La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos

La gobernanza metropolitana
en Europa: modelos y retos
Febrero 2015
www.amb.cat
1. Introducción
El siglo XX ha sido testigo de la transformación del territorio europeo. Durante la primera mitad del siglo se produjo la consolidación del proceso de urbanización, dando
paso a partir de los años 50 a un progresivo fenómeno
de sub-urbanización que ha culminado con la metropolitanización del territorio. En otras palabras, los límites
de lo que se considera “urbano” se han ido ampliando y
casi tres cuartas partes de la población europea (Eurostat,
2014), vive actualmente en áreas metropolitanas y aglomeraciones urbanas. Estos límites no obstante, resultan
difusos y en constante evolución, dando paso a múltiples
definiciones estadísticas del hecho urbano (áreas metropolitanas, regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas, ciudades-región, etc.). Sin entrar en una definición
estadística cerrada, entendemos las áreas metropolitanas
y aglomeraciones urbanas (tratadas aquí como sinónimos)
como un territorio con una población mínima (según Eurostat, 250.000 habitantes), con uno o más núcleos predominantes, en que hay una integración del mercado laboral
y de actividades (económicas, culturales, de ocio) facilitada para la movilidad de sus habitantes.
Los retos que plantea el hecho metropolitano son diversos:
de tipo social (combatir las desigualdades, garantizar la
accesibilidad a los servicios públicos); económicos y financieros (garantizar la competitividad y la eficiencia); territoriales y ambientales (la gestión de la explosión urbana, de
la movilidad y de los residuos); políticos e institucionales
(la coordinación de las políticas y de los servicios, la representación democrática). La incongruencia constante entre
las delimitaciones administrativas tradicionales y el territorio metropolitano ha dado lugar a diversas corrientes
teóricas y propuestas sobre la fórmula ideal para gobernar
las aglomeraciones urbanas (para un resumen véase Heinelt y Kübler, 2005; Tomàs, 2009). En un extremo, se plantea la fusión de todos los municipios de la aglomeración a
fin de superar la fragmentación institucional. Esta opción,
extendida durante los años 1950-70 en Europa del norte
y del centro, todavía se propone y aplica (no sin polémica).
Así lo demuestran los ejemplos recientes de Dinamarca
(reforma de 2007) y de Canadá (creación de las nuevas
ciudades de Toronto, Montreal y Ottawa entre 1990 y
2000 como consecuencia de las fusiones). En el otro extremo, existiría la propuesta de no intervenir y dejar que los
municipios decidan libremente si mancomunar servicios
o cooperar en alguna agencia metropolitana. Este ha sido
el enfoque propio en Estados Unidos, donde escasean los
modelos más institucionalizados.
En Europa, como veremos a continuación, se ha optado generalmente por una opción intermedia, mediante la creación de algún tipo de estructura metropolitana de dos niveles (ente metropolitano y municipios), teniendo en cuenta
los equilibrios políticos y el encaje de la aglomeración urbana en el conjunto del territorio. No podemos hablar, no obstante, de una política metropolitana europea o de un modelo europeo, puesto que existe una gran diversidad, fruto
de las tradiciones y riqueza histórica de los diversos países.
La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos
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2. Modelos de gobernanza metropolitana en Europa
La gobernanza metropolitana hace referencia a la capacidad
de hacer frente a los retos de las aglomeraciones urbanas.
Este concepto, extendido a partir de los años 90, se quiere
distinguir de la noción clásica de “gobierno” por una visión
más amplia que incluye el papel del sector público pero
también privado en la gobernabilidad metropolitana (Jouve et Lefèvre, 1999). La gobernanza metropolitana adopta
diversas formas, especialmente en Europa. Esta diversidad
radica en la interrelación de diversos elementos: la fragmentación del territorio, las competencias de naturaleza
metropolitana, el tipo de financiación y de representación.
En primer lugar, hay diferencias en función del número de
administraciones y de organismos que existen en el área
metropolitana. En efecto, hay aglomeraciones caracterizadas por un grado elevado de fragmentación y otras con
mayor simplicidad institucional. Por ejemplo, en países
donde se han hecho reformas municipales (como en los
países nórdicos) hay menos municipios, mientras que los
países del sur de Europa se caracterizan por un elevado
número de municipios. Además del número de municipios
y del carácter monocéntrico (Roma, París) o policéntrico
de la aglomeración (Randstad holandés), existen otras administraciones que realizan tareas metropolitanas (Comunidad Autónoma, provincia, comarca, etc.) y otros organismos públicos o privados que también tienen funciones a
escala metropolitana. En efecto, a menudo hay asociaciones públicas o privadas que promueven estrategias para
potenciar el desarrollo económico y social (plataformas de
promoción económica, sobre todo de cara al extranjero).
También hay organismos de asistencia a los municipios
que ofrecen apoyo técnico y jurídico a los municipios (por
ejemplo, para solicitar ayudas a la Unión Europea). Además, en la mayoría de metrópolis los servicios de ámbito metropolitano son gestionados por empresas públicas,
privadas o de capital mixto.
En cuanto a las competencias, éstas se pueden enmarcar
tanto en el campo de las hard policies, es decir, relacionadas con el medio físico (ordenación del territorio, urbanismo,
transporte, medio ambiente, etc.) como en el ámbito de las
soft policies (educación, sanidad, servicios sociales, etc). No
obstante, diversos estudios muestran que las competencias
se centran casi exclusivamente en el campo de las hard
policies y especialmente las relativas a la ordenación del
territorio, el transporte y el medio ambiente (Tomàs, 2009;
VVAA, 2009). El otro ámbito donde intervienen los entes
metropolitanos a menudo es el desarrollo económico, básicamente la promoción de estrategias para fomentar el
empleo y generar riqueza. No obstante, lo que hay que diferenciar es si se trata de competencias exclusivas o si otras
administraciones también tienen poderes en estos ámbitos.
Una manera de identificar la capacidad política a escala
metropolitana es analizar el carácter vinculante o no de las
decisiones que se toman. Por ejemplo, determinar si las acciones fijadas por un plan metropolitano son obligatorias o
no para los municipios.
Sin duda, la financiación determina en gran medida el
margen de autonomia. No solo por los recursos materiales
(la cantidad) sino por la fuente de esta financiación (propia
o por otras vías). En cuanto a las estructuras metropolitanas, la financiación proviene básicamente de dos fuentes,
normalmente combinadas. En primer lugar, las transferencias de los municipios (de abajo arriba) y de un ámbito
superior de gobierno, Estados o entes subestatales, según
la estructura política del país (de arriba abajo). En segundo
lugar, de tasas e impuestos propios (venta de servicios com
el agua, tasas por tratamiento de residuos, etc.). Como veremos en los casos concretos, uno de los problemas de los
entes metropolitanos existentes es la falta de autonomía
financiera, pues sus recursos están muy condicionados por
las transferencias de otros ámbitos de gobierno.
Los modelos de gobernanza metropolitana difieren también por la capacidad de la ciudadanía de elegir directamente a sus representantes políticos. Puede darse la
elección directa del alcalde/presidente y los regidores/
concejales, o indirecta (estos forman parte de la estructura metropolitana como representantes de su municipio).
