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Alejandro Encinas Rodríguez
Senador de la República
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL CUAL SE
REFORMAN DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE
JUSTICIA AGRARIA, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I.
Antecedentes
El 6 de enero de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, las reformas
y adiciones al artículo 27 constitucional en materia agraria. Entre los cambios
fundamentales fue pasar de la justicia administrativa a la creación de órganos
jurisdiccionales con plena autonomía para dictar sus fallos, para la impartición de
justicia honesta y pronta, surgiendo los tribunales agrarios.
Los Tribunales Agrarios tienen 23 años de creados como órganos con autonomía y
plena jurisdicción para dictar sus fallos. Tienen autonomía jurisdiccional, y
presupuestalmente están adscritos al Poder Ejecutivo.
Se integran por un Tribunal Superior, con 5 Magistrados Numerarios y un
Supernumerario. Actualmente con 56 Tribunales Unitarios Agrarios distribuidos en
todo el territorio nacional.
La competencia de los Tribunales Agrarios, es relevante en términos sociales y
económicos, pues los 31,873 ejidos y comunidades que existen en el país, son
propietarios de 101.6 millones de hectáreas, que representan el 51% del territorio
nacional.
II.
De la Justicia Agraria
El mandato constitucional de justicia honesta y pronta es congruente con el derecho
fundamental de acceso efectivo a la justicia consagrado en el artículo 17
constitucional, que señala: “toda persona tiene derecho a que se le administre
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justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y
términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta,
completa e imparcial”.
El acceso efectivo a la justicia protege el derecho de toda persona para el libre
acceso a la tutela jurisdiccional, para plantear una pretensión o a defenderse de ella
conforme a los siguientes principios:
a. De justicia pronta, que se traduce en que la autoridad resuelva las
controversias planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto
establezcan las leyes.
b. De justicia completa, Que consiste en que la autoridad que conoce del
asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos
debatidos cuyo estudio sea necesario y garantice al gobernado la obtención de
una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se
resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la
tutela jurisdiccional que ha solicitado.
c. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución
apegada a derecho y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o
arbitrariedad en su sentido, y,
d. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de
su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda
dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la
prestación de ese servicio público.
El acceso a la justicia es un derecho fundamental consagrado en nuestra carta
magna, al respecto existen pronunciamientos del Poder Judicial Federal que
establecen que es necesario precisar, que tal derecho debe manifestarse en dos
aspectos complementarios: uno formal y otro material. El formal se refiere a la
obligación de las autoridades de dar respuesta de manera pronta, completa, imparcial
y gratuita a las solicitudes de los particulares, respetando las formalidades del
procedimiento; el aspecto material se refiere a la obligación de la autoridad de hacer
cumplir sus resoluciones y especialmente cuando se trate de una sentencia definitiva
o laudo que ha sido favorable a los intereses de alguna de las partes.
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Acorde con lo dispuesto por el artículo 27 constitucional, en febrero de 1992, se
expidieron las leyes agraria y orgánica de los tribunales agrarios. La Ley Agraria en
su título décimo regula el proceso en el juicio agrario, los plazos y términos, las
formalidades específicas, y cuando no haya norma expresa la supletoriedad del
código federal de procedimientos civiles.
Desde 1992 se estableció que el juicio agrario, está sujeto a los principios de
oralidad, incluso en cada tribunal unitario agrario, están las salas de audiencia
adaptadas para desarrollar el proceso oral; el de inmediatez con la presencia
obligatoria en la audiencia de Ley de la o del Magistrado Agrario; de composición
amigable, derivado del cual es obligatorio que el Magistrado exhorte a las partes a
una amigable composición antes de juicio y aún para la ejecución de la sentencia; la
suplencia en la deficiencia de los planteamientos de derecho, cuando se trate de
ejidos y comunidades y sus integrantes.
A veintitrés años de su creación, resulta necesaria la Integración de los tribunales
agrarios al Poder Judicial de la Federación, basado en el argumento de la
independencia en la labor del juzgador. Apoya esta propuesta las siguientes
consideraciones:
a) Las atribuciones que vinculaban de forma directa a los Tribunales Agrarios
con el Poder Ejecutivo correspondían a una circunstancia histórica bien
definida, la necesidad de resolver los asuntos pendientes en trámite al
momento de la reforma al artículo 27 constitucional de 1992. Dado que esa
labor está prácticamente concluida, la competencia transitoria ha dejado de
tener sentido.
b) Alrededor del 95% de las resoluciones de los tribunales unitarios agrarios no
admite recurso de revisión ante el Tribunal Superior Agrario, sino que son
susceptibles de impugnación mediante amparo directo.
c) En materia administrativa los tribunales agrarios no cuentan con Consejo de
la Judicatura ni con comisión administrativa y, al no estar adscritos al Poder
Judicial de la Federación, se aprovecha poco de las estructuras de
capacitación de personal, transparencia y peritos, entre otras con las que sí
cuenta el Poder Judicial Federal.
