Cerrar las Brechas Sociales

Departamento Nacional de Planeación
Dirección de Desarrollo Social
“Cerrar las Brechas Sociales”
Propuesta para discusión
ÍNDICE
I.
INTRODUCCIÓN __________________________________________________ 1
II.
SITUACIÓN ACTUAL ____________________________________________ 2
i)
DEMOGRAFÍA________________________________________________________ 2
ii)
POBREZA, DESIGUALDAD DEL INGRESO, Y CONDICIONES DE VIDA ___ 12
iii)
SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ________________________________ 30
iv)
MERCADO LABORAL ________________________________________________ 43
v)
SALUD ______________________________________________________________ 64
vi)
EDUCACIÓN _______________________________________________________ 110
III.
VISIÓN ESTRATÉGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES ________ 135
IV.
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS _____________________________ 138
i)
DEMOGRAFÍA______________________________________________________ 138
ii)
POBREZA __________________________________________________________ 142
iii)
MERCADO LABORAL_____________________________________________ 160
iv)
SALUD _____________________________________________________________ 168
v)
EDUCACIÓN _______________________________________________________ 191
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico No. 1. Evolución de la Población y Tasas de Crecimiento 1950-2020 ______________________ 2
Gráfico No. 2. Evolución de la población por zona de residencia 1951-2020 _______________________ 3
Gráfico No. 3. Pirámides poblacionales 1950 - 2020 __________________________________________ 4
Gráfico No. 4. Evolución de la Tasa Global de Fecundidad 1950-2025 ___________________________ 5
Gráfico No. 5. Tasa Global de Fecundidad de algunos países escogidos. 2000 – 2005________________ 6
Gráfico No. 6. Evolución de las Tasas Específicas de Fecundidad 1950-2020 ______________________ 7
Gráfico No. 7. Evolución de la Tasa Bruta de Mortalidad 1950-2020 _____________________________ 8
Gráfico No. 8. Evolución de la Tasa Bruta de Mortalidad 2000-2005 en Países Latinoamericanos ______ 9
Gráfico No. 9. Evolución de la Esperanza de Vida al Nacer, Total y por Sexo 1950-2020 _____________ 9
Gráfico No. 10. Porcentaje de la población 4 ciudades vs. Total país 1973-2005 ___________________ 11
Gráfico No. 11. IDH por departamento, 2004. ______________________________________________ 13
Gráfico No. 12. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1985-2003, % de la población. ____ 15
Gráfico No. 13. ICV total nacional y por zona, 1993-2004 ____________________________________ 16
Gráfico No. 14. Índice de Condiciones de Vida (ICV) por departamento, 2004. ____________________ 17
Gráfico No. 15. Porcentaje de personas bajo la línea de pobreza. Colombia, 1996 – 2005. ___________ 18
Gráfico No. 16. Porcentaje de personas bajo la línea de indigencia. Colombia, 1996 – 2005. _________ 19
Gráfico No. 17. Relación entre índice de pobreza (indigencia) rural y urbano _____________________ 20
Gráfico No. 18. Porcentaje de personas con ingresos inferiores a US$ 1 PPA al día. Colombia, 1996 –
2004. ______________________________________________________________________________ 21
Gráfico No. 19. Porcentaje de personas bajo las líneas de indigencia y pobreza según regiones de la ECV
2003. ______________________________________________________________________________ 26
Gráfico No. 20. Índice de Gini para algunos países __________________________________________ 28
Gráfico No. 21. Coeficiente de Gini del ingreso per cápita (Siete ciudades) _______________________ 29
Gráfico No. 22. Consejo de Política para la Protección Social _________________________________ 33
Gráfico No. 23. Características de los Programas de Asistencia Social del nivel nacional____________ 37
Gráfico No. 24. Participación laboral de hombres y mujeres (7 ciudades) ________________________ 44
Gráfico No. 25. Relación entre la participación laboral femenina y la masculina___________________ 45
Gráfico No. 26. Evolución de la tasa de desempleo Nacional (septiembre) y 7 ciudades (trimestral) ____ 45
Gráfico No. 27. Tasa de Desempleo – Comparación Internacional ______________________________ 46
Gráfico No. 28. Salario relativo entre trabajadores con educación universitaria Completa / frente a
aquellos con Secundaria Completa (Promedio Móvil – siete ciudades) ___________________________ 49
Gráfico No. 29. Ingreso Promedio del Hogar y Tasa General de Participación (TGP) jóvenes 12-19 años
(7 Ciudades) ________________________________________________________________________ 49
Gráfico No. 30. Trabajo infantil 2001 y 2003 (PEA, empleo y buscando empleo) __________________ 50
Gráfico No. 31. Tasa de ocupación de personas entre 5-17 años ________________________________ 51
Gráfico No. 32. Informalidad - Siete ciudades ______________________________________________ 52
Gráfico No. 33. Informalidad – Comparación Internacional ___________________________________ 52
Gráfico No. 34. Relación Tasa de Ocupación y PIB __________________________________________ 55
Gráfico No. 35. Cobertura nacional de afiliación a pensiones (afiliados/ocupados). 1996 – 2004 ______ 56
Gráfico No. 36. Cobertura en Pensiones – Comparación Internacional __________________________ 57
Gráfico No. 37. Afiliación a riesgos profesionales (afiliados /ocupados)__________________________ 59
Gráfico No. 38. Crecimiento Accidentes laborales reportados 1996-2004_________________________ 59
Gráfico No. 39. Porcentaje de afiliados a Riesgos profesionales por departamento _________________ 60
Gráfico No. 40. Tasas de desempleo según región – promedio anual 2004 ________________________ 63
Gráfico No. 41. Diez primeras causas: carga de la enfermedad y mortalidad. Colombia, promedio anual
1989- 1991 AVISA (indice por 1.000 habitantes).____________________________________________ 66
Gráfico No. 42. Tasas de mortalidad infantil por mil nacidos vivos en países de América Latina. 2000 2002. ______________________________________________________________________________ 70
Gráfico No. 43. Tasas de mortalidad de la niñez por mil nacidos vivos en países de América Latina. 2000 2002. ______________________________________________________________________________ 73
Gráfico No. 44. Muertes por dengue en Colombia. 1990 – 2002.________________________________ 74
Gráfico No. 45. Muertes por malaria. Colombia, 1990 – 2002. _________________________________ 76
Gráfico No. 46. Razón de mortalidad materna por 100.000 nacidos vivos, Colombia 1990 – 2001. _____ 77
Gráfico No. 47. Tasas de mortalidad materna en América Latina. 2000 __________________________ 78
Gráfico No. 48. Necesidades y suministro de energía por persona (Colombia) _____________________ 84
Gráfico No. 49. Coberturas de vacunación departamentales BCG 2004 __________________________ 86
Gráfico No. 50. Gasto Total en Salud / PIB (%), 1993-2002 ___________________________________ 89