Además, siendo la gobernanza un concepto mucho más
amplio que el de gobierno, hallaremos modelos de gobernanza con representación de miembros de la sociedad civil (sindicatos, cámaras de comercio, universidades, etc.).
Figura 1: Elementos que diferencian los modelos de gobernanza metropolitana
Grado de fragmentación del territorio:
• número de municipios
• número de otras administraciones
• número de otros entes públicos o privados
• número de empresas públicas, privadas y mixtas de gestión de servicios
Tipo de competencias:
• hard policies
• soft policies
Tipo de financiación:
• transferencias: desde abajo (municipios)/desde arriba (otros ámbitos de gobierno)
• tasas e impuestos propios
Tipo de representación:
• elección directa/indirecta alcaldes y concejales metropolitanos
• representación sociedad civil
Teniendo en cuenta estos elementos, diferenciamos cuatro
grandes modelos de gobernanza metropolitana, ordenados según el grado de institucionalización, es decir, según
el tipo de arreglos institucionales realizados. En un extremo, los gobiernos metropolitanos o estructuras creadas
expresamente para afrontar los retos metropolitanos. Estas
estructuras cuentan con un consejo metropolitano (elegido directamente o indirectamente según los casos) y unas
competencias y financiación fijadas por la ley. También creadas a escala metropolitana encontramos agencias metropolitanas que, a diferencia de los gobiernos metropolitanos,
tienen la función de gestionar o planificar un solo servicio
(transporte público, medio ambiente, policía, etc.). El tercer
modelo es el de coordinación vertical, en que las políticas
metropolitanas no se realizan per un ente específicamente
metropolitano sino de facto por otros ámbitos de gobierno
que ya existen (una Comunidad Autónoma, una provincia,
un condado, etc.). Finalmente, el modelo menos institucionalizado es el de la cooperación voluntaria de municipios,
en que los diversos representantes locales se organizan por
iniciativa propia. Este modelo puede ser representado por la
forma más tradicional (mancomunidad o asociación de municipios) o por una fórmula más flexible y en la línea de los
postulados de la gobernanza (la planificación estratégica).
Figura 2: Modelos de gobernanza metropolitana según el grado de institucionalización
Gobiernos metropolitanos (elección directa o indirecta)
Agencias metropolitanas (sectoriales)
Coordinación vertical (a partir de un ámbito de gobierno ya existente: una región, provincia, etc.)
Cooperación voluntaria entre municipios (mancomunidades, planes estratégicos).
Cabe decir que estos modelos son tipos ideales y marcan
las grandes tendencias. En la práctica, algunos de ellos están mezclados o modelos en teoría iguales funcionan de
manera diferente. Elementos más intangibles, relacionados con la cultura política y las actitudes y valores de los
representantes locales hacia la gobernanza metropolitana
influyen el modelo final. Por ejemplo, en algunos países hay
más tradición de institucionalizar la cooperación metropolitana mediante la creación de nuevas estructuras (como en
Francia), mientras que en otros las reformas se encaminan
a reducir su número (como en Dinamarca). En ciertos países
se hacen reformas a escala estatal y se buscan modelos homogéneos (como en Italia actualmente), mientras que en
otros hay una gran diversidad de modelos de gobernanza
(como en Alemania y en España). También afecta la consideración política y jurídica del municipio: si es un ámbito
de gobierno importante (con competencias y financiación),
si tiene un papel destacado en la política del país (elevada
participación en las elecciones municipales), etc. Igualmente, el fracaso o éxito de las diversas fórmulas de gobernanza
se entiende por las actitudes de los representantes metropolitanos: la voluntad de cooperar y de hallar un mínimo común denominador a favor del interés general. Puede existir
formalmente una institución metropolitana pero para que
funcione con éxito es necesario que exista voluntad política.
Igualmente, en algunos casos no se ha adoptado el modelo
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“ideal” por las resistencias de los representantes locales o
estatales. A continuación analizamos cada uno de los modelos y presentamos algunos ejemplos ilustrativos.
2.1 Gobiernos metropolitanos
Cuando hablamos de gobiernos metropolitanos hacemos
referencia a la institucionalización máxima de las áreas
metropolitanas, es decir, la creación de instituciones metropolitanas con fuertes poderes (autonomía jurídica y
fiscal) y legitimidad democrática (elección directa de sus
representantes). Este modelo implica la aprobación de
leyes y el reconocimiento del hecho metropolitano. No
obstante, en la práctica, las estructuras actuales en Europa no cumplen todos estos criterios y deben considerarse
como una versión light de los gobiernos metropolitanos.
En efecto, su autonomía se ve limitada por la distribución
de competencias con otros ámbitos, por la falta de financiación propia o por la debilidad de la legitimidad democrática. Aún así, son entes de coordinación de políticas
metropolitanas que suelen tener una visión integral de la
aglomeración, puesto que no tienen una sola competencia
como las autoridades metropolitanas sectoriales. Algunos
ejemplos de estructuras metropolitanas actuales son las
de Stuttgart (1994), Londres (creada por ley en 1999, en
funcionamiento el 2000), Lisboa (diversas legislaciones, la
última el 2013), Lyon (1999), o Barcelona (Ley de 2010, en
funcionamiento el 2011).
Tabla 1: Ejemplos de gobiernos metropolitanos
Nombre del ente
y fecha creación
por ley
Número
municipios
Tipo elección
Tipo financiación
principal
Competencias principales
Verband Region
Stuttgart, 1994
179
Directa: asamblea, entre
80 y 96 miembros
(ahora 87) elegidos cada
5 años
Transferencias
(municipios,
comarcas, länder y
gobierno federal) y tasas
del transporte
Transporte, ordenación del
territorio, desarrollo económico, tratamiento de residuos,
turismo.
Greater London
Authority, 1999
City + 32 distritos Directa: alcalde y
(boroughs)
asamblea (25 regidores
elegidos cada 4 años)
Transferencias
(sobretodo gobierno
central)
Transporte; Desarrollo económico, promoción internacional; prevención y control de
incendios, emergencias; policía y seguridad.
Communauté
urbaine de Lyon,
1999
57 municipios
Indirecta: consejo de 153
miembros (delegados de
los municipios)
Tasas e impuestos
propios (TPU) y
transferencias gobierno
central
Desarrollo económico, social y
cultural; ordenación del territorio; promoción de la vivienda pública; dinamización y
revitalización urbana; gestión
de servicios comunes; medio
ambiente.
Área metropolita- 18 municipios
na de Lisboa, (2003, 36 parroquias
2008 y 2013)
(freguesias)
Indirecta: consejo de 55
miembros (delegados de
los municipios)
Transferencias de los
municipios y del Estado
Elaboración planes y programas de inversión; desarrollo
económico, social y ambiental;
gestión programas desarrollo
regional; definición redes de
servicios y equipamientos metropolitanos; participación en
entidades metropolitanas en
transporte y medio ambiente.
Área metropolitana de Barcelona,
2010
Indirecta: consejo de 89
miembros (delegados de
los municipios)
Transferencias (sobre
todo municipios y
consorcios), impuestos
y tasas
Territorio y urbanismo; transporte y movilidad; vivienda;
medio ambiente; desarrollo
económico; cohesión social.
