Descargar
Anuncio
FACULTAD DE DERECHO MASTER EN: Dirección Pública, Políticas Públicas y Tributación. CURSO ACADÉMICO: 2013/2014 TRABAJO FIN DE MÁSTER TÍTULO DEL TRABAJO: LA NUEVA, DESACERTADA Y TENUE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Racionalización y sostenibilidad en los municipios de menos de 5.000 habitantes NOMBRE Y APELLIDOS: Francisco Jesús Muñoz Martínez Madrid, a 15 de septiembre de 2014 -1- ÍNDICE GENERAL.ÍNDICE GENERAL.- ................................................................................. 2 SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS.- ....................................... 4 INTRODUCCIÓN.- .................................................................................... 5 CAPÍTULO 1.- EVOLUCIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE MENOS DE 5.000 HABITANTES HASTA LA ACTUALIDAD. ......................... 8 1.1. ANTECEDENTES ............................................................................................ 8 1.1.1 Las sucesivas reformas locales ................................................................... 9 1.1.2 Las competencias municipales hasta la reforma de la LRSAL ................ 11 1.1.3 Los recursos financieros o sistema de financiación de los municipios .... 17 1.1.4 Los recursos humanos .............................................................................. 19 1.2 LOS PRINCIPALES PROBLEMAS EN LA GESTIÓN MUNICIPAL .............. 22 CAPÍTULO 2.- LA DELIMITACIÓN Y EL REPARTO DE LAS COMPETENCIAS LOCALES. ............................................................... 25 2.1 COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS DE MENOS DE 5.000 HABITANTES ........................................................................................................... 25 2.1.1 Competencias propias ............................................................................... 27 2.1.2 Competencias delegadas ........................................................................... 33 2.1.3 Competencias distintas de las propias y de las delegadas ........................ 34 2.2 COMPETENCIAS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES O ENTIDADES EQUIVALENTES ............................................................................... 37 2.3 COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN RELACIÓN CON LAS COMPETENCIAS LOCALES. ................................................................ 39 2.4 COMPETENCIAS DE LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS ........... 42 CAPÍTULO 3.- LA RACIONALIZACIÓN DEL MAPA LOCAL. ..... 44 3.1 LA SUPRESIÓN, FUSIÓN O AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS .................... 49 3.1.1 Comparativa con los países europeos ....................................................... 52 3.2 LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES: SUPRESIÓN O REFORZAMIENTO. 54 3.3 LAS ENTIDADES INFRAMUNICIPALES Y SUPRAMUNICIPALES ........... 57 3.3.1 Las Entidades locales menores o de ámbito territorial inferior al municipio................................................................................................................. 57 3.3.2 Las mancomunidades de municipios ........................................................ 60 -2- 3.3.3 Las Comarcas ........................................................................................... 61 3.4 LAS ENTIDADES INSTRUMENTALES O DEPENDIENTES......................... 61 CAPÍTULO 4.- LAS REFORMAS RELATIVAS AL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES. .................. 63 4.1 LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES ............................. 64 4.1.1. Sistema retributivo.................................................................................... 64 4.1.2 Sistema electoral ....................................................................................... 66 4.2 EL PERSONAL EVENTUAL O DE CONFIANZA ........................................... 67 4.3 LOS FUNCIONARIOS DE ADMINISTRACIÓN LOCAL CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL ..................................................... 68 4.3.1 Ocupación de los puestos reservados a los FHCE en los municipios de menos de 5.000 habitantes. ..................................................................................... 70 4.3.2 Régimen jurídico de los FHCN ................................................................ 73 4.3.3 Selección de los FHCN ............................................................................ 74 4.3.4 Provisión de los puestos de FHCN ........................................................... 75 4.3.5 Régimen disciplinario de los FHCN ......................................................... 77 4.4 LOS EMPLEADOS PÚBLICOS PROPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL ....................................................................................................................... 79 4.4.1 Funcionarios de carrera versus personal laboral....................................... 80 4.4.2 Homogeneización de retribuciones .......................................................... 82 4.4.3 Movilidad ................................................................................................. 83 4.4.4 Evaluación del desempeño y dirección por objetivos .............................. 84 4.4.5 Formación ................................................................................................. 85 CAPÍTULO 5.- LAS REFORMAS EN MATERIA ECONÓMICOFINANCIERA Y PRESUPUESTARIA .................................................. 86 5.1 REFORMAS ECONÓMICO-FINANCIERAS Y PRESUPUESTARIAS IMPLEMENTADAS EN LOS AYUNTAMIENTOS ................................................ 87 5.2 EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL ..................................................... 90 5.3 EL ENDEUDAMIENTO LOCAL ........................................................................ 95 CONCLUSIONES.-................................................................................... 96 ANEXOS.- ................................................................................................ 107 1. ÍNDICE DE TABLAS.- ...................................................................................... 107 2. ÍNDICE DE ILUSTRACIONES.- ...................................................................... 109 3. BIBLIOGRAFÍA.- .............................................................................................. 110 -3- SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS.CC.AA. Comunidades Autónomas CE Constitución Española de 1978 DA Disposición Adicional DT Disposición Transitoria EATIM Entidades locales menores o de ámbito territorial inferior al municipio EE.LL. Entidades Locales FEESL Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local FEIL Fondo Estatal de Inversión Local FHCN / FHCE Funcionarios con Habilitación de Carácter Nacional / Estatal ICIO Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras IIVTNU Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana INAP Instituto Nacional de Administración Pública LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local LEBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público LHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales LOEPSF Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado LRSAL Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local MHAP Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas PIE Participación en los Ingresos del Estado TC Tribunal de Cuentas TFM Trabajo Fin de Máster TRLHL Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales TRRL Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -4- INTRODUCCIÓN.A raíz de la aprobación de la última ley de reforma local, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, y gracias a la oportunidad de elaborar este Trabajo Fin de Máster (TFM), me he decantado por elegir este tema de actualidad en el ámbito político y administrativo, en la esfera de los municipios de menos de 5.000 habitantes, por mi experiencia y vocación profesional como funcionario de carrera de la Administración local en uno de estos municipios durante más de quince años. A pesar de que dicha experiencia se circunscribe a un único municipio en la provincia de Toledo, he podido compartir conocimientos e inquietudes con numerosos compañeros de la profesión: por un lado, con varios secretariosinterventores que han recaído en el ayuntamiento donde presto mis servicios, por otro, con compañeros que trabajan en otros municipios de distintas CC.AA. Por todo ello, y ayudándome de numerosa bibliografía surgida sobre el régimen local, así como a través de informes, publicaciones, trabajos, encuestas y estadísticas realizadas por instituciones, organismos y distintas administraciones, antes y después de la elaboración de la LRSAL, me he atrevido a abordar esta importante temática de la Administración local. Son los “pequeños municipios1” sobre los que centraré mi TFM, los de menos de 5.000 habitantes, la gran mayoría de los existentes actualmente2, donde prestan sus servicios los FHCN de clase 3ª o secretarios-interventores, en los que se establece el límite de los servicios básicos obligatorios y se permite la llevanza de un régimen de contabilidad simplificado. En definitiva, son los que, según la doctrina académica, no son eficientes ni sostenibles, ya que es a partir de 5.000 habitantes cuando, al parecer, se obtiene la eficiencia y sostenibilidad de los servicios públicos. Es por esta razón, la de no ser eficientes y sostenibles, por la que con la nueva ley de reforma local ya no podrán crearse nuevos municipios de menos de 5.000 habitantes. 1 En nuestro ordenamiento jurídico no se define lo que se entiende por “pequeños municipios”, quizá con la única excepción de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, cuyo artículo 42 se titula expresamente “Municipios pequeños”, en relación con los municipios de menos de 1.000 habitantes. 2 Según el Instituto Nacional de Estadística (INE), el número de municipios de menos de 5.000 habitantes, a 1 de enero de 2013, es de 6.799. Esta cantidad supone un porcentaje del 83,76% del total, que asciende a 8.117 municipios en España. -5- Desde hace un tiempo, a raíz de la actual crisis económica y financiera, se está planteando el debate de la reforma del régimen local, como en realidad ha ocurrido en diversos momentos temporales desde la aprobación de la CE, es decir, siempre que se origina una grave crisis se reproduce con más intensidad la necesidad de realizar la reforma de la Administración local. Esto es lo que ha acontecido en realidad con esta última reforma, vinculándola exclusivamente con la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, sin poner en duda que estos conceptos no hayan sido necesarios introducirlos, de forma permanente, para regular lo que ha estado ocurriendo en muchos municipios españoles: que se ha gastado más de lo que se ha ingresado. El objetivo de este TFM es explicar la situación actual de los municipios de menos de 5.000 habitantes, estableciendo los verdaderos problemas que existen en el régimen local, totalmente independientes de la crisis económica porque éstos ya existían con anterioridad a la misma. Precisamente, por este motivo plantearé, asimismo, el desacierto del contenido de la nueva LRSAL, ya que la resolución de los problemas municipales no puede plasmarse únicamente en una reforma para la racionalización y sostenibilidad local, centrada en la estabilidad presupuestaria y en la sostenibilidad financiera. Es cierto que dicha ley puede favorecer una mayor eficiencia y ahorro de recursos en los pequeños municipios, pero la implantación de medidas exclusivamente económicas no es suficiente, ya que la verdadera reforma local tiene que realizarse íntegramente, en todos los ámbitos, incluyendo también al resto de Administraciones Públicas al estar todas ellas están íntimamente conectadas. Además, dicha reforma ha de hacerse de forma profunda, consensuada y muy ordenada. Aun así, es justo decir que en la reforma se regulan nuevos preceptos de forma muy acertada, a los que también haré referencia en los diferentes capítulos. En cuanto al contenido del TFM, siempre en el ámbito de los municipios de menos de 5.000 habitantes, el primer capítulo comienza con un breve repaso de la evolución de los pequeños municipios hasta la actualidad: las reformas locales acontecidas, las competencias municipales, los recursos financieros y humanos y los problemas que han adolecido y siguen adoleciendo en su gestión. Los capítulos segundo y tercero son para mí los más importantes del trabajo. El capítulo segundo versa sobre la delimitación de las competencias de las EE.LL. y la compleja distribución de las ejercidas por éstas entre las distintas Administraciones Públicas. Esta complejidad en la distribución -6- competencial es directamente proporcional a la existencia de problemas de cooperación, coordinación, colaboración, financiación y control entre los distintos niveles territoriales. Por otro lado, el capítulo tercero lo he dedicado a la racionalización del mapa municipal: qué hacer con los pequeños municipios, las diputaciones provinciales3, las entidades infra y supramunicipales y los entes dependientes de todos los anteriores. En este capítulo realizaré una pequeña comparativa de las reformas locales realizadas en otros países europeos, en cuanto a la fusión, agrupación y supresión de municipios. En mi opinión lo que funciona bien y es eficaz y eficiente no tiene por qué suprimirse o reformarse, añadiendo también que sería injusto suprimir todas aquellas EE.LL. que se encuentran en una difícil situación debido a la mala gestión y a la falta de control, tanto de sus gobernantes como de su personal directivo o habilitado. Por último, los capítulos cuarto y quinto han de ponerse en relación directa con los dos anteriores, ya que no tiene sentido mejorar la distribución de las competencias ejercidas por las EE.LL. y racionalizar el mapa municipal, si no se producen reformas importantes y vinculadas a aquellas en materia de personal (capítulo cuatro) y en materia económico-financiera y presupuestaria (capítulo cinco). Para finalizar esta introducción, quiero señalar que soy consciente de la dificultad de cualquier Gobierno para emprender una reforma de régimen local tan importante como la que necesita el país, principalmente por la falta de voluntad y consenso políticos y el esfuerzo que requiere una revisión global y modificación de la normativa, incluso de la propia CE. Pero estas barreras no deben suponer un óbice para realizar la verdadera reforma local que hace falta, cuando en otros países, incluso de nuestro entorno más cercano, ya se han aplicado reformas de mayor profundidad en el ámbito municipal. Quizás lo logremos cuando nos gobiernen líderes políticos con más valentía y carisma. 3 Las menciones que se hacen en el presente trabajo a las diputaciones provinciales, se entienden también referidas a los cabildos y a los consejos insulares. -7- CAPÍTULO 1.- EVOLUCIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE MENOS DE 5.000 HABITANTES HASTA LA ACTUALIDAD. 1.1 ANTECEDENTES Aunque el auge de los municipios se produce al repoblarse los territorios conquistados a los musulmanes por los cristianos, el origen de los municipios actuales en España se encuentra en la Constitución de Cádiz de 1812, por la que se ordenaba la formación de los ayuntamientos en virtud de sus artículos 3094 y 3105, y siendo de carácter obligatorio en los pueblos de al menos mil habitantes. No obstante, el Decreto de las Cortes Generales de 23 de mayo de 1812 permitió la implantación de los ayuntamientos en poblaciones con un número inferior de vecinos. El sistema de gobierno territorial tenía dos niveles: el municipal y el provincial, aunque sólo los municipios aparecen como auténticos entes territoriales. En el año 1812 no se sabía exactamente cuántos de ellos existían. El primer censo oficial de municipios se realizó en 1.842, estableciendo la existencia de 11.271, aunque anteriormente se habían llegado a contabilizar 11.415 municipios. En aquel momento existían muchos pueblos de gran tamaño, con población de carácter rural dedicada a la agricultura y a la ganadería. Desde entonces, y progresivamente, se ha ido reduciendo el número de municipios debido a la agrupación de muchos de ellos, hasta llegar a casi una tercera parte menos de los mismos poco antes de la aprobación de la actual CE. En las décadas de 1960 y 1970 se redujo el número de municipios en unos 1.200, quedando un número de 8.020 en 1980. A partir de aquí se invierte la tendencia, produciéndose un paulatino aumento hasta alcanzar la cifra de los 8.117 a 1 de enero de 2013, de los cuales 6.799 tienen menos de 5.000 habitantes. 4 Art. 309. Para el gobierno interior de los pueblos habrá ayuntamientos compuestos de alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador síndico, y presididos por el jefe político donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos. 5 Art. 310. Se pondrá ayuntamiento en los pueblos que no le tengan, y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por sí o con su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalará término correspondiente. -8- 1.1.1 Las sucesivas reformas locales 1.1.1.1 Período de 1812 a 1906 Después de la Constitución de 1812, la primera normativa de importancia municipal es la Ley de distribución y organización de los Ayuntamientos de 8 de enero de 1845, que estableció un mínimo de población de 30 vecinos y autorizó a crear municipios de más de cien. Con esta ley se extinguieron 1.916 municipios. Unos años después, la Ley municipal de 2 de octubre de 1877 distinguió, junto a la figura del Alcalde, la Comisión Permanente y el Pleno del ayuntamiento. Asimismo, estableció la figura del Secretario como cabeza visible administrativa de la organización municipal. Esta norma estuvo vigente durante casi medio siglo. Durante la vigencia de esta ley, concretamente entre 1860 y 1906, se suceden numerosos proyectos legislativos que no llegaron a aprobarse, en los que también se buscaron fórmulas en cuanto a la dimensión mínima o agrupación de los municipios. El proyecto de Posada Herrera de 1860 planteó la supresión de municipios de menos de 500 vecinos. Los proyectos de ley de 1884, 1902 y 1903 proponían la diversificación competencial y la comarcalización, el primero; la incorporación de los municipios de menos de 500 habitantes a los más próximos, el segundo; y la agrupación forzosa de los municipios de menos de 200 habitantes y la mancomunación de los que tenían entre 200 y 2.000 habitantes, el tercero. Finalmente, el proyecto de bases para la Ley Orgánica Municipal de 1906 obligaba a alcanzar los 2.000 habitantes, no pudiendo constituirse nuevas EE.LL. por debajo de esa cifra, y estableciendo que los municipios que no tuvieran esa población debían incorporarse a los más próximos. 1.1.1.2 Período de 1924 a 1975 La siguiente reforma del régimen local fue llevada a efecto por el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo, de 8 de marzo de 1924, que atribuye al municipio cierta autonomía y medios financieros, limitándose el control estatal y avanzando en la democratización de los órganos municipales. Poco después, durante la Segunda República, se derogó el Estatuto de 1924, aprobándose la Ley de Bases Municipales de 10 de julio de 1935, -9- que creó los Cuerpos Nacionales de Funcionarios de la Administración Local6, acontecimiento que ha sido trascendental en la historia reciente de los municipios. El 17 de julio de 1945 se dicta una nueva Ley de Bases de Régimen Local, articulada el 16 de diciembre de 1950, la cual, tras las reformas introducidas por la Ley de 3 de diciembre de 1953, adquirió forma definitiva en el texto refundido aprobado por Decreto el 24 de junio de 1955. Esta Ley se caracterizó por su centralización y uniformismo, sometiendo a las EE.LL. al poder central y encomendando la dirección administrativa al Ministerio de la Gobernación7. Posteriormente, con la Ley sobre Modificación Parcial del Régimen Local, de 23 de julio de 1966, se extinguieron otros 1.247 municipios, al establecerse la agrupación de municipios de entre 1.000 y 5.000 habitantes de forma voluntaria. El 19 de noviembre de 1975, poco antes del fin de la dictadura franquista, se aprueba la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local. Esta ley establecía la entidad municipal de ámbito comarcal con la absorción de competencias de los municipios implicados, así como un régimen especial de agrupación forzosa de los municipios con menos de 2.000 habitantes, ampliable a los de menos de 5.000 habitantes con recursos económicos insuficientes. Pero fue efímera tras el fallecimiento del general Franco y la aprobación de la CE. 1.1.1.3 Período de 1978 a 2013 La CE dedica muy pocos preceptos al régimen local, como por ejemplo los artículos 137 y 140 (reconociendo la autonomía local) y el artículo 142 (garantizando la autonomía financiera de las EE.LL.). Por otro lado, el TC ha dejado claro en su doctrina que el régimen local es siempre el resultado de la actividad del Estado y de las CC.AA. Por todo ello, y de conformidad con el artículo 149.1.18ª de la CE, el Estado aprobó la actual Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, ley susceptible de desarrollo por parte de las CC.AA. La LBRL ha sufrido numerosas modificaciones, siendo las más trascendentales la de la Ley 11/1999, de 21 de abril que clarifica las competencias municipales y crea el principio 6 Ahora llamados Funcionarios con Habilitación de Carácter Nacional. 7 Hoy sería el actual Ministerio del Interior. - 10 - de subsidiariedad; así como la Ley 57/2013, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local, que intenta superar el uniformismo de los municipios españoles creando un régimen especial para los de gran población, pero sin entrar en las cuestiones de financiación y competencial de las EE.LL. En último lugar, a finales del año 2013, se ha aprobado la LRSAL, que no es una continuación de las reformas anteriores ni una verdadera reforma local, a pesar de que modifica de nuevo la LBRL para clarificar las competencias municipales y para racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local 8. En realidad, esta ley se ha aprobado con el único objeto de lograr la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de los ayuntamientos, y así ayudarles a salir cuanto antes de la crisis financiera y económica que aún estamos viviendo. 1.1.2 Las competencias municipales hasta la reforma de la LRSAL La Constitución de Cádiz de 1812, a través de su artículo 321, ha sido la única Constitución que establece un listado de competencias municipales. La Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias, aprobado por Decreto CCLXIX, de 23 de junio de 1813, desarrolló ampliamente dicho artículo 321. Me ha resultado curiosa la denominación de una de las competencias enumeradas en la Constitución de 1812: la policía de salubridad y “comodidad”. Para poder describir dicha competencia hay que irse a la Instrucción de 1813, que dispone lo siguiente en cuanto a la policía de comodidad: “Para procurar la comodidad del pueblo cuidará el ayuntamiento, por medio de providencias económicas, conformes a las leyes de franquicia y libertad, de que esté surtido abundantemente de comestibles de buena calidad; cuidará asimismo de que estén bien conservadas las fuentes, y haya la conveniente abundancia de buenas aguas, tanto para los hombres, como para los animales; también extenderá su cuidado a que estén empedradas y alumbradas las calles en los pueblos en que pudiere ser; y en fin, de que estén hermoseados los parages públicos en cuanto lo permitan las circunstancias de cada pueblo”(sic). Posteriormente, en el artículo 71 de la Ley municipal de 1877, se establecía el carácter económico-administrativo, no político, de los ayuntamientos y que sólo podían ejercer 8 Entre otras medidas, se establece un número de al menos 5.000 habitantes para la creación de un municipio, siempre que éste sea financieramente sostenible. Asimismo, se aplican incentivos para la fusión de municipios. - 11 - aquellas funciones que estuvieran previstas en las leyes. Su artículo 72 enumera una lista no cerrada de competencias pero, en virtud del artículo 71, eran necesarias futuras leyes para ampliar las mismas, siempre que el municipio tuviera interés en ello. Posteriormente, aprobado el Estatuto municipal de 1924, éste realiza en su artículo 150 el listado más exhaustivo y pormenorizado de las competencias municipales en la historia del régimen local español. Además, en este estatuto no se establece que los ayuntamientos tengan que ejercer otras competencias, de las no enumeradas, mediante la atribución expresa de una ley, por lo que supuestamente podían asumir competencias ilimitadas. De todas formas, con todas las competencias atribuidas en el artículo 150 del estatuto, es difícil que alguna quedara fuera del ámbito municipal. A partir del Texto Refundido de 1955 y hasta la actual LRSAL, en todas las leyes de régimen local se detallan las competencias o servicios municipales mínimos obligatorios de acuerdo con la importancia poblacional de cada municipio, estableciendo, entre otros, el límite de población de 5.000 habitantes. Esta distinción por el número de habitantes de los municipios es comprensible, dada la cantidad de competencias atribuidas a los mismos y la cantidad de recursos económicos y humanos necesarios para su ejecución. El artículo 102 del Texto Refundido de 1955 es el que detalla la relación de obligaciones mínimas en todos los municipios, pasando a continuación el artículo 103 a detallar la de los municipios con núcleos urbanos de más de 5.000 habitantes. Por otro lado, es también relevante, en este texto refundido, la ya conocida y vigente atribución de la competencia de cooperar con los ayuntamientos a las diputaciones provinciales, especialmente para la efectividad de los servicios obligatorios. Como ya mencionado en los párrafos anteriores, ninguna Constitución salvo la de Cádiz ha atribuido directamente competencias a las EE.LL. La CE tampoco lo hace, ya que el artículo 148 contiene la relación de materias en las que pueden asumir competencias las CC.AA., y el 149.1 contiene las que son de competencia exclusiva del Estado. Incluso el artículo 149.3 establece la distribución de la totalidad de las competencias públicas entre el Estado y las CC.AA., según se hayan atribuido o no a aquél en la CE y hayan sido asumidas o no por éstas. No obstante, es importante destacar que en la CE se produce una reserva de ley para la regulación del régimen local, así como la formulación del principio de autonomía de las EE.LL. - 12 - La reserva de ley comentada en el inciso anterior dio lugar a la aprobación de la LBRL, prevista en el artículo 149.1.18ª de la CE. Los artículos 25 y 27 de esta ley regulan las competencias propias y las que pueden ejercer por delegación los municipios, respectivamente. Asimismo, el artículo 26.1.a) de la LBRL, antes de ser modificado mínimamente por la vigente LRSAL9, es el que establece las competencias mínimas obligatorias o servicios básicos10 para los municipios de menos de 5.000 habitantes, para garantizar a los ciudadanos la prestación de determinados servicios esenciales por los ayuntamientos. El apartado segundo de dicho artículo 26, que también ha sido modificado por la LRSAL, esta vez de forma sustancial, establecía la posibilidad de solicitar a la comunidad autónoma respectiva la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos, siempre que por sus características peculiares, resultara de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el ayuntamiento. Lógicamente, lo establecido en este precepto iba dirigido a los municipios más pequeños, con menos recursos humanos y económicos. Por último, el artículo 28 de la misma ley disponía que los ayuntamientos pudieran realizar actividades complementarias a las propias de otras Administraciones Públicas, especialmente en los campos de educación, cultura, promoción de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio ambiente. He dicho disponía porque dicho artículo ha sido derogado con mucha intención por la LRSAL, ya que en su virtud los municipios podían promover, y de hecho han promovido, cualquier actividad o servicio de interés para los vecinos. Para finalizar, mencionar que el artículo primero de la LRSAL modifica numerosos artículos de la Ley LBRL, entre ellos el mencionado artículo 26 relativo a las competencias mínimas obligatorias municipales o servicios básicos. Los servicios básicos de los municipios de menos de 5.000 habitantes siguen siendo los mismos que anteriormente, salvo el de control de alimentos y bebidas que ha sido suprimido. La supresión de esta competencia ha sido acertada ya que no es ni era habitual entre las actuaciones municipales. Lo que cambia ahora, de forma importante con respecto a la ley anterior, es que la diputación provincial podrá prestar dichos servicios propios de forma directa o indirecta, salvo que los municipios justifiquen que lo pueden hacer ellos 9 Sólo se ha suprimido uno de los servicios básicos para los municipios de menos de 5.000 habitantes: el control de alimentos y bebidas. 10 Estos servicios básicos también se encuentran incluidos dentro de las competencias propias municipales del artículo 25 de la LBRL. - 13 - con un coste efectivo menor. El resto de servicios o competencias que no les hayan sido atribuidos no podrán llevarlos a cabo, salvo que no se ponga en riesgo a la hacienda municipal y otra administración no esté ejecutando simultáneamente el mismo servicio público. La siguiente tabla enumera la relación de competencias exclusivas o servicios públicos mínimos de los ayuntamientos de los municipios de menos de 5.000 habitantes, desde la Constitución de Cádiz de 1812 hasta la nueva LRSAL: Tabla 1.- Evolución de las competencias municipales en los municipios de menos de 5.000 habitantes11. Constitución 1812 Ley Municipal 1877 La policía de salubridad y Apertura y alineación de comodidad. El auxilio del alcalde en cuanto a la seguridad de las personas y bienes de los vecinos y a la conservación del orden público. La administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios conforme a las leyes y reglamentos. El repartimiento y la recaudación de las contribuciones. El cuidado de las escuelas de primeras letras y los demás establecimientos de educación que se paguen con los fondos del común. Estatuto Municipal 1924 Formación de las calles y plazas. Empedrado, alumbrado y alcantarillado. Surtido de aguas. Paseos y arbolados. Establecimientos balnearios, lavaderos, casas de mercado y matadero. Ferias y mercado. Instituciones de instrucción y servicios sanitarios. Edificios municipales, y en general todo género de obras públicas necesarias para el cumplimiento de los servicios. 11 mancomunidades con otros municipios. Nombramiento, corrección y cese de las autoridades, funcionarios y subalternos. Discusión y aprobación de las ordenanzas municipales o reglamentos y bandos Formación, rectificación y custodia del padrón municipal. Ejercicio de acciones judiciales y extrajudiciales Municipalización de servicios. Apertura, afirmado, alineación, mejora, conservación y ornato de vías públicas, parques, jardines. Construcción o concesión de vías férreas y de líneas telefónicas. En las leyes de 1955, 1985 y 2013 se especifican las competencias mínimas u obligatorias para los municipios de menos de 5.000 habitantes, no ocurriendo así en la Constitución de 1812, en la ley de 1877 y el Estatuto de 1924, estableciéndose las competencias municipales para todos los municipios, independientemente de su población. - 14 - Constitución 1812 El cuidado de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y establecimientos de beneficencia. El cuidado de la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes y plantíos del común y de las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato. La formación de las ordenanzas municipales para su aprobación por las Cortes, previo informe de la Diputación Provincial. La promoción de la agricultura, la industria y el comercio y de cuanto les sea útil y beneficioso. Ley Municipal 1877 Vigilancia y guardería. Estatuto Municipal 1924 Abastecimiento de aguas y Policía urbana y rural, en cuanto tenga relación con el buen orden y vigilancia de los servicios municipales establecidos; cuidado de la vía pública en general, y limpieza, higiene y salubridad del pueblo. Administración municipal, que comprende el aprovechamiento, cuidado y conservación de todas las fincas, bienes y derechos pertenecientes al municipio y establecimientos que de él dependan, y la determinación, repartimiento, recaudación, inversión y cuenta de todos los arbitrios e impuestos necesarios para la realización de los servicios municipales. - 15 - destino de las residuales, lavaderos, abrevaderos, balnearios y servicios análogos. Alcantarillados, desinfecciones, cementerios, enterramientos, preservación y extirpación de epidemias o contagios, limpieza, higiene, desecación de lagunas o pantanos. Alumbrado y suministro al vecindario de luz, calor o fuerza motriz. Policía de subsistencias, mataderos, alhóndigas, mercados, etc. Policía de vigilancia y seguridad. Policía rural. Escuelas de instrucción primaria, escuelas profesionales, talleres, premios. Conservación de monumentos artísticos o históricos. Ferias, exposiciones, concursos, premios,… Establecimientos, institutos, prevenciones y servicios de auxilio para casos de incendio, inundaciones, etc. Contratos y concesiones. Obras comunales, edificios e instalaciones para servicios. Discusión y aprobación de los presupuestos, aprobación de cuentas. Constitución 1812 Ley Municipal 1877 Estatuto Municipal 1924 Repartimientos, recaudación, custodia, distribución, inversión, intervención, cuenta y razón de todos los impuestos, contribuciones, arbitrios. Adquisición y enajenación Texto refundido12 1955 Guardería rural. Surtido de agua potable en fuentes públicas, abrevaderos y lavaderos. Alumbrado público. Pavimentación de vías públicas. Cementerios. Limpieza viaria. Destrucción o tratamiento técnico-sanitario de basuras y residuos. Desinfección y de los bienes inmuebles y derechos reales. Mejora, conservación, custodia y aprovechamientos de los bienes del aptdo. anterior. Reparto temporal de los inmuebles y enajenación de los muebles. Inspección sobre la administración privativa de las entidades locales menores. Construcción de casas baratas, saneamiento de habitaciones insalubres. Reglamento de servicios. Proponer el régimen orgánico del municipio. Ley de Bases 1985 Alumbrado público. Ley de RSAL 2013 Alumbrado público. Cementerio. Cementerio. Recogida de residuos. Recogida de residuos. Limpieza viaria. Limpieza viaria. Abastecimiento Abastecimiento domiciliario de agua potable. Alcantarillado. 