Exposición del ministro de Economía y Finanzas, Fernando Lorenzo

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XIV JORNADAS DE COYUNTURA ECONÓMICA REGIONAL Y
NACIONAL
Presentación del Informe de Coyuntura Uruguay 2011 - 2012
Perspectivas económicas para el cierre de 2012
Martes 29 y miércoles 30 de mayo de 2012
Facultad de Ciencias Económicas y de Administración Aula Magna
“Cr. Israel Wonsever”
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Estrategia del país ante el proteccionismo
de la región y la crisis internacional
Exposición del Ministro de Economía y Finanzas Fernando Lorenzo
Agradezco a la Facultad por sostener y apostar al desarrollo de las
Jornadas de Coyuntura. Esta casa, y la Universidad de la República,
organizan jornadas que son un ámbito de análisis, de debate y de encuentro
desde la perspectiva que la Universidad suele practicar, que es la del
compromiso con los problemas del país. Vaya entonces, y en tanto asiduo
visitante y participante, el saludo a la facultad y al Instituto de Economía
por la organización de las Jornadas.
Creo necesario establecer algunas premisas iniciales en relación al
contenido específico de la temática y el título sugeridos. Adelanto que no
me voy a ajustar estrictamente a la propuesta recibida.
El título apela a problemas coyunturales y a amenazas proteccionistas
que afectan a nuestro país y que provienen tanto de la región como de la
crítica situación internacional. Invita a poner el ojo en los temas de
actualidad, lo que es propio del abordaje de las Jornadas.
El problema es que para responder en clave de estrategia, para responder
acerca de la forma cómo el gobierno, las políticas públicas y el conjunto de
la economía definen los lineamientos de su desarrollo, para responder a
todo ello, previamente es relevante hacer precisiones estratégicas que van
más allá de la coyuntura. Es imposible responder si no se aclaran algunos
aspectos que son mucho más de fondo en términos de la estrategia de
desarrollo del país. La forma cómo los acontecimientos externos impactan
depende, en buena medida, de la modalidad de inserción internacional de
nuestra economía.
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Es imposible diseñar la estrategia de respuesta ante situaciones
coyunturales si se carece de una visión de largo plazo. Por tanto, es
absolutamente indispensable dedicar unos minutos para precisar los ejes
fundamentales de la política de inserción económica internacional. De lo
contrario estaríamos enfrentando los riesgos y las amenazas proteccionistas
como si se tratara de responder a un problema coyuntural con un
tratamiento específico circunstancial, como si la forma de resolución de
esta clase de problemas no habría de tener ningún efecto en términos de la
estrategia a mediano y largo plazo del país.
Para entender las políticas públicas que se despliegan es fundamental
tener en cuenta las características de la inserción internacional tanto en lo
productivo como en lo financiero.
En primer lugar, Uruguay tiene una economía crecientemente abierta e
internacionalizada. En las últimas décadas, y muy especialmente en la
última, la economía asistió a un proceso de apertura e internacionalización
cuya amplitud y profundidad no se puede medir con los indicadores
sintéticos habitualmente usados. La trayectoria de un indicador de apertura
convencional, como el que mide el valor del comercio en relación a algún
indicador general de nivel de actividad, ha crecido en estos últimos años.
Pero ello no refleja, ni por su magnitud ni por su trayectoria, el conjunto de
transformaciones relevantes en el funcionamiento de la economía que se
han producido, y se continúan produciendo, como consecuencia del intenso
y profundo proceso de internacionalización en curso.
Actualmente, la economía tiene más sectores, más actividad económica y
más transacciones en bienes y en servicios relacionadas con el exterior que
nunca. No me refiero a la ampliación de la oferta de aquellos productos que
siempre exportamos o a la ampliación de la capacidad de compra de los
bienes que habitualmente hemos importado. No, asistimos a la profunda
transformación de un conjunto de sectores que, anteriormente, no estaban
afectados por las reglas de inserción internacional. Son varios y distintos
los sectores de bienes y servicios que en el pasado no estaban expuestos a
las reglas competitivas que derivan de los procesos de apertura.