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La mayoría de estructuras son de elección indirecta y exclusivas a electos locales, con una financiación mixta y sobre
todo dependientes de las transferencias. Sus competencias están relacionadas con la ordenación del territorio, el
medio ambiente, el transporte y el desarrollo económico.
Solamente dos son de elección directa, Londres y Stuttgart.
De hecho, uno de los debates recurrentes en la gobernanza metropolitana continúa siendo el de la necesidad o no
de elegir alcaldes y regidores a escala metropolitana. La
elección directa se explica por la voluntad de dar visibilidad y legitimidad a los entes metropolitanos, sobre todo
de nueva creación. En efecto, tener representación directa
a escala metropolitana implicaría realizar una campaña
y un programa electoral metropolitanos sobre el cual debatir y adoptar compromisos. En la elección indirecta, no
hay una presión de la ciudadanía hacia la administración
de los entes metropolitanos. Son los alcaldes y regidores
los que, siendo elegidos en la base de su municipio, han
de defender un interés común metropolitano; esta tarea
sería difícil de llevar a cabo cuando se es responsable ante
los electores del municipio y no del conjunto del área metropolitana. En general, implicaría dedicar poco tiempo a
las autoridades metropolitanas y dificultaría el surgimiento de un liderazgo metropolitano. Además, el mandato
en el seno del gobierno metropolitano está ligado al calendario electoral municipal: si hay cambios en les mayorías políticas locales, cambia también la composición del
gobierno metropolitano. Por tanto, la continuidad de los
consejeros metropolitanos no depende de su rendimiento
a escala metropolitana sino municipal.
La elección directa de los representantes metropolitanos es
una opción costosa económicamente y puede generar resistencias políticas a causa de la magnitud de la elección
(en muchos casos, un volumen de población considerable).
Las resistencias son especialmente fuertes en los casos de
las capitales. En este caso, la posibilidad de crear rivalidad
política depende en gran medida del poder que tengan los
gobiernos metropolitanos. Si estos tienen competencias estratégicas y de gestión, como el caso de Londres, la posibilidad de erigirse como contrapoder es menor. Un indicador de
la legitimidad democrática de los gobiernos metropolitanos
con elección directa es la tasa de participación en las elecciones metropolitanas (ver Gráficos 1 y 2).
Gráfico núm. 1: Tasa de participación en las
elecciones metropolitanas de Londres
Gráfico núm. 2: Tasa de participación en las
elecciones metropolitanas de Stuttgart
Fuente: Elaboración propia a partir datos de la Greater London Authority.
Fuente: Elaboración propia a partir datos de la Verband Region Stuttgart.
En Stuttgart, tras una primera votación el año 1994 ro- los ciudadanos votó a favor, pero solamente votaron el
zando el 70%, la participación se ha ido estabilizando 35% de los ciudadanos con derecho a voto. Si lo compapor encima del 50%. En Londres, hay una estabilidad ramos con la participación electoral en las elecciones
por debajo del 40%, excepto en las elecciones de 2008 municipales, vemos en ambos casos que son porcenta(45%), en que el histórico alcalde Ken Livingstone fue jes similares. En otras palabras, la elección directa del
derrotado por el candidato conservador, Boris Johnson. consejo metropolitano en estas dos aglomeraciones no
De hecho, el gobierno de Blair hizo un referéndum previo habría logrado un mayor éxito de participación ni difea la creación de la Greater London Authority: un 72% de renciarse de las elecciones municipales.
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2.2 Agencias metropolitanas
En este caso, hay un grado medio de institucionalización,
puesto que no se crea una autoridad metropolitana con
diversas competencias sino que se opta por crear una
agencia sectorial, con una función principal. Por ejemplo, en Frankfurt se trata de la planificación regional. En
el caso de Birmingham, hay diversas agencias sectoriales
Birmingham
Historia:
Entre 1974 y 1986, el área metropolitana de Birmingham tenía un gobierno metropolitano (West
Midlands Metropolitan County) semejante al de
otras ciudades inglesas. Después de su abolición,
los municipios de su núcleo central siguen teniendo algunos servicios en común, prestados por
autoridades metropolitanas con una sola función.
Competencias:
West Midlands Passenger Transport Executive: conocido como Centro, es el ente público responsable
de promover y coordinar los servicios de transporte
público (autobús, tren y metro), operados por empresas públicas y privadas.
West Midlands Police: ente público responsable de
garantizar la seguridad ciudadana. Efectúa también
tareas de prevención y educación en relación con el
crimen y la violencia.
West Midlands Fire Service: ente público responsable de la protección, prevención e intervención en
incendios y emergencias.
Financiación:
Estas agencias metropolitanas se financian esencialmente por las transferencias de los municipios
miembros (50%) y de las subvenciones del Estado
(30%). El resto (20%) proviene del cobro de tasas
por los servicios que ofrecen.
Representación:
El tipo de representación en las tres autoridades es
indirecta.
La West Midlands Passenger Transport Executive y
la West Midlands Fire Service tienen un consejo formado por delegados de los municipios miembros,
según su población (27 miembros en ambos casos)
y encabezados por un comité ejecutivo. En cambio,
la West Midlands Police se estructura a partir de 10
unidades operativas al frente de las cuales hay un
jefe de policia (chief superintendent). El conjunto de
unidades es coordinado por un equipo formado por
policías y personal técnico.
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con las funciones del transporte, la policía, los incendios y
emergencias. De hecho, la planificación del transporte es
realizada a menudo por una agencia metropolitana, como
en la región metropolitana de Barcelona (que cubre un territorio mucho mayor que el área metropolitana), donde
existe la Autoritat del Transport metropolità (ATM).
Frankfurt
Historia:
La aglomeración de Frankfurt se extiende a tres länder y cuenta con diversos organismos encargados
de una sola función (planificación regional, transporte, residuos, cultura, parques) que operan en
ámbitos territoriales diferentes. El Parlamento de
Hesse, donde se sitúan buena parte de los municipios, aprobó la Ley sobre la aglomeración de Frankfurt/Rhein-Main, que entró en vigor el 1 de abril de
2011. Esta ley supone la creación de la Regionalverband FrankfurtRheinMain, una agencia de planificación regional que agrupa 75 municipios del área
metropolitana. No es la primera estructura creada
con esta finalidad, ya que se han ido sucediendo
agencias de planificación regional con diversos
nombres (el anterior, la Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main y la Umlandverband, de
elección directa).
Competencias:
La principal función de la agencia es la planificación
regional, que se lleva a cabo mediante la elaboración
del Plan Regional de Usos del Suelo y del Plan del
Paisaje. A través de estos se quiere armonizar los planes de los diversos municipios (anteriormente había
otras agencias de planificación con menos municipios
miembros). La Regionalverband FrankfurtRheinMain
también desarrolla tareas relacionadas con el asesoramiento técnico a los municipios sobre los fondos europeos, el análisis de datos regionales y la gestión de
proyectos financiados por la Unión Europea.
