Gómez E. La igualdad de género en el marco de los Derechos
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Organización Panamericana de la Salud Oficina de Género, Diversidad y Derechos Humanos Curso Virtual Género y Salud La igualdad de género en el marco de los derechos humanos y la diversidad 2011 1 Organización Panamericana de la Salud Oficina de Género, Diversidad y Derechos Humanos Curso Virtual Género y Salud Lectura básica para el Módulo 2 La igualdad de género en el marco de los derechos humanos y la diversidad Elaborado por: Elsa Gómez Gómez Introducción Los enfoques de desarrollo basados en derechos han evolucionado y confluido desde varias corrientes de pensamiento y práctica (1). Una de tales corrientes ha sido la basada en el marco legal de derechos internacionales, o sea, en el conjunto de convenciones y tratados de las Naciones Unidas sobre derechos humanos. De acuerdo con este marco, los estados signatarios deben informar sobre su desempeño en relación con tales derechos a los comités respectivos de Naciones Unidas, y algunos de estos comités permiten que la sociedad civil someta informes alternativos. Una segunda corriente es la nacida primariamente de las luchas y los debates sociales, culturales y políticos que han tenido lugar tanto en los países del Norte como del Sur. La “legalización” ha sido solo un aspecto de este proceso. Estos enfoques basados en derechos han sido inspirados por movimientos sociales tales como los de las mujeres, los indígenas, los afro‐descendientes, y los “sin tierra”, movimientos que incluyen demandas de participación en las decisiones que afectan las vidas de las personas. Una tercera corriente, identificada por la ciencia política, enfatiza la evolución histórica desde el clientelismo hasta la ciudadanía. El enfoque aquí discutido se alinea básicamente con el pactado por las agencias de las Naciones Unidas para orientar su cooperación en materia de desarrollo e incluye elementos de las otras dos corrientes. El propósito que guía el presente trabajo es el de identificar los principales vínculos formales y operacionales entre la estrategia de integración transversal de la igualdad de género (discutida en el módulo anterior) (i) y el enfoque de Derechos Humanos en la cooperación, con referencia particular al desarrollo de la salud. Los objetivos específicos de esta discusión son los siguientes: primero, ubicar la salud y la igualdad de género dentro del marco normativo internacional de derechos humanos (ii); segundo, caracterizar el enfoque basado en derechos humanos acordado por las Naciones Unidas para orientar su cooperación; tercero, visibilizar los vínculos y complementariedades existentes entre este enfoque basado en derechos humanos y la estrategia de integración transversal de género en el desarrollo de políticas y programas; cuarto, discutir las implicaciones para la igualdad de género en salud, de la aplicación de los principios de derechos humanos a la programación; y quinto, destacar el valor añadido que representa para la estrategia de integración transversal de género, el trabajar con una visión integrada de igualdad de género y derechos humanos. i Ver Lectura Básica del Módulo 1 de este curso, Gómez E, Género y Salud: Marco Conceptual; 2010. Ver curso OPS en línea sobre Derechos Humanos y Salud. Versión en español accesible en línea en: http://www.xceleratemedia.com/clients/TATC/clients/PAHO_Spanish_11_15_2010/ ii 2 I. La salud y la igualdad de género como derechos humanos La Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) afirma en su Preámbulo: “la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana”. Los derechos humanos son garantías jurídicas universales que protegen a los individuos y los grupos contra acciones y omisiones que interfieren con las libertades fundamentales y con la dignidad humana. Abarcan lo que se conoce como derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, e incumben principalmente a la relación entre los individuos y el Estado. El derecho de toda persona a disfrutar del nivel más alto posible de salud, así como a no ser discriminada por razón de su sexo en el ejercicio de éste y los demás derechos humanos, es expresamente reconocido dentro de este marco normativo. 1. La naturaleza de los derechos a la salud y la igualdad de género 1.1. El derecho a la salud La salud representa un estado de completo bienestar tanto físico como mental y no, simplemente, la ausencia de enfermedad. El derecho de toda persona a disfrutar del más alto nivel posible de salud física y mental fue consagrado por primera vez en la Constitución de la OMS (1946); reiterado posteriormente en la Declaración de Alma‐Ata (1978) y en la Declaración Mundial de la Salud adoptada por la Asamblea Mundial de la Salud en 1998; y reafirmado en una serie de instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos. Este derecho entraña el requerimiento de un conjunto de mecanismos sociales, normas, instituciones, leyes, y un entorno habilitador que garanticen de la mejor manera posible tal disfrute (2). La interpretación más autorizada del derecho a la salud es la que figura en el Artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966). El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), encargado de la supervisión de este pacto reconoció que el derecho a la salud está estrechamente vinculado con otros derechos y depende de ellos para su realización. En particular, el derecho a la salud está ligado con el derecho a la alimentación, la vivienda, el trabajo, la educación, la participación, el disfrute de los beneficios del progreso científico y sus aplicaciones, la vida, la no discriminación, la igualdad, el no ser sometido a torturas, la vida privada, el acceso a la información, y la libertad de asociación, reunión y circulación. El Comité DESC (Observación No. 14, 2000) interpreta el derecho a la salud como un derecho inclusivo que abarca, no sólo la atención de salud oportuna y apropiada, sino también, un amplio conjunto de factores que pueden contribuir a una vida sana, denominando estos factores como "determinantes básicos de la salud". Estos factores incluyen: agua potable y condiciones sanitarias adecuadas; alimentos aptos para el consumo; nutrición y vivienda adecuadas; condiciones de trabajo y un medio ambiente salubres; educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva; e igualdad de género (iii). El derecho a la salud comprende, además, ciertas libertades y derechos específicos (3). Las libertades específicas incluyen el derecho a no ser sometido a tratamiento médico sin el propio consentimiento, y a no ser sometido a tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes. Los derechos específicos se refieren a: • el derecho a un sistema de protección de la salud que brinde a todas las personas iguales oportunidades para disfrutar del más alto nivel posible de salud; iii Observación General Nº 14 sobre el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud; (2000), aprobada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. (El énfasis es nuestro). Véase discusión en: Organización Mundial de la Salud OMS/ Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH). El derecho a la Salud. Folleto informativo No. 31. Ginebra: OMS; 2008. p.3. 3 • • • • • el derecho a la prevención y el tratamiento de las enfermedades; el acceso a medicamentos esenciales; el acceso a información y servicios relacionados con la salud materna, infantil y reproductiva; el acceso igual y oportuno a los servicios de salud básicos; el acceso a educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, en general; y la participación de la población en el proceso de adopción de decisiones en cuestiones relacionadas con la salud a nivel comunitario y nacional. El Comité DESC establece que los servicios, bienes e instalaciones de salud deberán facilitarse a todas las personas, sin discriminación y responder, además, a los siguientes cuatro criterios de evaluación de la realización del derecho a la atención (iv): • Disponibilidad: Número suficiente. • Accesibilidad: Alcance físico, geográfico, económico, informativo de todos los sectores de la población, en especial, los más vulnerables. • Aceptabilidad: Respetuosos de la ética médica y sensibles a factores culturales y de género. • Calidad: Apropiados desde el punto de vista científico y médico, lo que requiere, entre otras cosas, personal capacitado, medicamentos y equipos científicamente aprobados y en buen estado, agua potable y condiciones sanitarias adecuadas. Específicamente con respecto a la accesibilidad de los servicios de salud, el Comité DESC estableció cuatro dimensiones que se superponen: 1) No discriminación de hecho y de derecho. 2) Accesibilidad física: los servicios de salud deben estar a una distancia geográfica adecuada de todos los sectores de la población, incluso en las zonas rurales; y se aplica, tanto a los servicios médicos, como a los relacionados con los factores determinantes básicos de la salud (ej., agua potable y servicios sanitarios adecuados). 