económicos e ideológicos que le son propios, le
permiten generar principios propios de la materia y la construcción lógica de
ésta.25
Venturini Villarroel, expresa que hay tratadistas que piensan que para
determinar la autonomía del derecho agrario hay que primordialmente
estudiar la existencia de varios tipos de autonomía cómo son las:
25
Cfr. Bolla, Gingastone. “Revista de Derecho Agraria”. Cit. por: Núñez Alcántara, Edgar Darío.
Ob. Cit. (2). p. 27.
37
-Autonomías Principales: Dentro de las cuales se encuentran:
La autonomía didáctica: Que significa la enseñanza del derecho
agrario cómo materia independiente en las universidades y otros centros de
estudio.
La autonomía legislativa: En la cual se encuentra la existencia de un
código o ley que regula la actividad agrícola de manera exclusiva.
S
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D
A
ERV
La autonomía científica: Que conforma el estudio, investigación y
ES
R
S
O
H
C
E
particularidades.
DER
experiencia de la materia jurídica agraria de forma tal que se evidencie sus
La autonomía jurisdiccional: En la cual existe un fuero agrario, esto
significa la existencia de tribunales especializados.
La autonomía funcional: Cuando las reglas que conforman el
Derecho Agrario tengan órganos especiales de aplicación administrativa y
tribunales especializados.
-Autonomía Complementaria: Son la historia, la sociología y la
economía.26
La historia: Es el estudio de los acontecimientos del pasado relativo
al hombre y a las sociedades humanas. Relato de los sucesos del pasado,
26
Cfr. Venturini Villarroel, Ali José. Derecho Agrario Venezolano. Parte General. (2). Caracas –
Venezuela. Edit. Mango. 1976. pp. 252-253.
38
especialmente cuando se trata de una narración ordenada cronológicamente
y verificada con los métodos de la crítica histórica.27
La sociología: Estudio de los fenómenos socioculturales que surgen
de la interacción entre los individuos y el medio.28
La economía: Recta administración de los bienes. Conjunto de las
actividades de la colectividad humana relativas a la producción y consumo
de las riquezas.29
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
venezolano
DEseRubica cómo un tertium genus, porque posee los rasgos de
Venturini Villarroel, particularmente piensa que el Derecho Agrario
Derecho Económico, Social, Profesional, Comunitario y Ecológico.30
Mendieta y Núñez, establece que algunos autores europeos y de
algunos países de América, han ido desarrollando la teoría autonómica
basándose en la autonomía didáctica, científica y jurídica, que le dan
criterios y principios propios que lo diferencian de las otras ramas del
Derecho Común, otros en cambio, consideran que no tiene una verdadera
autonomía debido a que el Derecho Agrario no posee principios propios que
lo diferencien del derecho público o privado, por lo tanto, más que una
autonomía, el derecho agrario lo que posee son características que la hacen
27
Cfr. El Pequeño Larousse En Color. Diccionario Enciclopédico. Segunda Edición. México –
México. Edic. Larousse, S.A. de C.V. 1996. p. 524.
28
Ibidem. p. 931.
29
Ibidem. p. 366
30
Cfr. Venturini Villarroel, Ali José. Ob. Cit. (2). p. 166.
39
especial y muestra de ello, es que toda la política social y económica se ha
ido desarrollando sin generar principios jurídicos exclusivamente propios,
sino dentro del Derecho Privado General y del Derecho Comercial.31
Arcangelli, partidario de la especialidad del Derecho Agrario,
establece, que está inmersa en el tronco común del Derecho Civil, pero
posee particularidades concretas que la hacen susceptibles de análisis
jurídico, diferentes del resto de las reglas que regulan los otros derechos
derivados del civil.
S
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D
A
ERV
ES
R
S
O cómo el conjunto de las normas de derecho
El define derecho
agrario
H
C
E
DER
privado, que regulan los sujetos, los bienes, las relaciones jurídicas referidas
a la agricultura.
Partiendo de éste concepto, establece el criterio de que el Derecho
Agrario pertenece al sistema del derecho privado, ya que ésta materia no
posee ninguna característica que confirme su autonomía del Derecho Civil
por ser menos amplia y profunda. Partiendo de esto, establece tres (3)
aspectos que confirman la especialidad del Derecho Agrario:
-La autonomía del Derecho Agrario no es un problema de forma sino
de fondo por lo que los principios generales comunes a todos las materias y
propias o especiales a ellas que la caracterizan cómo autónoma, no existen
31
Cfr. Mendieta y Núñez, Lucio. Ob. Cit. pp. 20-29.
40
en el Derecho Agrario, por lo que lo convierte en un derecho especial y no en
un derecho autónomo.
-Porque al afirmar la autonomía de las diferentes ramas del derecho,
aminoraría el valor y la eficacia de los principios generales y hasta el
momento, el Derecho Agrario no ha demostrado tener un sólo principio
general propio a la materia e idóneo para justificar su autonomía.
S
O
D
A
métodos o fuentes, lo que genera un problema
RV adicional para poderla
E
S
E
R Para él, el Derecho Agrario utiliza
S
O
considerar cómo una
rama
autónoma.
H
C
E
R
E
D
-También plantea que el Derecho Agrario no tiene sus propios
cómo método el mismo que cualquiera otra rama del Derecho Público.
Luego alega que la necesidad del conocimiento concreto de los
institutos en su función social y económica y en su estructura técnica no es
exclusiva de ésta o aquella rama, sino que vale en general para todo el
derecho.32
También encontramos autores que consideran que el Derecho Agrario
es una rama del Derecho Público, ya que las disposiciones que lo informan
están dirigidas a regular la función social de la propiedad territorial y
asegurar su aprovechamiento colectivo, por lo tanto, son de orden público y
de rigurosa aplicación.
32
Cfr. Arcangelli, Ageo. “Revista de Derecho Agrario”. Cit. por: Núñez Alcántara, Edgar Darío. Ob..
Cit. (2). p. 29.
41
Además, alegan, que el mayor radio de acción es el de normas
imperativas, de vigencia constante, sustraídas siempre de la autonomía de la
voluntad y por ser de rigurosa aplicación, es por lo que considera que el
Derecho Agrario pertenece al Derecho Público.33 Por otro lado, encontramos
autores partidarios de la naturaleza del Derecho Privado, debido a que para
ellos prevalecen normas supletivas, propuestas y no impuestas por el
legislador.34
S
O
D
A
ERV
Otros establecen que el Derecho Agrario tiene un carácter
ES
R
S
O
H
C
E
RItalia por ejemplo, ofrecen ciertas leyes que se refieren a la
Público D
queE
en
prevalentemente privado, pero lo que no excluye el aspecto de Derecho
agricultura. No es posible, en consecuencia, establecer una clasificación,
concreta del Derecho Agrario en la división del Derecho Privado.35
Para Arcangeli36 y Carrara37, el Derecho Agrario se divide en público y
privado, cuyo carácter prevalentemente público o privado va a depender, en
cada país, de sus antecedentes históricos, sociales, jurídicos, de la
legislación respectiva.38
33
Cfr. Casanova, Ramón Vicente. Derecho Agrario. Valencia – Venezuela. Edit. Consejo de Public.
Univ. De los Andes. 2000. pp. 32-33.
34
Ídem.
35
Cfr. Giorgio de Semo. “Diritto Agrario”. Cit. por: Mendieta y Núñez, Luís. Ob. Cit. p. 41.
36
Cfr. Ageo Arcangeli. “Scritti Commercile ed Agrario”. Cit. por: Mendieta y Núñez, Luís. Ob. Cit. p.
41.
37
Cfr. Giovanni Carrara. “Corso di Dirillo Agrario”. Cit. por: Mendieta y Núñez, Luís. Ob. Cit. p. 41.
38
Cfr. Mendieta y Núñez, Lucio. Ob. Cit. p. 41.
42
Con respecto a las fuentes, esto se usarán en la medida en que sean
producto de haberse desarrollado una norma jurídica concreta a una
situación concreta, por lo que si el Derecho Agrario fuera autónomo tendría
normas donde se fijarán las jerárquicas de sus propias fuentes, pero cómo
no es así, recurre a los principios generales para resolver el problema de las
fuentes, pues el Derecho Agrario no puede establecer un nexo jerárquico de
las normas que la rigen, eso es privativo del ámbito del Derecho Público.39
S
O
D
A
ERV
Pensamos, que el Derecho Agrario Venezolano, posee una serie de
ES
R
S
O
H
C
E
latus o general,
DERporque está constituido por elementos que no solamente le
características que la convierten en una rama mixta del Derecho en sentido
dan características de ser autónoma, sino que también posee caracteres
propios del derecho público y privado, además de la especialidad que la
misma presenta.
-Es de Derecho Público: Por su poder coactivo e inquisitivo. El
Estado, a través de su utilización, tiene la potestad de expropiar, adjudicar,
de certificar y de intervenir las tierras rurales cuando crea que se está frente
a una irregularidad. También el Derecho Agrario venezolano crea y establece
los medios para la resolución de conflictos entre los particulares y de estos
con los entes públicos agrarios, para de ésta manera mantener el orden
público y lograr la paz social.
39
Cfr. Núñez Alcántara, Edgar Darío. Ob. Cit. (2). pp. 27-31.
43
-Es de Derecho Privado: Porque regula las relaciones mercantiles
surgidas entre los sujetos de derecho agrario, las relaciones que puedan
surgir entre estos y los bienes agrarios cómo los semovientes, maquinaria y
tractores agrícolas, entre otros, excepto lo relativo a la tierra.
-Es un Derecho Autónomo: Posee criterios propios y fines propios
que surgen de su aplicación, cómo por ejemplo, el Principio de Agrariedad,
Desarrollo Sustentable, entre otras.
S
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D
A
V está compuesto de
-Es un Derecho Especial: Porque elRmismo,
E
S
E
R parte del Derecho Común.
S
O
elementos que se originaron
y
forman
H
C
E
R
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D
Como se explicó anteriormente, en la doctrina y entre los estudiosos
del Derecho, se han mantenido dos (2) posiciones que han generado una
discusión abierta sobre si el Derecho Agrario es autónomo o especial, pero
pensamos, que tiene ambas características. Por ser el Derecho Agrario un
derecho nacido en el Derecho Civil, está constituido y se nutre de los
elementos propios de éste Derecho, por lo que se hace especial y es
autónomo, porque es indudable que dichos elementos nacidos en el Derecho
Civil han adquirido amplitud, es decir, con el Derecho Agrario, han adquirido
nuevas dimensiones, nuevas fronteras, han generado nuevos conceptos,
criterios y principios que han distanciado de manera clara al Derecho Agrario
del Derecho Civil, rompiendo la dependencia que existía entre ambos.
44
Partiendo de todo lo anterior, creemos que el derecho Agrario y más
aún el venezolano, no puede ser limitado a un área determinada del Derecho
en sentido latus o general, por lo que nos inclinamos a considerarla una
rama mixta del mismo.
1.6.-Fuentes.
Para algunos, son fuentes del Derecho Agrario los modos y las formas
por medio de las cuales se establecen las normas jurídicas agrarias.40 Estos
S
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D
A
ERV
ES
R
S
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C
E
-Fuentes
DERFormales: Las cuales “…se
las dividen en:
hallan constituidas por los
hechos creadores de la norma jurídica agraria, es decir, de la forma
normativa especifica que necesariamente debe revistir [sic] las valoraciones
o convicciones vigentes para pasar a formar parte del orden jurídico agrario
con el carácter de normas jurídicas obligatorias”41 y;
-Fuentes Materiales: Que “…sólo expresan una tendencia social a lo
jurídico; pero recién integran el ordenamiento jurídico agrario cuando asumen
una forma determinada, a través de un acto o de una serie de actos que
constituyen precisamente las llamadas fuentes formales”.42 Las fuentes
materiales son las que suministran el contenido concreto o sustancia de la
40
Cfr. Vivanco, Antonio C. Ob. Cit. p. 213.
Ídem.
42
Ídem.
41
45
norma, mientras que las fuentes formales facilitan a éste contenido una
expresión adecuada.43
Con respecto a las fuentes del Derecho Agrario en sentido técnico, se
refiere más bien al origen del derecho, a los modos o formas mediante los
cuales se manifiestan y determinan las reglas jurídicas cómo preceptos
concretos y obligatorios. Así entendido, el concepto de fuentes, es factible
distinguir en las mismas a las fuentes directas que dan origen a las normas
S
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D
A
ERV
jurídicas y las indirectas que sirven para la elaboración y comprensión de la
ES
R
S
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H
C
E
DER
regla jurídica, pero sin darle existencia por si misma.44
Otros autores las clasifican en:
-Las Fuentes Externas: Al interprete cómo seria la ley, costumbre y
tradición o autoridades y;
-Las Fuentes Internas: Las que responden a la libre investigación
científica, es decir, aquellas a las que debe acudir el jurisconsulto cuando
faltan las fuentes formales y que operan sobre dos (2) clases de elementos
que serian los racionales derivados de la razón y los objetivos que derivan
de la naturaleza positiva de las cosas, adicional a lo anterior, se dice que son
43
44
Ibidem. p. 214.
Ídem.
46
las fuentes formales o directas las verdaderas fuentes del Derecho Agrario
objetivo en el sentido tradicional.45
También se establecen cómo fuentes del Derecho Agrario la
jurisprudencia y los principios generales del Derecho; lo hace para
interpretar el contenido de las normas y resolver las dudas del juzgador
usuario del sistema judicial.46
S
O
D
A
presenta varias acepciones, por un lado se
está preguntando por su
RV
E
S
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R
S
O
proveniencia y afirmación,
por
su
origen en el Derecho Común, pues es allí,
H
C
E
R
DE
En la doctrina, otros autores han planteado que el término fuentes
donde parten todas las divisiones que las nuevas disciplinas jurídicas y
sociales han hecho nacer con plena autonomía47y por otro lado, se pone la
fuente de las reglas sociales en la voluntad más o menos consciente de la
colectividad, pero con la salvedad de que en el producto social, no puede el
derecho adquirir y conservar su carácter obligatorio sino por el asentimiento
directo e indirecto, reflexivo o espontáneo de aquellos a quienes está
llamado a regir.48
45
Ídem.
Cfr. Núñez Alcántara, Edgar Darío. El Nuevo Proceso Agrario Venezolano. (1). Valencia –
Venezuela. Vadell hermanos Edit. 2003. p. 45.
47
Cfr. Casanova Villarroel, Ramón Vicente. Ob. Cit. p. 34.
48
Ídem.
46
47
Para Casanova, “A tono con las enseñanzas de Colin y Capitant,
diremos que hay dos clases de fuentes:
-Las Fuentes legislativas: Se descomponen en la ley y la costumbre.
-Las Fuentes Interpretativas: Son la doctrina y jurisprudencia”.49
Para Aponte Sánchez, las fuentes del Derecho Agrario en Venezuela
son tres (3), entre las que tenemos:
S
O
D
A
ERV
-El Derecho Interno de Origen Estatal: Que es el resultado del
ES
R
S
O
H
C
E
R se seguirán los procedimientos
éste
campo
DE
conjunto de normas creadas por el Estado en el ejercicio del poder cómo tal.
En
que
pauten
las
Constituciones de dichos estados para la formación de leyes.
-El Derecho Interno: Creado por grupos, entes e instituciones.
-El Derecho Establecido por las Comunidades Internacionales:
Ratificadas por la República.50
Venturini Villarroel, igualmente ha establecido tres (3) tipos de fuentes
en el Derecho Agrario venezolano cómo son:
-Fuentes Materiales del Derecho Agrario: Son aquellos hechos y
relaciones de índole agronómica, económica o social que evidencian la
actividad agraria, sin embargo, tales hechos y relaciones valoradas o no
49
50
Ídem.
Cfr. Aponte Sánchez, Elida Rosa. Ob. Cit. p. 31.
48
constituyen el contenido de varias ciencias. En su diversidad las fuentes
materiales pueden agruparse en dos (2) grupos:
Factor socio económico y la estructura agraria: Implica el conjunto
de relaciones que genera un determinado sistema de tenencia cómo son el
arrendamiento, ocupación, propiedad, entre otros, bajo los cuales se realiza
la actividad agraria fundial.
S
O
D
A
V cómo las aportaciones
naturales que condiciona el uso de la tierra,
Rasí
E
S
E
Rvivos de aplicación agraria. El factor
S
O
tecnológicas para producir
seres
H
C
E
R
E
D
aerotécnico fija incluso los principios operacionales de la productividad
Factor agrotécnico: Consiste en un conjunto de hechos y relaciones
agraria.
-Fuentes Jurídicas Extranormativas: Son las manifestaciones
jurídicas de eficacia indicativa, en virtud de estar conectado por las
potestades, esto es, el poder del Estado en cualquiera de sus
manifestaciones.
Tiene varios tipos cómo es la doctrina, el vereinborug que son las
manifestaciones de voluntad colectiva que tienen un mismo contenido, la
jurisprudencia y la historia del derecho, el valor de estas fuentes se dan a
través de los principios generales.
49
-Las Fuentes Jurídicas Normativas: Que son los preceptos
emanados del Estado o consagrados por éste, que regulan la autoridad
agraria con alcance jurídicos venezolanos.
Entre éstas fuentes tenemos la Ley en sentido lato, es decir, con la
norma jurídica, la ley en sentido normativo y su carácter dentro del orden
jurídico, ya que modernamente las normas jurídicas preceptúan, regulan o
disponen cómo debe ser la conducta humana, por lo que conduce a cierta
S
O
D
A
ERV
formulación característica que podría resumirse en que toda norma jurídica
ES
R
S
O
H
C
E
R al elenco de valores adoptados por el ordenamiento
apreciables
DEconforme
se basa en un acto de voluntad creadora de conductas previsibles,
legal y la función de la norma no es anunciar ni predicar sino prescribir una
conducta al que confiere sentido jurídico la voluntad normativa.
En efecto, una norma será jurídica porque y en tanto que puede
imponerse de un modo inexorable a todos los sujetos con, sin o en contra de
la voluntad de estos.51
Consideramos que el Derecho Agrario venezolano, consta de dos (2)
fuentes específicas y principales que permiten su desarrollo y evolución,
estos son:
51
Cfr. Venturini Villarroel, Ali José. Ob. Cit. (1). pp. 182-189.
50
-Las Fuentes Formales, dentro de éstas encontramos:
La ley: Es la fuente principal del Derecho Agrario, es la norma
positiva que regula las relaciones agrarias, sociales y económicas.52 Las
mismas se pueden clasificar según su contenido, que ha su vez puede ser
formal y material, donde la primera establece los requisitos necesarios para
que tenga vigencia según el ordenamiento legal y se apruebe según los
recaudos de la legislación53 y la segunda, son las que suministran el
S
O
D
A
ERV
contenido concreto o sustancia de la norma, es decir, la razón propia de la
ES
R
S
O
H
C
E
DER
norma.54
La jurisprudencia: Es el pronunciamiento reiterado formulado por los
Magistrados judiciales al aplicar la Ley.55
Los principios generales: Son las instituciones en que se
fundamenta el Derecho Agrario y por último;
La costumbre: Es el contenido empírico de la norma, ya que las
leyes deben ser creadas para regular jurídicamente las actuaciones y los
hechos reiterativos del hombre en el tiempo y que conforman su
personalidad, para de ésta manera asegurar la paz social.
52
Cfr. Vivanco, Antonio C. Ob. Cit. p. 215.
Ídem.
54
Ibidem. P. 216.
55
Ibidem. p. 218.
53
51
-Las Fuentes Informales, dentro de ésta encontramos:
La doctrina: Se origina de las investigaciones de los juristas y
contribuye de manera muy eficaz al perfeccionamiento del derecho,56 deriva
de la razón y de los objetivos que se halla trazado el investigador.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
DER
56
Ibidem. p. 219.
52
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
DER
CAPÍTULO 2: Procedimientos Administrativos en el Derecho Agrario
Venezolano.
53
2.1.-Presupuestos Procedimentales.
Se refiere a los requisitos o circunstancias relativas al proceso, es
decir, son los supuestos previos que necesariamente han de darse para
constituir una relación jurídica procesal válida.
2.1.1.-Relación Jurídico Procedimental.
Leal Wilhelm, establece que la relación jurídica administrativa se crea
S
O
D
A
ERV
una vez que se produce una vinculación entre la administración por una
ES
R
S
O
H
C
E
corresponde
DEunRderecho o una potestad de la otra. Para éste autor, si ésta
parte y un particular por la otra, donde a la obligación de una de las partes
relación es regida por el Derecho Administrativo, la administración actúa en
ejercicio de potestades y no de derechos, en definitiva es una relación en
función del interés público.57 En ella, “Uno de los sujetos se halla en una
situación jurídica de deber y otro se halla en una situación de poder. El
primero está obligado a hacer, abstenerse o soportar una actuación. El
segundo puede actuar, oponerse o exigir del otro”.58
57
Cfr. Leal Wilhelm, Salvador. Teoría del Procedimiento Administrativo. Caracas-Venezuela.