Gráfico No. 51. Diferencia entre el déficit de cobertura nacional y el departamental (Déficit Nacional –
Déficit Departamental). Para departamentos con déficit superiores al promedio nacional en las vigencias
1999-2004 __________________________________________________________________________ 91
Gráfico No. 52. Concentración del mercado de aseguramiento en el Régimen Subsidiado. ARS 2005 ___ 97
Gráfico No. 53. Concentración del mercado en el Régimen Contributivo. EPS 2005 ________________ 98
Gráfico No. 54. Mortalidad en la ninez (menores de 5 años) 1998- 2001 (tasa por 1000 nacidos vivos) 102
Gráfico No. 55. Mortalidad infantil (menores de un año) 1998- 2001 (Tasa por 1000 nacidos vivos) __ 103
Gráfico No. 56. Razones de mortalidad maternas/100.000 n.v, por Departamentos y distrito capital,
Colombia 2002 _____________________________________________________________________ 105
Gráfico No. 57. Comportamiento casos de dengue 1999 - 2004________________________________ 108
Gráfico No. 58. Comportamiento de casos de malaria 2001-2004 ______________________________ 110
Gráfico No. 59. Gasto social y en educación a cargo del sector público (% PIB) __________________ 111
Gráfico No. 60. Años promedio de educación (2001). Personas mayores de 15 años _______________ 113
Gráfico No. 61. Años Promedio de Educación para personas entre 15 y 24 años por departamento ___ 114
Gráfico No. 62. Tasa de analfabetismo total en personas de 15 a 24 años por departamento _________ 116
Gráfico No. 63. Tasa de analfabetismo 15 años y más (2003) _________________________________ 116
Gráfico No. 64. Cobertura Combinada de Educación Básica por departamento___________________ 120
Gráfico No. 65. Tasa de cobertura neta en primaria y secundaria – 2003________________________ 121
Gráfico No. 66. Deserción por nivel educativo, 1995 – 2000. _________________________________ 122
Gráfico No. 67. Tasa de deserción de la educación básica por departamento - 2001 _______________ 123
Gráfico No. 68. Tasa de repetición en Colombia ___________________________________________ 123
Gráfico No. 69. Tasa de repetición por departamento según tipo de institución ___________________ 124
Gráfico No. 70. Tasa de cobertura bruta en educación superior - 2003__________________________ 126
Gráfico No. 71. Distribución de la Matrícula de Educación Superior por Países __________________ 127
Gráfico No. 72. Porcentaje de programas técnicos y tecnológicos – 2004________________________ 128
Gráfico No. 73. Resultados Pruebas Saber (2002-2003) – Lenguaje ____________________________ 129
Gráfico No. 74. Resultados Pruebas Saber (2002-2003) – Ciencias Naturales ____________________ 130
Gráfico No. 75. Resultados Pruebas Saber (2002-2003) – Matemáticas _________________________ 131
Gráfico No. 76. Porcentaje de establecimientos educativos por departamento y Clasificación según
desempeño de sus estudiantes – Pruebas ICFES - 2005 ______________________________________ 132
Gráfico No. 77. Calidad de la educación en comparación con otros países – Prueba TIMSS 1995 ____ 133
Gráfico No. 78. Calidad de la educación en comparación con otros países. Prueba LLECE 1998 _____ 133
Gráfico No. 79. Retornos de la educación secundaria y superior en América Latina 1998-2001, según la
metodología de ecuación de ingresos de Jacob Mincer ______________________________________ 134
Gráfico No. 80. Evaluación por Competencias_____________________________________________ 192
Gráfico No. 81. Articulación del Sistema de Educación Colombiano____________________________ 193
Gráfico No. 82. Sistema de aseguramiento de la calidad _____________________________________ 208
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro No. 1. Tasa Global de Fecundidad por quintiles de ingreso (2000). ________________________ 6
Cuadro No. 2. Tasa Global de Fecundidad por zona y nivel educativo de las mujeres, 1995-2005_______ 7
Cuadro No. 3. Porcentaje de la población por tamaño de conglomerados 1973-2005 _______________ 10
Cuadro No. 4. Errores de Inclusión (porcentaje de no pobres que reciben el subsidio). ______________ 24
Cuadro No. 5. Programas de Asistencia Social _____________________________________________ 35
Cuadro No. 6. Cobertura de los ocupados a riesgos profesionales y participación en la afiliación por
departamentos _______________________________________________________________________ 61
Cuadro No. 7. Tasas de participación y ocupación laboral según región – promedio anual 2004 ______ 63
Cuadro No. 8. Promedio educativo de la población y afiliación a pensiones y salud de los ocupados - según
región, promedio anual 2004 ___________________________________________________________ 64
Cuadro No. 9. Mortalidad General y por causas. 1996-2001___________________________________ 67
Cuadro No. 10. Tasas de mortalidad infantil por quinquenios 1990 – 1995, 1995 - 2000 y 2000 – 2005,
según zonas y total país. _______________________________________________________________ 68
Cuadro No. 11. Mortalidad infantil por sexo, zona, región y nivel educativo de la madre (2005). ______ 68
Cuadro No. 12. Causas de Mortalidad Infantil. 2001 _________________________________________ 69
Cuadro No. 13. Tasas de mortalidad Infantil por 1000 nacidos vivos. 1970-2002___________________ 70
Cuadro No. 14. Tasa de mortalidad en la niñez (menores de 5 años) para los quinquenios 1990- 1995,
1995- 2000 y 2000- 2005, según zona y total país. ___________________________________________ 71
Cuadro No. 15. Mortalidad en la niñez según sexo, zona, región y educación de la madre (2005). _____ 72
Cuadro No. 16. Tasas de mortalidad de la niñez por 1000 nacidos vivos. 1970-2002 ________________ 72
Cuadro No. 17. Casos de Dengue. 1995 – 2003 _____________________________________________ 75
Cuadro No. 18. Casos de Malaria. 1995 – 2003_____________________________________________ 76
Cuadro No. 19. Porcentaje de mujeres actualmente unidas usuarias de métodos anticonceptivos modernos,
según zona de residencia, región y nivel educativo para los años 1990, 1995, 2000 y 2005.___________ 79
Cuadro No. 20. Porcentaje de mujeres de 15 a 19 años que son madres o están en embarazadas con su
primer hijo, según zona de residencia y región para los años 1990, 1995 y 2000.___________________ 80
Cuadro No. 21. Evolución de la desnutrición en menores de 5 años, 1965 a 2005 __________________ 82
Cuadro No. 22. Coberturas de vacunación 1994 – 2003 ______________________________________ 85
Cuadro No. 23. Cobertura de Vacunación contra la Tuberculosis. Comparaciones internacionales 1995 –
2003. ______________________________________________________________________________ 87
Cuadro No. 24. Cobertura de Vacunacion contra Sarampión __________________________________ 88
Cuadro No. 25. Cobertura del aseguramiento en salud, 1992 – 2005 (millones de personas) __________ 90
Cuadro No. 26. Probabilidad de ser y no ser tratado por condición de afiliación dentro del SGSSS y zona.