3) Accesibilidad económica (asequibilidad): los servicios de salud y relacionados deben estar al alcance de todas las personas, y los pagos respectivos basarse en el principio de la equidad. 4) Acceso a la información: derecho de solicitar, recibir y difundir información e ideas de las cuestiones relacionadas con la salud, derecho éste que no menoscaba el derecho a la confidencialidad de los datos médicos personales. De la interpretación de la salud como derecho humano se desprenden una serie de implicaciones para el desarrollo de políticas, entre las cuales se destacan: • La inclusión de los determinantes sociales (agua potable, nutrición, vivienda, ambiente, educación, información, trabajo, igualdad de género, y atención sanitaria) como componentes del derecho a la salud enfatiza la importancia de la acción intersectorial, y no meramente del sector salud, para la realización efectiva del derecho a la salud. • La afirmación del derecho de todas las personas a iguales oportunidades para disfrutar del más alto nivel posible de salud, subraya el principio de no discriminación y la consecuente necesidad de acciones para eliminar las desigualdades en materia de determinantes sociales de la salud que infringen el derecho, por parte de ciertos grupos de población, a disfrutar del máximo nivel posible de salud física y mental. Estas desigualdades han sido definidas como aquellas diferencias en salud que son socialmente producidas, sistemáticas en su distribución a través de la población, e injustas (4). Tal noción de injusticia subraya el fundamento ético—no simplemente descriptivo‐‐ del concepto de inequidad (5). La equidad en la atención de la salud demanda acceso de todas las personas a información, bienes y servicios de salud acordes con sus necesidades, aceptables culturalmente, y sin barreras discriminatorias por razones de su capacidad de pago, sexo u orientación sexual, edad, etnia, nacionalidad, discapacidad, etc. • iv Muchas de estas y otras importantes características del derecho a la salud se clarifican en la Observación General Nº 14 sobre el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud; 2000, aprobada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Véase Organización Mundial de la Salud OMS/ Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH). El derecho a la Salud. Folleto informativo No. 31. Ginebra: OMS; 2008. p. 5. 4 El logro de igualdad de oportunidades para ejercer el derecho a la salud exige, no solo la acción del Estado en términos de justicia distributiva (equidad), sino también, el empoderamiento de las personas, particularmente de los grupos en desventaja, a fin de que desplieguen un control colectivo creciente sobre los factores que determinan su salud (4). Ejemplos de estos factores son: la salubridad del ambiente; la calidad de los productos alimenticios; la igualdad de oportunidades en el trabajo y la educación, con referencia particular a ciertos grupos marginados; la protección de los derechos sexuales y reproductivos; el combate de la violencia por razones de género; la salud en situaciones de conflicto; la seguridad ocupacional; el control de la producción, expendio y consumo del tabaco; el estímulo de hábitos saludables; el acceso equitativo a atención sanitaria de acuerdo con las necesidades y sin discriminación por factores económicos, sociales, o culturales, etc. • 1.2. El derecho a la igualdad de género La igualdad de género como derecho se asocia con el principio fundamental de los derechos humanos, el principio de no discriminación. La discriminación es cualquier distinción, exclusión o restricción‐‐ intencional o no intencional‐‐que tenga el propósito o el efecto de dificultar o impedir a ciertos grupos de personas el reconocimiento, disfrute o ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales existentes en la sociedad. La afirmación de la igualdad entre los sexos como derecho humano se inició con la Carta de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1945), la cual explícitamente consagró en su preámbulo, el principio de “igualdad de derechos de hombres y mujeres”. Desde entonces, la obligación de eliminar la discriminación por sexo‐‐particularmente contra las mujeres‐‐con miras a alcanzar la igualdad entre hombres y mujeres ha venido figurando, de manera explícita y prominente en los principales tratados internacionales sobre derechos humanos, entre los que se destacan (véase Cuadro 1): la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) (v), el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (1966)(vi), el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) (vii) y, de manera central, por su especificidad, la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres, CEDAW (1979) y su Protocolo Facultativo (1999). Los derechos de las mujeres fueron elevados al centro del régimen internacional de derechos humanos durante la Conferencia Mundial de Viena sobre los Derechos Humanos (1993). Tal como se afirmó en la Declaración y el Programa de Acción de Viena y reafirmó en numerosas declaraciones posteriores, incluyendo la Plataforma de Beijing, (6) ¾ Los derechos humanos de las mujeres y las niñas son una parte inalienable, integral e indivisible de los derechos humanos universales. v Artículo 2. “Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición” vi Artículo 2. Par.1. “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social./Artículo 3. “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto”. vii Artículo 2. Par. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.‐‐‐ Artículo 3. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto. 5 ¾ La participación plena e igualitaria de las mujeres en la vida política, civil, económica, social y cultural, en los niveles nacional, regional e internacional, y la erradicación de todas las formas de discriminación por razones del sexo son objetivos prioritarios de la comunidad internacional. ¾ Los derechos humanos de las mujeres deben formar parte integral de las actividades de derechos humanos de las Naciones Unidas, incluida la promoción de todos los instrumentos de derechos humanos relativos a las mujeres. Cuadro 1 Principales tratados y convenios internacionales que afirman la igualdad entre los sexos en el contexto de los derechos humanos y la salud (en orden cronológico) En el nivel global Carta de las Naciones Unidas (1945) Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965) Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y sus dos Protocolos (1966 y 1989) Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979) y su Protocolo Facultativo (1999) Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) Convención sobre los Derechos del Niño (1989) Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990) En el nivel regional interamericano Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer ‐ «Convención de Belém do Pará» (1994) * Los tratados marcados con una estrella constituyen los siete más importantes tratados internacionales de derechos humanos El conjunto de estándares fijados por estos grandes acuerdos internacionales proporciona un poderoso marco normativo para la eliminación de la discriminación por sexo y el avance de la igualdad de género (6). Con respecto a la distinción entre sexo y género como causas prohibidas de discriminación, el Comité DESC en su Observación General No. 20. 20 (2009) al Artículo 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, dice expresamente: “El Pacto garantiza la igualdad de derechos de hombres y mujeres en cuanto al goce de los derechos económicos, sociales y culturales. Desde la aprobación del Pacto, el concepto de "sexo" como causa prohibida ha evolucionado considerablemente para abarcar no solo las características fisiológicas sino también la creación social de estereotipos, prejuicios y funciones basadas en el género que han dificultado el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales en igualdad de condiciones. De este modo, constituirían discriminación la negativa a contratar a una mujer porque pueda quedar embarazada o asignar predominantemente empleos de bajo nivel o a tiempo parcial a mujeres por considerar, de forma estereotipada, que no están dispuestas a consagrarse a su trabajo como se consagraría un hombre. La denegación de la licencia de paternidad puede constituir también discriminación respecto de los hombres”. Es importante notar que otros tipos de discriminación estrechamente relacionados con nociones de sexo y género, tales como la discriminación por razones de orientación sexual o de identidad de género 6 (viii), solo recientemente han comenzado a recibir la atención internacional que ameritan. En efecto, el concepto de sexo como factor de discriminación suscrito en los tratados citados se ha referido, fundamental y específicamente, a la distinción entre hombres y mujeres. En algunas instancias concretas, sin embargo, la orientación sexual y la identidad de género como razones de discriminación, han sido reconocidas explícitamente por algunos de los órganos creados en virtud de dichos tratados. Así, el Comité de Derechos Civiles y Políticos, en respuesta al caso Toonen v. Australia (1994), manifestó que “la referencia al ´sexo´, que figura en el párrafo 1 del artículo 2 y en el artículo 26 [del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos], incluye la orientación sexual”. Por otra parte, el Comité DESC (2009), en su Observación General No. 20. 