DIAGNÓSTICO Y ESTIMACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN

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DEL AMBIENTE
VICEMINISTERIO DE
DESARROLLO ESTRATEGICO
DE LOS RECURSOS NATURALES
VICE MINISTERIO DE DESARROLLO ESTRATÉGICO DE
RECURSOS NATURALES
DIRECCIÓN GENERAL DE EVALUACIÓN, VALORACIÓN Y FINANCIAMIENTO DEL
PATRIMONIO NATURAL
DIAGNÓSTICO Y ESTIMACIÓN DEL GASTO
PÚBLICO EN PATRIMONIO NATURAL Y AMBIENTE
A NIVEL NACIONAL Y REGIONAL
MINAM 2009
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ÍNDICE
1. PRESENTACIÓN ............................................................................................. 2
2. ANTECEDENTES ............................................................................................. 2
3. JUSTIFICACIÓN ............................................................................................... 3
4. ASPECTOS GENERALES ............................................................................... 4
4.1
TÍTULO DEL ESTUDIO ................................................................................. 5
4.2
ÁMBITO GEOGRÁFICO DEL ESTUDIO ....................................................... 5
4.3
OBJETIVO DEL ESTUDIO ............................................................................ 5
5. DIAGNOSTICO DEL GASTO ........................................................................... 5
6. ESTIMACIÓN DEL GASTO ........................................................................... 10
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................. 16
8. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................... 18
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DIÁGNOSTICO Y ESTIMACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PATRIMONIO
NATURAL Y AMBIENTE A NIVEL NACIONAL Y REGIONAL
1.
PRESENTACIÓN
El presente documento, contiene los resultados del diagnóstico del gasto
público en patrimonio natural y ambiente, a nivel de gasto nacional y gasto
regional desarrollado, sobre la base de los registros presupuestarios
disponibles en el SIAF para la ejecución del año 2008 y la apertura del
ejercicio fiscal 2009.
2.
ANTECEDENTES
En los últimos años, el Perú ha adoptado numerosas iniciativas de política
para fortalecer su capacidad institucional para proteger y gestionar sus
recursos naturales. La reciente creación del Ministerio del Ambiente
(MINAM) mediante DL N° 1013 del 14 de mayo de 2008, como ente rector
del sector ambiental nacional, sobre la base de la Autoridad Nacional del
Ambiente (CONAM, creada en 1994), refleja entre otros, esa decisión de
política pública de priorizar la solución de los problemas ambientales como
medio indispensable para avanzar hacia el desarrollo sostenible.
Sin perjuicio de ello, y a pesar de los esfuerzos de coordinación y rectoría
que desarrolla el MINAM, la capacidad efectiva de planear actividades
conjuntas entre las distintas entidades públicas pertenecientes a los tres
niveles de gobierno (nacional, regional y local), así como la posibilidad de
monitorearlas y evaluar su cumplimiento es extremadamente complejo,
entre otras razones por la inexistencia de un instrumento que permita
conocer con razonable precisión y transparencia (tanto para los actores
públicos como para la ciudadanía en general), qué se hace, quién lo hace,
cuánto cuesta, dónde lo hace, quién lo financia y otras preguntas en materia
de patrimonio natural y ambiente respecto a la actividad estatal.
Dichas preguntas son usualmente respondidas (al menos en un
aproximación bastante razonable) a través del Presupuesto General de la
República, que aprueba el Congreso cada año y es ejecutado por las
distintas entidades públicas durante el ejercicio fiscal, el mismo que dura y
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corre (en el caso peruano) con el año calendario (del 01 de enero al 31 de
diciembre).
Sin embargo, en el caso de esta materia de análisis, la inexistencia de un
clasificador presupuestario que contemple apropiadamente las necesidades
de información sobre patrimonio natural y ambiente, hace prácticamente
imposible utilizar el presupuesto (y más bien el proceso presupuestario en
sí, a lo largo de cada una de sus fases que componen el ciclo presupuestal)
para estos propósitos.
En este sentido, resulta conveniente efectuar una estimación actualizada
del Gasto Público de las entidades consideradas en la Ley Anual de
Presupuesto del Sector Público, pertenecientes al nivel de Gobierno
Nacional y nivel de Gobierno Regional en materia de patrimonio natural y
ambiente, sobre la base de la Ejecución 2008 y el Presupuesto Institucional
de Apertura (PIA, en adelante) 2009.
3.
JUSTIFICACIÓN
El perfeccionamiento de los clasificadores presupuestarios y su
homologación frente a estándares internacionales, tanto en materia
económica como programática, es un proceso largo y complejo que en el
Perú, con bastante retraso (el nuevo Manual de Estadísticas de las
Finanzas Públicas del FMI está disponible desde 2001), ha empezado el
año 2008 con el establecimiento de nuevos clasificadores económicos.