2003. ______________________________________________________________________________ 92
Cuadro No. 27. Probabilidad de ser tratado por régimen de afiliación del SGSSS y quintil de ingreso 2003. ______________________________________________________________________________ 93
Cuadro No. 28. Déficit y superávit presupuestal Instituciones Públicas de Salud ___________________ 95
Cuadro No. 29. Programa Nacional de Ciencia y Tecnologia de la salud – CONCIENCIAS. Distribucion
de proyectos financiados por el fondo de investigacion en salud según area temática y recursos asignados
por entidad. 2001 – 2004______________________________________________________________ 101
Cuadro No. 30. Mortalidad infantil y en menores de 5 años por departamento. 2005 _______________ 104
Cuadro No. 31. Casos de dengue por departamento (1999 – 2004) _____________________________ 107
Cuadro No. 32. Casos de Malaria por departamento ________________________________________ 109
Cuadro No. 33. Años promedio de educación para personas de 15 años y más por zona y sexo. ______ 112
Cuadro No. 34. Años promedio de educación para personas de 15 a 24 años por zona y sexo. _______ 113
Cuadro No. 35. Analfabetismo para personas de 15 años y más por zona y sexo. __________________ 115
Cuadro No. 36. Analfabetismo para personas de 15 a 24 años por zona y sexo. ___________________ 115
Cuadro No. 37. Porcentaje de niños según tipo de institución donde recibe asistencia infantil - 2003 __ 117
Cuadro No. 38. Asistencia escolar por grupos de edad ______________________________________ 118
Cuadro No. 39. Tasa de asistencia por rangos de edad y quintil de ingreso – 2003 ________________ 119
Cuadro No. 40. Tasas de cobertura bruta y neta por nivel educativo. ___________________________ 119
Cuadro No. 41. Tasa de cobertura bruta en educación básica y media según tipo de institución ______ 120
Cuadro No. 42. Tasa de deserción para la educación básica y media según zona y tipo de institución _ 122
Cuadro No. 43. Tasa de Cobertura bruta y neta para la educación superior______________________ 125
Cuadro No. 44. Tasa de asistencia a la educación superior por nivel de ingresos, personas de 18-24 años –
2003______________________________________________________________________________ 126
Cuadro No. 45. Matricula de la educación superior_________________________________________ 127
Cuadro No. 46. Número de programas según modalidad educativa por regiones- 2004 _____________ 128
Cuadro No. 47. Distribución de Colegios según naturaleza jurídica y Clasificación según desempeño de
sus estudiantes- Pruebas ICFES 2005____________________________________________________ 132
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla No. 1. Metas programadas a 2019 en Demografía _____________________________________ 139
Tabla No. 2. Metas programadas a 2019 en Pobreza: Reducir la pobreza y la desigualdad __________ 142
Tabla No. 3. Metas programadas a 2019 en Empleo: Disminuir los niveles de desempleo ___________ 161
Tabla No. 4. Metas programadas a 2019 en Empleo: Consolidar el Sistema Nacional de Formación para el
Trabajo (SNFT) _____________________________________________________________________ 163
Tabla No. 5. Metas programadas a 2019 en Salud: Proteger al Cesante y Ampliar la Cobertura del Sistema
Pensional __________________________________________________________________________ 165
Tabla No. 6. Metas programadas a 2019 en Salud: Lograr la cobertura universal en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud_____________________________________________________________ 169
Tabla No. 7. Metas programadas a 2019 en Salud: Mejorar indicadores de Salud Pública __________ 182
Tabla No. 8. Metas programadas a 2019 en Educación: Ampliación de las oportunidades de acceso al
sistema educativo colombiano__________________________________________________________ 194
Tabla No. 9. Metas programadas a 2019 en Educación: Mejoramiento de la calidad de la educación__ 203
CARTILLA N° 5. CERRAR LAS BRECHAS SOCIALES
I.
INTRODUCCIÓN
Intro general sobre proyecto Visión Colombia 2019………….
La primera estrategia que se plantea para el cumplimiento del objetivo de Construir una
sociedad más igualitaria y solidaria, es Cerrar las brechas sociales. La estrategia
consiste en lograr que los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y
en la calidad a un conjunto básico de servicios sociales para todos. En particular interesa
hacer posible que los colombianos tengan acceso a educación de calidad, a una seguridad
social equitativa y solidaria y a mecanismos de asistencia social efectivos, dentro de un
sistema de protección social que contribuya a fortalecer y proteger el capital humano y el
ingreso de los hogares, a brindar apoyo efectivo ante situaciones de crisis y asistir a las
familias pobres y vulnerables. De esta manera, se pretende generar las condiciones
necesarias para que cualquier habitante, sin importar su condición, pueda generar y
proteger los activos que posibiliten su desarrollo personal y social.