Vadell hermanos Edit. 2001. p. 51
58
Ídem.
54
Además, dice que la posición de la Administración puede ser de
sujeto activo o pasivo, ya que el segundo sujeto bien puede ser un particular
o bien otra Administración Pública.59
Establece que hay dos (2) clases de relaciones: -
-Las Lineales: Donde la relación jurídica se establece únicamente
entre la administración pública y un particular.
S
O
D
A
ERV
-Las Triangulares: La Administración Pública adquiere funciones
ES
R
S
O
H
C
E
resultado
ERintereses públicos.
Dafecta
propias del Poder Judicial, ya que resuelve conflictos entre particulares cuyo
60
Otros autores, alegan que las relaciones jurídicas están montadas
sobre la base de un conjunto de poderes y deberes, es decir, sobre un
conjunto de situaciones jurídicas de poder y situaciones jurídicas de deber,
que al estar coincidentes, establecen un vínculo jurídico.61 Es por esto, que
las relaciones jurídicas administrativas sólo son concebibles dentro de un
Estado de Derecho, en el cual por un lado se produce un sometimiento de la
Administración Pública al derecho y por el otro, el reconocimiento de una
situación del administrado frente a la Administración Pública que puede
sustentar y hacer valer jurídicamente.
59
Ídem.
Ibidem. p. 54.
61
Cfr. Brewer-Carias, Allan R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de procedimientos
Administrativos Principios del Procedimiento Administrativo. Caracas-Venezuela. Edit. Jurídica
Venezolana. 2003. p. 61.
60
55
El Tribunal Supremo de Justicia dictó la Sentencia 00330 de fecha 26
de Febrero de 2002 de la Sala Político Administrativa, que trata sobre el
Principio de Legalidad. Esta sentencia determinó:
...constituye la legalidad uno de los principios fundamentales que
informan el Derecho Administrativo. Se entiende con ello que la
Administración está obligada a someter todos sus actos a las
prescripciones de la Ley, a objeto de garantizar la posición de los
particulares frente aquella. En esa perspectiva, encontramos que el
sometimiento de la autoridad administrativa a la Ley hoy trasciende
de ser sólo un principio, constatándose su consagración en texto
expreso. De allí que el artículo 7 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos ordene la sujeción de todos los
actos administrativos a las formalidades y requisitos establecidos
en la Ley.
S
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D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
sujetos
DEesRla Administración Pública
La relación jurídica, es la idea central de todo sistema jurídico, uno de
los
pero actuando en función de
supremacía, ya que si se desviste de ella, estaríamos frente a una relación
jurídica privada.62
Casanova, ha establecido que en la relación jurídica hay por lo menos
dos (2) sujetos, uno activo y otro pasivo y su naturaleza depende del campo
de las normas en que se encuentran desarrolladas cómo en lo civil, mercantil
o agrario, entre otras.
Además, indicó que individualmente hay una unidad muy estrecha
entre los sujetos agrarios y la relación jurídica agraria, ya que las relaciones
62
Cfr. Araujo Juárez, José. Principios Generales del Derecho Administrativo Formal. ValenciaVenezuela. Vadell hermanos Edit. 1989. p. 147.
56
jurídicas son calificadas cómo tales por la intervención de los sujetos
agrarios.63
2.1.1.1.-Elementos del la Relación Jurídica Procedimental.
La relación jurídica procedimental está constituida por tres (3)
elementos cómo es el elemento subjetivo, que trata sobre los sujetos, el
elemento objetivo, que se refiere a las conductas que realizan los sujetos y
S
O
D
A
prerrogativas, deberes y derechos de las partes.
RV
E
S
E
R
S
O
H
C
E
R
2.1.1.1.1-Elemento
Subjetivo.
E
D
el elemento material o de contenido, que se refieren a las potestades,
Leal Wilhem, se refiere a los sujetos cómo partes, donde una de las
partes es necesariamente la Administración Pública, cómo sujeto activo, el
cual posee una serie de potestades y prerrogativas que impone a los
administrados, que serian la contraparte o los sujetos pasivos, que a su vez
tienen el deber y la obligación de acatar dichas potestades y prerrogativas,
siempre y cuando estén sometidos al ámbito de competencia de una
Administración Pública o ente público determinado.64
Brewer-Carias, por su parte, habla de las situaciones jurídicas de los
administrados, en la cual hace la referencia a las potestades de la
Administración
63
64
cómo
parte
o
sujeto
Cfr. Casanova, Ramón Vicente. Ob. Cit. pp. 565-569.
Cfr. Leal Wilhelm, Salvador. Ob. Cit. p. 56.
de
la
relación
procedimental
57
administrativa y las obligaciones y derechos de los administrados cómo
contraparte o sujeto de esa misma relación procedimental.65
Lares Martínez, hace referencia a la personalidad y establece que las
personas son sujetos de derecho activos y pasivos, esto es, los seres
capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones, de tener un patrimonio
y de figurar cómo acreedores y deudores, demandante y demandados. Para
él, los sujetos son:
S
O
D
A
Naturales: Que son llamados físicos o reales.
RV
E
S
E
R
S
O
H
Clos llamados morales, civiles o ideales.
E
R
Jurídicos:
Son
E
D
66
Núñez Alcántara, haciendo referencia a la Ley de Reforma Agraria,
plantea que son sujetos de la Reforma Agraria. Para él son “…aquellos
beneficiarios de la Ley de Reforma Agraria, especialmente los dotarios, bien
sean a título gratuito u oneroso, así cómo los sectores pesqueros que de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 251 del Reglamento de está ley,
están comprendidos dentro de los beneficiarios”. 67
Este autor para dar una mayor definición de sujeto, recurre a la
definición dada por Lilian García, quien plantea que los sujetos agrarios se
dividen en cuatro grupos:
65
Cfr. Brewer-Carias, Allan R. Ob. Cit. pp. 63-112.
Cfr. Lares Martínez, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Caracas–Venezuela. CROMOTIP.
1990. p. 399.
67
Núñez Alcántara, Edgar Darío. Ob. Cit. (2). pp. 62-66.
66
58
-Sujetos Agrarios en Sentido Amplio o Rural: Cómo aquellas
personas que viven en el campo, es decir, aquellas personas que tiene
caracteres de dueños, arrendatarios, poseedores o administradores de un
fundo, así cómo los dependientes o asalariados que pertenezcan o residan
habitualmente en el mismo.
-Sujetos Agrarios en Sentido Estricto: Identifica al sujeto agrario
con el agricultor. Esto surge en base a la clasificación adoptada por la
S
O
D
A
ERV
Organización Internacional del Trabajo, con relación a los trabajadores
ES
R
S
O
H
C
E
DER
agrícolas en general.
-Sujetos Agrarios en Sentido Jurídico: Aquí la noción de sujeto
agrario, viene por el acto jurídico agrario, que se traduce en un hacer lo que
la ley establece o en omitir lo que la misma ordena, es decir, de sujeto de
Derecho Agrario a sujeto agrario sancionable.
-Sujetos Agrarios en Sentido Moderno: Actualmente la orientación
del Derecho Agrario ha variado, antiguamente, punto principal del Derecho
Agrario era la propiedad y su función social; hoy está orientación va dirigida a
la de explotación o empresa. Sujeto agrario no es solamente el propietario
rústico, sino también el productor o empresario que realiza las actividades
agrícolas. Luego, clasifica al sujeto de Derecho Agrario en:
59
-Según su Naturaleza: Se dividen en:
Físicos: Que son las personas, seres humanos considerados
individualmente cómo el agricultor.
Jurídicos: Son los entes ideales que por ficción adquieren
personalidad jurídica. Este a su vez se divide en:
Públicos: Cómo el Estado y sus respectivos entes agrarios.
S
O
D
A
V
Privados: Cómo las corporaciones y lasR
comunidades
indígenas.
E
S
E
R
S
O
H
C Se fundamenta en la actividad económica que
E
R
-Según
su
Actividad:
E
D
se ejerce y tenemos:
Los productores: Que son los que realizan las actividades de
producción agrarias.
No productores: Son los que desempeñan labores de control y
fomento de los recursos naturales renovables.*
-Según la Intensidad del Ordenamiento: Se divide en:
Positivo: Es el titular de un poder o facultad, ya que su conducta se
encuentra inmersa a cumplir la función social dentro de la legalidad, por lo
que es beneficiario de la Ley de Reforma Agraria -hoy Ley de Tierras y
*
Pensamos igual que Núñez Alcántara, ésta clasificación desconoce la actividad conservacionista
cómo productiva.
60
Desarrollo Agrario-. También alega que el otro sujeto positivo que se podría
hallar es el beneficiario incidental, que es aquel que en forma eventual se ve
incurso en un beneficio agrario.
Negativo: Es aquel sujeto inmerso en una relación jurídico – agraria
sin que su actuación encuadre dentro de una institución que tienda al
cumplimiento de la función social.68
S
O
D
A
V
activo y pasivo en relación a la prescripción
de la propiedad
Radquisitiva
E
S
E
R
S
O
agraria. Para el sujeto
activo
es
aquel que ha ejercido durante un tiempo
H
C
E
R
DE
establecido por la ley la posesión legítima sobre un inmueble pretendido por
Núñez Alcántara, por su parte, da una referencia de lo que es sujeto
él.
El sujeto pasivo es aquel contra quien se pretende la adquisición del
inmueble cómo lo establece los artículos 690 y 691 del Código de
Procedimiento Civil.69
Para Casanova, se es sujeto cuando se interviene en una relación
jurídica y se es sujeto agrario cuando se interviene en una relación jurídica
68
Cfr. García, lilian. “Sujetos de Derecho Agrario”. Cit. por: Núñez Alcántara, Edgar Darío. Ob. Cit.
(2). pp. 63-65.
69
Cfr. Núñez Alcántara, Edgar Darío. Prescripción Adquisitiva de la propiedad. (3). Valencia –
Venezuela. Vadell hermanos Edit. 2001. pp. 99-101.
61
agraria,70 además alega que se es sujeto de derecho cuando se es sujeto
activo.
Venturini Villarroel, explica que sujeto es toda persona o entidad que
polariza una relación jurídica agraria y será el particular carácter del sujeto y
de la relación lo que cualifica la incidencia de los beneficios específicamente
reformados.
S
O
D
A
con persona rural, otros con campesino o agricultor,
RV dependiendo del sentido
E
S
E
SR
O
que se le quiera dar,C
porH
ejemplo,
cuando se le considera persona rural, se le
E
R
DE
relacionan con poseedor o administrador de un fundo, hay una relación de
También comenta que algunos tratadistas relacionan sujeto agrario
tenencia. Igual para el agricultor, el cual se relaciona con siembra o cultivo
de la tierra. Adicionalmente, plantea los diferentes criterios que determinan al
sujeto agrario entre los que tenemos:
-Criterio de Personalidad Profesional: El sujeto agrario es aquel
que ejerce la profesión de productor agrario o actividad agraria.
-Criterio de la Institución o Titularidad Vinculatoria: El sujeto
agrario es aquel que está vinculado a una relación institucional o
convencional con la tierra, el que ostenta la titularidad de la tenencia y de la
actividad.
70
Cfr. Casanova, Ramón Vicente. Ob. Cit. p. 565
62
-Criterio Agro-Laboral: El sujeto agrario viene del trabajo agrícola.
-Criterio Ecléctico: El sujeto agrario es quien ejerce profesionalmente
la agricultura cómo titular legítimo de la tenencia.
-Criterio de Acto Jurídico Agrario: El sujeto agrario se relaciona a
un hacer u omitir durante su actividad agraria.
Con respecto a la clasificación del sujeto agrario, lo encontramos
S
O
D
A
ERV
desde diferentes puntos de vista cómo son:
ES
R
S
Oo Estructura Personal: Se clasifica en:
-Según su Naturaleza
H
C
E
DER
Físicos: El hombre individualmente considerado, la familia y las
comunidades. Pero hace la salvedad de que tanto la familia cómo las
comunidades son entes sociales institucionales susceptibles de titularidad de
derechos agrarios.
Jurídicos: Son los entes ideales. Ellos son públicos cómo el Estado y
sus entes dotados de personería y privados cómo las sociedades civiles,
mercantiles, entre otros.
También considera la naturaleza de los sujetos agrarios dependiendo
del modo de integrarse en colectivos que serian las comunidades e
individuales.
63
-Según la Actividad: Son sujetos agrarios:
Productores:
Dirigen
o
realizan
una
actividad
productiva
y
constituyen el centro de los privilegios agrarios.
No productores: Son lo que realizan las actividades de protección,
control y fomento.*
-Según el Grado de Independencia Empresarial: Puede ser:
S
O
D
A
Empresario: Es quien en cualquieraR
deVlos niveles económicos,
E
S
E
Rde bienes agrarios y servicios dirigidos a
S
O
asume un fundo cómo
organización
H
C
E
R
E
D
la producción agraria.
Auxiliar: Seria quien depende del empresario.
-Según la Posición Jerárquica Dentro del Ordenamiento:
Aquí el
sujeto agrario es:
Público: Cuando lo forma el Estado y sus entes.
Privado: Los particulares.
*
Consideramos que Venturini Villarroel, al igual que Lilian García, desconoce la actividad
conservacionista cómo productiva.
64
-Sujeto Positivo o Negativo:
Positivo: Es el titular de un poder, facultad o potestad de carácter
agrario –aunque eventual y correlativamente resulte obligado-, cuya actividad
es conforme a los principios de la función social.
Negativo: El que soporta una relación jurídica, sin que su actuación
pueda encuadrarse dentro de una figura tendiente a cumplir los principios de
S
O
D
A
ERV
una función social.
ES
R
S
O
H
C
E
beneficiario:
DER
-Según la Intensidad de la Protección: El sujeto agrario es
Directo: Quién recibe los beneficios de la Ley.
Incidental: El que lo recibe eventualmente.71
Nosotros, pensamos que hay seis (6) tipos de sujetos agrario,
entendiéndose sujeto agrario cómo aquel que se encuentra sometido
voluntaria e involuntariamente en una relación que puede ser jurídica o
antijurídica agraria, es decir, de hecho o de derecho, con respecto a otro
sujeto agrario (persona o ente agrario) o con un objeto agrario (bienes
muebles o inmuebles agrarios) en forma temporal o permanente. Esta
situación de hecho o de derecho, para nuestro criterio, va a depender de si la
relación está o no bajo el amparo de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
71
Venturini, Villarroel, Ali José. Ob. Cit. (2). pp. 383-392.
65
Los seis (6) tipos de sujetos agrarios que existen para nuestro criterio
en la ley venezolana son los siguientes:
-Según la Calidad de la Posesión que Detenta: Entendiéndose la
posesión cómo la columna vertebral de la relación jurídica entre el sujeto y la
tierra. Aquí encontramos cinco (5) niveles por medio del cual se ejerce la
posesión agraria que son:
S
O
D
A
tierra que trabaja, y los cuales no son beneficiarios
RV de la ley, ya que no
E
S
E
R
S
O
tienen un poder jurídico
sobre
ella y cuyo único interés verdadero es
H
C
E
R
DE
trabajarla. Pueden que tengan o no la intención de tener la tierra cómo
Tenedores: Son los sujetos que poseen la simple detentación de la
propia, pero actúan reconociendo la propiedad ajena. Dentro de éste ramo
tenemos los pisatarios, medianeros y conuqueros –estos últimos tienen el
privilegio para ser beneficiarios por la Ley de Tierras en cuanto a la
adjudicación-.
Ocupantes: El artículo 144 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos, lo
define “...el que en su propio nombre detenta tierras baldías sin título de
venta, de adjudicación gratuita o de arrendamiento”. La Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, reconoce la existencia de éste tipo de poseedor dentro de
su normativa legal. La Ley in comento, califica de ésta manera a aquellos
sujetos que vienen poseyendo tierras públicas desde mucho antes su
entrada en vigencia, es decir, desde la vigencia de la Ley de Reforma
66
Agraria e inclusive desde antes de la vigencia de ésta. El carácter de
ocupante se desvirtúa una vez que éste tipo de poseedor entra a legalizar su
situación de hecho, para convertirlo en una situación de derecho según los
criterios de la Ley de Tierras vigente o cuando logra demostrar que tal
carácter de ocupante no existe, ya que el mismo posee títulos suficientes
para demostrar la legalidad de su posesión.
Hay autores que alegan que cuando un sujeto agrario no está en una
S
O
D
A
ERV
posesión legítima por carecer de los requisitos necesarios establecidos en el
ES
R
S
O
H
C
E
posesiónD
natural,
ER en otras palabras, al faltar un sólo requisito de los exigidos
artículo 772 del Código Civil, se está en presencia de una ocupación lícita o
en el mencionado artículo, tendríamos vicios en la posesión legítima y por
consiguiente entraríamos en una ocupación lícita.72
Usufructuarios: Son aquellos sujetos que son beneficiarios relativos
de la Ley, ya que el Estado solamente les concede el uso y goce de la tierra
adjudicada, por lo que no poseen la propiedad agraria de las mismas, el
usufructo seria el primer beneficio legal que la Ley le concede a los sujetos
agrarios. En el caso de la Ley de tierras venezolana su duración es de tres
(3) años de eficiencia productiva demostrada y aprobada por el Instituto
Nacional de Tierras para que el sujeto agrario pueda acceder a la propiedad
72
Cfr. Gonzáles Fernández, Arquímedes Enrique. De los Juicios Sobre la Propiedad y La Posesión.
Cuarta Edic. Corregida y Aumentada. Caracas – Venezuela. 1996. p. 37.
67
agraria adjudicada mediante la obtención del Título de Adjudicación
Permanente.
Arrendatarios: Son aquellos sujetos que pagan un canon al
propietario de la tierra por el uso de la misma, éste pago puede ser en
especies o en dinero, es de hacer notar, que la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, no admite legalmente éste tipo de posesión, ya que no reconoce la
posesión indirecta o impropia de ningún tipo, ya sea de quien alega ser
S
O
D
A
ERV
dueño de la tierra o cómo en éste caso, de quién alega arrendar lícitamente.
ES
R
S
Oen materia de la Ley agraria venezolana, se
Propietario: C
El H
cual
E
DER
divide en dos (2) tipos. El propietario agrario privado y
propietario
agrario adjudicado.
El primero posee todos atributos de la propiedad establecidos en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, exactamente en el
artículo 115, pero sometidos o restringidos a cumplir con la función social
agraria. El segundo posee el uso y goce restringidos, más no la disposición
de la propiedad, ella es pertenencia exclusiva del Estado. Este nuevo
concepto de propiedad agraria que establece la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, no solamente limita la propiedad agraria privada, sino que le niega el
acceso a los beneficiarios de la adjudicación a obtener una propiedad
constitucional cómo la establecida en el artículo 115 sobre las tierras que les
fueron adjudicadas por el Estado, ni por vía de la enajenación, ni por vía de
68
la usucapión agraria, convirtiéndose éste tipo de propietario en un simple
custodio sobre dichas tierras públicas que les fueron otorgadas.
Duque Corredor, define propiedad agraria cómo el derecho exclusivo
del poseedor de aprovecharse económicamente del predio rural, que de
manera continuada, directa y efectiva explota en su propio beneficio y en el
de la colectividad y que se extingue cuando el poseedor deja de utilizarlo o lo
utiliza inadecuadamente o cuando cede su explotación a terceros.73
S
O
D
A
El Tribunal Supremo de Justicia, en la Sentencia
RV número 462 de fecha
E
S
E
SR
06 de Abril de 2001Cde
laO
Sala
Constitucional, trata sobre el Derecho de
H
E
R
DE
Propiedad y plantea:
...la Constitución reconoce el derecho de propiedad privada que se
configura y protege, ciertamente, cómo un haz de facultades
individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo,
cómo un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de
acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la
colectividad, es decir, la finalidad o utilidad social que cada
categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Esta
noción integral de derecho de propiedad es la que está recogida en
nuestra Constitución, por lo que los actos, actuaciones, u
omisiones denunciados cómo lesivos del mismo, serian aquellos
que comporten un desconocimiento de propiedad cómo hecho
social, a lo que se puede asimilar situaciones que anulen el
derecho sin que preexista ley alguna que lo autorice.
-Según el Beneficio que se Genera: Se dividen en:
Directos: Que serian los adjudicados y sus familias.
73
Cfr. Duque Corredor, Román José. Ob. Cit. p. 154.