Seguramente pasarán algunos ejercicios fiscales más hasta que se
produzca un replanteamiento y actualización de los clasificadores funcional
programáticos. No sólo para homologarlos a los estándares internacionales
vigentes sino para que proporcionen, en coordinación armoniosa con los
clasificadores de los otros sistemas administrativos de la gestión pública,
información útil y oportuna para mejorar el proceso de toma de decisiones a
cada nivel de la Administración, en general, y en lo que respecta al tema
ambiental en particular.
En tal sentido, para el MINAM constituye una oportunidad estratégica de
que dichos cambios (en los clasificadores presupuestarios) incorporen (en
lo que a patrimonio natural y ambiente corresponda) las variables (datos)
que necesita como Ente Rector sobre la materia y de esta manera no sólo
se produzca información financiera y no financiera (desde la perspectiva
presupuestaria) sino que se uniformice (desde el ejercicio de su rectoría) y
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estandarice la conceptualización de lo que es y no es (o no será
considerado) gasto en patrimonio natural y ambiente, a fin de que no
existan divergencias significativas respecto a estimaciones de gasto público
sobre la materia que pueden causar confusión y desorden.
Así por ejemplo, mientras Abugattás (2005) estima para el año 2002 un
gasto ambiental (a nivel del sector público, es decir, considerando los tres
niveles de gobierno: nacional, regional y local) de USD 143,4 millones;
Shack (2006) en el marco del Análisis Ambiental a Nivel de País (Country
Environmental Analysis o CEA por sus siglas en inglés), que realizó el
Banco Mundial estima un gasto de USD 74,7 millones únicamente para el
nivel de gobierno nacional; y Baca y otros (2009) ha cuantificado el gasto
público en adaptación al cambio climático (que para dichos autores es
equivalente al conjunto del gasto público ambiental) a nivel del gobierno
nacional y regional en USD 609,8 millones.
En este orden de ideas y con el fin de ir avanzando hacia la construcción e
institucionalización de un Sistema de Monitoreo y Evaluación de la acción
estatal en materia de patrimonio natural y ambiente, está plenamente
justificado el estimar el gasto público sobre el particular, empezando por el
último ejercicio fiscal cerrado (a fin de contar con datos sobre la ejecución
devengada) y continuando con la apertura del presente año fiscal (a fin de
luego poder establecer las desviaciones con respecto a la real ejecución del
gasto en esta materia durante el ejercicio 2009).
Dada la magnitud del trabajo que implica1 la estimación de dichos gastos a
nivel del sector público, resulta razonable empezar primero por las
entidades que conforman el gobierno nacional y regional y luego extender la
misma metodología de estimación a las entidades conformantes del
gobierno local.
4.
ASPECTOS GENERALES
A continuación se precisan el alcance y objetivo del estudio preparado.
1
Hasta que no se disponga de un aplicativo informático que permita automatizar el trabajo de búsqueda e
identificación dentro de las de miles de cadenas presupuestarias que conforman el presupuesto general de la república,
aquellas con contenido en materia de patrimonio natural y ambiente.
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4.1 TÍTULO DEL ESTUDIO
El presente estudio se denomina: “DIAGNOSTICO Y ESTIMACIÓN
DEL GASTO PÚBLICO EN PATRIMONIO NATURAL Y AMBIENTE A
NIVEL NACIONAL Y REGIONAL”.
4.2 ÁMBITO GEOGRÁFICO DEL ESTUDIO
Este estudio se desarrolló en la Ciudad de Lima, sin embargo, debido
a su naturaleza, la estimación tuvo cobertura sobre todas las
entidades del gobierno nacional y regional a lo largo de toda la
República.
4.3 OBJETIVO DEL ESTUDIO
Estimar (cuantitativamente) el gasto público a nivel del gobierno
nacional y del gobierno regional en materia de patrimonio natural y
ambiente.
OBJETIVO ESPECÍFICO
Elaborar un Diagnóstico que permita identificar, sobre la base del
Presupuesto Ejecutado 2008 y el Presupuesto Institucional de
Apertura 2009, qué gastos, por qué fuente de financiamiento, en qué
departamentos, a través de qué instituciones, en qué rubros de gasto
y en el marco de qué funciones y programas el Gobierno Nacional y
los Gobiernos Regionales vienen realizando en materia de patrimonio
natural y ambiente.
5.
DIAGNOSTICO DEL GASTO
La estimación de gastos públicos en materia de patrimonio natural y
ambiente, parte necesariamente de la determinación respecto a qué
constituye gasto ambiental y qué tipo de variables de información (aperturas
desagregadas) conformarán los componentes (o subconjuntos de gastos)
de este gasto público.