Un proceso de apertura y liberalización significa, sin duda, un cambio de
escenario en la toma de decisiones económicas. El proceso al que asistimos
en los últimos años, además de ser vigoroso en términos cuantitativos en
relación al comercio —es decir respecto de la versión más concreta del
proceso de internacionalización—, ha llevado a que cada vez más sectores,
de aquellos que tradicionalmente estaban a resguardo de la competencia,
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sean productores de bienes o, fundamentalmente, de servicios, empiecen a
tener definidas sus condiciones competitivas y su capacidad de crecer en
función del
escenario regional o internacional. Se trata de una
transformación muy relevante porque asimila los problemas competitivos
del agro y de la industria, los tradicionales sectores comercializables, a un
conjunto de sectores que antes estaban resguardados. Lo cual, por supuesto,
tienen implicaciones para el diseño de las políticas públicas.
Por tanto, subrayo un primer elemento importante: el proceso de
internacionalización ha sido intenso y ha transformado radicalmente el
conjunto de las transacciones económicas y financieras.
Me voy a referir a un segundo elemento. Uruguay ha extendido
considerablemente, diría que muy considerablemente, la proporción de
exportaciones en un conjunto relevante de sectores productivos. En
particular, hemos asistido a un crecimiento de los rubros más tradicionales
de la oferta exportable de un orden de magnitud, en valores y en
volúmenes, sin precedentes, al menos desde que se llevan estadísticas
económicas. El conjunto de sectores que utilizan intensivamente los
recursos naturales, aquello que podríamos llamar “actividades
agropecuarias” en sentido amplio, ya eran sectores expuestos a la
competencia internacional, pero la importancia que tienen actualmente los
mercados externos para la inmensa mayoría de esos sectores contrasta
abiertamente con lo que sucedía unas décadas atrás. Sectores que se habían
agregado a la oferta exportable en las últimas décadas, que habían
cambiado la anatomía de la estructura productiva y su vínculo con el
exterior, fundamentalmente en la actividad industrial, sufrieron muy
importantes transformaciones en los últimos años
El proceso de ajuste productivo, exigido básicamente por las nuevas
condiciones competitivas a nivel regional e internacional, es el resultado de
dos hechos mayores en relación a la inserción internacional. Me refiero
tanto al proceso de apertura y liberalización general de la economía como
al proceso de avance hacia el Mercosur, con la consiguiente intensa
derogación arancelaria. Hicimos un brusco e importante ajuste productivo
que abarcó una parte significativa de la anatomía y la cultura industrial. En
el marco del proceso de apertura y de la construcción del Mercosur una
enorme cantidad de ocupados en el sector industrial y de empresas que
trabajaban en el sector industrial fueron afectados. Se extinguió una buena
cantidad de puestos de trabajo y se comprometió de manera significativa el
nivel de producción de un importante conjunto de sectores industriales.
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Junto con este cambio, relevante en relación a las condiciones de
inserción internacional de nuestros sectores agroexportadores e
industriales, Uruguay fue dando pasos muy significativos en materia de la
consolidación de posiciones ofensivas en un muy amplio conjunto de
sectores de servicios. Sectores tradicionales de servicios, que siempre han
tenido un papel en nuestro país, como los vinculados al turismo o a la
logística, se expandieron y, además, surge un abanico de sectores de
servicios que comienzan a tener una proporción muy importante de sus
negocios con clientes localizados fuera del país, ya sea en la región o el
mundo, lo que constituye una transformación absolutamente relevante. El
país ya tiene mucho más que un conjunto de anécdotas que mencionar
cuando habla del desarrollo de la industria del software, de la industria de
los servicios personales, de los servicios profesionales y de otro conjunto
de actividades conexas. Entonces, por un lado surgen nuevos sectores y por
el otro cambian considerablemente las condiciones en que operan sectores
tradicionalmente no expuestos a la competencia.
En este contexto de internacionalización creciente del sector productor
de bienes y del sector productor de servicios ocurren algunas
peculiaridades que importa tener en cuenta para razonar en términos
estratégicos. Tres cuartas partes de las exportaciones de bienes, medidas
por número, valor, empresas o personal ocupado vinculado a la actividad
de producción, están vinculadas a clientes, esencialmente, extrarregionales.
El mercado dominante, el mercado esencialmente de referencia, es el
planeta, o buena parte del planeta. Y ello convive con una cuarta parte de
las exportaciones de bienes, que tiene a la región como referencia casi
exclusiva.