Sin embargo, las condiciones de pobreza y desigualdad del país hacen necesarias
estrategias dirigidas a posibilidar el acceso de los grupos excluidos, en condición de
pobreza o miseria, de manera prioritaria, como un objetivo socialmente deseable, así
como la acción focalizada del Estado en procura de mejores grados de bienestar y
posibilidades de desarrollo. Los mayores esfuerzos en procura de cerrar las brechas
sociales deben estar dirigidos a posiblitar el acceso real de la población excluida a los
servicios sociales que promuevan su propio desarrollo y condiciones de vida dignas. El
mejor desempeño de la economía y del Estado deberá posibilitar mejores oportunidades
en el acceso y en la calidad a un conjunto básico de servicios sociales para todos,
particularmente para aquellos que hoy no logran acceder a ellos. Bajo estas
consideraciones el fortalecimiento del capital humano y social, resulta fundamental para
superar la condición de exclusión estructural, la desigualdad y la promoción del
desarrollo social.
De esta forma, el propósito es presentar las metas y estrategias programadas para lograr
cerrar las brechas sociales en Colombia. El documento inicia con una descripción general
del comportamiento de las áreas sociales en las últimas décadas y su situación actual, y
luego entra a detallar las metas y estrategias propuestas en cada área.
II.
SITUACIÓN ACTUAL
i)
DEMOGRAFÍA
La población se constituye en determinante para alcanzar los escenarios de desarrollo y
crecimiento que esperamos en el país; cada una de las características (tamaño,
crecimiento, estructura y distribución espacial), son factores condicionantes para el
desarrollo económico y el diseño e implementación de políticas sociales.
Igualmente, la población esta condicionada a los cambios en las diferentes esferas del
desarrollo. Por ejemplo, cambios en educación, salud, empleo y pobreza afectan las
condiciones de vida y, por ende, las variables demográficas básicas: fecundidad,
mortalidad y migraciones.
En este sentido, es prioritaria la definición de políticas que den cuenta de características
poblacionales tales como la fecundidad, mortalidad, distribución espacial de la población
y crecimiento demográfico; que establezca mecanismos dirigidos a reducir los
desequilibrios entre las tasas demográficas y las metas sociales, económicas y medio
ambientales.
Colombia ha experimentado cambios acelerados en el volumen y composición de la
población. En efecto, desde la segunda mitad del siglo pasado, la población se ha
incrementado en 33.4 millones de habitantes, al pasar de 12.6 millones en 1950 a 46.0
millones en 2005, registrando una tasa de crecimiento promedio anual de 2.4%. (Gráfico
No. 1)
Gráfico No. 1. Evolución de la Población y Tasas de Crecimiento 1950-2020
60.000.000
3
50.000.000
2,5
40.000.000
2
30.000.000
1,5
20.000.000
10.000.000
1
1950
1975
1985
2000
POBLACION
2005
2015
2020
TASAS
Fuente: DANE. Estimaciones demográficas y proyecciones nacionales de Población 1950-2050.
Hasta principios de la década del 50, la población colombiana se concentraba en la zona
rural: el 61.3% de habitantes vivían en esta área. Sin embargo, es a comienzos de la
década de los sesenta que la distribución poblacional por zona presentó un cambio de
tendencia, la cual ya para 1993 representaba una participación de la población en la zona
rural del 31.4% del total nacional y se estima que para 2005 alcance sólo el 27.5% del
total de la población (Gráfico No. 2).
Gráfico No. 2. Evolución de la población por zona de residencia 1951-2020
80
70
%
60
50
40
30
20
1950
1960
1970
1980
CABECERA
1990
2000
2010
2020
RESTO
Fuente: 1950-2005. DANE. Proyecciones municipales de población.
2005-2020. Cálculos DNP-DDS-GCV
Otro de los más sobresalientes cambios de la dinámica demográfica nacional esta
relacionado con las modificaciones de la estructura de la población por edades, debido
principalmente, al descenso de la fecundidad. Para 1950, la proporción de menores de 15
años representaba cerca del 43% de la población, la cual se ha venido reduciendo hasta
alcanzar el 31% en 2005. Por el contrario, la población mayor de 15 años cada vez
incrementa más su participación; el grupo entre 15 y 65 pasó de representar el 54% en
1950 al 64% en 2005; de igual forma, el comportamiento de población de la tercera edad
(mayores de 65) pasó de 3% en 1950 a 5% en 2005 (Gráfico No. 3). Las variaciones en el
volumen y composición de la población adquieren gran importancia en la medida en que,
así mismo, determinan el volumen y composición de la demanda por bienes y servicios
(educación, salud, nutrición, vivienda, servicios, recreación, etc.), o en la necesidad de
crear empleos productivos.
Estos cambios se explican a partir de lo que en la literatura demográfica se ha
denominado Transición Demográfica, entendida como el paso de niveles elevados de
fecundidad y mortalidad a niveles más bajos de estas variables, las cuales afectan el
crecimiento, la distribución espacial y la estructura por edad y sexo de la población. Este
proceso está asociado a cambios socio-económicos y culturales, como una consecuencia
del desarrollo de la sociedad.
Gráfico No. 3. Pirámides poblacionales 1950 - 2020
1951
1964
75-79
75-79
50-54
50-54
25-29
25-29
0-4
0-4
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
-10.0
PORCENTAJE
HOMBRES MUJERES
-5.0
0.0
5.0
10.0
PORCENTAJE
HOMBRES MUJERES
1973
1985
80-84
80-84
60-64
60-64
40-44
40-44
20-24
20-24
0-4
0-4
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
-10.0
-5.0
PORCENTAJE
HOMBRES
HOMBRES
2005
80-84
80 y
60-64
60-64
40-44
40-44
20-24
20-24
0-4
0-4
-5.0
0.0
5.0
10.0
-10.00
-5.00
80 y
60-64
40-44
20-24
0-4
-10.00
0.00
HOMBRES
MUJERES
2020
-5.00
0.00
5.00
PORCENTAJE
HOMBRES
Fuente: DANE. Cálculos DNP.