Financiación:
Los municipios financian la agencia. Las contribuciones municipales (umlage) se calculan a partir de
dos criterios: población y riqueza (renta per cápita).
Por tanto, los municipios grandes y ricos son los
que más dinero aportan a la asociación.
Representación:
Las decisiones son tomadas por un Consejo regional, formado por representantes de los municipios
(elección indirecta).
Estos dos ejemplos son ilustrativos de cómo funciona este
modelo de gobernanza. En primer lugar, la creación de una
agencia sectorial implica menos cambios institucionales
que los gobiernos metropolitanos (especialmente los de
elección directa). Por tanto, es políticamente más sencillo de realizar y provoca menos resistencia política. Esto
no implica que no haya ninguna clase de conflicto. Por
ejemplo, en Frankfurt algunos municipios se han opuesto
a la creación de la nueva agencia de planificación y han
intentado paralizar el proceso. En segundo lugar, este tipo
de agencias tienen representación indirecta, y se presentan con entes de carácter más técnico que político. A diferencia de los gobiernos metropolitanos, no obstante, la
perspectiva metropolitana resulta fragmentada, pues se
ocupa de un solo ámbito (residuos, transporte, vivienda),
faltándole una visión global.
A menudo encontramos aglomeraciones con varias agencias sectoriales, cada una cubriendo un territorio diferente.
Actualmente sucede en Helsinki, donde hay una agencia
del transporte para 7 municipios (Helsinki Region Transport, HSL) y otra del medio ambiente para 4 municipios
(Helsinki Region Environmental Services Authority, HSY).
También era el caso de Barcelona antes de la aprobación
por la ley de 2010, en que coexistían una entidad del
transporte, una entidad del medio ambiente y una mancomunidad que agrupaban cada una un número diferente
de municipios. Esta fragmentación se eliminó mediante
la nueva Área Metropolitana de Barcelona. En cambio, el
caso de Birmingham es el contrario: existía una estructura metropolitana con diversas funciones que se disolvió,
dando lugar a tres agencias metropolitanas sectoriales. La
coordinación entre ellas es uno de los retos pendientes de
la aglomeración.
2.3 Coordinación vertical
Este modelo de gobernanza agrupa los casos en que una
administración no específicamente metropolitana desarrolla de facto un rol de coordinación metropolitana. En
otras palabras, no ha sido creada para hacer esta función
pero la ejercita en la práctica, a falta de un gobierno metropolitano creado expresamente. Hay numerosos ejemplos en Europa: la Ciudad-estado de Viena, la Región de
Bruselas-Capital, el condado de Estocolmo, la Autoridad
Regional de Dublín, la Región Hovedstaden en Copenhaguen y la Comunidad de Madrid.
Comunidad de Madrid
Historia:
La Comunidad de Madrid se constituyó por un estatuto aprobado el año 1983. Madrid representa la
excepción de la tendencia de las ciudades europeas
meridionales por su menor densidad institucional:
solo existe el gobierno local y el autonómico. Contiene 179 municipios: el tamaño reducido de los
municipios de la segunda corona metropolitana
contrasta con la gran superficie de la ciudad central
y capital española, fruto de la anexión de 13 municipios entre 1948 y 1954. El rápido desarrollo urbano alrededor de la capital ocupa casi la totalidad del
territorio de la Comunidad de Madrid.
Competencias:
Como Comunidad Autónoma, Madrid posee un amplio abanico de competencias fijadas en su Estatuto de autonomía. Entre estas, destacan las siguientes: ordenación del territorio, urbanismo, vivienda,
obras públicas, carreteras, ferrocarriles, transportes,
puertos y recursos hídricos. También ejerce las competencias de la antigua Diputación provincial, como
la coordinación de las entidades municipales con el
fin de garantizar la prestación de las competencias
municipales en todo el territorio. La Comunidad de
Madrid tiene otras competencias que comparte con
el Estado tales como: planificación económica, industria, seguridad, educación y sanidad.
Financiación:
Los ingresos de la Comunidad de Madrid provienen
en un 80% de los impuestos directos e indirectos
(sobre bienes y servicios, sobre la propiedad y sobre
la renta). El 70% de estos ingresos son recaudados
por el Estado y transferidos a la Comunidad de Madrid, como el IRPF y el IVA. El resto de la financiación autonómica proviene esencialmente de transferencias del Estado.
Representación:
La Asamblea de Madrid es el órgano legislativo y
de representación política de los ciudadanos de la
Comunidad de Madrid. Consta de 111 diputados
elegidos directamente cada 4 años. La Asamblea
elige al Presidente de la Comunidad y líder del poder ejecutivo, que forma su Consejo de Gobierno y
es responsable ante la Asamblea.
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Región Hovedstaden en Copenhaguen
Historia:
En Dinamarca, el año 2007 se llevó a cabo una reforma municipal: los 14 condados (gobierno local
de segundo nivel) fueron substituidos por 5 regiones y el número de municipios pasó de 271 a 98. En
Copenhaguen, la creación de la Región de la Capital
(Region Hovedstaden) implicó la desaparición de
la autoridad metropolitana existente. La aglomeración de la capital danesa se caracteriza por un
grado bajo de fragmentación institucional: pocos
municipios y de grandes dimensiones y la región de
Hovedstaden. Antes de la reforma de 2007 existían
además diversas autoridades del transporte, que
también se fusionaron en una sola (Movia).
Competencias:
Las nuevas regiones son entes de descentralización
del Estado; sus decisiones son vinculantes. Las competencias de las regiones son relativas a la gestión de
los hospitales y su personal, la gestión de la cobertura sanitaria (health insurance); el desarrollo regional
(desarrollo económico, turismo, cultura, educación);
el medio ambiente (planes regionales, medidas contra la contaminación); el transporte público (coordinación de las agencias de transporte, planificación,
integración tarifària); la coordinación de las instituciones que trabajan para la población con necesidades especiales (servicios sociales, educación).
Financiación:
Las regiones, a diferencia de los municipios, no pueden recaudar impuestos. Su financiación proviene
esencialmente de transferencias del Estado (80%)
y de los municipios (20%).
Representación:
Cada región está representada por un Consejo de 41
miembros, elegidos directamente cada 4 años.
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Estos dos casos muestran como, en un proceso de descentralización del Estado, no se crean gobiernos metropolitanos sino que las estructuras subestatales (Comunidad
Autónoma, región) asumen en la práctica las funciones
metropolitanas. Tanto en el caso madrileño como danés
el territorio de actuación es superior al del área metropolitana, y por tanto las políticas no son específicamente
metropolitanas sino que quedan diluidas en el conjunto
de políticas. En contrapartida, se trata de entidades con
competencias destacadas y de elección directa, lo cual les
otorga legitimidad. Además, son ámbitos de gobierno que
difícilmente serán eliminados por un cambio de gobierno,
a diferencia de los gobiernos metropolitanos, que han sido
objeto de luchas políticas (casos de Barcelona y autoridades metropolitanas inglesas en los años 80).
