EL TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL Y SUS IMPLICANCIAS

Revista Chilena de Derecho, Val. 30 N” 3, pp. 471-489 (2003), Secci6n Estudios
EL TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL
Y SUS IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
Arturo Fermandois V.
Profesor de Derecho Constitucional
Pontificia Universidad Católica de Chile
INTRODUCCIÓN
El tema del Tribunal Penal Internacional emanado del Tratado de Roma de 1998 tiene
vinculaciones con disciplinas jurfdicas en la que no somosversados, las que afortunadamente
no creemos relevantes para referirnos a las implicancias constitucionales de este órgano
jurisdiccional.
En este sentido, debo obviamente confesar que no soy penalista; me es dificil calificar si
el Estatuto del Tribunal o Corte Penal Internacional, en adelante TPI o CPI, es más o menos
perfecto como norma tfpica, como cddigo penal internacional humanitario, en términos de su
valor de represión, disuasión u otro parametro criminal; no soy internacionalista: no somos
aptos para evaluar si el Tratado de Roma es un modelo desde la perspectiva internacional, un
avance como instrumento multilateral de integración; por último: no soy un diplomático, no
trabajo en el servicio exterior, y por lo tanto no estoy a cargo de diseñar y materializar
objetivos de política exterior.
Este es solamente un análisis consfitucional sobre las implicancias del TPI. del Tratado
de Roma de 1998 que lo crea y del Estatuto por el que se rige, todo bajo el prisma del
Derecho Constitucional chileno.
Una segunda aclaraci6n útil consiste en constatar que hoy existe un escenario diametralmente opuesto al existente hasta el 8 de abril de 2002, fecha en la que el Tribunal Constitucional pronunció su fallo rol No 346. Este dictamen exigió la reforma de la Carta Fundamental como requisito previo para la aprobación del Tratado de Roma de 1998.
Finalmente, una confesión: participamos activamente en la redacción del requerimiento y
en el informe en derecho que se acompañóa los autos rol, Na 346, los que nos ubica desdeun
comienzo en la situación que de ello se desprende.Ello no nos exime, evidentemente, de los
esfuerzosde objetividad a los que estamosllamados en este trabajo.
De consiguiente, el tema de las implicancias constitucionales del TPI es indisoluble de la
sentencia rol No 346 del Tribunal Constitucional, porque esta cerró una larga disputa en
doctrina constitucional que tuvo a esta Corte en su epicentro juridico, pero también abrió
desafíostan relevantes e inciertos como los que resolvió.
De ello nos ocuparemosen las siguientes páginas.
1. IMPLICANCIAS
DEL TPI. SUMARIO
Vamos a proponer tres clases de consecuenciaso implicancias del TPI:
En primer lugar, creemos que el TPI y el subsecuentefallo referido pone fin a la aguda
incerteza en materia de Tratados Internacionales, vigente hasta antes del TPI y fallo rol 246:
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i. tanto en relación a jerarqufa normativa y recepción en el derecho interno;
ii. cuanto a su naturalezajurídica (por oposición a su naturaleza politica);
A continuación, nos parece que el TPI convoca una amplia reforma constitucional, en
materia de:
i. Basesde la Institucionalidad: Integración supranacionalfutura;
ii. Tribunal Constitucional: control de constitucionalidad de los tratados.
Y finalmente, agregaremosuna reflexión propositiva: nos parece que el capítulo del TPI
produce una tercera consecuencia,a nuestro juicio trascendentalpara el Derecho Constitucional, consistente en que permite confrontar dos Escuelas de Constitucionalismo: una real y
otra hipotetica.
2. INTRODUCCIÓN
Como anunciamos en un comienzo, el Tribunal Penal Internacional o Corte Penal Intemacional es un capítulo sabroso en la historia de la doctrina constitucional chilena. Son elementos de esta expectante situación una polémica doctrinaria, un tratado internacional de vanguardia y un fallo preciso y contundente del Tribunal Constitucional que declara una
inconstitucionalidad.
En cuanto al primer elemento, es obvio que el TPI se ubica en el medio de la disputa
doctrinaria más controversia1y acadtmicamente prolffica que ha producido el Derecho Constitucional en los últimos 15 aiíost. Bastó que la reforma de 17 de agosto de 1989 agregara una
frase al artículo 5’ inciso segundo de nuestro Código Máximo, para que la academia encendiera sus discrepancias. El tema debatido, en lo inmediato solía ser reducido a la jerarquía de
los tratados internacionales en el ordenamiento chileno, pero las diferencias revelaban algo
más profundo: apreciaciones sobre noción de soberania, conveniencia de la convergencia
supranacional y otros objetivos mas difusos.
Desde los trabajos de Humberto Nogueira en 1993 en la Revista Chilena de Derecho*,
hasta los informes que recibió la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la
Cámara al tratar el tema del TPI en 2001, pasando por la famosa polémica de prensa RodrIguez-Etcheberry en 1994-19953,la doctrina se trabó en una formidable litis dogmática inédita
desdela plena vigencia de la Carta de 1980.
Un segundo elemento que agregó interés al caso fue la naturaleza vanguardista del Tratado de Roma y del órgano que por él se estabacreando. Nos ocuparemosde este elemento en
el siguiente acápite relativo a los antecedentesdel Estatuto del TPI.
Finalmente, el fallo rol No 346 del Tribunal Constitucional agregó un tercer elemento de
atracción para nuestro tema. Una sentencia no es noticia ni produce impacto si rechaza un
’ Bástenos recordar solamente la gran cantidad de artlculos escritos respecto del tema. asf como de las
publicaciones que exclusivamente aluden a este candente tema constitucional; solamente por nombrar algunos aqul:
la Revista Chilena de Derecho, Volumen 20 del atlo 1996: el “Cuaderno de An&lisis lurfdico” Na 6 de la Univcrsidad Diego Portales; la revista “Ius y praxis” de la Universidad de Talca. del afro 2001. en un trabajo bastante
extenso y, últimamente el excelente recuento doctrinario que efectuó la Revista “Actualidad Jurldica” No 6 de la
Universidad del Desarrollo. publicado el aflo en curso.
2 Nogueira Alcal4. Humberto, “Constirucidn y Derecho Internacional de los Derechos Humanos”, en Revista
Chilena de Derecho, WI. 20. pQgs. 881 y SS.,aflo 1993.
3 Esta poknica jurldica se produjo a través de las p&!inas del diario El Mercurio de fechas 12 de octubre de
1994 (“Hermetismo Constitucional” de Pablo Rodrfguez); 26 de noviembre de 1994 (“Aporia Constitucional” de
Alfredo Etcheberry): 10 de diciembre de 1994 (“Sobre el Hermetismo Constitucional” de Pablo Rcdrfguez); 22 de
enero de 1995 (¿ Una Soberanla Bifronre” de Alfredo Etcheberry); 20 dc febrero de 1995 (“Soberania rranrferida”
de Pablo Rodrlguez); 28 de marzo de 1995 (“Soberanla, Constitucidn y Tratado” de Alfredo Etchebeny); y ll de
abril del mismo Mo (“Suprema&
Constitucional” de Pablo Rodrfguez). Para una sistcmatizacibn de las ideas del
profesor Pablo Rctdrlguez, ver El Tratado Internacional frente (2 lo Constitución y a la ley. revista “Actualidad
Juridica” Aflo 1 No 1. afro 2000.
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requerimiento en materia de tratados internacionales. Así ocurrió cuando el Tribunal rechazó
el requerimiento deducido contra el Convenio N” 269 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Estados Independientes4.La trascendenciaconstitucional de ese pronunciamiento
fue enorme, pero el Tratado sobrevivió y ello le restó el impacto doctrinario que se merecía.
Aquí, el fallo acogió el requerimiento, y ello despertó el interés público sobre el tema debatido. Un fallo que declara inconstitucionalidades es siempre una advertencia al Poder Legislativo, a los órganos colegisladores, lo que lo hace intrinsecamente interesante.
3. ANTECEDENTES. EL ESTATUTO DEL TPI Y EL FALLO ROL 346 DEL TC
Al enumerar los antecedentesdel Estatuto del TPI y del fallo rol 346 del Tribunal Constitucional, ingresaremosdirectamente a los elementos de la pol6mica.
3.1 Naturaleza jurídica ine?dita del TPI:
Un primer antecedenteen el cual detenersees la naturaleza jurídica del TPI. Esta es la
primera señal de advertencia que sefialamos al Tribunal Constitucional, en adelante TC. La
afirmación es la siguiente: el TPI no es un tribunal internacional clásico, sino muy distinto, al
menos bajo dos parimetros: en cuanto a los destinatarios del imperio jurisdiccional; y en
cuanto al objetivo inmediato del tribunal (represión y no promocián de derechos).
3.1.1 Creacidn de un tribunal internacional por un tratado
Es evidente que un tratado internacional puede crear una Corte de Justicia. Un tratado así
suscrito deberá ratificarse según los mecanismos de aprobación de una ley, según reza el
artículo 50 N” 1 de la Constitución.