10.0
MUJERES
5.00
PORCENTAJE
PORCENTAJE
HOMBRES
5.0
PORCENTAJE
MUJERES
1993
-10.0
0.0
MUJERES
10.00
MUJERES
10.00
Vale la pena llamar la atención en el hecho de que si en Colombia no se hubiera
presentado dicha transición y las tasas de natalidad y mortalidad hubieran permanecido
constantes generando un crecimiento de la población de 3.15%, como el que se venía
presentando a mediados del siglo pasado, el número de habitantes del país habría
superado los 63 millones de personas, ejerciendo con ello una mayor demanda en todos
los órdenes económicos y sociales.
La fecundidad como componente de la transición demográfica, ha sido asociada con un
amplio rango de beneficios para la familia, la sociedad y el desarrollo sostenible: reduce
los riesgos de mortalidad materna e infantil y mejora la salud; amplía las opciones de vida
de la mujer en la medida en que expande sus oportunidades educacionales y económicas
disminuyendo la relación de dependientes en la familia y fortaleciendo las fuentes de
ingreso familiar; en síntesis, mejora la calidad de vida de la población, reporta beneficios
económicos y facilita el desarrollo.
La fecundidad, como resultado de las transformaciones económicas, culturales y sociales
y el acceso a la anticoncepción moderna, ha presentado una reducción drástica de sus
niveles desde los años sesenta. Después de registrarse un promedio de casi 7 hijos por
mujer entre 1950 y 1965, este promedio se redujo a 3 en 1993; y hoy en día (2005) se
estima en 2.4 hijos (Gráfico No. 4). Este marcado descenso en la fecundidad ha generado
una desaceleración en el ritmo de crecimiento de la población del país.
2020-25
2015-20
2010-15
2005-10
2000-05
1995-00
1990-95
1985-90
1980-85
1975-80
1970-75
1965-70
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1950-65
TGF
Gráfico No. 4. Evolución de la Tasa Global de Fecundidad 1950-2025
Fuente: DANE. Proyecciones de población 1950-2050
Aunque Colombia ha presenciado sustanciales reducciones en la tasa de fecundidad
global, al comparar los resultados del último quinquenio, con otros países de
Latinoamérica se evidencia que la tasa de fecundidad continua siendo superior que la
experimentada en países como Cuba, Chile y Costa Rica e inferior a países como Perú
(Gráfico No. 5).
Gráfico No. 5. Tasa Global de Fecundidad de algunos países escogidos. 2000 – 2005
3.0
TGF
2.5
2.0
1.5
1.0
Cuba
Chile
Costa Rica
Latino América
Colombia
Perú
Fuente: CEPAL. Boletín Demográfico. Estimaciones quinquenales 1950-2050
Por otro lado, a pesar la reducción en la tasa global de fecundidad en Colombia,
subsisten importantes diferencias entre los grupos poblacionales por quintiles de ingreso
y zona (Cuadro No. 1). Para el año 2000, la fecundidad en el primer quintil de ingreso era
de 2.9 hijos frente a 1.1 hijos del último quintil. Por zonas, mientras que en 1993 las
mujeres en la zona urbana tenían 2.3 hijos y en el área rural alcanzaba 4.0 hijos1. Para el
año 2000, según estudios de PROFAMILIA, la fecundidad de la zona urbana era de 2.3
hijos frente a 3.8 en la zona rural.
Cuadro No. 1. Tasa Global de Fecundidad por quintiles de ingreso (2000).
Quintil
Tasa Global de Fecundidad
1
2.96
2
2.12
3
1.80
4
1.59
5
1.10
Fuente: Encuesta Nacional de Demografía y Salud - PROFAMILIA
Por departamentos la diferencia es aun más marcada; de acuerdo con las proyecciones de
población del DANE, para el período 2000-2005 Vaupés registra más de 5 por hijos por
mujer; con más de 4 hijos se encuentran Putumayo, Amazonas, Guainía y Vichada; con
promedios inferiores al nacional (2.62) están Bogotá, los departamentos del Valle,
Atlántico y los de la región cafetera.
Por nivel educativo en el año 2005, la fecundidad de las mujeres analfabetas es tres veces
superior a la de las más educadas (4.5 hijos frente a 1,4), lo cual implica que las mujeres
sin educación presentan el comportamiento promedio del país hacia el año 1970 (Cuadro
No. 2).
1
Censo Nacional de Población y Vivienda – 1993.
Cuadro No. 2. Tasa Global de Fecundidad por zona y nivel educativo de las
mujeres, 1995-2005
Nivel de
1995
2000
Educación
Zona Urbana
2.5
2.3
Zona Rural
4.3
3.8
Sin educación
5.0
4.0
Primaria
3.8
3.6
Secundaria
2.6
2.4
Universitaria
1.8
1.5
Total
3.0
2.6
Fuente: Encuesta Nacional de Demografía y Salud - PROFAMILIA
2005
2.1
3.4
4.5
3.4
2.4
1.4
2.4
A pesar de la significativa reducción en los niveles de fecundidad, al analizar el
comportamiento de esta tasa por grupos de edad (Tasa Específica de Fecundidad) se
presenta un cambio de tendencia (Gráfico No. 6). Por un lado, se observan disminuciones
de la fecundidad en todos los grupos de edad excepto en las adolescentes de 15 a 19 años.
Por otro lado, hasta la década de 1980 las mayores tasas de fecundidad se presentaban en
el grupo de 25 a 29 años; a partir de 1990 éstas se presentan en el grupo de 20 a 24 años.
Esto plantea una nueva problemática en materia poblacional, pues si bien se han reducido
las tasas de fecundidad, el embarazo a temprana edad es una alerta sobre el
comportamiento demográfico2.
Gráfico No. 6. Evolución de las Tasas Específicas de Fecundidad 1950-2020
0.35
0.30
Tasas
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
Edades
1950-65
1975-80
1990-95
2000-2005
2015-2020
Fuente: CEPAL. Boletín Demográfico. Estimaciones quinquenales 1950-2050
2
En 2005 el 20.5 % de las mujeres de 15 a 19 años ya eran madres o estuvieron embarazadas de su primer hijo; a los 19
años, alrededor de un 39% de las mujeres han pasado por esta situación. De las mujeres sin educación, más del 52% de
las adolescentes ya son madres o están embarazadas; esta cifra está alrededor del 42% en las mujeres con educación
primaria, y del 9% en las mujeres con educación superior. (PROFAMILIA 2005).