La estructura de exportaciones y la modalidad de inserción internacional
son, entonces, la síntesis de los múltiples factores que actuaron sobre la
estructura productiva. Factores que tienen que ver con el cambio de las
condiciones de oferta y con el cambio de las condiciones ambientales de la
colocación de los productos. Se trata de procesos que tienen que ver tanto
con políticas públicas como con oportunidades que fueron surgiendo
producto de la globalización, de los cambios institucionales en el Mercosur
o de los procesos de liberalización internacionales. No se trata, en esta
instancia, de identificar en particular los factores que influyeron en este
proceso, pero lo cierto es que la actual estructura de la oferta exportable de
bienes es dual y tiene esencialmente condiciones de inserción
absolutamente diferenciadas para unas y otras partes. Simplificando en
términos un poco exagerados, prácticamente no hay solapamiento de
estructuras, productos y mercados entre estos dos grupos, son grupos con
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condiciones competitivas y de exportación específicas y diferenciadas el
uno del otro.
Por tanto, si tenemos en cuenta el enorme esfuerzo de adaptación a las
nuevas condiciones competitivas, si consideramos el doloroso esfuerzo
realizado —porque implicó la extinción de actividades, empleos y de
realidades económicas —, y si se tiene en cuenta la cantidad de procesos
de transformación productiva, mejoras de productividad e inversión
tecnológica que están detrás de los procesos de expansión y de
consolidación de la oferta exportable, nos damos cuenta de que ninguna
política, ninguna estrategia que se quiera llevar adelante para profundizar y
mejorar la inserción externa puede pensarse haciendo que uno de los
mundos se imponga sobre el otro. Es imposible. Si quisiéramos elegir entre
una de estas dos realidades estaríamos penalizando procesos de ajuste muy
importantes y realidades de esfuerzos productivos formidables que se han
realizado en el seno de la economía en estos últimos años. Si
prescindiéramos de la calidad de la inserción regional estaríamos
perjudicando esencialmente a una parte muy relevante de la oferta
exportable, que no necesariamente tiene experiencia ni condiciones para
operar fuera de ella. Y si la dejáramos a la vera del camino y nos
olvidáramos de profundizar la calidad del proceso de inserción regional
estaríamos negando o poniendo en tela de juicio la validez de los esfuerzos
que esas empresas, proyectos y trabajadores hicieron para tener
condiciones competitivas.
De igual forma, tenemos que considerar las tres cuartas partes de la
oferta exportable de bienes que tienen clientes extrarregionales. Para una
importantísima parte de la oferta exportable, en aquella que somos más
competitivos y tenemos al mundo como referencia de mercado, el universo
de nuestros bienes coincide con el núcleo proteccionista más importante de
las políticas de los principales compradores. Si, por tanto, no tenemos en
cuenta que el 75% de las exportaciones de bienes necesita que el país
mejore la inserción extrarregional, si no entendemos la relevancia que tiene
la mejora de las condiciones de acceso y la consolidación de un escenario
de oportunidades crecientes y cada vez más favorables, estaríamos
desconociendo desde el punto de vista estratégico los enormes esfuerzos
ocurridos en las mejoras de productividad tecnológica, lo que creo es la
revolución productiva más importante experimentada en la producción
tradicional del país. Es una producción de rubros que son tradicionales pero
que ha tenido, y tiene, transformaciones tecnológicas y productivas
absolutamente formidables en los últimos años.
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Esto nos obliga, desde el punto de vista estratégico, a afirmar que
defender la inserción internacional del Uruguay significa ser proactivo en
relación a las condiciones de acceso a mercados en las dos realidades
presentadas, que son complementarias y de ninguna manera sustitutivas.
No podemos prescindir de la calidad de la inserción regional y no podemos
estar de brazos cruzados en términos de lo que es el acceso a terceros
mercados, a los mercados que son receptores de los principales productos
de exportación de base agropecuaria y agroindustrial.
Entonces, cualquier abordaje dicotómico o dual, como es el que se suele
plantear cuando se pone a competir una versión de inserción internacional
que prioriza solo una de las partes frente a la otra, es decididamente una
estrategia fallida, una estrategia que no puede de ninguna manera
catalogarse como inspirada en el bienestar nacional. Defender el interés
nacional, defender la calidad del esfuerzo que se realiza en materia
productiva implica reconocer que ambos conjuntos de sectores, de
empresas y de trabajadores hicieron enormes esfuerzos para obtener las
posiciones competitivas que tienen actualmente.
