dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

DICTAMEN N.º 185/2013, de 5 de junio.*
Expediente relativo a revisión de oficio de la transmisión de la autorización para el transporte (clase MDP-N),
otorgada el 5 de octubre de 2011 a favor de X.
ANTECEDENTES
Primero. Circunstancias relativas al acto a revisar.- Con fecha 12 de septiembre de 2011 la empresa X presentó,
ante la Delegación Provincial de Ordenación del Territorio y Vivienda de Toledo, solicitud de autorización de transporte de
la serie MDP, para el vehículo matrícula M, por cambio de titular.
A dicho escrito acompañaba, entre otros documentos, copia de la autorización de transporte n.º Z referida al citado
vehículo, otorgada el 4 de junio de 2008, cuyo titular es D. V; copia del permiso de circulación del vehículo; escritura de
poder otorgada el 16 de junio de 2011, por D. V a favor de D. P para constituir una Sociedad Mercantil; documento privado
de compraventa de participaciones sociales de la mercantil X; solicitud de convalidación de la autorización de transporte de
referencia realizada por D. V a favor de X de 24 de agosto de 2011 y declaración de cumplimiento del requisito de
honorabilidad de D. P.
A la vista de la anterior documentación, con fecha 5 de octubre de 2011 se expidió la tarjeta de transporte a favor de la
mercantil X, Nº W, referida al vehículo M, siendo éste el acto objeto del expediente de revisión de oficio.
Segundo. Informe del Servicio de Transportes del Servicio Periférico de la Consejería de Fomento en Toledo.Con fecha 21 de noviembre de 2012, el Jefe de Servicio de Transportes, con el visto bueno de la Coordinadora Provincial
de los Servicios Periféricos de la Consejería de Fomento en Toledo, emite un informe proponiendo la iniciación de un
expediente de revisión de oficio de la transmisión de la autorización de transporte nº W, al amparo de la causa de nulidad
prevista en el apartado f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
Señala que se ha tenido conocimiento que la citada autorización Z, expedida inicialmente a favor de D. V “estaba
sujeta a embargo según resolución judicial del juzgado de primera instancia nº 2 de Albacete, de fecha 12 de enero de
2011 y comunicado al Servicio de Transportes de la Consejería de Fomento de Albacete. [ ] Solicitada la información a
los Servicios Periféricos de la Consejería de Fomento en Albacete nos remiten copia compulsada del oficio del juzgado y
la anotación en el Registro General de Transportistas con fecha 19 de enero de 2011, del citado embargo”.
Fundamenta la concurrencia de la causa de nulidad invocada en que “En la fecha en que se solicitó la transmisión de
la autorización de transporte tipo MDP nº Z, a favor de X, no se cumplían los requisitos establecidos en la Orden
FOM7734/2007 por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia
de autorización de transportes de mercancías por carretera en su artículo 26.2: [ ] “El órgano competente no autorizará la
transmisión de una autorización de transporte público cuando tenga conocimiento oficial de que se ha procedido a su
embargo por órgano judicial o administrativo competente para ello, salvo a favor del adjudicatario de dicha autorización
en el remate en que, en su caso, desemboque el embargo”.
Propone, en consecuencia, el inicio de la revisión de oficio del otorgamiento de la autorización nº W a favor de X, de
fecha 5 de octubre de 2011, al carecer de requisitos esenciales para su otorgamiento en base al artículo 26.2 de la Orden
FOM/734/2007.
Tercero. Primer expediente de revisión de oficio.- Mediante resolución de fecha 13 de diciembre de 2012, la
Secretaria General de la Consejería de Fomento acordó iniciar el expediente de revisión de oficio del acto autorizatorio de
la transmisión, por cambio de titularidad, de la tarjeta de transportes nº Z a favor de la mercantil X con fecha 5 de octubre
de 2011, al amparo del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
A su vez, se acordaba en dicha resolución encomendar la instrucción del procedimiento a una técnico superior jurídico
de la Consejería y dar traslado de la misma al particular afectado.
Dicho acto se notificó en el domicilio de la mercantil X el día 3 de enero de 2013, otorgando un plazo de quince días,
para que aportara cuantos documentos y alegaciones estimara convenientes a la defensa de sus intereses. Dicho plazo
transcurrió sin que se hayan formulado alegaciones en el plazo otorgado para ello.