En resumen, los modelos de coordinación vertical se caracterizan por los elementos siguientes. En primer lugar,
los ámbitos de gobierno que asumen las tareas metropolitanas tienen más o menos poderes, tipos de financiación
y representación directa o indirecta según los casos (especialmente en función del grado de descentralización
del Estado). En segundo lugar, el territorio de actuación
de la institución (región, ciudad-estado, condado, comunidad autónoma) es mayor (casos de Madrid, Copenhaguen,
Estocolmo, Dublín) o menor (Viena, Bruselas) que el área
metropolitana. En consecuencia, el inconveniente de los
modelos de coordinación vertical es la dificultad de construir una visión metropolitana ya que no hay de entrada
un reconocimiento explícito del hecho metropolitano; esto
dependerá de la capacidad de crear proyectos y políticas
de ámbito metropolitano de cada una de las instituciones.
2.4 Cooperación voluntaria entre
municipios
Los modelos menos institucionalizados se caracterizan por ras de comercio, universidades, organizaciones sin ánimo de
la ausencia de reformas en las estructuras políticas exis- lucro, etc. Casos muy conocidos de planificación estratégica
tentes ya que se basan en la iniciativa local y la voluntad son los de Barcelona y Turín. Como en el caso anterior, tampor parte de los municipios, utilizando fórmulas flexibles bién pueden ser elementos de transición o complementarios
de cooperación. El modelo tradicional es el de cooperación de cooperación metropolitana más institucionalizada. Por
voluntaria entre municipios de una misma área metropoli- ejemplo, en la ciudad polaca de Wroclaw, la planificación estana. En la mayoría de países existen mancomunidades de tratégica ha sido un paso anterior a la constitución de una
municipios para prestar algún servicio. Por ejemplo, en Es- agencia metropolitana. En efecto, el ejercicio de planificación
paña existen más de 1.000 mancomunidades, incluyendo estratégica intensa iniciado en 1999 duró seis años, finalizanlas zonas rurales. En el caso de las aglomeraciones urba- do por falta de resultados. No obstante, esta experiencia dio
nas, destacamos los casos en que la cooperación se realiza lugar en 2007 a la creación de una agencia sectorial (ARAW
sobre una base más política, como un elemento de transi- - Wrocław Agglomeration Development Agency).
ción hacia una forma más institucionalizada de gobernanza metropolitana. Este fue el caso de la Mancomunidad de
municipios del Área metropolitana de Barcelona y posteAsociación Poznan Metrópolis
riormente el Consorci Metropolità, que sirvió de transición
Historia:
hacia la nueva AMB. Actualmente, también es el caso de
Esta área metropolitana de más de un millón de haParís (ver 2.5). En otros casos, la cooperación voluntaria se
bitantes es de tipo mono-céntrico y se caracteriza
hace sobre todo para construir un espacio de diálogo mepor una larga tradición de cooperación entre munitropolitano y llegar a acuerdos entre los miembros, como
cipios. Después de diversas estructuras intermunicien el caso de la aglomeración polaca de Poznan.
pales, el año 2007 Poznan, el condado circundante
y 17 municipios crearon el Consejo de Poznan MeLa efectividad de las estructuras de cooperación voluntaria
trópolis. Su objetivo era desarrollar un plan estradepende en gran medida del marco legal en que operan
tégico que condujo a la creación de la Asociación
los municipios (competencias, financiación, etc.) y de la
Poznan Metrópolis en 2012.
voluntad política de los representantes municipales. Sin
Competencias:
un liderazgo claro y ganas de cooperar, este modelo de
Servir de fórum de debate entre los miembros y
gobernanza es efímero. Por ejemplo, en Varsovia se creó
coordinar la cooperación entre ellos. También vehiel año 2000 una asociación (Warsaw Metropolis Associacular la financiación territorial de la Unión Europea
tion), que agrupaba solamente los municipios de los alre(Integrated Territorial Investment - ITI).
dedores de la capital polaca. Aunque Varsovia se unió a la
Financiación:
asociación el año 2006, la desconfianza entre los repreLa asociación se financia con las aportaciones de
sentantes suburbanos y los de la capital ha impedido que
los miembros. También solicita subvenciones a la
exista una cooperación real entre ellos.
Unión Europea.
Representación:
Durante las décadas de 1990 y 2000, la planificación estratéActualmente, la asociación incluye la ciudad de Pozgica se ha erigido como una herramienta de gobernanza. En
nan, el condado de Poznan y 21 municipios, que se
este caso, los representantes municipales comparten un esorganizan en una asamblea con representación de
pacio de discusión y debate con otros actores tanto de otras
los miembros.
administraciones como de los sindicatos y patronales, cáma-
La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos
Torino Internazionale
Historia:
Turín es una aglomeración fragmentada, en que la
región de Piamonte y la Provincia de Turín tienen
competencias, con diversas empresas públicas y
privadas que gestionan los servicios y sin una estructura metropolitana de coordinación. Torino Internazionale es la asociación creada el año 2000
para promover la planificación estratégica y consensuar el futuro de la aglomeración. El primer plan
estratégico, pionero en Italia, surgió en un momento de crisis del sector industrial (sobre todo automovilístico) y con el horizonte de la celebración de los
Juegos Olímpicos de invierno de 2006. El objetivo final era renovar la imagen internacional de la ciudad.
El segundo plan estratégico se centraba en la sociedad del conocimiento y en cómo desarrollar nuevos
nichos de desarrollo económico. Actualmente, su
tarea se centra en la elaboración de un tercer plan
estratégico centrado en las estrategias para afrontar la crisis económica y a la vez promover el desarrollo sostenible de la aglomeración, incluyendo
tanto la vertiente social como ambiental.
Competencias:
Orientar el desarrollo de la aglomeración mediante
acuerdos entre los diversos miembros, fijando objetivos y proyectos concretos para conseguirlos.
Financiación:
La asociación tiene tres fuentes de financiación
principales: las cuotas de los miembros; las contribuciones y donaciones de otros entes públicos y
privados; los beneficios obtenidos de las iniciativas
de la Asociación.
Representación:
La asociación se compone de una asamblea que tiene actualmente 89 miembros y está presidida por
el alcalde de Turín. Los miembros son de diversos
tipos: representantes de entes públicos, instituciones, universidades, centros culturales, empresas,
sindicatos y cámaras de comercio.
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El objetivo de los planes metropolitanos es crear una visión metropolitana de consenso: trazar los elementos
principales que han de guiar el futuro de la metrópolis. Se
trata pues de un instrumento de consulta, sin capacidad
vinculante. Esta característica favorece llegar a acuerdos
e incluir a otros representantes que no tienen voz en las
instituciones formales pero que son actores destacados
del área metropolitana. En contrapartida, los objetivos estratégicos pueden ser abandonados fácilmente, ya sea por
una ausencia de liderazgo, por cambios políticos o la falta
de cooperación con otros ámbitos de gobierno.
2.5 Reformas en curso
Actualmente hay diversos procesos de reforma metropolitana, como en Francia e Italia. ¿Qué proponen? ¿Son
innovadores? ¿Cómo se enmarcan en los modelos de gobernanza metropolitana?
En el caso francés, desde hace 8 años existe un debate
sobre la reforma de las diferentes entidades territoriales
que afecta a las grandes ciudades y especialmente a París.