32 al Artículo 2. 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, señala que la orientación sexual y la identidad de género son causales prohibidas de discriminación que se incluyen dentro de la categoría amplia de “cualquier otra condición social” nombrada en dicho pacto. “En ´cualquier otra condición social´, tal y como se recoge en el artículo 2.2 del Pacto, se incluye la orientación sexual. Los Estados partes deben cerciorarse de que las preferencias sexuales de una persona no constituyan un obstáculo para hacer realidad los derechos que reconoce el Pacto, por ejemplo, a los efectos de acceder a la pensión de viudedad. La identidad de género también se reconoce como motivo prohibido de discriminación. Por ejemplo, los transgénero, los transexuales o los intersexo son víctimas frecuentes de graves violaciones de los derechos humanos, como el acoso en las escuelas o en el lugar de trabajo. En el plano interamericano, una acción significativa ha sido la Resolución AG/RES. 2504 (XXXIX‐O/09) de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos sobre “Derechos Humanos, Orientación Sexual e Identidad de género” (2009), dedicada específicamente a confrontar tales tipos de discriminación. 3. El derecho a la igualdad de género en salud En concordancia con el marco de derechos humanos descrito, la igualdad de género en salud se refiere a la ausencia de cualquier tipo de exclusión o restricción, por acción u omisión, que impida a los miembros de uno u otro sexo‐‐ o a ciertos subgrupos dentro de cada sexo‐‐ el ejercicio del derecho al nivel más alto posible de salud y del derecho a la participación igualitaria en las decisiones relacionadas con la gestión de la salud familiar, comunitaria y nacional (ix). El derecho a la igualdad de género en salud exige que los Estados: reconozcan explícitamente, tanto las diferencias biológicas ligadas al sexo, como las diferencias en acceso a recursos y poder asociadas con los roles de género que impactan de manera distinta la salud; satisfagan adecuadamente las necesidades específicas derivadas de tales diferencias, a través no solo de la atención y la investigación médicas, sino también, de acciones coordinadas sobre los determinantes de la salud; y ejerzan control para que otros actores no infrinjan el derecho a la salud y la participación de los grupos en desventaja, particularmente de las mujeres y los grupos LGBT. Por ejemplo, con referencia particular a la atención médica de las mujeres por parte de los sistemas de salud, El Comité de la CEDAW, en la Recomendación General No. 24 (7) estipula: viii La orientación sexual se refiere a la capacidad de cada persona de sentir una profunda atracción emocional, afectiva y sexual por personas de un sexo diferente al suyo, de su mismo sexo, o de más de un sexo, así como de mantener relaciones íntimas y sexuales con tales personas. La identidad de género hace mención a ”la vivencia interna e individual del género tal como cada persona lo siente profundamente, la cual podría corresponder o no con el sexo asignado al momento del nacimiento, incluyendo la vivencia personal del cuerpo (que podría involucrar la modificación de la apariencia o la función corporal a través de medios médicos, quirúrgicos o de otra índole, siempre que la misma sea libremente escogida) y otras expresiones de género, incluyendo la vestimenta, el modo de hablar y los modales”. Estas definiciones fueron extractadas de los Principios de Yogyakarta sobre la Aplicación de la Legislación Internacional de Derechos Humanos en Relación con la Orientación Sexual y la Identidad de Género. Yogyakarta, Indonesia; 2006. Disponible en: http://www.yogyakartaprinciples.org/backgrounder_sp.pdf ix Ver Organización Panamericana de la Salud (OPS). Política de Igualdad de Género. Resolución CD46.R16. Washington (DC): OPS; 2005 Septiembre 30. 7 (Par.11). “Las medidas tendientes a eliminar la discriminación contra la mujer no se considerarán apropiadas cuando un sistema de atención médica carezca de servicios para prevenir, detectar y tratar enfermedades propias de la mujer. La negativa de un Estado Parte a prever la prestación de determinados servicios de salud reproductiva a la mujer en condiciones legales resulta discriminatoria. Por ejemplo, si los encargados de prestar servicios de salud se niegan a prestar esa clase de servicios por razones de conciencia, deberán adoptarse medidas para que remitan a la mujer a otras entidades que prestan esos servicios…” (Par.12). “Los Estados Partes deberían informar sobre cómo interpretan la forma en que las políticas y las medidas sobre atención médica abordan los derechos de la mujer en materia de salud desde el punto de vista de las necesidades y los intereses propios de la mujer y en qué forma la atención médica tiene en cuenta características y factores privativos de la mujer en relación con el hombre, como los siguientes: a) Factores biológicos que son diferentes para la mujer y el hombre… b) Factores socioeconómicos que son diferentes para la mujer en general y para algunos grupos de mujeres en particular. Por ejemplo, la desigual relación de poder entre la mujer y el hombre en el hogar y en el lugar de trabajo puede repercutir negativamente en la salud y la nutrición de la mujer…” (Par.17). “Preocupa al Comité la creciente evidencia que los Estados abandonan esas obligaciones al trasladar las funciones de la salud pública a organismos privados. Los Estados Partes no pueden eximirse de su responsabilidad en estas áreas, delegando o transfiriendo esas potestades a organismos del sector privado.” ¿Cuál es la relevancia de CEDAW para la definición de la igualdad de género como derecho humano? Aunque las provisiones que prohíben la discriminación por sexo y protegen los derechos de las mujeres figuran en todos los tratados internacionales básicos sobre derechos humanos, CEDAW es el instrumento de mayor especificidad para fines de diagnóstico y acometimiento de la discriminación contra las mujeres con miras al logro de la igualdad de género. En efecto, CEDAW (a) puntualiza las especificidades de los derechos humanos para la igualdad de género; (b) señala el amplio rango de acciones necesarias para lograr la igualdad de género; y (c) articula con mayor claridad la naturaleza y el significado de la discriminación por sexo y la igualdad de género desde la perspectiva del sistema internacional de derechos humanos (6). CEDAW considera las desigualdades de género como producto de la discriminación por sexo, la cual incluye no solo la discriminación directa o intencional sino, también, cualquier acto que tenga el efecto de crear o perpetuar desigualdad entre las mujeres y los hombres. Desde tal ángulo, CEDAW ve las obligaciones del Estado, fundamentalmente, como las de la eliminación de las diversas formas de discriminación por sexo ‐‐directa o indirecta‐‐ que enfrentan las mujeres. En este sentido, CEDAW encierra, tanto una teoría sobre la subordinación de las mujeres, como una estrategia para superar esta subordinación (6). La mayor parte de los instrumentos de derechos humanos son ‘neutrales’ en materia de género, en el sentido que garantizan que todos los ciudadanos sean tratados sin discriminación por el Estado; pero esta garantía por sí sola es insuficiente para enfrentar las desigualdades que ya existen. CEDAW fue más allá de las afirmaciones que hablan de una igualdad formal para plantear medidas encaminadas a lograr una igualdad sustantiva o “igualdad de resultados” en todos los campos y a través de todos los sectores; atención preferencial fue dada en este tratado a la denominada “segunda generación” de los derechos (económicos, sociales y culturales) dentro de la cual la atención de salud se conceptualiza específicamente como un derecho humano. Así, en lugar de considerar la igualdad en términos formales y legalistas, y afirmar que las leyes y las políticas aseguran la igualdad entre las mujeres y los hombres por el simple hecho de ser neutrales en materia de género, CEDAW requirió que el impacto efectivo de estas leyes fuese también considerado. En consecuencia, CEDAW dirige al Estado a asegurarse, primero, de que las leyes existentes no discriminen directamente a las mujeres, y segundo, de que se instauren los mecanismos necesarios para 8 permitir que las mujeres puedan experimentar una igualdad real frente a los hombres, en las distintas esferas de sus vidas, incluyendo la salud. Este enfoque en derechos formó parte integral de las resoluciones de salud adoptadas en la 4a Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995). Finalmente, es importante destacar que CEDAW responsabiliza a los Estados no solo por sus propias acciones, sino también, por eliminar la discriminación perpetrada por individuos y organizaciones privadas. CEDAW reconoce que la discriminación se arraiga más profundamente en la cultura, la familia y las relaciones interpersonales; y que, por ende, si el cambio no tiene lugar en esos niveles, los esfuerzos para alcanzar una igualdad sustantiva de género muy probablemente se verán frustrados. 