Seguidamente, con fecha 31 de enero de 2013 la instructora suscribió propuesta de resolución en la que propone
declarar la nulidad de pleno derecho de la autorización administrativa de 5 de octubre de 2011, por transmisión de cambio
de titularidad, al considerar que “la mercantil no ha acreditado la propiedad de la tarjeta de transporte, derecho en el
orden privado que constituye un requisito esencial, de conformidad con la prolija doctrina del Consejo de Estado y del
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, para que opere la novación subjetiva del título habilitante en virtud del
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Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero
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artículo 52.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, por lo que el acto administrativo objeto de revisión incurre en la causa de
nulidad prevista en el artículo 62.1.f) de la LRJAP y PAC”.
En dicha propuesta se concluía también que “En cuanto a la previsión del artículo 26.2 de la Orden FOM/734/2007,
de 20 de marzo, que prohíbe a la Administración autorizar la transmisión de una autorización de transporte cuando tenga
conocimiento oficial de que se ha procedido a su embargo por órgano judicial, la vulneración de este precepto, en el caso
que nos ocupa, podría constituir una causa de anulabilidad de la transmisión del título habilitante dictada por la
Administración, en virtud del artículo 63 de la LRJ y PAC”.
Cuarto. Acuerdo del Consejo Consultivo.- Remitido el expediente a este Consejo, el Pleno del mismo, en sesión de
4 de febrero de 2012, acordó la devolución del expediente a la autoridad consultante a fin de que se subsanasen deficiencias
en la instrucción que podrían generar indefensión para la parte interesada y, en consecuencia, viciar de nulidad por motivos
formales la resolución que pusiera fin al procedimiento.
En concreto se apreciaba que no coincidía el motivo aducido en la propuesta de resolución para proponer la nulidad
del acto -la falta de acreditación de la adquisición del título en el orden privado- con el invocado en el acuerdo de inicio del
procedimiento -la existencia de un embargo judicial-, único que fue notificado al interesado.
Se señalaba además que si lo que se cuestionaba era la existencia del negocio jurídico privado de transmisión del
título de transporte, se debía notificar también el procedimiento al transmitente -D. V- al tener condición de interesado.
Quinto. Retroacción del procedimiento.- Acordada la retroacción del procedimiento, su instructora ha realizado los
siguientes actos de instrucción:
-
Notificación a D. V de la iniciación del procedimiento de revisión de oficio, ofreciéndole un plazo de 10
días hábiles a partir del día siguiente a la notificación para que aporte la documentación y efectúe las
alegaciones que considere oportunas como transmitente de la tarjeta de transporte objeto del procedimiento.
Notificado el acuerdo, dicho plazo transcurrió sin que se presentaran alegaciones.
-
Oficio al juzgado de primera instancia n.º 2 de Albacete, solicitando informe sobre si ha tenido lugar el
remate del embargo o si ha tenido lugar su levantamiento y sus causas.
Consta la contestación del Secretario Judicial de fecha 14 de marzo de 2013, indicando que el embargo
sigue vigente, no se ha ejecutado, no ha tenido lugar el remate ni ha sido adjudicado ni ha tenido lugar su
levantamiento.
-
Informe del Jefe de Servicio de Transportes de los Servicios Periféricos de la Consejería de Fomento en
Toledo donde indican no tener constancia de que por parte del Juzgado se haya realizado comunicaciones
posteriores al 12 de enero de 2011.
Sexto. Declaración de caducidad del procedimiento.- Con fecha 13 de marzo de 2013, la Secretaria General de la
Consejería de Fomento resolvió declarar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio por el transcurso del plazo de
3 meses desde su incoación, sin que se haya adoptado resolución.
Dicho acuerdo fue notificado a la empresa X y, posteriormente, mediante publicación, a D. V.
Séptimo. Acuerdo de inicio del expediente de revisión de oficio.- Con fecha 14 de marzo de 2013, la Secretaria
General de la Consejería de Fomento acordó iniciar nuevamente el expediente de revisión de oficio de la autorización de 5
de octubre de 2011, de transmisión de la tarjeta de transportes nº Z, por cambio de titular, a favor de la mercantil X,
“debido a la existencia de embargo de la tarjeta de transportes decretada por el Juzgado de 1ª instancia num 2 de
Albacete con fecha 12 de enero de 2011 y no constar su levantamiento o remate en que fue solicitada la transmisión de la
tarjeta de transporte”.
