AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016, DERIVADO DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO ********** QUEJOSA Y RECURRENTE: ********** PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIO: ROBERTO FRAGA JIMÉNEZ SÉPTIMO. Estudio. Por cuestión de método, en primer lugar debe significarse la inoperancia de los agravios sintetizados en los incisos c) y d), en la medida en que la recurrente se limita a repetir los argumentos que formuló a título de conceptos de violación en su demanda de garantías, sin controvertir las consideraciones que adoptó el Tribunal Colegiado a fin de desestimarlos. En efecto, la inconforme reitera los razonamientos que expresó en parte del concepto de violación identificado como primero que hizo valer en su demanda de amparo, en el que argumentó, principalmente, que el artículo 29 bis 3, fracción VI, numeral 6, de la Ley de Aguas Nacionales contraviene el derecho a la seguridad jurídica, dado que no establece con certeza el momento a partir del cual empieza a correr el plazo de quince días para que los concesionarios informen sobre la actualización de alguno de los supuestos de interrupción del lapso de caducidad, pues establece de manera ambigua que será a partir de “estar realizando inversiones” o “ejecutando obras”; lo que no permite determinar si la solicitud relativa debe presentarse desde el inicio o al final de las inversiones u obras. Luego, si se toma en cuenta que lo esgrimido en los argumentos en cuestión, al ser una reproducción esencial de lo planteado en el aludido concepto de violación de la demanda presentada por la aquí recurrente, es indudable que se encuentran dirigidos a insistir sobre la inconstitucionalidad del precepto reclamado, sin exponer razonamientos contundentes en relación con las consideraciones que sustentan el fallo del Tribunal Colegiado sobre el particular. Al respecto, la peticionaria del amparo omitió controvertir lo considerado por el Tribunal Colegiado en el sentido de que la AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 interpretación armónica del precepto reclamado evidencia que la razón por la que el legislador redactó en tiempo gerundio la conjugación de las acciones cuya realización interrumpe el plazo de caducidad de los títulos de concesión para la explotación, uso y aprovechamiento de aguas (efectuar inversiones o ejecutar obras autorizadas), obedeció a su intención de que el concesionario esté de manera real y efectiva llevando a cabo cualquiera de esos actos, en tanto que el fin de la norma es que la interrupción de la caducidad sólo se produzca cuando existan motivos suficientes que se puedan constatar objetivamente, como ocurre cuando el concesionario ya esté desenvolviendo fácticamente actividades que entrañen inversiones o la ejecución de obras. De igual modo, la quejosa nada dice en relación con lo concluido por el Órgano Colegiado del conocimiento tocante a que de acuerdo con la teleología del precepto reclamado, referente a que el plazo de caducidad sólo se interrumpa por el periodo en el que efectivamente se llevan a cabo los supuestos referidos, no existe duda en que el plazo de quince días para informar sobre aquéllas, comienza a transcurrir a partir de que inician las inversiones tendientes a elevar la eficiencia del aprovechamiento del agua o la ejecución de las obras autorizadas. Así mismo, la quejosa no intenta desvirtuar lo sostenido por el Tribunal Colegiado respecto de que de considerarse que el concesionario puede dar el aviso correspondiente en cualquier momento mientras siga realizando inversiones o ejecutando las obras, conllevaría dejar a su arbitrio el momento en que desee hacerlo, es decir, generar para sí mismo el derecho que desea o prevalerse de su propio dolo. Bajo esa óptica, la quejosa estaba obligada a exponer los motivos y circunstancias especiales por los que es de estimarse que la mencionada conjugación en gerundio no da certeza en la postura asumida por el Tribunal Colegiado referente a que debe informarse a la autoridad la actualización de alguna de las hipótesis de interrupción de la caducidad, a partir de que se da inicio con los actos correspondientes y no después o, en su caso, que entender que el concesionario puede hacerlo durante todo el tiempo que se realicen 2 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 las inversiones u obras, no supone dejar a su arbitrio tal situación y menos aún que implique un actuar doloso; sin que aquélla haya cumplido con esa carga procesal. Por tanto, es palmario que la quejosa sólo reitera planteamientos que expuso a título de conceptos de violación en la demanda de amparo, sin controvertir las consideraciones que sirvieron de base al Tribunal