2. Las obligaciones del Estado con respecto a los derechos humanos Los gobiernos deciden libremente si pasan o no a ser parte de los tratados de derechos humanos. Sin embargo, una vez que se convierten en parte a través de la firma del tratado y su posterior ratificación por el órgano estatal responsable, tienen la obligación de actuar de acuerdo con lo dispuesto por el instrumento correspondiente. La legislación internacional en materia de derechos humanos obliga a los gobiernos, principalmente, y a otros actores responsables a hacer ciertas cosas y a impedir que se hagan otras. Las obligaciones de los gobiernos con respecto a los derechos humanos guardan relación en un sentido amplio con los principios de respetar, proteger y realizar estos derechos (8). 3.1. Obligaciones frente al derecho a la salud a. La obligación de respetar requiere que los Estados se abstengan de interferir directa o indirectamente con el derecho a la salud. Algunos ejemplos de estas interferencias serían: negar la anticoncepción de emergencia, negar o limitar el acceso de las mujeres adolescentes a servicios y métodos anticonceptivos; exigir autorización del esposo para practicar procedimientos médicos tales como la esterilización femenina; violar el derecho a la confidencialidad en el caso de personas infectadas por el VIH/SIDA; negar el tratamiento del aborto incompleto o la provisión de aborto seguro en caso de violación sexual, negaciones éstas últimas consideradas como formas de tortura. b. La obligación de proteger demanda que los Estados impidan que terceros interfieran con el ejercicio de los derechos. En el caso de la salud, los Estados deberán adoptar medidas legislativas y de otro tipo para lograr que los actores privados cumplan las normas de derechos humanos cuando prestan atención sanitaria u otros servicios; deben asimismo asegurar la existencia de mecanismos de recurso para las personas a las que se les niegue el acceso a tales bienes y servicios. Ejemplos de tales medidas serían: reglamentando la composición de los productos alimentarios; determinando las prioridades de atención de acuerdo con las necesidades de los distintos grupos de la población y no con criterios económicos; controlando la comercialización de medicamentos por agentes privados; velando por que la privatización no amenace la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los establecimientos, bienes y servicios de salud, incluyendo aquellos de salud reproductiva que solo las mujeres‐‐o solo los hombres‐‐ necesitan; exigiendo que las investigaciones farmacéuticas se diseñen de manera que sus resultados sean aplicables, no solo a los hombres, sino también a las mujeres; prohibiendo que las niñas o adolescentes embarazadas sean expulsadas de los centros educativos y que las mujeres embarazadas sean despedidas de sus trabajos; regulando la producción, publicidad y expendio de productos derivados del tabaco. Valga notar, adicionalmente, que al negociar acuerdos internacionales, bilaterales o multilaterales los Estados Partes deben adoptar medidas para asegurarse de que esos instrumentos no tengan un efecto negativo en el derecho a la salud en otros países (Observación general Nº 14, del Comité DESC). c. La obligación de realizar o de hacer efectivo los derechos significa que los Estados deben adoptar medidas progresivas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial, o de otro tipo que permitan el disfrute efectivo de los mismos. Por ejemplo, garantizar la igualdad de acceso de 9 todas las personas a los determinantes básicos de la salud tales como nutrición, agua potable y saneamiento; adoptar una política o un plan de salud nacional que abarque los sectores público y privado y garantice la prestación de los servicios necesarios a los distintos grupos de población, y que incluya los servicios de salud sexual y reproductiva. La existencia de sistemas efectivos e integrados de salud que comprendan, tanto la atención sanitaria como la acción sobre los factores determinantes básicos de la salud, es también considerada esencial para garantizar el derecho al disfrute del nivel más alto posible de salud. 3.2. Obligaciones respecto a la igualdad de género El derecho a la no discriminación por sexo y a la igualdad de género significan que los Estados deben reconocer las diferencias, satisfacer las necesidades específicas de cada uno de los sexos dentro de los distintos grupos en que se inserten, y velar para que terceros no atenten contra el ejercicio de tales derechos y libertades (3). De manera específica, respecto a la discriminación en contra de las mujeres, según el Artículo 2 de CEDAW, el Estado está obligado a: ¾ consagrar el principio de la igualdad de género en las constituciones nacionales ¾ sancionar legislación que prohíba la discriminación contra las mujeres ¾ garantizar la protección legal eficaz del derecho a vivir libre de discriminación, mediante la creación de tribunales nacionales y otros mecanismos institucionales ¾ asegurar que ninguna autoridad pública discrimine en contra de las mujeres ¾ asegurar que ningún individuo u organización privada discrimine en contra de las mujeres ¾ abolir leyes, costumbres y prácticas discriminatorias existentes Hasta 2009, 185 países habían ratificado o se habían adherido a la CEDAW. Sólo ocho países, Irán, Nauru, Palaos, Qatar, Somalia, Sudán, Tonga y el Vaticano no habían firmado para esta fecha la Convención. Estados Unidos la había firmado pero no ratificado. 3.3. Las obligaciones del Estado frente a los derechos en un contexto de diversidad Algunos grupos o personas, por razón de su sexo u orientación sexual, edad, raza/etnia, discapacidad, posición socioeconómica, status migratorio, estado de salud, u otros factores, poseen necesidades específicas o enfrentan barreras particulares para el ejercicio de su derecho a la salud. Tales necesidades y barreras pueden ser consecuencia de factores biológicos o socioeconómicos, de discriminación y estigma social o, de una combinación de ambos. Reiterando lo ya mencionado, a fin de que la salud se constituya efectivamente en derecho humano para todas las personas, los distintos individuos y grupos de la sociedad, particularmente, los que viven en situaciones de marginalidad, exclusión y vulnerabilidad, deben recibir una atención acorde con sus necesidades especiales. En consecuencia, los Estados y otros actores responsables deben adoptar medidas proactivas para identificar y responder adecuadamente a las necesidades de personas y grupos determinados, con miras a eliminar desigualdades y discriminación. Los Estados deben, por ejemplo, introducir especificidades en la legislación y las políticas que respondan a la diversidad, en lugar de aprobar leyes y políticas aparentemente neutrales que, en la práctica, excluyen o perpetúan la desventaja de ciertos grupos. Los Estados deben, además, velar por que otros actores no vulneren tales derechos y, para ello, adoptar medidas legislativas y de otra índole que protejan los derechos de los grupos discriminados (ej., mujeres, LGBT (x), minorías étnicas, personas con discapacidades, migrantes, portadores de VIH, etc.) y garanticen en condiciones de igualdad, el acceso de esos grupos a los recursos y servicios que contribuyen a su bienestar. x La sigla LGBT se usa para enfatizar la diversidad de orientaciones e identidades sexuales y para referirse de manera amplia a cualquier persona no‐heterosexual, en lugar de circunscribirse a aquéllas que son lesbianas, “gays”, bisexuales o tras‐género. 