La mortalidad, como parte del proceso de transición demográfica, experimentó
reducciones significativas. La tasa bruta de mortalidad pasó de 16,3 defunciones por cada
mil habitantes en 1950 a menos de 6 en 2005 (Gráfico No. 7). El comportamiento
favorable de esta variable es resultado de los logros alcanzados en términos de acceso a
salud, así como a mayores intervenciones del Estado a través de programas de prevención
y promoción de la salud e incrementos en la cobertura y calidad del saneamiento básico y
ambiental.
Gráfico No. 7. Evolución de la Tasa Bruta de Mortalidad 1950-2020
18
16
TBM (por mil)
14
12
10
8
6
4
2
2015-20
2010-15
2005-10
2000-05
1995-00
1990-95
1985-90
1980-85
1975-80
1970-75
1965-70
1960-65
1955-60
1950-55
0
Fuente: CEPAL. Boletín Demográfico. Estimaciones quinquenales 1950-2050
El comportamiento de la tasa bruta de mortalidad en Colombia se ha visto afectado por
los efectos de la violencia, la cual se constituye en un factor que repercute negativamente,
afectando en particular a la población masculina y dentro de ella, a la población en
edades adultas jóvenes. Mientras que el porcentaje de muertes violentas frente al total de
las defunciones en 1985 era de 9.4%, para el año 1991 se incrementó a 18.4% afectando
principalmente a los hombres con una participación del 92%; a partir de 1992 cambia su
tendencia hasta alcanzar en 1995 el 15.5%.
En comparación con otros países Latinoamericanos, durante el quinquenio 2000-2005 la
tasa bruta de mortalidad en Colombia alcanzó una reducción inferior a la alcanzada por
otros países como Chile, Costa Rica y México; pero superior a la alcanzada por Perú y
Ecuador (Gráfico No. 8).
Gráfico No. 8. Evolución de la Tasa Bruta de Mortalidad 2000-2005 en Países
Latinoamericanos
Cuba
Perú
Latinoamérica
Colombia
Chile
México
Costa Rica
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
Fuente: CEPAL. Boletín Demográfico. Estimaciones quinquenales 1950-2050
Los resultados en la tasa global de fecundidad y la tasa bruta de mortalidad han influido
en el incremento en la esperanza de vida de los colombianos, la cual entre 1984 y 2005
aumentó de 66.8 años a 72.2 años (Gráfico No. 9). No obstante, la situación imperante de
la violencia en el período 1985-95 repercutió en que el incremento de la esperanza de
vida de los hombres fuera solo de 1.9 años, mientras que la de las mujeres fue de 2.6
años.
Gráfico No. 9. Evolución de la Esperanza de Vida al Nacer, Total y por Sexo 19502020
80
75
70
65
60
55
50
HOMBRES
MUJERES
2015-20
2010-15
2005-10
2000-05
1995-00
1990-95
1985-90
1980-85
1975-80
1970-75
1965-70
1960-65
1955-60
1950-55
45
TOTAL
Fuente: DANE. Proyecciones de población 1950-2050
La distribución espacial de la población es otro elemento importante dentro del análisis
demográfico. Esta depende en primera instancia del crecimiento de la población, pero
también se asocia con los procesos de concentración y urbanización que se producen
como resultado de las migraciones internas.
De acuerdo con los resultados de los censos de 1985 y 1993, en este período la población
urbana aumentó en más de 4 millones y medio, mientras la población rural sólo se
incrementó en 619 mil habitantes. En 2005 la población urbana sobrepasa los 33
millones. Como se mencionó anteriormente, la distribución urbano-rural de la población,
invirtió su composición entre 1951 y 2005, período en que la población que reside en la
zona urbana pasó del 39% al 73%.
Al observar el ritmo de crecimiento de la población por tamaño de los conglomerados, se
observa que éste se ha concentrado en las grandes ciudades. En efecto, la población con
residencia en ciudades de más de 200 mil habitantes pasó del 32% en 1973 a 49% en
2005 (Cuadro No. 3).
Cuadro No. 3. Porcentaje de la población por tamaño de conglomerados 1973-2005
Población
1973
1993
2000
> de 1'000.000
17,6
27,2
28,0
200.000 - 1.000.000
14,7
17,7
19,2
50.001 – 200.000
15,6
16,7
17,5
5.000 a 50.000
49,8
37,1
34,3
< 5.000
2,2
1,2
1,0
Total país
100 %
100 %
100 %
Fuente: Cálculos DNP con base en las proyecciones de población del DANE.
2005
30,7
17,9
18,4
32,1
0,9
100 %
Por su parte, aún cuando las cuatro principales ciudades, incluidas sus áreas
metropolitanas, han visto reducir rápidamente sus ritmos de crecimiento, sus tasas siguen
siendo superiores a las del país, concentrando casi la tercera parte de la población
nacional (Gráfico No. 10).
Este comportamiento tiene su origen en los flujos migratorios que se han presentado a
causa de los modelos de urbanización e industrialización y más recientemente, por el
aumento de los desplazados ocasionado por la violencia, el cierre de la frontera agrícola y
las dificultades económicas por las que está atravesando la población rural de gran parte
del país.
La confrontación armada y la acción de los grupos armados ilegales han generado un
creciente y alarmante desplazamiento individual y masivo de la población. Aunque no se
cuenta con cifras definitivas, se considera que el número de desplazados supera el millón
de personas que representan cerca de 200 mil familias. Esta dramática cifra evidencia un
grave problema humanitario y socio-demográfico nacional, pues el éxodo obligado y el
desarraigo, particularmente de mujeres y niños provenientes de las zonas rurales,
acompañan el hacinamiento, la insalubridad y la insatisfacción de necesidades básicas en
los municipios receptores.