En el mismo acuerdo se designaba a la instructora del procedimiento y se determinaba la conservación de todos los
actos y trámites que constan en el procedimiento de revisión de oficio caducado, anteriores a la resolución de caducidad.
Dicho acuerdo incoatorio fue notificado a la empresa X el día 19 de marzo de 2013.
Asimismo, no habiéndose podido practicar la notificación a D. V, se dispuso la publicación en el Diario Oficial de
Castilla- La Mancha de 18 de abril de 2013 y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de Albacete, tanto del acuerdo de
caducidad del procedimiento anterior, como el del inicio del expediente de revisión objeto del presente dictamen.
Dicho plazo ha transcurrido sin que se presenten alegaciones por parte de los interesados.
Octavo. Propuesta de resolución.- Con fecha 8 de mayo de 2013, la instructora del procedimiento formuló propuesta
de resolución, proponiendo declarar la nulidad de pleno derecho en virtud del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de la
autorización administrativa de fecha 5 de octubre de 2011, de transmisión por cambio de titularidad, de la tarjeta de
transportes num B [sic], a favor de la mercantil X.
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Fundamenta dicha conclusión en que “la mercantil no ha acreditado la propiedad de la tarjeta de transporte, derecho
en el orden privado que constituye un requisito esencial […] para que opere la novación subjetiva del título habilitante en
virtud del artículo 52.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, por lo que el acto administrativo objeto de revisión incurre en la
causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.f) de la LRJAP y PAC”.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo
entrada con fecha 16 de mayo de 2013.
Con fecha 23 de mayo de 2013 ha tenido entrada en el registro de este Consejo copia de la resolución de 17 de mayo
de 2013 de la Secretaría General de la Consejería de Fomento en la que se acuerda la suspensión de la tramitación del
procedimiento en virtud del artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por el tiempo que medie entre la
petición del presente dictamen y su recepción.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- Se somete a la consideración de este Consejo el expediente de revisión de oficio de la
resolución de 5 de octubre de 2011 por la que se autoriza la transmisión de la autorización de transporte n.º Z, y ello al
entender que dicho acto ha incurrido en el vicio de nulidad de pleno derecho contemplado en el artículo 62.1.f) de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
El artículo 102 del citado texto legal determina en su apartado primero que “las Administraciones Públicas, en
cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos
que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el
artículo 62.1”.
Por su parte, el artículo 54.9.b) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, determina que el Consejo Consultivo deberá ser consultado en aquellos expedientes tramitados por la
Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre revisión de oficio de los actos
administrativos.
El dictamen se emite además con el carácter urgente con que ha sido solicitado por la autoridad consultante de
conformidad con lo previsto en el artículo 51.2 de la mencionada Ley 11/2003.
En aplicación de los preceptos mencionados, se emite el presente dictamen con carácter preceptivo y habilitante.
II
Examen del procedimiento tramitado.- De manera previa al análisis de las cuestiones sustantivas que se derivan del
expediente, se estima necesario hacer referencia al examen del procedimiento tramitado por la Consejería instructora.
El artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no contempla una regulación específica en relación al
procedimiento a seguir para la sustanciación de estos expedientes de nulidad, limitándose a señalar la preceptividad del
dictamen previo favorable del órgano consultivo que corresponda.
Ante esta omisión en cuanto al procedimiento específico a sustanciar en la tramitación de dichos expedientes, habrán
de entenderse aplicables las normas generales recogidas en el Título VI de la Ley, denominado “De las disposiciones
generales sobre los procedimientos administrativos”, con la especialidad de que será preceptivo y habilitante el dictamen
del órgano consultivo, pudiendo señalarse como trámites comunes para proceder a la revisión de oficio de los actos
administrativos, el acuerdo de iniciación del procedimiento dictado por órgano competente, el nombramiento de instructor,
la realización de actuaciones que se consideren precisas para la debida instrucción del procedimiento, tales como la
apertura de un periodo de alegaciones, la práctica de pruebas que resulten pertinentes para acreditar los hechos relevantes
en la decisión del mismo y los informes que se estimen necesarios, la audiencia a los afectados y la propuesta de resolución
como paso previo a la emisión del dictamen del Consejo Consultivo y a la formulación de la resolución pertinente.
A la vista de las actuaciones practicadas, suficientemente descritas en antecedentes, cabe concluir indicando que se
han cumplido, al menos formalmente, los trámites esenciales de procedimiento establecidos en el Título VI de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, aplicables a los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos, por lo que procede examinar las
cuestiones de fondo que se derivan del expediente, si bien, de manera previa, se estima conveniente delimitar
genéricamente los presupuestos exigidos para aplicar la causa de nulidad invocada.