La capital quedó excluida de la reforma a escala nacional
de los años 90 (Loi Chevènement de 1999) por su complejidad. Paralelamente a los diversos proyectos de ley y
proyectos urbanísticos (como Grand Paris), se han ido consolidando formas de cooperación metropolitana voluntaria con una base territorial muy amplia. La aprobación de
la Ley del 27 de enero de 2014 de Modernización de la
acción pública territorial y de afirmación de las metrópolis (Loi de modernisation de l’action publique territoriale et
d’affirmation des métropoles) supone la institucionalización de esta cooperación, ya que prevé la creación de un
nuevo ente de cooperación intermunicipal, la Métropole
du Grand Paris, el 1 de enero de 2016.
Cronología reciente de las estructuras
de cooperación metropolitana en París
Conferencia metropolitana (2006-2009):
A iniciativa de la alcaldía de París se crea un espacio
de diálogo para reflexionar y debatir sobre los retos
más importantes de la aglomeración de la capital.
Más de 100 entidades (municipios, estructuras intermunicipales, departamentos y la región Île-deFrance) participan.
Paris Métropole (2009-2015):
Para profundizar en el diagnóstico de los retos metropolitanos se crea este grupo de estudio mixto (syndicat mixte d’études), que reúne más de 200 entes
territoriales (ayuntamientos, estructuras intermunicipales, departamentos y región) tanto del primer
como del segundo cinturón de la aglomeración. Estos 211 entes (a febrero 2015) representan 9,3 millones de habitantes. Financiado por los miembros,
se organiza con una asamblea en que cada uno de
los miembros tiene el mismo peso y un comité de
coordinación más reducido. También cuenta con un
Comité de partenaires para representar a la sociedad
civil. Uno de los ejes de trabajo es el denominado
“Projet métropolitain”, que trabaja para la transición
hacia el nuevo ente Métropole du Grand Paris, conjuntamente con la Mission de Préfiguration.
Mission de Préfiguration de la future Métropole
du Grand Paris (2014-2016):
Es la estructura encargada de preparar el camino
hacia la nueva Métropole du Grand Paris, mediante
informes de evaluación y diagnóstico (condiciones
jurídicas, financieras, etc.). Los alcaldes y otros actores están representados a fin de contribuir al proyecto. Su tarea acabará seis meses después de la
creación de la Métropole du Grand Paris.
Métropole du Grand Paris (2016-...):
Será el nuevo ente intermunicipal (établissement
public de coopération intercommunale - EPCI) que
agrupará París y los municipios de su primera corona (unos 7 millones de habitantes) a partir del 1
de enero de 2016. Las competencias están relacionadas con la ordenación del territorio, el desarrollo
social y económico, la vivienda y la protección del
medio ambiente. Será gobernada por un consejo
metropolitano (de más de 300 consejeros) que elegirán, por mayoría absoluta, la presidencia.
En Italia, el proceso de crear “ciudades metropolitanas”
iniciado en los años 90 y nunca concluido se ha reabierto recientemente para dar reconocimiento al hecho metropolitano. Según la ley 56/2014, las provincias quedan
eliminadas y se substituyen por gobiernos metropolitanos
en diversas aglomeraciones, entre las cuales están Milán,
Turín, Roma, Boloña, Florencia, Nápoles, Bari, Venecia, Génova y Reggio Calabria. Estos nuevos entes absorben las
competencias provinciales y asumen otras nuevas, siendo
responsables de la planificación territorial y ambiental, la
planificación estratégica, el transporte y la movilidad, el
desarrollo económico y social. Actualmente las ciudades
implicadas se encuentran en proceso de aprobación del
nuevo ente; una de las ciudades más avanzadas es Milán,
que desde el 1 de enero de 2015 es Città metropolitana.
Cronología reciente de la construcción
de la Città metropolitana en Milán
Proyecto estratégico Città di città (2005-2009):
Se crea un espacio de reflexión sobre los retos metropolitanos iniciado por la Provincia de Milán y la
Agencia de desarrollo de Milán Metrópolis, con el
apoyo de la Universito Politécnica de Milán y la participación de entes públicos y privados.
Hacia la nueva Città metropolitana (2011-2014):
2011: designación de una consejera para la creación de la Città Metropolitana.
2012-14: elaboración del proyecto “Milano Città
Metropolitana”, con los municipios y actores socioeconómicos.
22 de diciembre de 2014: aprobación estatutos de
la Città Metropolitana.
Città metropolitana (1 de enero de 2015-...):
Presidida por el alcalde de Milán (Sindaco Metropolitano) y gobernada por un Consejo metropolitano (Consiglio Metropolitano) de 24 miembros,
cuenta también con una asamblea (Conferenza
Metropolitana) en representación de los municipios
miembros. Si se cumplen una serie de condiciones
explicitadas en la ley (descentralización de la ciudad, definición de zonas homogéneas dentro de la
aglomeración), se puede escoger directamente al
alcalde y al consejo metropolitano.
La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos
En relación a los modelos de gobernanza metropolitana
que hemos visto anteriormente, estos dos ejemplos se sitúan en la línea de los gobiernos metropolitanos, ya que
implican un reconocimiento legislativo e institucional del
hecho metropolitano, con algunos matices. En el caso de
París, es difícil hacer un diagnóstico ya que el ente está
todavía en fase de preparación, pero el proyecto se enmarca en la tradición de la intercommunalité francesa y
aporta pocos elementos innovadores. En el caso de Milán,
se ha substituido la provincia por la città metropolitana
y, por ahora, como en París, el alcalde y el consejo metropolitano son de elección indirecta. Los dos casos también
comparten el hecho que los límites del nuevo ente son
inferiores a los límites de la aglomeración real, reflejando
los complejos equilibrios políticos de las reformas metropolitanas. Además, en ambos ejemplos se contempla la
creación de un órgano consultivo que agrupe a los agentes
socioeconómicos del territorio (Fórum metropolitano de la
sociedad civil en Milán y Consejo de desarrollo en París).
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El caso de Milán aporta un elemento innovador: la participación ciudadana a escala metropolitana. Según los
estatutos de la città metropolitana, se podrán llevar a
cabo iniciativas legislativas populares y referéndums. Esto
podría representar un fortalecimiento de la legitimidad
democrática de la città metropolitana. Al mismo tiempo,
no obstante, el hecho que actualmente el alcalde metropolitano sea el alcalde de la ciudad de Milán resulta contradictorio, pues este último es elegido directamente por
los habitantes de Milán y no por el conjunto de habitantes
de la città metropolitana. Finalmente, hay que ver cómo
evolucionan las diversas città metropolitanas en Italia y si
encontramos una diversidad u homogeneidad en sus estatutos. En el caso de Roma, hay que ver cómo se conjuga la
capitalidad del Estado con la città metropolitana.
3. Conclusiones
A modo de conclusión, sintetizamos las ventajas e inconvenientes de los diversos modelos de gobernacia metropolitana que hemos visto anteriormente. Además, apuntamos dos de los retos de la gobernanza metropolitana de
los próximos años. De una parte, la gestión del territorio y
de los servicios metropolitanos; de otra, el encaje metropolitano en Europa.