Colegiado para demostrar su ineficacia jurídica, lo que conduce a la convicción de que tales argumentos no se encaminan a cuestionar la sentencia recurrida y, por ende, resultan inoperantes para revocar o modificar esta última. Sirve de apoyo a las consideraciones anteriores, jurisprudencia número 2ª./J. 62/2008, del siguiente rubro: la “AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE REPRODUCEN, CASI LITERALMENTE, LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN CONTROVERTIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA”1. De igual modo es inoperante el argumento en el que la quejosa aduce que sí es aplicable al caso la jurisprudencia número P./J. 158/2008, de rubro: “ISSSTE. EL ARTÍCULO 251 DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER UN PLAZO DE DIEZ AÑOS PARA LA PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO A RECIBIR LOS RECURSOS DE LA CUENTA INDIVIDUAL DEL TRABAJADOR SIN PRECISAR EL MOMENTO DE SU INICIO, ES VIOLATORIO DE LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA Y SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)”. Se expone tal aserto, en principio, porque la quejosa no combate la razón por la que el Tribunal Colegiado determinó en la sentencia recurrida que ese criterio jurisprudencial es inaplicable al caso, esto Cuyo texto y datos de identificación se leen: “Conforme al artículo 88 de la Ley de Amparo, en el recurso de revisión se expresaran los agravios que cause la resolución o sentencia impugnada, esto es, se cuestionarán las consideraciones jurídicas sustentadas en la determinación judicial que se estime contraria a los intereses del recurrente. En ese sentido, son inoperantes los agravios, cuando sólo reproducen casi literalmente, los conceptos de violación expuestos en la demanda de amparo y respecto de los cuales se hizo un pronunciamiento en la sentencia recurrida, pues no controvierten los argumentos jurídicos sustentados por el órgano jurisdiccional, que posibiliten su análisis al tribunal revisor.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Materia: Común, abril de 2006, registro IUS: 169974, página 376. 1 3 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 es, que la norma cuya inconstitucionalidad se declaró en aquél establece que el derecho a recibir los recursos de la cuenta individual del trabajador prescribe a favor de la autoridad en un plazo de diez años a partir “de que sean exigibles”, sin definir esta última premisa; expresión que no coincide ni se asemeja a la indefinición alegada por la peticionaria del amparo. Además, el citado planteamiento se trata de una afirmación dogmática a través de la cual la recurrente no expone los motivos o circunstancias especiales por las que debe estimarse que la jurisprudencia en cuestión es aplicable al evento estudiado, incluso por razones analógicas, resultando insuficiente para que este Alto Tribunal analice si es observable o no a fin de examinar la regularidad constitucional del precepto legal reclamado2. En otro orden de ideas, se analizan los agravios compendiados en los incisos a) y b), a través de los cuales la recurrente sostiene que a diferencia de lo asumido por el Tribunal Colegiado, la indefinición del vocablo “inversiones” a que se refiere el artículo reclamado, sí crea un estado de inseguridad jurídica en el gobernado, al dejar al arbitrio de la autoridad su interpretación y aplicación práctica. Con ese propósito, es necesario transcribir la parte conducente de los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, que son del tenor siguiente: “Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. […]” Es aplicable al caso, la jurisprudencia número 2ª./J. 188/2009, cuyo rubro y datos de publicación se transcriben enseguida: “AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS EN LOS QUE SE PRODUCE UN IMPEDIMENTO TÉCNICO QUE IMPOSIBILITA EL EXAMEN DEL PLANTEAMIENTO QUE CONTIENEN”, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, noviembre de 2009, registro IUS: 166031, página 424. 2 4 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 “Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. […]” De conformidad con los preceptos transcritos, los principios de legalidad y seguridad jurídica ahí contenidos, exigen que las facultades atribuidas a las autoridades encargadas de la aplicación de la ley deban estar determinadas en el propio texto legal, a fin de no dejar elemento alguno a su arbitrio, pues sólo de esa manera los gobernados pueden saber de antemano lo que les obliga por voluntad del legislador, por qué motivos y en qué medida, y a la autoridad, en cambio, sólo queda aplicar lo que la norma le ordena. Es así, dado que es impermisible la afectación a la esfera jurídica