Si miramos desde el punto de vista de los servicios, tenemos una
proporción cada vez mayor de la actividad vinculada a demandas
provenientes del exterior. Lo que cambia radicalmente la noción que
teníamos acerca de las llamadas estrategias de política industrial o de
inserción industrial porque, desde el punto de vista competitivo, un
conjunto muy importante de servicios se ha “industrializado”. Y pasan a
aplicarse a muchos sectores de servicios las mismas reglas y los mismos
problemas competitivos de desarrollo tecnológico y de condiciones de
viabilidad y de mejora de productividad de los sectores industriales o, más
en general, de los sectores comercializables.
Existe entonces, desde el punto de vista estratégico, necesidad de
integrar y extender a los servicios el conjunto de reglas, de apoyos, de
promoción, de estímulo a la inversión y de mejora de la inserción
internacional que se aplica para los bienes. Uruguay tiene una composición
de sus exportaciones que marca que un tercio son servicios y dos tercios
bienes pero, hace no mucho tiempo, la proporción de bienes era muchísimo
más alta. Esa transformación productiva interpela y condiciona lo que en el
pasado estaba recluido básicamente a las políticas de apoyo al sector
agroexportador, agroindustrial o industrial, aquellos que tenían condiciones
competitivas en el mundo. Hoy en día, el problema competitivo y el diseño
de las políticas públicas de inserción internacional tienen necesariamente
que incorporar como sectores relevantes a un conjunto de servicios.
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Son tantos los sectores expuestos a la realidad competitiva que cada vez
son más las políticas públicas –quizás todas, en una perspectiva un poco
más amplia- que importan desde el punto de vista de la inserción
internacional. Porque cuando una parte tan importante de la actividad
económica está vinculada e internacionalizada, todas las políticas que
afectan distintos ámbitos de la actividad productiva son pasibles de afectar
la inserción internacional.
Y dejo para un capítulo especial lo relativo a la transformación de los
vínculos financieros de Uruguay con el resto del mundo experimentada en
los últimos años. Hasta hace poco tiempo, la idea predominante era que
nuestro vínculo con el ámbito financiero internacional estaba regido
básicamente por un conjunto de reglas muy simples. Reglas que implicaban
una enorme conectividad entre los mercados financieros locales y externos
y, además, que suponían la confianza en que nuestro sistema financiero,
por ejemplo el bancario, estaba en condiciones de jugar un rol relevante
como plaza financiera internacional, y sometida a sus reglas.
De aquella idea predominante hemos pasado a una realidad
completamente diferente. Actualmente tenemos un sector financiero local
escasamente internacionalizado y más pequeño que en el pasado,
prácticamente la mitad con relación al PBI del que teníamos 12 años atrás.
El sector financiero representa algo más de 20 puntos del PBI en su
operativa, cuando llegó a representar más del 40%. Pero, además, el sector
financiero no está concentrado en su estrategia de desarrollo en priorizar un
escenario financiero en el cual la inserción internacional ayude a los
procesos de ahorro e inversión externa en el país.
Una importantísima cantidad de inversión extranjera directa ha llegado y
sigue llegando al país y no usa el vehículo de nuestro sector financiero. Por
tanto quedó claro que aquella plaza financiera no era la plataforma
requerida y que tampoco era un requisito para localizar la inversión
extranjera el disponer de una estructura liberalizada, inserta en los
mercados internacionales, en algunos casos desregulada. Nos encontramos
con que buena parte de la inversión productiva que está agregando valor a
nuestra producción llega por un vehículo financiero que no tiene nada que
ver con el sector financiero interno. Ello no nos lleva a afirmar que son
despreciables los vínculos del sector financiero con la inserción
internacional; lo que hay que decir es que hoy la realidad es muy otra.