Son muchos los tribunales que se han creado por la vía del tratado. Empero, debemos
inmediatamente advertir que todos ellos son de naturaleza diversa a la CPI. Por ejemplo,
abordemos dos casos paradigmáticos: el de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
el de la Corte Internacional de Justicia.
Decíamos entoncesque ambascortes se distinguen de la Corte Penal Internacional en dos
aspectos: a) en cuanto a quienes son los destinatarios del imperio de sus sentencias; y b) en
cuanto a su objetivo final de su existencia, en un caso promotor de los derechos humanos, y
en el otro sancionador de delitos graves. En cuanto a lo primero, como el mismo Director
Jurfdico de la Cancillería admitia, en el caso del TPI “...no estamos hablando de la responsabilidad internacional del Estado, sino de la responsabilidad penal de una persona de carne y
hueso que es sujeto de un procedimiento penal, ante una instancia internacional, no ante los
tribunales de su propio Estado... “s.
4 Sentencia ml ND 309, de 4 de agosto de 2000. Aquel fallo, pese al reconocimiento que le hemos hecho
siempre, en cuanto tija claramente las normas relativas a los quórums para la votacibn en el Congreso Nacional
respecto de los tratados internacionales, no fue lo suficientemente claro, en cuanto disk&a la aplicabilidad de los
tratados internacionales de acuerdo si eran normas SeffExecutingo Non SelfExecufing.Las primeras eran disposicionesde carkterauloejecutables
y lassegundasde tipameramente
programko.El Tribunal determinb que solamente
respectode las primeras cabla efechmr control de la constitucionalidad. pero respecto de las segundasse requerla de
una ley que las hiciera ejecutable para poder determinar si se ajustabao no plenamenteB la Constitución. Ello lleva-fa
a una situación en la que podrfan convivir dentro de un mismo ordenamiento,cuya cúspide es la Constitucibn Política.
normas que se ajusten a ella y normas que na se ajusten a ella, aunqueestasseanpuramenteprogmm4licas. Ello abri6
una brecha doctrinaria sumamentecompleja y peligrosa. Pesea lo anterior. no podemos dejar de destacarla importancia de este rol No 309. en cuanto fijó las basespara determinar los qu6mms de aprobación de los tratados intemacionales. terminanado con una controversia jurldica que permaneció en nuestrasaulas y tribunales por casi diez aflos. Para
mayor abundamientodirigirse a Teodoro Ribera Neumann, Incorporacidn del Derecho Internacional al Ordenamiento
Jurldico Chileno, Revista de Derecha de la Universidad Finis Tame. N” 5. Santiago, aflo 1995.
5 Troncoso Repetto. Claudio, “La Corte Penal Internacional y el Principio de la Complementariedad”, en
revista “Ius et Praxis”. Universidad de Talca, 2001, p, 407.
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Exactamente este es el elemento constitucional que hace necesario prestar estricta atención a la CPI, como veremos.
3.1.2 Destinatarios del imperio jurisdiccional
Como propusimos al TC -y este lo recogió en sus considerandos-, todos los tribunales
internacionales creados anteriormente por tratados internacionales son distintos a la CPI.
Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, creada por la Convenci6n
Americana de Derechos Humanos, o Pacto de San José de Costa Rica”, puesto en vigencia en
Chile por Decreto Supremo No 873 (RREE, D. Of., 5 de enero de 1991), respeta Integramente
la naturaleza soberanade los Estados miembros del tratado.
Así, el articulo 61 No 1 del Pacto dispone que “solo los Estados Partes y la Comisión
tienen derecho a someter un caso a la decisión de la Corte”. Las partes del proceso son
siempre los Estados Partes, y las sentencias de la Corte se cumplen por intermedio de los
Estados Partes, y porque esa es la voluntad de los Estados Partes. El artículo 68 N” 1 del
pacto dispone que “LOS Estados Partes en la Convencidn se comprometen a cumplir Ea
decisidn de la Corte en todo caso en que sean partes”.
Es decir, son sujetos del imperio jurisdiccional de la Corte Interamericana los Estados
Partes del Pacto; está expresamenteprevisto que la ejecución de lo juzgado se canalice por la
vía del Estado, exigiendo su consentimiento para ello en el mismo tratado (art. 68 No l), y se
materializarán sea modificando su legislación, disponiendo indemnizaciones, liberando al
detenido. etc.6.
La Corte Internacional de Justicia sigue la misma 16gica. Establecida por la Carta de las
Naciones Unidas, el artfc.ulo 34 N” 1 de su estatuto regla: “Solo los Estados podrán ser
partes ante la Corte”. Y luego, el artículo 59 dispone: “La decisión de la Corte no es
obligatoria sino para las partes en litigio y respecto del caso que ha sido decidido”.
Ambas Cortes han podido ser ingresadasal sistemajuridico nacional por medio de tratados, y sin mediar reformas constitucionales. Ello porque los destinatarios del imperio de sus
dictámenesson los propios Estados, quienes, en su soberania,harán descansarel cumplimiento o incumplimiento de lo fallado. Hay así pleno resguardo de lo dispuesto en el artículo 5”
inciso primero de nuestro Código Máximo, en cuanto a que la soberanía se ejerce tambitn
“por las autoridades que esta Constitución establece”.
En el caso de la Corte Interamericana, no así en la Corte Internacional de Justicia, los
particulares agraviados pueden hacerseparte, pero los sujetos de la decisión -para efectos de
su cumplimiento- serán siempre los Estados miembros del tratado.
La Corte Penal Internacional se aparta diametralmente de esta lógica, puesto que los
destinatarios de sus sentencias son las personas naturales inculpadas de los crimenes perseguidos ante ella. Este matiz jurfdico viene a hacer toda una diferencia constitucional, por
cuanto si los actos jurisdiccionales están previstos para alcanzar directamente a los acusados,
estamosen presencia de un Tribunal de Justicia de rango nacional, de aquellos que el artículo
74’ de la Constitución ha previsto para la “pronta y cumplida administracidn de justicia en
todo el territorio de la República”. La CPI ejerce jurisdicci6n directa en el Estado que
ratifique el Tratado. Dice el Estatuto de la Corte: “ ...podrá ejercer sus funciones y atribuciones de conformidad con lo dispuesto en el presente estatuto en el territorio de cualquier
Estado parte”.
Y siendo así, teniendo a la vista las potestades formidables de la CPI, directas y no
sujetas a superintendencia alguna de otro ente judicial superior, no era concebible su inserción en Chile sin reformar el Capítulo VI, del Poder Judicial.
6 Al respecto, ver Humberto Nogueira Alcal4, El valor jurídico de las recomendaciones de la Comisidn
Inreramericana y Sentencias de la Corte Inreramericann de derechos humanos para el estado de Chile y sus
drganosjudicraies, Gaceta Juridica N” 238, afio 2000.
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Solo como ejemplo del poder jurisdiccional directo de las resoluciones de la CPI pueden
citarse el artículo 77, Nos 1 y 2 del Estatuto, que, al referirse a las penas aplicables, autoriza a
imponer prisión de hasta 30 años (letra a); cadena perpetua (letra b). Adicionalmente, puede
imponer multas y embargos de propiedades (No 2).
3.1.3 Objetivos diversos de promocidn y represidn
Los ejemplos que hemos tomado, las Corte Interamericana de Derechos Humanos y la
CPI se diferencian también en cuanto a la misión jurisdiccional para la que han sido creadas.
En esta línea debe tenerse presente que los tribunales o cortes de justicia internacionales
que buscan promover los derechosesencialesde la persona humana-como la Corte Interamericana- tienen una connotación positiva, orientada hacia la maximización garantística del
individuo. Su intromisión en el plano jurisdiccional nacional tendr8 siempre por objeto mejorar la posici6n de los sujetos interesadosen tal o cual causa.
La CPI, por el contrario, está dirigida a sancionar aquellas personasque ya causaron un
daño por delitos de lesa humanidad; tiene una naturaleza persecutoria y sancionatoria, intrfnsecamenterepresiva en lo inmediato, promotora de derechossolo en ttrminos mediatos. Aquí,
entonces. las garantías constitucionales que Chile se ha dado en el plano judicial emergen en
toda su extensión, tanto en lo orgánico como en lo garantístico. No solo son barreras para esta
clase de Cortes el debido proceso del articulo 19 N” 3, y su interpretación “pro reo” en todas
sus disposiciones de naturaleza criminal (legalidad, tipicidad, no retroactividad), sino también
la estructura orgánica armónica y sustantiva que es dotada de potestadessancionatorias (Corte Suprema, superintendencia sobre el resto de los tribunales, cosa juzgada, independencia,
inexcusabilidad, etcCtera)7.
Frente a una Corte Internacional de vocación sancionatoria nuestra Constitución se rigidiza en sus requisitos; así, habremos de interpretar restrictivamente los caminos que abre la
Carta para hacerle ingresar. por la vía del Tratado, un tal órgano jurisdiccional.
Es así como el TC se enfrentaba a pronunciarse sobre la constitucionalidad de un tribunal
internacional de vanguardia, objetivamente distinto a todos los demás ingresados a nuestro
ordenamiento antes o despuésde nuestra Carta de 1980.