12 domiciliario de agua potable. Alcantarillado. Por Decreto de 24 de junio de 1955 se aprueba el texto articulado y refundido de las leyes de bases de régimen local de 1945 y 1953. - 16 - Texto refundido12 1955 desinsectación. Botiquín de urgencia. Asistencia médicofarmacéutica a familias desvalidas. Inspección sanitaria de alimentos y bebidas. Fomento de la vivienda higiénica. Ley de Bases 1985 Acceso a los núcleos de población. Ley de RSAL 2013 Acceso a los núcleos de población. Pavimentación de las vías Pavimentación de las vías públicas. públicas. Control de alimentos y bebidas. Fuente: El blog de Alejandro de Diego Gómez. Web: http://aldediego.blogspot.com.es/ y elaboración propia. 1.1.3 Los recursos financieros o sistema de financiación de los municipios El inicio del actual sistema tributario y financiero de las EE.LL. se debe a un funcionario del Ministerio de Hacienda, Flores de Lemus. Él fue el creador de todo lo que se refiere a las Haciendas Locales en el Estatuto Municipal de 1924, constituyendo el comienzo de la autonomía económico-financiera de las EE.LL., ya que dicho estatuto dio a los municipios amplias competencias y suficientes medios económicos para lograrlas. Posteriormente, el Título primero del Libro cuarto del Decreto de 24 de junio de 1955, por el que se aprueba el texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945 y 3 de diciembre de 1953, reguló la Hacienda Municipal, estableciendo el artículo 429 que la Hacienda de los municipios se constituye por los productos de su patrimonio, el rendimiento de servicios y explotaciones, las subvenciones, las exacciones municipales y el recurso especial de nivelación de presupuestos. Tras alguna que otra reforma legislativa más en materia de financiación local, se aprueba la vigente CE, cuyo artículo 142 consagra el principio de suficiencia de las haciendas locales, el reconocimiento de la autonomía de las corporaciones locales a través de sus tributos propios y la obligación constitucional, tanto para el Estado como para las CC.AA., de nutrir a la Hacienda Local con una participación en sus recursos. En aquellos primeros momentos de la democracia, la realidad española municipal era muy complicada, con deficientes infraestructuras locales y escasos recursos financieros. Las corporaciones locales tenían como recursos un porcentaje de participación en los tributos del Estado y algunos tributos propios. No obstante, éstas se encontraron en una - 17 - situación económico-financiera insostenible en 1983, por lo que el Estado tuvo que tomar medidas urgentes en cuanto a nivelación financiera, eliminación del déficit y suficiencia y autonomía financiera en las EE.LL., medidas que fueron declaradas parcialmente inconstitucionales. Unos años más tarde, la LBRL reguló sólo algunos aspectos generales de la actividad financiera de las EE.LL., aunque la verdadera regulación del sistema de financiación local llegó en el año 1988, con la aprobación de la LHL. Pero esta ley de financiación local, basada también en la participación en los ingresos del Estado y los tributos propios, no fue puesta en marcha inmediatamente dado el rechazo inicial de los ciudadanos y de los empresarios afectados. Todo ello dio lugar a que los ayuntamientos, con pocos recursos económicos y fuertemente endeudados, cayeran a partir del año 1992 en una nueva crisis fiscal local, agravada con la llegada también de una gran crisis económica general. Se observa aquí la analogía de la crisis local del año 1992 con la actual crisis económico-financiera, crisis que aún siguen sufriendo los municipios en nuestro país. A partir del año 1994 las Corporaciones locales empezaron a salir de la crisis fiscal, gracias a los ajustes presupuestarios realizados, el aumento gradual de la presión fiscal local y la mejora de la gestión de la recaudación municipal. Los ingresos municipales fueron aumentando de forma progresiva a la par que lo hacía el gasto público. Este aumento del gasto público de los municipios se debe al incremento en la prestación de servicios públicos que se supone no son de su competencia13, consecuencia a su vez de la demanda ciudadana de más y mejores servicios a su Administración más próxima. Pero es que ni la CE ni la legislación posterior, incluido el vigente TRLHL, especificaron cuáles son las competencias municipales ni su financiación. Como decía anteriormente, los ingresos municipales fueron aumentando hasta el año 2008, en los últimos años procedentes principalmente del sector inmobiliario. Por otro lado, el endeudamiento de las EE.LL. también fue en progresivo aumento. Ambos tipos de recursos se utilizaban para poder financiar gasto corriente y de inversión, dedicados a los ya citados servicios públicos que, en teoría, se encuentran fuera del ámbito competencial de los municipios. Pero una vez más llegó la crisis económico-financiera, 13 Los mal llamados servicios “impropios”, los cuales podían ser ejercidos plenamente por las entidades locales al no estar excluidos de su competencia o atribuidos a otra Administración. - 18 - cíclica y global que causó una drástica reducción de los ingresos municipales derivados del sector inmobiliario. La última parte ya la conocemos todos: el Estado empezó a tomar importantes medidas, desde el año 2008 hasta la actualidad14, para que los ayuntamientos no entraran en bancarrota, ninguna de ellas dirigida a regular el sistema de financiación local. 1.1.4 Los recursos humanos El punto de arranque de los empleados públicos locales15 tiene lugar en la Constitución de 1812, en concreto en su artículo 320 por el que se crea la figura del Secretario Municipal. La Ley Municipal de 1877 estableció en su artículo 122, que todo ayuntamiento tendría un Secretario pagado de sus fondos, nombrándose por aquel previo concurso, aunque después podían ser libremente cesados y destituidos. Posteriormente, habrá que esperar hasta el Estatuto Municipal de 1924 por el que se crea el Cuerpo de Secretarios y el de Interventores. El estatuto atribuye a los Secretarios la condición de miembros de la Corporación, sin derecho a voto, la jefatura de los servicios administrativos y la advertencia de ilegalidad, funciones de gran trascendencia que, sin embargo, de una o de otra manera han quedado sin efecto en la actualidad. También recoge varias reformas importantes para el régimen funcionarial, entre ellas la obligación de aprobar reglamentos para los empleados no integrados en los Cuerpos de Secretarios, Interventores y Depositarios, a fin de determinar las condiciones de ingreso, ascenso, retribuciones, funciones, deberes y derechos pasivos. Asimismo, se generalizó el ingreso de estos empleados por oposición y concurso y una mayor estabilidad de los mismos. Por otro lado, el artículo 249 menciona a los contratados laborales u obreros municipales, estableciendo que quedarán sujetos a las leyes reguladoras del trabajo. El artículo 250 limita el importe de los gastos de personal al 25 por 100 del presupuesto ordinario, incorporando una acción popular de los vecinos ante el Tribunal provincial contencioso-administrativo contra los acuerdos municipales que vulnerasen este precepto. 14 Entre las diferentes medidas que adoptó el Estado, dirigidas al nivel municipal, se pueden citar las siguientes: creación de dos Fondos Estatales, dirigidos a los Entes locales, para la dinamización de la economía; reducción de salarios a los empleados públicos; limitación del gasto público local; aumento de los tipos aplicables al Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana, para una mayor recaudación municipal; Planes de pagos a los proveedores de los ayuntamientos; etc. 15 En realidad, este punto de arranque se refiere exclusivamente a los Secretarios de los ayuntamientos, a los que se unirán posteriormente los Depositarios y los Contadores (actuales Tesoreros e Interventores, respectivamente). - 19 - La Ley de Bases Municipal de 1935 recogió la inamovilidad de los funcionarios locales y reconoce el carácter de Cuerpo nacional a los Secretarios, Interventores y Depositarios, además de otras innovaciones. En primer lugar, clasificó a los funcionarios en cuatro grupos: Administrativos; Facultativos y Técnicos; de Servicios especiales, y Subalternos y Guardia Municipal. En segundo lugar, hizo lo propio con los Secretarios, clasificándolos en tres categorías16 en función de la población del municipio; y también con los Interventores, que los clasificó en cinco categorías en función del presupuesto municipal principalmente17. Hay que reseñar, en tercer lugar, la regulación de la creación de la Escuela de funcionarios de la Administración Local, cuya función era preparar a los aspirantes a futuros funcionarios y Secretarios e Interventores, expidiendo los respectivos títulos de capacitación profesional a aquellos que superaran dicha preparación. Esta titulación era requisito imprescindible para tomar parte en las oposiciones y concursos. Bien nos habría venido tener en la actualidad una verdadera escuela de empleados públicos, tanto para su preparación, como para su formación y evaluación continua. En el transcurso de la vigencia de la Ley de Régimen Local de 1955 (artículos 319 al 353, ambos inclusive), no se produjeron reformas de importancia. Fue el Real Decreto 3.046/1977, de 6 de octubre, de articulación parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local de 1975, el que introdujo algunas de ellas, para empezar derogando los artículos 319 al 353 de la Ley de 1955. En primer lugar, el capítulo I del Título I reguló un régimen específico de los municipios con población inferior a 5.000 habitantes. Este régimen establecía la agrupación forzosa de estos municipios para los fines siguientes: el sostenimiento de la Secretaría municipal y, en su caso, del personal común preciso cuando la población de cada uno fuera inferior a 2.000 habitantes; y la prestación de servicios públicos esenciales siempre que carecieran de recursos económicos suficientes. En segundo lugar, el capítulo III del Título III (funcionarios públicos locales) también reguló a los distintos Cuerpos Nacionales, estableciendo, en relación con los Secretarios, las Secretarías de ayuntamientos de municipios con población hasta 16 Los Secretarios de segunda categoría correspondían a las poblaciones de más de 2.000 habitantes y de menos de 8.001, los de tercera a los de más de 500 y menos de 2.001, y también se creaba una clase especial de Secretarios para municipios inferiores a 500 habitantes. 17 Salvo los Interventores de segunda categoría, en los que se combinaba la población del municipio y el presupuesto, ya que correspondían a los ayuntamientos con presupuesto de 1.500.000 pesetas a 3.000.000, o de población superior a 60.000 habitantes, siempre que su presupuesto rebasara de un millón de pesetas. - 20 - 5.000 habitantes (tercera categoría). Para el resto de funcionarios de carrera se distinguen los grupos de Administración General, subdividida en los subgrupos de Técnico, Administrativo, Auxiliar y Subalterno; y de Administración Especial, subdividida en los subgrupos Técnico y De servicios especiales. En tercer y último lugar, se reserva a los funcionarios de carrera aquellos puestos cuyas tareas se refieran a una actividad pública gestionada directamente por la Corporación y tengan carácter permanente, así como aquellos servicios que impliquen ejercicio de autoridad. Hasta aquí aún no existía en nuestro sistema de empleo público un doble modelo funcionarial y laboral. Actualmente, la CE distingue la existencia de dos estatutos, uno para los funcionarios y otro para los laborales. Aunque la regla general es que en la Administración Pública presten servicios funcionarios públicos, no ha impedido en los últimos años el incremento de la contratación de personal en régimen laboral por las Administraciones, principalmente en la Administración local. La causa principal ha sido la de huir de la rigidez del régimen funcionarial, incluso sin someter a dicho personal a ningún tipo de prueba selectiva ni control. La LRSAL ha modificado el artículo 92 de la LBRL, estableciendo la preferencia del desempeño de los puestos de trabajo en la Administración local por el personal funcionario, así como las funciones que corresponden exclusivamente a dicho personal. Por otro lado, se ha introducido en la LBRL el nuevo artículo 92 bis, que modifica la anterior regulación de los FHCN, y en particular la de los Secretarios-Interventores. La modificación más importante es la recuperación por el Estado de las competencias en materia de aprobación de la oferta de empleo público, selección, formación y habilitación de estos funcionarios, ya que, a raíz de la aprobación de la LEBEP, había pasado a manos de las CC.AA. Por último, debido también al excesivo incremento del personal eventual18 de las EE.LL., designado discrecionalmente por los alcaldes de los ayuntamientos, la LRSAL ha establecido que los municipios de población entre 2.000 y 5.000 habitantes pueden contar, excepcionalmente, con un puesto de trabajo para este tipo de personal, siempre que no haya miembros de la Corporación con dedicación exclusiva. 18 Los llamados asesores de los miembros de la Corporación. - 21 - 1.2 LOS PRINCIPALES PROBLEMAS EN LA GESTIÓN MUNICIPAL Los principales problemas de los pequeños municipios, en cuanto a la gestión municipal, tienen que ver con la falta de planificación, la escasa organización administrativa y financiera y la inexistencia de gestión de los recursos humanos. Por otro lado, existe una indefinición de competencias que los ayuntamientos han asumido, algunas de ellas con un coste elevado, pero sin recibir a cambio los recursos correspondientes para poder prestarlas. Pero es que también, en la prestación de los servicios propios, los municipios son incapaces de hacerlo con criterios de eficiencia y calidad. A todo esto se le une, en general, la continua pérdida de población, sobre todo en los más pequeños, ya sea porque el número de nacimientos es menor que el de defunciones, ya sea por la emigración de la población más joven a las grandes ciudades españolas o, incluso, al extranjero. Estos problemas se agravan por las peculiaridades demográficas, geográficas, de organización y de funcionamiento de cada uno de los 6.799 municipios de menos de cinco mil habitantes, que hacen difícil encontrar una fórmula única de reforma que se pueda implantar en todos ellos. Igualmente, todos estos problemas, junto con otros específicos de las mismas, hay que trasladarlos también a las entidades locales menores, que actualmente son más de 3.700. El principal problema es, por tanto, que las EE.LL. no planifican, ni a medio ni a largo plazo. Lo hacen siempre a corto, de ahí que se encuentren siempre con los problemas sin tener previamente posibles soluciones o medidas para salir de ellos. En definitiva, los alcaldes y concejales de los pequeños ayuntamientos no saben planificar para aplicar sus políticas públicas y esto es debido, principalmente, a que los partidos políticos a los que representan ni les forman ni les asesoran para dirigir sus Corporaciones. Un mínimo de formación tendría que ser obligatorio para cualquier cargo político que aspire a dirigir un ayuntamiento. Por otro lado, es necesario mejorar las infraestructuras tecnológicas y los sistemas de información, disminuir la burocracia y la descoordinación interna y externa, si queremos que los ayuntamientos se modernicen y trabajen con criterios de eficiencia y calidad. Asimismo, la administración electrónica no ha llegado aún a la mayoría de los municipios más pequeños, lo que retrasa aún más su modernización. En todos estos ámbitos tienen que participar y ayudar las diputaciones provinciales, si han de seguir - 22 - existiendo como entidades provinciales, aportando recursos y medios técnicos a los municipios. Lo que ocurre, es que la asistencia prestada por las diputaciones a los municipios de reducidas dimensiones ha sido hasta ahora insuficiente. En lo relativo al personal de los ayuntamientos de los pequeños municipios, éstos son el principal activo y recurso de los mismos, el principal problema en aquellos donde no existe una adecuada gestión de los recursos humanos. La persona más relevante y de mayor importancia en el ámbito administrativo es la que ocupa el puesto de la Secretaría-Intervención, ya que la gestión de la mayoría de los ayuntamientos descansa en ella. Por esta razón es necesario mencionar, en el ámbito de los recursos humanos, la problemática en la gestión de que adolecen la mayoría de los municipios de menos de 5.000 habitantes, asociada al puesto de la Secretaría-Intervención. Los ayuntamientos de estos municipios han estado, y aún continúan estando muchos de ellos, carentes de control, dando lugar a que se hallen en un caos organizativo y económico. Esto es debido a que en muchos de ellos los puestos de la Secretaría-Intervención se encuentran vacantes19 durante años, en otros se produce una excesiva movilidad de los habilitados y, por último, en un número no menor, el puesto es ocupado por funcionarios propios de la Corporación no cualificados o por habilitados “no cualificados” sin preparación y formación suficiente20. Esta problemática, junto con los motivos que la provocan y las posibles soluciones y reformas que habría que poner en marcha, será tratada en el capítulo cuarto. En relación con el conjunto de los empleados públicos de los pequeños ayuntamientos, hay que decir que siempre han sido recursos muy escasos en estos municipios. Como ejemplo, puedo detallar el del momento de mi ingreso como administrativo, en enero del año 1999, en el ayuntamiento donde presto actualmente mis servicios. Antes de ser nombrado funcionario sólo contaban en la oficina con un auxiliar administrativo y el Secretario-Interventor del ayuntamiento, cuando entonces el municipio tenía 19 Según la exposición de motivos del Real Decreto-ley 5/2014, de 4 de abril, por el que se prevé una oferta de empleo público extraordinaria y adicional para el impulso de la lucha contra el fraude fiscal y la aplicación de las medidas previstas en la LRSAL, se encuentran vacantes alrededor de un 35% de las plazas del total de FHCN. 20 Esta ha sido una de las conclusiones expuestas en mi Trabajo Fin de Grado: “Los Funcionarios con Habilitación de Carácter Estatal. Régimen Jurídico de la subescala de Secretaría-Intervención”. http://zaguan.unizar.es/record/9391 - 23 - oficialmente 2.823 habitantes. Ni siquiera existían agentes de policía local. En su lugar sólo había un alguacil que ejercía funciones de notificador. Continuando con la problemática de personal, en la mayoría de los municipios de menos de cinco mil habitantes no existe una política definida de recursos humanos. A los cargos electos no les agrada ni interesa la gestión de personal por ser difícil y conflictiva de manejar. A todo ello se le une la falta de cumplimiento de las normas jurídicas, en lo que se refiere al empleo público local, principalmente en las contrataciones de personal laboral. En general, la gestión de los empleados públicos en los pequeños municipios adolece de los siguientes problemas: a) Inadecuado reclutamiento y selección del personal del ayuntamiento, con contrataciones excesivas de personal laboral, en muchos casos sin procedimientos de selección y que acaban transformándose en personal indefinido, funcionarizaciones masivas del personal anterior y nombramientos de personal funcionario de carrera para puestos de todo tipo: monitores deportivos y culturales, auxiliares del Servicio de Ayuda a Domicilio, etc. b) Ausencia de sistemas de evaluación del desempeño y dirección por objetivos del personal. La ausencia de estos sistemas se puede justificar, en parte, por ser herramientas de difícil implantación en los pequeños municipios, sobre todo si no se cuenta con el apoyo de las administraciones superiores. c) Inexistencia de una relación de puestos de trabajo o instrumento análogo que permita una correcta distribución de recursos y funciones entre las dependencias. d) Ausencia de una política retributiva y deficiente aplicación del régimen disciplinario. No se premia a los buenos empleados ni se castiga a los malos. e) Ausencia o deficiencia de planes de formación, no realizándose ninguna planificación previa sobre el tipo de curso que necesita cada puesto de trabajo, ni evaluación posterior sobre los conocimientos adquiridos en los cursos por cada empleado. f) Insatisfacción, desmotivación y falta de implicación de todos los empleados públicos, en parte por lo expuesto en los apartados anteriores y, en parte, por la falta de incentivación y la inexistencia de una carrera administrativa del personal. - 24 - A todo lo anterior habría que añadir, en primer lugar, no existe una homogeneización de complementos retributivos de las diferentes escalas y categorías de empleados públicos de los ayuntamientos; en segundo lugar, no se han desarrollado mecanismos para la movilidad de los empleados públicos entre las diferentes Administraciones Públicas. Ambas cosas permitiría una mejor distribución de los recursos humanos y evitaría la fuga de los empleados públicos a destinos más apetecibles económicamente21. En definitiva, una buena gestión de los recursos humanos en los municipios pequeños, permitiría mejorar a su vez la gestión económica, competencial y administrativa de los mismos. CAPÍTULO 2.- LA DELIMITACIÓN Y EL REPARTO DE LAS COMPETENCIAS LOCALES. 2.1 COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS DE MENOS DE 5.000 HABITANTES En un Estado descentralizado y con cuatro niveles de administración como el español, es difícil delimitar las competencias entre todos ellos22. Esta dificultad deriva de la inevitable compartición de muchas de las competencias públicas entre las distintas Administraciones, al coincidir sus intereses en los mismos servicios públicos. A pesar de ello, la CE delimita la relación de materias en las que pueden asumir competencias las CC.AA. (art. 148 CE) y las que son de la exclusiva competencia del Estado (art. 149.1 CE), pero no atribuye ninguna competencia directamente a las EE.LL. La nueva LRSAL sí que delimita las competencias municipales, pero reduciéndoselas en beneficio de las diputaciones provinciales y, en menor grado, de las CC.AA., para asegurar la suficiencia financiera de los municipios. En España, las leyes y las reformas se siguen aprobando en el sentido de atribuir las competencias y servicios públicos a unas u otras Administraciones, pensando que así se puede reducir el gasto que suponen y ser más eficientes. Pero el criterio de la eficiencia 21 Esta fuga de empleados es manifiesta con los agentes de la policía local, que siempre han tenido una mayor movilidad hacia a otros ayuntamientos donde los emolumentos son superiores a los de su municipio de origen. 22 Hay competencias cuya titularidad es indiscutible, como por ejemplo la política exterior o la defensa, que corresponden y deben corresponder exclusivamente al Estado. - 25 - y reducción del gasto no debe ser el único imperante, ya que la cercanía en la provisión de los servicios públicos municipales puede redundar en una mayor calidad en la prestación de los mismos. Asimismo, no se tiene en cuenta que hay servicios que no son rentables económicamente pero sí lo son socialmente, y que hay que favorecer la igualdad de acceso a los mismos, independientemente del lugar en el que se habite. Por otro lado, el principio o eslogan “una Administración, una competencia” que se expone en el preámbulo de la LRSAL, no es acertado ni idóneo. Quizá habría sido mejor, pensando en los destinatarios de los servicios, un eslogan distinto que dijera: “una competencia desde una sola Administración”, pero sin tener que ser, preceptivamente, exclusiva de ella. De esta manera el ciudadano sabría siempre a dónde tiene que dirigirse en relación con un servicio público que demanda, independientemente de que se preste por una o varias Administraciones conjuntamente. Eso sí, si se presta de forma conjunta e integrada ha de ser de forma eficiente, sin duplicidades, reforzando la colaboración, la cooperación y la coordinación entre ellas y con un reparto más o menos proporcional de recursos en función de la participación de cada Administración. El artículo 4.3 de la Carta Europea de Autonomía Local establece que el ejercicio de las competencias públicas debe incumbir, de modo general, preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. Lo cierto es que los ciudadanos de los pequeños municipios se dirigen normalmente a la Administración más cercana en trato y en distancia: su ayuntamiento. Los vecinos necesitan ir al ayuntamiento para cualquier tipo de demanda o servicio, independientemente de que este servicio sea de competencia estatal, autonómica, provincial o local porque, en realidad, ellos sólo quieren que su alcalde o los funcionarios del ayuntamiento de su pueblo les resuelvan sus dudas, inquietudes y problemas. Y ahora mucho más que antes, ya que los ayuntamientos, incluidos los de dimensiones más reducidas, han firmado todo tipo de convenios con las Administraciones superiores para la prestación de numerosos servicios. Entre estos servicios públicos puedo citar, por ejemplo, la renovación de demandas de empleo23, los Puntos de Información Catastral (PIC)24, el cambio de domicilio en el 23 Este servicio es competencia de las CC.AA. Algunas de ellas han suscrito convenios de colaboración con las Corporaciones locales que lo solicitan, para que los vecinos de estos municipios puedan renovar sus demandas de empleo en las oficinas del ayuntamiento. - 26 - permiso de circulación y/o conducción de vehículos25, la Oficina de Registro Virtual de Entidades (ORVE)26, etc. Estos servicios son muy necesarios para los vecinos del municipio, al igual que otros muchos podrían serlo, ya que mejoran su calidad de vida en su relación con la Administración Pública y les produce un ahorro económico importante, evitándoles desplazamientos y un tiempo valioso. Por estos motivos, los ayuntamientos solicitan muchos de estos servicios a las Administraciones superiores y éstas los ofrecen a aquellos. El problema para estos ayuntamientos está en que prestan dichos servicios sin ningún tipo de financiación que pueda compensarles, ante la necesidad de tener que obtener más recursos humanos o tecnológicos para llevarlos a cabo. En definitiva, creo que lo que es importante clarificar no es qué competencia corresponde prestar a cada Administración, sino las responsabilidades de cada Administración en relación con cada competencia, así como el modo de coordinación y de financiación de las mismas. Finalmente, es preferible la gestión municipal de aquellos servicios donde la cercanía de su provisión redunde en una mayor calidad en su prestación y en la igualdad de acceso a los mismos, aunque ponderando también criterios de eficiencia y economía. 2.1.1 Competencias propias Son competencias propias locales aquellas que se ejercen, en régimen de autonomía, bajo la responsabilidad de las entidades que son titulares legítimas de las mismas, en este caso de los municipios. 24 Los Puntos de Información Catastral son oficinas autorizadas por la Dirección General del Catastro, dependiente del MHAP, fundamentalmente en ayuntamientos, donde los ciudadanos pueden acceder a la información catastral y obtener certificaciones electrónicas de datos catastrales. 25 En virtud de los diferentes convenios suscritos por los ayuntamientos con la Dirección General de Tráfico, dependiente del Ministerio del Interior, los ciudadanos pueden solicitar la actualización del domicilio del permiso de circulación y/o la licencia de conducción en la base de datos de la Jefatura de Tráfico. 26 Convenio entre el MHAP y diversas Administraciones Públicas. Como ejemplo, se han firmado convenios en el ámbito de la provincia de Toledo y de las CC.AA. de Madrid y de Canarias, habiéndose adherido numerosas EE.LL., lo que les permite la remisión de documentos electrónicos, también de los ciudadanos, entre todas las administraciones adheridas, incluida la Administración General del Estado. - 27 - El vigente artículo 25.2 de la LBRL, modificado no sustancialmente por la LRSAL, establece un listado de materias que podrán ser ejercitadas como competencias propias por todos los municipios, incluidos los de reducidas dimensiones. Este ejercicio competencial de los municipios será posible siempre que exista una ley estatal o autonómica que les habilite, y que sea acorde con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Por tanto, el artículo 25.2 no atribuye formalmente competencias a los municipios, sino que se indica al Estado o a las CC.AA. las materias que pueden atribuir, mediante ley, a los mismos. Asimismo, esta ley tendrá que incluir los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera del municipio sin que se produzca un aumento del gasto público, así como la garantía de que no se atribuye simultáneamente la misma competencia a otra Administración Pública. Por otro lado, el artículo 26.1.a) establece los servicios básicos de competencia municipal para todos los municipios, y el artículo 26.2 los servicios que coordinarán las diputaciones provinciales o entidades equivalentes en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. La siguiente tabla muestra la actual regulación de las competencias propias y los servicios básicos y coordinados de los municipios de menos de 5.000 habitantes: Tabla 2.- Competencias propias, servicios básicos y servicios coordinados por la diputaciones provinciales o entidades equivalentes, en relación con los municipios de menos de 5.000 habitantes. Competencias propias (art. 25) a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación. b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas. Servicios básicos27 (art. 26.1.a) Servicios coordinados por la Diputación Provincial (art. 26.2) Alumbrado Público. Alumbrado Público. Cementerio. --- Recogida de residuos. Recogida de residuos. Limpieza viaria. Limpieza viaria. Suministro Suministro domiciliario de agua potable. 27 domiciliario de agua potable. La LRSAL ha suprimido el servicio básico de “control de alimentos y bebidas” de la regulación anterior. Asimismo, los servicios básicos del artículo 26.1.a) se consideran incluidos en las competencias propias del artículo 25, es decir, son competencias propias mínimas y obligatorias para los municipios de menos de 5.000 habitantes. - 28 - Competencias propias (art. 25) c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales. d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad. e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social. Servicios básicos27 (art. 26.1.a) Servicios coordinados por la Diputación Provincial (art. 26.2) Alcantarillado. Alcantarillado. Acceso a núcleos de Acceso a núcleos de población. Pavimentación de vías públicas. f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios. g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano. h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local. i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante. j) Protección de la salubridad pública. k) Cementerios y actividades funerarias. l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre. m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales. n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los - 29 - población. Pavimentación de vías públicas. Competencias propias (art. 25) Servicios básicos27 (art. 26.1.a) Servicios coordinados por la Diputación Provincial (art. 26.2) edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial. ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Fuente: propia. Al examinar los artículos 25 y 26 de la LRSAL, puede darse uno cuenta de que las competencias propias y los servicios básicos municipales se regulan en base a razones de tipo económico, financiero y presupuestario exclusivamente, mencionando en todo momento principios de estabilidad presupuestaria, eficiencia económica y sostenibilidad financiera. Pero insisto en que la LRSAL no ha tenido en cuenta otras razones que, en mi opinión, deben ser también importantes, como por ejemplo, los criterios de calidad en la prestación del servicio y los criterios de cercanía del servicio al ciudadano, ya que hay servicios públicos que seguramente sean respondidos de forma más ágil y sencilla desde el ayuntamiento que desde la diputación provincial, por ejemplo. En mis comienzos como funcionario del ayuntamiento donde trabajo, allá por el año 1999, recuerdo cuáles eran la mayoría de los servicios que se prestaban en el ayuntamiento, además de los servicios administrativos: el servicio de recogida de basura que se realizaba por un empresario autónomo; los servicios de suministro de agua y alcantarillado, que eran gestionados y mantenidos con personal del ayuntamiento y un fontanero en régimen de autónomos; el servicio de alumbrado público que era mantenido por un electricista del pueblo, también contratado como profesional autónomo; se pavimentaban las vías públicas ya que muchas zonas del municipio se encontraban sin asfaltar; se prestaban los servicios de cementerio y limpieza viaria, realizados por un enterrador y personal del ayuntamiento, respectivamente; y por último, se prestaba el servicio de ayuda a domicilio. En definitiva, todos los servicios que prestaba el ayuntamiento hace quince años eran prácticamente los servicios básicos regulados en el artículo 26.1.a), servicios esenciales para los vecinos de los municipios. Por aquel entonces, reconozco que la calidad de estos servicios dejaba mucho que - 30 - desear, aunque la mayoría sí cumplían con los principios de estabilidad y sostenibilidad, al financiarse con las tasas correspondientes y con contribuciones especiales en el caso de la pavimentación de vías públicas. Pero los vecinos solo percibían la calidad de los servicios, no si eran sostenibles o no financieramente, es decir, los vecinos querían que se les prestara el servicio en buenas condiciones, cosa que no ocurría, de ahí las numerosas quejas presentadas entonces en las oficinas municipales. Con el tiempo se fueron buscando fórmulas para combinar calidad con eficiencia y sostenibilidad a través, por ejemplo, de una concesión administrativa (suministro de agua y alcantarillado) o un consorcio dependiente de la diputación provincial (recogida de residuos). Antes de la LRSAL, el artículo 26.2 de la LBRL establecía que los municipios podían solicitar de la comunidad autónoma respectiva, la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos cuando, por sus características peculiares, resultara de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el propio ayuntamiento. Con la nueva regulación, podemos encontrarnos con ayuntamientos de menos de cinco mil habitantes que no puedan prestar ninguno de los servicios mínimos, salvo el de cementerio, por no tener capacidad económico-financiera suficiente, y que se queden sin competencias al haber sido estas asumidas por la diputación provincial. Esta modificación del artículo 26.2 ha sido un paso atrás para los municipios, ya que anteriormente podían solicitar, voluntariamente, la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos, de tal manera que se potenciaba la colaboración y cooperación entre Administraciones. De otra forma, lo que se puede producir ahora es un vacío competencial de los municipios y una total desconfianza y falta de cooperación entre éstos y las diputaciones. Por otro lado, no encuentro motivos para pensar que, en todos los servicios mínimos de los pequeños municipios, va a producirse una reducción o una mayor eficiencia en el gasto si se prestan por las diputaciones provinciales, salvo que haya economías de escala como en el servicio de recogida de residuos o el de alumbrado público. Lo que está sucediendo en realidad es que las diputaciones provinciales también están sufriendo la crisis económica y, actualmente, no cuentan con los recursos humanos ni con la capacidad económica y financiera suficiente para la prestación de los servicios municipales. - 31 - En el gráfico que aparece a continuación, procedente de una encuesta realizada a las propias diputaciones provinciales, se muestra la percepción sobre el nivel de mejora en la prestación de los servicios municipales, en los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, como consecuencia de la coordinación con las diputaciones. Se puede observar cómo el servicio de alumbrado público es el único que obtiene una mayor reducción significativa del coste del mismo, seguramente debido a economías de escala. En el resto de los servicios de produce, bien una mejora de la calidad de los mismos (recogida de residuos, abastecimiento de agua y pavimentación de vías públicas), bien ligeras mejoras (cementerio) o bien no hay una implicación intensa de las diputaciones (limpieza viaria). Ilustración 1.- Percepción sobre el nivel de mejora en la prestación de los servicios municipales como consecuencia de la coordinación de las diputaciones provinciales, en relación con los municipios de menos de 20.000 habitantes. 0 5 10 15 20 Se ha reducido el coste del servicio. Alumbrado público Cementerio Ha mejorado la calidad y el nivel de prestación del servicio. Recogida de residuos Limpieza viaria Ligeras reducciones de costes o mejoras de calidad. Abastecimiento de agua No se han reducido costes ni mejorado la calidad del servicio. Alcantarillado Acceso a núcleos de… No contesta. Pavimentación de vías… Fuente: Encuesta del Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School a las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares en los servicios públicos municipales. Julio de 2013. http://cisp.ie.edu/sites/all/themes/cisp/pdf/encuesta-diputaciones-cabildos-consejos-insulares.pdf Por último, tengo que hacer mención a la advertencia del Consejo de Estado, en su Dictamen 338/2014, de 22 de mayo, relativo al planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local. El Consejo advierte, con toda la razón, que existe un problema en la nueva regulación del artículo 26.2 de la LBRL, ya que no contempla ni resuelve, en todas sus variantes, el supuesto de que los municipios de menos de 20.000 habitantes no presten su conformidad a la forma de gestión de los servicios públicos propuesta por la diputación provincial28. 28 Dice el Consejo de Estado lo siguiente: “En principio, si tales municipios se mostraran de acuerdo a que la diputación coordinase y prestase sus servicios, podrían prestarlos por sí mismos –según lo - 32 - 2.1.2 Competencias delegadas Las competencias delegadas son aquellas cuya titularidad corresponde, en este caso, al Estado o a las CC.AA., ejecutándose por los municipios en régimen de delegación, pero sin disponer de autonomía para gestionarlas y debiendo someterse éstos a algún tipo de control por parte de la Administración delegante. El artículo 27 de la LBRL es el que sigue regulando la delegación de las competencias de los niveles superiores de la Administración a favor de los entes locales. Antes de la aprobación de la LRSAL, la delegación podía ser impuesta por ley o acordada entre las Administraciones afectadas. Ahora, con la modificación del artículo 27 de la LBRL, sólo se trata de un acuerdo entre éstas que, en el caso del municipio, por ejemplo, debe aceptar la delegación para que sea efectiva. Además de los controles ejercidos por las Administraciones delegantes también se establecen obligaciones para éstas, como por ejemplo, que la delegación no puede ser inferior al plazo de cinco años o que debe ir acompañada de la correspondiente financiación. Esta nueva regulación del artículo 27 de la LBRL es contradictoria, dentro del contexto general de las competencias locales reguladas en esta ley, y con mayor intensidad en relación con los municipios de menos de 5.000 habitantes. Dice el párrafo segundo del apartado primero de dicho precepto que la delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y cumplir con los principios de estabilidad y sostenibilidad. En primer lugar, no existe motivo alguno para regular la delegación de competencias a favor de los municipios de menos de 5.000 habitantes, ya que, como expuse en la introducción de este trabajo (v. supra p.5), estos municipios no son considerados eficientes ni sostenibles. Incluso la propia LRSAL ya no permite la creación de nuevos municipios por debajo de este umbral de población. dispuesto en el tercer párrafo del art. 26.2- cuando acreditasen ante la diputación que pueden hacerlo a un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial. La posibilidad de que los municipios presten sus servicios directamente no se contempla, sin embargo, en el caso de que su coste efectivo sea superior al resultante de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial. En esta situación, la única opción –de acuerdo con el segundo párrafo del art. 26.2sería que la propia diputación, con la conformidad de los municipios afectados, asumiera su prestación directa o implantase fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. De este modo, la negativa de tales municipios impediría que la diputación coordinase sus servicios, los cuales tampoco podrían ser prestados por los propios municipios, al ser su coste efectivo superior al derivado de la propuesta por la diputación, con la circunstancia agravante de que se trata de servicios de prestación obligatoria”. - 33 - En teoría se produciría un mayor gasto o un gasto ineficiente en estos municipios, a pesar de que recibieran medios personales, materiales y económicos de la Administración superior, como dice el párrafo tercero del artículo. En segundo lugar, no tiene sentido que, por un lado, los servicios básicos de estos municipios puedan ser prestados por las diputaciones provinciales porque su coste efectivo sea menor y, por otro, que la legislación sectorial, estatal y autonómica, refuercen a estos municipios con competencias delegadas. En este caso, si de verdad una competencia delegada es más eficiente y sostenible siendo prestada por el municipio, en lugar de por la Administración autónoma o estatal, entonces ¿no será mejor establecerla como competencia propia del mismo? 2.1.3 Competencias distintas de las propias y de las delegadas Las competencias que vienen siendo ejercidas por los pequeños municipios para satisfacer las demandas de sus vecinos, a pesar de que han estado mal financiadas y han dado lugar a una serie de gastos no obligatorios, son las que se han calificado de distintas de las propias y de las delegadas o “impropias”. Pero estas competencias no han sido ejercidas por los municipios solamente para satisfacer las demandas ciudadanas. Lo que ha ocurrido también es que la normativa estatal o autonómica ha asignado estas atribuciones sin su necesaria financiación, como por ejemplo el mantenimiento, limpieza y vigilancia de los colegios o los centros de salud29, que suponen una obligación de gasto para los municipios que no ha sido compensado por la Administración correspondiente. Asimismo, este tipo de competencias han sido atribuidas también a través de convenios y subvenciones autonómicas o estatales financiadas parcialmente por estas Administraciones, pero que al cabo del tiempo han dejado de serlo desentendiéndose de sus compromisos iniciales. La consecuencia de todo ello es que los ayuntamientos se han visto en una situación complicada, ya que se encontraban obligados a seguir prestando el servicio para dar continuidad a las inversiones iniciales realizadas y para seguir satisfaciendo la demanda de los ciudadanos que utilizan dichos servicios. Podría enumerar un sinfín de competencias de este tipo que se han prestado o se siguen prestando en los pequeños municipios, aunque 29 Estas competencias municipales sin financiación ya han sido tenidas en cuenta por la LRSAL, modificando el artículo 36 de la LBRL, que atribuye a las diputaciones, como competencia propia, el mantenimiento de los consultorios médicos de los municipios de menos de 5.000 habitantes, en convenio con la comunidad autónoma respectiva. Por otro lado, la DA decimoquinta de la LRSAL también establece que las CC.AA. asumirán el mantenimiento, la conservación y la vigilancia de los colegios. - 34 - los más habituales son, por ejemplo: la biblioteca pública30, la escuela infantil, la escuela de adultos, la ludoteca, la agencia de empleo y desarrollo local, etc. Hay que recordar que no sólo las CC.AA. han subvencionado a los municipios en relación con estas competencias. El Estado también ayudó a los municipios al ejercicio de los servicios distintos de los propios y delegados, por ejemplo, a través del Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL) de 2008 y el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (FEESL)31 de 2009. Los siguientes datos corroboran lo que expongo, teniendo en cuenta únicamente los datos de los proyectos relativos a los servicios sociales, sanitarios, culturales, educativos y deportivos, en los que se puede observar los altos porcentajes dedicados a estos servicios: Tabla 3.- Distribución de los proyectos del FEIL por tipología de inversión y tamaño del municipio (% sobre el total de municipios del mismo tamaño). FEIL Menos de 201 hab. Proyectos Importe De 201 a 1.000 hab. De 1.001 a 10.000 hab. Proyectos Proyectos Equipamientos 8,4% 9,8% culturales, educativos o deportivos Equipamientos 13,5 % 13,5% sociales, sanitarios y funerarios Fuente: Estudio del impacto territorial del FEIL. Importe Importe 15,8% 17,8% 18,3% 23,5% 12,8% 13,5% 8,4% 10,1% Tabla 4.- Distribución de los proyectos del FEESL por tipología de inversión y tamaño del municipio. Menos de 2.000 hab. FEESL De 2.001 a 500.000 hab. Nº Nº Presupuesto % total Proyectos Proyectos Construcción, adecuación y mejora 2.006 83.599.766 de centros de servicios sociales, sanitarios, culturales o deportivos Fuente: Estudio del impacto territorial del FEESL. 29,1% 4.330 Presupuesto 1.072.041.394 % total 32,9% 30 Servicio obligatorio para municipios con población superior a 5.000 habitantes. A pesar de esto, las bibliotecas públicas son demandadas en la mayoría de municipios de población inferior, lo que es totalmente comprensible. De hecho, en algunas CC.AA. han rebajado el límite poblacional a partir del cual los municipios han de contar con una biblioteca pública (2.000 habitantes en Castilla La Mancha o 3.000 en el País Vasco). 31 Es curioso cómo el concepto “sostenibilidad local” ya había aparecido con anterioridad a la LRSAL en el nombre de este Fondo Estatal, aunque posteriormente se ha comprobado que no ha cumplido su cometido en la obtención de dicha sostenibilidad en los municipios. - 35 - La mayoría de las infraestructuras construidas mediante la financiación de estos Fondos Estatales, han necesitado de recursos financieros y humanos que los pequeños municipios no han podido mantener. De hecho algunos de ellos han tenido que ser cerrados y otros se mantienen a duras penas32. La LRSAL ha añadido el apartado número cuatro en el artículo 7 de la LBRL, referente a las competencias distintas de las propias y de las delegadas. Ahora no precisan ser atribuidas a los municipios ni por el Estado ni por las CC.AA., pudiéndolas ejercer si no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera de la Hacienda municipal y si no se ejecuta simultáneamente por otra Administración. Por otro lado, se ha suprimido el artículo 28 de la LBRL relativo a las actividades municipales complementarias, que en realidad eran las mismas competencias a las que estamos ahora aludiendo. Con la llegada de la crisis económica, los pequeños municipios no han podido cumplir con el criterio de sostenibilidad por no recibir los recursos financieros suficientes. No obstante, el criterio de duplicidad sí se venía cumpliendo, ya que los municipios de menos de 5.000 habitantes no han estado prestando competencias distintas de las propias que sean ejercidas simultáneamente por otra administración. La escuela infantil, la ludoteca, las escuelas municipales culturales y deportivas, el mantenimiento del colegio y del consultorio médico son servicios prestados exclusivamente por el ayuntamiento a sus vecinos. El problema está en la financiación. Diversos estudios (Francisco Javier Fragoso Martínez, 2009; José Manuel Tránchez, Javier Martín et al, 2011; Jesús Rodríguez Márquez y Óscar Romera Jiménez, 2014) demuestran que el gasto no obligatorio es mayor en los municipios de menos de 5.000 habitantes por distintos motivos, no sólo por la existencia de economías de escala en los de mayor población. En esta situación también han tenido que ver los municipios, ya que muchos servicios se han financiado, desde hace muchos años, a coste mínimo o cero por el ciudadano, acostumbrado a que casi todo fuera gratuito. Pero también les habría encantado a los ayuntamientos, que mucho tiempo antes, el mantenimiento de los edificios educativos y sanitarios hubiera sido a cargo de la administración que tiene la competencia, en este 32 Los municipios han cometido excesos en la elección de la construcción de estas infraestructuras, pero también el Estado que les ha dado “barra libre” para realizarlas. Algunos ejemplos cercanos de estos excesos, en municipios de unos 3.000 habitantes son, por ejemplo, la construcción de una piscina cubierta municipal o la instalación de césped artificial en el campo de fútbol. De hecho, según el informe de fiscalización del TC, emitido el 24 de julio de 2014, sobre las actuaciones realizadas por los ayuntamientos con cargo al FEESL, en el 56% de los expedientes no se acreditó o se hizo de forma inadecuada la necesidad pública de la inversión correspondiente. - 36 - caso de la comunidad autónoma, por el alto coste que les está suponiendo a cambio de ninguna financiación. Lo que está claro es que, en estos momentos de crisis económica, los municipios no pueden seguir prestando muchos de estos servicios. En primer lugar, porque los ciudadanos no pueden financiarlos pagando más tributos y más elevados, al estar ya muy castigados por la crisis y por la continua subida de tributos procedentes de todas las Administraciones. La consecuencia de establecer nuevas tasas e impuestos o subir los ya existentes, es que la demanda se ha ido reduciendo hasta incluso la supresión de los servicios afectados. En segundo lugar, porque ya no reciben financiación de las Administraciones superiores y, si la reciben, es insuficiente, sin mencionar que el abono de la subvención se produce muchos meses después de haberse realizado el gasto por el ayuntamiento. 2.2 COMPETENCIAS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES O ENTIDADES EQUIVALENTES Actualmente, tras la constitución de las CC.AA., existen muchas posturas encontradas en el debate de la existencia o del papel de las diputaciones provinciales. El fracasado proyecto de Ley de Reforma del Gobierno y Administración Local, presentado en octubre de 2005 por el que fue Ministro de Administraciones Públicas, Jordi Sevilla, pretendía eliminar competencias de las diputaciones y dar más poder y control a los ayuntamientos sobre ellas. En cambio, con la aprobación de la LRSAL se ha reforzado su papel, atribuyéndoles nuevas competencias y un mayor control sobre los municipios de menos de 20.000 habitantes. Este límite poblacional, establecido por la LRSAL a la hora de coordinar la prestación de servicios municipales, no se justifica ni tiene mucho sentido, como dice el autor Villar Rojas en su artículo “Razones y contradicciones de la LRSAL”33, ya que se debería haber fijado el mismo en los 5.000 habitantes, que es el límite para la creación de nuevos municipios, es decir, el mínimo para que un municipio sea sostenible. Por tanto, los municipios de entre 5.000 y 20.000 habitantes no tendrían que ser intervenidos necesariamente por las diputaciones. Otra crítica que ha recibido la nueva LRSAL es que da mayor protagonismo a las provincias que a los municipios, cuando en éstos sus representantes son de elección directa y son los más próximos al ciudadano, al contrario que en aquellas. 33 Francisco José Villar Rojas es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Laguna. Su artículo ha sido publicado en la Revista el Cronista nº 46 (Iustel-2014). - 37 - En mi opinión, las diputaciones provinciales no son necesarias, sobre todo a raíz de la constitución de las CC.AA. y la realización de los correspondientes traspasos de competencias a las mismas, ya que el mantenimiento de cuatro niveles administrativos provoca mayores dificultades en la gestión. Pero una vez reforzado su papel tras la aprobación de la LRSAL, se debe contar con ellas únicamente para la coordinación y asistencia de los servicios básicos municipales que, de forma voluntaria, sean solicitados por los municipios y no de forma obligatoria en función del coste efectivo de los servicios, como establece el vigente artículo 26.2 de la LBRL. Además, no se van a reducir necesariamente los costes de estos servicios por su traspaso a las diputaciones (salvo que se redujera la calidad de los mismos), ya que muchas de estas instituciones no cuentan con capacidad financiera, estructura y recursos humanos suficientes para llevarlos a cabo. Por esta razón, debería haberse tenido en cuenta en esta ley la situación económica de las Administraciones superiores, que tienen que coordinar o prestar servicios municipales, ya que habría que comprobar si ellas son también sostenibles, eficientes o cumplen con la estabilidad presupuestaria. En la provincia de Toledo, que es el ámbito territorial que mejor conozco, es difícil encontrar, aún en estos momentos, alguna Administración superior34 a la municipal que cumpla con criterios de sostenibilidad para prestar los servicios básicos de los municipios. La LRSAL también ha modificado el artículo 36 de la LBRL, incrementando las competencias propias de las diputaciones, destacando las siguientes en relación con los municipios de menos de 5.000 habitantes: La prestación de los servicios de secretaría e intervención, en los municipios de menos de 1.000 habitantes. La prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes. La asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. 34 Me estoy refiriendo a la Diputación Provincial de Toledo y a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha. - 38 - La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. La coordinación mediante convenio con la comunidad autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5.000 habitantes. En realidad, lo que ha hecho la ley es recoger la mayoría de los servicios públicos que ya venían ejerciendo las diputaciones para los pequeños municipios, y añadir algunos nuevos como los de administración electrónica, la contratación centralizada y el mantenimiento de los consultorios médicos. También venían prestando otros servicios no obligatorios que no están recogidos en la ley, como por ejemplo, la realización de actividades culturales y deportivas así como servicios de asistencia social. Como ejemplo de la situación de estas instituciones, he de comentar que nuestro ayuntamiento firmó un convenio con la Diputación Provincial de Toledo en el año 1999, para la prestación del servicio de administración electrónica y aún estamos esperando, cinco años después, a que el servicio comience a funcionar35. 2.3 COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES RELACIÓN CON LAS COMPETENCIAS LOCALES. AUTÓNOMAS EN La LBRL ha establecido en su vigente artículo 26, modificado por la LRSAL, la preferencia de las diputaciones provinciales sobre las CC.AA., para la asistencia a los municipios en el establecimiento y prestación de los servicios mínimos, suprimiendo los apartados número dos y cuatro que daban mayor protagonismo a las CC.AA. El antiguo apartado dos podía eximir a los municipios de la prestación de los servicios mínimos y el apartado cuatro establecía la posible cooperación de las CC.AA. con las diputaciones 35 Después de varios años de espera, nuestra administración ha contratado los servicios de una empresa privada, en el año 2013, para la prestación del servicio de administración electrónica, adquiriendo una Plataforma de gestión de expedientes electrónicos, firma electrónica y registro electrónico. Al igual que en todos los ayuntamientos de los pequeños municipios, nuestra administración necesitaba un impulso rápido para su modernización y eficiencia en la prestación de los servicios públicos a los ciudadanos. Se ha estimado un ahorro de cuatro veces más del coste que ha supuesto dicha Plataforma. Ocho meses después de su implantación esta estimación se está cumpliendo con creces, sin ayuda de la diputación provincial. Curiosamente, esta misma plataforma ha sido implantada en municipios de otras provincias, contratada a través de su respectiva diputación provincial. - 39 - provinciales en relación con estos servicios. No obstante, las CC.AA. uniprovinciales, como Asturias, Cantabria, La Rioja, Madrid y Murcia, que carecen de diputación, serán las que tengan que coordinar los servicios básicos de los municipios de su ámbito territorial. Hay que destacar, en este apartado, la atribución por la LRSAL a las CC.AA. de competencias que antes se atribuían a los municipios como competencias propias: las competencias relativas a educación, salud, servicios sociales e inspección sanitaria, previstas en la DA decimoquinta y en las DT primera, segunda y tercera de la LRSAL, respectivamente. Estas disposiciones establecen los términos relativos al traspaso de competencias, que tendrá que llevarse a cabo de forma gradual y de acuerdo con los términos previstos en las normas de financiación autonómica y en la ley reguladora de las Haciendas locales. No obstante, en cuanto a la asunción de las citadas competencias por las CC.AA., hay que señalar que la falta de recursos financieros de los gobiernos autónomos, está teniendo como efecto que no estén iniciando los trámites para el rescate o cesión por convenio de los servicios públicos municipales. Se presume, por tanto, que dichas competencias seguirán siendo municipales durante bastante tiempo, al menos hasta que se regule el nuevo sistema de financiación autonómico. Algunas CC.AA. ya han elaborado circulares, aprobado normas y otras las están tramitando en desarrollo de la LRSAL, con motivo de interpretar esta ley, principalmente en relación con las competencias desempeñadas o a desempeñar por los municipios de su ámbito territorial: Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la LRSAL (Castilla y León). Decreto-Ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL (Andalucía). Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la LRSAL (Galicia). Decreto-Ley 3/2014, de 17 de junio, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación en Cataluña de la LRSAL (Cataluña). - 40 - Circular 1/2014, de 28 de abril, sobre el régimen jurídico competencial de los municipios aragoneses tras la entrada en vigor de la LRSAL (Aragón). Circular de 18 de junio de 2014, de la Dirección General de Administración Local, sobre el nuevo régimen competencial contemplado en la LRSAL (Comunidad Valenciana). Ley 1/2014, de 25 de julio, de Adaptación del Régimen Local de la Comunidad de Madrid a la LRSAL. Como ejemplo, la DA primera de la Ley 1/2014 de la Comunidad de Madrid, regula la asunción de las competencias relativas a la educación, salud y servicios sociales. Esta disposición permite seguir ejerciendo dichas competencias a los municipios de Madrid36, siempre que su ejercicio por éstos sea más eficiente y no suponga mayor gasto para el conjunto de las Administraciones Públicas. En todo caso, dada su proximidad a los ciudadanos, deben ser los pequeños municipios los que presten las competencias relativas a los servicios sociales (no así los de educación y sanidad en cuanto al mantenimiento, conservación y vigilancia de los respectivos centros, si no se les transfiere los recursos financieros necesarios, v. supra p.34), ya que son los más adecuados para valorar las necesidades y demandas de los vecinos. Por último, dos últimos apuntes en cuanto a las competencias de las CC.AA. en relación con las competencias locales. En primer lugar y el más importante, que corresponde a las CC.AA. regular tanto los criterios y procedimientos para efectuar las fusiones municipales como la actuación de dichos procesos. Coincido con el catedrático Luciano Parejo Alfonso, en que esta regulación no debería ser aceptable ya que dicha competencia, como garantía constitucional, tendría que ser estatal. En segundo lugar, que ahora éstas tienen potestad para iniciar y resolver el expediente de disolución de mancomunidades de municipios, en virtud de la DT undécima de la LRSAL, siempre que aquellas adapten sus estatutos a lo previsto en la ley. 36 La Comunidad de Madrid tiene 99 municipios de población inferior a 5.000 habitantes, a 1 de enero de 2013, según el INE. - 41 - 2.4 COMPETENCIAS DE LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS Las mancomunidades de municipios han sido también cuestionadas en los últimos años, junto con las diputaciones provinciales. Esta desconfianza hacia ellas ha ido en aumento desde el comienzo de la crisis económica, acusándolas de ejercer competencias duplicadas y de ser poco eficientes y sostenibles en la mayoría de los casos. Los datos reflejados por el TC, en el Informe de fiscalización del sector público local, correspondiente al ejercicio de 2012, avalan que ciertamente muchas de ellas son menos eficientes en la prestación de los servicios mancomunadamente que si se prestan de forma individual por los municipios. Además, un alto porcentaje de ellas no rinde sus cuentas (un 40% en 2012), lo que les hace poco transparentes en su gestión y dificulta la obtención de los resultados de la información económica en la prestación de los servicios. De hecho, aunque posteriormente no se ha establecido, en los borradores de los anteproyectos de la LRSAL se incluía la disolución de las mancomunidades cuando los servicios prestados por ellas resultaran inadecuados, o bien si no presentaban sus cuentas en el plazo de tres meses. A continuación, se muestran los datos del Informe de fiscalización del Sector Público Local del TC, correspondiente al ejercicio 2011 y emitido el 28 de noviembre de 2013, relativos a los servicios públicos básicos de los pequeños municipios: Tabla 5.- Forma de prestación de los servicios básicos mínimos en los municipios de menos de 5.000 habitantes (% sobre el total de municipios del mismo tamaño). Abastecimiento Recogida de domiciliario agua Alumbrado público Limpieza viaria residuos sólidos potable urbanos Gestión Gestión Gestión Gestión Tramo de Mancom. Mancom. Mancom. Mancom. directa directa directa directa población Entre 1 y 61 10 88 -94 1 15 59 1.000 h. Entre 1.001 y 47 39 77 2 83 4 12 49 5.000 h. Fuente: Informe de fiscalización del sector público local del TC, correspondiente al ejercicio 2011. - 42 - Tabla 6.