Hace algunos años nuestra vinculación con los mercados internacionales
de capitales implicaba aceptar, y se aceptaba prácticamente sin duda, que
nuestra forma de utilizar los mercados internacionales, fundamentalmente
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por parte del Estado en la realización de emisiones de mercado según
reglas y legislación internacionales, implicaba usar al resto del mundo
como financiador, esencialmente en moneda extranjera. Nos insertábamos
en los mercados internacionales pero para tomar prestado, y para tomar
prestado en moneda extranjera. También ha cambiado esa clase de
inserción. El país es capaz de insertarse en los mercados regionales e
internacionales, emitir títulos de deuda pública, tanto del gobierno como
del Banco Central, en moneda local y extranjera y con una variedad de
plazos e instrumentos que no tenía en el pasado. Por tanto, queda claro que
es posible realizar de muchas maneras ese proceso de inserción financiera
internacional y que aprovechar las oportunidades de la inserción financiera
internacional no implica necesariamente aceptar como ineluctables la
dolarización del circuito financiero y la operativa en moneda extranjera.
Es indudable que la historia vivida en estos años nos ha ayudado mucho
a entender, tanto en materia productiva como financiera, el valor que tiene
prepararnos para enfrentar cambios de entorno, lo que también forma parte
de la estrategia de inserción internacional. Una parte de la estrategia la
realizan los propios particulares, las propias empresas, al punto que hoy
hay mucho más resguardo y cuidado en el manejo de las estrategias
empresariales. Los distintos agentes están mucho más atentos a los cambios
de entorno en términos de redireccionar la producción hacia otros
mercados, cambiar las estrategias de precios, cambiar los mixes de
producción, introducir cambios tecnológicos. Hay mucha más capacidad de
adaptación de nuestras empresas a cambios de entorno que, por otro lado,
hemos aprendido que ocurren. Y en materia financiera hemos aprendido
que no es automático que los circuitos siempre funcionen bien. La posición
competitiva del sector financiero a nivel regional e internacional también
depende de la calidad de la regulación, de la calidad de la política fiscal, de
la solidez de la política fiscal y del manejo que se hace de la propia
estructura de pasivos del Estado, que para un país endeudado es muy
importante.
Es este el conjunto de elementos que definen, en una visión muy sucinta
y sintética, las características de nuestra inserción internacional y qué es lo
estratégico que se deduce de cada una de las áreas.
Cuando enfrentamos la coyuntura — y yendo directamente al tema
propuesto en la Jornada—, nos encontramos con un escenario de
crecimiento del proteccionismo, en algunos casos de amenazas y en otros
de situaciones que desbordan el concepto de amenaza y se transforman en
acciones concretas que ejecutan, por las razones que sean, algunos de
nuestros clientes y algunos de nuestros socios. La amenaza o la realidad
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proteccionista constituyen la clase de acciones provenientes del exterior
con mayor capacidad de generarle problemas graves al Uruguay. Porque la
transformación productiva, las mejoras tecnológicas, las mejoras de
productividad, las conquistas de mercado, la experiencia ganada, todo
aquello que implicó esfuerzos para aumentar y ampliar la oferta exportable,
se bloquea cuando se distorsiona el acceso a los mercados. Y nos
encontramos sin alternativas porque la capacidad de respuesta de las
políticas públicas para atender esa situación es pequeña. Quedamos con una
total insuficiencia de instrumentos para lidiar con esta clase de problema.
Debemos tratar de evitar que el proteccionismo ocurra, pero si ocurre no
tenemos mejor estrategia que activar todos los mecanismos para que las
medidas proteccionistas se diluyan. No nos sirve pensar las amenazas o
realidades proteccionistas como un problema que podemos sentir como
injusto y entonces emprender un conjunto de acciones formales que
seguramente nos conducirán a ganar contenciosos, sea en la órbita regional
o internacional. Porque cuando se violan flagrantemente los acuerdos
internacionales o regionales y uno apela a los órganos que dirimen las
contiendas, obviamente, y con tanta razón a nuestro favor, tenemos todas
las condiciones para ganar.
Pero podemos ganar el diferendo y, simultáneamente, no solucionar el
problema. Podemos tener un diploma adicional colgado en nuestro
despacho, en nuestras empresas, ganamos un panel en la OMC o un
contencioso en el tribunal del Mercosur, pero ¿y si los fallos no se
cumplen? ¿Si pasan dos años antes que el fallo ocurra? Ese es el dilema.