3.2 Fuentes de inconstitucionalidad
del TPI
Al preparar el requerimiento, enumeramos una serie de vicios constitucionales que nos
parecía que exhibía el Estatuto del TP18.
Para evitar extendernos demasiado, los reduciremos y resumiremos en tres clases de
afirmaciones:
a) Esencia de la soberanía: El TPI comprometia parte esencial de la soberania, a menos que
se condujera previa reforme la Carta;
b) El TPI adolecía de diversas inconstitucionalidades técnicas; y
c) El TPI es un ejemplo de la que llamamos Inconstitucionalidad por Imprevisión.
’ Como afirma Cruz Coke Osa en “Inconsiitncionalidnd
del Tribunal Penal Internacional” de “Actualidad
Jurídica” N” 6 de la Universidad del Desarrollo: “es el cupí~ulo III de nuestro Corra Fundamental el que hoce
posible la concrecidn de los grandes principios constitucionales que emonnn de dicho Capítulo I, por lo que ellos
se harcan ilusorios si no los expresara Y no señalara los recursos consritucionnles gora hacer efectivola ~~roreccidn
de los mismos”.
8 Importantes artlculos referidos a la inconstitucionalidades adolecidas por cl TPI encontramos en Guillermo
Bruna. Aiaunns Consideraciones acerco de lo Constitucionalidad de In Cone Penal Internacional. revista “Ius et
Praxis” A& 6 ND 2 (2000); igualmente un análisis del tema en el trabajo conjunto de los profesores Salvador
Mohor y Paulino Varas, Corte Penal Inrernacional: evaluncidn crítica y cuestiones constitucionales, en revista
“Temas de Derecho” 15 No 1 y 2, arlo 2000. Otro trabajo importante, aunque desde una perspectiva más internacionalista. es el del profesor Mario Rojas. Corte Penal Internacional y Soberanía Universal, en Revista “Actualidad
Juridica” Afro II Na 2. alio 2000.
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a) En cuanto a la inconstitucionalidad global por vulneración de la Soberanía, los parlamentarios requirentes plantearon su recelo al hecho mismo de la transferencia de facultades
jurisdiccionales a un tribunal de esta clase. Estimaron que un órgano de esta naturaleza
comprometía la esencia de las facultades soberanas,que el artículo 5” inciso primero de la
Constitución hacía descansaren la nación y en las autoridades “que esta Constitución establece”. En este plano, muchos parlamentarios cuestionaron incluso la idea de que algún día, con
o sin reforma constitucional, un supra y tribunal como este pudiese tener vigencia en Chile9.
Esta tendencia, que descansaen apreciaciones fundadas y plausibles desde la óptica del
derecho internacional, es compartida por varios autores, quienes sostienen que en este tribunal, es negado desde un origen el principio internacional de igualdad entre los Estados. El
Consejo de Seguridad de la ONU aparecerevestido de potestadesque no se entregan a otros
estadoslo.
En la asesoríatécnica, encauzamoslos reproches al TPI en materia de soberaníasobre la
base de que, jurídicamente, el Estatuto del TPI establece una jurisdicción rectificatoria o
sustitutiva de la jurisdicción nacional, y no solo complementaria.
Este vicio consistiría en que el TPI no solo deplegaría su poder jurisdiccional para complementar el trabajo de los tribunales nacionales, sino para reemplazarlos en algunos casos,lo
que sería resuelto privativamente por la propia Corte.
Para ello, una simple mirada al articulo 17 del Estatuto, sobre Cuestiones de Admisibilidad, permitió despejar toda duda de que ello es así.
Este precepto permite a la Corte determinar su competencia para juzgar un determinado
delito, y la faculta en las letras a) y b) para entrar a conocer en una causa cuando el Estado
que estuviere conociendo “no está capacitado o dispuesto genuinamente a llevar adelante la
investigacidn ni el proceso”.
A continuación, y para determinar la existencia de voluntad real en el Estado para llevar
adelante el proceso, la letra b) del artículo 17 del Estatuto entrega cuatro eventos profundamente subjetivos, todos de apreciación única de la Corte. Estos son tales como “demora
injustificada en el juicio” (b), “decisión del Estado de sustraer a la persona de su responsabilidad penal” (a), que el proceso “no esté siendo sustanciado de manera imparcial” (c), y
otros similares”.
En definitiva, nos asistió la convicción que, pese a su disefío subsidiario, este articulo 17
admite una jurisdicción criminal correctiva y sustitutiva, de grado variable, sobre los tribunales supremos,lo que atenta contra la letra misma del artículo 79’ de la Constitución (superintendencia de la Corte sobre todos los tribunales de la nación) y contra todo su Capítulo VI,
del Poder Judicial.
b) En cuanto a las Inconstitucionalidades Técnicas, se formuló una lista de inconsistencias del TPI en diversas materias penalesy procesales-penales.
i.
Así, mientras la Constitución establece el fuero e inviolabilidad parlamentarias (art. 58),
el Estatuto prohibe excepcionar un encausamientoen virtud de los fueros o inviolabilidades nacionales.
9 Requerimiento de Inconslilucionnlidad,
marzo de 2001, en causa rol 346, Tribunal Constitucional.
lo Vbase Pedro Daza Valenzuela, “lnrervencidn onfe la Comisión de Relaciones Exteriores. Cámara de Diputados”, de fecha 2 de agosto de 1999. Asimismo v&se en Carlos Cruz-Coke Ossa. Inconstitucionalidad del Tribunal Pou Inrernacinnal, revista “Actualidad Jurldica” No 6, Santiago, 2002 : “Por o!ro arre, no er menos cierto
que no han concurrido y han señalado que no roncurrirón n su rarificacidn potencias como los Esrndos Unidos de
Amkrica y China Popular entre otras. De esfa manera, In evenlual sirwxión jurfdica de los Estados menores
pasaría a ser verdaderamente dramdrica, y por lo tonto no rodos ellos serfon juzgados de la misma forma, lo que
consiiruye un verdadero abuso del derecho”.
” Trancoso Reperto habla afirmado, en relación al derecho que la propia Corte dispone para apreciar cuando
estas circunstancias se han configurado, “...cste examen de las funciones jurisdiccionales nacionales por parte de la
Corte Penal Internacional resulta inevitable, toda vez que las alternativas a este respecto son pocas: o el examen lo
hace la Corte Penal. o lo hacen los propios sistemas nacionales”. Troncoso. op. cit., p.413.
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ii. Mientras la Constitución faculta al legislador para conceder indultos generales y amnistias (art. 60 No 16). el Estatuto dispone en SUartículo 27 que “las inmunidades y normas
de procedimientos especiales que conlleve el cargo oficial de una persona, con arreglo al
derecho interno o al derecho internacional, no obstar&n para que la Corte ejerza su
competencia sobre ella”.
iii. Mientras la Constitución sanciona la Cosa Juzgada en el art. 73”. prohibiendo incluso al
legislador “...revivir procesos fenecidos...“, el art. 20 No 3 del Estatuto configura una
excepción al principio de que nadie puede ser juzgado si ya lo hubiere sido por otro
tribunal, a menos que el proceso en el otro tribunal “...obedeciere al propósito de sustraer al acusado de su responsabilidad penal por crimenes de competencia de la Corte”,
o “...no hubiere sido instruida en forma independiente o imparcial... *‘, creándoseasí dos
causalesque relativizan la cosa juzgada en apreciación que será exclusiva del TPI (letras
a y b del N” 20);
iv. Mientras la Constitución conffa la investigación de los delitos en forma exclusiva al
Ministerio Público (art. 80 A), el Estatuto del TPI permite al Fiscal de la Corte investigar
y ampliar la investigación “a todos los hechos y las pruebas que sean pertinentes para
determinar si hay responsabilidad penal de acuerdo con el presente Estatuto”12.
Todas estos reparos constitucionales del Estatuto eran realmente insalvables, a menos que
otorgase a 10s Tratados Internacionales una naturaleza jurídica especial, sui gkneris, semivinculante, algo que ya la sentencia rol No 309 del Tribunal Constitucional venía insinuando”.
c) Inconstitucionalidad
por imprevisión
Por último, en el requerimiento nos correspondió plantear una tesis de fondo, destinada a
que el Tribunal evitara el juicio sobre la conveniencia o inconveniencia de la Corte, y se
concentrara simplemente en su constitucionalidad.
Para ello, sugerimos que el TPI y su Estatuto configuran un caso clásico de lo que hemos
llamado Inconstitucionalidad por Imprevisidn.
Esta clase de inconstitucionalidad consiste en la contradicción de una norma sometida a
control y la Carta Fundamental, por efecto de no haber previsto, imaginado o predicho el
Constituyente la posibilidad del contenido de esta norma controlada. La inconstitucionalidad
no deriva principalmente de que la norma (en este caso el Tratado de Roma) colisione frontalmente con nuestras bases constitucionales, en términos de erosionar derechos esenciales de
las personas: más bien, su vicio consiste en que el sistema orgánico no tiene espacio alguno
para el órgano que se pretende inyectar en el ordenamiento porque no se intuy6 la posibilidad
de su existencia.