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III
Fundamentos jurídicos y jurisprudenciales de la causa de nulidad invocada.- Incidiendo en lo manifestado por
este Consejo Consultivo en dictámenes anteriores (por ejemplo 86/2008, de 29 de abril, o el 276/2011, de 30 de noviembre)
conviene recordar que la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo de invalidez de los actos
administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad se ha
visto transgredida de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada en situaciones excepcionales que han de
ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación extensiva (así lo ha venido
manifestando el Tribunal Supremo, entre otras muchas, en sus Sentencias de 17 de junio de 1987, Ar. RJ 6497; de 13 de
octubre 1988, Ar. RJ 7977; de 10 de mayo 1989, Ar. RJ 3812; de 22 de marzo de 1991, Ar. RJ 2250; de 5 de diciembre de
1995, Ar. RJ 9936; de 6 de marzo de 1997, Ar. RJ 2291; de 26 de marzo de 1998, Ar. RJ 3316; y de 23 de febrero de 2000,
Ar. RJ 2995).
Estas cualidades que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisoria responden a la necesidad de buscar un
justo equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados y el de
legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico.
Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte, por poder
alegarse en cualquier tiempo, incluso aunque el acto administrativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por
haber transcurrido los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir
efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser
insubsanable aun cuando se cuente con consentimiento del afectado, no resultando posible su convalidación (sin perjuicio,
en cuanto a efectos, de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el artículo 102.4
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
El artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece en la actualidad las causas de nulidad de pleno
derecho, con carácter tasado y restrictivo, apreciables siempre con prudencia y moderación.
La causa aducida en este expediente viene recogida en el artículo 62.1.f) del citado texto legal, el cual establece que
serán nulos de pleno derecho los “actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”.
Como ya se ha señalado por este Consejo en anteriores pronunciamientos (valga por todos el dictamen 51/2008, de 26
de marzo) la citada causa de nulidad constituye una novedad en nuestro Derecho respecto a los supuestos que contemplaba
la actualmente derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Dicho precepto viene a incorporar la
doctrina jurisprudencial elaborada por el Tribunal Supremo en relación con el alcance de las facultades y derechos
derivados de las autorizaciones o licencias, especialmente en materia urbanística, concedidas por silencio positivo,
expresando, por ello, la propia Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su apartado noveno, que
la regulación del silencio “se complementa con la inclusión posterior como supuesto de nulidad de pleno derecho de los
actos presuntos o expresos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se
carece de los requisitos esenciales para su adquisición”.
En congruencia con el carácter excepcional que, como se ha indicado, debe presidir la aplicación de la regulación de
las nulidades de pleno derecho, la apreciación de la existencia de la causa de nulidad aludida debe realizarse igualmente
con sumo rigor, pues de lo contrario podría cobijar cualquier infracción legal que afectara a actos declarativos de derechos.
En este sentido el Consejo de Estado ha manifestado, en multitud de dictámenes (entre otros, números 1979/1994, de
1 de diciembre; 2454/1995, de 9 de febrero; 822/1995, de 1 de junio; 1798/1995, de 28 de septiembre; 2059/1995, de 11 de
octubre; 2133/1996, de 25 de julio; 1494/1997, de 8 de mayo; 4786/1998, de 21 de enero; 1419/1999, de 3 de junio;
1784/1999, de 29 de julio; 71/2001, de 10 de mayo; y 1989/2001, de 6 de septiembre) la conveniencia de evitar una
interpretación extensiva de esta causa de nulidad de pleno derecho.
Así, en su dictamen 842/1996, afirma que esta causa “no contempla la nulidad de pleno derecho para cualquier
infracción o contrariedad al ordenamiento jurídico. Si fuera así, se desnaturalizaría gravemente la institución de la
revisión de oficio porque no toda contrariedad permite la anulación al amparo del artículo 103 de la Ley 30/1992 y el
vicio de nulidad que sanciona el artículo 102 en los casos del artículo 62.1 de la misma Ley es precisamente de mayor
entidad que el de anulabilidad. Este precepto, el artículo 62.1.f) [...] contempla sólo aquellos casos de contrariedad al
ordenamiento jurídico en que falta el requisito esencial para la adquisición de un derecho o facultad. Dicho requisito
esencial tiene en primer lugar que venir definido de manera conforme a la ley y afectar de modo grave tanto a la
estructura esencial del acto administrativo cuanto al precepto de la Ley de cuya contravención se trata”.