de una persona por actos de autoridades que no estén facultadas expresamente por la ley para realizarlos, pues es principio general de derecho que, en salvaguarda de la seguridad jurídica, la autoridad sólo puede hacer lo que la ley le autoriza; por tanto, las facultades de las autoridades deben estar consignadas en el texto de la ley pues, de otro modo, se les dotaría de un poder arbitrario, incompatible con el régimen de legalidad. Por tanto, la seguridad jurídica, como derecho humano protegido constitucionalmente, debe entenderse principalmente como proscripción de la arbitrariedad del Estado, por un lado, y, por el otro, como tutela de la regulación de las relaciones sociales mediante pautas preestablecidas y previsibles que permitan a las personas anticipar, con un grado suficiente, las posibles consecuencias de sus actos —entre otros posibles entendimientos—. En relación con lo expuesto, debe tenerse presente que si bien la claridad de las leyes resulta imprescindible a fin de impedir su ambigüedad, confusión o contradicción, también lo es que ningún precepto constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en las leyes, pues tal situación tornaría imposible la función legislativa, en vista de que implicaría una labor interminable e impráctica. 5 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 Sobre el particular, este Alto Tribunal ha sostenido que si bien es deseable que en las leyes no existan conceptos ambiguos o que provoquen confusión en su aplicación, lo cierto es que ni en la Constitución Federal, ni en las propias leyes que de ella emanan, existe precepto alguno que obligue al creador de la norma a definir cada vocablo o locución utilizada en los textos legales, lo cual se justifica en la medida en que se comprende que las leyes no son diccionarios. Por tal motivo, resulta inexacto sostener que una ley es violatoria del principio de legalidad y/o seguridad jurídica y, por tanto, de la Constitución Federal, en virtud de que en ella no se definan determinados vocablos, o bien, por eventuales irregularidades que pudieran acusarse en su redacción. En otras palabras, sin desconocer que la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y contradicción, lo cierto es que la propia Carta Magna contempla la interpretación legislativa y judicial de las normas pero sin condicionar su constitucionalidad al hecho de que describan detalladamente el significado adecuado de los vocablos utilizados en su redacción, en razón de que se traduciría en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera de la manera oportuna que se requiere, con la finalidad principal que busca tal función del Estado, que es la de regular y, en consecuencia, armonizar las relaciones humanas. Resulta ilustrativa a la reflexión expuesta la jurisprudencia de esta Segunda Sala número 2ª./J. 92/2005, cuyo rubro señala: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR”3. Del texto y datos de identificación siguientes: Si bien la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Carta Magna se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 3 6 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 Ahora bien, la parte quejosa afirma que del artículo 29 bis 3, fracción VI, numeral 6, de la Ley de Aguas Nacionales vigente en dos mil trece, no es posible desprender el significado del término “inversiones”, lo cual contraviene el derecho a la seguridad jurídica consagrado en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. La porción normativa tildada de inconstitucional establece lo siguiente: “Artículo 29 bis 3. La concesión o asignación para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales sólo podrá extinguirse por: […] VI. Caducidad parcial o total declarada por ‘la Autoridad del Agua’ cuando se deje parcial o totalmente de explotar, usar o aprovechar aguas nacionales durante dos años consecutivos, sin mediar causa justificada explícita en la presente Ley y sus reglamentos. Esta declaración se tomará considerando en forma conjunta el pago de derechos que realice el usuario en los términos de la Ley Federal de Derechos y la determinación presuntiva de los volúmenes aprovechados. No se aplicará la extinción por caducidad parcial o total, cuando: […] 6. El concesionario o asignatario esté realizando las inversiones que correspondan, o ejecutando las obras autorizadas para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, siempre que se encuentre dentro del plazo otorgado al efecto. […]” El precepto transcrito establece que la concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales puede extinguirse por caducidad parcial o total declarada por la autoridad del agua competente, cuando el concesionario deje de explotar, usar o aprovechar total o parcialmente, durante dos años consecutivos, el volumen de agua concesionado sin que exista una causa que legalmente justifique ese proceder. Del propio artículo se desprende que el plazo para que se actualice la caducidad de la concesión no operará cuando el 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, agosto de 2005, registro IUS: 177584, página 310. 