10 Al referirnos a actores responsables, vale subrayar que el enfoque de derechos cambia el paradigma de la práctica médica en el sentido de que el personal de salud pasa de ser “proveedor de servicios” para constituirse en “garante de derechos” (9), con las consecuentes obligaciones de respetar, proteger y promover los derechos a la salud, la igualdad y la no discriminación, en un contexto de diversidad sociocultural. Este rol conlleva el requerimiento de identificar las necesidades particulares de los sexos en grupos socio culturales determinados‐‐en situaciones normales y de emergencia‐‐ y de responder apropiadamente a tales necesidades con miras a eliminar desigualdades y discriminación. El Enfoque de Programación Basado en Derechos Humanos II. No todas las acciones para promover la igualdad de género parten de una visión de derechos humanos. Algunas lo hacen con un enfoque exclusivo de desarrollo, para el cual, la importancia de la igualdad de género radica fundamentalmente en su valor instrumental para el logro de otros objetivos de desarrollo, entre los cuales se cuentan: la reducción de la pobreza, la disminución de la mortalidad materna, el control del crecimiento poblacional, el mejoramiento de la salud y la nutrición infantiles, y el freno a la propagación del VIH. El enfoque basado en los derechos humanos (EBDH) es un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano basado, desde el ángulo normativo, en los estándares internacionales de derechos humanos y, desde el operativo, en la promoción y protección de los derechos humanos. Su propósito es analizar las desigualdades vertebrales en los problemas de desarrollo a fin de corregir las prácticas discriminatorias y el reparto injusto del poder que obstaculizan un adecuado desarrollo. Aunque no existe una receta universal para el EBDH, las agencias de las Naciones Unidas han acordado tres atributos fundamentales para dicho enfoque (8‐10) (Véase Cuadro 2): Cuadro 2 Atributos esenciales del Enfoque de Naciones Unidas Basado en Derechos Humanos 1. 2. 3. Cuando se formulen las políticas y los programas de desarrollo, el objetivo principal deberá ser la realización de los derechos humanos. Las normas y los principios de derechos humanos guiarán la cooperación y la programación para el desarrollo en todos los sectores y en todas las fases del proceso de programación. Los programas de cooperación para el desarrollo procurarán fortalecer la capacidad de los titulares de deberes para cumplir con sus obligaciones, y de los titulares de derechos para reivindicar tales derechos. 1. Metas: Los programas o actividades que contribuyen solo incidentalmente a la realización de los DDHH, en este caso, los relacionados con la salud y la igualdad de género, no necesariamente cumplen con un enfoque de programación basado en derechos humanos para el cual, el objetivo de todas las actividades es aportar directa y deliberadamente a la realización de uno o varios de estos derechos (xi). En otras palabras, los programas deberán ser conscientemente diseñados con la intención de realizar el derecho a la salud y la igualdad de género en el área respectiva, identificando y apoyando cambios en el terreno que contribuyan a la realización de tales derechos. 2. Proceso: Los principios de derechos humanos (enunciados en la siguiente Sección III de este trabajo) deberán orientar la programación en todos los sectores, en este caso, los sectores relacionados con la salud y sus determinantes (salud, educación, nutrición, agua y saneamiento, VIH, empleo, seguridad social, etc.). Esta orientación incluye la cooperación enfocada al logro de los `Objetivos de xi Ver Organización Panamericana de la Salud (OPS). La Salud y los Derechos Humanos. Resolución CD 50 R.8. Washington (DC): OPS; 2010., la cual reconoce al derecho internacional de los derechos humanos como marco conceptual y jurídico unificador de las estrategias de la Organización, y como medida de evaluación y rendición de cuentas. 11 Desarrollo del Milenio` cuyo conjunto asigna un énfasis central a la salud y la igualdad de género. Tales principios guiarán asimismo todas las fases del proceso de programación, incluyendo el análisis de situación, la planificación y el diseño (definición de metas, objetivos y estrategias); la implementación; el monitoreo y la evaluación. El EBDH, requiere que quienes realicen la programación estén informados sobre los estándares de derechos humanos correspondientes, y sobre las medidas prescritas para avanzar su realización. 3. Resultado: Desde un EBDH, los principios de derechos humanos determinan la relación entre la población y los gobiernos; específicamente, entre los individuos y/o grupos titulares de derechos, y los actores estatales y no estatales encargados de cumplir las respectivas obligaciones como titulares de deberes o garantes de derechos. El enfoque identifica a los titulares de derechos y aquello a que tienen derecho, así como a los correspondientes titulares de deberes con las obligaciones que les incumben; y contribuye a fortalecer las capacidades de los primeros para reclamar sus derechos, y las de los segundos para cumplir con sus obligaciones. Esencial dentro de este enfoque (xii) es que: ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ Las personas se reconozcan como actores clave en su propio desarrollo, más bien que como recipientes pasivos de bienes y servicios. La participación en los procesos de adopción de decisiones se considere como medio y como meta. Las estrategias sean empoderadoras. El análisis incluya a todos los actores involucrados. Se desglose la información para explorar la existencia de discriminación subyacente. Se definan puntos de referencia e indicadores para vigilar la realización progresiva de los derechos. Se evalúen tanto los procesos como los resultados. Se conceda atención prioritaria a los grupos que experimentan mayor desventaja, exclusión y vulnerabilidad. Los programas apunten a reducir desigualdades y promover la igualdad Haya apropiación local del proceso de desarrollo. Los programas usen sinérgicamente los enfoques, de “abajo hacia arriba” y de “arriba hacia abajo”. Se desarrollen y mantengan alianzas estratégicas. Los programas apoyen la transparencia de la gestión y la rendición de cuentas de todos los actores involucrados. Cabe subrayar que, dentro de la programación de las agencias de Naciones Unidas, el EBDH no es un enfoque de prestación directa de servicios sino, más bien, uno de construcción y fortalecimiento de capacidades. Las agencias de Naciones Unidas tienen un rol de apoyo en el sentido de facilitar la creación de condiciones necesarias en los países miembros para la realización de los derechos de las personas. Los actores principales ‐‐ los agentes de cambio‐‐ son siempre los titulares de derechos y los correspondientes titulares de deberes (6). 4. Los principios de derechos humanos y su aplicabilidad en el contexto de la igualdad de género El segundo punto en el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre el EBDH dice que las normas y los principios inscritos o derivados de instrumentos internacionales de derechos humanos, deben guiar la cooperación y la programación para el desarrollo en todos los sectores y en todas las fases del proceso de programación. Dentro de estos principios, el Acuerdo destaca los siguientes (10): • universalidad e inalienabilidad; xii Ver lista completa en Declaración de Entendimiento Común y en Veinticinco preguntas y respuestas sobre salud y derechos humanos, p. 16‐17. 12 • • • • • indivisibilidad; interdependencia e interrelación; no discriminación e igualdad; participación e inclusión; rendición de cuentas e imperio de la ley. 1. Universalidad e inalienabilidad El principio de universalidad e inalienabilidad significa que los derechos humanos son inherentes a la persona y le corresponden simplemente por el hecho de ser persona. La persona a la que van asociados no puede voluntariamente renunciar a ellos y otras personas no pueden despojarla de ellos. Con frecuencia, las mujeres, particularmente dentro de ciertas culturas, constituyen uno de los grupos cuyos derechos humanos son cuestionados o ignorados. En algunas situaciones estos derechos son considerados irrelevantes—como, por ejemplo, cuando el estado considera las relaciones familiares internas como asunto privado, fuera del alcance de la ley; en tales casos, la violencia física y sexual contra las mujeres dentro del matrimonio no se tipifica como delito y queda, por tanto, en la impunidad. En otros casos, son considerados secundarios o no son considerados, como cuando en situaciones de desastres o emergencias, el derecho específico de las mujeres a atención de su salud reproductiva es subordinado a la satisfacción de las necesidades comunes para ambos sexos. Los derechos humanos internacionales son universalmente reconocidos, independientemente de diferencias culturales, pero su implementación práctica demanda sensibilidad hacia la cultura. El marco mismo de los derechos humanos internacionales reconoce la diversidad cultural al limitar el ámbito de tales derechos a un rango de normas sobre las cuales es posible un consenso internacional. En ningún caso, sin embargo, la cultura puede usarse como excusa para no garantizar el disfrute de ciertos derechos humanos. Por ejemplo, ciertas prácticas tradicionales nocivas, como la mutilación genital femenina, la violencia física y sexual en contra de las mujeres, la intimidación y las agresiones físicas contra ciertas minorías sexuales (LGBT), aún estando embebidas en costumbres culturales históricas, deben ser cambiadas si entran en conflicto con estándares internacionales de derechos humanos (8). 