- Promedio de coste por habitante de los servicios básicos mínimos en los municipios de menos de 5.000 habitantes (euros por habitante)37. Abastecimiento Recogida de domiciliario agua Alumbrado público Limpieza viaria residuos sólidos potable urbanos Gestión Gestión Gestión Gestión Tramo de Mancom. Mancom. Mancom. Mancom. directa directa directa directa población Entre 1 y 50,20 39,13 42,00 -17,16 -48,19 55,72 1.000 h. Entre 1.001 y 37,26 69,73 29,90 -14,58 25,50 40,60 40,92 5.000 h. Fuente: Informe de fiscalización del sector público local del TC, correspondiente al ejercicio 2011. Los datos muestran que los servicios básicos de abastecimiento domiciliario de agua potable y de recogida de residuos sólidos urbanos, son los servicios que de forma mayoritaria escogen los municipios para prestarlos de forma mancomunada entre ellos, destacando el segundo con más de un 50% de los municipios que eligen esta fórmula de gestión. Está comprobado que un municipio de 100 o 500 habitantes no puede prestar por sí solo el servicio de recogida de basura, ya que le supone un elevado coste y le genera mayores dificultades. No obstante, en los datos de la segunda tabla, se observa que en la prestación del servicio de recogida de residuos a través de una mancomunidad, el promedio de coste por habitante es superior que si se presta por gestión directa, lo que me resulta chocante. Este resultado puede ser debido a que muchas de estas mancomunidades tengan exceso de personal o no gestionen adecuadamente el servicio. No ocurre así en el caso del servicio de abastecimiento de agua en los municipios de menos de 1.000 habitantes, cuyo coste es inferior en los que se presta el servicio de forma mancomunada que en los que se presta por gestión directa. De cualquier manera, lo que sí es cierto es que en algunos casos existe la evidencia de que la gestión mancomunada de determinados servicios, como los citados del servicio de agua y recogida de basura, resulta una fórmula más sencilla que facilita la gestión municipal. De hecho, un 78% de las mancomunidades existentes, que prestan innumerables servicios públicos, están integradas por municipios de menos de 5.000 habitantes de todos los colores políticos. La LRSAL ha pretendido que las mancomunidades se destinen exclusivamente a la prestación de servicios de competencia municipal, de las enumeradas en los artículos 25 37 En ambas tablas sólo se presentan los datos de los servicios básicos realizados por gestión directa o de forma mancomunada. El servicio de cementerio no está incluido porque no se gestiona por ninguna mancomunidad actualmente. - 43 - y 26 de la LBRL, según lo establecido en su artículo 44. Este artículo especifica que los fines de éstas serán la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. Esta pretensión se refleja en la DT undécima, que obliga a las mancomunidades a adaptar sus estatutos a lo previsto en el citado artículo 44, ya que en caso contrario pueden incurrir en causa de disolución. Todo ello se complementa con el artículo 26.2 de la LBRL, en relación con la coordinación de la prestación de servicios básicos municipales por la diputación provincial, que puede proponer, en lugar de la prestación directa por ella, la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de mancomunidades. En mi opinión, no se puede generalizar sobre la gestión de las mancomunidades, ya que en algunos casos es la mejor forma de gestión, pero estoy de acuerdo en que se destinen exclusivamente a la prestación de servicios de competencia municipal y que las que no funcionen eficientemente o, directamente, no funcionen38 deben disolverse. Incluso en otros casos, no es necesario ni siquiera constituir una mancomunidad de municipios, ya que éstos pueden asociarse, por ejemplo, para la adquisición de bienes o contratación de servicios comunes para todos ellos (bases de datos legislativas, Plataformas de gestión electrónica, etc.), pudiendo conseguir un mejor precio que si se realizan de forma individual. CAPÍTULO 3.- LA RACIONALIZACIÓN DEL MAPA LOCAL. En España existen 8.117 municipios, según datos del INE a 1 de enero de 2013, de los que 6.799 tienen menos de 5.000 habitantes. En estos últimos habitan cerca de seis millones de personas, lo que supone un 12,50% del total de la población española. Es decir, el 12,50% de la población vive en el 83,76% de los municipios39 lo que corrobora la despoblación rural y el éxodo de muchos ciudadanos a las grandes ciudades. De estos municipios destacan los de menos de 1.000 habitantes, cuyo número asciende a 4.896, un 60,31% del total de los municipios de España, en los que se concentra una población 38 Según el Informe del TC de fiscalización del sector público local de 2012, 25 mancomunidades manifestaron expresamente no tener actividad, incluso durante varios años, resultando injustificada su permanencia. 39 La superficie que ocupan estos municipios con respecto al total del Estado español es del 69,82%. - 44 - de 1.478.631 habitantes, es decir, un 3,14% del total de la población. A todo ello hay que añadir 3.716 entidades de ámbito territorial inferior al municipio40, 1.002 mancomunidades41 (el 78% de las cuales integradas por municipios de menos de 5.000 habitantes), 3 entes metropolitanos, 81 comarcas, 38 provincias de régimen común y 3 de régimen foral, sin contar las CC.AA. uniprovinciales, y 11 islas (con 4 consejos insulares y 3 cabildos). La distribución de las EE.LL. y de su población no es uniforme, variando de unas comunidades autónomas a otras, como puede comprobarse en los siguientes datos42: Tabla 7.- Distribución del número de municipios de menos de 5.000 habitantes por comunidades autónomas y tramos de población, a 1 de enero de 2013. De de 101 De 501 de 1.001 De 3.001 a Total Menos de 101 2.001 a a 500 a 1.000 a 2.000 5.000 3.000 Total 8.115 1.193 2.670 1.033 912 501 490 Andalucía 771 2 98 96 120 83 108 Aragón 731 171 363 85 52 17 19 Asturias, Principado de 78 0 7 10 19 4 7 Balears, Illes 67 0 2 4 7 8 6 Canarias 88 0 0 1 6 10 8 Cantabria 102 2 15 15 23 18 9 2.248 627 1.116 242 130 40 34 Castilla - La Mancha 919 235 270 123 99 57 59 Cataluña 947 25 303 157 109 74 68 Comunitat Valenciana 542 21 117 77 86 41 41 Extremadura 386 5 108 94 81 37 22 Galicia 315 0 3 22 77 45 55 Madrid, Comunidad de 179 8 21 18 20 19 13 Murcia, Región de 45 0 0 2 3 2 2 Navarra, Comunidad Foral de 272 40 110 37 25 23 15 Castilla y León 40 Datos consultados del Registro de Entidades Locales, a 3 de septiembre de 2014. http://ssweb.seap.minhap.es/REL/ 41 Idem al anterior. 42 No se incluyen las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla ya que sólo cuentan en el total de municipios, que ascendería con ellas a 8.117. - 45 - De de 101 De 501 de 1.001 2.001 a a 500 a 1.000 a 2.000 3.000 De 3.001 a 5.000 Total Menos de 101 País Vasco 251 0 62 38 46 16 19 Rioja, La Fuente: INE. 174 57 75 12 9 7 5 Tabla 8.- Distribución de población, de EATIM, de mancomunidades, de núcleos de población y de diseminados entre las distintas CC.AA., a noviembre de 2012. Total Población Población Mancomu Disemina EATIM Núcleos municipios absoluta relativa43 nidades dos44 Total 8.115 47.029.641 3.739 1.024 37.068 40.365 Andalucía 771 8.424.102 96,17 48 87 2.707 2.334 Aragón 731 1.346.293 28,21 43 52 1.416 977 Asturias, Principado de 78 1.081.487 102,00 39 19 3.150 4.372 Balears, Illes 67 1.113.114 222,99 1 7 392 189 Canarias 88 2.126.769 285,59 0 17 1.679 708 Cantabria 102 593.121 111,46 542 22 986 207 Castilla y León 2.248 2.558.463 27,15 2.228 248 5.908 2.376 Castilla - La Mancha 919 2.115.334 26,62 42 136 1.850 1.023 Cataluña 947 7.539.618 234,95 63 77 3.260 2.869 Comunitat Valenciana 542 5.117.190 220,05 7 62 1.768 966 Extremadura 386 1.109.367 26,65 23 66 592 572 Galicia 315 2.795.422 94,52 9 40 10.278 20.491 Madrid, Comunidad de 179 6.489.680 808,41 2 53 563 645 Murcia, Región de 45 1.470.069 129,93 0 8 697 857 Navarra, Comunidad Foral de 272 642.051 61,79 348 62 664 677 País Vasco 251 2.184.606 302,16 340 38 902 949 Rioja, La 174 322.955 64,01 4 30 256 153 Fuente: tabla extraída del INE publicada en el libro “La planta del Gobierno Local” de la Asociación española de profesores de Derecho Administrativo y la Fundación Democracia y Gobierno Local. 43 Considerada como el resultado de la división del número total de habitantes de cada comunidad autónoma entre el número de kilómetros cuadrados de sus respectivas superficies. 44 Población dispersa que no reside en ningún núcleo de población. - 46 - Ilustración 2.- Índice de distancia a núcleos de población, a 29 de abril de 2013. Fuente: Geoinnova, el blog de SIG, Territorio y Medio Ambiente. http://geoinnova.org/blogterritorio/indice-de-distancia-a-nucleos-de-poblacion/ Se puede observar en las tablas y la ilustración anteriores las diferencias existentes entre las distintas CC.AA. Por ejemplo, sólo cuatro CC.AA.: Castilla y León, Castilla-La Mancha, Aragón y Cataluña, reúnen casi el 60% de los municipios de menos de 5.000 habitantes, con un total de 4.845. No obstante, Aragón, Castilla y León y Castilla-La Mancha tienen todas una baja densidad de población siendo, en cambio, la densidad de población de Cataluña casi diez veces superior. Asimismo, existe entre ellas una gran diferencia: Castilla y León y Cataluña están formadas por muchos núcleos de población cercanos entre sí, mientras que Castilla-La Mancha y Aragón presentan sus núcleos de población con grandes distancias entre ellos (aunque no en todas las provincias que las componen), pudiendo ser de hasta 50 kilómetros entre unas poblaciones y otras. Igual ocurre en Extremadura y Andalucía, con grandes distancias entre sus poblaciones. Esta heterogeneidad o falta de uniformidad municipal es sobre la que se debe trabajar para dar respuesta a las necesidades y demandas de los ciudadanos, no solo centrándose en si se debe suprimir, fusionar o agrupar municipios u otros entes locales por criterios - 47 - económicos o de eficiencia. Hay que prever también mecanismos de diferenciación para adaptarse a cada realidad municipal, a cada núcleo de población, sin que ello suponga un perjuicio para los vecinos. Se debe reforzar a la Administración más próxima al ciudadano y no atribuir la ejecución de sus competencias, de forma obligatoria, a otras más alejadas del mismo. Por ejemplo, potenciando fórmulas de colaboración y cooperación, ya sea a través de las diputaciones provinciales, las comarcas, los distritos administrativos45, las mancomunidades o a través de los consorcios y convenios. Incluso, se podían establecer de nuevo las agrupaciones de municipios obligatorias para municipios de menos de 5.000 habitantes, aceptadas y reguladas por el derogado Texto articulado parcial de la Ley 41/1975, aprobado por Real Decreto 3046/197746, que los incluía a todos sin suprimirlos, a través de un ente no territorial. El profesor Alejandro Nieto ha definido con gran acierto la estructura territorial de un Estado: “Una Administración moderna está fraccionada en unidades innumerables. Esto es inevitable y nada tendría de perjudicial, antes al contrario, si los distintos órganos se articulasen en un sistema vertebrado por el que circulasen con fluidez las informaciones y las decisiones. Pero cuando la Administración es invertebrada, el Estado se convierte en algo amorfo y se produce un «desparramiento del poder» en unidades semiindependientes en cuanto inconexas, pero, por lo mismo, débiles e ineficaces. Cuando tal sucede, el poder, por así decirlo, no corre en doblones sino en calderilla; y con calderilla es difícil gobernar”. Alejandro Nieto, La Nueva Organización del Desgobierno, pág. 32-33. Editorial Ariel. En definitiva, no existe una fórmula única en la racionalización del mapa local, sino que deben buscarse diferentes fórmulas en función de las necesidades de cada territorio. Lo que debe existir en las fórmulas que se aprueben, es un consenso general entre los gobernantes políticos, ya que de esta forma se evitarían los posibles conflictos sociales que puedan presentarse en dicho proceso, sobre todo en época de crisis económica como la actual. 45 Los distritos administrativos han sido establecidos en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, como régimen especial para municipios rurales de menos de 5.000 habitantes. 46 Estas agrupaciones obligatorias de municipios también han sido reguladas por algunas CC.AA., como la Comunidad Foral de Navarra en la Ley Foral 6/1990. - 48 - 3.1 LA SUPRESIÓN, FUSIÓN O AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS Desde hace bastante tiempo se viene argumentando y opinando por numerosos autores, que hay un número excesivo de municipios, siendo necesaria una reducción de los mismos al igual que ha ocurrido en muchos otros países. Algunos proponen reagrupar los casi 7.000 municipios menores de 10.000 habitantes por razones de economía de escala y para ahorrar y reducir costes, otros dicen que 8.000 ayuntamientos son muchos en comparación con los países de nuestro entorno, y que más de la mitad no tienen viabilidad económica porque, con el número tan pequeño que tienen de vecinos, es difícil ser eficiente en la prestación de los servicios. El Consejo de Europa recomendó, en un estudio de 2012, la supresión de los municipios de menos de 10.000 habitantes por no ser autosuficientes. Asimismo, el profesor Francisco Sosa Wagner ha señalado que es indispensable reducir el número de municipios, no sólo para ahorrar o ser más eficiente, ya que los pequeños ayuntamientos generan muy poco gasto, sino para mejorar la calidad de la democracia. En sentido contrario, el profesor Manuel Rebollo Puig47 dice que el municipio no puede ser una fórmula organizativa totalmente artificial, determinada por la agrupación de pueblos en función de lo que aconseje la eficacia y la eficiencia administrativa, ni tampoco que la capacidad suficiente que deben tener los municipios para ejercer sus competencias, se pueda conseguir a costa de que desaparezca por completo la vinculación al lugar o la vinculación vecinal. Igualmente, el Libro Blanco para la reforma del gobierno local de 2005, consideró positiva y ventajosa la existencia de los ayuntamientos, incluso en comunidades muy reducidas, por motivos de representación democrática o preservación del medio ambiente, entre otros. Desde principios de la mitad del siglo XIX existe la preocupación de la organización del mapa local, centrándose en el mínimo de población que ha de tener un municipio y por la comarcalización o agrupación en cualquier forma de los municipios más pequeños. En la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre modificación parcial del régimen local se estableció un régimen voluntario de agrupaciones municipales, para la reunión de municipios con una población conjunta de entre 1.000 y 5.000 habitantes, que no tuvo ningún éxito. Posteriormente, la Ley de Bases de 1975, que se frenó por la llegada del 47 M. Rebollo Puig, “La supresión de pequeños municipios: régimen, alternativas, ventajas e inconvenientes”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, Número 308: pág. 184. - 49 - Estado de las autonomías, preveía la entidad municipal de ámbito comarcal, donde se concentraban todas las competencias de los municipios agrupados, así como un régimen especial de agrupación forzosa de los municipios de menos de 2.000 habitantes, ampliable a los de menos de 5.000 con recursos económicos insuficientes. La LRSAL ha modificado el artículo 13 de la LBRL, en el que se abordan los requisitos para la creación de nuevos municipios y la fusión voluntaria de municipios limítrofes. En el primer caso se exige que el nuevo municipio tenga, al menos, 5.000 habitantes, sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, y que cuente con los recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales atribuidas. En el segundo caso, se trata de fusiones voluntarias incentivadas, siendo estos incentivos principalmente de tipo económico. Pero estos incentivos no son suficientes, ya que existen muchas resistencias por parte de los pequeños municipios, resistencias debidas a circunstancias de tipo histórico, político y social que son más fuertes que las de tipo económico, por lo que probablemente estas fusiones vuelvan a fracasar al igual que lo hicieron en 1966. Lo que parece claro es que no puede plantearse una supresión-fusión-agrupación uniforme, generalizada y obligatoria de municipios, dada la diversa realidad de los pequeños pueblos. Al contrario, debe realizarse de forma puntual y según los casos, en función de diferentes criterios a aplicar en cada supuesto. Todo ello junto con otras medidas y reformas, tanto en materia de recursos humanos y financieros, como en materia de cooperación y colaboración. La variedad de pequeños municipios es tal que algunos son pequeños cuando cuentan sólo con la población permanente, pero después, en etapas vacacionales, duplican o triplican dicha población. Asimismo, no pueden tratarse de la misma manera los municipios de unas CC.AA. y otras en base a sus núcleos de población. Por ejemplo, en las CC.AA. de Galicia y Castilla y León la distancia entre sus núcleos de población son normalmente pequeñas. En cambio, en los de Castilla-La Mancha y Aragón la distancia entre ellos puede llegar a ser de más de 50 kilómetros. En este sentido también debe diferenciarse, por ejemplo, un municipio de la provincia de Toledo, que suele tener un único núcleo de población con un número importante de habitantes, de uno de la provincia de Pontevedra que puede estar formado por más de 50 núcleos de población de reducida dimensión poblacional. Es aquí donde hay que darse cuenta de la realidad social española: la existencia de estas pequeñas poblaciones, cercanas o lejanas entre sí, con o sin ayuntamiento, constituyendo o no un - 50 - municipio, con pocas o muchas dificultades para poder tener buenos servicios. La clave para la reforma de dichas poblaciones está en ponderar si van a poder seguir teniendo las mismas oportunidades y la misma calidad y coste de los servicios, bien con una gestión municipal propia, bien con una gestión de ámbito superior. Porque si se produce una fusión municipal de dos o más núcleos de población, con la correspondiente desaparición de sus ayuntamientos y sus órganos de gobierno, puede ocurrir que el núcleo mayor, el que sea capital y sede del nuevo ayuntamiento, acapare la mayor parte de los recursos en detrimento de los núcleos pequeños, quedando marginados y con menoscabo de los servicios. Además del criterio de la distancia entre núcleos de población se encuentra el criterio del número de habitantes de los municipios, el cual es lógico que sea el determinante para plantear la supresión, fusión o agrupación de los mismos. Mediante este criterio poblacional se puede empezar por establecer un número mínimo de vecinos y un procedimiento reglado para dicha supresión, fusión o agrupación de aquellos que no lo superen o queden por debajo de él por la constante pérdida de población. Por encima del límite que se implante48 pueden establecerse otros criterios, como los recogidos en la normativa vigente, a partir de los cuales puede estudiarse caso por caso: Cuando separadamente carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos por la Ley. Cuando se confundan sus núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico. Cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa49. Por la existencia de condiciones de orden geográfico, económico, demográfico, administrativo o cualesquiera otras que pudieran hacerla necesaria o conveniente50. Por falta reiterada de candidatos en las elecciones de sus órganos de gobierno o la falta de funcionamiento de los mismos51. 48 El límite de 5.000 habitantes es, a mi parecer, excesivo. 49 Este criterio, junto con los dos anteriores, viene regulado, en cuanto a la fusión de municipios limítrofes, en el artículo 5 del TRRL. 50 Artículo 92.2.c) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía y artículo 11.1.c) de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, relativos a la fusión de municipios. - 51 - Por cualquier otro motivo de interés general52. Sea como fuere, aunque algunas de las nuevas medidas establecidas en el artículo 13 de la LBRL puedan ser acertadas, como la limitación de la creación de nuevos municipios si no alcanzan los 5.000 habitantes, se tenían que haber realizado o puesto en marcha también otras reformas, como las relativas a la financiación local y al personal al servicio de las Administraciones Públicas. De esta manera, con una adecuada financiación municipal y con empleados públicos más eficientes y productivos, con retribuciones homogéneas y con una mayor movilidad entre las administraciones, muchos de los pequeños municipios contarían con los recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales que tienen atribuidas. En consecuencia, posiblemente no sería necesario, en principio, plantearse su supresión, fusión o agrupación. 3.1.1 Comparativa con los países europeos Las reformas locales realizadas en otros países europeos han sido numerosas, afectando principalmente al número de municipios. La tabla siguiente muestra una comparativa entre los distintos países, ofreciendo el número de municipios resultantes tras las reformas acaecidas en ellos. No obstante, hay que indicar que este estudio comparativo no puede ni debe servir como modelo para nuestro país, dada la singularidad del Estado descentralizado autonómico español: Tabla 9.- Número de municipios resultantes en los países europeos tras las sucesivas reformas locales acometidas. Nº de Nº de Nº de Año Año municipios municipios Nº de municipios 2ª reforma, 1ª reforma tras la tras la habitantes inicial en su caso 1ª reforma 2ª reforma Alemania 24.371 1960-1978 8.514 5.000 – 6.000 Dinamarca 1.387 Década 1970 275 2007 98 > = 1.000 Grecia 5.343 1998 1.034 2010 325 > = 10.000 Suecia 2.498 1955 1.037 278 + 1.000 Bélgica 2.359 1971 589 Holanda 1.014 647 51 Artículo 13.d) de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, relativo a la supresión de municipios. 52 Aunque este criterio puede dar lugar a la fusión de municipios por cualquier motivo, dada su inconcreción, viene recogido en varias legislaciones autonómicas, como la de la Rioja o la de Aragón. - 52 - Nº de municipios inicial Año 1ª reforma Nº de municipios tras la 1ª reforma Austria 3.879 Noruega 750 Bulgaria 2.178 255 Chequia 11.051 6.196 Islandia 7.200 76 Letonia 500 118 Nº de Año municipios 2ª reforma, tras la en su caso 2ª reforma Nº de habitantes 2.301 1950 435 Reino Unido 1.549 1974-1975 484 Portugal Fuente: Propia. +800 1836 308 + 5.000 Los datos de la tabla anterior tienen que ser complementados con los siguientes, para poder tener un mejor conocimiento de la situación del mapa local en Europa: a) Alemania contaba inicialmente con 10.760 municipios de menos de 500 habitantes, pasando a tener, tras la reforma, 8.514 municipios con una población media de entre 5.000 y 6.000 habitantes. b) Austria tiene actualmente 2.300 municipios, de los cuales más de 2.000 no llegan a los 5.000 habitantes. c) En el país heleno, la primera reforma local no sólo se centró en la fusión de municipios, sino que también se acompañó de la necesaria financiación y recursos humanos a los municipios fusionados. Además, dichas fusiones fueron aceptadas mejor por los vecinos debido a que se mantuvo la representación y participación de los antiguos municipios en los nuevos. d) Portugal, en la que se están realizando nuevas reformas como parte del plan de ajuste debido a la crisis, cuenta con 40 municipios, de los 308, con menos de 5.000 habitantes. e) En Luxemburgo, también se está llevando a cabo un proceso de fusión municipal para reducir el número de municipios de 116 a 71, a finales de 2017. - 53 - f) En Italia se ha acordado la fusión de las localidades con menos de 1.000 habitantes, de manera que casi 2.000 ayuntamientos podrían desaparecer. A pesar de los datos expuestos, no en todos los países europeos se han producido fusiones municipales. Por ejemplo, en Finlandia no se han llevado a cabo, dando mayor protagonismo a los organismos supramunicipales, similares a las mancomunidades, posiblemente por la distribución de sus núcleos de población entre la multitud de islas de las que se compone el país. Asimismo, en Francia se intentó la reducción voluntaria e incentivada de sus más de 36.000 municipios, de los cuales 32.000 tienen menos de 2.000 habitantes, no habiendo conseguido un número importante de ellas. No obstante, en el país francés ha funcionado bastante bien la cooperación entre municipios, también a través de mancomunidades con poder fiscal propio y una amplia gama de competencias determinadas por la ley53. 3.2 LAS DIPUTACIONES REFORZAMIENTO. PROVINCIALES: SUPRESIÓN O Como ya expuse anteriormente, v. supra p.37, a partir de la creación de las CC.AA. surgidas de la Constitución de 1978, se ha cuestionado mucho la existencia de las diputaciones provinciales entre el resto de los niveles administrativos54. No obstante, el sentimiento de los ciudadanos es distinto según la comunidad autónoma a la que pertenezcan, ya que las diputaciones están muy arraigadas en las CC.AA. de gran extensión territorial, como Andalucía, Castilla-La Mancha y Castilla y León, pero son rechazadas en otras, como por ejemplo en Cataluña. Actualmente existen 38 diputaciones provinciales de régimen común, tres diputaciones forales (en Álava, Guipúzcoa y Vizcaya), siete cabildos insulares (en la Comunidad Autónoma de Canarias) y cuatro consejos insulares (en la Comunidad Autónoma de Baleares). Existen posturas que plantean la desaparición de las diputaciones provinciales (Nuria Bosch y Albert Solé-Ollé, 2013), traspasando sus competencias a las CC.AA. o creando un nivel más próximo a los municipios como las comarcas. Otras plantean su reforzamiento como institución supramunicipal (Manuel Arenilla Sáez, 2012), 53 A principios de 2007, 2.588 mancomunidades reagrupaban a 33.414 municipios y 54,2 millones de habitantes. 54 No sólo los niveles estatal, autonómico y municipal, sino también el comarcal. - 54 - dotándolas de más recursos para coordinar y prestar, en su caso, los servicios básicos municipales. En el primer caso, aparte de los casos del País Vasco y Cataluña55, podríamos mencionar a las CC.AA. uniprovinciales, que ya asumen con gran éxito la labor de las diputaciones en su ámbito territorial, tanto en términos de eficacia como de eficiencia. Por este motivo, también podrían hacerse cargo el resto de autonomías de las labores de las diputaciones provinciales de su territorio, por ejemplo, a través de delegaciones provinciales. En el segundo caso, si se refuerza a las diputaciones, éstas podrían prestar a nivel provincial muchos de los servicios de carácter supramunicipal, tal como hacen actualmente en la mayoría de los municipios, por ejemplo, con los servicios de recogida y tratamiento de residuos y el de prevención y extinción de incendios. Finalmente, tras la aprobación de la LRSAL, se ha optado por el reforzamiento del papel de las diputaciones, a las que se les atribuye la coordinación de los servicios mínimos, la prestación de servicios de recaudación tributaria, los de administración electrónica o la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. Asimismo, se les atribuye labores de coordinación y supervisión en los procesos de fusión de municipios, con la colaboración de las CC.AA. No hay duda del relevante papel, tanto de financiación como de cooperación y colaboración técnica, que cumplen las diputaciones (unas más y mucho mejor que otras) en aquellos municipios que carecen de recursos para llevar a cabo sus competencias propias. Lo que es contradictorio es que se plantee la fusión, supresión o agrupación de poblaciones, o que se fije un mínimo de 5.000 habitantes para la creación de nuevos municipios, al mismo tiempo que se pretende seguir manteniendo a las diputaciones provinciales. Si llegaran a desaparecer los pequeños municipios a través de dichas fusiones, también desaparecerían la mayoría de los problemas que tienen en la prestación de los servicios, con lo que la asistencia y cooperación que reciben los mismos, que es la principal función de las instituciones provinciales, serían prácticamente innecesarias. En este sentido, la opción de reforzar a las diputaciones y darles competencias para la prestación de los servicios de los municipios de menos de 20.000 habitantes, es coherente con el hecho de no haberse establecido la fusión obligatoria de municipios en la LRSAL. No 55 En el modelo vasco las diputaciones forales tienen un papel primordial, aunque muy diferente del resto de las diputaciones provinciales de régimen común; en el modelo catalán siempre se ha pretendido la desaparición de las diputaciones. - 55 - obstante, este reforzamiento debería haber ido acompañado de una reforma de estas instituciones provinciales, dotándoles de mayores recursos financieros y mejorando su legitimidad democrática y su transparencia. En cuanto a la existencia de las diputaciones junto al resto de entidades supramunicipales, no veo inconveniente en que se produzcan relaciones de complementariedad entre ellas, tanto con las mancomunidades como con las comarcas o cualquier clase de estas entidades56. Hay diferentes motivos, a parte de los económicos, para fundamentar las posturas a favor de la desaparición de las diputaciones provinciales, entre las que se encuentra, por cierto, la mía. Se trata de administraciones que, hasta la aprobación de la LRSAL, no tenían atribuidas competencias propias57. Tampoco tienen ingresos propios y, lo más importante y criticable es que, sus representantes políticos son elegidos mediante elección indirecta y dedicados a dos instituciones al mismo tiempo: la diputación y su respectivo ayuntamiento (dada la condición de alcaldes o concejales de los mismos). Una medida menos drástica a su desaparición, podría ser elegir a los diputados provinciales de entre los concejales de los ayuntamientos de población inferior a 20.000 habitantes58, para evitar así el desvío de recursos de las diputaciones a los grandes municipios, aunque dudo de la constitucionalidad de esta medida ya que no deja lugar a la representación de toda la provincia en su órgano de gobierno. En el otro extremo están las CC.AA., que son administraciones donde sus representantes son elegidos por sufragio universal y directo, con una lista de competencias propias enumeradas en la CE y con delegaciones y servicios periféricos desplegados en cada una de las provincias de su ámbito territorial. Por todos estos motivos, entiendo que sería perfectamente viable que las CC.AA. gestionaran los servicios municipales en sustitución de las diputaciones provinciales, debiéndose reforzar al resto de los entes supramunicipales y, entonces sí, regulando la fusión obligatoria de los municipios más pequeños siempre que cumplieran ciertos criterios de los mencionados anteriormente, v. supra p.51. 56 El nuevo estatuto catalán establece las veguerías como nueva división territorial, contemplándose la sustitución de las diputaciones provinciales por las mismas. 57 Aunque las competencias que les ha asignado la LRSAL no son servicios provinciales propios, es decir, se establece que han de prestar servicios municipales, principalmente los que corresponden a los municipios de menos de 5.000 habitantes. 58 La LRSAL ha aumentado las competencias propias de las diputaciones en relación con los municipios de menos de 20.000 habitantes, y prevé la gestión coordinada de servicios municipales para estos mismos municipios. - 56 - 3.3 LAS ENTIDADES INFRAMUNICIPALES Y SUPRAMUNICIPALES A falta de voluntad política para una verdadera reforma local de los pequeños municipios, sólo quedan las alternativas de la comarcalización, las asociaciones de municipios (mancomunidades, consorcios, etc.) y la cooperación interadministrativa59 entre ellos, siempre con permiso de las diputaciones provinciales tras su reforzamiento por la LRSAL. Incluso podría ser conveniente que algunas de estas opciones pudieran combinarse y complementarse para hacer frente a la realidad de los pequeños municipios. En cuanto a las EATIM, existe un desconocimiento generalizado sobre las mismas y tienen una problemática concreta asociada. Todo ello será expuesto en los siguientes epígrafes. 3.3.1 Las Entidades locales menores o de ámbito territorial inferior al municipio. Las EATIM proceden de la restauración, como consecuencia de la existencia de pueblos sin municipio propio. Se trata de entidades de administración descentralizada del municipio al que pertenecen, con competencias semejantes, en núcleos de población separados para la mejor gestión de los intereses locales. Las EATIM tienen también otras denominaciones según la comunidad autónoma donde se encuentren, que son las que regulan este tipo de entidades. En Aragón, Cantabria, Madrid, Castilla y León o Murcia se denominan entidades locales menores; en Navarra, entidad local concejil; en Andalucía, entidad local autónoma; en Cataluña, entidad municipal descentralizada; en Asturias y Galicia, parroquia rural; etc. También son denominadas caseríos, aldeas, pedanías, barrios, etc. Al igual que los municipios, las EATIM tienen realidades diferentes: unas proceden de la Edad Media (en Asturias y Galicia son asentamientos poblacionales dispersos, condicionados principalmente por la orografía) y con mayores recursos que el municipio del que dependen, otras surgieron durante diversos procesos de fusión de municipios y otras se han creado hace poco tiempo, como urbanizaciones que se encuentran a unos kilómetros del centro de la población municipal. 