La cuestión fundamental, por tanto, radica en determinar los requisitos que pueden ser catalogados como esenciales,
circunstancia ésta que no es posible establecer a priori y para todos los supuestos, sino de manera individual para cada uno
de ellos, “centrando el examen en los presupuestos de hecho que en cada caso deban concurrir necesariamente en el
sujeto o en el objeto, de acuerdo con la norma concretamente aplicable, para que se produzca el efecto adquisitivo en ésta
previsto” (dictamen del Consejo de Estado 2133/1996, de 25 de julio).
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Tales requisitos “no pueden ser, obviamente, todos cuantos la Ley exige. La falta o infracción de cualquiera de ellos
depararía la anulabilidad pero no la nulidad. Han de ser unos requisitos que la Ley llama esenciales y tales son los que
definen la propia estructura del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cuales la falta de
capacidad del sujeto, la falta de objeto, de la causa o del fin del acto administrativo” (dictamen del Consejo de Estado
351/1996, de 22 de febrero).
La presencia de tales requisitos esenciales supone un plus a valorar a la hora de apreciar la concurrencia de esta causa
de nulidad, pues “Se requiere no sólo que se produzca un acto atributivo de derechos y que dicho acto sea contrario al
ordenamiento jurídico, sino también que falten los requisitos esenciales, es decir, relativos a la estructura definitoria del
acto, para la adquisición de los derechos por el beneficiario” (dictamen del Consejo de Estado 3380/1998, de 8 de
octubre).
La expresión utilizada por el artículo 62.1.f) tantas veces mencionado, ha de reservarse para “aquellos vicios de
legalidad en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a Derecho), sino aquellos que
le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración propia” (dictamen del Consejo de Estado 2897/2000, de 4 de
octubre).
Ante la dificultad interpretativa existente a la hora de concretar lo que se entiende por requisito esencial, este Consejo
Consultivo ha señalado en numerosas ocasiones (valga por todos su dictamen 78/2001, de 24 de julio), que “no bastará que
el acto no cumpla cualquier requisito de los que exige el ordenamiento jurídico, aunque tales requisitos se exijan para la
validez del acto que determina la adquisición de la facultad o derecho, sino que el requisito exigido pueda calificarse como
esencial, bien se refiera a las condiciones del sujeto o al objeto, de acuerdo con la norma concretamente aplicable. Por
otra parte, la doctrina ha subrayado también la necesidad de que el acto viciado de nulidad determine el nacimiento de un
auténtico derecho o facultad, no pudiendo aplicarse a aquellos actos que se limiten a remover el obstáculo existente al
ejercicio de un derecho preexistente”.
Por último, conviene hacer mención a lo preceptuado en el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, según
el cual “las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o a las leyes”.
IV
Examen de la causa de nulidad invocada.- En relación con el alcance del pronunciamiento que debe hacer este
Consejo, el mismo ha de centrarse en determinar si concurre la causa de nulidad invocada -en el presente supuesto, la
acogida en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre-, y, en su caso, ponderar su incidencia sobre el acto
administrativo cuya revisión se propugna.
El expediente sometido a dictamen tiene su origen en una petición razonada de la Coordinadora Provincial de los
Servicios Periféricos de la Consejería en Toledo, parcialmente trascrito en el acuerdo que da inicio al procedimiento, en el
que fundamenta la necesidad de iniciar el expediente de revisión en que “se autorizó el cambio de titular de la tarjeta de
transporte incumpliendo la obligación prevista en el artículo 26.2 de la Orden FOM/734/2007, por la que se desarrolla el
Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transporte Terrestres en materia de autorizaciones de transporte de
mercancías por carretera, que establece: el órgano competente no autorizará la transmisión de una autorización de
transporte público de mercancías cuanto tenga conocimiento oficial de que se ha procedido a su embargo por órgano
judicial o administrativo competente para ello, salvo a favor del adjudicatario de dicha autorización en el remate en que,
en su caso, desemboque el embargo”.