69
Indirectos: Serian todas aquellas personas que se benefician de la
actividad económica agraria realizada por el beneficiario directo, estamos
hablando de la cadena de comercialización cómo son los compradores al
mayor y al detal de los rublos, transportistas, agro empresarios,
agroindustriales, maquinistas agrícolas, consumidores finales, entre otros.
-Según el Tipo de Sujeto:
S
O
D
A
ERV
Naturales, son las personas, es decir, campesinos, pisatarios,
ES
R
S
O
H
C
E
Jurídicas,
DER entre los que se encuentran la República, los estados, los
medianeros, conuqueros, entre otros.
entes públicos y privados.
-Según la Forma cómo Desempeña su Labor:
En forma individual: Es cuando el sujeto agrario realiza su labor de
forma independiente y cuyos beneficios económicos son de su exclusivo
privilegio.
En forma colectiva: Consiste que el sujeto de derecho agrario,
trabaja mancomunadamente con otros sujetos que realizan la misma labor o
actividad
agraria
y
cuyos
beneficios
económicos
se
reparten
comunitariamente. Por ejemplo, las cooperativas agrícolas o los fundos
estructurados colectivamente.
70
Las cooperativas son definidas en el artículo 2, del Decreto con
Fuerza de Ley Especial de Asociación de Cooperativas cómo:
...asociaciones abiertas y flexibles, de hecho y de derecho
cooperativo, de la Economía Social y Participativa, autónomas de
personas que se unen mediante un proceso y acuerdo voluntario,
para hacer frente a sus necesidades y aspiraciones económicas,
sociales y culturales comunes, para generar bienestar integral,
colectivo y personal, por medio de procesos y empresas de
propiedad colectiva, gestionadas y controladas democráticamente.
-Según el Tipo de Actividad Agraria Desempeñada: Aquí nos
referimos a:
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
nombre y por
cuenta de otros, son los jornaleros, es decir, trabajan ya sea
DER
Obreros agropecuarios: Son los que desempeñan sus labores a
por contratos o en cargos fijos, su actividad se encuentra regulada por la Ley
Orgánica del Trabajo.
Los productores agrícolas: Que siembran verduras, hortalizas, entre
otros.
Los productores pecuarios: Se dividen en: Productores de ganado
mayor: Que son los productores de especies bovinas, bufalinas, equinos y
otros similares y productores de ganado menor: Son los productores de
especies ovinas, caprinas, suidos, avícolas, cunícolas, apícolas y cualquier
otra especie similar.
71
Los productores forestales: Para la producción de madera cómo
caoba, cedro, entre otros tipos de madera indispensables para la fabricación
de muebles, papel. Aquí también debemos incluir a los conservacionistas.
-Según el Tamaño de la Actividad Productividad que Desempeña:
Pequeño productor: Son productores cuyo índice de productividad
va de mediano a muy pobre, cómo por ejemplo, el conuquero.
S
O
D
A
ERV
Mediano productor: Generalmente son productores semi intensivos o
ES
R
S
O
H
C
E
DER
semi extensivos, es decir, su índice de productividad va de mediano a alta.
Gran
productor:
Estamos
hablado
del
agroempresario,
agroindustrial, el productor intensivo, su índice de productividad es muy alta,
muy eficiente.
Con respecto a los entes agrarios presentes en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, son tres (3):
-Institutito Nacional de Tierras (INTI): Es un instituto autónomo con
personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente de la
República, con su sede principal en la ciudad de Caracas y está
representada en cada Estado por una Oficina Regional de Tierras. Tiene por
objeto la administración, redistribución de las tierras y regularización de la
posesión de las mismas. Está dirigida por un directorio compuesto por un (1)
72
Presidente y cuatro (4) Directores Principales con sus respectivos suplentes,
quienes son de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la
República.
-Instituto Nacional de Desarrollo Rural: Es un instituto con
personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente de la
República. Está dirigido por un (1) Presidente y cuatro (4) Directores con sus
respectivos suplentes, todos de libre nombramiento y remoción por el
S
O
D
A
ERV
Presidente de la República. Tiene como objeto, contribuir el desarrollo rural
ES
R
S
O
H
C
E
R su sede principal en la
extensión.
Tiene
DE
integral del sector agrícola en materia de infraestructura, capacitación y
ciudad de Guanare, Estado
Portuguesa.
-Corporación Agraria Venezolana: Es un instituto autónomo con
personalidad jurídica y patrimonio propio distinto de la República. Está
dirigido por un (1) Presidente y cuatro (4) Directores con sus respectivos
suplentes, todos de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la
República. Tiene su sede principal en la ciudad de Barquisimeto, Estado
Lara y tiene como objeto, desarrollar, coordinar y superbazar las actividades
empresariales del Estado para el desarrollo del sector agrario.
73
2.1.1.1.2.-Elemento Objetivo.
Son las conductas humanas, que es el objeto de la relación Jurídica
administrativa, donde la conducta puede ser de un particular o administrado
cómo sujeto pasivo o activo o de la Administración Pública o del ente público.
La relación puede plantearse respecto a una cosa, donde el particular
está obligado a respetar y en consecuencia a abstenerse de abusar sobre
S
O
D
A
ERV
los bienes del dominio público. Y la administración está facultada para obrar
ES
R
S
O
H
C
E
R han aclarado que la actividad del proceso tiene por
Otros
DEautores
en defensa de ese bien.
74
objeto la declaración de voluntad del órgano administrativo frente a una
persona determinada y distinta del actor de la declaración.75
También se ha dicho que el objeto del procedimiento administrativo es
la de lograr dos finalidades cómo son:
-La garantía del interés público, concretada en la legalidad y en la
oportunidad o convivencia de la actividad administrativa y;
-La de garantizar los derechos e intereses legítimos de los
administrados.76
74
Cfr. Leal Wilhelm, Salvador. Ob. Cit. p. 53.
Cfr. González Pérez, Jesús. Ob. Cit. p. 151.
76
Cfr. Araujo Juárez, José. Ob. Cit. p. 48.
75
74
Partiendo de las definiciones anteriores, consideramos que el artículo
1 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el cual dice concretamente:
La presente Ley tiene por objeto establecer las bases del desarrollo
rural integral y sustentable; entendido éste cómo el medio
fundamental para el desarrollo humano y el crecimiento económico
del sector agrario dentro de una justa distribución de la riqueza y
una planificación estratégica, democrática y participativa,
eliminando el latifundio cómo sistema contrario a la justicia, al
interés general y a la paz social del campo, asegurando la
biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de
los derechos de protección ambiental y agroalimentario de la
presente y futuras generaciones.
S
O
D
A
RV de los procedimientos
entes agrarios y esto se logra por
medio
E
S
E
R
S
O
H
administrativos agrarios
C dispuesto para ellos, ya que tanto el Instituto
E
R
E
D
Establece los objetivos generales o conductas que deben cumplir los
Nacional de Tierras, cómo el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y la
Corporación Venezolana Agraria son los responsables de la aplicación y fiel
cumplimiento de ésta ley por parte de los administrados y beneficiarios.
También consideramos que los entes agrarios públicos poseen cinco
(5) objetivos específicos que deben cumplir, que son propios de los cinco (5)
procedimientos que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario les ordena aplicar
para lograr sus fines y frente a los cuales, los administrados agrarios deben
responder con una determinada conducta, en otras palabras, la relación
jurídica agraria que se ha de establecer entre al Administración Agraria por
un lado y los administrados agrarios por el otro, va a depender
circunstancias o caso concreto que se ha de resolver, por ejemplo:
de las
75
-Para que el Administrado Agrario cumpla con la Función Social
Agraria: Estos deben cumplir con una serie de requisitos que se le exigen a
través del Procedimiento de Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas que
se encuentra desarrollado en el Título II, Capítulo II.
Duque Corredor, haciendo referencia al artículo 19 de la Ley de
Reforma Agraria, establece que la conducta a seguir por el administrado
agrario son: La de explotar eficientemente el predio, debe trabajar
S
O
D
A
ERV
directamente, de manera personal su propiedad y asumir los riesgos de la
ES
R
S
O
H
C
E
asalariado
enR
el campo y los contratos
DE
empresa agrícola, acatar las normas jurídicas que regulan el trabajo
agrarios, proteger los recursos
naturales renovables e inscribir el predio en las oficinas de catastro. En el
caso de fincas ganaderas, tenerlos eficientemente explotadas.77
Nosotros pensamos que cuando se habla de una finca eficientemente
explotada, se refiere no solamente a evitar la infrautilización de la tierra, la
cual es sancionada por la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario con el cobro de
impuestos o con la Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas, sino que
también se debe evitar la sobreexplotación de la misma, ya que se agotaría
las
reservas
agroecológicas
de
las
empobrecimiento.
77
Cfr. Duque Corredor, Román José. Ob. Cit. p. 35.
mismas
con
su
consecuente
76
-Para que el Administrado Agrario cumpla con la Plena
Producción y la Productividad de la Finca: Es decir, si se ha cumplido con
la plena producción según los lineamientos del Ejecutivo Nacional y la
productividad con la obtención del rendimiento idóneo de la tierra rural, el
cual no debe ser menor al 80% según las disposiciones establecidas en el
Título III, Capítulo I del impuesto sobre tierras ociosas. Esto se logra
mediante la aplicación del procedimiento de Certificación de Fincas
S
O
D
A
(2) procedimientos, el de finca productiva y el de
V mejorable.
Rfinca
E
S
E
R
S
O
H
C de finca productiva, se le exige al Administrado
E
R
En
la
certificación
E
D
desarrollada en el Título II, Capítulos III y IV, el cual a su vez establece dos
Agrario haberse ajustado a los planes de seguridad alimentaria del Ejecutivo
Nacional, haber alcanzado el rendimiento idóneo y renovar éste certificado
cada dos (2) años.
Con respecto a la certificación de finca mejorable, se le exige al
administrado agrario adaptar su propiedad a los planes del Ejecutivo
Nacional con respecto a la seguridad alimentaria en un plazo no mayor de
dos (2) años a partir de la certificación y establecer un manejo acorde a la
actividad que realiza para alcanzar el rendimiento idóneo.
-Para que el Administrado Agrario sea Adjudicatario de Tierras
Públicas: Deben cumplir con los requisitos establecidos en el Título III,
Capítulo V, que trata sobre la adjudicación. Entre los requisitos o conductas
77
que debe cumplir los administrados agrarios tenemos: El de cumplir con el
proyecto de producción de la parcela adjudicada establecido por el Ejecutivo
Nacional, mantener la eficiencia productiva por un mínimo de tres (3) años
para poder recibir el Título de Adjudicación Permanente, no enajenar la tierra
adjudicada, solicitar la autorización del Instituto Nacional de Tierras para
poder transferirla y para poder solicitar crédito agrícola.
-Para no ser Objeto del Procedimiento de Recuperación de las
S
O
D
A
ERV
Tierras Públicas: Se aplica a aquellas tierras que se encuentren ocupadas
ES
R
S
O
H
C
E
desarrollado
DEenRel Título II, Capítulo VII de rescate de tierras.
ilegal o ilícitamente. Esto se logra mediante la aplicación de su procedimiento
La conducta que debe tener el administrado agrario para no ser objeto
de éste procedimiento es la de mantener la tierra con vocación agraria en
óptima producción con fines agrarios, en total adecuación a los planes y
lineamientos establecidos por el Ejecutivo Nacional y que no posea más de
dos (2) unidades de patrón de parcelamiento establecido por el Instituto
Nacional de Tierras.
78
2.1.1.1.3.-Elemento Material.
Leal Wilhem, establece que los elementos materiales son los
derechos subjetivos, facultades, potestades, intereses y las obligaciones,
deberes, cargas que corresponde a los sujetos de la relación.78
Rojas - Hernández, define las Potestades Públicas, “las cuales deben
ser entendidas cómo sinónimo de poder público pues las Potestades
S
O
D
A
ERV
Públicas no son más que el instrumento del cual se dota a la administración
ES
R
S
O
H
C
E
LaD
jurisprudencia
de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa
ER
79
para legitimar y delimitar su actuación”.
de fecha 9 de Mayo de 1995, asentó que la atribución de la Administración
Pública Nacional de potestades supone, por una parte la constitución del
título que habilita su actuar y por la otra, el establecimiento de los límites del
ejercicio del Poder Público, que acata y perfila el ámbito de validez de su
actuación.
2.1.2.-Situaciones Jurídicas Activas de la Administración Agraria.
La Administración Agraria, la cual es ejercida a través de los tres (3)
distintos entes públicos agrarios desarrollados en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, posee una serie de potestades y prerrogativas que le
78
Cfr. Leal Wilhem, Salvador. Ob. Cit. p. 53.
Rojas-Hernández, Jesús David. Los Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador
cómo Límites a la Potestad Administradora Sancionatoria. Caracas – Venezuela. Edic. Paredes.
2004. pp. 17-20.
79
79
permiten actuar en forma lineal frente a los administrados o beneficiarios
agrarios establecidos en la Ley in comento. Entre las potestades tenemos:
-La Potestad de Actuación de Oficio: Esto se debe al poder
inquisitorio que tiene la Administración agraria que es ejercida a través de
sus entes.
Ella tiene un poder activo, pues es ella la que conduce el
S
O
D
A
de la prueba, es decir, el comando del procedimiento.
RV
E
S
E
R
S
O
H
C se encuentra reflejada en el Título II, Capítulo II de
E
R
Esta
oficialidad
E
D
procedimiento, la que lo puede iniciar, quien la sustancia, quien tiene la carga
la Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas artículo 36 que dice que “La
operatividad de la actuación podrá ser igualmente acordada de oficio por la
respectiva Oficina Regional de Tierra...”, más adelante éste mismo artículo
plantea “...En ese caso elaborará un informe técnico.”
También conseguimos ejemplos de ésta oficialidad en los artículos
39, 47, 52, 56, 58, 61 y 82, que dicen en líneas generales que el Instituto
Nacional de Tierras podrá iniciar un procedimiento de rescate de las tierras,
también podrá declarar si la tierra cuya certificación se solicita pueden o no
estar productivas o procederá a declararlas ociosas, llevar registros,
expropiar por cusas de utilidad pública, decidir si procede o no la
adjudicación, a rescatar tierras, entre otras potestades.
80
El artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
nos habla de ello cuando expresa que:
Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna
medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha
medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad
y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma
y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su
validez y eficacia.
El Tribunal Supremo de Justicia, dictó la Sentencia número 01202 de
fecha 03 de Octubre de 2002 de la Sala Político Administrativa, donde
establece el Principio de Proporcionalidad y dice:
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
DER
El principio de proporcionalidad previsto en la norma dispuesta en
el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, ordena que las medidas adoptadas por el ente
administrativo deben ser proporcionales con el supuesto de hecho
de que se trate. En éste sentido, el referido principio constituye una
exigencia para la Administración, ya que para fijar una sanción
entre dos límites mínimos y máximo, deberá apreciar previamente
la situación fáctica y atender al fin perseguido por la norma.
-La Potestad de Autotutela: La Administración agraria tiene el
poder de revisar y corregir sus actuaciones. Está potestad de autotutela se
puede ejercer mediante tres (3) procedimientos cómo son:
Revocatorio:
El
cual
permite
la
extinción
de
sus
actos
administrativos por vía administrativa, ejemplo de ello, son los artículos 67 y
57 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que plantean la posibilidad de
revocar la certificación otorgada si se comprueba la inoperancia del
adjudicado, si éste no ha honrado su compromiso de hacerla productiva.
Convalidatoria: Para aquellos actos que no sean nulos de nulidad
absoluta. Solamente hay cinco (5) casos de nulidad absoluta que se
81
encuentran
especificadas
en
la
Ley
Orgánica
de
Procedimientos
Administrativos (LOPA) en el artículo 19 que dice:
Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los
siguientes casos:
1.
Cuando así esté expresamente determinado por una norma
constitucional o legal.
S
O
D
A
definitivo y que haya creado derechos particulares,
RV salvo autorización
E
S
E
R 57 de la Ley de Tierras que permite la
S
O
expresa de la ley. Cómo
el
artículo
H
C
E
R
E
D
revocación de un derecho particular cómo es la adjudicación.
2.
Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter
3.
Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución. Cómo lo
indica el artículo 23 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el cual le
concede a los entes públicos agrarios el poder de desconocer actos jurídicos
que considere fraude.
4.
Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente
incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento
legalmente establecido.
Correctiva: Corregir sus propios actos cómo lo indica el artículo 84
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que dice: “La
administración podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de
82
cálculo en que hubieren incurrido, en la configuración de los actos
administrativos”.
-Potestad de Ejecución: No necesita recurrir a los órganos judiciales
para lograr la ejecución, sino que tiene el privilegio de ejecutarlos por si
misma, ejemplo de ello es el rescate de tierras establecido en el Título II,
Capítulo VII de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
S
O
D
A
V de ello, los artículos
cuando estás vayan en contra de la juridicidad,R
ejemplo
E
S
E
R
49, 52, 57, 67, 86 C
y H
87,O
deS
la Ley de Tierras, que expresan en líneas
RE
E
D
generales el pago de impuestos por la infrautilización de la tierra, la
-Potestad Sancionatoria: Puede sancionar determinadas conductas,
revocación de la adjudicación, la no indemnización por parte de la
Administración Agraria por desalojo a los ocupantes ilícitos, y el gasto que
deberán hacer los ocupantes ilícitos para reparar los daños ambientales en
que pudieron incurrir.
2.1.3.-Situaciones Jurídicas Activas de los Administrados Agrarios.
Las situaciones jurídicas activas de los administrados agrarios,
consisten en todos los derechos y recursos con que cuenta el administrado
agrario y que puede hacer valer ante las diferentes circunstancias o
situaciones en que se encuentra sometido por la Administración Pública
Agraria para una mejor defensa de sus intereses.
83
Con relación a la Administración, los administrados agrarios poseen
los siguientes derechos:
-Derecho de Petición y Respuesta: Se encuentra consagrado en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el artículo 51 que
dice:
Que toda persona tiene derecho representar o dirigir peticiones
ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública
sobre los asuntos que sean de la competencia de estos o de estas
y de obtener una oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen
éste derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la ley,
pudiendo ser destituidos o destituidas de sus cargos.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O en que el administrado agrario puede dirigir
Este derechoC
consiste
H
E
DER
peticiones a la Administración Pública Agraria y ésta tiene la obligación de
darle una oportuna respuesta a sus solicitudes.
En al Ley de Tierras y Desarrollo Agrario lo conseguimos claramente
en los artículos 41, 42, 49, 55, 59, que plantean la solicitud de la
certificación de finca en productiva o mejorable según sea el caso o la
solicitud de adjudicación de tierra, entre otros.
-Derecho de Igualdad: Se encuentra consagrado en el artículo 21 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que dice en líneas
generales que “Todas las personas son iguales ante la Ley; en
consecuencia: 1. No se permitirán las discriminaciones…”
84
Los administrados agrarios tienen derecho frente a la Administración
Pública Agraria un derecho a la igualdad en el trato, no discriminatorio e
imparcial.
Esto lo conseguimos plasmados en los artículos 12 y 13 de la Ley de
tierras y desarrollo Agrario que dicen en líneas generales que “Se reconoce
el derecho de adjudicación de tierra a toda persona apta para el trabajo…” y
“Son sujetos beneficiarios del régimen establecido en ésta Ley, todos los
S
O
D
A
ERV
venezolanos y venezolanas que hayan optado por el trabajo rural…”
ES
R
S
O Ley de Tierras en sus artículos 14 y 60
Sin embargo,C
laH
misma
E
DER
numeral 5 plantea dos (2) excepciones a ésta regla constitucional,
contradiciéndose incluso ella misma
y consiste en la
preferencia a las
mujeres cabeza de familia y a los ciudadanos o ciudadanas mayores de 18
años y menores de 25 años, generando cierta discriminación y desigualdad
en el trato administrativo agrario frente al resto de los venezolanos a la hora
de concederse el beneficio agrario.
El Tribunal Supremo de Justicia, habla en su Sentencia 01459 de
fecha 12 de Julio de 2001 de la Sala Político Administrativa sobre el Derecho
de Igualdad y dice:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
consagra la igualdad de todas las personas ante la Ley...por lo
cual, el concepto de discriminaciones se extiende a todas aquellas
situaciones que tengan por objeto o por resultado anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de
igualdad de los derechos y libertades de toda persona. Es así
85
cómo ésta norma constitucional ha venido a consagrar los
principios que la jurisprudencia ha ido delineando, pues ésta ha
sido contéste [sic] en señalar que la discriminación existe también
cuando situaciones análogas o semejantes se deciden, sin
aparente justificación, de manera distinta o contraria, resultando así
necesario que la parte afectada en su derecho demuestre la
veracidad de sus planteamientos, toda vez que sólo puede
advertirse un trato discriminatorio en aquellos casos en los cuales
se compruebe que ante circunstancias similares y en igualdad de
condiciones, se manifieste un tratamiento desigual.