Para tal efecto, se hizo una revisión de las principales clasificaciones
internacionales aplicadas sobre esta materia, entre las que destacan:
5
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La Clasificación de Actividades y Gastos de Protección del Ambiente
(CAPA, 2000) que estructura el gasto ambiental en 9 clases.
CLASIFICACIÓN DE ACTIVIDADES Y GASTOS DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, 2000 (CEPA, en inglés)
CLASE
SUB CLASE
 Prevención de la contaminación atmosférica por modificación de procesos
 Tratamiento de los gases de escape y aire de ventilación
1. PROTECCIÓN DEL AIRE Y DEL CLIMA
 Medición, control y análisis
 Otras actividades
 Prevención de la contaminación por modificación de procesos
 Redes de saneamiento
2. GESTIÓN DE AGUAS RESIDUALES
 Tratamiento de las aguas residuales
 Tratamiento de las aguas de refrigeración
 Medición, control y análisis
 Otras actividades
 Prevención de la producción de residuos por modificación de procesos
 Recogida y transporte
 Tratamiento y eliminación de residuos peligrosos
3. GESTIÓN DE RESIDUOS
 Tratamiento y eliminación de residuos no peligrosos
 Medición, control y análisis
 Otras actividades
 Prevención de la infiltración de contaminantes
 Limpieza de suelos y masas de agua
4. PROTECCIÓN Y DESCONTAMINACIÓN
 Protección de suelos contra la erosión y otros tipos de degradación física
DE SUELOS, AGUAS SUBTERRÁNEAS Y
 Prevención de la descontaminación del suelo y su descontaminación
AGUAS SUPERFICIALES
 Medición, control y análisis
 Otras actividades
 Modificaciones preventivas en origen
5. CLASIFICACIÓN
REDUCCIÓN DEL RUIDO
Y LAS
 Construcción
de dispositivos
y antivibraciones
DE ACTIVIDADES
Y GASTOS
DE PROTECCIÓN
DEL antirruido
MEDIO AMBIENTE,
2000 (CEPA, en inglés)
VIBRACIONES
 Medición, control y análisis
CLASE
SUB
CLASE
 Otras actividades


6. PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD

Y LOS PAISAJES

7.
8.
9.
Protección y recuperación de las especies y el hábitat
Protección de paisajes naturales y semi naturales
Medición, control y análisis
Otras actividades
PROTECCIÓN CONTRA LAS
RADIACIONES




Protección de los entornos
Transporte y tratamiento de residuos con alto índice de radiactividad
Medición, control y análisis
Otras actividades
INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO








Protección del aire y el clima
Protección del agua
Residuos
Protección de suelos y aguas subterráneas
Reducción del ruido y vibraciones
Protección de las especies y el hábitat
Protección contra las radiaciones
Otras actividades de investigación vinculadas al medio ambiente


OTRAS ACTIVIDADES DE
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE 

Administración y gestión del medio ambiente
Educación, formación e información
Actividades que generan gastos no desglosables
Actividades no comprendidas en otras partidas
6
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El Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario
Internacional (FMI, 2001) que cuantifica este gasto en 6 clases.
CLASE
SUB CLASE
7051 ORDENACIÓN DE DESECHOS
Este grupo incluye la recogida, el tratamiento y la eliminación de los desechos sólidos.
7052 ORDENACIÓN DE AGUAS RESIDUALES
En este grupo se incluyen la gestión del sistema de alcantarillado y el tratamiento de las aguas residuales.
705 PROTECCIÓN DEL MEDIO
AMBIENTE
El desglose de la protección del medio
ambiente se basa en la Clasificación de
Actividades de Protección del Medio
Ambiente (CAPA) elaborada en detalle en
el Sistema Europeo de Recolección de
Información Económica sobre el Medio
Ambiente (SERIEE) de la Oficina de
Estadística de las Comunidades Europeas
(Eurostat).
7053 REDUCCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN
Este grupo incluye actividades relacionadas con la protección del aire ambiente y del clima, la
protección del suelo y de las aguas subterráneas, la reducción de los ruidos y las vibraciones y la
protección contra la radiación.
7054 PROTECCIÓN DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA Y DEL PAISAJE
Este grupo incluye actividades relacionadas con la protección de la fauna y la flora (tales como, por
ejemplo, la reintroducción de especies extinguidas y la recuperación de especies en peligro de
extinción), la protección de determinados hábitats (inclusive la ordenación de parques y de reservas
naturales) y la protección de paisajes por sus valores estéticos (por ejemplo, la reparación de paisajes
deteriorados con fines de fortalecer su valor estético y la rehabilitación de minas y canteras
abandonadas).