El acuerdo de inicio del presente procedimiento, tras referirse y transcribir parcialmente el informe anterior, funda el
inicio en la causa prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, indicando que el requisito esencial del que se carece
viene derivado de “la existencia de embargo de la tarjeta de transportes decretada por el juzgado de 1ª instancia nº 2 de
Albacete con fecha 12 de enero de 2011 y no constar su levantamiento o remate en la fecha en que fue solicitada la
transmisión de la tarjeta de transporte”.
La documentación del expediente acredita efectivamente que la tarjeta de transporte nº Z expedida a nombre de D. V
había sido embargada el día 12 de enero de 2011 por el Juzgado de Primera Instancia n.º 2 de Albacete.
También queda acreditado que dicha decisión había sido notificada a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
al objeto de que se procediera a su anotación en los registros correspondientes, figurando la anotación de embargo en el
registro administrativo con fecha 19 de enero de 2011, constando que no se ha producido un levantamiento posterior del
embargo.
Puesto que la solicitud de autorización de la transmisión del título de transporte presentada por la empresa X es de 5
de septiembre de 1011, esto es, de fecha posterior al citado embargo, de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo 26.2
de la Orden FOM 734/2007, de 20 de marzo, dicha transmisión no debió autorizarse.
5
Apreciada la existencia de un vicio en el acto administrativo objeto de revisión, consistente en que se obvió la
concurrencia de una circunstancia obstativa para la prosperabilidad de la solicitud, debe analizarse la esencialidad del
mismo.
Considera el Consejo que no cabe atribuir carácter esencial a este requisito a los efectos de la declaración de nulidad,
por cuanto que no forma parte de los requisitos subjetivos y objetivos que el artículo 52.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio,
de Ordenación de los Transportes Terrestres, exige al regular validez de la transmisibilidad de títulos administrativos.
Dicho artículo dispone que para que se produzca válidamente la transmisión: “se den conjuntamente las siguientes
circunstancias: [ ] a) Que la transmisión se haga a favor de una persona física o jurídica que cumpla los requisitos
señalados en el artículo 48, salvo lo previsto en el punto 2 del artículo 42. [ ] b) Que los transmitentes, los adquirentes o
ambos cumplan los requisitos específicos establecidos por la Administración, en relación con la posibilidad de transmisión
de cada uno de los distintos tipos de títulos habilitantes.[ ] c) Que no se trate de títulos habilitantes referidos a
modalidades de transporte que, en razón de su carácter internacional u otras condiciones específicas, el Gobierno haya
establecido su intransmisibilidad”.
Esta conclusión es a la que llegó la propia instructora del expediente en el primer expediente tramitado, declarado
posteriormente caducado, en cuya propuesta de resolución afirmaba que “En cuanto a la previsión del artículo 26.2 de la
Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo, que prohíbe a la Administración autorizar la transmisión de una autorización de
transporte cuando tenga conocimiento oficial de que se ha procedido a su embargo por órgano judicial, la vulneración de
este precepto, en el caso que nos ocupa, podría constituir una causa de anulabilidad de la transmisión del título habilitante
dictada por la Administración, en virtud del artículo 63 de la LRJ y PAC”.
El embargo judicial del título de transporte no impide su transmisión, ni, producida ésta, es causa de nulidad del
negocio jurídico en el ámbito civil. La transmisión de bienes o derechos embargados puede dar lugar a su rescisión si
fueron efectuadas en fraude de acreedores, lo que significa que el negocio jurídico que la ampara nace plenamente válido,
aunque posteriormente pueda ser declarado ineficaz por sus efectos lesivos o perjudiciales para una de las partes o de un
tercero.
Es por ello que la infracción de lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo, no puede
considerarse, conforme a la doctrina expresa en la anterior consideración, como requisito definitorio de la estructura del
acto a los efectos de su revisión de oficio. Tampoco es posible establecer una vinculación directa, como hace la propuesta
de resolución, entre la existencia de un embargo judicial y la falta de acreditación del negocio jurídico de la transmisión del
título, pues se trata de cuestiones independientes, toda vez que la primera afecta al derecho objeto de transmisión y la
segunda afecta al sujeto que se dice adquirente de tal derecho.
Esta circunstancia fue advertida por este Consejo en su acuerdo de 20 de febrero de 2013, al señalar que la causa de
inicio del expediente -la existencia de un embargo- no se correspondía con la que se proponía como causa de nulidad -la
falta de acreditación de la propiedad de la tarjeta de transporte-, razón por la que se devolvió el expediente para que
retrotrajera indicando a los interesados claramente la causa y motivos de la nulidad que se pretendía.