Está misma Sala, dictó la Sentencia número 01131 de fecha 24 de
Septiembre de 2002, en donde confirma lo anteriormente expuesto y dice:
S
O
D
A
ERV
El derecho de igualdad ha sido interpretado cómo el derecho de los
ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que
se excluyan a unos lo que se le concede a otros, en paridad de
circunstancias. Es decir, que en virtud de éste principio, no deben
establecerse diferencias entre los que se encuentran en las
mismas condiciones. La verdadera igualdad consiste en tratar de
manera igual a los iguales y desigualmente a los que no pueden
alegar esas mismas condiciones y circunstancias predeterminadas
por la Ley, ya que estás no obedecen a intereses de índole
individual sino a la utilidad general”.
ES
R
S
O
H
C
E
DER
Para nuestro criterio, estas excepciones no deben existir en la Ley, ya
que se debe valorar primero cómo requisito fundamental la capacidad para el
trabajo rural y no la condición personal del individuo, porque estas
condiciones personales no deben privar sobre el interés público de alcanzar
el desarrollo de la nación y la seguridad agroalimentaria.
-Derecho a la Estabilidad de las Decisiones: Nos referimos a la
seguridad jurídica de la que tiene el administrado agrario en relación a los
actos jurídicos.
La Administración Agraria no puede estar cambiando de decisiones a
cada rato, porque generaría una incertidumbre jurídica en el administrado
86
agrario, el cual no sabrá a que atenerse cada vez que se ve en la necesidad
de tratar con la administración agraria.
-Derecho a la Información: Es decir, los administrados agrarios
tienen derecho a ser informados sobra la estructura, funciones, jerarquías y
competencias de los entes de la Administración Pública Agraria cómo por
ejemplo, el artículo 23 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que plantea
una de las funciones de los entes agrarios cómo es la de desconocer actos
S
O
D
A
ERV
que consideren fraudulentos o el artículo 117, 133 y 148 que hablan de las
ES
R
S
O
H
C
E
tierras, D
capacitación
ER de la mano de obra o la actividad empresarial del
funciones que deben prestar estás instituciones cómo son, la distribución de
Estado.
-Derecho a la Racionalidad Administrativas Agraria: Consiste en
que la administrado agrario debe actuar de acuerdo a una serie de formas,
uniformemente prescritas, es decir, que se establezcan de antemano por la
Administración Agraria, cuales son las características que debe seguir
determinado procedimiento, documento, entre otros. Ejemplo de esto, lo
conseguimos en el artículo 59 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que
dicta cuales son los requisitos que debe seguir el administrado agrario para
poder obtener el beneficio de la adjudicación de tierra.
-Derecho
a
la
Prescripción:
Consiste
en
que
los
actos
administrativos que imponen obligaciones o deberes, no pueden atar de
87
manera eterna o permanente, a los administrados agrarios, estos tienen el
derecho a oponerse a su cumplimiento y a que las mismas prescriban en el
transcurso del tiempo.
Para nosotros, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario lo viola de
manera fragante, el artículo 23 antes mencionado, establece la posibilidad
de que los entes públicos agrarios puedan desconocer actos jurídicos
cuando considere que los mismos cometen fraude, inclusive, aquellos actos
S
O
D
A
ERV
que se generaron antes de la creación de éste cuerpo legal, lo que evidencia
ES
R
S
O
H
C
E
administrados
agrarios a la inseguridad jurídica.
DER
la imprescriptibilidad de dichos actos, sometiendo de ésta manera a los
Consideramos que con ésta potestad que la Ley de Tierras le concede
a los Jueces y entes agrarios, se viola los artículo 49 numeral 6 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que reza:
“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y
administrativas; en consecuencia:
6.
Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no
fueren previstos cómo delitos, faltas o infracciones en leyes
preexistentes” y el artículo 24 de la misma Constitución, que
establece
que
“Ninguna
disposición
legislativa
retroactivo, excepto cuando se imponga menor pena...”
tendrá
efecto
88
Sólo se admite Constitucionalmente la imprescriptibilidad de las
acciones para sancionar los delitos de lesa humanidad cómo lo indica en su
artículo 29.
El debido proceso ha sido definido por el Tribunal Supremo de Justicia
en la Sentencia número 05 de fecha 24 de Enero de 2001 de la Sala
Constitucional cómo “...el trámite que permite oír a las partes, de la manera
prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y
S
O
D
A
ERV
los medios adecuados para imponer sus defensas...”
ES
R
S
O2002 ante la Sala Constitucional del Tribunal
El 6 de Febrero
de
H
C
E
DER
Supremo de Justicia, la Federación Nacional de Ganaderos (FEDENAGA),
demandaron la inconstitucionalidad de una serie de artículos del anterior
Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Entre los artículos demandados estaba el artículo 25 -hoy 23-,
alegando que no sólo se le concedió un poder exacerbado a los entes
agrarios establecidos en la Ley, sino que además, se violó con éste artículo
el principio de separación de poderes, ya que es la jurisdicción agraria y no
los entes administrativos agrarios los que deberían establecer la validez o no
de todos los actos jurídicos cómo los convenios, contratos, entre otros,
realizados antes de la creación de éste cuerpo legal.
La decisión de la Sala Constitucional fue que la Administración tiene
un elemento inquisitorio que le permite desconocer actos que se hayan
89
realizado con fraude a la ley, aún cuando dicho acto se haya realizado con
anterioridad a la existencia de éste artículo, alegan, que el derecho jamás
podría darle validez a un acto fraudulento, ya que en tal caso “…se
desconocería la existencia misma del ordenamiento jurídico mediante una
apariencia de adecuación externa a los requerimientos que ese mismo
ordenamiento dispone no sólo a la administración, sino también a los
tribunales de la República”.80
S
O
D
A
ERV
Con relación al procedimiento, los administrados agrarios tienen los
ES
R
S
O
H
C
E
DER
siguientes derechos:
-Derecho a la Defensa: El cual se encuentra desarrollado en el
artículo 49 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela que dice: “La defensa y la asistencia jurídica son derechos
inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso…”
Dentro del derecho a la defensa encontramos:
Derecho a ser oído: Es la base a la defensa. El artículo 57 de la Ley
de Tierras lo plantea “…procederá al emplazamiento del interesado para
que dentro de un lapso de diez (10) días hábiles, proceda a exponer las
razones que le asistan en su descargo”.
A hacerse parte: Tanto en el inicio del proceso, cómo a lo largo del
mismo en el caso de que no hubiese intervenido en su iniciación. Los
80
Cfr. Núñez Alcántara, Edgar Darío. Ob. Cit. (1). pp. 39-44.
90
artículos 91 y 94 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo plantean muy
claramente cuando establecen que en la publicación de la Gaceta Oficial
Agraria se deberá notificar tanto al ocupante cómo a cualquier otro
interesado sobre el acto que cursa en su contra.
A tener acceso al expediente: Cómo lo indica el artículo 59 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA) que dice: “Los
interesados y sus representantes tienen el derecho de examinar en cualquier
S
O
D
A
ERV
estado y grado del procedimiento, leer y copiar cualquier documento
ES
R
S
O
H
C
E
R
excluyenD
los
calificados cómo confidenciales por el jerárquico
Edocumentos
contenido en el expediente, así cómo pedir certificación del mismo. Se
superior…”
Conforme a éste artículo, tanto el administrado agrario cómo sus
representantes, tienen el derecho de acceder a los expedientes para
examinarlos y evaluarlos. Un ejemplo de esto en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario lo encontramos en el artículo 37 que plantea sobre el
informe técnico realizado por el Instituto Nacional de Tierras, el cual puede
ser accesado una vez que se culmine por el administrado agrario.
El Tribunal Supremo de Justicia, en la Sala Político Administrativa,
dictó la sentencia número 00414, de fecha 21 de Mayo de 2002 (Caso:
Aserca Airlines), donde estableció que la falta de expediente administrativo,
impide el debido examen de la adecuación de las circunstancias fácticas. La
91
Sala estima, que a la falta del expediente administrativo por parte de la
Administración, el cual tiene la carga procesal de remisión del mismo y cuya
omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta, cómo parte que
es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el
procedimiento administrativo, así cómo tampoco las razones de hecho y de
derecho en que fundamenta su decisión.
A presentar pruebas: Estas permiten al administrado agrario la
S
O
D
A
ERV
posibilidad de demostrar la veracidad de sus alegatos.
ES
R
S
Olos recursos: Se refiere a los recursos que
A ser informado
de
H
C
E
DER
puede interponer el administrado agrario cuando considere que el acto
emitido por la Administración Agraria no le es favorable.
El artículo 40 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario expresa:
El acto que declare las tierras ociosas o incultas agota la vía
administrativa. Deberá notificarse al propietario de las tierras y a
los interesados que se hayan hecho parte en el procedimiento,
mediante publicación en la Gaceta Oficial Agraria, indicándose en
contra del mismo podrá interponerse recurso contencioso
administrativo de nulidad, dentro de un lapso de sesenta (60) días
continuos por ante el Tribunal Superior Agrario competente por la
ubicación del inmueble.
El derecho a la defensa, es definido por el Tribunal Supremo de
Justicia en la Sentencia 05 del 24 de Enero de 2001 de la Sala Constitucional
cómo “...la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se
oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia,
existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el
92
procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio
de sus derechos o se le prohíbe realizar actividades probatorias”.
También es tratado por la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia en Sentencia número 01245 de fecha 26 de Junio de
2001 y dice:
El derecho a la defensa previsto con carácter general cómo
principio en el artículo 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la
jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una
consagración múltiple en la Ley Orgánica de procedimientos
Administrativo; la cual precisa en diversas normas, su sentido y
manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos, cómo
son: el derecho a ser oído, el derecho a ser parte, el derecho a ser
notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a
ser informado de los recursos para ejercer la defensa.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
DER
-Celeridad: Que consiste en la rapidez en que se espera se
desenvuelva el proceso por parte de la Administración Agraria. Dentro de la
celeridad encontramos:
Cumplimiento de plazos: Es decir, que se respeten los plazos
indicados en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
A la actuación de oficio de la Administración Agraria: Consiste en
la obligación que tiene la Administración de cumplir por su propia iniciativa de
todos los actos procedimentales para un mayor conocimiento del asunto. El
artículo 36 de la Ley de Tierras establece “La apertura de la investigación
podrá ser acordada de oficio por la respectiva Oficina Regional de Tierras…”
93
El respeto al orden de tramitación: El artículo 34 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos dice: “El despacho de todos los
asuntos se respetará rigurosamente en el orden en que estos fueron
presentados…”
-Derecho a Queja: Ante el Jerárquico Superior en lo casos de
omisión, distorsión o retardo injustificado. En materia agraria seria ante la
Directiva del instituto Nacional de Tierras, en la persona de su Presidente.
dice
S
O
D
A
El artículo 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos
RV
E
S
E
Rpersonas que presten servicios en la
S
O
“...Los funcionarios
y
demás
H
C
E
R
E
D
Administración Pública…son responsables por las faltas en que incurran”.
-Derecho a Desistir del Procedimiento: Aún cuando éste se halla
iniciado a instancia de parte.
El artículo 63 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
dice: “El procedimiento se entenderá terminado por el desistimiento que el
interesado haga de su solicitud, petición o instancia. El desistimiento deberá
formularse por escrito. En caso de pluralidad de interesados, el desistimiento
de uno de ellos no afectara a los restantes”.
El funcionario que conozca del asunto formalizará el desistimiento por
auto escrito y ordenará el archivo del expediente.
94
Para nuestro criterio, también opera el desistimiento o renuncia tácita,
cuando el administrado agrario realiza actos que dejan sin lugar a dudas su
voluntad de abandonar el proceso. Ejemplo de ésta confirmación, lo
encontramos en el artículo 80 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario que
dice: “El Tribunal deberá pronunciarse sobre la solicitud dentro de los veinte
(20) días hábiles siguientes al vencimiento de a oportunidad de informes…”
“...Igualmente, la causa entrará en estado de sentencia cuando
S
O
D
A
ERV
vencido el lapso para el emplazamiento, el interesado no hubiese
ES
R
S
O
H
C
E
DER
comparecido a dar contestación”.
Con respecto a los Actos Administrativos tenemos:
-Formalismo: Es decir, los actos administrativos agrarios deben
cumplir con las formas, requisitos y trámites indispensables para su validez y
eficacia.
-Motivación: Todo acto administrativo agrario debe estar motivado
con las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta. El artículo 9
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece: “Los actos
administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de
simple tramite o salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto, deberán
hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto”.
95
Ejemplo claro de esto, lo conseguimos en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario que dice en su artículo 70:
Para llevar a efecto la expropiación prevista en ésta Ley se requiere
Resolución del Directorio del Instituto Nacional de Tierras mediante la cual se
acuerda el inicio del procedimiento de expropiación, contentiva de:
1.
Las razones que justifiquen que la expropiación a efectuarse es
S
O
D
A
a fin de asegurar su potencial agroalimentario.RV
ESE
R
S
Oobjeto de expropiación.
2.
Identificación C
del H
área
E
DER
necesaria para la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola,
La Resolución prevista en éste artículo deberá publicarse en la Gaceta
Oficial Agraria.
-Derecho de Notificación: Todo acto administrativo agrario emanado
de la Administración Agraria, debe ser notificado a los administrados o
interesados agrarios.
En los artículos 40, 63, 72 y 78 del a Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, son muestras de la existencia y aplicabilidad de éste derecho.
-Derecho a la Suspensión de Efectos: El artículo 87 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos dice:
La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución
del acto impugnado, salvo previsión legal en contrario. El órgano
96
ante el cual se recurra podrá de oficio o a petición de parte, acordar
la suspensión de los efectos del acto recorrido en el caso de que
su ejecución pudiera causar grave perjuicio al interesado, o si la
impugnación la fundamentare en la nulidad absoluta del acto. En
estos casos, el órgano respectivo deberá exigir la constitución
previa de la caución que considere suficiente. El funcionario será
responsable por la insuficiencia de la caución aceptada.
-Derecho a la Ejecución Formal de los Actos Agrarios: El cual
consiste en que la Administración Agraria antes de realizar actos materiales
que puedan menoscabar los derechos de los particulares agrarios, deberá
dictarse primero una decisión que lo fundamente.
S
O
D
A
ERV
S
E
R
S
refiere al derecho que H
tienen
O los administrados agrarios de interponer los
C
E
DER
-Derecho a Recurrir contra el Acto Administrativo Agrario: Se
recursos establecidos en las Ley para su mejor defensa.
Los artículos 40 y 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, establecen claramente éste derecho cuando permite la
oposición y el Recurso Contencioso de Nulidad.
2.1.4.-Los Procedimientos Administrativos Agrarios en la Ley de
Tierras.
Hay autores que definen Procedimiento Administrativo cómo un
conjunto de actos preparatorios o de trámites que han de culminar en la
decisión de la autoridad administrativa competente sobre la cuestión de
fondo que le corresponde resolver.81 Otros la definen cómo “la serie de actos
81
Cfr. Lares Martínez, Eloy. Ob. Cit. p. 695.
97
de autoridad administrativas coligados entre si y tendientes a una única
finalidad”.82
Para nosotros, Procedimientos Administrativos Agrarios, son las
sucesiones continuadas e ininterrumpidas de actos que buscan resolver una
controversia mediante la declaratoria de voluntad de la Administración
Agraria a través de sus entes.
S
O
D
A
son cinco (5), entre los que encontramos el Procedimiento
de Declaratoria de
RV
E
S
E
R de Fincas en Productiva y Mejorable,
S
O
Tierras Ociosas o Incultas,
Certificación
H
C
E
R
E
D
Expropiación Agraria, Rescate de Tierras y Adjudicación de tierras.
Los procedimientos agrarios en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario
2.1.4.1.-Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas.
Se encuentra desarrollado en el Título II, Capítulo II desde el artículo
35 hasta el 40. Este procedimiento de carácter inquisitivo tiene cómo objetivo
determinar si una tierra está o no cumpliendo con la función social para la
cual fue destinada por el legislador. El órgano competente para determinar el
cumplimiento o no de la función social es el Instituto Nacional de Tierras
cómo legitimado activo y el legitimado pasivo es el administrado agrario, el
cual deberá demostrar el cumplimiento de la función social.
82
Giannini, Massimo Severo. “Diritto Amministrativo”. Vol. II. Cit. por: Lares Martínez, Eloy. Ob.
Cit. p. 695.
98
El mismo se puede iniciar de dos (2) maneras, ya sea por denuncia
motivada de parte o de oficio por la misma Oficina Regional del Instituto
Nacional de Tierras cuando exista una presunción de que una determinada
tierra está ociosa o inculta mediante la elaboración de un informe técnico.
El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa emitió
la sentencia número 00875 de fecha 17 de Junio de 2003, donde estableció
que cuando la Administración decida abrir un procedimiento de oficio, deberá
S
O
D
A
ERV
notificar a los posibles interesados con la finalidad de que éstos puedan
ES
R
S
O
H
C
E
pueda traer
DEyRde ésta manera garantizarles el derecho consagrado en la
participar en dicho procedimiento y alegar y probar todo aquello que a bien
Constitución de 1999, tanto en vía judicial cómo en los procedimientos
administrativos.
La denuncia de parte, que consiste en poner en conocimiento al
Instituto Nacional de Tierras sobre la irregularidad de determinada tierra,
deberá contener la identificación de la persona que haga la denuncia, su
domicilio, cédula de identidad, identificación de la tierra objeto de la
denuncia, nombre del fundo, ubicación, linderos y superficie si es posible.
También deberá contener los datos del poseedor y el carácter con que la
posee.
Leal Wilhem, describe que la denuncia, es el acto por medio del cual,
un particular o bien un funcionario, voluntaria e involuntariamente, ponen en
99
conocimiento de la autoridad correspondiente un hecho que amerita su
actuación.83
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en su artículo 35, establece
cómo parte a “Cualquier ciudadano o ciudadana”. Sainz Muñoz, dice que
solamente es parte aquel ciudadano que sea sujeto beneficiario de la Ley.84
Para nosotros, es parte “cualquier ciudadano o ciudadana”, debido a que
todos somos garantes y protectores del fiel cumplimiento de la Constitución
S
O
D
A
ERV
de la República Bolivariana de Venezuela cómo lo establece el artículo 333
ES
R
S
O
H
C
E
autoridad,
ER el deber de colaborar en el restablecimiento de su efectiva
Dtendrá
que reza: “...todo ciudadano investido o ciudadana investida o no de
vigencia” y el combate al latifundio, la promoción al desarrollo rural integrado,
el principio de seguridad alimentaria y el desarrollo agrícola, son de orden
constitucional y su violación es de orden público, por lo tanto, tenemos cómo
ciudadanos la obligación de velar por su cumplimiento y restablecimiento
independientemente de que seamos o no beneficiarios directos de la Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario.
El Tribunal Supremo de Justicia, en la Sala de Casación Civil, en
sentencia número 00367 de fecha 27 de Abril de 2004 (Caso: Procotur, C.A.
contra C. J. Acosta), definió orden público, donde establece que el mismo
83
Cfr. Leal Wilhelm, Salvador. Ob. Cit. p. 122.
Cfr. Sainz, Muñoz, Carlos. Procesos Agrarios en la Nueva Ley de Tierras. La Victoria –
Venezuela. Edit. Cedil. 2003. p. 45.
84
100
cristaliza todas aquellas normas de interés público que exigen observancia
incondicional y que no son derogables por disposición privada.
Con respecto al informe técnico, deberá contener los datos de la tierra
objeto de investigación, cómo por ejemplo, el tipo de suelo para determinar la
actividad agrícola productiva cómo lo establece el Capítulo III, artículo 15
del Reglamento Parcial de la Ley, el tipo de producción si la tiene y un
informe de los documentos que acrediten la posesión.
El
informe
técnico,
S
O
D
A
es el resultado
RVde las inspecciones
E
S
E
SR
O
H
C
E
DER
y
averiguaciones, las cuales son definidas cómo un subprocedimiento
administrativo instructorio con finalidad adquisitiva y de control, certificante
sobre hechos y actos cumplidos que tienen por finalidad adquirir elementos
de valor de hecho y de derecho conducente a un proceso administrativo más
amplio.85
En caso de que el Instituto Nacional de Tierras considera que del
informe técnico se desprenden elementos que le hagan inferir que dichas
tierras ciertamente están ociosas, emplazará al propietario agrario para que
oponga razones que hagan desvirtuar dicha inferencia.