Ante esta situación, el sistema tiene dos alternativas: o fuerza las normas constitucionales
por la vía legislativa o judicial, estirando la interpretación de las normas a grados incompatibles con la certeza jurídica y el sentido natural de las palabras, o se allana a la reforma
constitucional. Zapata admite la posibilidad de que la interpretación “finalista” opere en casos
como este14.
‘l Igualmente. como hacer notar Cruz-Coke Ossa en op. cif., existe una serie de delitos, como la “agresi6n”,
que no aparecen descritos, violentando con ello el Principio de Tipicidad, establecido en el articulo 19 No 3 de
nuestra Carta Fundamental.
l3 Como declama anteriormente, parece desprenderse de dicha sentencia que las normas de tratados calificadas como Seif Execuring serlan plenamente vinculantes, mientras aquellas Non self executingno podrlan aplicarse
plenamente hasta que se dictara una norma que les implementam.
” Zapata Larraln. Patricio, La Jurisprudencia del Tribunal Consfirucional”. Biblioteca Americana, Universidad Andrds Bello, 2002, p. 48. El finalismo iria mds all& de la expresión literal de las palabras y de la intención del
constituyente. siempre que se pueda determinar el sentido auttntico y genuino de una norma constitucional.
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La consecuencia de la inconstitucionalidad por imprevisión es la siguiente: más que
declarar la inconstitucionalidad del precepto controlado, el Tribunal Constitucional declara
que la Carta Fundamental debe reformarse para acoger la norma o institución no prevista en
la Carta.
En nuestro caso, era bastanteevidente que ni la CENC ni el reformador de 1989 previó la
posibilidad de un Tribunal Penal Internacional de estascaracterísticasi5.Luego, es inconstitucional por imprevisión. Reflexionemos al respecto.
La Inconstitucionalidad de Fondo es toda contradicción entre la norma sometida a control
y los preceptos sustantivos -no procesales- del Código Político que nos rige. A su vez, la
inconstitucionalidad de fondo puede clasificarse entre aquella derivada de una colisión entre
normas del Tratado -en este caso- y derechos y garantías individuales de la Carta, por una
parte, y aquella derivada de la colisión entre Tratado y la normativa constitucional orgánica,
por otra.
Por cierto, hay vicios de constitucionalidad que participan de ambas calidades. Estos
se encarnan en preceptos que transgreden a la vez el diseño orgánico del Código Máximo
-introduciendo cuerpos potestativos que pugnan con aquellos ya incluidos en la Carta- y
vulneran derechos constitucionales.
Lo interesante consiste en que la Inconstitucionalidad de Fondo por vicio orgánico no es
necesariamenteequivalente a una contradicción entre la norma y las bases fundacionales de
un sistema constitucional del país. El vicio orgánico puede emerger simplemente porque la
Constitución no previó, no imaginó, no desarrolló y. en suma, no abri6 sus puertas a la
llegada de órganos potestativos con vocación supranacional. Esto se explica, normalmente,
por la época en que el constituyente definió su obra. Dice Zapata que “la nocidn de vicio (de
inconstitucionalidad)
refuerza, además, la idea de que el juicio de reproche recae única y
exclusivamente en la norma defectuosa, pero nunca en las motivaciones o desempeño del
legislador. El TCCh, en férminos generales, debe evitar la exploración de eventuales propdsitos desviados o aviesos del legislador”ló.
LDesaparecela inconstitucionalidad por esaraz6n? De ninguna manera. La certeza constitucional, aun aquella que promueve una visión dinámica del articulado de la Carta, exige que
sus preceptos se acomoden con precisión al nuevo disefio orgánico que se pretende. Asi lo
han entendido varias de las democraciasconstitucionales más respetadas,frente a este dilema.
Veremos más adelante los procesosde reforma constitucional en Alemania, Francia, Irlanda y
otros países europeos con motivo de la creación de la ratificación del Tratado de Roma que
crea la CPI.
El estudio profundo del Estatuto de la CPI permite afirmar que esta es la situación en que
se encuentra el Tratado de Roma. Su conveniencia politica e incluso jurídica puede ser
completa; no obstante, su implantación en el ordenamiento chileno sin ajustar previamente la
IJ Ver solamente al respecto. el trabajo del profesor Bertelsen Repetto. en op. cir. A partir de lo que emana de
la historia fidedigna de la ley. jamAs se pens6 en darle un efecto tan amplio a la reforma del articulo 5O que
transformara a un tratado internacional que versara sobre derechos humanos y que hubiera sido ratificado por Chile
como una disposición de cakter constitucional o supraconstitucional. Como muy bien afirma Bertelsen Repetto.
no habría tenido sentido entonces declarar expresamente que un tratado es suceptible del Recurso de Inaplicabilidad
de la Leyes, por solo mencionar un argumento.
l6 ZaparaLarraín, Patricio, “LA Jurisprudencia del Tribunal Consritucional. Pune General”, Editorial Biblioteca Americana. Santiago de Chile, 2002. p. 102. Asimismo ver. del mismo autor. su artículo La Infepreracidn
de lo Constiiucidn. Revista Chilena de Derecho, 18 No 2. aflo 1991.
Otros artlculos de inter& respecto del mismo tema pueden ser de Eduardo Aldunate, Lo Doctrina Nacional
sobre Inreryrerncidn Constiruc~~nal, en Revista de Derecho de la Universidad Católica de la Santfsima Concepci6n,
Vol. VIII No 8. aiio 2000 : Enrique Barros, Lu Interpretncidn de la Constitucidn desde la perspectiva de IB reorfa
del Derecho. Revista de Derecho Público No 29130, atio 1981; Ismael Bustos, Hermen4utica con.vitacional. Revista
de Derecho de la Universidad Católica de Valparalso No 10. alio 1986; Manuel Carrasco, La imerpreracidn de In
Constirucidn, Revista de Derecho de la Universidad Catblica del Norte No 4. ailo 1997; Mario Verdugo. Lo
Innrerprerncidn consrirucionnl. Gaceta Jurldica No 185. afro 1995.
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FERMANDOIS:
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Y SUS IMPLICANCIAS
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Constitución tiende a emerger como un acto predecesor de una yuxtaposición jurisdiccional
que el constituyente jamás previ6”.
3.3 Reformas constitucionales en el mundo
El profesor don José Luis Cea planteaba en su exposición a la Comisión de Relaciones
Exteriores de la Camara que, si aplicamos un concepto clásico de soberama, el TPI ofrece
dudas constitucionales. Pero si se aplican los conceptos de Estado, Constitución y Soberania
vigentes en Europa y algunos paísesde América Latina, esasdudas se disipan’*.
Empero esta correcta afirmación, debemosreconocer que resultó muy sorprendente comprobar durante nuestra investigación que, en la misma Europa de la moderna soberania, de la
integración supranacional, existía un amplio proceso de reformas constitucionales destinadas
a reformar las cartas fundamentalespara acoger el Tribunal Penal Internacional.
Este elemento de derecho comparado, debemosreconocer, resultó trascendental para que
TPI no atravesarala barrera del Tribunal Constitucional.
Hemos venido anunciando que la CPI aparececomo un avancehacia la supranacionalidad
jurisdiccionali9, por una parte, y como una inserción orgánica no prevista ni tolerada por la
Constitución que nos rige. Pero antes de fundar esta afirmación recurriendo a los vicios
concretos de inconstitucionalidad, permítasenosrevisar cómo se ha resuelto la problemática
de la CPI en el derecho constitucional comparado.
En este ejercicio revisaremos primeramente lo que han resuelto algunos Tribunales Constitucionales y Estados europeos frente a la ratificación del Tratado de Roma. Luego, nos
trasladaremosa Amtrica Latina.
3.1 Europa
3.1.1 Francia. La sentencia del Conseil Constitutionnel francés (22 de enero de 1999)
El Conseil Constitutionnel de Francia, convertido en el prestigiado tribunal constitucional
de aquella república, y modelo para el Tribunal chileno en su diseño de control preventivo, se
pronunció frente al tratado que establece la CPI por sentencia de 22 de enero de 1999,
publicada en el Diario Oficial de la República Francesael 24 de enero de ese año, en decisión
signada como No 98-408.
El asunto que ocupó al contralor constitucional francés fue exactamenteel que ocupó en
marzo de 2002 hoy al Tribunal Constitucional chileno. La lectura del tenor de sus numerosos
considerandoshace concluir que la interrogante central fue la siguiente: independiente de su
conveniencia, ipuede ratificarse el tratado que establecela CPI sin una “revisión” (enmienda)
de la Constitución francesa, sin que ello atente contra las condiciones esencialesde ejercicio
de la soberaníanacional francesa?
El sentenciador francés fue confrontando las potestadesde la Corte con las oportunidades
de Francia para hacer respetar su soberaníajurisdiccional en el marco de estas potestades.En
este proceso, hall6 vicios de inconstitucionalidad insalvables.