Frente a las medidas proteccionistas, una economía como la nuestra no
tiene otra posibilidad que trabajar intensamente desde las empresas, desde
el gobierno, desde todos los ámbitos para tratar de diluir y eliminar la
presencia de las distorsiones. No hay mejor estrategia que trabajar para
diluirla. Sería absolutamente absurdo e inconveniente para el interés
nacional razonar en términos de represalias o de formalidades en el
cumplimiento de acuerdos que si no se cumplen, o si pasa mucho tiempo
para que se cumplan, no solucionan ninguno de los graves problemas de los
afectados.
Este es el primer abordaje a partir del cual encarar la perspectiva de la
amenaza o de la realidad proteccionista. Nos puede generar, y nos está
generando, problemas en la estructura productiva, y la mejor estrategia es
tratar de evitar y diluir esas acciones. Ahora bien, no es lo único que
podemos hacer. Probablemente debemos —y lo estamos haciendo—
ayudar a nuestras empresas a redireccionarse, a encontrar alternativas a lo
que hasta el momento era su inserción comercial. Se trabaja en ese sentido
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pero los resultados son diversos según los sectores y en algunos casos es
difícil que ocurran en tiempos razonables, en tiempos relativamente útiles
para evitar que haya daños en el funcionamiento productivo y comercial.
Tiene que quedar claro que defendernos de las prácticas proteccionistas
es defender el interés nacional. No podemos hacer otra cosa. Y no
únicamente para que se cumplan los compromisos asumidos – que es parte
esencial del concepto y la práctica de institucionalidad – sino también
porque, desde el punto de vista político y sustantivo, para el Uruguay el
proteccionismo es lesivo y perjudica el interés nacional. Y el interés
nacional no es una abstracción. Cuando uno habla de los impactos de
medidas proteccionistas, está hablando de nombres de empresas, nombres
de industrias, nombres de trabajadores y de nombres de realidades
geográficas específicas. Por tanto el interés nacional es palpable, no es
ninguna entelequia de libro de texto.
Más allá de las amenazas proteccionistas - y de la estrategia a desarrollar
frente a ellas-, hay un contexto crecientemente incierto a nivel
internacional. Incluso, en estos últimos tiempos, con una novedad. Hasta
hace seis o siete meses le llamábamos “incertidumbre” a aquello que estaba
ocurriendo en el mundo, pero si se revisaba las predicciones de los analistas
internacionales, de los organismos internacionales, no se relevaba un
deterioro flagrante respecto de las trayectorias esperadas de las principales
variables. Decíamos que era incertidumbre porque las trayectorias
esperadas, si bien no eran mucho peores a las vigentes un año antes,
ocurrían en un escenario más riesgoso.
Ahora el problema es otro. Del escenario incierto hemos pasado a un
escenario incierto y deteriorado, y con perspectivas menos alentadoras. Y
hemos aprendido que frente a este tipo de realidades provenientes del
exterior, frente a cambios más o menos abruptos, más o menos
significativos en las condiciones en las cuales la economía se vincula al
resto del mundo, hay tres aspectos que son estratégicos y fundamentales.
En primer lugar, hay que tener una política cambiaria, un régimen
cambiario apto para amortiguar los shocks externos. Esto es algo a lo cual
se le pone mucho menos énfasis en el debate público de lo que se debería.
Porque explicar lo acontecido en 2008-2009, explicar la forma como
atravesamos aquellas enormes dificultades internacionales implica
necesariamente valorar el papel que tuvo del tipo de cambio en aquellas
circunstancias. Que un shock externo positivo genere presiones de
apreciación, como son las observadas en muchos períodos en nuestro país,
tiene como contrapartida que cuando tenemos un shock externo negativo, el
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tipo de cambio juega en dirección contraria, juegue como un elemento de
amortiguación. Cuando teníamos tipos de cambio fijos — ¡y vaya si hay
todavía hinchas de los tipos de cambio fijos en nuestro país!, ¡vaya si hay
gente que añora los tipos de cambio fijos! —, lo que sucedía era, según el
caso, amplificar la bonanza o la crisis. Por el contrario, el papel de un
sistema de cambio que endógenamente resuelva parte de los shocks
externos, sobre todo cuando son reales, es absolutamente fundamental. Y
creo que el país y la región tienen actualmente una gran herramienta en
materia de inserción internacional y de respuesta a la crisis como es tener
un régimen cambiario que va a hacer parte del trabajo necesario.