2. Indivisibilidad El principio de indivisibilidad se refiere a que no existe una jerarquía de derechos, o sea, no hay derechos más importantes que otros; y subraya la necesaria integración entre las diferentes “generaciones” de derechos humanos, esto es, entre los derechos civiles y políticos, los económicos, sociales y culturales, y los llamados derechos a la solidaridad (tales como el desarrollo humano sostenible y la seguridad ambiental). Este principio cobra particular relevancia en relación con los derechos de grupos sometidos a discriminación o desventaja, habiendo sido relievado en tratados tales como la Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, y la Convención sobre los Derechos del Niño. Aunque, de acuerdo con este principio, no es aceptable dar prioridad a un grupo de derechos, se reconoce no obstante, que la realización de algunos derechos, entre ellos el derecho a la salud, puede tomar más tiempo y más recursos que la de otros y que su satisfacción podrá ocurrir a través de esfuerzos genuinamente progresivos. En consecuencia, algunos derechos humanos son de naturaleza progresiva, al tiempo que otros son inmediatos. Vale hacer notar que la obligación de no discriminar— por sexo o cualquier otro criterio—no es progresiva, es siempre inmediata. 3. Interdependencia e interrelación 13 Los principios de interdependencia e interrelación aluden al hecho de que la realización de un derecho frecuentemente depende de la realización de otros derechos. En la práctica, estos principios tienen que ver, por ejemplo, con la circunstancia de que una mujer no puede ejercer su derecho a “decidir libre y responsablemente sobre el número, el espaciamiento y el momento para tener sus hijos"(CIPD 1994, Programa de Acción, 7.3), si carece de los recursos financieros para pagar por servicios de salud reproductiva o por el transporte para llegar a ellos; si es analfabeta y no puede leer las instrucciones que vienen con los anticonceptivos; si su lugar de trabajo está contaminado con plaguicidas o contaminantes industriales que causan infertilidad o abortos espontáneos; o si es agredida por un esposo violento que la insulta o golpea si usa anticonceptivos (11). En términos de la relación entre la salud y el ejercicio de otros derechos, vale destacar, que (2): • La violación o desatención de otros derechos humanos puede tener graves consecuencias para la salud (ejemplos: tortura, esclavitud, violencia doméstica). • Las políticas y los programas sanitarios pueden promover los derechos humanos o violarlos, según la manera en que se formulen o se apliquen. Un ejemplo de promoción de derechos sería el apoyo a la participación ciudadana de hombres y mujeres en la toma de decisiones y el monitoreo de políticas de salud en los niveles locales. Un ejemplo de violación de derechos, sería el de sistemas de financiamiento de la atención basados en riesgo, no en la capacidad económica de las personas. • La vulnerabilidad a la mala salud se puede reducir adoptando medidas para respetar, proteger y cumplir los derechos humanos. Por ejemplo, promoviendo los derechos a la no discriminación, a la educación, a la alimentación y la nutrición, al agua potable, a la educación sexual en los colegios, a condiciones de seguridad en el trabajo, a la vida libre de violencia, y al respeto a la diversidad cultural y sexual. Tomados en conjunto, los principios de interdependencia e indivisibilidad llaman la atención sobre la necesidad de una visión integral en la programación, de intervenciones coordinadas de manera intersectorial y, especialmente, de sólidos análisis de situación previos a la definición de intervenciones. La realización de los derechos siempre exige tiempo, pero tal tiempo se puede acortar si el conjunto completo de desafíos implicados se entiende desde el principio (6). 4. Igualdad y no discriminación La igualdad y la no discriminación son dos caras de la misma moneda. La desigualdad es entendida en el marco de los derechos humanos como el producto de la discriminación. Por tanto, las personas tienen derecho a la eliminación de la discriminación—cualquiera que sea el criterio de discriminación—como medio de alcanzar la igualdad. Sexo ha sido inequívocamente reconocido por el sistema de derechos humanos como un criterio prohibido de discriminación, al punto que CEDAW, uno de los principales tratados de derechos humanos, se dedica exclusivamente al tema de la discriminación por sexo en contra de las mujeres. Nuevos criterios y nuevas formas de discriminación van apareciendo con el tiempo como resultado de fenómenos sociales tales como la migración y la epidemia del VIH. Adicionalmente, situaciones que en el pasado llegaron a considerarse “naturales”, pueden pasar a reconocerse como discriminatorias y a convertirse en objeto de legislación, por ejemplo: la discriminación en contra de las mujeres respecto al acceso a la educación, a ocupar cierto tipo de empleos remunerados, a heredar, a la tenencia de la tierra, al crédito, a elegir y ser elegida. La orientación sexual y la identidad de género (xiii) son otros criterios de grave y abierta discriminación que, como ya se mencionó, solo recientemente comenzaron a ser objeto de tratamiento específico en xiii Véanse Referencia 16 de este documento y Declaración de la ONU sobre orientación sexual e identidad de género presentada ante la Asamblea General de las Naciones Unidas; 2008 Dic 18. 14 los tratados internacionales globales, destacándose entre ellos los pronunciamientos del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2009) y del Comité de Derechos Civiles y Políticos (1994). Reiterando lo ya expresado con respecto a las obligaciones del Estado y otrs actores responsables, la aplicación del principio de no discriminación en un contexto de diversidad exige, no solo medidas “neutrales” destinadas a satisfacer las necesidades del conjunto de la población, sino intervenciones específicas dirigidas a responder a las necesidades particulares de grupos con necesidades biológicas y sociales especiales, y a eliminar las barreras (geográficas, económicas, sociales, culturales, o de estigma) que estén impidiendo la realización efectiva del derecho a la salud por parte de tales grupos. Adicionalmente, el Estado tiene la obligación, no solo de no discriminar él mismo, sino de prevenir la discriminación por parte de individuos y organizaciones privadas. El reconocimiento de sexo‐género como categoría de especificidad y discriminación no debe oscurecer la existencia de otras categorías importantes (edad, raza/etnia, clase social, status migratorio, discapacidad, orientación sexual, enfermedad por VIH, etc.) que configuran distintas formas de desigualdad y desventaja por sexo. Tal reconocimiento plantea la necesidad de analizar dichas intersecciones y de desarrollar acciones que aborden la interacción entre distintas formas de discriminación. En efecto, los derechos humanos no existen sin los derechos de las mujeres, pero tampoco existen sin los derechos de los pueblos indígenas, de las personas discapacitadas, de la gente de color, de quienes profesan una orientación sexual diferente de la heterosexual (12), de los grupos desplazados geográficamente y de los marginados económicamente. Asimismo, la igualdad de género en el ejercicio del derecho a la salud permanecerá inalcanzable si no está conectada a una vigorosa campaña internacional de justicia económica y eliminación de la pobreza (11). 5. Participación e inclusión De acuerdo con el Entendimiento Común de las Naciones Unidas, todas las personas tienen derecho a una participación activa, libre y significativa en la contribución al y el disfrute del desarrollo que hace posible la realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Estos dos principios demandan atención, tanto en el nivel de los objetivos, como en el de los procesos de programación. En el nivel de los objetivos, y desde la perspectiva de la igualdad de género, estos principios requieren que los programas se dirijan a apoyar el empoderamiento de hombres y mujeres‐‐particularmente de éstas últimas, como afirma el tercer Objetivo de Desarrollo del Milenio‐‐para ejercer su ciudadanía con genuina apropiación y control sobre el desarrollo de sus países (xiv). En el nivel de los procesos de programación, la implicación es que no es suficiente que la igualdad de género sea un objetivo de intervención sino que debe estar presente, también, en el quién hace y el cómo se hace la programación (6). Esto quiere decir que, tanto mujeres como hombres deben compartir las decisiones de la programación, y más importante aún, las prioridades y los criterios de las mujeres y los hombres afectados deben reflejarse en esas decisiones, buscándose su participación activa en todas las etapas de dicho proceso. Ejemplos de esta práctica son las alianzas con ONGs de mujeres, otros grupos que abogan por la igualdad de género y los derechos humanos, grupos de base y, particularmente, la incorporación directa de los y las afectado/as por la intervención en el análisis de situación, el diseño, el monitoreo y la evaluación de programas. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos ha identificado una serie de medidas dirigidas a lograr la realización del derecho a la participación (8): a. Fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para interactuar con los titulares de deberes xiv Algunas fuentes sobre el derecho a la participación son: el ICCPR, la Declaración de Naciones Unidas sobre el Derecho a Desarrollo, y los Artículos 7, 8 y 14 de CEDAW. 15 b. c. d. e. f. g. Incremento de la transparencia de políticas y procesos Creación de nuevos canales y mecanismos para la participación de grupos marginados Educación cívica y concientización sobre Derechos Humanos. Campañas de comunicación Abogacía a favor de redes y fortalecimiento de las capacidades de tales redes Ampliación de alianzas a través de las organizaciones de la sociedad civil 6. Rendición de cuentas e imperio de la Ley Los Estados y otros garantes de derechos deben rendir cuentas sobre la observancia de los derechos humanos. En tal sentido, deberán cumplir las normas legales consagradas en los instrumentos de derechos humanos. Ante fallas en dicho cumplimiento, los sujetos agraviados tendrán el derecho a instituir procesos para exigir el resarcimiento apropiado ante un tribunal u otro organismo competente, en conformidad con las reglas y procedimientos provistos por la ley. Estos principios tienen que ver con el establecimiento de los mecanismos y procedimientos legales necesarios para exigir rendición de cuentas a los garantes de derechos respecto al cumplimiento de sus obligaciones en relación con los derechos humanos. Entre estos mecanismos se destacan: a. b. c. la introducción de estándares de derechos humanos en salud en las constituciones, leyes nacionales y tratados regionales o inter‐país; el fortalecimiento de la capacidad de instituciones y actores gubernamentales para responder de manera transparente y efectiva a las obligaciones de respetar, proteger y realizar los derechos; el fortalecimiento de las capacidades de los/las titulares de derechos para vigilar el cumplimiento de tales derechos y establecer interlocución con los actores responsables de garantizarlos en los distintos niveles de rendición de cuentas: nacional, regional e internacional. Las violaciones de los derechos pasarán inadvertidas y quedarán sin remediar cuando no existe comprensión de esos derechos, ni tampoco servicios jurídicos a través de los cuales exigir medidas correctivas. Sin tales servicios jurídicos, las leyes de salud más perfectamente diseñadas significarán poco en la salud y la vida de las personas para cuya mejora fueron diseñadas (13). El Protocolo Facultativo de CEDAW como instrumento de exigencia de cuentas Algunos de los tratados centrales de derechos humanos internacionales — tales como el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y la Convención contra la Tortura‐‐ tienen protocolos que los Estados parte pueden firmar. Aunque el contenido de estos protocolos varía, estos protocolos crean avenidas para que los individuos presenten quejas sobre violaciones de sus derechos al cuerpo internacional respectivo, o para que tal cuerpo tenga el poder de desarrollar averiguaciones en áreas objeto de preocupación xv . En 1999 la Asamblea General adoptó el Protocolo Facultativo de CEDAW (PF) que entró en vigencia el siguiente año. Existen guías disponibles para la presentación de quejas mediante el PF, incluida una producida por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIADH). Complementariedades entre el Enfoque Basado en Derechos Humanos y la Integración Transversal de la Igualdad de Género 5. El enfoque basado en derechos humanos (EBDH) y la estrategia de integración transversal de la perspectiva de género (EITG) en el desarrollo son abordajes complementarios que se refuerzan mutuamente y que pueden emprenderse sin entrar en conflicto o duplicación. xv UNIFEM. 2007. p. 67‐69. Consultar, también, los siguientes enlaces: Texto completo del Protocolo Facultativo (PF) de CEDAW: http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/protocol/text.htm Lista de los Estados parte del PF de CEDAW: http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/protocol/sigop.htm Guía del IIADH para utilizar el PF de CEDAW: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/DerechosMujer/ 16 1. La EITG en las políticas y programas de desarrollo tiene como meta última el logro de la igualdad de género. El EBDH, por su parte, demanda la incorporación de normas y principios internacionales de derechos humanos en las políticas y programas de desarrollo, incluyendo dentro de tales lineamientos la especificidad de los derechos humanos de las mujeres y la prohibición de la discriminación por razones de sexo. Los instrumentos internacionales más importantes de derechos humanos, como ya se mencionó, contienen normas y estándares respecto a la igualdad entre los sexos en relación con la salud, los factores sociales que determinan la salud, la atención sanitaria, y la participación en su desarrollo. 2. Uno de los instrumentos centrales de derechos humanos, la CEDAW y su Comité para la Eliminación de la Discriminación contra las Mujeres, ha analizado en profundidad las consecuencias de la desigualdad de género para las mujeres y ha ofrecido aportes valiosos para su eliminación a través de medidas generales y específicas en los distintos ámbitos del desarrollo. Valga señalar que la existencia de un respaldo del EBDH por parte de los sistemas nacionales de rendición de cuentas, convierte este enfoque en un poderoso instrumento para avanzar la igualdad de género. Esto en razón de que, aunque la adhesión a acuerdos internacionales haya sido voluntaria, los Estados signatarios tienen la obligación de emprender acciones para eliminar la discriminación por sexo en la atención de la salud y en las áreas que constituyen determinantes sociales de la salud. CEDAW ha identificado derechos específicos y ha hecho recomendaciones generales para el logro de la igualdad de género en una amplia gama de temas, incluyendo, - - - Reducción de la pobreza y la exclusión: Articulo 10: Educación; Artículo 11: Empleo; Artículo 13: Vida social y económica; Artículo 14: Mujeres rurales; RG 13: Igual remuneración; RG 16: Trabajadoras no remuneradas; RG 17: Reconocimiento del trabajo no remunerado de las mujeres en el PNB. Eliminación de la violencia en contra de las mujeres: Artículo 6: Tráfico y prostitución; Artículo 5: costumbres y prácticas; Artículo 16: Matrimonio y relaciones familiares; RG 19: violencia en contra de las mujeres. RG 24: Salud. Salud: Artículo 11 1.f: derecho a la protección de la salud y a la seguridad en las condiciones de trabajo, incluyendo salvaguardia de la función reproductiva; Artículo 12: acceso a atención médica acorde a las necesidades de las distintas etapas del ciclo de vida, incluyendo nutrición, planificación familiar, y servicios gratis de salud materna cuando sean necesarios; Artículo 14 2.b: eliminación de la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, incluyendo el acceso a servicios adecuados de atención médica, información, asesoramiento y servicios en materia de planificación de la familia; RG 15: acción preventiva y lucha contra el VIH/SIDA entre mujeres y niñas; RG 18: no discriminación a las mujeres con discapacidad: RG 24: salud a través del ciclo de vida, incluyendo atención a los determinantes de la salud, y considerando diversidad en vulnerabilidades y múltiples discriminaciones; violencia de género . Gobernanza democrática: Artículo 2: Reformas constitucionales y legales; Artículo 7 y RG 23: Vida pública y política; RG: Medidas especiales de carácter temporal. Igualdad ante la ley: Artículo 15: capacidad legal para contratar y poseer propiedad, libertad de movimiento. 