Gráfico No. 10. Porcentaje de la población 4 ciudades vs. Total país 1973-2005
35
30
25
%
20
15
10
5
0
1973
1985
Total 4 ciudades
1993
Bogotá
Medellín
2000
Cali
2005
Barranquilla
Fuente: Cálculos DNP con base en las proyecciones de población del DANE.
A pesar que en los planes de desarrollo, los gobiernos se han preocupado por la
definición de políticas dirigidas a ampliar las coberturas y mejorar la calidad en los
diferentes sectores sociales; de manera complementaria no se ha formulado una Política
Poblacional explícita e integral que cobije aspectos como la distribución espacial, la
reproducción humana y el medio ambiente; la cual se constituye en determinante
estratégico para el logro de las metas económicas, sociales y culturales que nos
proponemos.
Por último, el mejor conocimiento de los fenómenos sociales asociados a la dinámica
demográfica, se constituyen en una herramienta necesaria para la definición de políticas
públicas acertadas y sin embargo, a pesar que el país cuenta con uno de los sistemas de
estadística más adelantados de Sudamérica, la información que se genera no permite
conocer, en la mayoría de los casos, la realidad sociedemográfica nivel territorial.
Las dificultades para tener una información con mayor desagregación territorial, calidad
y oportunidad son resultado de la ausencia de planificación en la actividad estadística y la
falta de coordinación institucional en los procesos de generación, difusión y acceso de la
información y la carencia de una definición de estándares mínimos de calidad y
tecnológicos que exigen la organización e implementación de un sistema información
básica.
ii)
POBREZA, DESIGUALDAD DEL INGRESO, Y CONDICIONES DE
VIDA
Este apartado trata de los índices que describen la calidad de vida en Colombia – Índice
de Condiciones de Vida (ICV), Índice de Desarrollo Humano (IDH), y Necesidades
Básicas Insatisfechas) –, los cuales ayudan a tender el fenómeno de pobreza más
integralmente, y de la reciente evolución de la pobreza e indigencia en Colombia medida
a través de ingresos, así como también la desigualdad del ingreso. El estado y la
evolución de estos fenómenos son, en cierta forma, un resultado final de la situación
encontrada en el sector social. Por ejemplo, los sectores educativos y de salud fortalecen
el capital humano necesario para la generación de ingresos, los cuales determinan el
estado de pobreza de un hogar. A su vez, la distribución del capital humano en la
población determina la oferta laboral, la cual tiene una alta influencia sobre la
distribución del ingreso. Por el lado del manejo social del riesgo, el seguro en salud es un
ejemplo de una ayuda en el enfrentamiento al choque al ingreso que puede causar una
enfermedad; tal choque, si no es mitigado por un seguro, puede causar que un hogar entre
en un estado de pobreza crónica. Por otro lado, dado que es través del empleo que las
personas generan la mayoría de sus ingresos, la coyuntura del mercado laboral tiene
repercusiones fundamentales sobre los índices de pobreza e indigencia, como también
sobre la desigualdad del ingreso. Pero asimismo, otros sectores diferentes al social, como
los de infraestructura, vivienda, y servicios públicos, y también factores
macroeconómicos, como el crecimiento y la inflación, tienen influencia sobre los niveles
de pobreza y desigualdad. Por ejemplo, una buena red de carreteras y un sistema de
transporte público masivo eficiente facilitan el acceso de la población pobre al mercado
laboral y a servicios sociales, mitigando su estado de pobreza.
Índice de Desarrollo Humano (IDH)
El nivel de desarrollo en Colombia, puede observarse a través del comportamiento del
Índice de Desarrollo Humano3 -IDH-. En el año 2002, el país ocupó el puesto 73 entre
177 países. De acuerdo con los cálculos realizados por el Programa Nacional de
Desarrollo Humano, en el año 2004, el IDH en Colombia es de 0,7874 un incremento de
0.006 puntos vis-à-vis 2003, y presentando un incremento del 8% con respecto a 1991
(0,728). Para el dato de 2003, al tener en cuenta la distribución del ingreso, el índice se
reduce en casi 13 puntos, lo que significa un retroceso de más de 15 años. Según estos
cálculos, el IDH aumentaría alrededor del 2% anual si la desigualdad en su conjunto se
reduce en un 10%5.
Por otra parte, se presentan grandes brechas entre los diferentes grupos poblacionales.
Para el año 2001, el IDH en la zona urbana es 0,096 puntos superior al de la zona rural, el
3
El IDH está conformado por tres índices: logro educativo, esperanza de vida y PIB per cápita.
Cálculos Programa Nacional de Desarrollo Human (PNDH) 2005.
5
“Las regiones colombianas frente a los Objetivos del Milenio”, PNDH, Octubre de 2004.
4
cual se asemeja a los índices de los países de desarrollo medio como Vietnam. En tanto el
de la zona urbana se asemeja a países como México y Uruguay, clasificados como de alto
desarrollo. Así, en la zona urbana respecto a la zona rural, el analfabetismo es 4 veces
mayor, la esperanza de vida es 2 años mayor y el ingreso por persona es superior 2,5
veces.
Por departamentos, Chocó, Nariño y Cauca presentaron los menores índices de desarrollo
(0,680, 0,725 y 0,725, respectivamente, en 2004) mientras Bogotá, Valle del Cauca y
Santander tienen los índices más elevados (0,833, 0,799 y 0,788, respectivamente, en
2004) (Gráfico No. 11). Lo anterior significa una diferencia de 0.15 puntos entre el menor
y mayor nivel de desarrollo (en otras palabras, el IDH del Chocó fue 18% menor que el
de Bogotá); así, en 2004, la esperanza de vida más baja se presentó en Chocó (67.6 años),
siendo inferior al valor observado para el total del país en 1991 (68,1 años). En
analfabetismo, la tasa en Chocó fue del 21,6% en 2004, mientras la nacional fue de 7,2%.
En ingresos, las diferencias son tales que para el mismo año, el PIB per cápita de Bogotá
fue 1,5 veces el promedio nacional.
Gráfico No. 11. IDH por departamento, 2004.
Bogotá DC
Valle del Cauca
Santander
Atlántico
Antioquia
Cundinamarca
La Guajira
Bolívar
Huila
Caldas
Risaralda
Quindío
Tolima
Meta
Boyacá
Córdoba
Cesar
Magdalena
Norte de
Caquetá
Sucre
Nariño
Cauca
Chocó
0.00
Total nacional:
0.7867
0.10
0.20
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
0.80
0.90
Fuente: Cálculos PNDH.