59 Como fórmulas de cooperación interadministrativa hay que destacar las comunidades de municipios, reguladas en los artículos 123 y siguientes del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, y los distritos administrativos, establecidos en el artículo 33 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, para municipios de carácter rural de menos de 5.000 habitantes. - 57 - Las EATIM han perdido su condición de EE.LL. tras la modificación del artículo 3 de la LBRL. Además, las que sean de nueva creación no tendrán personalidad jurídica propia y serán órganos desconcentrados, no descentralizados, del municipio del que dependen, según el nuevo artículo 24 bis de la LBRL, lo que dará lugar a partir de ahora a la coexistencia de dos tipos de entidades locales menores. En mi opinión, estas nuevas modificaciones de la LBRL, incorporadas por la LRSAL, no van a solucionar los problemas de las EATIM. Los principales problemas asociados a las EATIM son los relativos a la falta de personal administrativo y técnico mínimamente cualificado, la falta de concreción en cuanto a su financiación y la ausencia de un control eficaz sobre los municipios donde se encuadran, para que proporcionen a las EATIM los recursos económicos que les corresponden. Pero también existen los problemas de gestión administrativa. Las EATIM suelen ser auténticas EE.LL. con todos sus cometidos, competencias y responsabilidades como cualquier otro ayuntamiento. El Secretario del ayuntamiento del núcleo principal seguramente tenga que hacerse cargo, no sólo de una entidad menor dependiente del mismo sino, quizá, de hasta 40 ó 50 que pueden encontrarse dispersas en varios kilómetros alrededor. Muchas veces se cae en el error de pensar que estas entidades locales menores se gestionan prácticamente solas, con varios documentos al año y un par de reuniones. Lo cierto es que algunas son verdaderas poblaciones con importantes recursos y bienes propios, con el triple de habitantes en época estival y que necesitan subvenciones y ayudas para gestionarlas. Todo esto nos puede dar una idea de la dificultad de un solo Secretario-Interventor para gestionar los diferentes núcleos de población dependientes del núcleo principal, donde radica su ayuntamiento, incluyendo la tarea de elaborar las cuentas de cada uno de ellos. La LRSAL se ha limitado a establecer la disolución de las EATIM que no presenten sus cuentas60 en el plazo de tres meses, lo que no supone ninguna mejora sustancial, ni siquiera en el aspecto económico. Además es totalmente erróneo establecer la 60 Según el Informe de fiscalización del sector público local del TC, correspondiente al ejercicio de 2011, un 72% del total de las EATIM no rindieron sus cuentas. El mismo Informe del TC emitido para el ejercicio de 2012, indica que siguen sin presentar las cuentas el 47% de las EATIM. - 58 - disolución de una EATIM61 o cualquier otra entidad en base a la no presentación de sus cuentas, ya que creo que hay otros mecanismos para ello, como los procedimientos sancionadores contra los responsables de su rendición. Incluso en la propuesta inicial del anteproyecto de ley de la LRSAL, se establecía la supresión de las más de 3.700 EATIM62 y su incorporación al municipio matriz. Lo que no debe hacerse es tratar por igual a todos y cada uno de estos inframunicipios, núcleos urbanos cuyas características geográficas, históricas y sociales son distintas según la zona de España donde nos encontremos. Finalmente no se ha incluido dicha propuesta, quizás porque la regulación de estas entidades corresponde realmente a las CC.AA. pero, puestos a no suprimirlas, se debería haber abordado una verdadera reforma de las mismas, al igual que la de los pequeños municipios, estableciendo su sistema de financiación, sus competencias propias y medidas para que los municipios a las que pertenecen las tomen en consideración, y les transfieran los recursos que les corresponden en tiempo y forma. De esta forma, a pesar de los pocos recursos humanos de que disponen, podrían ser gestionadas mucho mejor, ya sea por un Alcalde Pedáneo o por una asociación de vecinos que, en la mayoría de los casos, no suelen percibir ninguna retribución a cambio. Lo que sí ha conseguido la LRSAL, al configurar las nuevas entidades locales menores como forma de organización desconcentrada del municipio, es precisamente evitar su regulación competencial y financiera, ya que ahora la titularidad de las competencias y su financiación será exclusivamente del municipio del que dependan. Sea como fuere, lo importante es que estas entidades, ya sea como forma de organización descentralizada o como forma desconcentrada, dispongan de los recursos necesarios para que los ciudadanos residentes en ellas, puedan disfrutar de los servicios públicos en igualdad de condiciones que los residentes en el núcleo poblacional principal. 61 En realidad, a pesar del acuerdo de disolución por la Comunidad Autónoma, ésta podrá determinar su mantenimiento como forma de organización desconcentrada, al igual que las nuevas entidades que puedan crearse a partir de la LRSAL. 62 En el Registro de Entidades Locales figuran 3.716 EATIM, a fecha de 3 de septiembre de 2014. http://ssweb.seap.minhap.es/REL/frontend/inicio/eatimes - 59 - 3.3.2 Las mancomunidades de municipios Las mancomunidades de municipios tienen su origen en el artículo 75 63 de la Ley municipal de 20 de agosto de 1870. Son las principales figuras de cooperación y asociación intermunicipal (salvo en las CC.AA. de Aragón y Cataluña en las que prima la organización comarcal) con un número actual de más de 1.000 mancomunidades, superando con creces el número de comarcas actuales, que asciende a 81. Las CC.AA. donde más se utilizan las mancomunidades son Castilla y León (247 mancomunidades) y Castilla-La Mancha (133 mancomunidades)64. Asimismo, según datos del Registro de EE.LL. de 2010, existen 5.254 municipios mancomunados con población inferior a 5.000 habitantes, lo que supone un 64,75% del total de estos municipios. Las mancomunidades de municipios también vienen arrastrando desde su creación numerosos problemas o inconvenientes asociados. Se pueden enumerar, entre otros, los siguientes: la falta de implicación y de compromiso de algunos de los municipios integrantes de la mancomunidad en el desarrollo de actuaciones comunes; la falta de continuidad entre los municipios integrantes (principalmente, tras las elecciones municipales); la falta de recursos económicos por incumplimiento de las obligaciones financieras de sus miembros; falta de voluntad para el beneficio colectivo de los miembros por encima del beneficio individual de cada municipio; el bloqueo en su funcionamiento por la composición política de sus órganos de gestión; la falta de presentación de sus cuentas65; y la falta de actividad en algunas de ellas. Hay que señalar a su favor, que algunas mancomunidades funcionan razonablemente bien, sobre todo para ciertos servicios, como la prestación de los servicios sociales o para la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Además, constituyen una buena forma de cooperación intermunicipal. Como ejemplo, podemos reparar en Francia donde, con los mismos niveles de gobierno, las mancomunidades están muy integradas. No obstante, con el reforzamiento de las diputaciones provinciales para la coordinación en la prestación de los servicios básicos municipales, entiendo que no tiene sentido la 63 Dicho artículo 75 establecía que los ayuntamientos podían formar entre sí y con los inmediatos, asociaciones y comunidades para la construcción conservación de caminos, guardería rural, aprovechamientos vecinales y otros objetos de su exclusivo interés. 64 Datos del Registro de Entidades Locales., a 3 http://ssweb.seap.minhap.es/REL/frontend/inicio/mancomunidades 65 de septiembre de 2014. Según datos del Informe de fiscalización del sector público local del TC, correspondiente al ejercicio 2012, un 40% de las mancomunidades no habían rendido sus cuentas. - 60 - existencia de muchas de ellas, salvo que los entes provinciales puedan proponerlas como fórmula de gestión compartida, en virtud del artículo 26.2 de la LBRL. 3.3.3 Las Comarcas Las comarcas, como EE.LL. entre el nivel municipal y provincial, fueron propuestas en el proyecto de ley de régimen local de 1884 y en la Ley de Bases de 1975. El artículo 3 de la LBRL establece su condición de EE.LL., siendo creadas por las CC.AA., de conformidad con dicha ley (artículo 42 y DA cuarta para Cataluña) y con los correspondientes estatutos de autonomía. Actualmente existen 81 comarcas, repartidas entre las Comunidades Autónomas de Aragón (32), Cataluña (41), País Vasco (7) y Castilla y León (1). Si las mancomunidades de municipios no tienen sentido una vez reforzadas las diputaciones provinciales, mucho menos lo tienen en las CC.AA. comarcalizadas, principalmente en Cataluña y Aragón, ya que las comarcas no han sufrido ninguna reforma tras la LRSAL. Igualmente, las comarcas también plantean problemas de concurrencia competencial con las diputaciones, que se habrían evitado con la supresión de éstas. En definitiva, las comarcas quedan, por tanto, al margen de la reforma local, estableciendo su DA sexta que se respetará la organización comarcal en aquellas CC.AA. cuyos estatutos de autonomía tengan atribuida expresamente la gestión de servicios supramunicipales. No obstante, a pesar del mantenimiento del statu quo de las comarcas, las CC.AA. que las han establecido en su territorio deberían plantearse también su estructura y su coste en términos de eficiencia. 3.4 LAS ENTIDADES INSTRUMENTALES O DEPENDIENTES Las entidades instrumentales son aquellas con personalidad jurídica independiente, que crean los entes territoriales para la gestión de las competencias municipales que se les asignen. Hasta el año 2013, según el Informe del TC, emitido el 24 de marzo de 2011, de fiscalización del sector público local correspondiente a los años 2006, 2007 y 2008, la mayoría de los ayuntamientos ha estado creando y constituyendo sociedades municipales sin concretar el alcance de la actividad a realizar, sin acreditar su - 61 - oportunidad por razones de interés público y sin haber evaluado su gestión ni desde el punto de vista financiero ni de eficacia. Estos ayuntamientos aducían, para justificar la creación de estos nuevos entes, la presunta ineficacia e inoperatividad de las unidades administrativas que gestionaban la prestación de los servicios municipales. Pero posteriormente, no quedaba justificado dicho extremo con la documentación aportada para acreditarlo. A partir del año 2011 se observa por primera vez una disminución del número de entidades instrumentales locales, con respecto a los ejercicios precedentes. La siguiente tabla muestra los datos de 2012: Tabla 10.- Distribución de entes dependientes66 de los ayuntamientos por tramo de población hasta 5.000 habitantes y de las mancomunidades, comarcas y EATIM. Tipo de Entidad Total SM SM Total TOTAL OA EPE Local inicial 100% > 50% Dependientes FINAL Aytos. entre 1.001 y 5.000 h. 1.930 119 6 170 6 301 2.231 Aytos. entre 501 y 1.000 h. 1.051 18 0 37 1 56 1.107 Aytos. entre 1 y 500 h. 3.822 14 0 54 3 71 3.893 Mancomunidad 1.014 9 0 16 2 27 1.041 Comarca 81 32 2 15 6 55 136 EATIM 3.702 1 0 2 0 3 3.705 Fuente: Informe de fiscalización del sector público local del TC, correspondiente al ejercicio 2012. Son los ayuntamientos de mayor tamaño los que utilizan en mayor medida las entidades instrumentales, ya que sólo el 18% de estas entidades dependen de los municipios con población inferior a 5.000 habitantes. En el caso de las mancomunidades de municipios y las EATIM el uso de las entidades instrumentales es mínimo, no ocurriendo lo mismo en las comarcas, donde el número de entes dependientes total (55) es muy próximo al número existente de aquellas (81). La LRSAL establece el redimensionamiento del sector público local a partir de la nueva DA novena de la LBRL, que afectará de forma limitada a los pequeños municipios, dado el reducido número de entidades dependientes que poseen. En ella se vincula la 66 Organismo Autónomo (OA), entidad pública empresarial (EPE), sociedad mercantil (SM). No incluye información del País Vasco y Navarra. - 62 - creación de entidades instrumentales a la situación económico-financiera de la entidad matriz. Las existentes en situación de déficit, con desequilibrio financiero, han de disolverse si no se produce su saneamiento. Asimismo, se prohíbe en todo caso, de forma muy acertada, la creación de entidades instrumentales dependientes de unidades dependientes de las EE.LL. territoriales, es decir, las de segundo nivel. Por último, el nuevo artículo 57 cuestiona la figura de los consorcios locales, dotándoles de un carácter subsidiario, ya que su número tres establece la preferencia de los convenios sobre aquellos. CAPÍTULO 4.- LAS REFORMAS RELATIVAS AL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES. En época de crisis como la actual también se plantea la cuestión de si existen demasiados empleados públicos67 en España. Igualmente, se cuestiona el excesivo número de cargos públicos y de personal eventual, así como sus desmesuradas retribuciones en comparación incluso con las que tiene el Presidente del Gobierno del Estado. En cuanto a los primeros, lo que es indudable es que están mal distribuidos entre las distintas Administraciones Públicas; sus salarios, en puestos similares, son muy heterogéneos; en muchos casos no se cumplen los principios de mérito y capacidad en cuanto a su acceso a la función pública y, sobre todo, están mal dirigidos, lo que influye en su productividad y motivación. En cuanto a los segundos, en relación con los municipios pequeños, los cargos públicos no suelen tener preparación académica ni son formados por sus partidos políticos antes y después de ser elegidos; la toma de decisiones obedece habitualmente a motivaciones políticas y a intereses y relaciones personales, en lugar de a criterios de profesionalidad e interés público; y la mayoría de ellos, en contra de lo que se cree, no cobra ningún salario y, si lo hacen, no suele ser excesivamente alto. Por otro lado, los alcaldes pueden permanecer en el cargo de forma indefinida sin limitación de mandatos, lo que no favorece la transparencia en la gestión y sí favorece las malas prácticas, si no corruptas, cuando se ejerce el poder durante muchos años. Tampoco se sanciona a los cargos públicos por su mala gestión 67 En realidad, la expresión utilizada frecuentemente, de forma incorrecta, es la de funcionarios públicos, siendo el porcentaje de personal funcionario existente en los ayuntamientos del 37%, con respecto al total de empleados públicos (Boletín Estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas.Enero 2014). - 63 - municipal, que traiga consigo una situación económico-financiera insostenible del ayuntamiento en el que gobiernan. La reforma local no ha puesto solución a estas cuestiones, salvo la vuelta a la estatalización del régimen jurídico de los FHCN, la limitación del régimen retributivo de los miembros de las corporaciones locales y las limitaciones en el número de concejales en régimen de dedicación exclusiva y en el número máximo de personal eventual. 4.1 LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES 4.1.1. Sistema retributivo Como he comentado anteriormente, la mayoría de los cargos públicos de los pequeños municipios no cobra ningún salario, y si lo hacen, no suelen ser altos, salvo contadas excepciones. Además, la dedicación a la política les ocasiona gastos en viajes y desplazamientos que luego no repercuten al erario público. Pero esta situación no es ni debe ser lo normal, ya que es justo y razonable que reciban una compensación económica por su responsabilidad política. Esta remuneración debe ser adecuada, con la finalidad de que los aspirantes a concejales y alcaldes sean los más capacitados para gestionar la administración, y también para motivar a los ciudadanos a presentarse al cargo, ya que en otro caso a nadie le interesa participar en la política local salvo a los que tienen medios personales y patrimonio y no necesitan un sueldo. Ahora bien, las retribuciones deben ser adecuadas pero no pueden ser ilimitadas y han de ser objeto de control y transparentes para el ciudadano. Esto es lo que ha regulado el nuevo artículo 75 bis de la LBRL, introducido por la LRSAL, estableciendo una limitación en las retribuciones de los miembros de las Corporaciones Locales en función de la población del municipio. El límite fijado en los municipios de entre 1.000 y 5.000 habitantes, es el salario anual de un Secretario de Estado menos el 60% de dicho salario, habiéndose estipulado finalmente en 40.000 euros68 al año. Para los miembros de las corporaciones locales de población inferior a 1.000 habitantes, se establece que no tendrán dedicación exclusiva, aunque podrán desempeñar sus cargos con dedicación parcial con los límites 68 Para establecer expresamente la cuantía a percibir por los cargos públicos, se ha introducido la DA nonagésima en la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, por el apartado tres del artículo undécimo del Real Decreto-Ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas. - 64 - retributivos que se señalen en la correspondiente LPGE69. Esta regulación de retribuciones a tiempo parcial puede dar lugar a un efecto contrario a lo previsto en la ley. Se puede producir un mayor gasto en estos municipios si los cargos públicos, que antes no percibían ninguna nomina, tienen la tentación de establecérsela atendiendo a los citados límites. Las retribuciones con dedicación parcial han sido fijadas como siguen: Tabla 11.- Importe máximo de las retribuciones de los cargos públicos según el porcentaje de dedicación parcial. Dedicación Dedicación parcial al 75% Dedicación parcial al 50% Dedicación parcial al 25% Referencia 30.000 euros 22.000 euros 15.000 euros Fuente: elaboración propia. También se han fijado límites, en base a la población municipal, en el número de cargos representativos locales que pueden ejercer sus funciones en régimen de dedicación exclusiva. Esta limitación ha supuesto una lista bastante larga de tramos poblacionales, que nada tiene que ver, incomprensiblemente, con la escala poblacional del artículo 179 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, donde se elige el número de concejales en función de la misma. De esta manera, dos municipios cuyas Corporaciones estén formadas, por ejemplo, por 11 concejales (las que tienen de 2.001 a 5.000 habitantes) pueden tener distinto número de ellos en régimen de dedicación exclusiva (2 o 3 concejales). El artículo 75 ter establece tal limitación, siendo la siguiente para los municipios de menos de 5.000 habitantes: Tabla 12.- Número de cargos públicos con dedicación exclusiva, según tramos de población, en los municipios de hasta 5.000 habitantes. Habitantes Menos de 1.000 hab. Entre 1.001 y 2.000 hab. Entre 2.001 y 3.000 hab. Entre 3.001 y 5.000 hab.* Referencia Ninguno 1 2 3 * Este tramo está regulado, en dicho artículo 75 ter, hasta los 10.000 hab. Fuente: elaboración propia. No obstante estas limitaciones de los artículos 75 bis y 75 ter de la LBRL, tienen aplicación diferida por la DT décima de la LRSAL, que pospone la aplicación de las 69 Ídem al anterior. - 65 - mismas hasta el 30 de junio de 2015 (fecha posterior a las próximas elecciones municipales), para aquellas EE.LL. que cumplan con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, y su periodo medio de pago a los proveedores no supere en más de 30 días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad. Por otro lado, el nivel de formación de los políticos de los pequeños municipios suele ser menor que en los más grandes y que en los niveles de gobierno superiores70. Por tanto, en mi opinión, sería razonable y más justo establecer una doble limitación en las retribuciones de los cargos públicos: una en función de la población del municipio y otra en función de la titulación que ostente la persona que acceda al cargo de concejal o alcalde. De tal manera que, al igual que se establece para los funcionarios públicos, los cargos políticos tendrían un salario base en función de la titulación que posean y un complemento de destino o análogo en función de la población del municipio al que representan. En conexión con lo anterior, otras cuestiones en materia retributiva que habría que tomar en consideración y que deberían estar fijadas por ley, para evitar saltarse los límites anteriores de forma fraudulenta, son las retribuciones en especie, así como las responsabilidades de los cargos públicos que incumplan las obligaciones en materia retributiva. 4.1.2 Sistema electoral En cuanto al sistema electoral de los cargos políticos municipales, éste debería haber sido también reformado. En primer lugar, los alcaldes no deben permanecer en el poder de forma ilimitada, principalmente por “higiene democrática”. Un plazo de ocho años como máximo (dos legislaturas) es un plazo razonable y suficiente para gobernar un municipio. En segundo lugar, tampoco se ha regulado la incompatibilidad de los cargos de alcalde y concejal con el de diputado autonómico, nacional o senador, para evitar la acumulación de cargos públicos, tal como planteaba uno de los partidos políticos del Parlamento nacional. Lo que sí se ha sido establecido en la LBRL, en el número dos del 70 En un estudio reciente para Italia, Nannicini y Gagliarducci (2013) demuestran que unos salarios más elevados para los políticos locales tienen como efecto que los candidatos tengan un nivel de educación más elevado y que, una vez en el cargo, aumenten la eficiencia en la provisión de los servicios públicos, reduciendo el nivel de gasto. Nuria Bosch y Albert Solé-Ollé, “Una valoración preliminar de la reforma de la Administración Local en España”, Informe IEB sobre federalismo fiscal 2012, (mayo 2013): pág. 85 - 66 - artículo 75 bis, es la no acumulación de los cargos de concejal y diputado provincial o equivalente en régimen de dedicación exclusiva, debiéndose optar por uno de ellos. En definitiva, hacen falta más reformas para hacer mejores a los cargos políticos. Han de gobernar un máximo de ocho años para evitar “quemarse” y corromperse, han de tener una mayor formación para que puedan ser mejor retribuidos y puedan tener un nivel de capital humano superior y, finalmente, han de tener vocación de servicio público para perseguir el interés general y no objetivos particulares o de clientelismo político. 4.2 EL PERSONAL EVENTUAL O DE CONFIANZA La figura del personal eventual ha sufrido, con razón, una crítica constante dada la proliferación de personas que ocupan puestos reservados a dicho personal, incorporándolas en la categoría de empleados públicos. El problema deriva de que este personal eventual es nombrado y cesado libremente por la autoridad a la que presta una función de confianza o asesoramiento especial. En consecuencia, lo que ha ocurrido es que se ha nombrado a personas de “confianza” (familiares, amigos, compañeros de partido, etc.) de forma arbitraria, que no discrecional, como solución para la ocupación de los puestos destinados al personal eventual, sin seguir criterio alguno de profesionalidad ni idoneidad. La crítica más feroz y perspicaz es la del profesor Alejandro Nieto, que dice lo siguiente en su trabajo “El desgobierno de lo público”: “los partidos políticos no están dispuestos a aceptar esa relativa independencia de los servidores públicos, antes al contrario, exigen su sumisión más completa y su conversión en un botín patrimonializable a disposición de sus amigos de confianza política. Desde ese punto de vista la fórmula ideal sería la del sistema del botín o patronaje (spoils system; en castellano tradicional de cesantía) con vuelta a los turnos del siglo xix. Como la Constitución, no obstante, ha cerrado este camino al inclinarse por el sistema funcionarial tradicional, ha habido que aceptarlo oficialmente aunque la práctica se ha encargado de inventarse mil modos de falsearlo, que luego la legislación va convalidando paso a paso”. Alejandro Nieto, El desgobierno de lo público, pág. 188. Editorial Ariel. El artículo 28 de la LRSAL se ha ocupado del personal eventual de las EE.LL., modificando el artículo 104 bis de la LBRL. En este artículo se establecen límites para - 67 - el nombramiento de dicho personal en función de la población del municipio, siendo los siguientes para los municipios de menos de 5.000 habitantes: Tabla 13.- Número máximo de personal eventual, según tramos de población, en los municipios de hasta 5.000 habitantes. Habitantes Referencia Menos de 2.000 hab. Ninguno Entre 2.000 y 5.000 hab. 1* * Siempre que no haya miembros con dedicación exclusiva Fuente: elaboración propia. Al igual que las limitaciones de los artículos 75 bis y 75 ter, la DT décima permite posponer la aplicación de ésta (30 de junio de 2015), a las EE.LL. que cumplan los requisitos establecidos en la misma. Igualmente, las comarcas y mancomunidades tampoco pueden disponer de personal eventual. A pesar del avance conseguido con esta nueva regulación, que eliminará al personal eventual de los pequeños municipios, se podía haber aprovechado esta oportunidad para la eliminación definitiva de dicho personal en todas las Administraciones Públicas, independientemente de su población. Una alternativa al nombramiento de este tipo de personal, podría ser la utilización del sistema de provisión de puestos de libre designación, ya que, al menos, el personal que accede por este sistema es personal cualificado y técnico, además de personal funcionario. 4.3 LOS FUNCIONARIOS DE ADMINISTRACIÓN HABILITACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL71 LOCAL CON Los FHCN de los municipios de menos de 5.000 habitantes son los pertenecientes a la subescala de Secretaría-Intervención, ejerciendo el mismo funcionario, por tanto, el papel de Secretario y el de Interventor. Los Secretarios-Interventores son esenciales para el funcionamiento del ayuntamiento en los pequeños municipios, ya que suele ser el único técnico municipal que tiene que realizar la gestión administrativa del mismo72. 71 La aprobación de la LEBEP, dio lugar a que los funcionarios habilitados pasaran a denominarse Funcionarios de habilitación de carácter estatal. Ahora, tras la derogación de la DA 2ª de dicha ley por la LRSAL, recuperan la denominación anterior, siendo de nuevo Funcionarios de habilitación de carácter nacional. 72 El Gobernador de la provincia de León, Salvador Muro, dictó una circular dirigida a los alcaldes de la provincia, el 28 de mayo de 1864, que establecía en la capital una comisión calificadora de la aptitud de los que fueran nombrados Secretarios de Ayuntamiento, dadas las importantes funciones que venían a - 68 - La profesión de Secretario-Interventor es bastante compleja, ya que conlleva el conocimiento de todas las materias necesarias para realizar dicha gestión: derecho, contabilidad, contratación, urbanismo, recursos humanos, economía, informática, etc. Por este motivo, los funcionarios que ocupan estos puestos han de estar continuamente estudiando y formándose. En los pequeños ayuntamientos no es fácil ser SecretarioInterventor, ya que además de tener que estar al día en todos los temas jurídicos y económicos, no disponen de recursos materiales y humanos suficientes. Asimismo, diariamente tienen que “luchar” con los miembros de la Corporación a los que tienen que asesorar y fiscalizar en su gestión. A todo esto se une la dualidad que se produce al ejercer el mismo funcionario el papel de Secretario y de Interventor, ya que dedican mucho tiempo al ámbito de la secretaría y un tiempo más reducido al de la intervención y la contabilidad municipal. A pesar de todo, la mayoría de estos funcionarios son grandes profesionales, con gran responsabilidad, vocación y dedicación. No obstante, un número no menor de ellos, la mayoría sin titulación superior y que no ha seguido formándose en el día a día, no desempeña correctamente su función 73. Esta situación origina desconfianza en los cargos públicos a los que asesoran; nombramientos de personal de confianza; utilización fraudulenta de los sistemas de provisión de puestos; y, en definitiva, un total descontrol en los ayuntamientos donde prestan sus servicios, sobre todo en materia económica y organizativa. desempeñar. En dicha circular se establecía, entre otras, la siguiente disposición: “El Secretario del Ayuntamiento de un pueblo cualquiera, por reducido que sea, por apartado que se halle, debe ser siquiera un hombre medianamente instruido, capaz de informar y de aconsejar al Alcalde, al Juez de paz, al Síndico, a los Concejales y aún a sus convecinos lo que más conviene a los intereses del común, explicándoles las leyes y disposiciones del Gobierno a que tienen que atenerse en sus acuerdos y deliberaciones”.- El Consultor de los Ayuntamientos de 6 de junio de 1864, págs. 205 a 206. 73 La circular del Gobernador provincial Salvador Muro citada en la nota anterior establecía también lo siguiente: “La experiencia de muchos años tiene demostrado de una manera que no deja lugar a dudas de ningún género, que la mala administración de los fondos municipales y de pósitos, la falta de una contabilidad bien entendida, la informalidad de los expedientes de arrendamientos de fincas y de arbitrios; el retraso en la formación de cuentas y presupuestos, la irregularidad de los repartimientos, las reclamaciones que se promueven, y sobre todo, las vejaciones y apremios que sufren los pueblos por estas causas; proceden a no dudar en su mayor parte de la falta de conocimientos administrativos de los Secretarios de Ayuntamiento, encargados de redactar aquellos documentos. Las escasas dotaciones que por lo general tienen señaladas estos funcionarios, son su principal disculpa en muchos casos, sin que pueda exigírseles responsabilidad…” - 69 - 4.3.1 Ocupación de los puestos reservados a los FHCE en los municipios de menos de 5.000 habitantes. Los Secretarios-Interventores74 se reparten actualmente entre los 6.799 municipios de menos de 5.000 habitantes, que existen oficialmente a 1 de enero de 2013. No obstante, numerosos municipios pequeños sostienen en común y mediante agrupación75 el puesto de Secretaría de clase 3ª, otros están eximidos76 del mantenimiento de este puesto y, en un número muy pequeño, personal sin habilitación77 desempeña sus funciones en dichos puestos. La siguiente tabla muestra el número de puestos obligatorios, en función de la clase de puesto, según el Informe del TC emitido el 24 de abril de 2014: Tabla 14.- Número de puestos obligatorios, según la clase de puesto, en los municipios de menos de 5.000 habitantes. Fecha: marzo de 2013. Clase de puesto Secretaría de clase 3ª Agrupación Secretaría de clase 3ª Secretaría eximida Agrupación Secretaría eximida Secretaría habilitada Agrupación Secretaría habilitada Nº de puestos 3.029 1.203 362 21 5 4 Fuente: Informe nº 1.032 del TC, relativo a la fiscalización de las retribuciones y de la gestión de los sistemas de provisión y promoción de los puestos de la Intervención de las EE.LL. 74 Los puestos reservados a los Secretarios-Interventores son los de las Secretarías de clase 3ª, que pertenecen a aquellos ayuntamientos de municipios con población inferior a 5.000 habitantes y cuyo presupuesto no exceda de 3.005.060,52 euros. 75 La normativa admite que las EE.LL. cuyo volumen de servicios o recursos sea insuficiente, sin mayor concreción, sostengan en común y mediante agrupación el puesto de Secretaría de clase 3ª. 76 Se prevé la exención del puesto de Secretarías de clase 3ª, en aquellas EE.LL. con población inferior a 500 habitantes y presupuesto inferior a 120.202,00 euros, siempre que no sea posible la agrupación con otras. Las funciones del puesto serán ejercidas, bien por los Servicios de Ayuda al Municipio de las diputaciones provinciales o entes supramunicipales, o bien en régimen de acumulación de funciones. En el artículo 9.1.b) del Decreto 195/2008, de 7 de octubre, por el que se regulan determinados aspectos del régimen jurídico del personal FHCE de las EE.LL. de Cataluña, se identifica el órgano competente para eximir de la obligación de mantener el puesto de secretaría, en el supuesto de que no se opte por efectuar la agrupación, a las EE.LL. con población inferior a 500 habitantes y presupuesto ordinario inferior a 250.000,00 euros; y el artículo 166.3.b) de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, del Régimen Local de la Comunidad Valenciana, establece la exención de la obligación de mantener el puesto de secretaría en las EE.LL. cuando los derechos liquidados por operaciones corrientes de cada uno de los dos últimos ejercicios, excluidas subvenciones finalistas en el capítulo IV, no superen los 250.000,00 euros, sin establecer límite poblacional alguno. 77 Este personal fue confirmado en su puesto por Real Decreto 2725/1977, de 15 de octubre, en el que se dictan normas para la incorporación como funcionarios de Administración Local de los actuales Secretarios habilitados. Dichos puestos reciben la denominación, en el Registro de Habilitados Estatales, de Secretarías o Agrupaciones habilitadas. - 70 - Asimismo, según la información del Registro de Habilitados Estatales del MHAP, el número de funcionarios que se encontraba en servicio activo en la subescala de la Secretaría-Intervención y el número de puestos a ellos reservados se resumen en la siguiente tabla: Tabla 15.