Es por ello que sorprende que, pese a la advertencia formulada por este Consejo, la incoación del nuevo expediente se
fundamente exclusivamente en la existencia del embargo judicial, circunstancia que, habiendo sido previamente analizada
por la instructora, era considerada como mero vicio de anulabilidad.
La consecuencia es que el nuevo expediente instruido adolece del mismo defecto que no ha sido subsanado, pues en
ningún momento se ha puesto de manifiesto a los interesados que el requisito esencial del que se carece es la falta de
adquisición de la propiedad del título por parte del solicitante, al no haber quedado acreditada su transmisión, pues ninguno
de los documentos aportados en su día al expediente de autorización por cambio de titular acredita que dicha transmisión se
haya producido.
V
Otras cuestiones.- Si bien no concurre la causa de nulidad por el motivo alegado por la Administración, ello no
significa que el acto sometido a revisión no pueda encontrarse incurso en causa de nulidad por otro motivo, pues existen
múltiples deficiencias en la documentación presentada, en base a la cual se otorgó la novación subjetiva de la autorización.
Procede apuntar algunas de estas deficiencias por si la autoridad consultante las considera susceptibles de motivar un
nuevo expediente de revisión con fundamento en alguna o algunas de ellas:
1.- Ausencia de documento acreditativo de la transmisión del título de transporte operada en el ámbito
privado.- Como bien señala la instructora ninguno de los documentos presentados por el interesado acredita la existencia
de un negocio jurídico privado de transmisión del título de transporte de su titular D. V a la mercantil solicitante de la
autorización. Dicho negocio jurídico constituye un requisito esencial y presupuesto imprescindible para la validez del acto
administrativo autorizatorio, como pone de relieve la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2007 (RJ
2007/4672) -citada en la propuesta de resolución-, cuyo presupuesto de hecho es la previa existencia de un negocio jurídico
privado de transmisión de la propiedad del título.
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2.-No se ha acreditado el requisito de capacitación profesional.- Este es uno de los requisitos exigidos por el
artículo 52.1 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestre. Dicho artículo establece los casos en que pueden
válidamente transmitirse los títulos de transporte, indicando en su apartado a) que la transmisión se haga a favor de una
persona física o jurídica que cumpla los requisitos señalados en el artículo 48, el cual remite a su vez al artículo 42.1, en
cuyo apartado b) figura la “capacitación profesional”.
La documentación aportada por el interesado no acredita el cumplimiento de este requisito, pues en la solicitud se
limita a cumplimentar el apartado con el nombre del anterior titular, D. V, sin acreditar que éste sea una de las personas que
dirija efectivamente la empresa solicitante, tal como exigen el artículo 35.b) del Reglamento de Ordenación de Transportes
Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y el artículo 12.1.b) de la Orden FOM/734/2007, de
20 de marzo, sino que, por el contrario, figura el Sr. P como administrador único de la misma. De hecho ni siquiera obran
en el expediente la escritura de constitución de la mercantil solicitante, sus estatutos sociales, ni su inscripción en el registro
mercantil. Tampoco es documento eficaz el contrato privado de compraventa de participaciones sociales de dicha mercantil
suscrito entre D. P y D. V, al no encontrarse en documento público tal como exige el artículo 106.1 del Real Decreto
Legislativo 1/2010, de 2 de julio, de Sociedades de Capital.
3.- No se acredita la disposición del vehículo a que queda vinculada la autorización.- El permiso de circulación
del vehículo figura a nombre de D. V, sin que conste en el expediente documento alguno que acredite la transmisión del
mismo a favor de la mercantil X, ni tampoco del arrendamiento del mismo.
El artículo 26.1, letra f) de la Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo, exige, entre los requisitos a que condiciona la
novación subjetiva, “Que el adquirente pase a disponer, a través de cualquiera de las modalidades previstas en el artículo
5.2, de todos los vehículos a los que se encontraban referidas las copias de la autorización en el momento de ser
transmitida, o bien aporte otros distintos que cumplan los requisitos exigidos para sustituir a los anteriormente citados”.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen
Que procede informar desfavorablemente la revisión de oficio tramitada por la Consejería de Fomento en relación con
la transmisión de la autorización para el transporte (clase MDP-N), otorgada el 5 de octubre de 2011 a favor de X, por la
causa prevista en la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por existir un embargo judicial de
dicho título de transporte.
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