En segundo lugar está el papel de contar con una macroeconomía
ordenada para enfrentar una crisis. Es un papel clave porque resuelve
esencialmente dos problemas que preceden la reacción de política. Porque
si no existe una situación macroeconómica ordenada, uno ni siquiera se
plantea cuál es la respuesta que quiere tomar, va a hacer solo aquello que
puede hacer. Y nosotros sabemos, en nuestros países, lo que significa llegar
a situaciones adversas en las cuales necesitamos de determinados
instrumentos macroeconómicos para actuar contracíclicamente y,
simplemente, no poder hacerlo. Por la sencilla razón de que no teníamos
con qué, no contábamos con ellos, no teníamos una posición fiscal sólida
que lo permitiera y tampoco teníamos una situación financiera que nos
permitiera responder a esas realidades. La mayor parte de la correlación
que se llama procíclica entre la política fiscal y el comportamiento de la
actividad económica en la fase baja de los ciclos en América Latina es la
combinación de políticas fiscales insustentables y restricción de acceso al
financiamiento. Un cóctel explosivo de contracción a la cual la política
fiscal le agregaba más contracción. Cuando uno no tiene con qué
responder, se achica el conjunto de respuestas factibles.
Queda otro tema vinculado a la existencia de los equilibrios
macroeconómicos, que es el tipo de respuesta que se da al shock cuando
ocurre. Y aquí permítanme hacer una digresión o, más bien, una precisión
que considero relevante. Si nosotros creemos, aquí en Uruguay o en
cualquier país de la región, y por qué no del mundo, que vamos a replicar
mecánicamente, con el mismo tipo de reacción de política económica y la
misma eficacia lo que ocurrió en 2008 y 2009, si creemos que vamos a
comportarnos de la misma manera y vamos a ser igual de eficaces en
circunstancias nuevas, estaríamos incurriendo en un grave error. Porque las
condiciones en las cuales se pueden plantear las repercusiones de la crisis
van a ser diametralmente diferentes de las ocurridas en 2008-2009.
Esencialmente por dos razones. La primera razón es que en 2008-2009
nosotros, que fuimos exitosos atravesando las dificultades, nos
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beneficiamos de que todos los países hicieron cosas parecidas a las que
nosotros hicimos. La eficacia de nuestra acción y la del resto de los países
de la región iban en el mismo sentido. Creo que no hay ninguna posibilidad
de réplica de aquel escenario y, por tanto, la respuesta de política
económica ante las dificultades tiene que ser mucho más afinada, mucho
más pensada, mucho más específica. Y vuelvo a algo que es muy
importante: cada país tendrá que encontrar la mejor forma de prepararse.
En tercer lugar, y es algo que aprendimos y que tiene que ver con nuestra
inserción internacional y con la forma como nuestras capacidades
responden eficazmente, sabemos que carecer de financiamiento cuando hay
que apelar a una respuesta de política económica significa, prácticamente,
verse impedido de reaccionar. Es por ello que hemos priorizado una
estrategia de preparación para las dificultades que es muy costosa, porque
hemos decidido mantener elevadísimos niveles de liquidez, para lo cual nos
endeudamos, pagamos tasas de interés más convenientes que en el pasado
pero con un costo importante, y lo mantenemos líquido colocado
esencialmente a tasa cero o a tasa bajísima. Pero es parte integrante de
nuestra protección. Que el Banco Central y el gobierno tengan altos niveles
de liquidez, con su costo fiscal asociado, representa el costo de protegernos
de aquello que en el pasado nos salía más caro. Porque toda vez que
carecimos de resguardos suficientes en lo financiero tuvimos que hacer no
aquello que deseábamos, no aquello que queríamos, no aquello que se
discutía políticamente; hacíamos lo que se podía o, en algunos casos peor,
aquello que se nos decía que teníamos que hacer. Porque cuando uno no
tiene con qué responder, cuando uno no tiene independencia en el uso de
los instrumentos, deja de hacer lo mejor para hacer aquello que es
estrictamente posible de llevar adelante.
Por supuesto que no creemos que la forma como enfrentamos los
problemas descritos es la única y que no puede haber otra. Tiene el mérito
de ser consistente y de responder al tipo de problemas ex ante que nos
plantean las dificultades regionales e internacionales.
Muchas gracias.