- Número de puestos y funcionarios en la subescala de SecretaríaIntervención. Fecha: marzo de 2013. Nº Puestos 4.743 Nº FHCE en Servicio Activo 3.985 Nº Funcionarios no integrados* 666 Diferencia Puestos-Funcionarios 92 *Secretarios de 3ª y secretarías de ayuntamiento a extinguir. Fuente: Informe nº 1.032 del TC, relativo a la fiscalización de las retribuciones y de la gestión de los sistemas de provisión y promoción de los puestos de la Intervención de las EE.LL. Como se puede observar en la tabla anterior, según el Informe del TC, existe un desequilibrio entre el número de puestos y el de FHCN pertenecientes a la subescala de Secretaría-Intervención. No obstante, la diferencia entre puestos y funcionarios parece muy reducida en comparación con las cifras que se barajan del 35% del total de plazas vacantes de FHCN. Seguramente no se haya contado con los casos de movilidad de muchos de estos funcionarios ya que, a pesar de estar en servicio activo, pasan a la Administración del Estado o a la de las CC.AA. en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas. Como indicaba en el capítulo primero, v. supra p.23, además de las vacantes existentes se produce también una excesiva movilidad de los habilitados. Aunque la movilidad de los Secretarios-Interventores va asociada a la cantidad de plazas vacantes, que les da la posibilidad de elegir destinos mejores para ellos, otras razones de la existencia de tantas vacantes en la Secretaría-Intervención y de la excesiva movilidad de los funcionarios de esta subescala, son las siguientes: a) Los pequeños municipios no suelen ser atractivos para ellos, ya que algunos son pueblos aislados y tienen malas comunicaciones. b) La administración suele ser caótica y hay que ponerla en orden desde cero. c) Suele haber problemas políticos o urbanísticos. d) Excesiva carga de trabajo y retribuciones bajas. e) Pocos recursos materiales, económicos y humanos. - 71 - Las consecuencias de todo lo expuesto suelen ser diversas. En la mayoría de los casos el puesto es ocupado por funcionarios propios de la Corporación no cualificados (accidental o interino), por habilitados en nombramiento provisional o por habilitados “no cualificados” sin preparación y formación adecuada; en otros, desaparece el puesto, haciéndose cargo de su gestión la diputación provincial correspondiente; y en un número no menor, se ocupa el puesto en agrupación con otros pertenecientes a municipios cercanos. En este último caso, en el régimen de agrupación de la SecretaríaIntervención, ocurre que los vecinos de los municipios agrupados no son atendidos en igualdad de condiciones que los de municipios con puestos no agrupados, ya que, en aquellos, el Secretario-Interventor no puede acudir cada día a todos los ayuntamientos de la agrupación. Para poner algo de remedio a lo que está sucediendo, el gobierno publicó el 5 de abril de este año el Real Decreto-ley 5/2014, de 4 de abril, por el que se prevé una oferta de empleo público extraordinaria y adicional para el impulso de la lucha contra el fraude fiscal y la aplicación de las medidas previstas en la LRSAL, autorizando la convocatoria de hasta 210 plazas en la escala de FHCN. Por otro lado, se ha establecido una nueva regulación en el artículo 75 bis de la LBRL, a través del artículo 1. Dieciocho de la LRSAL. Su número cuatro prevé que las LPGE puedan establecer un límite máximo y mínimo total que, por todos los conceptos retributivos, pueda percibir el personal al servicio de las EE.LL. y de las entidades de ellas dependientes, en función del grupo de clasificación profesional de los funcionarios públicos o equivalente del personal laboral. Esta medida es el primer paso dado para la homogeneización de las retribuciones de los empleados públicos de la Administración Local (también para los FHCN), en particular, del complemento específico, ya que el resto de los conceptos retributivos ya se establecen cada año en la LPGE, clasificados por grupos (sueldo base) y niveles (complemento de destino). Habrá que esperar a ver cómo se desarrolla esta nueva regulación, en mi opinión muy necesaria a pesar de las críticas, ya que si se hace bien y con tino, pondrá fin a la movilidad de los SecretariosInterventores por razón de las retribuciones, dadas las diferencias abismales entre un pueblo y otro con similar número de habitantes. Con la aplicación de esta limitación retributiva, se puede dar el caso en que las excesivas retribuciones de los puestos se vean recortadas. - 72 - Por último, la modificación efectuada por la LRSAL en el apartado b del número 1 del artículo 36 de la LBRL, referente a las competencias propias de la diputación, establece que se garantizará en todo caso la prestación de los servicios de secretaría e intervención en los municipios de menos de 1.000 habitantes. Me da la impresión que la prestación de este servicio por la diputación va a ser similar a la realizada por los SecretariosInterventores en régimen de agrupación, pero con habilitados pertenecientes a la plantilla de dicha institución provincial. Dados los problemas que tienen los pequeños municipios, en relación con los puestos de la Secretaría-Intervención, esperemos que las diputaciones provinciales sean suficientemente responsables y pongan los medios adecuados y necesarios a disposición de estos municipios, para una mejor prestación de dicho servicio y una mejor gestión del ayuntamiento correspondiente. El TC ya ha puesto en tela de juicio a las diputaciones provinciales en alguna ocasión, diciendo que no todas asumen efectivamente la prestación del servicio de secretaría e intervención, mientras que otras lo hacen sólo ocasionalmente. 4.3.2 Régimen jurídico de los FHCN La LRSAL ha traído una nueva regulación del régimen jurídico de los FHCN, añadiendo el artículo 92 bis a la LBRL. Esta nueva regulación corrige el error cometido con la incorporación de la DA segunda de la LEBEP, que daba más competencias a las CC.AA. en detrimento del Estado. Quizá este sea uno de los mayores aciertos de esta reforma local, no orientado exclusivamente a una finalidad económica y de sostenibilidad, aunque sin quererlo, con esta nueva regulación de los FHCN también se obtendrá una reducción de costes para el conjunto de las Administraciones. La ya derogada DA 2ª de la LEBEP establecía una serie de previsiones a regular por las distintas CC.AA., en relación con estos funcionarios. Aunque el grado de desarrollo de las previsiones establecidas en dicha DA ha sido muy desigual por parte de las autonomías, no habiendo aprobado aún una normativa específica muchas de ellas, este desarrollo ha dado lugar a disfunciones evidentes. Estas disfunciones se han producido tanto en la selección y provisión de puestos por concurso, como en el régimen disciplinario. A causa de ellas, los aspirantes a habilitados o los propios FHCN ya nombrados, podían recibir distinto tratamiento dependiendo de la comunidad autónoma donde fueran a prestar o estuvieran prestando sus servicios. - 73 - A pesar de los cambios esenciales acaecidos con la nueva reforma local, sigo echando en falta medidas en materia formativa, el desarrollo de mecanismos de evaluación del desempeño y el establecimiento de la valoración de “deméritos” de estos funcionarios, dada la importancia de las funciones que tienen encomendadas. Un número no menor de estos funcionarios tienen conductas irregulares y reiterativas, además de no realizar bien su trabajo. A esto hay que añadir, que en los pequeños municipios es habitual la ausencia de informes ni reparos del Secretario-Interventor, que adviertan de las ilegalidades o irregularidades por las actuaciones de los cargos públicos. En mi opinión, al igual que se ha querido reforzar su independencia y garantizar la profesionalidad y la eficacia del control interno a cargo de los FHCN, se deben establecer sistemas de control también para ellos. Estos sistemas pueden crearse a través de instituciones, como por ejemplo el INAP, que les establezca preceptivamente una formación continua y también que les evalúe su desempeño. Igualmente, el Estado debería establecer méritos negativos (“deméritos”) para aquellos que sean sancionados de forma reiterada o no superen su evaluación, dándoles menos oportunidades en su participación en los concursos y más motivación para ser mejores. 4.3.3 Selección de los FHCN El nuevo apartado cinco del artículo 92 bis de la LBRL, vuelve a dar la competencia al Estado en relación con la aprobación de la oferta de empleo público, la selección, la formación y la habilitación de los FHCN. Los problemas que se habían creado con la vigencia de la DA segunda de la LEBEP son, entre otros, que algunas CC.AA. han aprobado la oferta de empleo público con un número de plazas muy inferior al de las vacantes existentes78 y otras, directamente, no han hecho nada. Asimismo, las CC.AA. que han realizado procesos de selección y han soportado los costes de los mismos, han visto cómo, al cabo de varios años, los mismos habilitados que ganaron la plaza en su territorio a través de dichos procesos, concursan para irse a otra comunidad autónoma la cual posiblemente no ha realizado ningún procedimiento de selección de estos funcionarios. Por otro lado, las CC.AA. con lengua cooficial, como Cataluña, introducían en las bases de los procesos de selección una prueba obligatoria y eliminatoria sobre conocimiento de dicha lengua, lo que colocaba en situación de 78 El Decreto 37/2013, de 19 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la oferta de empleo público para el año 2013, de plazas reservadas a la Escala de FHCE, reconoce la existencia, en Aragón, de 202 vacantes en la subescala de Secretaría-Intervención pero, frente a ello, incluye únicamente 20 plazas de dicha subescala. - 74 - desigualdad a los aspirantes a funcionarios habilitados en esas comunidades, en relación con los aspirantes en procesos de selección de CC.AA sin lengua cooficial. Con la nueva regulación se evitan estas disfunciones y las desigualdades creadas entre autonomías, ya que el Estado podrá ofertar todas las plazas que se encuentren vacantes en el conjunto del territorio español. Además, se reduce el coste derivado de los procesos de selección, ya que se realiza un solo procedimiento anual con bases comunes y no hasta 19 posibles procedimientos (uno por cada comunidad autónoma, más los de las ciudades de Ceuta y Melilla). También se centraliza la formación y habilitación de los FHCN y los actos de nombramiento de las personas que superen los procedimientos selectivos. 4.3.4 Provisión de los puestos de FHCN La provisión de puestos de trabajo consiste en reclutar a los FHCN mediante una valoración personal y profesional, sin tener que pasar por ningún examen, bien a través de la valoración de sus méritos (concurso), bien a través de su idoneidad y de criterios de responsabilidad y confianza (libre designación). La provisión de los puestos por libre designación es un sistema reservado a los municipios de gran población, es decir, no se puede utilizar en los municipios de menos de 5.000 habitantes, por lo que no me detendré a comentarlo en este trabajo. En el sistema de provisión de puestos por concurso se ha producido una nueva regulación, a través del apartado seis del artículo 92 bis de la LBRL. Como debía haber sido desde el principio, el ámbito territorial pasa a ser de nuevo el estatal79 y no el autonómico que establecía la LEBEP. Continúan existiendo dos concursos anuales, el ordinario y el unitario. El concurso ordinario seguirá siendo convocado por las corporaciones locales que tengan puestos vacantes, pero ahora, aprobarán las bases del mismo de acuerdo con el modelo de convocatoria y bases comunes que establezca el Estado, ya que antes de la LRSAL las bases las aprobaba la respectiva comunidad 79 Según la nueva redacción de la DA segunda de la LBRL, efectuada por la LRSAL, en el País Vasco, la competencia de convocar concurso exclusivamente para su territorio corresponde a sus instituciones autonómicas competentes (nº 7 de la D.A. 2ª LBRL), lo que supone un agravio comparativo con el resto de autonomías, al igual que su régimen foral, etc. - 75 - autónoma. Asimismo, la convocatoria del concurso unitario permanece en manos de la Administración Estatal. En cuando a la valoración de méritos en la provisión de puestos mediante concurso, se distinguen tres tipos de baremos: los generales, determinados por el Estado; los autonómicos, determinados por las CC.AA; y los específicos que se establecen por las corporaciones locales. Con la anterior regulación de la LEBEP, cada comunidad autónoma podía fijar, en desarrollo de dicha ley y sin limitación alguna, el porcentaje que podía corresponder a cada tipo de baremo en los concursos ordinarios80. Esto ha provocado grandes desigualdades entre estos concursos, antes autonómicos, ya que cada comunidad autónoma podía fijar un porcentaje muy alto en la regulación de su baremo, dificultando la movilidad de los FHCN a esas CC.AA. Con la nueva regulación, el Estado vuelve a establecer los porcentajes que corresponden a cada uno de los baremos de méritos81, no distinguiendo entre el concurso ordinario y el unitario. A continuación se muestra la distribución de los porcentajes de los tipos de baremos de méritos, antes y después de la aprobación de la LRSAL: Tabla 16.- Porcentajes establecidos por las Administraciones Públicas en la distribución de los méritos de los concursos para la provisión de los puestos de FHCE, antes de la aprobación de la LRSAL. Concurso ordinario Administración que fija los % de méritos Estado (CC.AA. sin normativa de desarrollo) Galicia Murcia Cataluña Fuente: propia. Concurso unitario Méritos generales Méritos CC.AA. Méritos específicos 65% 10% 25% 65% 50% 20% 10% 25% 40% 25% 25% 40% Méritos generales Méritos CC.AA. Méritos específicos 90% 10% 0% 80 Antes de la aprobación de la LRSAL, en los concursos unitarios, de competencia estatal, se contemplaban los méritos generales en un 90% y los méritos autonómicos en un 10%, por lo que era un concurso más objetivo que el ordinario autonómico. 81 De nuevo hay que tener en cuenta lo previsto en la DA 2ª de la LBRL, modificada por la LRSAL, que establece distintos porcentajes para el País Vasco, de los fijados en el artículo 92 bis LBRL para el resto de autonomías. Otro privilegio de esta comunidad autónoma sobre las demás. - 76 - Tabla 17.- Porcentajes establecidos por las Administraciones Públicas en la distribución de los méritos de los concursos para la provisión de los puestos de FHCN, después de la aprobación de la LRSAL. Administración que fija los % de méritos Estado Estado, para el País Vasco Concurso ordinario y unitario Méritos Méritos Méritos generales CC.AA. específicos 85% 10% 5% 65% 30% 5% Fuente: propia. Se puede observar que se vuelve a similares porcentajes de los méritos que se fijaban en el concurso unitario estatal, salvo para el régimen foral vasco. Ahora se reserva un porcentaje del 5% del total para los méritos específicos de las EE.LL., cuyo efecto es puramente simbólico. Por último, hay que hacer también mención a la conveniente novedad introducida en la provisión de puestos obtenidos por concurso y nombramientos con carácter provisional, ya que los FHCN deben permanecer en cada puesto de trabajo un mínimo de dos años antes de poder participar en un nuevo concurso o ser nombrado de forma provisional, salvo razones extraordinarias y de carácter urgente. En primer lugar, porque se equipara a la normativa existente para el resto de funcionarios. En segundo lugar, porque se pone fin a las entradas y salidas de estos funcionarios en los ayuntamientos, en cortos espacios de tiempo, lo que era perjudicial para el buen desarrollo de sus funciones públicas en la corporación municipal. Lo que no ha establecido la nueva reforma local es la eliminación definitiva de los nombramientos interinos y accidentales de funcionarios, ya que estos nombramientos no se suelen destinar a FHCN, perjudicando seriamente el desarrollo de las funciones reservadas a ellos en las Corporaciones locales. La ley se ha limitado a mejorar la regulación de estos nombramientos realizados por las CC.AA., estableciendo ahora que han de hacerse de acuerdo con la normativa estatal y no con la autonómica, como anteriormente. 4.3.5 Régimen disciplinario de los FHCN En el régimen disciplinario de los FHCN también hay importantes novedades con respecto a la regulación anterior. La anterior DA 2ª de la LEBEP atribuía a las CC.AA la regulación del régimen disciplinario de los FHCN, lo que finalmente se ha producido en autonomías como Cataluña, Castilla-La Mancha, Murcia, Galicia o la Comunidad Valenciana, que han desarrollado la LEBEP a través de normas que son ahora - 77 - incompatibles con la nueva regulación estatal. El Estado sólo tenía competencias para la resolución de expedientes disciplinarios de funcionarios, que se encontraran ejerciendo en una comunidad autónoma distinta a aquélla en la que se le incoó el expediente. Ahora, el número cuatro del artículo 92 bis LBRL determina que sea el Estado, mediante real decreto, quien regule el régimen disciplinario de los FHCN. Asimismo, los números diez y once determinan los órganos competentes para la incoación de expedientes disciplinarios y para la imposición de sanciones a los FHCN, según el tipo de falta que pudiera corresponder o haya correspondido, respectivamente (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para las faltas muy graves, comunidad autónoma para las faltas graves y órgano local competente para las faltas leves). Lo más destacable de lo que se prevé en dichos números del artículo 92 bis LBRL, es que el instructor de los expedientes ha de ser un funcionario de carrera de cuerpos o escalas del subgrupo A1 de titulación, no pudiendo asumir la instrucción un miembro electivo de la corporación, como establecía el artículo 46 del RD 1174/198782. Esta situación era de una importante inseguridad jurídica para los habilitados, ya que los cargos políticos podían instruir un expediente disciplinario contra los propios funcionarios que les fiscalizan, controlan y asesoran legalmente. Finalmente, se endurecen los efectos de las sanciones que se impongan en los casos de destitución del cargo y suspensión de funciones, aunque deberían haber ido acompañadas también de la regulación de la sanción de separación del servicio, junto con medidas formativas para la posible reinserción del habilitado en otro puesto de trabajo. Los Secretarios-Interventores ocupan un puesto de gran relevancia para los pequeños ayuntamientos, por lo que además de garantizar su imparcialidad e independencia, reforzar su función interventora y su función de control interno, debe exigírseles, con mayor intensidad que al resto de empleados públicos, un comportamiento ejemplar y una preparación y formación adecuadas, para que el ejercicio de control económico del ayuntamiento sea eficaz y eficiente durante el ejercicio del cargo. De otra manera, no puede reincorporarse a un funcionario habilitado con tan importantes funciones, después de una sanción muy grave, sin exigirle que mejore su formación, su preparación y su conducta. Si no se le exigen estas 82 Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter nacional. - 78 - obligaciones volverá a causar graves perjuicios en las corporaciones locales donde preste de nuevo sus servicios, pudiendo dar lugar, entre otros, a la falta de sostenibilidad financiera municipal. 4.4 LOS EMPLEADOS PÚBLICOS PROPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL La LRSAL ha previsto una nueva, extensa y necesaria regulación para los FHCN, en los que se incluyen los Secretarios-Interventores de los pequeños municipios, pero no lo ha hecho así con el resto de empleados públicos al servicio de estas administraciones, que son la gran mayoría de ellos. Lo único positivo para el personal de los ayuntamientos es lo recogido en el artículo 92.2 de la LBRL, que establece, con carácter general, que los puestos de trabajo en la Administración Local y sus Organismos Autónomos sean desempeñados por personal funcionario. Esto es particularmente importante en los municipios de menos de 5.000 habitantes, donde lo habitual era la contratación de personal laboral temporal, en muchos casos sin realizar procesos de selección basados en los principios de publicidad, mérito y capacidad. En este sentido, el cumplimiento de las normas jurídicas en los pequeños municipios, en lo que se refiere al empleo público local, deja mucho que desear, por lo que hay que establecer controles más estrictos para su cumplimiento, tanto administrativos como jurisdiccionales. La LEBEP previó el establecimiento de sistemas por las Administraciones Públicas para la adecuación y racionalización de las estructuras de sus organizaciones, en este caso, por los ayuntamientos, pero no ha dado las pautas a seguir ni ha establecido instrumentos y modelos para instituirlos. Por ejemplo, la evaluación del desempeño (art. 20 LEBEP) no se utiliza en la mayoría de los pequeños municipios, por ser de difícil implantación. En este caso, sería necesaria la asistencia y colaboración de las Administraciones superiores para implementarla. Tampoco se ha legislado para facilitar una mayor movilidad de los empleados públicos entre Administraciones (arts.78 y ss.). Asimismo, el artículo 69 de la LEBEP establece medidas a incluir en los planes de ordenación del personal, que tampoco son puestos en práctica. Para crear mayor confusión, en cuanto a los empleados públicos de los ayuntamientos, la LRSAL dispone la aprobación de medidas de redimensionamiento de personal por el Pleno de cada Corporación, en la posibilidad de fusión de municipios. Igualmente, en los casos de - 79 - disolución de una EATIM o una mancomunidad de municipios, se dispone la incorporación del personal al servicio de la entidad disuelta en el ayuntamiento correspondiente, de acuerdo con ciertos requisitos. Llevábamos esperando desde el año 2007 un importante desarrollo estatal de la LEBEP, y aún tendremos que seguir haciéndolo, ya que con la llegada de la LRSAL, se ha perdido de nuevo la oportunidad de una profunda reforma local para todos los empleados públicos. 4.4.1 Funcionarios de carrera versus personal laboral La excusa que siempre se ha esgrimido en la contratación de personal laboral frente al personal funcionario, ha sido la necesidad de obtener una mayor flexibilidad en la gestión de personal. La realidad es que el Derecho laboral permite más fácilmente, ante la necesidad de tomar medidas extremas, el despido de dicho personal frente a la inamovilidad de los funcionarios. Como consecuencia, siempre se ha recurrido al personal laboral para huir de la rigidez del régimen funcionarial. Antes de la entrada en vigor de la CE, la norma directamente aplicable a la función pública local era el R.D.-Legislativo 3046/197783, que establecía la preferencia por los funcionarios, dejando para el ámbito laboral la prestación de servicios de carácter manual que no implicaran en ningún caso el ejercicio de funciones públicas. La misma CE distingue claramente la existencia de dos estatutos, uno para los funcionarios y otro para los laborales. A partir del nuevo artículo 92.2 de la LBRL, se establece, por primera vez, la regla general de que ha de ser el personal funcionario el que desempeñe los puestos de trabajo en la Administración local. Hay determinados cuerpos en los que no hay duda de su carácter funcionarial, como la policía local, que ejerce funciones de autoridad, o los Secretarios-Interventores, cuyas funciones están reservadas a funcionarios. En otros casos, en los que se reservan a funcionarios funciones para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de las mismas, no se ha concretado específicamente a qué puestos y funciones hay que hacer dicha reserva. Esta laguna ha permitido que determinados puestos reservados a personal funcionario se cubran con personal laboral. El artículo 92.2, antes y después de su 83 Real Decreto- Legislativo 3046/1977, de 6 de octubre, de articulación parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local de 1975. - 80 - modificación por la LRSAL, mantiene esta inconcreción, que deberá fijarse de forma expresa lo antes posible, para garantizar que no se elude la regla general y que el personal laboral no ocupa los puestos que no le corresponde. El artículo 175 del TRRL dio la clave para la posibilidad de creación de plazas de personal laboral. Dicho artículo establece que sólo el personal de oficios84 puede ser laboral, aunque no es obligatorio, si las tareas que desempeña dicho personal no tienen la consideración de funciones públicas, tal como previene el número tres del citado artículo 175. Por otro lado, con la llegada de la LEBEP se instauró un modelo dual de empleo público bastante confuso, fortaleciendo incluso el statu quo del personal laboral, lo que ha dado lugar, por ejemplo, al uso fraudulento de la funcionarización de todo tipo de personal (interino, temporal, indefinido, fijo), a través de las DT segunda y cuarta de dicha ley. Por esta razón, muchos ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes tienen ahora exceso de personal85 y poco preparado o cualificado. Los cargos políticos se han dedicado a la contratación de personal laboral temporal sin realizar los procesos selectivos correspondientes, en base a los principios de mérito y capacidad, convirtiendo a este personal, posteriormente, en personal laboral fijo o funcionario de carrera, a través de pronunciamientos de los tribunales (indefinido no fijo), consolidaciones de empleo y funcionarizaciones. Además, no es cuestión de que al personal laboral al que se le ha “regalado” el empleo, se le regale también la condición de funcionario. Aquí de nuevo deben intervenir los partidos políticos, estableciendo acciones formativas para los políticos que quieren gobernar y administrar los pequeños ayuntamientos. Pero estas acciones no deben circunscribirse sólo a la preparación de las elecciones, sino a todos los ámbitos de la Administración local, ya que son ellos los que toman las decisiones y deben conocer la legislación básica de las EE.LL. y todos los instrumentos legales, a pesar del asesoramiento del Secretario-Interventor. De esta manera se reduciría la corrupción, las actuaciones irregulares y se gestionarían mejor los recursos públicos. 84 El artículo 175.1 del TRRL, dice que: “Se integrarán en la clase de Personal de Oficios, los funcionarios que realicen tareas de carácter predominantemente manual, en los diversos sectores de actuación de las corporaciones locales, referidas a un determinado oficio, industria o arte”. 85 Según el Registro Central de Personal de enero de 2014, el personal funcionario de los ayuntamientos representaba el 36,94% del total, frente al personal laboral que representaba el 57,09%. El 5,97% restante correspondía a otro tipo de personal. No obstante, en algunos ayuntamientos el personal laboral puede llegar hasta el 80% de todos los empleados. - 81 - 4.4.2 Homogeneización de retribuciones Antes de plantearse sistemas y medidas para la movilidad de los empleados públicos entre las Administraciones Públicas, debe efectuarse una homogeneización de retribuciones, estableciendo horquillas por concepto salarial y tramos de población municipal, de tal manera que las diferencias salariales no sean un impedimento para la citada movilidad. Además, esta homogeneización no debe realizarse exclusivamente por criterios de posible movilidad de los empleados, sino también por los agravios comparativos que resultan en las retribuciones de empleados que ocupan los mismos puestos, en municipios de similar población. Por decir algunos ejemplos, nos encontramos grandes diferencias en los salarios de la Policía Local, los SecretariosInterventores, los Auxiliares Administrativos, etc. En ciertos casos, las diferencias establecidas entre puestos similares de personal laboral y funcionario, pueden estar justificadas en la medida en que unos y otros, en su condición laboral o estatutaria, respectivamente, tengan asignadas funciones públicas distintas. En lo que se refiere exclusivamente al personal funcionario, estas diferencias se centralizan principalmente en el complemento específico o equivalente86 que, en la mayoría de los pequeños ayuntamientos, se percibe por los funcionarios sin haberse realizado una valoración del puesto de trabajo que ocupa. El nuevo artículo 75.4 bis LBRL dispone que, en el marco de lo establecido en la LOEPSF y en el artículo 93.2 LBRL, las LPGE podrán establecer un límite máximo y mínimo total que, por todos los conceptos retributivos, pueda percibir el personal al servicio de las EE.LL. y de las entidades de ellas dependientes, en función del grupo de clasificación profesional de los funcionarios públicos o equivalente del personal laboral, así como de otros factores que se pueden determinar en las LPGE de cada año. Aunque es un buen comienzo para la pretendida homogeneización de retribuciones de los empleados públicos, este artículo tiene ciertas lagunas que habría que tener en cuenta en su desarrollo, dentro de futuras LPGE en las que finalmente se establezcan dichos límites. En primer lugar, los límites máximos y mínimos deben establecerse por conceptos retributivos y no por retribuciones totales, sobre todo pensando en que no se 86 La LEBEP no lo denomina complemento específico, pero se entiende como la retribución complementaria que retribuye, entre otros, un factor de especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo. - 82 - puede limitar el complemento de antigüedad dentro de dichas retribuciones totales, al ser un complemento personal y no asociado al puesto. Por otro lado, hay que tener cuidado con la limitación del complemento específico, ya que puede ocurrir que, en aquellas Administraciones donde sí se haya realizado una valoración de puestos de trabajo para asignar el mismo, dos puestos con valoraciones distintas tengan finalmente el mismo complemento específico máximo, porque ambos superaban el límite que se pueda establecer. Asimismo, también sería lógico que se tuvieran en cuenta otros factores, de los que menciona el artículo 75.4 bis que se pueden determinar en las LPGE, como la población municipal en algunas categorías de puestos de los ayuntamientos, ya que, por ejemplo, las condiciones del desempeño de las tareas de un Policía Local de un municipio de menos de 5.000 habitantes no son las mismas que las de uno de 50.000. Por último, la LRSAL introduce el nuevo artículo 103 bis en la LBRL. Este artículo dispone la aprobación anual de la masa salarial del personal laboral por las corporaciones locales, respetando los límites y condiciones que se establezcan en la correspondiente LPGE. Imagino que este precepto ha sido introducido ante la posibilidad de que las Administraciones puedan intentar eludir la limitación de retribuciones de este personal, a través de la huida del derecho laboral, dada la gran variedad de conceptos salariales que pueden existir en la nómina de estos empleados públicos. 