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III. Independencia Judicial
La integración de los Tribunales Agrarios en el Poder Judicial no sólo es viable sino
probablemente necesaria, pues por una lado no se afectaría el cumplimiento de sus
funciones constitucionales y en cambio sí mejoraría el apego a sus principios
rectores, pues una mayor garantía de independencia responde al mandato de
honestidad, mientras que la simplificación procesal abona al principio de celeridad
contenido dentro de nuestra Constitución.
El sector agrario en México se encuentra en un momento coyuntural. La impartición
de justicia en la materia requiere de grandes cambios que le permitan hacer frente a
los retos actuales, bajo el apego al principio de independencia judicial. Ello,
tomando en consideración además de lo anterior, las observaciones generales
plasmadas en el Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los
magistrados y abogados de 2010 de la Organización de las Naciones Unidas, en el
que se advirtió que:
“A nivel federal y estatal existen ramas de impartición de justicia que no forman
parte de los poderes judiciales. A nivel federal, por ejemplo, la justicia fiscal; la
administrativa; la laboral; la militar y la agraria, no pertenecen al poder judicial
[…]”.
Por lo que la relatora de las Naciones Unidas consideró que toda la impartición de
justicia debe ser desarrollada y depender del poder judicial. Circunstancia por la
cual se recomendó al Estado Mexicano avanzar hacia la concentración, tanto
funcional como organizativa y estructural, de toda la actividad judicial que se
desarrolla en el país, en la que sin lugar a dudas se incluye a la actividad
jurisdiccional en la materia agraria.
Aunado a lo anterior, los Principios de Bangalore sobre la Conducta Judicial
aprobados por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en noviembre
de dos mil dos durante la reunión celebrada en la Haya, Países Bajos, en la que tuvo
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participación el Estado Mexicano, contienen un catálogo de principios básicos bajo
los cuales se debe regir el actuar judicial.
Estos principios, se desarrollan a partir de la observancia de seis valores a considerar
dentro del actuar judicial, siendo estos: independencia, imparcialidad, integridad,
corrección, igualdad y competencia y diligencia. El cuerpo del documento durante
su exposición, delimita un concepto básico sobre cada valor, y en lo tocante a la
importancia de la independencia judicial señala que éste:
“es un requisito previo del principio de legalidad y una garantía fundamental de la
existencia de un juicio justo. En consecuencia, un juez deberá defender y
ejemplificar la independencia judicial tanto en sus aspectos individuales como
institucionales.”
Conforme a lo anterior, queda de manifiesto la importancia de la incorporación de
los Tribunales Agrarios al Poder Judicial de la Federación, en aras de hacer efectivo
el mandato constitucional bajo el apego al principio de la independencia judicial,
cuyo ejercicio constituye un requisito previo del principio de legalidad, que
garantiza la existencia de un juicio agrario desarrollado en apego a los principios
constitucionales.
Para ello se requiere modificaciones a la legislación actualmente vigente en materia
agraria, una reforma constitucional a los artículos 27, 94, 99, 101, 110 y 111 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos e incorporar un capítulo
agrario en la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal, además de adecuaciones a las
leyes agrarias y en su caso la abrogación de la Ley Orgánica de los Tribunales
Agrarios. Sin embargo, en la presente iniciativa de reforma, solo se toca lo
respectivo a la ley fundamental de nuestro país, dejando como tarea pendiente la
adecuación de la normativa secundaria en la materia.
Por lo anteriormente expuesto, se somete a consideración de este órgano legislativo,
la siguiente iniciativa con:
PROYECTO DE DECRETO
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ÚNICO.- Se reforman y adicionan diversas disposiciones a los artículos 27, 94, 99,
101, 110 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
materia de justicia agraria para quedar como sigue:
Artículo 27. […]
XIX. …
Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y
comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre
dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de
los ejidos y comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de
justicia agraria, se instituirá el Tribunal Agrario y los Tribunales Unitarios Agrarios
como órganos especializados del Poder Judicial Federal.
Los Magistrados Agrarios serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cámara de Senadores a propuesta de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Los requisitos que deberán satisfacer serán señalados por la
ley, los cuales no podrán ser menores a los que se exige para ser Juez de Distrito.
Durarán en su encargo seis años, y si concluido dicho termino fueren ratificados
serán inamovibles salvo en caso de falta grave en el desempeño de su cargo o al
cumplir 75 años de edad.
Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema
Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en un Tribunal Agrario, en Tribunales
Colegiados, Unitarios de Circuito, y en Juzgados de Distrito.
…
…
…
La competencia de la Suprema Corte, su funcionamiento en Pleno y Salas, la competencia
de los Tribunales de Circuito y Agrarios, de los Juzgados de Distrito y del Tribunal
Electoral, así como las responsabilidades en que incurran los servidores públicos del
Poder Judicial de la Federación, se regirán por lo que dispongan las leyes, de conformidad
con las bases que esta Constitución establece.
El Consejo de la Judicatura Federal determinará el número, división en circuitos,
competencia territorial y especialización por materias, entre las que se incluirá la de
radiodifusión, telecomunicaciones y competencia económica, de los Tribunales
Colegiados y Unitarios de Circuito y de los Juzgados de Distrito. De igual forma,
establecerá la división del Territorio Nacional en Distritos que serán la base para la
competencia territorial de los Tribunales Unitarios Agrarios.