7055 INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO RELACIONADOS CON LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
Realización de trabajos de investigación básica, investigación aplicada y desarrollo experimental sobre
la materia
7056 PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE N.E.P.
Administración, dirección, regulación, supervisión, gestión y apoyo de actividades como formulación,
administración, coordinación y vigilancia de políticas, planes, programas y presupuestos generales para
promover la protección del medio ambiente; preparación y ejecución de legislación y normas de
actuación en lo referente a la prestación de servicios de protección del medio ambiente, producción y
difusión de información general, documentación técnica y estadísticas sobre la protección del medio
ambiente.
La Clasificación de Daño Ambiental que utiliza el Banco Mundial en su
Evaluación Ambiental de País (Perú, 2007) que cubre 7 clases.
COSTO ANUAL DEL DAÑO AMBIENTAL
CATEGORIAS AMBIENTALES
Contaminación del Aire en Exteriores
Abastecimiento de Agua, Saneamiento e Higiene
Desastres Naturales
Contaminación del Aire en Interiores
Degradación del Suelo
Deforestación
Recolección de Residuos Sólidos
TOTAL
MILES DE MILLONES DE SOLES POR AÑO
ESTIMACIÓN
ESTIMACIÓN
ESTIMACIÓN
BAJA
MEDIA
ALTA
1,7
2,8
3,9
1,8
2,3
2,7
1,1
1,1
1,1
0,6
0,8
1,0
0,5
0,7
0,9
0,3
0,4
0,6
0,1
0,1
0,1
6,0
8,2
10,4
Finalmente, luego de varias sesiones de trabajo sostenidas con las
Direcciones Generales del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los
Recursos Naturales, del Viceministerio de Gestión Ambiental y con la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto del MINAM, se estableció que en
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una primera instancia, el Clasificador de Gasto en materia de Patrimonio
Natural y Ambiente (GAMB, en adelante) debería seguir la misma
clasificación de la Política Nacional del Ambiente, aprobada mediante DS
012-2009-MINAM (23 mayo de 2009), en la cual se establecen 4 Ejes de
Políticas y , el mismo que está compuesto por 2 rubros, 8 clases y 27
subclases. De tal manera que si a esta clasificación le agregamos los
típicos clasificadores presupuestarios que contiene el Presupuesto General
de la República, de acuerdo a la normatividad vigente, podríamos identificar
para el año fiscal en cuestión, sobre la base del GAMB: qué institución
gasta, en dónde –departamento- gasta, en qué genérica gasta por medio
de qué fuente de financiamiento.
GAMB: Política Nacional del Ambiente
Nº
EJE DE POLITICA
COMPONENTE
1.1 Diversidad Biológica
1.2 Recursos Genéticos
1.3 Bioseguridad
1.4 Aprovechamiento de los Recursos Naturales
1
1.5 Minería y Energía
CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO
SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE 1.6 Bosques
LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA
1.7 Ecosistemas Marino-Costeros
1.8 Cuencas, Agua y Suelos
1.9 Mitigación y Adaptación al Cambio Climático
1.10 Desarrollo Sostenible de la Amazonía
1.11 Ordenamiento Territorial
2.1 Control Integrado de la Contaminación
2.2 Calidad del Agua
2
GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL
2.3 Calidad del Aire
2.4 Residuos Sólidos
2.5 Sustancias Químicas y Materiales Peligrosos
2.6 Calidad de Vida en Ambientes Urbanos
3.1 Institucionalidad
3 GOBERNANZA AMBIENTAL
3.2 Cultura, Educación y Ciudadanía Ambiental
3.3 Inclusión Social en la Gestión Ambiental
4
COMPROMISOS Y OPORTUNIDADES
AMBIENTALES INTERNACIONALES
4.1 Compromisos Internacionales
4.2 Ambiente, Comercio y Competitividad
Fuente: DS 012-2009-MINAM.
A fin de poder identificar las cadenas presupuestarias que se entenderán
como conformantes del GAMB, se hizo un rápido análisis (barriendo la base
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de datos) en dos etapas (excluyentes entre sí a nivel de las cadenas de
gasto) de la estructura funcional programática del presupuesto 2008:
1.
En primer lugar, de lo Específico a lo General: Empezando a nivel
de la Meta2 y ascendiendo hasta el Programa respectivo. Es decir, si
la finalidad de la meta es clara (según las dimensiones ambientales
establecidas) se asociará como GAMB la secuencia numérica
respectiva, en caso no sea así, se tratará de resolver el problema de
la indefinición a partir de la mejor clasificación que sugiera el
Componente al cual pertenece la Meta Presupuestaria. Si el
problema persistiese se recurrirá a evaluar la categorización más
apropiada de la Actividad o Proyecto al cual pertenece el
Componente. Finalmente, se hará lo propio con el Subprograma y el
Programa correspondiente.