4.4.3 Movilidad La LEBEP contiene preceptos (artículos 81, 83 y 84) relativos a la movilidad del personal funcionario y laboral que no se han llevado a la práctica por las Administraciones Públicas. Seguramente la razón haya que buscarla en que se trata de una movilidad voluntaria, ya que cuando se establecen normas o preceptos de carácter no obligatorio, como la fusión de municipios, resultan ineficaces. Las medidas de movilidad pueden contribuir a la utilización mucho más eficiente del personal, en lugar de recurrir a costosos procesos de selección para nuevas incorporaciones o al despido por causas económicas, técnicas, organizativas 87 o productivas 87, con sus La DA segunda del Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, ha regulado específicamente la aplicación del despido del personal laboral del sector público por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción. - 83 - indemnizaciones correspondientes. Según el artículo 81 de la LEBEP, se puede recurrir a la movilidad voluntaria de los funcionarios cuando se considere que existen sectores prioritarios de la actividad pública con necesidades específicas de efectivos. Además, los pequeños municipios podrían solicitar la cooperación y colaboración de las diputaciones provinciales o las CC.AA., mediante convenios interadministrativos (art. 84 LEBEP), para organizar procesos de movilidad voluntaria. De esta manera, si las Administraciones superiores lideran el proceso de movilidad de empleados públicos entre las Corporaciones Locales y las CC.AA, podría conseguirse racionalizar las plantillas de personal, incorporándolo donde se necesite y reduciéndolo donde haya exceso del mismo, sin necesidad de acudir al despido del personal laboral. Igualmente, los ayuntamientos también podrían recurrir a la movilidad obligatoria o traslados forzosos (art. 81 LEBEP), de manera motivada y excepcional y respetando las condiciones de trabajo y los derechos de los empleados. Pero para que todo lo anterior sea una realidad, no basta con lo dispuesto en la LEBEP en materia de movilidad del personal. Es conveniente un desarrollo en profundidad, en la normativa de régimen local, de los sistemas de movilidad de los empleados públicos entre las Administraciones Locales y entre éstas y las Administraciones superiores, coordinados por las diputaciones provinciales o las CC.AA. 4.4.4 Evaluación del desempeño y dirección por objetivos Los funcionarios no podemos aferrarnos continuamente a la inamovilidad de nuestra condición estatutaria, por el mero hecho de haber obtenido nuestras plazas mediante unas oposiciones hace años, y a que somos insustituibles, si no tenemos un desempeño eficiente y eficaz de nuestras tareas. Si queremos reclamar nuestros derechos (retributivos, permisos, condiciones de trabajo) cuando se nos restringen, también debemos cumplir con nuestras obligaciones con diligencia y con criterios de calidad y eficiencia. Una de las obligaciones que se nos debe exigir es la de realizar un desempeño eficiente y productivo de las funciones que tenemos encomendadas. Para conseguir la definitiva racionalización y sostenibilidad de las EE.LL., es necesario, de una vez por todas, la implantación de sistemas retributivos ligados a la productividad y a la evaluación del desempeño, análogos a los de la empresa privada. El plan de reforma de la Administración Pública del Reino Unido, de junio de 2012, contemplaba un tratamiento específico para la evaluación del rendimiento: los responsables de las - 84 - unidades y agencias tenían que identificar al 25% de los empleados situados en la franja superior de los niveles de rendimiento, y al 10% que lo estuvieran en la inferior. De esta manera, se obligaba a establecer un plan específico de mejora del rendimiento de los subordinados de la franja inferior, que de no producir resultados rápidamente llevaría a considerar su “salida de la organización”. Aunque este sistema de evaluación del rendimiento en el Reino Unido es demasiado drástico y, desconozco si finalmente se ha llegado a instaurar, no es descabellado implantar en nuestras administraciones un sistema análogo aunque menos radical. Si se utiliza con equilibrio y sensatez, a través de instituciones independientes de las Administraciones en las que se implanten (por ejemplo el INAP, en el caso de los Secretarios-Interventores), puede dar buenos resultados, ligándolo al sistema retributivo, a la valoración de méritos y deméritos, a la promoción de la carrera profesional e incluso, al régimen disciplinario, premiando o sancionando al empleado público en función del resultado de su evaluación. Todo ello debería ser objeto de una profunda reforma, que incluya también a los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes. Pero como he dicho anteriormente, los pequeños municipios tienen excesivas dificultades para la implantación de sistemas de evaluación del rendimiento, si no se regulan modelos y métodos y no reciben asistencia y colaboración de las Administraciones superiores. 4.4.5 Formación Para el buen funcionamiento de los ayuntamientos debe exigirse a los empleados públicos un específico y permanente grado de formación. No basta con haber superado unas pruebas selectivas basadas en programas concretos para la realización de sus futuras funciones, completados en algunos colectivos (Policía Local y SecretariosInterventores) con los subsiguientes cursos de formación como funcionarios en prácticas. Esta exigencia debe venir de la mano de los propios ayuntamientos, pero también de otros organismos implicados, como la Escuela de Protección Ciudadana en el caso de la Policía Local, o el INAP en el caso de los Secretarios-Interventores. A lo largo de mi carrera como funcionario he conocido de la existencia de habilitados poco cualificados, sin titulación superior (hasta el año 2003 sólo se exigía bachiller para los procesos selectivos de Secretarios-Interventores), que tampoco dedican tiempo a su formación, y que suponen una dura carga para los pequeños ayuntamientos donde ejercen sus importantes funciones. Pero lo que ocurre con los Secretarios-Interventores - 85 - se puede trasladar al resto de personal, la mayoría grandes profesionales pero otros sin interés por mejorar ni ser más provechosos, no vaya a ser que les manden más tareas por el mismo sueldo. Por eso, los cursos de formación deben recibirse por los empleados públicos de forma obligatoria, no para irse de “vacaciones” unos días, sino como parte de su trabajo diario. Además de ser beneficioso para el ayuntamiento, que va a tener unos empleados mejor preparados, es también beneficioso para éstos, ya que les va a suponer una valoración superior de los méritos en la promoción de su carrera profesional. Actualmente, es difícil encontrar algún pequeño ayuntamiento que cuente con un plan estratégico de formación para sus empleados. Debido a la inexistencia de dicho plan, la mayoría de las veces los empleados asisten a cursos que nada tienen que ver con las tareas que desempeñan. Además, la formación suele ser parcial, no abarca a todas las áreas ni a todas las clases de personal. Por otro lado, la formación no se valora suficientemente por los cargos electos de los ayuntamientos. Pero no debe ser suficiente el hecho de acudir a los cursos, que por cierto deberían ir acompañados de pruebas de evaluación de la formación que se recibe, lo importante es que lo aprendido por el empleado se refleje en la Administración donde presta sus servicios. Y esto sólo puede comprobarse a través de los sistemas de evaluación del desempeño, que deben instituirse en la normativa de forma obligatoria junto con los programas formativos anuales. CAPÍTULO 5.- LAS REFORMAS EN MATERIA ECONÓMICOFINANCIERA Y PRESUPUESTARIA La financiación de las corporaciones locales es una de las cuestiones que más veces se ha intentado resolver sin éxito. Las medidas adoptadas han sido siempre insuficientes por su carácter coyuntural, y la situación económico-financiera de los ayuntamientos se reproduce cada cierto tiempo, agravándose con cada crisis económico-financiera. En esta última crisis que aún estamos padeciendo, se ha producido una drástica reducción de los ingresos debido a su dependencia del sector inmobiliario (principalmente del ICIO y del IIVTNU o plusvalía). Por otro lado, los pequeños municipios han estado ejerciendo cada vez más competencias, propias o no, debido a la demanda ciudadana y a las subvenciones otorgadas por las Administraciones superiores, que poco después han - 86 - dejado de percibirse, dejando a los ayuntamientos con la demanda ciudadana pero sin financiación para llevarlas a cabo. También hay que añadir que los municipios han estado prestando, desde hace tiempo, algunos de los servicios con una escasa financiación por habitante o, incluso, de forma gratuita. Con las medidas adoptadas hasta el momento, se ha logrado mejorar la situación económica de la mayoría de los pequeños ayuntamientos, reduciendo su déficit aunque, principalmente, por medio de la reducción del gasto en lugar del incremento de los ingresos. Esto ha dado lugar, no sólo a la supresión de servicios públicos, sino a una drástica reducción de la inversión pública. 5.1 REFORMAS ECONÓMICO-FINANCIERAS Y PRESUPUESTARIAS IMPLEMENTADAS EN LOS AYUNTAMIENTOS Debido a la crisis económica que aún perdura, se empiezan a tomar medidas para superarla a partir del año 2008. Las primeras medidas, dirigidas directamente a la Administración local, son la creación de dos Fondos Estatales en 2008 y 2009: el FEIL y el FEESL, respectivamente. Estos fondos se crearon para que los ayuntamientos pudieran realizar inversiones que crearan empleo y dinamizaran la economía. Lo contradictorio de estos fondos es que se destinaron a todos los ayuntamientos, incluidos los de menos de 5.000 habitantes que se suponen poco eficientes, con el objetivo de reactivar la economía. Finalmente, se ha demostrado que muchas inversiones realizadas por los pequeños municipios han sido un fracaso, ya que los ayuntamientos construyeron instalaciones y edificios de todo tipo, de forma improvisada y sin planificación, que no siempre eran necesarios, ni de interés general, ni acordes a su población (piscinas cubiertas municipales, instalación de césped artificial en campos de fútbol, etc.). Actualmente, muchas de estas instalaciones y construcciones se encuentran cerradas por el alto coste que genera su mantenimiento y la posterior falta de financiación de los mismos. Por otro lado, también se han adoptado medidas para que los municipios con problemas de liquidez pudieran hacer frente a las deudas con sus proveedores. Desde el ejercicio 2009, empiezan a sucederse sucesivos Reales Decretos-leyes: - 87 - R.D-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las EE.LL. el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos. R.D-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las EE.LL., de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. R.D-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las EE.LL. R.D-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. A través de estos Reales Decretos se ha conseguido el afloramiento de la deuda comercial de todos los ayuntamientos, poniendo en marcha mecanismos de financiación, junto a planes de ajuste y medidas de intervención, para permitir la reactivación de la actividad económica. No obstante, no se llegó a tiempo para evitar la desaparición de muchas pequeñas empresas, debido al impago de sus facturas por los ayuntamientos. Aunque una gran parte de culpa también corresponde a las CC.AA. que, ante la crisis, dejaron de pagar las subvenciones que habían concedido y que adeudaban a los ayuntamientos para la financiación de los servicios públicos. Con el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, se redujo el salario de los empleados públicos para dedicar el ahorro producido al saneamiento de las finanzas locales. A continuación, el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se suprimió a los empleados públicos la paga extraordinaria correspondiente al mes de diciembre de 2012, y se modificó su régimen retributivo durante la situación de incapacidad temporal. Asimismo, con la aprobación del Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las Administraciones Públicas y de apoyo a EE.LL. con problemas financieros, se han tomado medidas extraordinarias de liquidez para municipios en situación financiera complicada. Según las cifras de las - 88 - liquidaciones presupuestarias de las EE.LL., correspondientes a los ejercicios 2011 y 2012, un total de 204 municipios podrían estar en esta situación, de los que un 60% corresponde a municipios de menos de 5.000 habitantes. La norma más importante de las aprobadas, como mecanismo de control financiero y presupuestario, ha sido la LOEPSF, que se aprobó con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas y controlar el endeudamiento. En el ámbito municipal, se establece la posibilidad de imponer medidas de cumplimiento forzoso, o disponer, en su caso, la disolución del ayuntamiento. Posteriormente, se aprobó la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, para limitar también el endeudamiento comercial y no sólo el financiero, estableciendo un control sobre el período medio de pago a proveedores. A continuación, para complementar la anterior, se aprobó la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas del Sector Público, con el objeto de establecer un control informatizado de las facturas y, en consecuencia, reducir la morosidad y agilizar los procedimientos de pago a proveedores. Todas estas medidas están siendo eficaces y además tienen mucho sentido, ya que los ayuntamientos, ante las limitaciones normativas que han tenido para acudir al crédito, se han estado financiando a través de la deuda con sus proveedores, incluso antes de la llegada de la crisis económica. Finalmente, con la LRSAL también se han incorporado algunas medidas en materia económico-presupuestaria. Una de ellas es el establecimiento de sanciones para aquellos ayuntamientos que no rindan sus cuentas generales, al igual que ya existían con respecto a las liquidaciones presupuestarias. Estas sanciones consisten en la retención de la PIE, por lo que seguramente ahora los municipios sean más diligentes en cumplir sus obligaciones económicas, contables y presupuestarias. Otra medida adoptada, ésta bastante criticable, es la establecida mediante la nueva DA 16ª incorporada a la LBRL por la LRSAL. Mediante esta disposición se atribuye a la Junta de Gobierno Local la competencia para aprobar el presupuesto, los diferentes tipos de planes económicos y acogerse a las medidas extraordinarias de financiación, cuando el Pleno no alcance en primera votación la mayoría suficiente para la adopción del acuerdo. Según ha indicado el Consejo de Estado, en su dictamen 338/2014, de 26 de mayo, existen fundamentos jurídicos suficientes para plantear, con respecto a esta medida, entre otras de la LRSAL, - 89 - un conflicto en defensa de la autonomía local ante el TC. La principal razón es que la Junta de Gobierno Local no es un órgano suficientemente representativo como lo es el Pleno del ayuntamiento. Lo habitual, en un municipio de menos de 5.000 habitantes cuya Corporación la forman once concejales, es que si uno de los partidos obtiene mayoría absoluta, éste sea el único representado en la Junta de Gobierno, por lo que es una terrible equivocación la aprobación de medidas económicas por este órgano sin el correspondiente debate político con el resto de partidos de la oposición. Pero es que además, la Junta de Gobierno no es un órgano obligatorio en estos municipios, por lo que a partir del establecimiento de esta medida, lo que puede suceder es que aquellos ayuntamientos que no la tengan constituida y tengan problemas para aprobar sus presupuestos, la instauren para evitar esta situación. 5.2 EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL A pesar de la heterogeneidad de los municipios de menos de 5.000 habitantes, el sistema de financiación actual es uniforme para todos ellos, exceptuando el régimen de cesión de tributos, a través de su participación en los ingresos del Estado (PIE), que se reparte atendiendo a los criterios de población (75%), esfuerzo fiscal (12,5%) y capacidad tributaria (12,5%). Los ayuntamientos se financian principalmente con recursos propios y también con recursos de otras Administraciones Públicas. Estos últimos se plasman en transferencias corrientes o de capital procedentes del Estado (PIE), de la comunidad autónoma respectiva, de la diputación provincial y, en último caso, de la Unión Europea. Las tablas siguientes muestran la evolución de los ingresos de los municipios de menos de cinco mil habitantes, desde el ejercicio 2007 hasta el ejercicio 2012: Tabla 18.- Ingresos (DRN) según tipo, agrupados por capítulos, de los ayuntamientos de hasta 5.000 habitantes. (a) Capítulos 1, 2 y 3 del estado de ingresos; (b) Capítulos 5 y 6 del estado de ingresos; (c) Capítulos 4 y 7 del estado de ingresos; (d) Capítulos 8 y 9 del estado de ingresos. Tributos Ingresos Ingresos por Ingresos TOTAL Ejercicio propios patrimoniales transferencias financieros INGRESOS (a) (b) (c) (d) 2007 2.972.772 513.581 3.625.515 264.329 7.376.198 2008 2.894.344 428.427 3.807.811 314.062 7.444.644 2009 2.851.254 331.754 5.009.483 382.400 8.574.891 - 90 - Ejercicio Tributos propios (a) Ingresos patrimoniales (b) Ingresos por transferencias (c) Ingresos financieros (d) TOTAL INGRESOS 2010 2.862.184 326.389 4.311.475 364.792 7.864.841 2011 2.875.796 302.263 3.271.814 138.599 6.588.472 2012 2.439.730 208.410 1.963.920 662.810 5.274.870 Fuente: propia, a partir de los datos de la publicación Haciendas locales en cifras, que anualmente publica el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, así como los datos del Informe de fiscalización del sector público local del TC, correspondiente al ejercicio 2012. Tabla 19.- Ingresos (DRN) según tipo, agrupados por capítulos, de los ayuntamientos de hasta 5.000 habitantes (Porcentaje respecto del total de ingresos). (a) Capítulos 1, 2 y 3 del estado de ingresos; (b) Capítulos 5 y 6 del estado de ingresos; (c) Capítulos 4 y 7 del estado de ingresos; (d) Capítulos 8 y 9 del estado de ingresos. Ingresos Ingresos por Tributos propios Ingresos financieros Ejercicio patrimoniales transferencias (a) (d) (b) (c) 2007 40,30 6,96 49,15 3,58 2008 38,88 5,75 51,15 4,22 2009 33,25 3,87 58,42 4,46 2010 36,39 4,15 54,82 4,64 2011 43,65 4,59 49,66 2,10 2012 46,23 3,95 37,22 12,56 Fuente: propia, a partir de los datos de la publicación Haciendas locales en cifras, que anualmente publica el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, así como los datos del Informe de fiscalización del sector público local del TC, correspondiente al ejercicio 2012. En los datos de las tablas anteriores se pueden apreciar diferentes circunstancias: - Se observa una reducción continuada de los ingresos patrimoniales desde año 2007 hasta el año 2012. - Los ejercicios 2009 y 2010, especialmente el primero, aparecen distorsionados por los efectos de los planes estatales de inversión local (FEIL y FEESL), con un incremento muy importante de las transferencias. - En los ejercicios 2008, 2009 y 2010 los pequeños ayuntamientos acuden al endeudamiento, debido a la drástica reducción de los ingresos, de ahí el mayor importe de los ingresos financieros con respecto a otros ejercicios. No obstante, el - 91 - ejercicio 2012 aparece también distorsionado en cuanto a estos ingresos, debido a la financiación de la deuda comercial de los ayuntamientos a través del primer plan de pago a proveedores, en virtud del R.D.-ley 4/2012. - Asimismo, en el ejercicio 2012 se produce una drástica reducción de las transferencias a los ayuntamientos, tanto corrientes como de capital, que refleja la grave situación económica del conjunto de las Administraciones Públicas. Por otro lado, se muestra a continuación el gasto medio por habitante de los municipios de menos de 5.000 habitantes, desde el ejercicio 2006 hasta el 2012: Tabla 20.- Gasto medio por habitante en los municipios de hasta 5.000 habitantes (en euros). 2006 Ayuntamientos de hasta 5.000 habitantes 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1.112,87 1.218,91 1.225,70 1.391,48 1.293,37 1.102,49 1.014,59 Fuente: propia, a partir de los datos de la publicación Haciendas locales en cifras, que anualmente publica el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, así como los datos del Informe de fiscalización del sector público local del TC, correspondiente al ejercicio 2012. Se puede apreciar cómo va aumentando el gasto por habitante desde el ejercicio 2006, pero a partir del ejercicio 2010 empieza a reducirse hasta llegar, en el ejercicio 2012, a niveles de gasto medio por habitante por debajo de los del primer ejercicio de la tabla. Como consecuencia de la reducción drástica de los ingresos de los ayuntamientos, a partir del ejercicio 2012 (se observa en la primera tabla también un fuerte descenso de los recursos propios, debido a la reducción de los ingresos vinculados a la actividad urbanística), el Estado incrementó el tipo impositivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana, durante los ejercicios 2012 y 2013, que posteriormente ha prorrogado para los ejercicios 2014 y 2015. Estas medidas son tan sólo parches que además de no solucionar el problema de financiación local de los ayuntamientos, vienen a incrementar los impuestos a los ciudadanos a la par que se les reducen los servicios públicos. También hay que mencionar los ajustes producidos en materia de gastos e ingresos, tras la aprobación de los planes de ajuste de los ayuntamientos que se acogieron al plan de pago a proveedores previsto en el R.D.-ley 4/2012. Estos ayuntamientos establecieron medidas de reducción del gasto en sus planes de ajuste, de ahí que el gasto medio por habitante del ejercicio 2012 fuera sensiblemente inferior, - 92 - pero también equilibraron los servicios públicos deficitarios, cuando no los suprimieron, mediante la subida de las tasas o precios públicos que venían financiándolos. Desde luego, este era el primer paso a dar para la financiación de muchos de los citados servicios deficitarios: equilibrar aquellos que puedan financiarse con las aportaciones de los usuarios (tasas o precios públicos), a través del cálculo riguroso del coste de los citados servicios. Otra situación que se venía produciendo, es la relativa a los convenios celebrados entre las CC.AA. y los ayuntamientos para la prestación de determinados servicios, como por ejemplo, el mantenimiento de las escuelas infantiles, el servicio de ayuda a domicilio, la escuela de adultos, etc., todos ellos de competencia de las primeras. Estos servicios venían siendo financiados cada año, la mayoría de las veces de forma parcial, por las Administraciones autonómicas. Pero dicha financiación ha ido disminuyendo progresivamente hasta incluso desaparecer. Además, los ayuntamientos han tenido que hacer frente al gasto de estos servicios por adelantado, recibiendo el dinero de la financiación muchos meses después, llegando incluso a casi dos años de retraso durante la crisis económica. Para evitar estos problemas, la LRSAL ha introducido unos mecanismos de garantía, en el cumplimiento de los compromisos financieros y las obligaciones de pago entre administraciones que se deriven de la asunción de competencias por parte de los ayuntamientos, en virtud de acuerdos de delegación, convenios de colaboración y otros instrumentos de cooperación. Estos mecanismos de garantía se resumen en la siguiente tabla: Tabla 21.- Garantías financieras en la LRSAL. LRSAL Art. 25 Art. 27 Competencias Atribución Garantías financieras Observaciones PROPIAS Por ley estatal o autonómica Dotación de recursos necesarios. Suficiencia financiera Memoria económica. Evaluación conforme a los principios: descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad de servicios locales DELEGADAS Acuerdos de delegación de competencias estatales y autonómicas Dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos anuales de la administración delegante. Requisito de validez de la delegación Plazo > 5 años Memoria económica Evaluación conforme a los principios: descentralización, etc. - 93 - LRSAL Art. 57 bis DT 1ª DT 2ª Competencias DELEGADAS e “IMPROPIAS” SALUD SERVICIOS SOCIALES Garantías financieras Observaciones Compensación automática de obligaciones por la entidad local Por incumplimiento de obligaciones financieras de la administración autonómica Cláusula de garantía de cumplimiento Además de los requisitos generales incluirán una garantía reforzada: autorización al Estado para retenciones Atribución Acuerdos de delegación y convenios de colaboración de competencias autonómicas Mientras no se asuman o deleguen por la C.A. a razón del 20% anual en 5 Retención en Siempre y cuando la C.A. años. transferencias del no transfiera los recursos Obligatoriedad sistema de financiación para las EE.LL. de seguir prestando los servicios Si la C.A. no asume o delega los servicios a partir del 31 de Retención en diciembre de 2015. Siempre y cuando la C.A. transferencias del Obligatoriedad no transfiera los recursos sistema de financiación para las EE.LL. de seguir prestando los servicios Comunicación de las CC.AA. de obligaciones A la finalización pendientes de pago a los SALUD Y del proceso de municipios. SERVICIOS DA 11ª asunción de Compensación en los SOCIALES servicios términos que reglamentariamente se determinen Fuente: Reforma del Régimen Local.- La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: Veintitrés Estudios. Págs.: 924 y 925. Editorial Aranzadi Compensación de derechos y obligaciones recíprocas C.A./EE.LL. y retenciones en transferencias del sistema de financiación correspondiente En el Preámbulo de la LRSAL se puede leer que las EE.LL. ya no deben volver a asumir competencias que no les sean atribuidas por ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada. Estoy de acuerdo con ello, pero no de la forma en que la LRSAL ha trasladado competencias de los pequeños ayuntamientos a las diputaciones provinciales. Lo que se debe hacer es regular de una vez por todas la financiación local, para incrementar los recursos de los pequeños ayuntamientos a través de actuaciones combinadas: estableciendo el equilibrio de los servicios municipales deficitarios a través de los tributos propios; mejorando la eficacia y eficiencia recaudatoria, también a través - 94 - de actuaciones inspectoras; así como incrementar su participación en los tributos del Estado y en los de las CC.AA. Al mismo tiempo, es deseable la disminución o eliminación de las transferencias o subvenciones condicionadas, dadas las disfunciones obtenidas con ellas. 5.3 EL ENDEUDAMIENTO LOCAL El endeudamiento local ha sido y sigue siendo otro de los recursos financieros de los ayuntamientos. El endeudamiento está justificado como mecanismo que permite que determinadas inversiones, que van a ser puestas a disposición de los ciudadanos para el uso y disfrute permanente de los servicios públicos a los que estén afectas, sean compartidas entre diversas generaciones. Pero esta justificación no significa que deba hipotecarse permanentemente al ayuntamiento, a costa de los vecinos, por lo que el endeudamiento debe limitarse por ley dado el carácter de recurso ordinario que ha tenido en las Administraciones Públicas, también en los pequeños municipios, desde hace demasiado tiempo. El cálculo del volumen de endeudamiento y su límite se regula en el artículo 53.2 del TRLHL. Durante la crisis económica se han tomado diversas medidas, relativas al endeudamiento de las Administraciones Públicas, a través de distintos preceptos aprobados en sucesivas normas. En primer lugar fue la establecida en el artículo 12.2 del R.D.-ley 8/2010 que, de forma improvisada, previó inicialmente que no pudiesen concertarse operaciones de endeudamiento a largo plazo a partir de enero de 2011. Pero la DA 15ª de la Ley 39/2010, de Presupuestos Generales del Estado para 2011, corrigió dicho artículo, permitiendo endeudarse a los ayuntamientos para la financiación de inversiones, siempre que tuvieran ahorro neto positivo y el volumen total de su capital vivo no excediera del 75% de los ingresos corrientes liquidados. Seguidamente, este precepto se prorrogó para el ejercicio 2012, por la DA 14ª del R.D.-ley 20/2011, de 30 de diciembre. Posteriormente, la DA 31ª de la Ley 17/2012, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, ha establecido nuevos límites de endeudamiento para las EE.LL., que se superponen a los establecidos en el TRLHL. Ahora los ayuntamientos no pueden concertar operaciones de crédito a largo plazo, cuando el volumen del capital vivo exceda del 110% de los ingresos liquidados. Asimismo, si el ahorro neto de la entidad es negativo tampoco se podrán concertar dichas operaciones, independientemente de - 95 - que no se supere dicho límite del 110%. No obstante, para poder acceder a la refinanciación de las operaciones de crédito, como medida de buena gestión ya que permite reducir la carga financiera, la DA 74ª de la Ley 22/2013, de Presupuestos Generales del Estado para 2014, excepciona el cumplimiento de los límites anteriores sólo para los casos de refinanciación, pero con ciertos requisitos adicionales. En mi opinión, aunque haya habido cierta improvisación, todas estas medidas son adecuadas, ya que ayudarán a los pequeños municipios a sanear su situación financiera y a no volver a hipotecar al ayuntamiento en un futuro. CONCLUSIONES.1.- La crisis económica y la necesidad de reducir el gasto público en los pequeños municipios, han traído consigo la aprobación de la LRSAL. Debido a que las medidas adoptadas en la misma han sido enfocadas únicamente en base a criterios económicos y coyunturales y a los principios de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, principios de indudable trascendencia, la LRSAL no va a servir, a medio plazo, para solucionar los problemas de los pequeños municipios. Una verdadera reforma local no ha de versar únicamente sobre la clarificación de competencias municipales y cierta racionalización de la estructura organizativa de la Administración local, sino que ha de ser una reforma estructural, profunda, consensuada y que abarque todos los ámbitos de la gestión municipal, si es necesario, incluso, con la reforma de la CE. Algunas de las esperadas e importantes reformas en el ámbito local que necesitan llevarse a cabo son las siguientes: un modelo de organización y financiación adecuados, una verdadera redefinición del mapa municipal, la reforma del régimen electoral y la puesta en marcha de mecanismos de mejora y racionalización del empleo público. 2.- Esta ley se dirige injustamente contra las Administraciones más débiles y más próximas a los ciudadanos, los pequeños municipios, en su mayoría de menos de 5.000 habitantes, delimitando y reduciendo las competencias que venían prestando en virtud del principio de subsidiariedad, porque se estima que son Administraciones ineficientes. Por el contrario, se ha reforzado a las Administraciones provinciales, las diputaciones, instituciones mucho más alejadas de los vecinos a los que no representan directamente, dándoles todo el protagonismo para coordinar los servicios básicos municipales, - 96 - llegando incluso a ser asumidos por ellas al despojárselas a los municipios cuando éstos no tengan capacidad económico-financiera suficiente. Pero estas Administraciones tampoco cuentan actualmente con los recursos económicos, materiales y humanos para la prestación de dichos servicios básicos ni otras competencias municipales. Muchas de ellas son también ineficientes. Lo mismo les ocurre a las CC.AA., que tras la aprobación de la LRSAL, tienen que asumir competencias municipales en materia de educación, salud, servicios sociales e inspección sanitaria, solicitando ya un nuevo sistema de financiación autonómico por carecer de los recursos necesarios para llevarlas a cabo. Por tanto, las disfunciones no sólo se encuentran en el ámbito de los pequeños municipios, sino también en el provincial y el autonómico. 3.- Una competencia desde una sola Administración es el mejor eslogan que debe mostrarse a los ciudadanos, en lugar del expuesto en el preámbulo de la LRSAL, una “Administración, una competencia”. De esta manera, los vecinos de cualquier municipio siempre sabrán a qué Administración deben dirigirse cuando necesiten que les sea prestado un determinado servicio. Las competencias públicas no tienen por qué ser exclusivas de una única Administración, ya que pueden compartirse entre varias, eso sí, sin duplicidades y de forma coordinada y eficiente. No obstante, hay servicios públicos en los que debe primar más la rentabilidad social que la económica, para favorecer la igualdad de acceso a dichos servicios por todos los ciudadanos, independientemente de lugar en el que habiten. Asimismo, es preferible la gestión municipal para aquellos servicios donde la cercanía en la provisión de los mismos redunde en una mayor calidad en su prestación, ponderando también criterios de eficiencia y economía. Sea la Administración que sea, quien preste los servicios públicos, los ciudadanos consideran que el ayuntamiento es más rápido, el que mejor los trata y el más eficaz en comparación con la Administración central, autonómica y provincial. En definitiva, en relación con las competencias públicas, hay que clarificar las responsabilidades de cada Administración, el modo de coordinación y su financiación, siendo el objetivo final en la delimitación de las mismas, la mejora de las condiciones de vida de los vecinos, independientemente de la Administración competente. 4.