7 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 concesionario o asignatario esté realizando las “inversiones” que correspondan, o ejecutando las obras autorizadas para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, siempre que se encuentre dentro del plazo otorgado al efecto. Sobre esa base, aun cuando la norma reclamada no define de manera expresa o formal el vocablo “inversiones”, se estima que éste es comprensible tanto para sus destinatarios como para las autoridades que deben vigilar su observancia, a partir de la interpretación sistemática que debe efectuarse de ese precepto dentro del contexto de las demás disposiciones aplicables de la Ley de Aguas Nacionales. En efecto, es menester tener en cuenta que el Diccionario de la Lengua Española editado por la Real Academia Española define la palabra “inversión” (singular del sustantivo “inversiones”), como la acción o efecto de “invertir”, verbo respecto del cual distingue las siguientes cuatro acepciones: i. Cambiar, sustituyéndolos por sus contrarios, la posición, el orden, o el sentido de las cosas. ii. Emplear, gastar, colocar un caudal (hacienda, bienes de cualquier especie y más comúnmente dinero). iii. Emplear u ocupar el tiempo. iv. En una razón, intercambiar numerador y denominador. Para el presente análisis son relevantes los significados anotados en los puntos ii y iii, en función de los cuales invertir conlleva la idea de emplear, gastar u ocupar ya sea capital (bienes de cualquier especie y/o dinero) o, en su defecto, tiempo. Bajo esa óptica, la acción de invertir puede tener una connotación económica, es decir, relacionada con la erogación de cierto capital o, en contraste, el simple transcurso del tiempo. 8 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 En ese contexto, debe traerse a cuenta el artículo 24 de la Ley de Aguas Nacionales, que es del tenor siguiente: “Artículo 24. El término de la concesión o asignación para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales no será menor de cinco ni mayor de treinta años, de acuerdo con la prelación del uso específico del cual se trate, las prioridades de desarrollo, el beneficio social y el capital invertido o por invertir en forma comprobable en el aprovechamiento respectivo. En la duración de las concesiones y asignaciones, ‘la Autoridad del Agua’ tomará en consideración las condiciones que guarde la fuente de suministro, la prelación de usos vigentes en la región que corresponda y las expectativas de crecimiento de dichos usos. Las concesiones o asignaciones en los términos del Artículo 22 de esta Ley, serán objeto de prórroga hasta por igual término y características del título vigente por el que se hubieren otorgado, siempre y cuando sus titulares no incurrieren en las causales de terminación previstas en la presente Ley, se cumpla con lo dispuesto en el Párrafo Segundo del Artículo 22 de esta Ley y en el presente Artículo y lo soliciten dentro de los últimos cinco años previos al término de su vigencia, al menos seis meses antes de su vencimiento. La falta de presentación de la solicitud a que se refiere este Artículo dentro del plazo establecido, se considerará como renuncia al derecho de solicitar la prórroga. Para decidir sobre el otorgamiento de la prórroga se considerará la recuperación total de las inversiones que haya efectuado el concesionario o asignatario, en relación con la explotación, uso o aprovechamiento de los volúmenes concesionados o asignados. ‘La Autoridad del Agua’ está obligada a notificar personalmente a los promoventes la resolución sobre las solicitudes respectivas referidas en el presente Capítulo, conforme al plazo establecido en el Artículo 22 de la presente Ley y al procedimiento establecido en el Artículo 35 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En caso de que la autoridad omita dar a conocer al promovente la resolución recaída a su solicitud, se considerará que ha resuelto negar lo solicitado. La falta de resolución a la solicitud podrá implicar responsabilidades a los servidores públicos a quienes competa tal resolución, conforme a lo dispuesto en las leyes aplicables”. Como es fácil advertir, el numeral transcrito establece, en la parte que aquí interesa, que uno de los factores que debe ponderar la autoridad del agua a efecto de determinar la vigencia de la concesión