Éste emplazamiento indicado en el artículo 37 de la Ley de Tierras in
comento, deberá indicarse mediante una notificación que será publicada en
Gaceta Oficial Agraria. La notificación para nuestro entender, significa en
85
Cfr. Leal Wilhelm, Salvador. Ob. Cit. p. 123.
101
informar a los interesados cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos
personales o directos, pudieran resultar afectados y mediante la notificación
se les garantiza el debido proceso, cómo lo establece el artículo 49 ordinal
1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dice: “El
debido
proceso
se
aplicará
a
todas
las
actuaciones
judiciales
y
administrativas en consecuencia...La defensa y la asistencia jurídica son
derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del
S
O
D
A
ERV
proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificado de las cargas por los
ES
R
S
O
H
C
E
ElD
sujeto
ERagrario tiene dos (2) vías ante ésta inferencia de ociosidad, la
cuales se le investiga...”
*
primera, oponer las razones de defensa, demostrando que ha cumplido con
los requisitos establecidos en el artículo 42 para la Certificación de Finca
Productiva o segundo, reconocer la ociosidad de la misma y solicitar la
Certificación de Finca Mejorable según el artículo 49. También podrá
solicitar ésta certificación cuando el Instituto Nacional de Tierras considera
que no procede la Certificación de Finca Productiva.
La Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas pautado en el artículo
40, establece que agota la vía administrativa, por lo que el administrado
agrario podría recurrir por vía contenciosa administrativa. Esta declaratoria
de ociosidad trae varias consecuencias sancionatorias para el administrado
agrario cómo son: La expropiación agraria, ya sea mediante negociación
*
Infra. p. 74.
102
amistosa o forzosa, si las tierras son privadas, el procedimiento de rescate,
si las tierras son públicas o un impuesto agrario.
Con respecto a la Gaceta Oficial Agraria, indicada en los artículos 37
y 40 –anteriormente en los artículos 40 y 43 del Decreto con Fuerza de Ley
de Tierras y Desarrollo Agrario-, cómo medio de notificación utilizado en la
Ley de Tierras y desarrollo Agrario, la Federación Nacional de Ganaderos
(FEDENAGA), solicitó su nulidad por considerarla inconstitucional. Ellos
S
O
D
A
ERV
alegaban que se violaba el derecho a la defensa y el debido proceso, porque
ES
R
S
O
H
C
E
número
ER de personas de la existencia
D
la Gaceta Oficial Agraria, no tenía la capacidad de hacer del conocimiento al
mayor
de un procedimiento
administrativo, disminuyendo así la posibilidad de que el afectado se entere
del proceso en su contra, agregando que una norma que responda a los
principios básicos que garanticen el derecho a la defensa y el debido
proceso, iniciaría el sistema notificatorio por el modo personal y ante la
imposibilidad de materializar la notificación, recurrir al modo de carteles,
supuesto que adujo, ha sido reconocido por ésta Sala en los fallos números
463-01, 1783-01 y 1825-00, por la Sala Política Administrativa.
En respuesta a ésta solicitud de nulidad de los artículos 40 y 43 –hoy
37 y 40-, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, dictó la
sentencia número 2855 de fecha 20 de Noviembre de 2002, en la que alegó,
que no toda notificación por cartel o mediante Gaceta Oficial, vulnera el
derecho a la defensa y al debido proceso, porque los mismos buscan
103
garantizar tales derechos, por lo que en caso de que se desconozca o no se
pueda identificar al propietario o a los interesados para lograr su notificación
personal, los supuestos establecidos en ellos se aplicarán, pero en caso
contrario, la publicación en la Gaceta Oficial Agraria del cartel de
emplazamiento en el supuesto del artículo 40 –hoy 37- y de la notificación
del acto administrativo que declare cómo ociosas o incultas las tierras en el
caso del artículo 43 –hoy 40-, sólo se hará inmediatamente después de la
S
O
D
A
efectuado al propietario de la tierra o a los interesados
RV del acto administrativo
E
S
E
R manera, la Sala acoge en los términos
S
O
en los supuestos respectivos.
De
ésta
H
C
E
R
E
D
expuestos, el argumento de la parte recurrente y a su vez, hace suyo el
consignación en el expediente administrativo de la notificación personal,
razonamiento que expusieron los sustitutos de la Procuradora General de la
República cuando indicaron que si bien la norma bajo análisis prevé la
notificación del acto que declare las tierras cómo ociosas o incultas al
propietario y a los interesados mediante la publicación de la Gaceta Oficial
Agraria, ellos no significa que tratándose de un acto administrativo de ésta
naturaleza, no sea procedente agotar la notificación personal a quien afecta
al fin de salvaguardar la eficacia del mismo.
2.1.4.2.-Certificación de Fincas.
La certificación es definida cómo testimonio o documento justificativo
de la verdad de algún escrito, acto o hecho. Acto por medio del cual una
104
persona da fe de algo que le consta.86 Este procedimiento tiene cómo
objetivo, determinar si las tierras están o no en plena producción según los
lineamientos del Ejecutivo Nacional. El órgano competente para otorgar la
certificación es el Instituto Nacional de Tierras.
Dentro de ella encontramos dos (2) tipos certificación, la Productiva
que garantiza tanto a la República cómo a los entes administrativos agrarios
de que la finca está acorde a los planes del Ejecutivo Nacional y la
S
O
D
A
ERV
Mejorable, que indica que la finca no está acorde, pero busca estar acorde
ES
R
S
O
H
C
E
R
del país.DEl
de certificación, va dirigido a las tierras agrarias
Eprocedimiento
con los planes del Ejecutivo Nacional y cumplir con la seguridad alimentaria
privadas y a las tierras agrarias ocupadas.
-Certificación de Finca Productiva: Se encuentra desarrollado en el
Título II, Capítulo III, desde el artículo 41 al 48. La solicitud de la misma,
se dirige a la Directiva del Instituto Nacional de Tierras por intermedio de sus
Oficinas Regionales. Esta solicitud se les concede a los propietarios de
tierras privadas y a los ocupantes, los cuales son los legitimados activos,
siempre y cuando estén en plena producción.
La misma comienza con la presentación de una serie de recaudos
cómo la indicación del fundo, un estudio técnico de la productividad acorde a
los lineamientos del Ejecutivo Nacional, propuestas, información técnico
86
Cfr. Ossorio, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Buenos Aires –
Argentina. Edit. Heliasta, S.R.L. 1981. p. 122.
105
económica del solicitante, constancia de inscripción agraria y títulos
suficientes que acrediten la propiedad u ocupación.
La Certificación de Finca Productiva una vez otorgada, indica que la
finca está cumpliendo con su función social en relación a la plena producción
bajo los lineamientos del Ejecutivo Nacional y puede ser revocada en caso
de que el administrado agrario deje de cumplir con su mantenimiento.
S
O
D
A
queda a salvo del derecho que tiene el Estado
de expropiar por causa de
RV
E
S
E
R sea necesario establecer proyectos
S
O
utilidad pública o interés
social
cuando
H
C
E
R
E
D
especiales de producción, ecológicos o cuando existan grupos poblacionales
El gran problema de las certificaciones, es que la tierra certificada no
que no posean tierras o las que poseen son insuficientes.
-Certificación de Finca Mejorable: Está en el Título II, Capítulo IV,
desde el artículo 49 al 58. Sainz Muñoz, establece que los legitimados
activos para éste procedimiento son todos los propietarios de tierras rurales
que se encuentran en un estado de ociosidad o incultas.87 La Ley de Tierras
y Desarrollo Agrario, también considera cómo legitimados activos a los
ocupantes.
El artículo 50 de la Ley in comento, establece que la solicitud de la
misma deberá constar en una manifestación de voluntad contentiva de un
compromiso de mejorar la finca, información de la situación socio económica
87
Cfr. Sainz Muñoz, Carlos. Ob. Cit. p. 56.
106
del propietario u ocupante, copia certificada de documentos o títulos que
acrediten la propiedad o la ocupación, un proyecto de mejoramiento
ajustándose a los planes del Ejecutivo Nacional y cualquier otro documento
que se estime pertinente.
Con el otorgamiento de éste certificado, se establece un compromiso
del administrado agrario con la Administración Agraria de que las tierras
objeto de éste procedimiento, estarán en un índice de productividad no
S
O
D
A
ERV
menor al 80% de su capacidad en un lapso no mayor de dos (2) años a partir
ES
R
S
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H
C
E
cada
ER ociosa o inculta y la
Dhectárea
de la certificación o de lo contrario comenzará a causar el impuesto agrario
por
tierra podría ser rescatada o
expropiada después de la revocación de la certificación y la consiguiente
declaración de ociosidad.
2.1.4.3.-Expropiación Agraria.
El artículo 2 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública
o Social, define expropiación cómo:
Una institución de Derecho Público, mediante el cual el Estado
actúa en beneficio de una causa de utilidad pública o de interés
social, con la finalidad de obtener la transferencia forzosa del
derecho de propiedad o algún otro derecho de los particulares, a su
patrimonio, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su
artículo 115, establece la garantía expropiatoria cuando dice “...Sólo por
causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme o pago
107
oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de
cualquier clase de bien”.
El Tribunal supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, dictó la
sentencia número 00898 de fecha 10 de mayo de 2001 (Caso: J. I.
Aranguren y otro), donde estableció cuales son los requisitos o presupuestos
que debe poseer la decisión que declara la expropiación:
S
O
D
A
ERV
-Que exista la disposición formal que declare el carácter de utilidad
ES
R
S
O
H
C
E
-Declaración
DER que su ejecución exige indispensablemente que se ceda
pública de los bienes a expropiar.
o enajene en todo o en parte la propiedad.
-Que cumpla la fase de arreglo amigable.
-Declarar la expropiación de determinados bienes.
Consideramos que a estos presupuestos debe incluirse los requisitos
del artículo 70 de la Ley de Tierras que establece:
-Las razones que justifiquen que la expropiación es necesaria.
-Identificación del área objeto de la expropiación.
-La orden de publicación en la Gaceta Oficial Agraria.
108
La expropiación agraria se encuentra establecido en el Título II,
Capítulo VI, artículos 68 al 81. El órgano competente para solicitar la
expropiación es el Instituto Nacional de Tierras cómo ilegitimado activo y el
legitimado pasivo es el propietario privado de la tierra objeto de expropiación.
La expropiación agraria tiene cómo objetivo combatir el latifundio,
facilitar la ordenación sustentable de las tierras con vocación agraria,
asegurar el potencial agroalimentario entre otros fines.
S
O
D
A
Vcastiga la inoperancia del
Este es un procedimiento sancionador R
que
E
S
E
R
S
O
administrado agrarioC
cuando
no logra o no quiere seguir los lineamientos
H
RE
E
D
para una política agraria acorde a las necesidades del país. Además, se usa
para ayudar a la consecución de proyectos especiales para lograr la
productividad agraria, otorgar tierras al campesinado, proyectos ecológicos,
entre otras prioridades.
La Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, dictó la sentencia
número 2001-2339 de fecha 26 de Septiembre de 2001, que establece que
son Legitimados Pasivos en la expropiación. Para ésta Corte, son
legitimados pasivos en la expropiación, todo sujeto que logra aducir la prueba
de su derecho a la cosa sobre la que versa la expropiación de una manera
fehaciente, esto es, cuya verosimilidad se imponga de una manera
contundente e inmediata, sin que sea necesario el recurso a profundizar
109
investigaciones y confrontaciones, ni menos el apoyo de hechos que no
aparezcan evidentes donde las pruebas documentales producidas.
Para llevar a efecto la expropiación, el Directorio del Instituto Nacional
de Tierras, debe dictar una Resolución, la cual debe contener el nombre del
propietario agrario privado, las razones de hecho y de derecho en que se
fundamenta la expropiación, identificación del área y publicarse en la Gaceta
Oficial Agraria. La Resolución para nuestro entender, es el fallo o providencia
S
O
D
A
ERV
de una autoridad administrativa donde declara su voluntad, que en éste caso
ES
R
S
O
H
C
E
tierra objeto
DEdeRla expropiación.
seria la de dejar sin efecto la relación jurídica entre el propietario privado y la
La expropiación puede ser mediante la negociación amistosa, en la
cual el propietario debe presentar los títulos de propiedad, la certificación de
gravamen de los últimos diez años, planos, inventario de las bienechurias y
la autorización para efectuar el avalúo.
El artículo 75 establece que una vez que se haya “…Culminada la
negociación amistosa, se presentará ante el Tribunal Superior Regional
correspondiente afín de proceder a la ejecución voluntaria de la ocupación
previa y continuar ante éste órgano la tramitación de la homologación
correspondiente”.
110
Con respecto a esto, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político
Administrativa, dictó la sentencia número 00898 de fecha 10 de Mayo de
2001 (Caso: J. I. Aranguren y otro), donde precisa la ocupación previa.
Al respecto destacó, que la ocupación previa es un derecho que tiene
el ente expropiante a ocupar de manera anticipada la cosa objeto de
expropiación, derecho que sólo está subordinado a que estén dados los
presupuestos exigidos por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad
S
O
D
A
ERV
Pública o Social y que la autoridad judicial, constatados los mismos, así lo
ES
R
S
O
H
C
E
que la misma
DERse debe subordinar a lo que establece la Ley de Tierras y
decrete. Esta premisa, se ajusta perfectamente a la Expropiación Agraria, ya
Desarrollo Agrario y debe ser decretado por el Tribunal Superior Regional
Agrario.
El decreto de ocupación previa es una medida que adelanta uno de
los efectos de la expropiación, o sea, la posesión por parte del ente
expropiante del inmueble objeto del juicio expropiatorio a fin de que se de
inicio a la obra u obras de utilidad pública o social, que bajo la premisa de la
urgencia, se debe realizar.
El decreto de la ocupación previa, tiene un efecto positivo frente al
ente expropiante, previo a la sentencia que declara la expropiación, el cual es
su derecho a ocupar el inmueble a los fines señalados –en éste caso, en el
artículo 70 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario-.
111
Tiene una naturaleza cautelar, tanto por lo mencionado, cómo por su
objetivo
de
garantizar
los
resultados
de
la
sentencia
definitiva.
Adicionalmente la naturaleza de éste instituto jurídico lleva implícito la noción
de urgencia en la realización de la obra que constituye su fundamento
racional y necesario en el procedimiento expropiatorio.
Este carácter de urgencia en la realización de la obra que enmarca a
la institución de la ocupación previa, comporta, que no es procedente a no
S
O
D
A
ERV
ser que tenga útil y decisiva la deposición del proceso expropiatoria. En
ES
R
S
O
H
C
E
305, 306D
yE
307R
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y
materia agraria, entendemos por “urgencia”, lo establecido en el los artículos
los artículos 68 y 69 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que
establecen los principios de seguridad alimentaria y desarrollo agrícola, la
promoción del desarrollo rural integrado y el combate al latifundio.
Igualmente es necesario por ser inherente a su naturaleza, el decreto
de ocupación previa y su carácter de urgente, encuentran su justificación, en
tanto que salvaguarda que no se ocasionen serios agravios al debido
funcionamiento de la cosa pública, o bien, de las exigencias cardinales, que
ésta comporta. Así, esa naturaleza, abraza al trámite incidental donde se
desarrolla, por lo que el mismo es en su entidad expedito.
Aún cuando su existencia está condicionada a un juicio expropiatorio,
su tramitación constituye una incidencia autónoma de dicho juicio.
112
También la expropiación puede ser forzosa, cuando no se logre una
negociación amistosa o cuando el o los propietarios no comparezcan a la
negociación. La expropiación se realiza por vía judicial ante el Tribunal
Superior Agrario competente por el lugar del inmueble.
El Tribunal Supremo de Justicia, en la Sala Constitucional, dictó la
sentencia número 2855 de fecha 20 de Noviembre de 2002 (Caso:
Federación Nacional de Ganaderos, FEDENAGA), donde planteó, que ante
S
O
D
A
ERV
el vacío que ofrecen los artículos 82 y 84 –hoy 78 y 80- de la Ley de Tierras
ES
R
S
O
H
C
E
interesados
DEnoRcomparecen, éstos serán defendidos por un defensor ad
y Desarrollo Agrario, sobre que hacer cuando luego del emplazamiento los
litem, aplicando supletoriamente el artículo 27 de la Ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública.
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario tiene su propio procedimiento
de expropiación, el cual es diferente al establecido en la Ley de Expropiación
por Causa de Utilidad Pública o Social, pero la Ley de Tierras en su artículo
81, establece la obligación de usar ésta Ley de Expropiación o la que exista
en su debido momento y de manera supletoria para ciertas consideraciones
que la Ley de Tierras no lo prevea, ejemplo de ello lo tenemos en el artículo
31 de la Ley de Expropiación el cual habla sobre el derecho del poseedor de
hacerse parte en el juicio de expropiación a fin de solicitar del precio del bien
expropiado una cuota por las mejoras realizadas por el y por los perjuicios
que se le causen, el artículo 45, que trata sobre el dinero que debe
113
consignar el expropiante, ya sea en un tribunal o directamente al expropiado
antes de la ocupación definitiva y el pago de los créditos privilegiados sobre
los bienes expropiados y el artículo 46 habla sobre la traslación de la
propiedad previo pago del dinero producto del justiprecio y el registro de la
sentencia expropiatoria, entre otros artículos que se encuentran en ésta Ley.
2.1.4.4.-Rescate de Tierras.
S
O
D
A
V objetivo mediante éste
el artículo 82 hasta el 96. El Estado tieneR
cómo
E
S
E
R
S
O
procedimiento recuperar
todas
las tierras de su propiedad que estén
H
C
E
R
DE
El mismo se encuentra consagrado en el Título II, Capítulo VII, desde
ocupadas ilegal o ilícitamente y garantizar el Derecho de Permanencia.
Entre estas tierras tenemos las baldías nacionales, los fundos rústicos
con vocación agrarias del dominio privado de la República, institutos
autónomos, corporaciones, empresas del Estado, fundaciones, entre otras
clases de tierras. Quedan exceptuadas aquellas tierras que estén en óptimas
condiciones según los lineamientos del Ejecutivo Nacional.
El legitimado activo es el Instituto Nacional de Tierras cómo órgano
competente, quien tiene la facultad atribuida por la Ley de Tierras de rescatar
las tierras que estén ocupadas de manera ilegal o ilícitamente88 y el
88
Ibidem. p. 100.
114
legitimado pasivo es todos aquellos poseedores que ocupen ilegal o
ilícitamente la tierra que son propiedad del Instituto Nacional de Tierras.89
El Derecho de Permanencia es definido cómo la realización de actos
comisitos, materiales sobre la tierra, la realización de actos agrarios que
deben ser protegidos y de su asimilación a un derecho por la conexión que
existe entre un hecho de permanencia en la que se labora y el sujeto
agrario.90
S
O
D
A
El Tribunal Supremo de Justicia, dictóR
laV
Sentencia número 219 de
E
S
E
R de Casación Social que trata sobre el
S
O
fecha 9 de Agosto de
2001
de
la
Sala
H
C
E
R
E
D
Derecho de Permanencia y dice:
...derecho de permanencia debe entenderse con amplitud y en sus
particulares características desarrolladas por la doctrina, conforme
a las cuales, se trata de un especial derecho real inmobiliario que
permite al sujeto-productor agrario colocado en determinada
situación de hecho, de una parte, protegerse frente a los intentos
de interrupción de su actividad, y de la otra, acceder a la propiedad
del fundo en que la desarrolla de manera directa y efectiva,
amplitud por la que puede extenderse la figura del acceso a la
acción de permanencia incluso al sujeto con ocupación de origen
contractual que sobrepase la calificación de pequeño o mediano
productor...
Comienza con un acto de inicio, dictado por el Instituto Nacional de
Tierras y ordenará la elaboración de un informe técnico y podrá dictar
medidas cautelares por vía administrativa para el aseguramiento de la tierra
susceptible de rescate, garantizando el derecho de permanencia de los
89
Ídem.
Cfr. Argüello Landaeta, Israel. Ejercicio de las Pretensiones Agrarias Referidas a la Propiedad
y Posesión. Caracas – Venezuela. Edit. Dep. Public. Ciencias Jurídicas y Políticas de la Univ. Central
de Ven. 2004. p. 184.
90
115
grupos
poblacionales
agrarios,
conuqueros,
medianeros,
pisatarios,
pequeños y medianos productores, arrendatarios, entre otros.
El Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social en Sala
Especial Agraria, en Sentencia número 1.339, de fecha 21 de Octubre de
2004, (Caso: Nério Raúl Acosta), estableció un concepto o definición de
ocupación ilegal:
S
O
D
A
ERV
Para asunto objeto de estudio y en aras de tratar de resolver lo
planteado por los solicitantes en los artículos 86, 87, 91, 94 y 96
de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, se emplean los
conceptos de ilegal o ilícito cómo una formulación copulativa de
dos adjetivos que tienen igual sentido y que tal y cómo lo entiende
la sala, pretenden señalar que el ocupante de unas tierras que se
encuentran en condición de ilegal o ilícito, lo hace contrariando la
Ley, siendo que no puede seguir detentando dicho inmueble ya
que lo ha hecho en oposición a la normativa establecida esto es,
ejercer cierto poderío sobre una fracción territorial sin que lo
respalde un contexto legal alguno, por lo tanto, deriva de ello
ciertos efectos jurídicos en contra de éste ciudadano;
consecuencias que están establecidas en el marco jurídico
venezolano, principalmente la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario,
dependiendo del caso en concreto. Así pues, lo ilícito e ilegal de
una ocupación radica en que la misma se hace contrariando la
legislación vigente.
ES
R
S
O
H
C
E
DER
El artículo 84, prescribe que éste procedimiento no se aplica a las
tierras que se encuentren en condiciones de óptima producción con fines
agrarios y en total adecuación a los planes y lineamientos del Ejecutivo
Nacional.
Una
vez
iniciado
éste
procedimiento,
se
deberá
notificar
personalmente a los ocupantes afectados, así cómo las medidas cautelares
que se dicten. En caso de que no se pueda notificar personalmente al
116
ocupante, se continuará con su ejecución y se ordenará fijar en la entrada de
la finca la respectiva boleta y en cuyo caso se considerará por notificado. Si
aún así no fuese posible practicar la notificación, se ordenará su publicación
en la Gaceta Oficial Agraria. La medida cautelar deberá establecer el tiempo
de duración de la misma y la garantía de Derecho de Permanencia de los
sujetos preferidos.
El Tribunal Supremo de Justicia, en la Sala Constitucional, dictó la
S
O
D
A
ERV
sentencia número 2855 de fecha 20 de Noviembre de 2002 (Caso:
ES
R
S
O
H
C
E
R 86-, era inconstitucional, ya que aún cuando el derecho a
artículoD
90E
–hoy
Federación Nacional de Ganaderos, FEDENAGA), en donde decidió que el
la propiedad es esencialmente limitable, dado su utilidad social, dicha
limitación no puede suponer un desconocimiento del derecho, por su rango
constitucional, una absorción de las facultades del propietario al extremo que
llegue a eliminarlo, pues de ese modo no se estaría garantizando esa
protección que la Constitución le otorga. De tal manera, que siendo con la
norma de referencia,
artículo 90 –hoy 86-, se desconoce de manera
absoluta el derecho de propiedad sobre las bienechurias realizadas por los
ocupantes en tierras del Instituto Nacional de Tierras, es por lo que ésta Sala
declaró la nulidad.
Podemos observar, que aún cuando se declaró la nulidad de éste
artículo, la Ley de Tierras reformada, lo volvió a incluir, dándole nuevamente
el derecho a la Administración Agraria de desconocer el derecho que tiene el
117
ocupante ilegal de que se le reconozca la propiedad de las bienechurias,
desconociendo de ésta manera las decisiones del Tribunal Supremo de
Justicia y violando la Constitución.
2.1.4.5.-Adjudicación de Tierras.
El mismo se encuentra desarrollado en el Título II, Capítulo V, desde
el artículo 59 hasta el 67. Es el procedimiento utilizado por la Administración
S
O
D
A
tierras objeto de expropiación a los beneficiarios
RVde la Ley los cuales son
E
S
E
SR
O
legitimados activos C
cómo
son
las comunidades rurales, campesinado,
H
E
R
DE
Agraria, que tiene cómo objetivo la entrega de tierras públicas y aquellas
madres cabezas de familia y a todas aquellas personas aptas para el trabajo
agrario. El órgano competente es el Instituto Nacional de Tierras.
El mismo se inicia con una solicitud que constará con una
manifestación de voluntad por parte del interesado agrario, nombre y
apellido, domicilio, ocupación, número de integrantes de la familia, una
declaración jurada de no poseer otra parcela, entre otros datos.
Una vez admitida la solicitud, el adjudicado de la parcela, la recibirá en
la figura de usufructuario, mediante la entrega de un Título de Adjudicación
Temporal cuyo lapso de duración es de no menos de tres (3) años
consecutivos, lapso en la cual el usufructuario deberá demostrar su eficiencia
productiva y de que es merecedor de adquirir el Título de Adjudicación
Permanente, que es en si la propiedad agraria adjudicada que le da la
118
posibilidad al beneficiario de transferir dicha propiedad a sus descendientes
mediante herencia, pero jamás le da la posibilidad de enajenar dicho fundo
adjudicado, ya que dicho título de propiedad agraria concede los atributos de
uso y goce, más no la disposición. Sólo se autoriza previa autorización del
Instituto Nacional de Tierras la transferencia.
El Título de Adjudicación Permanente, podrá ser revocado cuando el
adjudicatario no haya cumplido el compromiso de mantener la eficiencia
productiva.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O Permanente es definido en el artículo 66 de
El Título de Adjudicación
H
C
E
DER
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario cómo “...el documento emanado del
Instituto Nacional de Tierras, mediante acto administrativo a través del cual
se transfiere la posesión legítima de la tierras productivas ocupadas y
trabajadas por el adjudicatario, que le confiere el derecho a transferir por
herencia el goce y disfrute de las mismas”.
119
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
DER
CAPÍTULO 3: Jurisdicción Contenciosa Administrativo Agraria.
120
3.1.-Definición.
Araujo
Juárez,
establece
que
el control jurisdiccional de la
Administración lo conforma lo Contencioso Administrativo o Derecho
Procesal Administrativo, el cual consiste en la resolución de materias regidas
por el Derecho Administrativo que se ventilan ante los Tribunales.91
En la vía Contenciosa Administrativa quien decide es el Juez, a
S
O
D
A
ERV
diferencia de la vía administrativa en la cual, la autoridad que decide es la
ES
R
S
O
H
C
E
R Martínez, se entiende por Contencioso Administrativo en
Para
DELares
misma administración.
92
sentido lato cómo la serie de litigios que se originan en los actos
administrativos
y
de
las
diferentes
operaciones
materiales
de
la
administración y en sentido restringido, se entiende cómo el conjunto de
reglas
jurídicas
que
solucionan
por
vía
jurisdiccional
los
litigios
administrativos.93
Para nosotros, el contencioso administrativo agrario son las series de
acciones legales en las cuales el administrado agrario actúa en contra de los
actos administrativos agrarios emitidos por la Administración Pública Agraria
cuando afectan sus intereses o busca que se declare un derecho, se
restablezca una situación jurídica o se le indemnice por los daños sufridos
91
Cfr. Araujo Juárez, José. Ob. Cit. p. 47.
Cfr. Wilhelm, Salvador. Ob. Cit. p. 230.
93
Cfr. Lares Martínez, Eloy. Ob. Cit. p. 733.
92
121
ante un Tribunal Superior Agrario competente por la ubicación del inmueble o
fundo agrario.
3.2.-Fundamento.
La Jurisdicción Contenciosa Administrativa, incluida la agraria se
encuentra fundamentada tanto en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela cómo en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
S
O
D
A
ERV
El artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de
ES
R
S
O
H
C
E
DER
Venezuela dice:
La Jurisdicción Contenciosa Administrativa corresponde al Tribunal
Supremo de Justicia y a los demás Tribunales que determine la ley.
Los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa son
competentes para anular actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder;
condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y
perjuicios originados en responsabilidad de la Administración;
conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y
disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
En la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario lo fundamenta en el Título V
de la Jurisdicción Especial Agraria, Capítulo I, artículo 162 que plantea:
La jurisdicción agraria estará integrada por la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia, debido a la especialidad
de la materia, conocerá no sólo de los recursos de casación, sino
de los asuntos contenciosos administrativos que surjan con motivo
de la aplicación de la presente Ley, y a tal efecto creará una Sala
Especial Agraria.
La Ley que regirá el Tribunal Supremo de Justicia establecerá las
atribuciones de la Sala de Casación Social, sin embargo, ésta
ejercerá las atribuciones que la presente Ley le otorgan desde su
entrada en vigencia.
122
El Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Social, emitió
la sentencia número 077 de fecha 3 de Mayo de 2001 donde confirma lo
establecido en el alcance del artículo 162 de la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario en el cual reza que la “...Sala de Casación Social, la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 262 le atribuyó el
conocimiento de los siguientes materias: laboral, agrario y menores...”
También encuentra su fundamento en el Capítulo II del mismo Título
S
O
D
A
ERV
V desde el artículo 167, el cual plantea en líneas generales:
ES
R
S
O
H
C
E
R actos administrativos agrarios:
Elos
Dde
cualquiera
Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra
1.
Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la
ubicación del inmueble, cómo Tribunal de Primera Instancia.
2.
La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal
Supremo de Justicia, cómo Tribunal de Segunda Instancia.
La Jurisdicción Contenciosa Administrativa Agraria corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia y a los demás Tribunales que determine la Ley
de Tierras.
El Tribunal Supremo de Justicia en la Sala Constitucional, emitió la
sentencia número 1878 de fecha 11 de Julio de 2003, en la que asienta que
los procedimientos contenciosos administrativos agrarios y demandas contra
123
entes estatales agrarios, serían competentes para conocer los recursos que
se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios los
Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del
inmueble.
Pensamos que es una jurisdicción especial ya que corresponde a
determinados Tribunales especializados cómo los Tribunales Superiores
Agrarios, porque son ellos los que conocen de la materia agraria que les
S
O
D
A
ERV
están asignados por atribuciones de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
ES
R
S
O
H
C
E
DER
de Justicia.
El Tribunal Supremo de Justicia en la Sala Político Administrativa, en
sentencia número 00625 de fecha 29 de Abril de 2003 (Caso: Panificadora
Rico Pan, C.A.), estableció que conforme al artículo 171 –hoy 167-, de la
Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la competencia en materia agraria se
determina según su criterio orgánico, así cómo a la naturaleza agraria de la
pretensión.
El artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dice:
“El Tribunal Supremo de Justicia está compuesto y funcionará en Sala
Constitucional, Político–Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de
Casación Penal y de Casación Social...”.
124
El Tribunal Supremo de Justicia, dictó la Sentencia número 2629 de
fecha 23 de Octubre de 2000 de la Sala Constitucional en donde dio una
interpretación del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela en la cual estableció que:
...los justiciables pueden accionar contra la Administración a los
fines de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas por la actividad de la administración aunque
se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El referido
precepto constitucional señala cómo potestades de la jurisdicción
contenciosa – administrativa, no sólo la anulación de los actos
administrativos, la condena de pago de sumas de dinero por
concepto de indemnización de daños y perjuicios y el conocimiento
de las reclamaciones relativas a la prestación de servicios públicos,
sino también el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad material o jurídica de la administración...
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
También
DERla Sala de Político Administrativa dictó la Sentencia número
00226 de fecha 07 de Febrero de 2002 donde establece que:
...a la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que
determine la ley; siendo competentes los órganos de dicha
jurisdicción para anular actos administrativos generales o
particulares contrarios a derecho, incluso por desviación de
poder...el control legal y constitucional de la totalidad de los actos
de rango sublegal (entendido por tales actos, normativos o no, los
dictados en ejecución directa de una ley y en función
administrativa), son del conocimiento de la jurisdicción contencioso
administrativa...
Núñez Alcántara establece cómo materias competenciales agrarias las
siguientes: Nulidad de actos administrativos agrarios generales o particulares
por motivos de ilegalidad, acciones de condena al pago de sumas de dinero y
reparación de daños y perjuicios, reclamo por prestación de servicios
públicos, materia expropiatoria, materia de contratos Administrativos
125
Agrarios, acciones por carencia o abstención de funcionarios públicos,
recursos de interpretación de las normas de la ley.94
El artículo 168 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario establece las
siguientes competencias el conocimiento de todas las acciones que por
cualquier causa sean intentadas con ocasión de la actividad u omisión de los
órganos administrativos en materia agraria, el régimen de contratos
administrativos
agrarios,
las
expropiaciones
agrarias,
las
demandas
S
O
D
A
ERV
patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean
ES
R
S
O
H
C
E
DER
interpuestas contra cualquiera de los órganos o entes agrarios.
Con respecto a la Sala Especial Agraria, el artículo 169, de la Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario, establece que el mismo versa sobre el recuro de
interpretación sobre el alcance o inteligencia de las normas contenidas en la
Ley, siempre que el peticionante muestre un interés inmediato y directo. El
Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social, emitió la sentencia
número 000072 de fecha 12 de Junio de 2002 (Caso: Consejo Venezolano
de la Carne, COVENCAR), en donde establece cómo requisito concurrente
para la admisibilidad de los recursos de interpretación:
-Que la norma sobre la cual se solicita la interpretación sea de rango
legal.
-Que la propia Ley permita o establezca el ejercicio de tal recurso.
94
Cfr. Núñez Alcántara, Edgar Darío. Ob. Cit. (1). p. 63.
126
-Que se verifique la conexidad entre el recurso intentado y un
determinado caso concreto.
3.3.-Órganos Competentes
El artículo 167 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario,
establece:
Son competentes para conocer de los recursos que se intentan contra
S
O
D
A
ERV
cualquiera de los actos administrativos agrarios.
1.
ES
R
S
O Regionales Agrarios competentes por la
Los Tribunales
Superiores
H
C
E
DER
ubicación del inmueble, cómo Tribunales de Primera Instancia.
2.
La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal
Supremo de Justicia, cómo Tribunales de Segunda Instancia
El Tribunal Supremo de Justicia, en la Sala de Casación Social, dictó
la sentencia número. 445 del 18 de Mayo de 2004, en la cual manifiesta que:
...al encontrarnos ante una demanda interpuesta contra un ente
administrativo agrario – Instituto Agrario Nacional – corresponde el
conocimiento de ésta al Juzgado Superior Agrario de la
circunscripción judicial del lugar donde se encuentre ubicado el
inmueble objeto de la presente acción, aún cuando la actividad
desarrollada en ella no sea la agraria...
Núñez Alcántara establece que son competentes los Tribunales
Supremos Regionales Agrarios según la ubicación del inmueble cómo
127
Primera Instancia y la Sala Especial Agraria que creó la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia cómo Segunda Instancia.95
3.4.-Principios del Procedimiento Contencioso Administrativo Agrario.
Para nuestro criterio, los principios que rigen el Procedimiento
Contencioso Administrativos son once (11), entre los que tenemos:
3.4.1.- Principio Inquisitivo.
S
O
D
A
V
Cómo se explicó anteriormente, elRProcedimiento
Contencioso
E
S
E
R inquisitivo que le permite al Juez
S
O
Administrativo Agrario
posee
un
carácter
H
C
E
R
E
D
tomar las medidas más convenientes para asegurar la debida eficacia de sus
decisiones, ejemplo de ello, es el ya mencionado artículo 23 de la Ley de
Tierras y Desarrollo Agrario, el cual cómo sabemos le da potestad al Juez
Agrario de desconocer todo acto que perturbe la ley, inclusive, aquellos actos
dictados antes de la creación de ésta, violando de está manera el artículo 49
numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el
cual prohíbe la sanción por actos u omisiones que no fueren previstos cómo
delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.
95
Ibidem. p. 64.
128
3.4.2.-Principio de Publicidad.
Consiste en la garantía que tienen las partes de presenciar
directamente los actos que se realicen en el ámbito jurisdiccional con el fin de
garantizar la imparcialidad de los juicios.
3.4.3.-Principio de Insuspendibilidad.
Consiste en que una vez que se inicia el Procedimiento Contencioso
S
O
D
A
ERV
Administrativo, éste no se suspende, ya que el mismo está diseñado de una
ES
R
S
O
H
C
E
R que posee, el cual dijimos, permite al juez tomar de
al carácter
inquisitivo
DE
manera tal, que permite que opere los efectos de la no suspensión, aunado
oficio las medidas más convenientes para la debida eficacia del
procedimiento contencioso agrario.
Solamente se establece una excepción a los efectos no suspensivos y
está establecido en el artículo 178 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario
que dice que el Tribunal podrá suspender todo o en parte los efectos del acto
recurrido sólo cuando el peticionante compruebe que su inmediata ejecución
comporta perjuicios o gravámenes irreparables o de difícil reparación.
129
3.4.4.-Principio de Celeridad.
Consiste en el derecho que tienen todos los involucrados de que el
Tribunal Superior Regional Agrario solucione definitivamente la controversia
planteada en un plazo razonable o legalmente previsto.
3.4.5.-Principio de Agrariedad.
Supone en que el Tribunal Superior Regional Agrario conoce de casos
S
O
D
A
ERV
sobre derechos reales agrarios, siempre y cuando éstos cumplen con dos (2)
ES
R
S
O
H
C
E
segundo,
estén en producción.
ER
Dque
requisitos concurrentes, primero, que se encuentren en una zona rural y
El Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Civil, emitió la
sentencia número 062 de fecha 20 de Diciembre de 2002 (Caso: R. Ruiz y
otros contra R. C. Corvo y otros), donde establece que los juzgados agrarios
tienen competencia cuando cumplen dos requisitos concurrentes:
-Que se trate de un inmueble (predio rústico o rural), susceptible de
explotación agropecuaria donde se realice actividad de ésta naturaleza y que
la acción que se ejercite sea con ocasión de ésta actividad.
-Que ese inmueble no haya sido calificado cómo urbano o de uso
urbano.
130
3.4.6.-Principio de Exclusividad.
Consiste en que solamente son los Tribunales Agrarios tanto de Primera
Instancia cómo los de Alzada, los que conocen de materia agraria.
3.4.7.-Principio de Inmediación.
Se basa en que el juez agrario debe presenciar todos y cada uno de los
actos que se produzcan en el juicio, para poder establecer de manera
S
O
D
A
ERV
acertada una relación de los hechos con el derecho.
ES
R
S
O
3.4.8.-Principio C
de H
Concentración.
E
DER
Consiste en tratar de disminuir los términos procesales, es decir,
realizar la mayor cantidad de actos para darle mayor celeridad al proceso.
3.4.9.-Principio de Brevedad.
Consiste en hacer el proceso más corto y rápido, disminuir los lapsos
del mismo, obviando los requisitos no esenciales.
3.4.10.-Principio de Oralidad.
Se basa en que el proceso para ser más expedito, deberá basarse en la
oralidad como base principal para su desarrollo, sustituyendo de ésta manera
la escritura.
131
3.4.11.-Principio de la Justicia Social.
Se fundamenta en que el interés social priva sobre el interés particular
de los individuos, para así y de ésta manera, democratizar la posesión de la
tierra rural.
3.5.-Procedimiento Contencioso Administrativo Agrario.
Está desarrollada en el Título V, Capítulo II desde el artículo 167 al
S
O
D
A
administrado agrario, el cual deberá cumplir con
RlosVsiguientes requisitos:
E
S
E
R
S
O
H
Cdel acto cuya nulidad se pretende.
E
R
-Determinación
E
D
185. Comienza con la interposición de un recurso de nulidad por parte del
-Acompañar copia simple o certificada del acto, actuación o contrato
cuya nulidad se pretende o señalamiento de la Oficina Pública u organismo
en que se encuentran.
-Indican de las disposiciones constitucionales o legales que se violan.
-Acompañar instrumentos que demuestran el carácter con que se
actúa. En caso de que tal carácter provenga de la titularidad del derecho real,
identificará al inmueble con indicación de sus linderos y copia certificada de
los documentos o títulos que acreditan la titularidad aludida.
-Los documentos, instrumentos o cualquier otra prueba que se estime
conveniente acompañar.
132
Una vez obtenida la solicitud, se le notifica al Fiscal General y al
Procurador General de la República. La admisión se decidirá dentro de los
tres (3) días siguientes a la solicitud.
No se admitirá las acciones o recursos: Cuando lo disponga la Ley,
por incompetencia, por caducidad, por falta de cualidad del accionante o falta
de interés del recurrente, por acumulación de pretensiones que se excluyan,
falta
de
documentación,
cuando
exista
un
recurso
paralelo,
por
S
O
D
A
ERV
ininteligibilidad o contradicción del escrito, por falta de representación del
ES
R
S
O
H
C
E
administrativa,
DERcuando no se hayan agotado el antejuicio administrativo de la
actor, cuando no se hayan cumplido con los lapsos establecidos en vía
demanda contra los entes agrarios, cuando no se haya agotado la instancia
conciliadora, la cual se puede interponer en cualquier estado o grado del
proceso.