La sentencia 98-408 resolvió, en definitiva, que el Tratado no podría ser ratificado sin
recurrir una reforma constitucional. En particular, el Estatuto de la CPI se estimó vulneraba la
Constitución de Francia en los siguientes aspectosespecificos:
” La existencia de esta inconstitucionalidad por imprevisión. ahonda en la voluntad del constituyente, y, al
hacerlo, va directamente “en busca” de la finalidad de que este quiso a dar a los preceptos dictados. Por tanto.
dentro de un finalismo “cl8sico”. esta tesis es perfectamente compatible.
Ia Cea Egaila. Jost Luis. “Merito Constitucional del Trarado que establece la Corre Penal Inremacionol”, en
vers16n escrita de la exposición ante la Comisidn de Relaciones Exteriores de la C&nara de Diputados, 31 de agosto
de 1999.
Ip Ver al respecto, Hugo Llanos. El Esraturo de la Corre Penal Internocionnl, Revista Gaceta Jurldica No 236,
A?lo 2000.
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a) Inmunidades y Artículo 27 del Estatuto: El Tribunal francés identificó una inconsistencia
grave en esta materia, puesto que mientras el artículo 27 del Estatuto de la Corte dispone
que “las inmunidades o reglas de procedimiento especiales que pueden asociarse a la
calidad oficial de una persona, en virtud del derecho interno, . ..no impiden a la Corte
ejercer su competencia con respecto a dicha persona”; el articulo 26 de la Constitución de
1958 otorga inmunidad a los miembros del Parlamento por sus opiniones o votos, y fuero
frente a las detenciones. Es decir, inviolabilidad y fuero; tal como la Constitución chilena
los consagra en el articulo 58 de la Carta de 1980.
b) Amnistía, Prescripción y Enjuiciamiento por la CPI. Un segundo aspecto de inconstitucionalidad, tal como lo seria en Chile, surgió al comprobar que la CPI podrfa ordenar la
detención y enjuiciamiento de personas por el solo hecho de la aplicación en su favor,
según la ley nacional, de una ley de amnistfa o bien de un estatuto de prescripción. “En
tales condiciones”, señal6 el Conseil Constitutionnel. “se estaría atentando contra las
condiciones esencialesde ejercicio de la soberaníanacional”.
c) Actos investigativos directos sin intervención del Poder Judicial nacional. Finalmente,
se objet6 en la sentencia el inciso 4’ del articulo 99 del Estatuto, en cuanto permite al
Fiscal de la CPI la ejecución de actos de investigación (inspecciones, toma de declaraciones), directamente en el territorio de los Estados, “sin la presencia de las autoridades
del Estado requerido y en el territorio de este último”. Estimó el Tribunal que esta
facultad, que puede ejercerse sin la presencia de las autoridades judiciales francesas
competentes. “puede atentar contra las condiciones esenciales de ejercicio de la soberanía nacional”.
La experiencia del Tribunal Constitucional de Francia, acostumbrado a resolver sus controversias inserto en una nación fundadora de la Unión Europea, con vocaci6n y generosidad
supranacional, es elocuente. La CPI tiene tal cantidad de potestades autónomas que hace
imposible su inserción en el sistema constitucional nacional por un simple tratado. Esto no
quiere decir que se trate de una Corte inconveniente; solo quiere decir que una mayoria
calificada tiene derecho a pronunciarse sobre su conveniencia o inconveniencia.
3.1.2 Irlanda. El referkndum de 7 de junio de 2001 y la posterior Reforma Constitucional
Irlanda abordó la ratificación del tratado que establece la Corte Penal Internacional mediante un referéndum y una posterior reforma constitucional.
El referendum tuvo lugar el día 7 de junio de 2001. y sometió al veredicto del pueblo
tres decisiones: la eliminación de la pena de muerte, la ratificación del tratado de Roma y la
CPI, y la ratificación del Tratado de Niza, que impone mayorias calificadas en la Unión
Europea.
El Estado irland6s estimó que la Corte y su Estatuto setían inconsistentescon la Constitución irlandesa, en particular con el articulo 29 de su articulado, relativo a relaciones internacionales y obligaciones adquiridas mediante tratados internacionales.
La Comisión de Referéndum, en documento oficial publicado para efectos de informar
sobre el referendum, expuso:
“La ratificación del Estatuto de Roma por Irlanda parecerfa requen’r una reforma constitucional, porque de otra forma sería inconsistente con las actuales disposiciones de la
Constitucidn relativas a la soberanía y al enjuiciamiento de crímenes”20.
La ratificaci6n finalmente se materializó mediante la 23” Ley de Reforma Constitucional,
que agregó el siguiente texto a la Sección 9 del Articulo 29 de la Constitución de Irlanda:
2o Ver en “Rotification of rhe Rome Starure of rhe InternationnlCriminal Court”. publicado por Thc Refercndum Commission. IB Lower Leeson Street, Dublin 2. Irlanda.
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“El Estada puede ratificar el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,
en Roma el 17 de Julio de 1998”21.
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suscrito
Resulta interesante revisar los argumentosjurfdico-políticos que la Comisión oficial del
Referéndum Irlandés entregó para informar a los votantes en la alternativa No:
-
-
No hay necesidad de una institución internacional permanente de esta naturaleza. La
Justicia ha sido eficientemente administrada por cortes especialesen Nuremberg o Tokyo
y los rribunales ud hoc de Ruanda y Yugoslavia. Una corte permanente no tendría la
flexibilidad que esascortes disponen;
No habrá mandato democrático para esta corte porque solo ha sido ratificada, por ahora,
por países pequehos. Los dos paises con mayor población, China e India, no lo han
ratificado ni tienen intención de hacerlo. El tratado no sera ratificado por EstadosUnidos.
La Corte trasladará la responsabilidadjudicial desdenuestrascortes para decidir en materias de nuestro propio interés nacional. [Irlanda] debe retener el poder de administrar
justicia criminal en nuestro propio Estado”.
Hay demasiadaspalabras imprecisas en el Estatuto, que probablemente serán interpretadas de forma imprevisible. “Crfmenes contra la humanidad” es una expresión que admite
muchas interpretaciones. Por ejemplo, el crimen de “embarazo forzado” podría ser interpretado como fundamento de la disponibilidad del aborto.
Me permito adjuntar a este Informe los documentosemitidos por la Comisión de Refe&dum en Irlanda, organismo estatal, en que se detallan las motivaciones e implicancias de la
ratificación del Estatuto de la CPI para ese psis europeo.
1. Portugal
La ratificación de la CPI en Portugal también exigir5 de una reforma constitucional,
aprobadapor el Parlamento en mayo de 2001, que despejó los reparos constitucionales que el
Estatuto generabaen materia de extradiciones.
3.1.4 Alemania. La Enmienda Constitucional del Artfculo 16 de la Ley Fundamental
Quizá el caso mas elocuente en Europa lo constituya el de Alemania, país fundador de la
Unión Europea y firme promotor de la existencia de la Corte Penal Internacional. En efecto,
es interesante constatar que el apoyo alemán a la CPI no fue obstáculo para que su gobierno
optara por la vía del pleno respeto de la Ley Fundamental de Bonn, de 1949, durante el
proceso de ratificación del tratado*z.
Asf, Alemania procedió a una Reforma Constitucional para compatibilizar el sistema de
extradiciones nacional con el sistema represivo directo de la CPI. El 29 de noviembre de 2000
se aprobó la reforma del articulo 16 de la Constitución de Alemania, para agregar, a continuación de la frase:
“Una regulación derogando esta disposición puede adoptarse por una ley de extradición
a un Estado Miembro de la Unidn Europea o a una corte internacional, siempre que en
ella exista resguardo de los principios del Estado de Derecho”.
2’ La Corte Penal Internacional fue finalmente aprobada en el refertndum por un 64% de las votantes.
22 Este caso es. junto al francts, el que nos demuestra con m8s nitidez la necesidad de realizar una reforma
constitucional para poder entender al TPI como una institucibn que ejerza jurisdicción dentro de un país. El anículo
de la Constitución de 1949 reconocía plena vinculación al Derecho Internacional. Esto se refuerza aún m8s en el
período post Segunda Guerra Mundial. Aun así. se requirió de reforma a la Ley Fundamental de Bonn. Repetimos.
dicho caso es. en verdad, ejemplsrizador.
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El Canciller alemkn, en un reporte al Consejo de Europa, explicaba la reforma introducida: “La Ley de Reforma Constitucional del articulo 16 de la Ley Fundamental ha creado las
bases constitucionales que hacen posible para Alemania entregar alemanes a cortes internacionales, asl como a la Corte Penal Internacional”23.
2. Bélgica. Reforma Constitucional a posteriori
El criterio constitucional de Bélgica ante la ratificación del Tratado de Roma es aún más
interesante que el alemdn. Como es sabido, Bélgica no solo es país fundante de las Comunidades Económicas Europeas, luego Unión Europea, sino sede misma de los órganos comunitarios más relevantes (Comisión y Parlamento Europeo), y capital de la Unión (Bruselas).