3.1 Pros y contras de los modelos de
gobernanza metropolitana
La gobernanza metropolitana en Europa adopta una pluralidad de formas, que hemos clasificado en cuatro grandes
tipos, de más a menos institucionalizados: los gobiernos
metropolitanos (de elección directa o indirecta), las agencias metropolitanas (sectoriales), la coordinación vertical (a
partir de un ámbito de gobierno ya existente: una región,
provincia, etc.) y la cooperación voluntaria entre municipios
(mancomunidad, planes estratégicos). No hay un modelo
ideal, ya que todos tienen sus ventajas e inconvenientes.
En un extremo, la manera de afrontar los problemas metropolitanos implica cambios institucionales y el reconocimiento por ley del hecho metropolitano. Esto comporta
una serie de pros y contras. En primer lugar, si la nueva es-
tructura tiene competencias reales y financiación adecuada, es la opción que permitirá afrontar de manera global
los retos metropolitanos y tratar las desigualdades sociales y fiscales, temas que habitualmente son responsabilidad de los gobiernos superiores (regionales y/o estatales).
No obstante, la autonomia de los gobiernos metropolitanos se ve limitada por la distribución de competencias con
otros àmbitos, la falta de financiación propia o la debilidad de la legitimidad democrática. En segundo lugar, la
creación de gobiernos metropolitanos ayuda a reducir la
fragmentación institucional pero aún así existen diversos entes y empresas (planificación, gestión, promoción
económica) que operan en el ámbito metropolitano. Otro
inconveniente de crear un nuevo ámbito de gobierno es
su coste económico (sobre todo si no se eliminan otras
estructuras existentes).
En cuarto lugar, la creación de gobiernos metropolitanos es
menos flexible ante los cambios inherentes a la dinámica
metropolitana. Una vez creada una institución con competencias, financiación y representación política es muy
difícil de cambiar. En cambio, el territorio metropolitano
no es fijo: el ámbito sobre el que actúa la nueva estructura queda superado en poco tiempo. Finalmente, la razón
principal por la cual no se crean gobiernos metropolitanos
poderosos es la resistencia política que genera este tipo
de intervención, por municipios y por otros ámbitos de gobierno ya existentes, como las provincias, las regiones o
el propio gobierno central. En efecto, pocos gobiernos se
atreven a crear gobiernos metropolitanos que agrupen la
mayor parte de la población del país y/o su ciudad capital.
En los casos que se ha hecho se les ha dotado de poderes
limitados (de gestión, ejecución y planificación) en campos muy concretos (sobre todo el transporte y el medio
ambiente, y en menor medida el ordenamiento del territorio y el desarrollo económico).
En cambio, los modelos de gobernanza metropolitana
poco institucionalizados son más flexibles y se adaptan
mejor al entorno cambiante. En efecto, la adhesión de
nuevos municipios a la asociación es más fácil ya que
depende de la voluntad de los municipios miembros. Del
mismo modo, según el tipo de régimen local, se pueden
ampliar o reducir las competencias de la asociación cambiando sus estatutos. La segunda ventaja de los mecanismos poco institucionalizados es que acostumbran a surgir
de una iniciativa local. En efecto, son los municipios quienes deciden asociarse y por tanto el proceso es controlado
por los actores locales. La toma de decisiones durante y
después del proceso se mantiene en el ámbito local y no
hay interferencia de otro ámbito de gobierno. La descentralización de las decisiones permite un funcionamiento
más ágil y una mayor apropiación de los objetivos.
Los modelos de cooperación voluntaria tienen tres inconvenientes principales. Primero, este tipo de mecanismos
pueden tener más dificultad para perdurar pues dependen
de las dinámicas internas (alianzas políticas) y del liderazgo
de la asociación. En la práctica, el tipo de actuaciones se
plantean a corto plazo, ya que el acuerdo se mantiene por
la adscripción voluntaria. Otro rasgo negativo de la cooperación voluntaria es la posibilidad de funcionar con el status
quo. Dicho de otra manera, el hecho que las decisiones se
tomen de manera consensuada puede provocar que no se
llegue a acuerdos y no se haga ninguna acción. Igualmente,
también depende de la distribución del poder en el interior
de la asociación (número de representantes por municipio).
Según los equilibrios de poder a la hora de votar, se pueden bloquear las decisiones y no avanzar en ninguna acción concreta. El riesgo de parálisis también puede ocurrir si
los miembros dejan de financiar la asociación, pues buena
parte de los fondos provienen de transferencias de los municipios. De hecho, uno de los elementos que condicionan
el funcionamiento de la cooperación voluntaria entre municipios es el reparto de la carga financiera entre miembros
con recursos y perfiles socioeconómicos muy diversos. Finalmente, las asociaciones de cooperación entre municipios
suelen tener unas competencias limitadas (gestión de servicios, asistencia a los miembros) y por tanto su incidencia
en las grandes políticas metropolitanas es menor que en los
casos de gobiernos metropolitanos. En el caso de la planificación estratégica, a estos inconvenientes debe añadirse su
carácter consultivo, aunque, como hemos visto, puede ser
una herramienta útil para superar conflictos institucionales
y crear una visión metropolitana de consenso.
En la práctica, cada área metropolitana tiene un modelo de gobernanza según la tradición de cooperación, las
alianzas políticas, las relaciones entre ámbitos de gobierno y la configuración local de los actores públicos y privados. Estos equilibrios modulan el tipo de gobernanza,
que evoluciona con el tiempo. Hay muchos ejemplos de
ciudades que tienen un modelo de gobernanza metropolitana más o menos institucionalizado según las etapas:
de gobierno metropolitano pasa a agencias sectoriales,
de un plan estratégico a la cooperación entre municipios,
etc. Actualmente, los procesos de reforma en Francia y en
Italia indican una tendencia al reconocimiento del hecho
metropolitano pero con competencias limitadas y un territorio de aplicación reducido.
En la nueva Città metropolitana de Milà existe la posibilidad de elegir directamente los órganos principales (alcalde y consejo). No obstante, los casos de Londres y Stuttgart
muestran una tasa de participación electoral en el ámbito
metropolitano muy semejante al ámbito municipal (alrededor del 40 y 50% respectivamente). De hecho, a la hora
de pensar en los modelos de gobernanza metropolitana
debemos plantearnos si el área metropolitana es para los
ciudadanos un espacio significativo y de identificación
como el municipio. Quizás haya que cuestionarse si lo que
hace sentirse parte del área metropolitana es el hecho de
elegir a unos dirigentes políticos o si el sentimiento de
pertenencia está ligado a otras variables, como un modo
de vida similar o compartir unos espacios de referencia. El
estudio realizado en Barcelona así lo indica (Tomàs, Vallbé,
2014). En este sentido, el rasgo más innovador de la Città
metropolitana de Milán es el hecho que en sus estatutos
se incluyan herramientas de participación ciudadana a escala metropolitana que van más allá de las elecciones.
3.2 Los retos en la gestión del
territorio y de los servicios
metropolitanos
Uno de los retos de la gobernanza metropolitana es la gestión del territorio y de los servicios que se prestan. En este
sentido, hay diversos aspectos a tener en cuenta.