2.
En segundo lugar, de lo General a lo Específico: Empezando a
nivel de Programa y descendiendo hasta la Meta. En caso, siendo el
Programa asociable al GAMB y no se pueda establecer ninguna
relación específica a nivel de meta, se considerará como Otras
Actividades en Protección del Ambiente y será presentado
simplemente de manera indicativa, pues su reclasificación requiere el
concurso directo de las Unidades Ejecutoras debido que la
información a nivel presupuestario (aunque permite inferir que es
GAMB) no es suficiente para dilucidar a qué categoría o dimensión
ambiental podrían imputarse.
Previamente a esta clasificación, se segmentaron los gastos estructurales y
sólo se trabajó con los gastos de funcionamiento. Como es conocido, el
presupuesto tiene dos grandes componentes claramente diferenciados por
su naturaleza (Shack, 2006):
Un componente de funcionamiento, a partir del cual efectivamente el
Estado provee bienes y servicios a la colectividad y trata de cumplir con
sus funciones esenciales en la economía. Es decir, agrupa el gasto no
financiero ni previsional, a través de las Categorías Gastos Corrientes3 y
2
Para mayores detalles respecto de los clasificadores presupuestarios, véase Shack (2006b, 2008).
Se clasifican en esta categoría todos los gastos destinados al mantenimiento y operación de los servicios que prestan
estas instituciones del Estado.
3
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Gastos de Capital4. A su vez, estos se desagregan en grupo de
Genéricas y Específicas5.
Un componente estructural orientado a las erogaciones para la atención
del servicio de la deuda pública y las obligaciones previsionales. En
otras palabras, dicho componente agrupa el gasto financiero y gasto
previsional, a través de los grupos genéricos Amortizaciones e Intereses
de la Deuda, así como las Obligaciones Previsionales.
Veamos a continuación los primeros resultados preliminares de aplicar esta
clasificación de gastos en materia ambiental a los registros presupuestarios.
6.
ESTIMACIÓN DEL GASTO
El Gasto Público ejecutado, dentro de la cobertura institucional de la Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20086, ascendió a 71,2
miles de millones de nuevos soles, monto que representó el 19% del
producto bruto interno de la economía peruana en dicho año. Del total
ejecutado, casi tres cuartas partes (74%) correspondieron a gastos de
funcionamiento y de ellos, el 54% perteneció al GN, el 24% al GL y el 22%
al GR.
Teniendo esto en cuenta, de los 28,6 miles de millones de nuevos soles que
ejecutó el GN, el GAMB ascendió a 259,2 millones, es decir, tuvo una
prioridad fiscal (en el gasto de funcionamiento) equivalente a 0,9%. En tanto
que en el caso de los GR dicha prioridad ascendió a 0,3%, al ejecutarse
38,9 millones de los más de 11,5 miles de millones que correspondieron a
este nivel de gobierno subnacional.
4
Se clasifican en esta categoría los gastos destinados al aumento de la producción o al incremento inmediato o futuro
del patrimonio del Estado.
5
Esta desagregación responde al objeto del gasto y se determina según el Clasificador de los Gastos Públicos.
6
Esto implica que este monto no incluye los gastos de las empresas públicas ni de las entidades autónomas en su
manejo financiero (Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, EsSalud y las Beneficencias).
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GASTO AMBIENTAL 2008
POR NIVELES DE GOBIERNO
GN
COMPROMISOS Y OPORTUNIDADES AMBIENTALES
INTERNACIONALES
128 663
128 663
128 663
128 663
COMPROMISOS INTERNACIONALES
CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS
RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA
APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES
BIOSEGURIDAD
BOSQUES
CUENCAS, AGUA Y SUELOS
DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA
DIVERSIDAD BIOLÓGICA
ECOSISTEMAS - MARINO - COSTEROS
MINERÍA Y ENERGÍA
MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
RECURSOS GENÉTICOS
GESTIÓN INTEGRAL DE LACALIDAD AMBIENTAL
CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS
CALIDAD DEL AIRE
CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN
RESIDUOS SÓLIDOS
SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS
GOBERNANZA AMBIENTAL
CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL
INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
INSTITUCIONALIDAD
Total general
GR
EJECUCIÓN
S/.