Bélgica forma parte del núcleo central de la Unión. llamado Benelux, integrado por Bélgica,
Holanda (Neerdenlands) y Luxemburgo. Benelux es la zona de integración europea más
intensa, en lo institucional y constitucional.
Se trata, por tanto, de una nación preparada para incorporar órganos supranacionales.No
obstanteello, el Consejo de Estado recomendó modificar la Constitución para acoger la Corte
Penal Internacional.
En Reporte de 13 y 14 de septiembre de 2001, ante el Consejo de Europa con sede en
Estrasburgo, la representaciónde Bélgica explicó:
“El Consejo de Estado, en su estilo, y en relacidn al proyecto de ley de aprobaci6n del
Estatuto de Roma, recomendó una modifkacidn de la Constitución antes de su ratifìcacidn.
Luego agregó:
“El gobierno, apoyado por el Parlamento, resolvió no seguir la recomendación del Consejo de Estado... Una modijicacidn como esa es esperable en el futuro. Ella introducirá
verosímilmente un artículo único en la Constitución, subrayando que Belgica es parte de
un Tratado y debe respetar las obligaciones que este crea”.
En suma, junto con destacar en su reporte al Consejo que Bélgica deberá adecuar fuertemente su legislación interna para la operación de la CPI, la posición oficial del gobierno
belga es promover una reforma constitucional a posteriori de la ratificación, para compatibilizar el Estatuto con la Ley Fundamental de esa Estado24.
3.1.5. Otras naciones europeas.
Finalmente, debe destacarseque según el reporte del instituto universitario “The International Human Rights Law Institute - DePaul University College of Luw”, skptima edición,
otras naciones europeastambién han enfrentado la ratificación mediante reformas constitucionales, o al menos se encuentran discutiendo seriamentesu procedencia.
Es el caso de la República Checa, de Bosnia y Herzegovina y de Ucrania.
23 Gerard Shrdder. Canciller Federal; Johannes Rau. Presidente Federal; Däubler-Gmelin, Ministro Federal de
Justicia, y J. Fisher, Ministro Federal de Relaciones Extenores, en “The Implications for Council of Europe
Member States of the Ratifícation of thc Rome Statutc of thc Intemational Criminal Cour - progress Report by
Gcrmany and Appcndiccs”. Estrasburgo. 20 de julio de 2001, en www.councilofeurope
zy VCase “Le implicactions pwr les ctats membcrs du conscil de Lñumpe de la ratitication du Statu de Rome
de la Cour Pcnale Internationale- Bilan de Lãtat D’Avancement de la Ratification et la Misc cn Ocuvrc par la
Bclgiquc”, en Rappaport de la Belgique, 13 de septiembre de 2CHll. Consejo de Europa, en www.councilofeurope
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A. América Latina
En nuestra investigación hemos constatadoque existe una larga lista de paises latinoamericanos en los que la ratificación del Tratado de Roma ha envuelto reformas constitucionales,
o ha levantado fuertes controversias constitucionales.
Es el caso de México, en que fue necesario que el Presidente Vicente Fox enviara un
proyecto de reforma constitucional del artículo 21 de la Constitución mexicana, para evitar la
pugna entre el Estatuto y esa norma constitucional.
El artículo 21 de la Ley Básica de M6xico contiene las bases del sistema jurisdiccional
nacional, tal como lo hacen en Chile los artículos 73 a 80 de nuestra Cartaz5.
En discurso ante la 56” Asamblea Genera1de las Naciones Unidas, el 10 de noviembre de
2001, el Presidente Vicente Fox expresó: “Por ello, mi gobierno ha iniciado pláticas formales
con las distintas fuerzas políticas de MCxico con el fin de generar condiciones favorables
para impulsar UM reforma constitucional que permita la ratificaci6n del Estatuto de la Corte
Penal Internacional, firmado por nuestro país el aiío pasado”. (El destacadoes nuestro).
En Brasil se ha resuelto tambikn proceder al mecanismo de la reforma constitucional. Es
10 que dan cuenta todos los reportes internacionales que hacen el seguimiento del estado de
ratificación de la CPI, principalmente el Human Rights Watch, y The International Human
Rights Law Institute, ya citado.
Hemos corroborado esta realidad mediante la lectura de la exposición de la delegaci6n
brasilefia ante la ONU, en Nueva York, el 13 de noviembre de 2001. En inglés, el delegado
brasileño expresó:
“A su turno, el Parlamento está examinando proposiciones para una reforma constitucional que asegure que el Estatuto, cuando se adopte, sea completamente implementado en
Brasil “=6.
Desconocemosel grado exacto de avancede este proyecto de reforma en Brasil.
En Perú, la propia Constitución de 1993 estableceque si un tratado internacional afecta a
normas constitucionales, debe ser aprobado por el mismo procedimiento de reforma de la
Constitución.
En Guatemala, con fecha 30 de enero de 2002, el Presidente Alfonso Portillo Cabrera
consultó a la Corte de Constitucionalidad la compatibilidad entre las normas del Estatuto y el
articulo 204 de la Constitución.
Las dudas del Presidente guatemalteco son plausibles; consultó, en concreto, si resulta
constitucional la norma del Estatuto que dispone que la CPI “podrá ejercer sus funciones y
atribuciones de conformidad con 10 dispuesto en el presente estatuto en el territorio de cualquier Estado parte,...“; para ello, confrontó la consulta con el articulo 204 de la Carta Magna
x Es interesante revisar el texto del articulo de la Constitución de Mtxico que se estimb incompatible con la
CPI: “Articulo 21.- La imposici6n de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y
persecuci6n de los delitos incumbe al ministerio público, el cual se auxiliaré con una policfa que estar8 bajo su
autoridad y mando inmediato. Compete ala autoridad administrativa la aplicacidn de sanciones par las infracciones
de los reglamentos gubernativos y de polic{a. las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y
seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutar6 esta por el arresto
correspondiente. que no exceder8 en ningún caso de treinta y seis horas. Si el infractor fuese Iomalero, obrero o
trabajador. no podr8 ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un dla. Tratandose de
trabajadores no asalariados, la multa no cxccderd del equivalente a un día de su ingreso. Las resoluciones del
ministerio público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podr&n ser impugnadas por vla jurisdiccional en los t&ninos que establezca la ley. La seguridad pública es una funci6n a cargo de la federación. el
Distrito Federal. los estados y los municipios, en las respectivas competencias que esta constitución seilala. La
actuacibn de las instituciones policiales se regir& por las principios de legalidad, eficiencia. profesionalismo y
honradez. La fedcraci6n, el Distrito Federal, los estados y los municipios se coordinarfm, en los ttrminos que la ley
sefiale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública”.
26 Declaración de la delegacibn brasilelia Bnte el Sexto Comitt de la ONU, Item 164: “Esmblecimienro de lo
corre Penol In1ernacional”, Nueva York, 13 de noviembre de 2001.
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de Guatemala, que dispone: “Los tribunales de justicia en toda resolución o sentencia observaran el principio de que la Constitución de la República prevalece sobre cualquier ley o
tratado”.
Desconocemossi a esta fecha la Corte de Constitucionalidad se ha pronunciado al tenor
de esta consulta presidencial.
Finalmente, puedo dejar constancia que al menos en otras 5 naciones se han producido
fuertes disputas de constitucionalidad frente al Estatuto de la CPI. Entre ellas, Uruguay y El
Salvador. Por razones de tiempo y espacio no incluiremos el tenor de esas contiendas, que
han circundado la necesidad de ratificar el Tratado previa reforma constitucional de sus
respectivas cartas fundamentales.
3.3 La controversia del Presidente de la República
Para completar los antecedentesde la litis trabada con ocasión del TPI. resumiremos las
alegaciones más importantes que plante6 el Presidente de la República ante el TC?‘, en las
siguiente afirmaciones:
1. La CPI establece una jurisdicción complementarla y no sustitutiva de las jurisdicciones
criminales nacionales (art. 1” Estatuto”). Complementariedad emana de la insuficiencia
de las jurisdicciones nacionales (fojas 257 contestación);
2. La facultad de juzgar crimenes internacionales no es parte de la jurisdicción interna o
estatal; es el Tratado de Roma el que reconoce competencia a las jurisdicciones estatales.
Luego: a) no afecta la superindentencia de la Corte Suprema; b) no es necesario reformar
la Constitución.
3. No hay inconstitucionalidades técnicas: a) La cosajuzgada aparente, la inexistencia y el
fraude procesal tienen su correlato en el derecho nacional; b) el renunciar a las amnistfas
e indultos forma parte del ejercicio de la soberanía,más que de una cesión de ella.
Resumidas imperfecta y apretadamente,quizá estas son las defensas más trascendentes
que tuvieron los promotores de la constitucionalidad de la CPI. De ellas, las dos primeras son
cruciales. Si la CPI esta destinada a operar un ámbito distinto de la jurisdicción nacional,
entonceses complementaria y no sustitutiva, y ergo, es constitucional.
Veamos qué resolvió el T@s.