3. La EITG y el EBDH se apoyan en marcos analíticos complementarios y aplicables a todas las actividades de desarrollo: la primera centrada en las desigualdades derivadas de la división del trabajo y del poder entre los sexos, y el segundo en un marco normativo basado en derechos y obligaciones cuyo objeto es identificar desigualdades y corregir prácticas discriminatorias y distribuciones injustas del poder que impiden un adecuado desarrollo. Como ya se mencionó, el concepto de derecho a la salud va más allá de la prestación de los servicios, hacia una visión de la salud que incluye sus determinantes sociales y que coloca un énfasis 17 particular sobre las desigualdades en el acceso a los recursos y el poder para promover y proteger la salud. Desde el EBDH, tal tipo de desigualdad entre los sexos es considerada una injusticia que afecta adversamente la salud y la participación del grupo discriminado—y que infringe los derechos individuales y de grupo. Cabe subrayar que, en el ámbito de la discriminación por sexo, los tratados internacionales de derechos humanos histórica y sistemáticamente han coincidido en referirse a las mujeres como el grupo en desventaja, sin por ello dejar de destacar la diversidad interna de esta categoría que configura distintos tipos y niveles de exclusión. Solo recientemente, como ya se mencionó, algunos instrumentos internacionales de derechos humanos han identificado la orientación sexual y la identidad de género como categorías importantes y específicas de discriminación que violan los derechos de los grupos LGBT y que ameritan atención particular. 4. Ambos enfoques, la EITG y el EBDH, llaman la atención con respecto al impacto diferencial de las intervenciones sobre el bienestar de ciertos grupos, y al imperativo ético de privilegiar en la asignación de recursos para tales intervenciones, la satisfacción de las necesidades y los derechos de los grupos en mayor desventaja y situación de vulnerabilidad. La EITG y el EBDH enfatizan la necesidad de identificar y responder a las intersecciones entre distintas relaciones de poder (por ejemplo, de edad, orientación sexual, clase, raza/etnia, género, discapacidad, status migratorio, etc.,) que configuran experiencias múltiples de opresión y privilegio y también, tipos diferentes de discriminación y desventaja. Esta visión inter‐seccional impide que ciertos asuntos y experiencias discriminatorias permanezcan obscurecidas o invisibles y que problemas que afectan única o principalmente a determinadas mujeres, o a determinados hombres, queden sin una respuesta apropiada o adecuada por parte de las intervenciones (12). 5. Tanto el EBDH como la EITG se dirigen a fortalecer la capacidad de los/las titulares de deberes para cumplir con sus obligaciones, y la de los/las titulares de derechos para reivindicar tales derechos. En ambas instancias, las personas en la población se reconocen como los/las agentes de su propio desarrollo más bien que como recipientes pasivos de bienes y servicios. El empoderamiento y la participación de los grupos en situación de desventaja o exclusión respecto a las decisiones de desarrollo son elementos centrales del EBDH y de la EITG. En efecto, el empoderamiento de las mujeres, particularmente de las más marginalizadas y discriminadas, y su participación en las decisiones que afectan su propia salud y la de su colectividad, constituyen los pilares esenciales de la estrategia para alcanzar la igualdad de género en salud (Tercer Objetivo de Desarrollo del Milenio) y lograr los restantes Objetivos de Desarrollo de la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas. 6. Uno y otro enfoque se aplican a todas las etapas de la programación (diseño, implementación, monitoreo y evaluación) y a todos los sectores de acción. Ambos buscan suprimir sesgos sectoriales y estructurar una respuesta multisectorial integrada a problemas que, como en el caso de la salud, obedecen a múltiples determinantes. Y ambos requieren la adopción sistemática de nuevos y diferentes abordajes, más bien que el desarrollo de actividades adicionales. 7. Finalmente, en casos de severa discriminación, ambos enfoques señalan la necesidad de adoptar medidas afirmativas especiales que temporalmente favorezcan al grupo en mayor desventaja, con un fuerte énfasis en protección legal. Estas medidas no se consideran discriminatorias porque están concebidas como medio para agilizar el logro de la igualdad de género. El valor añadido de abordar la igualdad de género desde un enfoque basado en derechos humanos 6. 18 Trabajar la igualdad de género desde un marco de los derechos humanos ofrece importantes ventajas xvi : 1. Proporciona el nivel más alto de autoridad normativa. Los derechos humanos son los únicos valores sobre los cuales hay consenso mundial, consenso que fue el resultado de ardua negociación entre las más diversas culturas, tradiciones religiosas y regímenes políticos y económicos. Uno de los principios centrales establecidos por las leyes de derechos humanos es que todos los seres humanos, independientemente del sexo, son iguales y no deben ser sometidos a discriminación. En consecuencia, una vez que la igualdad de género se asuma como un derecho humano, no se necesitará ninguna justificación adicional de carácter normativo y la legitimidad del trabajo para avanzar este objetivo no dependerá de probar su utilidad para otras finalidades. 2. Proporciona la certeza definitiva de la ley. Una de las características comunes tanto de la ley internacional como de las leyes nacionales de derechos humanos es que las obligaciones—lo que debe y no debe hacerse, y el quién tiene responsabilidad de estas acciones— se definen muy claramente. Por ejemplo, cualquier estado signatario de CEDAW, se ha comprometido a ejecutar una serie extensa de medidas específicas para promover la igualdad de género. El contenido de estas obligaciones no está abierto a alteración por parte de gobiernos individuales u organizaciones. 3. Responde a las realidades del país y los temas emergentes. El sistema internacional de derechos humanos está diseñado para responder de una manera adecuada y flexible a las diferencias entre países, entre grupos de un mismo país, y a las situaciones que se modifican en el tiempo. Perspectivas específicas de país están inmersas de manera múltiple, por ejemplo, en CEDAW. El texto fue redactado y negociado por personas de las distintas partes del mundo; la membrecía en el Comité de CEDAW está balanceada regionalmente; y, junto con los informes de Gobierno, el Comité considera las perspectivas de los grupos de mujeres y de las agencias de NNUU trabajando en cada país. La combinación de estos elementos hace que los Comentarios Concluyentes del Comité constituyan una fuente de orientación importante para el trabajo pro igualdad de género que se realiza en cada país. 4. Refuerza la estrategia de integración transversal de género. Los objetivos y estrategias de la integración de género en las políticas, programas y estructuras institucionales reciben legitimación y fortalecimiento adicionales cuando se ven como componente sustantivo de los objetivos y metodologías del enfoque basado en derechos humanos para la programación, el cual fue acordado para todas las agencias del sistema de Naciones Unidas. 5. Contribuye a la transparencia y rendición de cuentas en materia de igualdad de género en el contexto de la salud y sus determinantes. El enfoque basado en los derechos humanos apoya la formulación de políticas, leyes, protocolos, y presupuestos que determinan claramente los derechos humanos en materia de salud e igualdad de género que serán abordados (qué debe hacerse y quién es responsable) y refuerza la disposición de las capacidades necesarias (o la asignación de recursos para conseguir las capacidades que faltan). El enfoque contribuye a que el proceso de formulación de políticas sea más transparente y da a la población y los grupos marginados, particularmente a ciertos subgrupos de mujeres y de LGBT, la capacidad de acción para demandar que quienes tienen el deber de actuar rindan cuentas al respecto, asegurando, además, que existan vías de reparación efectivas en caso de violación de derechos (8). “Mi aspiración es que la salud sea finalmente considerada, no como una bendición por esperar, sino como un derecho por el que se debe luchar” Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas xvi Ver UNIFEM. 2007. p. 12‐14. Ver también ONU/ACNHDH 2006, Op. Cit., pp. 16‐18 19 Referencias 1 Institute of Development Studies (IDS) y Universidad de Brighton, The rise of rights: Rights‐based approaches to international development. IDS y Universidad de Brighton; 2003. 17 p. Informe sobre políticas. Disponible en: http://www.ids.ac.uk/index.cfm?objectid=01D505B5‐5056‐8171‐7B45160EB9 – esta dirrecion no conecta a la lectura, yo no podía encontrarlo en el internet. 2 Organización Mundial de la Salud (OMS). Veinticinco preguntas y respuestas sobre salud y derechos humanos. Ginebra: OMS; 2002 9 Julio. p. 9. (Serie de publicaciones sobre salud y derechos humanos, N° 1). Disponible en: http://www.who.int/hhr/activities/Q&AfinalversionSpanish.pdf 3 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Organización Mundial de la Salud (OMS). El derecho a la Salud: Folleto informativo No. 31. Ginebra: OMS; 2008. p.3. 4 Solar O, Irwin A. World Health Organization Commission on Social Determinants of Health. A conceptual framework for action on the social determinants of health. Discussion paper for the Commission on Social Determinants of Health. Geneva: WHO; 2007., p.7 5 Braveman P, Gruskin S. Defining equity in health. 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