EJES DE POLÍTICA / OBJETIVOS
155 790 481 25 930 817
744 675
354 056
181 721 298
1 098 731
8 157 001
8 157 001
15 177 822
15 177 822
31 944 588 24 940 852
56 885 440
1 289 450
1 289 450
4 304 373
167 771
4 472 144
3 373 630
456 997
3 830 627
11 141
11 141
16 012 585
16 012 585
65 299 716
65 299 716
9 486 641
9 486 641
41 065 991 12 784 657
53 850 648
25 834 699 11 327 731
37 162 430
154 623
154 623
4 025 610
4 025 610
6 628 578
1 456 926
4 422 481
62 237 270
8 085 504
4 422 481
147 135
62 384 405
712 398
712 398
24 606 791
24 606 791
147 135
37 065 216
259 222 405 38 862 609
36 918 081
298 085 014
Fuente: MEF
Elaboración propia
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GASTO AMBIENTAL 2008
EJECUCIÓN 2008 POR EJES DE POLÍTICA Y COMPONENTE
EJE DE POLÍTICA / OBJETIVO
COMPROMISOS Y OPORTUNIDADES AMBIENTALES INTERNACIONALES
COMPROMISOS INTERNACIONALES
CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS
NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA
APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES
BIOSEGURIDAD
BOSQUES
CUENCAS, AGUA Y SUELOS
DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA
DIVERSIDAD BIOLÓGICA
ECOSISTEMAS - MARINO - COSTEROS
MINERÍA Y ENERGÍA
MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
RECURSOS GENÉTICOS
GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL
CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS
CALIDAD DEL AIRE
CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN
RESIDUOS SÓLIDOS
SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS
GOBERNANZA AMBIENTAL
CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL
INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
INSTITUCIONALIDAD
Total general
EJECUCIÓN S/.
128,663
128,663
181,721,299
1,098,731
8,157,001
15,177,822
56,885,440
1,289,450
4,472,144
3,830,627
11,141
16,012,585
65,299,716
9,486,642
53,850,648
37,162,430
154,623
4,025,610
8,085,504
4,422,481
62,384,404
712,398
24,606,791
37,065,215
298,085,014
Fuente: MEF
Elaboración propia
Si aplicamos similares comparaciones respecto de la prioridad fiscal del GAMB
para la Apertura 2009, encontraremos que del total de 30,4 miles de millones de
soles de gasto no financiero ni previsional del gobierno nacional, el 1,9% (es decir
592,6 millones) corresponde a gastos programados en materia de patrimonio
natural y ambiente.
Por su parte, en los gobiernos regionales esta proporción alcanzó el 0,8% con
87,1 millones de los 11 mil 91 millones de soles que comprende el gasto no
estructural de este nivel de gobierno.
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PRESUPUESTO AMBIENTAL 2009
POR EJES DE POLÍTICA Y COMPONENTES AMBIENTALES
EJE DE POLÍTICA / OBJETIVO
CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS
RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA
APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES
BIOSEGURIDAD
BOSQUES
CUENCAS, AGUA Y SUELOS
DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA
DIVERSIDAD BIOLÓGICA
MINERÍA Y ENERGÍA
MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
RECURSOS GENÉTICOS
GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL
CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS
CALIDAD DEL AGUA
CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN
RESIDUOS SÓLIDOS
SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS
GOBERNANZA AMBIENTAL
CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL
INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
INSTITUCIONALIDAD
Total general
PIA 2009 S/.
375,908,123
33,535,313
47,608,578
48,011,534
133,547,322
22,343,676
41,076,407
846,784
42,606,776
999,134
5,332,599
273,881,067
27,379,129
46,239,764
196,281,656
3,053,869
926,649
29,982,000
11,576,060
13,494,753
4,911,187
679,771,190
Fuente: MEF
Elaboración propia
De estos montos, en ambos años la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios
del Tesoro (RO) es la que más contribuye con el GAMB.
Así por ejemplo, en el PIA 2009 el 60% del gasto se financia por esta fuente, en
tanto que los Recursos Directamente Recaudados (RDR) y los Recursos
Determinados explican el 24% y 11% respectivamente.
Mientras que en el año 2008, el 71% del monto total se ejecutó en la fuente RO y
sólo un 16% a través de los RDR, por citar las principales.
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PERU
MINISTERIO
DEL AMBIENTE
VICEMINISTERIO DE
DESARROLLO ESTRATEGICO
DE LOS RECURSOS NATURALES
A nivel de grupos genéricos de gasto, en el 2008 el 50% y 28% del gasto se
ejecutó en Bienes y Servicios e Inversiones, respectivamente. En tanto que para
el PIA 2009 estas proporciones se situaron alrededor de 33% y 43%.
El Anexo 1 contiene la información sobre el detalle de las cadenas
presupuestarias según estructura clasificación programática de detalle.