La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos
En primer lugar, hemos visto que uno de los obstáculos de
la coordinación metropolitana es la inadecuación entre instituciones y territorio. En efecto, como hemos visto en los diversos casos, los gobiernos metropolitanos no suelen cubrir
el conjunto de la aglomeración. Además, con la creciente
metropolitanización del territorio, cualquier estructura creada queda obsoleta, a no ser que se le incorpore un mecanismo ágil de ampliación de su perímetro de actuación.
En segundo lugar, existe una gran fragmentación en la
gestión territorial. Además de los gobiernos o administraciones territoriales (municipios, autoridades metropolitanas, provincias, regiones), en todas las áreas metropolitanas existen otros organismos con diversas funciones.
Agencias, consorcios y asociaciones que realizan básicamente funciones de gestión, de planificación y de proyección externa. La creación de gobiernos metropolitanos
ayuda a reducir la fragmentación institucional pero aún así
la pluralidad de entes operando en el ámbito metropolitano es común a todos los casos.
Las empresas de gestión son las más abundantes, sobre todo las relativas al servicio del transporte público, y
en menor medida, al tratamiento de residuos. En todas
las aglomeraciones existe una empresa responsable del
transporte de la ciudad central y de los municipios vecinos.
Por ejemplo, Metro Madrid, Transportes metropolitanos
de Barcelona o Wiener Linien (a Viena). En muchos casos,
estas empresas se integran en otros organismos públicos
que se dedican a la planificación de la red de transporte,
de la integración tarifaria, etc. En el caso madrileño, se
trata del Consorcio regional de Transportes de Madrid, dependiente de la Comunidad de Madrid; en el caso catalán, de l’Autoritat del transport metropolità, dependiente
de la Generalitat de Catalunya; en el caso austríaco, de
la Asociación del transporte de la región este, bajo tutela
del länder. Por lo que respecta al medio ambiente, suele
haber empresas de gestión de los servicios relacionados
con el agua (abastecimiento de agua potable, saneamiento y evacuación de aguas residuales) y los residuos (recogida, tratamiento, reciclaje), que son coordinadas también
por agencias metropolitanas y gobiernos metropolitanos.
Como hemos visto, hay casos en que existen diversas
agencias sectoriales (transporte, medio ambiente) con un
ámbito territorial diferente; en este caso, asegurar su coordinación es el mayor reto.
Además de los organismos de gestión y planificación, encontramos un gran número de asociaciones sin ánimo de
lucro y de empresas públicas, privadas o mixtas que tienen
como objetivo principal la promoción económica de las
aglomeraciones metropolitanas a escala internacional, para
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atraer inversores y turistas. Algunas entidades se dedican
al márquetin institucional y la mejora de la competitividad
del área metropolitana (Frankfurt, Stuttgart, Copenhaguen),
mientras otras se presentan como una plataforma de debate y reflexión (Dublin City Development Board, l’Associació
del Pla estratègic metropolità de Barcelona, Torino Internazionale, London First). Se trata de organismos consultivos y
de representación mixta, ya que además de alcaldes y regidores participan miembros del sector empresarial, cámaras
de comercio, universidades, etc.
En definitiva, en las aglomeraciones urbanas operan diversos entes públicos, privados o de capital mixto de ámbito territorial diferente, composición diversa y funciones
variadas. Aparte de la coordinación de todos ellos, uno de
los mayores retos es garantizar la eficiencia y viabilidad
económica de la gestión de los servicios, en ámbitos que
generan grandes beneficios como el del agua y los relacionados con la sostenibilidad del territorio. En este sentido, el interés creciente de las grandes multinacionales
por desarrollar las smart cities pone a prueba la capacidad
de gobernanza pues en este campo la cooperación público-privada es ineludible. En efecto, ni los ayuntamientos ni
los gobiernos metropolitanos poseen la tecnología ni los
conocimientos para desplegar la ciudad inteligente, por lo
cual la articulación entre intereses públicos y privados se
halla en el centro de la gobernanza metropolitana.
3.3 El encaje metropolitano en Europa
Teniendo en cuenta que casi el 75% de la población europea vive en áreas urbanas, y que se prevé que hacia 2050
sea el 80%, la Comisión Europea está dando cada vez más
importancia al hecho urbano. Hay una creciente preocupación por la sostenibilidad del territorio, entendida en
su vertiente ambiental (contaminación, agotamiento de
recursos) pero también social (desigualdades, exclusión).
Diversos informes, cartas y declaraciones se han ido sucediendo a fin de configurar una agenda urbana europea.
Así, el año 2012, la Dirección general de políticas regionales de la Comisión pasó a llamarse Política regional y
urbana, con la intención que la mitad de los fondos de
desarrollo regional se inviertan en áreas urbanas. Además,
un número creciente de políticas sectoriales se dirigen a
las zonas urbanas: energía, sociedad de la información,
medio ambiente, educación y cultura, etc. La Estrategia
Europa 2020 destaca también la necesidad de hacer una
planificación integrada en el ámbito metropolitano.
El mayor interés de la Comisión Europea en el hecho metropolitano contrasta con la asignación territorial de los
órganos decisorios. En el proceso de construcción europea, el protagonismo ha recaído en los estados miembros.
Todos los órganos importantes de representación se han
concebido sobre la base estatal, mientras que las regiones
y sobre todo los municipios tienen un papel muy secundario, mediante el Comité de las regiones. En el caso de las
áreas metropolitanas, este papel es aún menor. A pesar de
existir redes de ciudades como Eurocities, no hay un órgano de representación propio. Este hecho es paradójico si
tenemos en cuenta que el 67% del PIB europeo se genera
en áreas urbanas, mientras que su población representa el
59% del total (Eurostat, 2014). Así, uno de los retos de la
gobernanza europea es dar voz a los representantes metropolitanos, tanto en el diseño de las políticas como de
los objetivos prioritarios de los programas. No obstante,
la agenda urbana europea no se puede desarrollar de manera independiente en los estados miembros, que han de
reconocer también el rol de les aglomeraciones urbanas.
Como hemos visto, esta es aún, en muchos casos, una
asignatura pendiente.
Referencias citadas:
EUROSTAT (2014) Eurostat regional yearbook 2014. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
HEINELT, H. & KÜBLER, D. (Eds.) (2005) Metropolitan Governance. Capacity, Democracy and the Dynamics of Place.
London: Routledge.
JOUVE, B. & LEFÈVRE, C. (1999) “De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes? Permanence ou recomposition des cadres de l’action publique en Europe”, Revue française de science politique, vol. 49, núm. 6, 835-853.
TOMÀS, M. (2009). La gobernabilidad metropolitana en Europa y América del Norte. Barcelona: Diputación de Barcelona.
TOMÀS, M. & VALLBÉ, J-J. (2014) “Exploring metropolitan identity. The case of Barcelona”, City Futures Conference III,
París, 20 de juny.
VVAA (2009) “Aglomeraciones Metropolitanas Europeas”, Papers. Regió Metropolitana de Barcelona, núm. 50.
Autora:
Mariona Tomàs
Universidad de Barcelona, Grupo de investigación en estudios locales (GREL)