- Como ya he señalado, uno de los objetivos de la LRSAL ha sido clarificar las competencias municipales que no habían sido precisadas con anterioridad, - 97 - principalmente en los pequeños municipios que son casi el 84% del total existentes. Pero este objetivo va a ser difícil de conseguir porque para clarificar las competencias hay que regular su forma de financiación. Asimismo, también es necesario el desarrollo de los mecanismos para la movilidad de los recursos humanos entre las Administraciones implicadas. A todo ello, hay que añadir que tampoco se establecen mecanismos de cooperación, coordinación y colaboración para el desarrollo de competencias compartidas o concurrentes, salvo la mención del artículo 26.2 de la LBRL de la posible implantación de fórmulas de gestión compartida de los servicios básicos municipales. De esta manera, la situación de las competencias que la LRSAL trata de clarificar, en relación con los pequeños municipios, es la siguiente: a) Las competencias básicas municipales de los municipios de menos de 5.000 habitantes, como competencias propias, pueden ser asumidas por las diputaciones provinciales si no pueden ser prestados por dichos municipios, debido a su falta de capacidad económica y suficiencia financiera. Con esta regulación los pequeños municipios pueden quedarse privados casi completamente de prestar todos los servicios básicos municipales, teniendo que ceder al ente provincial la recaudación de las tasas que tuvieran establecidas. b) Las competencias delegadas pueden ser ejecutadas por los pequeños municipios, si con ello se mejora la eficiencia de la gestión pública y cumplen con los principios de estabilidad y sostenibilidad. Esto es una contradicción ya que, por un lado, si estos municipios son supuestamente ineficientes no tiene sentido que les deleguen competencias distintas de las propias; por otro lado, si las competencias delegadas son más eficientes ejercidas por los municipios, entonces deberían ser competencias propias y no delegadas. c) Las competencias distintas de las propias y de las delegadas (“impropias”), pueden ser ejercidas por los pequeños municipios si no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera de la Hacienda municipal y si no hay duplicidad con otra Administración. Al igual que con las competencias delegadas, no tiene sentido que municipios supuestamente ineficientes las lleven a cabo. - 98 - En definitiva, la clarificación de competencias no es tal, ya que no tiene mucho sentido la delimitación que hace de ellas la LRSAL, en base a los criterios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria, principalmente las relativas a los municipios de menos de 5.000 habitantes. Debe tenerse en cuenta, no sólo la rentabilidad económica, sino también la rentabilidad social y la igualdad de acceso a los servicios, independientemente del lugar en el que se resida. Por esta regla de tres, los municipios que sean gestionados mejor y sean sostenibles podrán llevar a cabo una mayor cantidad de competencias. Por el contrario, los peor gestionados tendrán menos servicios públicos y los pocos que tengan serán más caros y de peor calidad, circunstancia que sufrirán los vecinos del municipio, pero no así los cargos públicos o funcionarios responsables del control financiero, que no serán castigados al no haberse regulado ningún procedimiento sancionador para serles aplicado. Por otro lado, no se regula la financiación de los diferentes tipos de competencias ni el traspaso de recursos humanos entre Administraciones para la prestación de las mismas, principalmente de las delegadas y de las “impropias”, a pesar de la mención de medios materiales, personales y económicos de las primeras en el artículo 27 de la LBRL. Si los municipios han estado ejerciendo competencias impropias no ha sido sólo ante la demanda de los vecinos, sino también porque les han sido atribuidas por las Administraciones superiores, bien sin la debida financiación, bien mediante subvenciones que posteriormente les han sido retiradas ante la situación económica de éstas. 5.- Ante la supuesta debilidad de los pequeños municipios, se ha reforzado a las diputaciones provinciales. Pero en mi opinión, éstas son prescindibles y tendrían que haberse suprimido, dada la existencia de las CC.AA, ya que éstas pueden realizar los cometidos de aquellas al igual que ya lo hacen las autonomías uniprovinciales. Las CC.AA. pueden gestionar los servicios municipales en sustitución de las instituciones provinciales, ya que las autonomías son administraciones donde sus representantes son elegidos por sufragio universal y directo, y con delegaciones y servicios periféricos desplegados en cada una de las provincias de su ámbito territorial. Por estos motivos no tiene sentido que la LRSAL haya reforzado el papel de las diputaciones, en detrimento de los municipios. También hay que añadir, que muchas de ellas se encuentran también en una situación financiera insostenible y no se asegura que ofrezcan una mayor calidad de los servicios públicos. No obstante, ante su no supresión, debería haberse contado con ellas únicamente para la coordinación de los servicios básicos municipales que, de - 99 - forma voluntaria, fueran solicitados por los municipios, al mismo tiempo que se reforzaba al resto de entes supramunicipales (mancomunidades, comarcas, etc.). Pero es que su reforzamiento tampoco ha venido acompañado de una mayor financiación, ni de la modificación del régimen electoral para la elección de los diputados provinciales. En el primer caso, habría sido necesario establecer los recursos financieros de las diputaciones para que éstas puedan llevar a cabo, además de las competencias para la coordinación de los servicios básicos municipales, las nuevas competencias propias que les han sido asignadas relativas a la prestación de determinados servicios a los municipios de menos de 5.000 habitantes. En el segundo caso, dada su poca proximidad con el ciudadano y la necesidad de una mayor transparencia de estas Administraciones, debe modificarse el sistema electoral para dotarles de mayor legitimidad democrática a través de la elección directa de sus representantes por los ciudadanos. 6.- En cuanto al mapa municipal español, éste no se caracteriza por ser homogéneo y uniforme. Esta es la principal razón por la que no se debe plantear su racionalización únicamente en base a criterios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y de reducción del gasto de los municipios que lo conforman. No existe una fórmula única en la racionalización del territorio español, por lo que es importante no iniciar procesos de fusión, agrupación o supresión de municipios de forma obligatoria, uniforme y generalizada sin antes ponderar otros criterios, además de los económicos y financieros: poblacionales, demográficos, culturales, de concentración o diseminación, etc. Hay que estudiar caso por caso, ya que cada pueblo, cada núcleo urbano tiene sus peculiaridades, sus características y sus recursos. Las reformas locales realizadas en otros países europeos no pueden ni deben servir como modelo para nuestro país, dada la singularidad del Estado descentralizado autonómico español. Se ha demostrado que las fusiones voluntarias incentivadas no son suficientes debido a las resistencias municipales de tipo histórico, político y social. En mi opinión deben combinarse varios criterios, empezando por un establecer un nivel mínimo de población por debajo del cual puedan realizarse fusiones, agrupaciones y supresiones de municipios, aunque el nivel de 5.000 habitantes me parece excesivo. Por encima del límite establecido entrarían en juego el resto de criterios, para valorar otras posibles fusiones. Al mismo tiempo deben buscarse fórmulas que permitan disminuir las disfunciones existentes, como por ejemplo instrumentos de cooperación, coordinación y - 100 - asociación (mancomunidades, comarcas, consorcios), agrupaciones forzosas para la prestación de determinados servicios, la desconcentración administrativa a través de distritos o entidades locales menores (EATIM), combinando la eficiencia en la gestión con la cercanía a los ciudadanos. Pero vuelvo a mencionar la necesidad de que, previamente a la reforma del mapa municipal, debe regularse el sistema de financiación local y los mecanismos de homogeneización de retribuciones, de productividad y de movilidad de los empleados públicos de los pequeños municipios, que permitan el trasvase de ambos recursos de unas Administraciones a otras sin dificultad y con todas las garantías. Lo verdaderamente importante es que los vecinos de los pequeños municipios o núcleos poblacionales implicados tengan las mismas oportunidades que el resto, si es a un menor coste mejor pero, al menos, con la misma calidad, independientemente de que haya o no ayuntamiento o que la gestión municipal sea propia o de ámbito superior. 7.- Con la supresión de las diputaciones provinciales podría haberse impulsado también la creación de entes supramunicipales u otras fórmulas de asociación y cooperación, como las mancomunidades, las comarcas, los consorcios y los convenios. De hecho las comarcas tienen más protagonismo que las diputaciones (y que las mancomunidades), planteándose, asimismo, problemas de concurrencia competencial entre ambas en aquellas CC.AA. donde existen. Las mancomunidades de municipios han funcionado bien en algunos casos y son la mejor forma de gestión de algunos de los servicios públicos básicos municipales, como la prestación de los servicios sociales o la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Aunque ciertamente, con el reforzamiento de las diputaciones provinciales, ahora no tiene sentido la existencia de muchas de ellas. No obstante, estoy de acuerdo, en primer lugar, en que las que se constituyan se destinen exclusivamente a la prestación de servicios de competencia municipal y, en segundo lugar, en disolver aquellas que no funcionen. 8.- Los alcaldes y concejales de los pequeños municipios no suelen tener preparación académica y tampoco reciben formación y asesoramiento por parte de los partidos políticos a los que representan. Los cargos públicos deben recibir un mínimo de formación para una mejor gestión municipal, antes y después de ser elegidos. Pero estas acciones no deben circunscribirse sólo a la preparación de las elecciones, sino a todos los ámbitos de la Administración local, ya que son ellos los que toman las decisiones y - 101 - deben conocer la legislación básica de las EE.LL. y todos los instrumentos legales, a pesar del asesoramiento que deben recibir del Secretario-Interventor en casi todas sus actuaciones. Asimismo, es razonable que reciban una compensación económica adecuada, pero también limitada, por sus responsabilidades políticas. La limitación de sus retribuciones ha sido por fin establecida en la LRSAL, a través de la LPGE para el año 2014, en función de la población municipal. Pero lo más justo habría sido que se hubiera establecido una doble limitación en dichas retribuciones: una en función de la población municipal y otra en función de la titulación académica que posean. Por otro lado, a pesar del avance obtenido en los municipios de menos de 5.000 habitantes, en cuanto a la práctica eliminación de los puestos de personal eventual, han quedado reformas importantes por hacer. Una de ellas es la limitación del mandato electoral de los alcaldes a ocho años, sobre todo por higiene democrática. Otra reforma pendiente es la del establecimiento de un régimen sancionador para aquellos cargos públicos que, por su mala gestión municipal y una vez salvada la responsabilidad del SecretarioInterventor a través de sus informes, lleven al ayuntamiento en el que gobiernan a una situación económico-financiera insostenible. 9.- Los recursos humanos de los pequeños municipios son el principal activo de dichas administraciones. Una buena planificación y gestión del personal al servicio de los municipios de menos de 5.000 habitantes, empezando por los puestos de la SecretaríaIntervención, traería consigo una mejora de la gestión económica, competencial y administrativa de los municipios, obteniendo a su vez la eficiencia y sostenibilidad que se pretende de ellos. Es necesario introducir la excelencia en los pequeños ayuntamientos, con la ayuda de las Administraciones superiores, a través del desarrollo de los siguientes instrumentos: la evaluación del desempeño y dirección por objetivos; la planificación y el desarrollo formativos; la existencia de una carrera administrativa del personal; y la aplicación contundente del régimen disciplinario. Todo ello en combinación con una adecuada política retributiva. A su vez, el Estado debe regular la homogeneización de los conceptos retributivos de los empleados públicos, en función de factores como la categoría profesional o, incluso, la población del municipio en algunos puestos de trabajo de los ayuntamientos, lo que facilitaría la posterior implantación de medidas de movilidad del personal entre todas las Administraciones Públicas. Además, dicha homogeneización retributiva eliminaría los agravios comparativos existentes entre puestos análogos en municipios de similar población. En - 102 - mi opinión, las medidas de movilidad pueden contribuir a la utilización mucho más eficiente de los empleados públicos, evitando costosos procesos de selección para nuevas incorporaciones o el despido de personal laboral junto con las correspondientes indemnizaciones. 10.- En los pequeños municipios no han funcionado los escasos controles administrativos y jurisdiccionales para el cumplimiento de las normas jurídicas, sobre todo en lo que se refiere al empleo público local. Esta circunstancia es más evidente en las contrataciones de personal laboral temporal, realizadas habitualmente de forma irregular, que puede acarrear la evolución de dicho personal a su transformación en personal laboral fijo o funcionario de carrera. Por tanto, una reforma necesaria y urgente, en cuanto a la función pública local, sería fijar procedimientos de acceso al empleo público temporal, estableciendo férreos controles que exijan, por ejemplo, la comunicación de la iniciación de dichos procedimientos a la AGE y a la de la comunidad autónoma respectiva, informes previos de dichas Administraciones y el cumplimiento del principio de publicidad en los boletines oficiales correspondientes. 11.- Uno de los mayores aciertos de la LRSAL ha sido la nueva regulación del régimen jurídico de los FHCN, y en particular el de los Secretarios-Interventores. El régimen anterior daba más competencias a las CC.AA en detrimento del Estado, causando graves disfunciones y desigualdades en materia de aprobación de las ofertas de empleo, selección, formación, provisión de puestos y régimen disciplinario, dependiendo de la normativa desarrollada por cada comunidad autónoma. Ahora se garantiza una mayor imparcialidad e independencia de estos funcionarios y, además, se ha reforzado su función de control interno. Asimismo, ante la excesiva movilidad de los SecretariosInterventores, se ha establecido la obligación de permanecer un mínimo de dos años en cada puesto de trabajo obtenido por concurso y nombramientos de carácter provisional, antes de poder participar en un nuevo concurso. Otra mejora importante a favor de los FHCN ha sido en materia disciplinaria, debiendo ser ahora el instructor de los expedientes disciplinarios, un funcionario de carrera del subgrupo A1 de titulación y no un cargo político. La situación anterior era de una importante inseguridad jurídica para los habilitados, al permitirse que los cargos políticos pudieran instruir un expediente disciplinario contra los propios funcionarios que les fiscalizan, controlan y asesoran legalmente. Aun así, no todo han sido aciertos en la LRSAL con respecto a estos - 103 - funcionarios, ya que se ha dado un paso atrás al establecer privilegios territoriales injustificados en el País Vasco y Navarra, a través de la nueva DA segunda de la LBRL. No obstante, aún queda mucho que mejorar y reformar en el régimen de los habilitados. En primer lugar debe eliminarse la posibilidad de ocupación del puesto de SecretarioInterventor por funcionarios no cualificados (accidental o interino), ante la importancia de las funciones encomendadas a dicho puesto. Dada la atribución de competencias en dicha materia a las diputaciones provinciales, son éstas las que tienen que poner los recursos necesarios y adecuados, para la mejor prestación del servicio de SecretaríaIntervención en los municipios más pequeños. En segundo lugar, deben homogeneizarse sus retribuciones para seguir reduciendo la excesiva movilidad de estos funcionarios por motivos salariales, ya que dicha movilidad trae como consecuencia cierta inestabilidad en el ejercicio de sus funciones, en aquellos ayuntamientos donde no hay una continuidad en el puesto. En último lugar y lo más trascendente, debe exigírseles a los habilitados, con mayor intensidad que al resto de empleados públicos, un comportamiento ejemplar y una preparación y formación adecuada y constante, ya que un número no menor de estos funcionarios habilitados “no cualificados”, en su mayoría sin titulación superior, sigue ejerciendo en los pequeños ayuntamientos, causando graves perjuicios a la corporación por su falta de control, tanto jurídico como económico. Para ello existen mecanismos como la evaluación del desempeño que, a través de instituciones, como por ejemplo el INAP, deben ser aplicados a estos funcionarios, ligándolos al sistema retributivo, a la valoración de méritos y deméritos, a la promoción de la carrera profesional e incluso, al régimen disciplinario. 12.- Ni la CE ni la normativa de régimen local han delimitado las competencias de los municipios, hasta la llegada de la LRSAL. Pero esta nueva reforma local no ha precisado la financiación necesaria para prestar los servicios municipales, financiación que debe establecerse para todas las Administraciones implicadas, en proporción a la asunción de dichos servicios por las mismas. Con el vaciamiento competencial que ha establecido la LRSAL para los pequeños municipios, se puede concluir que no van a obtener una mayor financiación por parte de las Administraciones superiores. Asimismo, si las diputaciones provinciales y las CC.AA. no asumen los servicios “impropios”, cediéndoselos a los municipios por falta de financiación, difícilmente podrán éstos llevarlos a cabo si no les transfieren los recursos necesarios. Estos recursos - 104 - pueden ser una mayor participación en los tributos del Estado así como la participación en tributos de las correspondientes CC.AA. Otros pasos a dar en esta materia son la supresión de las subvenciones condicionadas por las disfunciones que generan; mejorar la eficacia y eficiencia recaudatoria, a través de actuaciones inspectoras; y seguir equilibrando los servicios públicos que pueden financiarse con tasas o precios públicos, realizando un cálculo preciso del coste de los mismos. No obstante, se han introducido medidas importantes que corregirán algunas disfunciones financieras municipales, entre ellas, la agilización de los procedimientos de pago a proveedores, el establecimiento de mecanismos de garantía, en el cumplimiento de los compromisos financieros y obligaciones de pago entre administraciones, y la limitación del endeudamiento local, con el fin de que no sirva de recurso ordinario de los ayuntamientos. Otras, en cambio, deberán eliminarse, como la posibilidad de que la Junta de Gobierno Local pueda aprobar, de forma subsidiaria, medidas económicas que son en realidad competencia del Pleno del ayuntamiento, debido a que, al no ser un órgano suficientemente representativo, se puede dar la disfunción de que se evite el debate político municipal. 13.- Las reformas efectuadas se han dirigido a aquellas entidades locales que no cumplan con criterios de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Igualmente, se ha reforzado la figura del Interventor para dotarlo de mayor imparcialidad y garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso. Pero no se ha tenido en cuenta que muchas de estas entidades han llegado a esta situación por la mala gestión, cuando no por numerosas irregularidades, de los cargos políticos de su gobierno. Una gran parte de culpa de lo que ha sucedido en los municipios de menos de 5.000 habitantes, hay que atribuirla a ciertos Secretarios-Interventores que no efectúan adecuadamente los controles económicos, principalmente de los funcionarios de la Corporación no cualificados y funcionarios habilitados “no cualificados”. Por tanto, es necesario regular medidas sancionadoras, ya que es injusto desproveer de competencias a las entidades locales en mala situación económica y financiera, sin castigar a los cargos políticos y/o personal directivo o habilitado que las han llevado hasta ella. 14.- Instrumentos como la administración electrónica son el gran avance necesario, también para la eficiencia y calidad de los servicios públicos, en los municipios de menos de 5.000 habitantes. Por esta razón es urgente su implantación en dichos municipios, ya sea con recursos propios o con la cooperación de las diputaciones - 105 - provinciales o CC.AA, ya que desde el primer momento se obtendrán resultados muy beneficiosos y un ahorro considerable, tanto para la organización como para los ciudadanos. La prestación de los servicios de administración electrónica para los municipios de menos de 20.000 habitantes, es una de las nuevas competencias propias atribuidas a las diputaciones provinciales, que podrá dar cumplimiento por fin, a lo previsto en el número cuatro de la Disposición final tercera88 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. 15.- Para finalizar, concluir que la reforma y adaptación de la Administración Pública y, en particular de los municipios de menos de 5.000 habitantes, ha de ser reflexiva, constante y permanente, ya que tiene que adecuarse a las necesidades de los ciudadanos y seguir mejorando su calidad de vida. Las reformas locales han ocurrido desde la creación de los municipios y deben seguir sucediéndose para la mejora de la gestión de los mismos. Lo que no puede suceder es que se hagan reformas parciales o pequeños parches con motivo, por ejemplo, de una crisis económica-financiera o de una crisis político-institucional porque al final se toman medidas coyunturales a corto plazo, pero no estructurales que puedan mejorar la Administración a medio y largo plazo. Esto es lo que ha ocurrido, en mi opinión, con la aprobación de la nueva LRSAL, desacertada (coyuntural) y tenue (parcial), que servirá para lograr la estabilidad económica y sostenibilidad financiera de los pequeños municipios, pero no para solucionar los problemas que vienen arrastrando desde hace tiempo en el ámbito competencial, de su financiación y de su sistema de empleo público. Todo ello integrado a su vez, de forma más amplia, con el resto de niveles administrativos, es decir, debe responder a una reforma global de las Administraciones Públicas en su conjunto. 88 El número cuatro de la Disposición final tercera de la Ley 11/2007, dice lo siguiente: En el ámbito de las Entidades que integran la Administración Local, los derechos reconocidos en el artículo 6 de la presente ley podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009 siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. A estos efectos las Diputaciones Provinciales, o en su caso los Cabildos y Consejos Insulares u otros organismos supramunicipales, podrán prestar los servicios precisos para garantizar tal efectividad en el ámbito de los municipios que no dispongan de los medios técnicos y organizativos necesarios para prestarlos. - 106 - ANEXOS.1. ÍNDICE DE TABLAS.Tabla 1.- Evolución de las competencias municipales en los municipios de menos de 5.000 habitantes. ............................................................................................................. 14 Tabla 2.- Competencias propias, servicios básicos y servicios coordinados por la diputaciones provinciales o entidades equivalentes, en relación con los municipios de menos de 5.000 habitantes. ............................................................................................. 28 Tabla 3.- Distribución de los proyectos del FEIL por tipología de inversión y tamaño del municipio (% sobre el total de municipios del mismo tamaño). .............................. 35 Tabla 4.- Distribución de los proyectos del FEESL por tipología de inversión y tamaño del municipio. ................................................................................................................. 35 Tabla 5.- Forma de prestación de los servicios básicos mínimos en los municipios de menos de 5.000 habitantes (% sobre el total de municipios del mismo tamaño). .......... 42 Tabla 6.- Promedio de coste por habitante de los servicios básicos mínimos en los municipios de menos de 5.000 habitantes (euros por habitante). ................................... 43 Tabla 7.- Distribución del número de municipios de menos de 5.000 habitantes por comunidades autónomas y tramos de población, a 1 de enero de 2013. ........................ 45 Tabla 8.- Distribución de población, de EATIM, de mancomunidades, de núcleos de población y de diseminados entre las distintas CC.AA., a noviembre de 2012. ............ 46 Tabla 9.- Número de municipios resultantes en los países europeos tras las sucesivas reformas locales acometidas. .......................................................................................... 52 Tabla 10.- Distribución de entes dependientes de los ayuntamientos por tramo de población hasta 5.000 habitantes y de las mancomunidades, comarcas y EATIM. ....... 62 Tabla 11.- Importe máximo de las retribuciones de los cargos públicos según el porcentaje de dedicación parcial..................................................................................... 65 Tabla 12.- Número de cargos públicos con dedicación exclusiva, según tramos de población, en los municipios de hasta 5.000 habitantes. ................................................ 65 Tabla 13.- Número máximo de personal eventual, según tramos de población, en los municipios de hasta 5.000 habitantes. ............................................................................ 68 - 107 - Tabla 14.- Número de puestos obligatorios, según la clase de puesto, en los municipios de menos de 5.000 habitantes. Fecha: marzo de 2013.................................................... 70 Tabla 15.- Número de puestos y funcionarios en la subescala de SecretaríaIntervención. Fecha: marzo de 2013............................................................................... 71 Tabla 16.- Porcentajes establecidos por las Administraciones Públicas en la distribución de los méritos de los concursos para la provisión de los puestos de FHCE, antes de la aprobación de la LRSAL. ............................................................................................... 76 Tabla 17.- Porcentajes establecidos por las Administraciones Públicas en la distribución de los méritos de los concursos para la provisión de los puestos de FHCN, después de la aprobación de la LRSAL. ............................................................................................... 77 Tabla 18.- Ingresos (DRN) según tipo, agrupados por capítulos, de los ayuntamientos de hasta 5.000 habitantes. (a) Capítulos 1, 2 y 3 del estado de ingresos; (b) Capítulos 5 y 6 del estado de ingresos; (c) Capítulos 4 y 7 del estado de ingresos; (d) Capítulos 8 y 9 del estado de ingresos. .................................................................................................... 90 Tabla 19.- Ingresos (DRN) según tipo, agrupados por capítulos, de los ayuntamientos de hasta 5.000 habitantes (Porcentaje respecto del total de ingresos). (a) Capítulos 1, 2 y 3 del estado de ingresos; (b) Capítulos 5 y 6 del estado de ingresos; (c) Capítulos 4 y 7 del estado de ingresos; (d) Capítulos 8 y 9 del estado de ingresos. ................................ 91 Tabla 20.- Gasto medio por habitante en los municipios de hasta 5.000 habitantes (en euros). ............................................................................................................................. 92 Tabla 21.- Garantías financieras en la LRSAL. ............................................................. 93 - 108 - 2. ÍNDICE DE ILUSTRACIONES.Ilustración 1.- Percepción sobre el nivel de mejora en la prestación de los servicios municipales como consecuencia de la coordinación de las diputaciones provinciales, en relación con los municipios de menos de 20.000 habitantes. ......................................... 32 Ilustración 2.- Índice de distancia a núcleos de población, a 29 de abril de 2013. ....... 47 - 109 - 3. BIBLIOGRAFÍA.ALLI ARANGUREN, J. C., et al. Las competencias locales, José Ramón Parada Vázquez y Carmen Fernández Rodríguez (Dir.). Madrid: Marcial Pons, 2007. ALONSO MAS, M. J., et al. Reforma del régimen local. La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: Veintitrés Estudios. Manuel J. Domingo Zaballos (Coord.). Pamplona: Editorial Aranzadi, 2014. ÁLVAREZ, J., Juan Carlos Molero, at al. Cómo reformar las Administraciones Territoriales, XXVII Edición del Libro Marrón, Madrid: Círculo de Empresarios, Septiembre 2011. ARENILLA SÁEZ, M., et al. La reforma de 2013 del régimen local español. Juan Alfonso Santamaría Pastor (Coord.). Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014. BEN LETAIEF, M., et al. La descentralización y la democracia local en el mundo (Primer Informe Mundial), Elisabeth Gateau (Dir.), Edgardo Bilsky (Coord.), Dirección científica por Gerard Marcou. Barcelona: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, 2008. BERMÚDEZ PALOMAR, V. La laboralización de la función pública local y el Estatuto Básico del Empleado Público: la ruptura del modelo constitucional de empleo público. Revista de El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, núm. 23, diciembre 2010, p.p. 3353-3374. BOSCH, N., Albert Solé-Ollé. “Una valoración preliminar de la reforma de la Administración Local en España”, Informe IEB sobre Federalismo Fiscal 2012 (mayo 2013): págs. 80-86. CARBONELL PORRAS, E., et al. Crisis Económica y Reforma del Régimen Local, Luis Coscuella Montaner y Luis Medina Alcoz (Dir.), María Hernando Rydings (Coord.). Pamplona: Editorial Aranzadi, 2012. DÍEZ SÁNCHEZ, J.J. (Coord.), La planta del Gobierno Local. Alicante: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2013. DIPUTACIÓN DE VALENCIA. “Oficina de Información sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”. http://www.dival.es/oficina-de-informacion EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS Y DE LOS JUZGADOS. “Especial Reforma Local”. Revista nº 5, Madrid: Wolters Kluwer España. 15 de marzo de 2014. ESTEBAN CABRERA, M., José Sánchez Maldonado. Una propuesta de financiación municipal. P. T. Nº 28/07, Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. 2007. - 110 - FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias). “Oficina de Información sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”. http://www.femp.es/Microsites/Front/PaginasLayout3/Layout3_Personalizables/MS_M aestra_3/_MznynrPoTrVVe699CT2_iqF3HOfTvnuwX1NjK7oKRjfDPqhjq0ikskH8qZ5 0BRuE (Consultado el 18 de agosto de 2014). FEMPCLM (Federación de Municipios y Provincias de Castilla La Mancha). “Toda la Información sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”. (Consultado el 18 de agosto de 2014). http://www.fempclm.es/LeyRacionalizacion-y-Sostenibilidad-de-la-Administracion-local_es_0_919.html FERNÁNDEZ FIGUEROA, F., Antonio Serrano, Guía Práctica sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). Fernando Fernández Figueroa (Coord.). Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, Febrero 2014. FERNÁNDEZ-MOTA MARCOS, M. T. “Los servicios impropios de la Administración Local”, Revista Digital CEMCI, número 21: octubre a diciembre 2013. GALÁN GALÁN, A., La reordenación de las competencias locales: duplicidad de Administraciones y competencias impropias. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012. HEINELT, H., et al. Elementos para un debate sobre la Reforma Institucional de la Planta Local en el Estado Autonómico (Documento Técnico), Rafael Jiménez Asensio (Dir.), Mayte Salvador Crespo y Antonio Arroyo Gil (Coord.), Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, junio 2012. JIMÉNEZ ASENSIO, R., “¿Qué hacer? El empleo público local ante la crisis: políticas de ajuste en un marco de reformas”, El empleo público local ante la crisis, Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2011. MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, J.M. Los pequeños y medianos municipios ante la Reforma del Régimen Local en España. Revista de El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, núm. 7 bis, 15 de abril de 2006, p.p. 1486-1505. MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.- Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. “Reforma de las Administraciones Públicas”. http://www.seap.minhap.gob.es/areas/reforma_aapp.html (Consultado el 18 de agosto de 2014). MONTOYA MARTÍN, E., Medidas de redimensionamiento del sector público instrumental local antes y después de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Revista General de Derecho Administrativo, núm 36. Iustel, mayo 2014. NIETO, A., El desgobierno de lo público. Barcelona: Editorial Ariel, enero 2008. - 111 - NIETO, A., La nueva organización del desgobierno. Barcelona: Editorial Ariel, 1996. PAREJO ALFONSO, L., “Apuntes para el debate sobre la planta y la articulación interna de la Administración Local”, Cuadernos de Derecho Local, núm 29, Fundación Democracia y Gobierno Local (junio 2013): págs. 9-21. RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, J., Óscar Romera Jiménez. Un estudio sobre gasto impropio en la Administración Local española. Doc. Nº 3/2014, Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. 2014. TRÁNCHEZ J.M., Javier Martín et al. Los gastos no obligatorios en los municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía. Doc. Nº 25/2011, Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. 2011. - 112 -