PRESUPUESTO AMBIENTAL 2009
POR GENERICA DE GASTO PÚBLICO
EJE DE POLÍTICA / OBJETIVO
CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS
RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA
APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES
BIOSEGURIDAD
BOSQUES
CUENCAS, AGUA Y SUELOS
DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA
DIVERSIDAD BIOLÓGICA
MINERÍA Y ENERGÍA
MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
RECURSOS GENÉTICOS
GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL
CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS
CALIDAD DEL AGUA
CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN
RESIDUOS SÓLIDOS
SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS
GOBERNANZA AMBIENTAL
CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL
INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
INSTITUCIONALIDAD
Total general
ADQUISICION
DE ACTIVOS NO
FINANCIEROS
BIENES Y
SERVICIOS
258,023,386
97,074,284
23,104,339
25,907,383
39,325,467
91,972,892
1,219,790
32,814,505
846,784
42,129,582
328,195
374,449
34,076,393
1,620,200
6,668,095
23,167,423
2,620,675
9,850,203
9,604,448
7,612,608
41,574,430
17,118,958
6,364,916
3,340,465
920,000
1,447,832
972,633
295,440,244
58,332
670,939
4,219,450
113,995,810
23,306,473
18,995,400
71,379,970
113,967
200,000
14,523,983
10,656,060
1,676,604
2,191,319
225,594,077
DONACIONES Y
OTROS GASTOS
TRANSFERENCIAS
299,350
PENSIONES Y
OTRAS
PRESTACIONES
SOCIALES
69,555
20,441,548 375,908,123
400
69,155
580,371 33,535,313
12,027,592 47,608,578
1,073,459 48,011,534
133,547,322
3,705,578 22,343,676
1,896,986 41,076,407
846,784
418,862 42,606,776
999,134
738,700 5,332,599
35,587,061 273,881,067
2,452,456 27,379,129
20,576,269 46,239,764
11,516,489 196,281,656
315,198 3,053,869
726,649
926,649
12,077,615 29,982,000
11,576,060
10,364,603 13,494,753
1,713,012 4,911,187
68,106,224 679,771,190
299,350
90,004,029
217,774
90,000,000
4,029
217,774
90,004,029
PERSONAL Y
OBLIGACIONES PIA 2009 S/.
SOCIALES
25,714
14,223
5,714
20,000
325,064
14,223
301,552
Fuente: MEF
Elaboración propia
15
PERU
MINISTERIO
DEL AMBIENTE
VICEMINISTERIO DE
DESARROLLO ESTRATEGICO
DE LOS RECURSOS NATURALES
GASTO AMBIENTAL 2008
POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO
EJES DE POLÍTICA / OBJETIVOS
COMPROMISOS Y OPORTUNIDADES AMBIENTALES INTERNACIONALES
COMPROMISOS INTERNACIONALES
CONSERVACIÓN Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS
NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA
APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES
BIOSEGURIDAD
BOSQUES
CUENCAS, AGUA Y SUELOS
DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA AMAZONÍA
DIVERSIDAD BIOLÓGICA
ECOSISTEMAS - MARINO - COSTEROS
MINERÍA Y ENERGÍA
MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
RECURSOS GENÉTICOS
GESTIÓN INTEGRAL DE LA CALIDAD AMBIENTAL
CALIDAD DE VIDA EN AMBIENTES URBANOS
CALIDAD DEL AIRE
CONTROL INTEGRADO DE LA CONTAMINACIÓN
RESIDUOS SÓLIDOS
SUSTANCIAS QUÍMICAS Y MATERIALES PELIGROSOS
GOBERNANZA AMBIENTAL
CULTURA, EDUCACIÓN Y CIUDADANÍA AMBIENTAL
INCLUSIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
INSTITUCIONALIDAD
Total general
DONACIONES Y
TRANSFERENCIAS
RECURSOS
DETERMINADOS
RECURSOS
DIRECTAMENTE
RECAUDADOS
RECURSOS
ORDINARIOS
RECURSOS POR
OPERACIONES
OFICIALES DE
CREDITO
128,663
128,663
2,137,851
98,910
451,927
185,090
614,138
774,116
13,670
154,623
8,572,693
529,085
442,019
3,786,110
1,011,514
266,693
922,605
11,141
1,603,526
30,341,425
74,951
1,794,385
8,728,388
9,580,203
11,416
534,589
731,476
134,092,799
494,695
6,263,706
5,555,488
36,942,596
266,520
3,485,773
2,176,546
481,614
3,085,729
5,318,675
15,212,793
12,820,762
14,916,832
61,439,871
2,550,772
38,483,232
24,341,668
1,908,563
2,117,046
8,085,504
3,939,014
38,767,341
110,140
6,194,624
32,462,577
211,472,034
128,663
128,663
6,576,531
6,576,531
154,623
5,343,250
3,436,701
1,906,549
7,635,724
1,095,034
148,059
946,975
9,667,727
483,467
2,762,418
66,328
2,696,090
48,316,636
EJECUCIÓN S/.