Se admite la apelación cuando se declare inadmisible el proceso, por
el contrario, no se admite la apelación por admisión del recurso o acción
principal. El auto que declare admisible el recurso, ordenará la notificación al
Procurador o Procuradora General de la República y de los terceros que
hayan sido notificados o participados en vía administrativa.
El Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, dictó la
sentencia número 615 de fecha 4 de Junio de 2004 (Caso: Ganadera San
Marcos, S.A., GAMOSA), donde manifiesta que el artículo 178 –hoy 174-,
133
que establece que el cartel de notificación a los terceros que hayan sido
notificados o participados en vía administrativa, deberá ser consignado
dentro de los diez (10) días hábiles a la fecha en que se hubiere expedido y
el cual deberá ser publicado en un diario de mayor circulación local en el
área de la jurisdicción del Tribunal competente por el territorio para conocer
del procedimiento contencioso administrativo agrario de que se trate o en su
defecto en un diario de mayor circulación nacional, ya que para estos casos
S
O
D
A
las regiones del interior de la República y no
V la Gaceta Oficial de la
Rasí,
E
S
E
S R por la Ley de Tierras y Desarrollo
O
República que es elC
medio
consagrado
H
DERE
la Sala considera que el periódico es el medio de mayor difusión y acceso en
Agrario para realizar las publicaciones de todos los actos que ella disponga.
En caso de demandas patrimoniales, también se notificará al
Procurador General de la República y se citará al ente estatal agrario
demandado para que de contestación. No opera la confesión ficta contra los
entes estatales agrarios.
Al día siguiente del vencimiento de la oportunidad para la contestación
de la demanda o de la oposición al recurso, la causa quedará abierta a
pruebas sin necesidad del auto expreso, fecha a partir de la cual se
empezará a computar un lapso de tres (3) días hábiles para la promoción de
pruebas.
134
Vencido el lapso se agregarán las pruebas produciendo la parte a la
admisión dentro del primer día de despacho siguiente. Dentro de los tres (3)
días hábiles siguientes, el Tribunal se pronunciará. La negativa a la admisión
de pruebas sólo tendrá efecto devolutivo y podrá interponerse dentro de los
tres (3) días siguientes.
Las partes evacuarán las pruebas admitidas dentro de los diez (10)
días hábiles siguientes. Se admiten todos los medios de pruebas
S
O
D
A
ERV
establecidas en el Código Civil, Código de Procedimiento Civil y otras leyes,
ES
R
S
O
H
C
E
confesión
ER para las autoridades, ni para los representantes legales
Dvoluntaria
excepto la absorción de posiciones juradas, ni juramento decisorio o la
de los entes agrarios. La prueba de experticia podrá acordarse de oficio o de
instancia de parte por un único experto nombrado por el Juez.
No hay apertura del lapso probatorio cuando la controversia fuere de
mero derecho o bien cuando el demandante o recurrente y el representante
de los entes agrarios, así expresamente lo convengan. Vencido el lapso
probatorio, se fijará uno de los tres (3) días de despacho siguientes para el
acto de informes el cual se llevará a cabo en audiencia oral.
Verificada o vencida la oportunidad fijada para el informe, la causa
entrará en estado de sentencia, la cual deberá ser dictada por el Tribunal en
un lapso de sesenta (60) días continuos. La apelación podrá interponerse en
el Tribunal de la causa por ante de la Sala de Casación Social del Tribunal
135
Supremo de Justicia dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha
de publicación de la sentencia, si ésta se hubiere dictado dentro del lapso
previsto en el artículo anterior o a partir de la notificación de las partes si
fuese dictado dentro del lapso.
En Segunda Instancia, una vez que se dé cuenta a la Sala de
Casación Social, la causa quedará abierta a los cinco (5) días sin necesidad
de auto expreso, fecha a partir del cual se deberá computar tres (3) días
hábiles para la promoción de pruebas.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O se agregarán las pruebas, pudiendo hacer
Vencido el lapso
anterior,
H
C
E
DER
oposición a los mismos el día siguiente del despacho. La Sala se pronunciará
sobre la admisión dentro de los tres (3) días hábiles siguientes.
Admitidas las pruebas, se evacuarán dentro de un lapso de cinco (5)
días hábiles, luego de cumplido éste lapso, se computará diez (10) días
hábiles para que tenga lugar la audiencia oral para los informes. Vencido el
lapso anterior, la causa entrará en estado de sentencia, la cual deberá de
dictarse dentro de los treinta (30) días continuos siguientes.
136
S
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A
ERV
ES
R
S
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H
C
E
DER
CAPÍTULO 4: Alcance de los Derechos y Garantías de los Particulares
en los Procedimientos Administrativos y Contenciosos
Agrarios Venezolanos.
137
4.1.-Consideraciones Previas.
Para poder concluir ésta investigación, y establecer las respectivas
recomendaciones de ser necesarias, debemos proceder a determinar si
verdaderamente los procedimientos en vía administrativa y vía contenciosa
agraria desarrolladas en la Ley, ofrecen los derechos y garantías tanto
constitucionales cómo los desarrollados por la doctrina administrativista que
a los administrados agrarios les corresponden y para ello, analizaremos cada
procedimiento en particular.
S
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D
A
ERV
ES
R
S
O y Garantías de los Particulares
4.2.-Alcance de los
Derechos
H
C
E
Procedimientos
DER Administrativos Agrarios Venezolanos.
en los
Los derechos y garantías de los particulares presentes en los
procedimientos administrativos agrarios venezolanos los reflejamos de la
siguiente manera:
4.2.1.-Declaratoria de Tierras Ociosas o Incultas.
-En relación al Derecho de Petición y Respuesta: Es nuestro
criterio, que éste derecho si se encuentra desarrollado y garantizado en éste
procedimiento. El artículo 40 establece “El acto que declare las tierras cómo
ociosas o incultas agota la vía administrativa. Deberá notificarse al
propietario de las tierras y a los interesados…podrá interponer recurso
contencioso administrativo de nulidad”. Es decir, se le garantiza al
138
administrado agrario el derecho de solicitar un recurso de nulidad por vía
jurisdiccional cuando la declaratoria le es contraria a sus intereses.
-En relación al Derecho de Igualdad: Consideramos, que éste
derecho está consagrado y garantizado y muestra de ello son los artículos
35 y 37 que plantean en líneas generales que “cualquier ciudadano y
ciudadana” podrá denunciar y el emplazamiento no sólo va dirigido al
propietario u ocupante de la tierra, sino también “a cualquier otra persona
S
O
D
A
ERV
que tenga interés”. Demostrando de ésta manera que no hay discriminación
ES
R
S
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H
C
E
DER
de ningún tipo presente en éste procedimiento.
-En relación a la Estabilidad en las Decisiones: Creemos que éste
derecho no puede estar presente en éste procedimiento en particular, porque
no se le puede garantizar a los administrados agrarios que van a tener
siempre
la
misma
declaratoria
del
Instituto
Nacional
de
Tierras
independientemente de las circunstancias en que se encuentre la finca objeto
del procedimiento. La declaratoria es de carácter evaluatorio de la condición
de la finca que se estudia, por lo tanto, pensamos que el resultado de éste
análisis va a variar inevitablemente según las condiciones presente la finca.
La única forma de que se garantice éste derecho es que se dicte la
misma decisión para situaciones análogas.
-En relación al Derecho de Información: Consideramos que también
se encuentra en éste procedimiento, porque se le informa al administrado
139
agrario que el Instituto Nacional de Tierras tiene la competencia para evaluar
la presunción de ociosidad de una finca y declararla de ser positiva, además
de que la misma tiene la posibilidad se solicitar la expropiación de la misma o
de rescatarla si es de su propiedad.
-En relación al Derecho a la Racionalidad Administrativa Agraria:
Está presente en éste procedimiento, por ejemplo, se le indica al
administrado agrario cómo debe hacer para oponer las razones que le
S
O
D
A
ERV
asisten en defensa de sus derechos y que debe hacer una vez que es
ES
R
S
O
H
C
E
DER
emplazado.
-En relación al Derecho a la Prescripción: Se encuentra presente,
porque se le indica claramente al administrado agrario cuales son las
oportunidades procesales de que dispone y la lapsos de los mismos.
-En relación al Derecho a la Defensa: Pensamos que éste derecho
se encuentra garantizado en el presente procedimiento, prueba de ello es
que se le da la oportunidad al administrado agrario de desvirtuar el carácter
de ocioso o inculto de su finca mediante la oposición con las razones que le
asisten. Está oposición solamente es viable si se ejercita el derecho a ser
oído, de hacerse parte, a tener acceso al expediente y a presentar pruebas.
-En relación a la Celeridad: Consideramos que éste derecho en
teoría, está presente y muestra de ello, son los lapsos tan cortos que se
establecen tanto para la Administración Agraria cómo para los administrados
140
agrarios, pero en la practica forense, consideramos que tal celeridad no es
viable, ya que la declaratoria sobre si una finca es ociosas o no, son
decididas por el Directorio de Instituto Nacional de Tierras en Caracas, en
otras palabras, dichas decisiones no son realizadas localmente por las
Oficinas Regionales, ellas solamente se limitan a sustanciar el caso para
luego remitirlas a Caracas que es donde se decide.
-En relación al Derecho a Queja: Creemos que dicho derecho no
S
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A
ERV
está consagrado en éste procedimiento, por lo que solamente la vía
ES
R
S
O
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C
E
R decisión no favorable, ejemplo de lo alegado es el artículo
recurrir ante
DEuna
contenciosa es la única manera de que dispone el administrado agrario para
40. Además, en el caso de que si estuviera consagrado en éste
procedimiento, no sería una garantía, ya que el Recurso Jerárquico se
interpondría frente al mismo Directorio que dictó la decisión que se recurre y
en la practica, sería muy difícil que dicho Directorio emita una decisión
contraria a sus intereses por muy arbitraria que sea, ya que el Directorio tiene
un compromiso con una visión política y con el éxito de su gestión.
-En
relación
al
Derecho
de
Desistir
del
Procedimiento:
Consideremos que éste derecho está consagrado y garantizado en éste
procedimiento y prueba de ello es el artículo 38 que establece “En caso de
que el emplazado no comparezca, la Oficina Regional de Tierras procederá a
la declataroria de la tierra cómo ociosa o inculta y remitirá las actuaciones al
Directorio del Instituto Regional de Tierras”.
141
-En relación al Derecho de Notificación: También está presente en
éste procedimiento, ejemplo de ello son los artículos 37 y 40 cuando
establecen que una vez que se apertura el procedimiento se le notificará al
interesado e igualmente se notificará de la decisión y contra la misma podrá
interponer recurso contencioso de nulidad.
-En relación al Derecho de Suspensión: Es nuestro criterio, que si
se garantiza éste derecho, siempre y cuando se recurra la decisión emitida
por el Instituto Nacional de Tierras.
S
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ERV
ES
R
S
O
-En relación C
a la
Ejecución
Formal de lo Actos Agrarios: Si está
H
E
R
DE
presente éste derecho, ejemplo de esto, es el artículo 38, que establece
“…la decisión que dicte el Directorio…establecerá la declarativa…o se
otorgará el certificado…”
-En relación al Derecho a Recurrir contra el Acto Administrativo
Agrario: También se encuentra garantizado en el procedimiento in comento,
más exactamente en el artículo 40, que permite recurrir ante el contencioso
administrativo.
4.2.2.-La Certificación de Finca.
-En relación al Derecho de Petición y Respuesta: Este derecho se
encuentra garantizado tanto en la certificación de finca productiva cómo la
certificación de finca mejorable en los artículos 41, 42, 43, 47, 49, 50, 51, 52
142
y 54, los cuales establecen en líneas generales la posibilidad del
administrado agrario de solicitar la certificación de su finca para de ésta
manera dar fe de que la misma se encuentra en plena producción según los
lineamientos del Ejecutivo Nacional o está en vías de estarlo.
-En relación al Derecho de Igualdad: Si consideramos a los
propietarios agrarios privados, podemos afirmar que éste procedimiento no
realiza ninguna discriminación entre todos aquellos administrados agrarios
S
O
D
A
ERV
que se encuentran en ésta misma condición, al igual de los que se
ES
R
S
O
H
C
E
resto deD
los
poseedores cómo por ejemplo, los propietarios adjudicados
ER
encuentran en calidad de ocupantes. Pero cuando lo comparamos con el
agrarios, entonces si hay discriminación, ya que ambos aún cuando son
propietarios, se rigen por procedimientos diferentes, por lo que las ventajas
que en algún momento pueda ofrecer éste procedimiento, no benefician a los
propietarios adjudicados.
-En relación al Derecho a la Estabilidad de las Decisiones:
Opinamos igual que con el procedimiento de declaratoria. Este derecho no
puede estar garantizado en éste procedimiento de certificación debido a que
el Instituto Nacional de Tierras no puede emitir la misma opinión
indistintamente a la situación. La única manera de que se garantice éste
derecho es que se dicte la misma decisión para situaciones análogas.
143
-En relación al Derecho a la Información: Consideramos que si se
encuentra consagrado en éste procedimiento y lo podemos observar en los
artículos 41 y 49 que dictan cuales son las funciones de certificar una finca
en productiva o mejorable y las consecuencias que estas acarrean y la
competencia que tiene el Instituto Nacional de Tierras para conceder o no la
certificación.
-En relación a la Racionalidad Administrativa Agraria: Pensamos
S
O
D
A
ERV
que el presente derecho se encuentra garantizado en éste procedimiento, ya
ES
R
S
O
H
C
E
para solicitar
DElaRcertificación de finca en productiva o mejorable.
que los artículos 42 y 50, establecen los requisitos que se deben cumplir
-En relación al Derecho de Prescripción: También se encuentra
garantizado en éste procedimiento, se establece de manera expresa cuales
son las oportunidades procesales y los lapsos con que cuentan para su
ejecución. Ejemplo de ello son los artículos 43, 45, 47, 49 y 51.
-En relación al Derecho de Defensa: Creemos, que éste derecho se
encuentra consagrado, debido a que le permite al administrado agrario por
ejemplo, demostrar que no logró la certificación de finca productiva por caso
fortuito o fuerza mayor y así extender la validez de la certificación de finca
mejorable.
-En relación a la Celeridad: Pensamos que al igual que en el
procedimiento de declaratoria, la celeridad está seriamente comprometida
144
por el sólo hecho de que la misma no es decidida localmente sino por el
Directorio en Caracas, generando inevitablemente retardo en la misma.
-En relación al Derecho a Queja: Creemos que el mismo no está
consagrado en éste procedimiento, sólo la vía contenciosa permite recurrir
las decisiones que no sean favorables al administrado agrario.
-En
relación
al
Derecho
a
Desistir
del
Procedimiento:
S
O
D
A
establecido en éste procedimiento, si se encuentra
RVgarantizado en el mismo,
E
S
E
S R agrario no solicita la certificación, se le
O
ya que una vez queC
el H
administrado
DERE
Consideramos que éste derecho aún cuando no está expresamente
tiene cómo que ha desistido de ésta oportunidad, por lo tanto, el Instituto
Nacional de Tierras procede a la declaración de tierras ociosas o incultas y
cómo consecuencia de ello podrá solicitar el cobro de impuesto o la
expropiación.
-En relación al Derecho a la Notificación: Pensamos que el mismo
se encuentra presente, ya que se le debe notificar al interesado agrario si fue
o no certificada su finca y de que tipo y si no le fue certificada, se le debe
notificar si su finca generará impuesto o si fue objeto de una solicitud de
expropiación o rescate.
-En relación al Derecho a la Suspensión de Efectos: Creemos, que
solamente es beneficiario de éste derecho el administrado agrario cuando
logra demostrar que por caso fortuito o fuerza mayor no logró la certificación
145
de finca productiva, por lo que no se podrá declarar la ociosidad de la misma
y por lo tanto, se suspende sus efectos.
-En relación a la Ejecución Formal de los Actos Agrarios:
Pensamos que existe éste derecho, ya que antes de que se solicite la
expropiación de la finca o la misma empiece a generar impuestos, se deberá
declarar la ociosidad de la misma.
S
O
D
A
V procedimiento, una vez
Agrario: Consideramos que está consagrado R
en éste
E
S
E
Rfinca, ya sea por la negativa del Instituto
S
O
que se declara la ociosidad
de
la
H
C
E
R
E
D
-En relación al Derecho a Recurrir contra el Acto Administrativo
Nacional de Tierras de conceder la certificación o porque ésta fue revocada,
el administrado agrario tiene el derecho a recurrir por vía contenciosa.
4.2.3.-Adjudicación de Tierras.
-En relación al Derecho de Petición y Respuesta: Pensamos que
éste derecho si se encuentra presente en éste procedimiento, ya que el
artículo 59 establece la posibilidad de solicitar la adjudicación de tierra, la
cual por supuesto, amerita una respuesta por parte del ente administrativo.
-En relación al Derecho de Igualdad: Consideramos que éste
derecho está presente de manera restringida en éste procedimiento, ya que
aún cuando los artículos 12 y 13 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, le
reconocen el derecho a la adjudicación a “...toda persona apta para el
146
trabajo” y “...todos los venezolanos y venezolanas que hayan optado por el
trabajo rural”, el presente procedimiento, le da privilegios a las cabeza de
familia, a los mayores de 18 y menores de 25 y a los conuqueros (artículo
60, numeral 5), generando discriminación en el resto de los ciudadanos,
violando para nuestro concepto, el derecho de igualdad establecido en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 21.
-En relación al Derecho a la Estabilidad de las Decisiones: Este
S
O
D
A
ERV
derecho para nuestro criterio, si se encuentra garantizado en éste
ES
R
S
O
H
C
E
serán las
ER en las situaciones análogas. Es decir, que será positiva la
Dmismas
procedimiento, ya que las decisiones que dicte el ente administrativo agrario
adjudicación si el interesado agrario cumple con los requisitos establecidos
en la ley.
-En relación al Derecho a la Información: Para nosotros, éste
derecho está presente, se informa a los interesados agrarios que el Instituto
Nacional de Tierras tiene la competencia para adjudicar las tierras públicas y
aquellas que han sido expropiadas, así cómo la de revocar la adjudicación en
caso de incumplimiento por parte del beneficiario.
-En relación al Derecho a la Racionalidad Administrativa Agraria:
Creemos que se encuentra consagrado en éste procedimiento, ya que el
artículo 59, establece cuales son los requisitos que debe cumplir el
administrado agrario para poder ser beneficiario de la adjudicación.
147
-En relación al Derecho a la Prescripción: Para nosotros, éste
derecho se encuentra garantizado, ejemplo de ello, son los artículos 61, 64
y 65, que establecen en líneas generales los lapsos que deben transcurrir
para la admisión de la solicitud y para la obtención del Titulo de Adjudicación
Permanente, tanto para los usufructuarios cómo para el beneficiario de la
transferencia.
-En relación al Derecho a la Defensa: Creemos, el procedimiento no
S
O
D
A
ERV
da lugar al derecho de defensa por vía administrativa, por lo que una vez que
ES
R
S
O
H
C
E
R prueba de esto, lo encontramos en el artículo 63 que
contenciosa
DEagraria,
se decide la no adjudicación, el administrado agrario deberá recurrir a la vía
dice “...que una vez que se acuerde si se concede o no la adjudicación,
deberá ser publicada en la Gaceta Oficial Agraria. Este acto agotara la vía
administrativa”.
-En relación a la Celeridad: Al igual que en los procedimientos
anteriores, la celeridad está igualmente comprometida, ya que el Directorio
del ente agrario, se encuentra en Caracas, por lo tanto, en la práctica, las
decisiones no se toman localmente, lo que trae retardo en éste
procedimiento.
-En relación al Derecho a Queja: Pensamos que no se concede éste
derecho en éste procedimiento, por lo que sería el recursos contencioso de
148
nulidad, la única vía que tendría el administrado agrario para oponer sus
razones en contra de las decisiones del ente.
-En relación al Derecho a Desistir del Procedimiento: Aunque no
se encuentra consagrado expresamente en éste procedimiento, si lo está en
forma tácita, ya que el administrado agrario está en el derecho de retirar su
solicitud de adjudicación de tierra y por lo tanto, a renunciar a éste derecho.
S
O
D
A
V que acuerde si se
éste procedimiento, el artículo 63 dice “...laRdecisión
E
S
E
R ser publicada en la Gaceta Oficial
S
O
concede o no la adjudicación
deberá
H
C
E
R
E
D
-En relación al Derecho a la Notificación: Se encuentra presente en
Agraria”.
-En relación al Derecho a la Suspensión de Efectos: Creemos que
no se encuentra presente en el procedimiento, por lo que es inexistente en el
mismo.
-En relación al Derecho a la Ejecución Formal de los Actos
Agrarios: Éste derecho para nuestro entender, está presente, ejemplo de
ello, son los artículos 62 y 63, que hablan en líneas generales sobre la
decisión que se debe dictar previo al acto material de la adjudicación.