3.4 La sentencia rol 346 del Tribunal Constitucional
El Tribunal determinó lo siguiente:
En los considerandos 25 y 32: la CPI ejerce una jurisdicción sustitutiva, correctiva y
tutelante de tribunales nacionales;
En el considerando 47: la CPI constituye una excepción a Superintendencia de la Corte
Suprema sobre todos los tribunales de la nación, debiendo incorporarse como excepción a ese
articulo.
En el considerando N” 49: declaró la improrrogabilidad de las materias sometidas al
conocimiento de la CPI, salvo reforma constitucional.
27 El Presidente de la República formuló sus observaciones en escrito de 220 paginas. que rola entre las fojas
220 y 443 del expediente rol ND 346 del Tribunal Constitucional.
2* Nos parece importante, al respecto. citar la opinión de la profesora AngelaVivanco, quien plantea en su
informe del 31 de agosto de 1999 a la Comisih de Relaciones Exteriores, Asuntos Interplanetarios e Integración
Latinoamericana de la H. Cámara de Diputados. que la solucián al problema del TPI pasa por la aplicación de los
siguientes principios: “a) el compromiso contraído no puede desconocer el respeto debido o los instiruciones
jurisidicclonales de la Repúblico. es decir, a los rribwales de justicia; bj No puede significar un atenrudo conrra lo
conrinuidad de lo vida de la Nacidn, parricularmente en su esferajurídico; c) No puede vulnerar los derechos y
libertades de los personas, los que deben tenerse presente que, n propdsiro de lo actividad de In judicatura,
significan WB conrideracidn bilateral de las portes (..,)“.
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Y SUS IMPLICANCIAS
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Y en el considerando 74: declaró que la jerarquía de los tratados internacionales de
derechos humanos es inferior a la Carta Fundamental.
4. CONSECL’ENCIAS
DEL TPI Y DEL PRONUNCIAMIENTO
DEL TC
Hay dos clases de consecuencias derivadas del Tratado de Roma y del subsecuente fallo
rol 346: aquellas inmediatas de naturaleza jurídica, y las permanentes, doctrinarias y políticas.
4.1 Consecuencias inmediatas
Creemos que las implicancias inmediatas, en lo meramente jurídico, son dos: a) la reforma constitucional como requisito para acoger la CPI; y b) la aceptación del concepto que
llamamos “inconstitucionalidad por imprevisión”.
En primer término. y según 10 dispone la parte resolutiva de la sentencia del TC: “...se
declara que el Tratado que contiene el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,
materia de estos autos. para su aprobación por el Congreso Nacional y posterior ratificación
por el Presidente de la República, requiere de reforma constitucional previa”. Esta es una
consecuencia precisa, que ahorra comentarios adicionales.
Luego, creemos que el Tribuna1 Constitucional, enfrentado al TPI, a su Tratado y a la
inspiración humanitaria que subyace a él, acogió, sin decirlo expresamente, una nueva clase
de declaración de inconstitucionalidad: la inconstitucionalidad por imprevisión.
Ya explicamos qué entendemos por esta clase de inconstitucionalidad. Pero ¿de dónde
extraemos que esta es una clase distinta de declaración de inconstitucionalidad? Sencillamente del tenor literal que solicitamos al Tribuna1 en el escrito de requerimiento, y de lo que el
Tribunal expresamente declaró.
En efecto, se solicitó deliberadamente al Tribuna1 que declarase que el Tratado no podría
ser aprobado ni ratificado sin previa reforma de la Constitución Política de la República. El
TC, entonces, así lo declaró, exactamente.
El matiz es relevante: el TC no declaró inconstitucional el Tratado de Roma, simplemente
declaró que su ratificación es imposible sin previa reforma constitucional. El efecto constitucional de esta declaración es el mismo -si requiere reforma significa que pugna con la Cartapero, tal como se sugirió en el requerimiento, envuelve un reproche institucional levemente
menor: el juez constitucional admite que el constituyente está habilitado para hacer una
valoración actualizada de la Carta Magna, y que luego de ella, el Tratado podría resultar
constitucional.
La delaración del TC es, en definitiva, mas que un reproche a la institucibn del TPI, un
llamado al debate público que envuelve la tramitación de una reforma constitucional.
4.2 Consecuencia constitucional permanente: Pone fin a la aguda incerteza en materia de
Tratados Internacionales, vigente hasta antes del TPI y fallo rol 246
La consecuencia más imprevisible que nos trajo el capítulo de la CPI y su fallo fue esta:
la solución jurisprudencia1 final -y a nuestro juicio correcta- a la incerteza respecto del lugar
jerárquico que confiere nuestro ordenamiento a los tratados internacionalesza.
2p Para conocer una visibn critica del fallo: Humberto Nogueira Alcalá. Consrderaciones sobre el Fallo del
Tribunal Constitucional respecro del Tratado de Roma que establece el Tribunal Penal Inrernacionnl, Revista “Ius
et Praxis” Alio 8 N” 1, allo 2002.
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4.2.1 Los deslindes de la discusibn doctrinaria
No es el propósito de este trabajo repasar los contornos de esta polémica. Solo diremos
que las alternativas propuestashan cubierto todo el espectro posible: los tratados intemacionales tienen rango constitucional, porque forman parte de un procedimiento secundario de
reforma constitucional (Nogueira)30,los tratados internacionales y los derechosque comprenden son válidos desde antes de la reforma de 1989, por lo que esta les confirió rango constitucional (Medina)3’. los tratados internacionales que contienen derechos humanos que se contrapongan a la Carta de 1980, la derogan (Cumplido)32, etc.
En sentido contrario se ha afirmado: los tratados internacionales de derechos humanos
son infraconstitucionales, pero supralegales, porque el deber de “promoción y respeto” del
inciso segundo del articulo 5” de la Carta vincula también al legislador (Bertelsen)33;y la
famosa tesis de Pablo Rodrfguez, del “Hermetismo Constitucional”, que se funda en la triple
afirmación: a) la Constitución es la norma suprema, b) la Constitución se encuentra en una
sola norma y no dispersa, y c) la Constitución solo se modifica mediante una reforma constituciona134.
4.2.2 El fallo y la jerarquía de los tratados
La sentencia del TC no dejó lugar a dudas, y castigó más allá de lo que arriesgabaen este
caso. a la tesis de la superioridad jekquica de los tratados sobre la ley o la Constitución.
El considerando 74’ de la sentenciapone fin, definitiva y categóricamente,a la discusión,
negando rango constitucional ambos tratados de derechos humanos. Apelando a elementos
históricos. sistematicos (arts. 80 y 82 de la Carta), y a diversos autores (Bertelsen, Rfos y
Silva Bascuíían)35,como al Informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia y
reglamento del Senadode noviembre de 2001 (por unanimidad), que hizo referencia a otro de
1993, dijo:
“...no es posible sostener que un tratado que verse sobre derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana enmiende la Constitucidn en lo que se contraria a ella o
tenga igual jerarquía. De este modo, si dicho tratado contiene normas contrarias a la
Carta Fundamental, solo podrá, válidamente, incorporarse al ordenamiento jurfdico interno, previa reforma constitucional”.
l(i Nogueira Alcalá, Humberto. op. cit. Supra.
JI Medina Quiroga, Cecilia. “El derecho intemocional de los derechos humanos”, en Sistema luridico y
Derechos Humanos, p8ginas 53 y siguientes. Cuadernos de AnBlisis lurfdicos. 6, Escuela de Derecho Universidad
Diego Portales.
32 Cumplido Cereceda. Francisco, “Alcances de la Modifìcacidn del ortlculo 5’ de la Consrirucidn Polltica
Chileno en relncidn o los Trotados Inremocionoles”. en Revista Chilena de Derecho. val 23 1996. pp.255-258.
l3 Raúl Bertelsen, Informe Constitucional 1.091. “Rango jurldico de los trotados internacionales”, de 8 de
agosto de 1995.
M Rodriga% Grez. Pablo. en EI Mercurio, 31 de mayo de 1995. plgina A-2.
‘5 No podemos dejar de hacer justicia a los valiosos aportes doctrinarios efectuados por los profesores Gustavo Fiamma y Salvador Mohor. Lo jerarqufa normativo de los trotados intemncionoles, Revista de Derecho Público
No 55156. nilo 1994 ; Lautaro Rlos, jerorqufa normutivn de los trotados internacionales de derechos humanos. en
revista “1~s et Praxis” Afro 2 No 2 (1997). en Revista de Derecho y Jurisprudencia tomo 94 N” 2 (1998), en la
Revista de Derecho de la Universidad de Concepción No 202 (1997) y en “Gaceta Jurldica” No 215 de 1998; Mario
Vargas, los tratados inremacionnles sobre proíeccidn de la perrono humana: su jerarquia interno y e.rfemn. revista
“Temas de Derecho” 14 No 1/2 (2000); Vfctor Mufioz, jerarquía constitucional de los rratados de derechos humnnos en lo caria de 1980, Revista de Derecho de la Universidad Católica de la Santlsima Concepción. Val. VIII No 8
(2000). Otra visión: Fernando Sacngcr, Consideraciones poro estimar que los rrorndos en materia de drrechos
humanos no forman porre de fa Constitucidn, Revista Chilena de Derecho 20 No 2 y 3 (1993). Igualmente en
Revista de Derecho de la Universidad Cat6lica de la Santfsima Concepción, Val. II N” 2 (1993).