14,416,362
454,199
13,962,163
20,992,893
181,721,298
1,098,731
8,157,001
15,177,822
56,885,440
1,289,450
4,472,144
3,830,627
11,141
16,012,585
65,299,716
9,486,642
53,850,648
37,162,430
154,623
4,025,610
8,085,504
4,422,481
62,384,404
712,398
24,606,791
37,065,215
298,085,014
Fuente: MEF
Elaboración propia
7.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El presente estudio ha sido orientado a la obtención de una estimación
cuantitativa del gasto público a nivel de Gobierno Nacional y Gobierno
Regional en materia de patrimonio natural y ambiente, tomando como base
el Presupuesto Ejecutado 2008 y el Presupuesto Institucional de Apertura
2009. La labor de análisis efectuada ha permitido identificar con detalle la
distribución de los gastos por fuente de financiamiento, regiones e
instituciones y su respectiva relación con las funciones, programas y
subprogramas del clasificador presupuestal del Ministerio de Economía y
Finanzas del Perú.
En virtud de la metodología de análisis, filtro e identificación utilizada para
identificar las cadenas presupuestarias y mapearlas al GAMB en base a la
definición de cada uno de los ejes de política y componentes que presenta,
es posible concluir que la asignación efectuada constituye una
aproximación técnicamente sustentada y con amplia cobertura en el barrido
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DEL AMBIENTE
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DESARROLLO ESTRATEGICO
DE LOS RECURSOS NATURALES
de la información, dado que la metodología aplicada es bidireccional y
minuciosa por el análisis de cada uno de los elementos del clasificador
presupuestal.
De esta manera, se han identificado cifras que revelan que el GAMB
ascendió a 259,2 millones para el año 2008, con una prioridad fiscal de
0,9% para el Gobierno Nacional y de 38,9 millones con una prioridad fiscal
de 0,3% a nivel de Gobierno Regional.
Como se ha señalado, la base de información para la estimación del año
2009, es el PIA, que contiene montos que por lo general se ajustan durante
el año y que pueden no corresponder con el nivel de ejecución real al
finalizar el ejercicio. Estas cifras señalan un GAMB de 592,6 millones
(1,9%) para el Gobierno Nacional y 87,1 millones (0,8%) a nivel de
Gobierno Regional.
A nivel de grupos genéricos de gasto, en el 2008 el 50% y 28% del gasto se
ejecutó en Bienes y Servicios e Inversiones, respectivamente. En tanto que
para el PIA 2009 estas proporciones se situaron alrededor de 33% y 43%.
Por otro lado, es conveniente efectuar algunos cambios para perfeccionar
los clasificadores presupuestarios en materia ambiental (tanto del MINAM
como de los Sectores e instituciones que ejecutan gasto público relativo a la
materia ambiental), no sólo para homologarlos respecto a estándares
internacionales, sino para adecuarlos a una estructura que reduzca la
ambigüedad que se presenta al mapear algunas cadenas presupuestales
con componentes del GAMB y que proporcione cierta facilidad analítica
para fines de gestión del MINAM.
Asimismo, es recomendable considerar para un análisis más fino y preciso,
la explotación de la información contenida en la formulación los proyectos
de inversión del banco de proyectos del SNIP, donde se podría ubicar
proyectos de distintas líneas de inversión no relacionadas directamente a
temas ambientales pero que contienen componentes relativos a estudios de
impacto ambiental y acciones de preservación del ambiente.
Finalmente, debe perfeccionarse y complementarse el GAMB de manera
plena antes de pensar en su institucionalización como un clasificador oficial
que aplicará la administración pública durante el proceso presupuestario a
nivel de la República en su conjunto para los 3 niveles de gobierno.
17
PERU
8.
MINISTERIO
DEL AMBIENTE
VICEMINISTERIO DE
DESARROLLO ESTRATEGICO
DE LOS RECURSOS NATURALES
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Exploración Inicial. Exposición en III Taller Regional de Política Fiscal y
Medio Ambiente. Documento de Trabajo de la Serie Medio Ambiente y
Desarrollo. CEPAL. Santiago, Chile.
2. Baca, Epifanio y H. Mansilla, C.Caro (2009). Cambio Climático y el
Presupuesto Público en el Perú. Estudio de Línea de Base sobre
políticas públicas y asignación presupuestal en adaptación al cambio
climático. Grupo Propuesta Ciudadana y Oxfam GB. Lima, Perú.
3. Shack, Nelson (2008).
Apuntes sobre Administración Financiera
Gubernamental para No Especialistas. Publicación del PMSJ – Banco
Mundial. Lima, Perú.
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Documento de Trabajo para el CEA: Environmental Sustainability: A key
to Poverty Reduction in Peru. Informe de Consultoría. CONAM – BM.
Lima, Perú.
5. Shack, Nelson (2006b). Presupuestar en Perú. Serie Gestión Pública Nº
58. CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.
18