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…
…
…
…
La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los
Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal,
así como los Magistrados Electorales y Agrarios, no podrá ser disminuida durante su
encargo.
[…]
Artículo 99.
…
[…]
Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal Agrario funcionará en forma
permanente con una Sala Superior y con Tribunales Unitarios Agrarios distribuidos
en todo el territorio nacional; sus sesiones de resolución serán públicas, en los
términos que determine la ley. Contará con el personal jurídico y administrativo
necesario para su adecuado funcionamiento. La Sala Superior se integrará por cinco
Magistrados Agrarios. El Presidente del Tribunal será elegido por la Sala Superior,
de entre sus miembros, para ejercer el cargo por cuatro años. Los Tribunales
Unitarios Agrarios estarán a cargo de un Magistrado Agrario.
En caso de vacante definitiva se nombrará a un nuevo Magistrado por el tiempo
restante al del nombramiento original.
El Personal del Tribunal Agrario regirá sus relaciones laborales conforme a las
disposiciones aplicables al Poder Judicial de la Federación.
La organización del Tribunal Agrario, la competencia de los Tribunales Unitarios
Agrarios, los procedimientos para la resolución de los asuntos de su competencia, así
como los mecanismos para el establecimiento de jurisprudencia serán los que
determine la ley con apego a esta Constitución.
La administración, vigilancia y disciplina en el Tribunal Agrario corresponderá en
los términos que señale la ley, a una Comisión del Consejo de la Judicatura Federal,
que será integrada por el Magistrado Presidente del Tribunal Agrario, quien la
presidirá; un Magistrado Agrario de la Sala Superior designado por insaculación; y
por tres integrantes del Consejo de la Judicatura Federal. El Tribunal Agrario
propondrá a la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación su
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presupuesto para que este sea incluido dentro del proyecto de presupuesto del Poder
Judicial de la Federación. El Tribunal Agrario expedirá su Reglamento Interno y los
acuerdos generales pertinentes para su adecuado funcionamiento.
Artículo 101. Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, los Magistrados de Circuito
y Magistrados Agrarios, los Jueces de Distrito, los respectivos secretarios, y los
Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados de la Sala Superior del
Tribunal Electoral y del Tribunal Agrario, no podrán, en ningún caso, aceptar ni
desempeñar empleo o encargo de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal o de
particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones científicas, docentes,
literarias o de beneficencia.
Las personas que hayan ocupado el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia,
Magistrado de Circuito y Magistrado Agrario, Juez de Distrito o Consejero de la
Judicatura Federal, así como Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral y del
Tribunal Agrario, no podrán, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro,
actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos
del Poder Judicial de la Federación.
[…]
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso
de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de
la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del
Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Fiscal General de la
República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de
Circuito, magistrados agrarios y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero
Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el
consejero Presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto
Nacional Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral y del Tribunal Agrario, los
integrantes de los órganos constitucionales autónomos, los directores generales y sus
equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal
mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
[…]
Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de
la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la
Sala Superior del Tribunal Electoral y de la Sala Superior del Tribunal Agrario, los
consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la
Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Fiscal General
de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el
consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto
Nacional Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara
de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o
no lugar a proceder contra el inculpado.
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[…]
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. Los integrantes que actualmente conforman el Pleno del Tribunal
Superior Agrario, pasarán a formar parte de la Sala Superior del Tribunal Agrario
del Poder Judicial de la Federación, hasta en tanto se cumpla el término por el cual
fueren nombrados.
TERCERO. Los Magistrados de los Tribunales Unitarios Agrarios que a la fecha se
encuentren sin ratificación, deberán ser propuestos por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación para su ratificación por parte del Senado.
CUARTO. Las vacantes de Magistrados de los Tribunales Unitarios Agrarios,
deberán ser cubiertas en un término no mayor a cuatro meses posteriores a la entrada
en vigor del presente Decreto. Los Magistrados Agrarios serán elegidos por el voto
de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores a
propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para lo cual, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación deberá remitir las respectivas listas al Senado en un
término no mayor a dos meses contados a partir de la publicación del presente
Decreto en el Diario Oficial de la Federación.
QUINTO. Los asuntos de rezago agrario que a la fecha se encuentren sin
resolución, deberán ser resueltos por los Tribunales Unitarios Agrarios acorde a la
competencia territorial que al efecto señale el Consejo de la Judicatura Federal.
SEXTO. La Sala Superior del Tribunal Agrario del Poder Judicial de la Federación,
deberá quedar instalado dentro de un término no mayor a un mes, contado a partir de
la entrada en vigor del presente Decreto.
SÉPTIMO. Los recursos de revisión pendientes de substanciación ante el Tribunal
Superior Agrario, pasaran a ser competencia de la Sala Superior del Tribunal
Agrario del Poder Judicial de la Federación.
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OCTAVO. Los Tribunales Unitarios Agrarios continuarán funcionando bajo la
competencia territorial que poseen, hasta en tanto el Consejo de la Judicatura
Federal determine la nueva división en Distritos del territorio nacional.
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