o asignación para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales es el capital invertido o por invertir, de manera comprobable, en el aprovechamiento de ese recurso natural. Además, el precepto legal en estudio prevé que para resolver sobre el otorgamiento de la prórroga de una concesión o asignación 9 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 deberá considerarse la recuperación total de las inversiones que haya efectuado el concesionario o asignatario, en relación con la explotación, uso o aprovechamiento de los volúmenes de agua concesionados o asignados. Desde esa arista, es indudable que la connotación que el creador de la norma confirió al vocablo “inversiones” en relación con la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales es eminentemente económico, es decir, vinculado a todo acto que conlleven el empleo, gasto u ocupación de capital con el propósito de aprovechar de modo eficiente el volumen de agua autorizado. Por tanto, no puede estimarse que el numeral 6 de la fracción VI del artículo 29 bis 3 de la Ley de Aguas Nacionales vigente en dos mil trece sea violatorio del derecho a la seguridad jurídica, sólo porque el legislador federal omitió adicionar a esa porción normativa la definición del vocablo “inversiones”, ya que basta interpretar ésta en armonía con las demás disposiciones legales de ese cuerpo normativo, en especial con el artículo 24, para que resulte suficientemente entendible que consiste en las erogaciones de capital dirigidas a optimizar la explotación, uso o aprovechamiento de los volúmenes de agua concesionados o asignados. Robustece el aserto anterior, la circunstancia de que, según se apuntó, no puede llegarse al extremo de reclamar al legislador que defina cada una de las palabras que emplea en los ordenamientos legales, más si las que incorporó al texto adquieren en el entorno de su aplicación y de su repercusión en las actividades de los gobernados una usanza que revela su orientación y pretensión para con aquéllos. Luego, si la interpretación sistemática del precepto combatido pone de manifiesto la naturaleza económica que reviste a las “inversiones” efectuadas por los concesionarios, como una de las hipótesis para interrumpir el plazo de caducidad, entonces, a diferencia de lo afirmado por la impetrante de garantías, se impide la actuación caprichosa y arbitraria de la autoridad, siendo posible examinar la regularidad de los actos que emita de acuerdo con los lineamientos y principios sentados por la normativa aplicable, 10 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 considerando, además, la obligación a su cargo de fundar y motivar su actuación. Por último, debe decirse que no escapa a la atención de esta Segunda Sala el argumento de la quejosa en el que hace depender la inconstitucionalidad del segmento normativo reclamado de la supuesta incongruencia en que incurrió el Tribunal Colegiado al dictar la sentencia recurrida tocante a que al determinar la noción que debe tenerse de éste, ese órgano jurisdiccional señaló que consiste en todo acto que implique emplear, gastar o colocar el capital del concesionario, es decir, un aspecto indudablemente económico, empero, líneas subsecuentes sustentó que esa inversión no tendría que ser inexorablemente el pago (en numerario) que realice el concesionario a un tercero; lo cual revela la confusión que genera el vocablo cuestionado. Lo anterior es así, pues sin soslayar que la alegada incongruencia interna de la sentencia, en los términos planteados, se traduce en un argumento de mera legalidad, el cual escapa de la litis constitucional materia de esta instancia, en realidad aquélla no existe y menos aún la ambigua referencia al vocablo “inversiones”, pues si bien el Tribunal Colegiado sostuvo que éstas no necesariamente implican el pago a un tercero, en momento alguno dejó de considerar que son todo acto relacionado con la erogación de capital destinada al eficiente aprovechamiento de aguas nacionales; de lo que se sigue la inoperancia de ese planteamiento. Corolario de lo hasta aquí expuesto es que son infundados los agravios en estudio, en tanto el artículo 29 bis 3, fracción VI, numeral 6 de la Ley de Aguas Nacionales vigente en dos mil trece, respeta el derecho fundamental a la seguridad jurídica consagrado en los preceptos 14 y 16 de la Constitución Federal. En las relatadas condiciones, en la materia de la revisión, procede confirmar la sentencia recurrida. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia 11 AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 650/2016 recurrida. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la sociedad quejosa. Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido. 12