-En relación al Derecho a Recurrir contra el Acto Administrativo
Agrario:
Consideramos
que
se
encuentra
consagrado
en
éste
149
procedimiento, ya que el artículo 63 dice “...Este acto agotará la vía
administrativa”.
4.2.4.-Expropiación Agraria.
-En relación al Derecho de Petición y Respuesta: Este derecho
para nuestro entender, se encuentra consagrado en éste procedimiento, el
administrado agrario podrá solicitar la oposición a la expropiación solicitada
S
O
D
A
respuesta se encuentra garantizada en éste procedimiento
ya que el Tribunal
RV
E
S
E
R dentro de los veinte (20) días
S
O
deberá pronunciarse
sobre
la
solicitud
H
C
E
R
E
D
siguientes, así cómo lo indica el artículo 80.
por el ente administrativo agrario, así lo establece el artículo 79. También la
-En relación al Derecho de Igualdad: Creemos que se encuentra
garantizado, ya que éste procedimiento está dirigido a todos los propietarios
que hayan incurrido en la declaratoria de tierras ociosas o incultas o cuando
la tierra es declarada de utilidad pública o interés social.
-En relación al Derecho a la Estabilidad de las Decisiones:
Pensamos que éste derecho si se encuentra garantizado, debido a que la
expropiación puede surgir con la simple declaratoria de ociosidad o por
causa de utilidad pública o interés social.
-En relación al Derecho a la Información: Consideramos que se
encuentra garantizado, ya que se le está informando al administrado agrario
150
que el Instituto Nacional de Tierra tiene la competencia para solicitar la
expropiación de tierras privadas y el Tribunal Superior Regional Agrario, para
declararlas, ejemplos de ello, son los artículos 70, 71, 75, 77 y 80.
-En relación al Derecho a la Racionalidad Administrativa Agraria:
Este derecho encuentra su asidero en el procedimiento, ya que se le indica al
administrado agrario cual es el contenido del expediente que debe presentar
para poder establecer la negociación amistosa cómo lo indica el artículo 74,
S
O
D
A
ERV
al igual que se le indica que puede contestar ante la solicitud de la
ES
R
S
O
H
C
E
DER
expropiación forzosa por el ente agrario, artículo 78.
-En relación al Derecho de Prescripción: Se encuentra explanado
en el presente procedimiento, ya que el mismo expresa en forma clara cuales
son los lapsos que se deben cumplir tanto por el ente agrario cómo por el
administrado agrario en relación a los actos que deben realizarse.
-En relación al Derecho a la Defensa: El mismo se está garantizado
en éste procedimiento, porque le da la oportunidad al administrado agrario de
contestar a la solicitud de expropiación forzosa, a promover pruebas y a
evacuarlas.
-En relación a la Celeridad: Con respecto a la negociación amistosa,
aún cuando se establecen los lapsos cortos para ellos, pensamos que debe
ser un poco lento ya que la evaluación y la negociación es dirigida por el
Directorio del Instituto Nacional de Tierras en Caracas. En cambio, con la
151
expropiación forzosa, puede que en principio la celeridad éste más
garantizada, debido a que la misma se realiza ante el Tribunal Superior
Regional Agrario del lugar donde se encuentra el inmueble.
-En relación al Derecho a Queja: Este derecho para nuestro criterio,
no se encuentra consagrado en el presente procedimiento, por lo que el
administrado agrario tiene cómo único recurso, hacer valer sus derechos en
contra de la expropiación ante el Tribunal Superior Regional Agrario y ante la
S
O
D
A
ERV
Sala Especial Agraria del Tribunal Supremo de Justicia.
ES
R
S
O a Desistir
-En relaciónCalHDerecho
E
DER
nosotros,
éste
derecho
no
está
del Procedimiento: Para
consagrado
expresamente
en
el
procedimiento, pero una vez que el administrado agrario no asiste a la
negociación amistosa y/o no contesta a la solicitud de la expropiación, se
entiende que ha renunciado o desistido en hacer valer sus derechos.
-En relación al Derecho de Notificación: En nuestro criterio afirmar,
que se encuentra garantizado en el procedimiento, ya que se ordena al
Instituto Nacional de Tierras a notificar al administrado agrario de que se le
va a expropiar sus tierras, ya sea por caso de utilidad pública o interés social
o por considerar que las mismas están ociosas.
-En relación al Derecho a la Suspensión de Efectos: Este derecho
para nuestro criterio, si opera en el procedimiento, ya que no procede la
expropiación hasta que el Tribunal Superior Regional Agrario lo declare o en
152
caso de que se haya apelado, no prospere en la Sala Especial Agraria del
Tribunal Supremo de Justicia.
-En relación a la Ejecución Formal de los Actos Agrarios: Para
nosotros, se encuentra establecido en éste procedimiento y prueba de ello es
que no procederá la expropiación agraria, ni se consolidará la negociación
amistosa hasta que el Tribunal Superior Regional Agrario lo declare u
homologue.
S
O
D
A
V el Acto Agrario: Está
-En relación al Derecho a Recurrir R
contra
E
S
E
S R ya que las decisiones que afecten al
O
garantizado en ésteC
procedimiento,
H
DERE
administrado agrario pueden ser recurridas mediante oposición ante el
Tribunal Superior Regional Agrario.
4.2.5.-Rescate de Tierras.
-En relación al Derecho de Petición y Respuesta: Pensamos que
éste derecho está consagrado en forma restringida, ya que el artículo 84
establece cómo excepción para la no aplicación de éste procedimiento “... las
tierras que se encuentren en condiciones de óptima producción con fines
agrarios en total adecuación a los planes y lineamientos establecidos por el
Ejecutivo Nacional...” y es de dar por entendido, para que se le conceda el
derecho de petición de ésta excepción, el administrado agrario deberá
cumplir con lo establecido en el artículo 84 o de lo contrario no podrá
acceder a éste derecho.
153
-En relación al Derecho de Igualdad: Consideramos que se
encuentra consagrado en éste procedimiento, ya que el mismo se aplica por
igual a todos los ocupantes ilegales, excepto los que se encuentran bajo la
condición establecida en el artículo 84 ya mencionado.
-En relación al Derecho de Estabilidad en las Decisiones:
Pensamos que está desarrollado en el presente procedimiento y va dirigido a
todos los ocupantes que se encuentren ocupando ilegalmente las tierras
públicas.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O a la Información: Se encuentra garantizado
-En relación C
al Derecho
H
E
DER
en éste procedimiento, ya que se establece la competencia que tiene el
Instituto Nacional de Tierras de rescatar las tierras de su propiedad y de
todas las tierras públicas que se encuentren ocupadas ilegalmente.
-En relación a la Racionalidad Administrativa Agraria: Para
nosotros, éste derecho está presente en el procedimiento y muestra de ello
es el artículo 84 que establece en que condiciones o requisitos debe tener la
tierra para que no sea objeto de éste procedimiento.
-En relación al Derecho de Prescripción: Creemos que éste
derecho está presente en éste procedimiento, ya que se establece
claramente los lapsos que deben cumplir tanto el Instituto Nacional de Tierras
cómo el administrado agrario para aprovechar las oportunidades procesales
que se le conceden.
154
-En relación al Derecho a la Defensa: Pensamos que está muy
restringido en el presente procedimiento, aún cuando se le concede al
administrado agrario la posibilidad de oponer las razones que le asisten y
presentar los documentos o títulos que demuestren sus derechos, estos se
verán sometidos a las condiciones establecidas en el artículo 84, es más, ni
siquiera se reconocer el carácter del poseedor, que cómo sabemos, es la
columna vertebral que establece la relación jurídica entre el administrado
agrario y la tierra.
S
O
D
A
ERV
ES
R
S
O
H
C
E
R está seriamente comprometida, ya que las decisiones
anteriores,
la celeridad
DE
-En relación a la Celeridad: Al igual que los procedimientos
no se toman localmente, generando de manera inevitable retardo en el
procedimiento.
-En relación al Derecho a Queja: No se consagra en éste
procedimiento, por lo tanto, el administrado agrario no tiene acceso al mismo.
-En relación al Derecho de Desistir del Procedimiento: El
administrado agrario tiene derecho a no oponer las razones que le asisten
para su defensa, por lo que consideramos que éste derecho opera
indudablemente en éste procedimiento.
-En relación al Derecho a la Notificación: Para nosotros, el mismo
se encuentra garantizado y muestra de ellos son los artículos 85, 91 y 94,
155
que hablan sobre las notificaciones que se le hacen al administrado agrario
sobre los resultados obtenidos en éste procedimiento.
-En relación a la Suspensión de Efectos: Este derecho se
encuentra consagrado en éste procedimiento. No procederá el rescate hasta
que el Instituto Nacional de Tierras dicte su decisión y/o se pronuncie el
Tribunal Superior Regional Agrario.
S
O
D
A
Pensamos que se encuentra consagrado en éste
RVprocedimiento. El artículo
E
S
E
Rde Tierras dictará su decisión”.
S
O
93 establece “...el Instituto
Nacional
H
C
E
R
E
D
-En relación a la Ejecución Formal de los Actos Agrarios:
-En relación al Derecho a Recurrir contra el Acto Administrativo
Agrario: Para nosotros, éste derecho está garantizado y ejemplo de ello es
el artículo 94 que dice “...contra el mismo podrá interponerse el recursos
contenciosos administrativo de nulidad por ante el Juez Superior Agrario...”
4.3.-Alcance de los Derechos y Garantías de los Particulares en el
Procedimiento Contencioso Agrario Venezolano.
-En relación al Derecho de Petición y Respuesta: Consideramos,
que está perfectamente desarrollado y garantizado en éste Procedimiento
Contencioso Agrario, debido a que se reconoce el derecho de petición ante
ésta instancia del administrado agrario cuando solicita un recurso de nulidad
contra un acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Tierras,
ejemplo de ello, lo encontramos en el artículo 168 que dice “...el
156
conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa sean intentadas
con ocasión de la actividad u omisión de los órganos administrativos en
materia agraria...”
-En relación al Derecho de Igualdad: Pensamos que está
garantizado. El Procedimiento Contencioso Agrario, se caracteriza por ser
abierto a todas aquellas personas naturales o jurídicas cuyos intereses hayan
sido afectados por la actividad de la Administración Agraria. Ejemplo de ello
S
O
D
A
ERV
lo conseguimos en el artículo 169 que establece “...siempre que el
ES
R
S
O
H
C
E
DER
peticionante demuestre interés inmediato y directo”.
-En relación al Derecho de Estabilidad de las Decisiones: Para
nuestro criterio, está presente en éste procedimiento, porque el Tribunal
Superior Regional Agrario cómo la Sala Especial Agraria del Tribunal
Supremo de Justicia, están obligadas a emitir decisiones similares a
situaciones análogas, o de lo contrario, crearía inestabilidad jurídica del
administrado
agrario,
es
lo
que
se
conoce
cómo
Principio
de
Proporcionalidad.
-En relación al Derecho a la Información: Consideramos que está
presente en el Procedimiento Contencioso Agrario y muestra de ello, es el
artículo 167 que establece cuales son los Tribunales competentes contra
cualquiera de los actos administrativos agrarios y el artículo 168, el cual
establece las materias contra las cuales se pueden accionar cómo por
157
ejemplo, la expropiación agraria. El artículo 169, establece la competencia
que tiene la Sala Especial Agraria en interpretar las normas legales.
-En relación al Derecho a la Racionalidad Administrativa Agraria:
Pensamos que está garantizado en el Procedimiento Contencioso Agrario,
prueba de ello es el artículo 171 que establece cuales son los requisitos
para que puedan interponerse las acciones o recursos.
S
O
D
A
desarrollado a lo largo del Procedimiento Contencioso
RV Agrario, porque se
E
S
E
Rson los lapsos de que dispone el
S
O
establecen expresamente
cuales
H
C
E
R
E
D
-En relación al Derecho de Prescripción: El mismo se encuentra
administrado agrario para actuar.
-En relación al Derecho a la Defensa: Para nosotros, éste derecho
está presente en éste procedimiento, porque se le garantiza al administrado
agrario y todo aquel que tenga interés, poder hacerse parte, a presentar
pruebas, a tener acceso al expediente administrativo, a alegar sus razones.
-En relación a la Celeridad: Consideramos que el mismo está
garantizado, debido a que es el Tribunal Superior Regional Agrario del lugar
donde se ubica el inmueble, es el que conoce del caso, es decir, la decisión
es dictada localmente, al contrario de las decisiones del ente administrativo
agrario que se emiten en Caracas.
158
Con relación a la Sala Especial Agraria, pensamos que su actividad
también es célere, ya que el procedimiento que se realiza en el mismo, fue
estructurado de tal manera, que permite resolver las controversias en un
lapso de tiempo relativamente corto.
-En relación al Derecho a Queja: Este derecho no existe en los
Procedimientos Contenciosos, el único recurso con que cuenta el
administrado agrario cuando la decisión del Tribunal Superior Regional
S
O
D
A
ERV
Agrario no le es favorable, es la apelación ante la Sala Especial Agraria del
ES
R
S
O
H
C
E
DER
Tribunal Supremo de Justicia.
-En relación al Derecho a Desistir del Procedimiento: Creemos que
aún cuando no está establecido de manera expresa en éste Procedimiento
Contencioso Agrario, el administrado agrario tiene todo el derecho de desistir
del procedimiento.
El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral, emitió la sentencia
número 123 de fecha 17 de Septiembre de 2001, donde estableció que en
materia contenciosa administrativa, el recurrente puede desistir del
procedimiento sin desistir de la acción, siempre y cuando lo haga antes del
emplazamiento de los interesados, o de lo contrario, el desistimiento sólo
operaria siempre y cuando los emplazados den su consentimiento.
-En relación al Derecho a la Notificación: Está desarrollado en el
Procedimiento Contencioso Agrario, ejemplo de ello, son los artículos 170,
159
174, 175, 177, que tratan sobre la notificación al Procurador General de la
República.
-En relación al Derecho a la Suspensión de Efectos: Consideramos
que se encuentra garantizado en éste Procedimiento Contencioso. La
ejecución de la sentencia dictada por el Tribunal Superior Regional Agrario
se suspende hasta que la Sala Especial Agraria decida sobre la apelación.
S
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A
Vde procedimiento, debido
Agrarios: Creemos, que está presente en ésteR
tipo
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a que una sentenciaC
–que
es S
un acto administrativo de funciona judicial- sea
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ejecutable, deberá estar precedido por una decisión, ejemplo de ello, es el
-En relación al Derecho a la Ejecución Formal de los Actos
artículo 185 que reza “...la causa entrará en estado de sentencia, la cual
deberá ser dictada por el Tribunal dentro de un lapso de sesenta (60) días
continuos...”
También el artículo 189, establece que “...la causa entrará en estado
de sentencia, la cual habrá de dictarse dentro de los treinta (30) días
continuos siguientes”.
-En relación al Derecho a Recurrir contra el Acto Administrativo
Agrario: Consideramos que éste derecho también se encuentra consagrado
en éste Procedimiento Contencioso Administrativo Agrario. El acto
administrativo agrario que se dicta –sentencia-, puede ser recurrido mediante
160
la apelación ante la Sala Especial Agraria cómo se establece desde el
artículo 185 al 189.
ES
R
S
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H
C
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DER
S
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D
A
ERV
161
Conclusión
Los
procedimientos
administrativos
agrarios
son
la
sucesión
continuada e ininterrumpida de actos que buscan resolver situaciones
mediante la declaratoria de voluntad de la Administración Pública Agraria y el
contencioso administrativo agrario, es la serie de acciones legales en las
cuales el administrado agrario actúa en contra de los actos administrativos
agrarios emitidos por la Administración Pública Agraria, además de que
S
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ERV
busca se declare un derecho, se restablezca una situación jurídica o se le
ES
R
S
O
H
C
E
DER
indemnice por los daños sufridos.
Los procedimientos administrativos y contencioso administrativos
agrarios presentes en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, aún cuando
indudablemente
presenta
características
que
violan
derechos
constitucionales y principios del Derecho Administrativo tradicional cómo por
ejemplo, el excesivo poder inquisitivo de la Administración Pública Agraria –
artículo 23-, la falta de celeridad por la concentración de las decisiones en la
Directiva del Instituto Nacional de Tierras en Caracas –artículo 38-, la
negativa a reconocer los bienes de los ocupantes declarados como ilegales –
artículo 86-, la imposibilidad de alegar el carácter de poseedor –artículo 92-,
la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en líneas generales y en teoría, si
garantiza los derechos de los administrados agrarios, por cuanto sus
procedimientos
tanto
en
vía
administrativa
cómo
la
contenciosa
administrativa, fundamentan sus caracteres, elementos y principios en la
162
Teoría General del Procedimiento Administrativo y prueba de ello es la
presencia de los derechos consagrados por la doctrina administrativista en
cada procedimiento –Ver Capitulo 4-.
Para nosotros, lo criticable de la Ley, no es tanto su contenido, por que
la misma presenta rasgos modernos utilizados en otras leyes agrarias, por
ejemplo, lo referido a finca mejorable, término y procedimiento semejante que
es utilizado en la Ley de Reforma Agraria y Desarrollo Rural de España o el
S
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ERV
procedimiento de adjudicación de tierras, el cual con sus variantes, es
ES
R
S
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C
E
R con vocación agraria según la ubicación de la misma,
extensión
DdeEtierras
utilizado por todas las leyes agrarias latinoamericanas o la limitación a la
que también es utilizado por la Ley de Reforma Agraria de México, o el cobro
de impuesto, que es una modalidad muy desarrollada y utilizada en países
cómo Estados Unidos y la Unión Europea a las tierras que no estén
productivas, entre otros casos, lo criticable es la forma cómo se aplica ese
contenido por parte de los entes agrarios –llámense, Instituto Nacional de
Tierras o Instituto Agrario Nacional- y los Tribunales agrarios, pues
históricamente, más que buscar la solución del problema agrario, lo que
hacen es cumplir con la ideología política del momento, desembocando en lo
que es conocido en Derecho Administrativo cómo desviación de poder, el
cual va a depender del tamaño de la ambición y burocracia de quien los
dirige.
163
Recomendaciones
-Limitar el poder inquisitivo que le concede el artículo 23 a la
Administración Agraria, siendo sólo la vía jurisdiccional la única capacitada
para la revisión de esos hechos o actos considerados fraudulentos, siempre y
cuando los mismos se hayan realizado bajo la vigencia de la presente Ley o
de lo contrario, se seguiría violando el derecho a la prescripción, al debido
proceso y a la defensa. No se puede juzgar por acciones o hechos no
S
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A
ERV
tipificados como delitos en leyes preexistentes (artículo 49, numeral 6),
ES
R
S
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C
E
DER
Principio de Irretroactividad de la Ley.
-Permitir el acceso al beneficiario de la adjudicación a la propiedad
plena de la tierra cómo lo establece el artículo 115 de la Constitución, para
que de ésta manera no se limite su condición a ser un simple custodio. El
acceso a la propiedad agraria, es una recompensa que se merece todo aquel
que con éxito y constancia ha contribuido al desarrollo e independencia de la
Nación. “La tierra es de quien la trabaja”.
-Regionalizar las decisiones del Instituto Nacional de Tierras, son las
Oficinas Regionales de Tierras, las que tienen contacto con la realidad de
las zonas o sectores bajo su competencia, además de facilitarle a todos los
productores, especialmente a los de bajos recursos, acceder a una justicia
más expedita y una mejor solución de sus problemas.
164
-Incluir el recurso de reconsideración y el recurso jerárquico cómo
medios de defensa dentro de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario sin que
estos se conviertan en una carga para el administrado agrario, una vez que
se regionalicen las decisiones administrativas de los entes agrarios, siendo la
Directiva en Caracas, la última instancia ante quien se recurre.
-Reconocer e indemnizar los bienes de los ocupantes declarados
ilegales, una vez que se ha demostrado que los mismos tienen un tiempo
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ERV
razonable invirtiendo y trabajando esas tierras.
ES
R
S
Ode prueba la posibilidad de demostrar el carácter
-Permitir comoC
medio
H
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DER
de poseedor prohibido por el artículo 92 de la Ley de Tierras. Cómo
sabemos, la posesión agraria es la columna vertebral de la relación jurídica
entre el sujeto agrario y la tierra, porque implica necesariamente la presencia
de la actividad económica-productiva que realiza el ocupante, por lo que
sería una prueba fundamental para desvirtuar el carácter de ocioso o inculto
de la tierra y acceder más fácilmente al beneficio ofrecido por el artículo 84
de la Ley de Tierras.
165
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