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4.3 La posibilidad de declaración de inconstitucionalidad
Y SUS IMPLICANCIAS
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de un tratado. El rol No 309 del T.C.
Un segundo aspecto que hacía interesante este fallo, y cuyo resultado lo hizo aún más
inesperado,fue el precedenteen materia de control de tratados internacionales por el TC.
Los considerandos en el caso “Pueblos Indígenas” resultaban desesperanzadorespara la
posibilidad siquiera de una declaración de inconstitucionalidad sobre un tratado. Dijo en
dicha sentencia el TC: “Que el segundo principio se funda en la gravedad que entrafia para
un Estado, en el ámbito internacional, la declaración de inconstitucionalidad de las normas
de un tratado, por un drgano jurisdiccional interno y que se traduce en que el interprete debe
hacer todos los esfuerzos, dentro de lo permitido por la Ley Suprema del respectivo Estado,
por encontrar una interpretación conciliatoria entre las normas de un Tratado y los preceptos de la Constitucidn”.
RefiriCndose al principio de presunción de legitimidad, el TC habla extremado la interpretación de la Carta para declarar constitucional el Convenio Na 169 de la O.I.T. sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en PaísesIndependientes”. Esto hacia presumir la aplicación de
idéntico criterio en el caso de la CPI.
En este sentido, el TPI ha dejado una consecuenciaconstitucional permanente,que es a la
vez un vuelco, puesto que crea el precedente,por vez primera, consistente en que un Tratado
Internacional es declarado inconstitucional y se impide así su ratificación por el Presidentede
la República.
Nos parece sano el precedenteque sentó el TC, con miras a rescatar la naturaleza de los
tratados internacionales.
4.4 El rescate de la naturaleza vinculante de los tratados internacionales
Con el TPI se ha reafirmado la naturaleza vinculante, jurídica, de los tratados internacionales. Existen dos posibilidades: o se considera a los tratados como una norma jurídica, con
todos sus elementos propios: coercibilidad, generalidad, etc., o se les concibe como una
norma sui generis, carente de estos elementos.
Me temo que no ha existido claridad en estas materias en Chile durante las últimas
décadas.En el hecho, muchas veces se ha pretendido que los tratados son mas un instrumento
de política internacional, que normas jurídicas vinculantes para todas las personas.De hecho,
ha existido una evolución que, como bien explica Ribera, tiene hoy a los tratados operando
con personas naturales como sujetos del derecho internacional. Se trata de un nuevo escenario36.
El fallo rol 346 es entonces un vuelco: ratifica que un tratado es una norma jurídica, y
como tal debe ser tratada exactamente igual que la ley al controlarse su constitucionalidad.
En el rol Na 309, el TC había incursionado en el sentido inverso, al crear la distinción entre
normas “selfexecuting” y “non selfexecuting” de un tratado, inhabilitándose para conocer de
estasúltimas. Nos correspondió criticar esta artificial distinción.
En conclusión. despuésdel capftulo de la CPI, los tratados dejan de ser un instrumento de
política internacional, para transformarse en leyes vigentes, vinculantes. destinadasa proteger
derechos operativamente, a sancionar personasy Estados. Son los llamados tratados de tercera generación.
4.3 Convoca una amplia reforma constitucional
Podemos decir que la CPI ha dejado tambikn un doble desafio al constituyente: a) debe
reformar la Constitución disefiando un sistema permanente pero nuevo de incorporación de
36 Ribera Neumann. Teodoro. “Incorporacidndel Derecho Internacional
en Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrac. Nn 5, 2001. p. 346.
al Ordenamienro Jurídico Chileno”,
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REVISTA CHILENA
DE DERECHO
[Val. 30
los tratados al ordenamiento interno: y b) debe perfeccionar el control de constitucionalidad
de los tratados.
En cuanto a lo primero, el texto del artículo 50 No 1 de nuestro Código Supremo es pobre
y ambiguo. Deben explorarse los siguientes cambios: i. Facilitar al Congreso para modificar
un tratado, y no solo “aprobar o desechar”, como reza el actual texto, permitiendo la introducción de reservas por parte del legislador; ii. debe precisarse el inciso segundo, en cuanto a
reducir la intervención administrativa en la aprobación de tratados “de ejecución”, práctica
creciente que viene erosionando las facultades legislativas del Congreso.
Finalmente, debe explorarse una reforma al artículo 5” de la Carta, para acoger una forma
de transferencia limitada y calificada de soberanfa, a órganos supranacionales, todo con vistas
a los futuros procesos de integración. Proponemos al respecto un quórum alto y control
forzoso por el Tribunal para esta clase de tratados.
En cuanto a su control, creemos reflejar el sentido del mundo constitucional, al sugerir
que todos los tratados. incluso aquellos acogidos al inciso 2” del N” 1 del articulo 50, deben
incorporarse al No 2 del artículo 82 de la Constitución, materializándose respecto de ellos un
control forzoso de constitucionalidad.
5. EL CONSTITUCIONALISMO
REAL Y EL HIPOTÉTICO
Para concluir, permítasenos unas reflexiones sobre otra réplica que ha dejado el TPI y su
paso por Chile.
Creemos que el fallo 346 ha significado la escuela del “Constitucionalismo Real”, por
sobre la siempre fuerte del “Constitucionalismo Hipotético”. Ambas son escuelas latentes, no
evidentes, pero presentes con fuerza en nuestro medio académico, legislativo y judicial.
El constitucionalismo real pretende transformar las normas de la Constitución en preceptos precisos, vinculantes, dotados de efectos jurídicos que mandan, prohfhen o permiten.
Busca que produzca efectos en las personas mediante preceptos ciertos, equiparables a la ley
en su poder normativo, pero dotados de supremacía3’.
El constitucionalismo hipotético ve a las normas constitucionales como meros parámetros
flexibles de acción para el poder político, dotados de una necesaria generalidad, flexibilidad e
imperceptible mutabilidad.
Es claro que diversas sentencias del TC y algunos votos de minoría se inscriben en esta
última línea. A modo de ejemplo, el considerando 46” de la sentencia rol 325, caso “Catalíticos”, cuando aceptando que el Decreto Supremo No 20 controlado “no cumple a cabnlidud
con los requisitos” constitucionales, declara cinco líneas después que “...esta Magistratura ha
llegado a la convicción que tales requisitos resultan aceptables en este caso y solo para la
aplicación de 61...“3*.
Otro ejemplo es el considerando 3” del rol 309, Pueblos Indigenas, que extremó la presunción de constitucionalidad a un nivel incompatible con el “realismo” constitucional, al
declarar que “el intérprete debe hacer todos los esfuerzos, dentro de lo permitido por la Ley
Suprema, por encontrar ut~a interpretación conciliatoria entre las norma de un Tratado y los
preceptos de la Constitución”.
El voto de minoría en la sentencia rol 279, “Elecciones primarias”, tambi6n es un reflejo de la
escuela hipotktica de Derecho Constitucional. Expresó allí el disidente: “Y en lo tocunte a la
invocación que hace el requerimiento a los antecedentes histdricos sobre la locución ‘votaciones
37 Como muy bien lo de& ya en 1803 la Corte Suprema Norteamericana en el caso Marbury con Madison: “0
la Consritucidn
es In ley superiory suprema.inoirerable
por los medios ordinarios;
o se encuentra al mismo nivel
que las ieyes y. como cualquiera
de ellas puede reformarseD dejar.re sin efectosiempreque nl legislo~ivote
pIarco“<
iR Vkse respecto de esta sentencia del Tribunal Constitucional los acertadlsimos Comentarios de Raúl Bertelsen, Gustavo Cuevas Farren y Beatriz Hidalgo Gallardo en la rwista “Ius Publicum” N” 7 / 2001.
20031
FERMANDOIS:
EL TRIBUNAL
PENAL INTERNACIONAL
Y SUS IMPLICANCIAS
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populares’ cabe tener presente que, por respetables que ellas sean, no tienen carácter vinculante
para el intérprete que postula una visidn dinámica y evolutiva de la Constitución”39.
Creemos, en suma, que el TPI y su fallo han sido una ocasión reivindicadora del derecho
constitucional real, en que las palabras de la Constitución conservan su poder vinculante en el
contexto dinámico a que están llamadas a regir. No nos parece que esta reflexión haya que
situarla en el supuesto antagonismo de los elementos de interpretación “literalista” y “originalista” por oposición al “finalista”. Todos estos funcionan en un plano de “realismo”, admisible y sano. El derecho constitucional hipotktico resulta en un grado superior de incertidumbre, pues aborda la norma en tkminos tan difusos que solo sirve como estCril parámetro
flexible y acomodaticio para el control del poder.
j9 Sentencia rol 279, de 6 de octubre de 1998, voto del Ministro Sr. Mario Verdugo M.