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
La medida de pobreza más comúnmente utilizada en Colombia, ha sido la de Necesidades
Básicas Insatisfechas –NBI-. La medición de pobreza por NBI da otra mirada importante a
las condiciones de vida de los colombianos, aunque ésta más que todo incluye mediciones
sobre la calidad de vivienda y acceso a servicios públicos, pudiendose considerar como un
índice que capta principalmente condiciones de desarrollo de infraestructura urbana. Esta
medición considera como pobres aquellos hogares/personas con al menos una NBI, y como
en miseria a aquellos hogares/personas con al menos dos NBI, con base en los siguientes
criterios:
•
•
•
•
•
Viviendas inadecuadas: en las cabeceras municipales se consideran como
inadecuadas las viviendas que tienen piso de tierra. En el resto se ubican en esta
categoría las viviendas con piso de tierra o material precario en las paredes.
Vivienda sin servicios: en las cabeceras municipales, los hogares sin agua por
acueducto o sin conexión a alcantarillado o pozo séptico. En el resto se ubican en
esta categoría las viviendas que obtengan agua de río, manantial, acequia, lluvia y
carezcan de sanitario.
Hacinamiento crítico: Comprende los hogares en donde el número de personas por
cuarto sea superior a 3.
Inasistencia escolar: Comprende los hogares con niños entre los 7 y los 11 años que
no asisten regularmente a colegio o escuela.
Alta dependencia económica: Comprende los hogares cuyo jefe tenga un nivel
educativo inferior a cuarto de primaria y se tenga más de tres personas dependientes.
Un hogar con al menos un NBI es considerado como pobre bajo este criterio, mientras
aquellos con al menos dos NBI se clasifican como en condiciones de miseria.
Como se puede apreciar en el Gráfico No. 12, el porcentaje de personas con al menos una
NBI ha venido disminuyendo a medida que mejoran las características de la vivienda, el
hacinamiento, la cobertura en servicios básicos, la escolaridad y la tasa de dependencia.
Entre 1985 y 2003, la población con una o más necesidades básicas insatisfechas pasó del
45,0% al 21,7% y con dos o más del 22,8% al 6,3%. No obstante, la mayor parte de los
destacados avances ocurrieron entre 1985 y 1996; a partir de 1996 se ha evidenciado un
estancamento en el mejoramiento de este indicador. Aunque este indicador por lo general
no es muy sensible a la coyuntura económica, durante la crisis del final de los años 90,
hubo un leve incremento en la pobreza y miseria medidas por este criterio, debido,
predominantemente, a una caída en la asistencia escolar. Es notable también que, aunque
se ha venido cerrando a lo largo del tiempo, existe una amplia brecha entre los índices en
la zona urbana y rural, los índices de pobreza e indigencia por NBI siendo más que el
doble y el triple, respectivamente, este mismo índice en el área urbana.
Gráfico No. 12. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 1985-2003, % de
la población.
37
27
22
16
20
Urbano
Rural
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
10
Total nacional
15
9
13
Urbano
Rural
13
6
4
2003
37
32
30
2000
40
30
23
1997
45
1994
50
44
1991
63
60
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1988
Porcentaje
70
72
Porcentaje
80
(B) Miseria por NBI (dos o más NBI)
1985
(A) Pobreza por NBI (una o más NBI)
Total nacional
Fuente: 1985 y 1993, DANE censos. 1996-2000, cálculos DDS-DNP con base en ENH; 2002-2003
cálculos PNDH con base en ECH.
Índice de Condiciones de Vida (ICV)
El Índice de Condiciones de Vida (ICV) fue elaborado por la Misión Social en respuesta a
las deficiencias conceptuales de la medición de la pobreza por NBI, dado que este índice es
limitado en términos de necesidades básicas, y considera como pobres personas que tienen
una necesidad básica insatisfecha, pero altos niveles de satisfacción en las necesidades
restantes. Asimismo, el carácter discreto de la medición del NBI sólo permite calcular el
porcentaje de personas con una o más necesidades insatisfechas, pero no permite tener en
cuenta qué tan pobres son los pobres, o cuál es el grado de desigualdad entre ellos.
“Bajo el enfoque de construcción del ICV, la pobreza es considerada como una falla en la
capacidad efectiva para lograr un estándar de vida, lo cual constituye una verdadera
privación de capacidades. El ICV es un indicador multidimensional que combina en una
sola medida las variables de potencial de acceso a bienes físicos: características físicas de la
vivienda y las posibilidades de acceso a los servicios públicos domiciliarios; variables que
miden el capital humano presente y potencial: educación del jefe y de los mayores de 12
años y las posibilidades de acceso de niños y jóvenes a los servicios escolares; y la
composición del hogar. En el futuro se espera adicionar el potencial que agrega al hogar el
entorno, medio ambiente, el riesgo (seguridad ciudadana) y el acceso a bienes públicos.”6
Cómo se puede apreciar en la Gráfico No. 13, el ICV ha tenido una mejora casi continua a
pesar de la crisis económica de 1999 (la excepción fue una desmejora en el ámbito rural en
1998, causado más que todo por reducciones en asistencia escolar). No obstante, las
6
Tomado del Informe de Desarrollo Humano para Colombia 1998, DNP – Misión Social - PNUD
diferencias por zona rural (resto) y cabecera (urbano) son de alta magnitud, así cómo se vio
en el caso de NBI. Sin embargo, hay evidencia de que esta brecha se ha ido cerrando
importantemente a través del tiempo: en 1993, la zona rural se encontraba 32.4 puntos por
debajo de la zona urbana, mientras que en 2004, se encontró 24.1 puntos por debajo; el
progreso en la zona rural ha sido más acelerado, gradualmente cerrando la amplia brecha
entre el sector urbano y rural.
Gráfico No. 13. ICV total nacional y por zona, 1993-2004
85
80
82.3 82.9 83.0 83.3
83.8
75.2 75.7
77.5
79.0
84.8
78.8
73.3 73.3
75
70.8
70
TOTAL
65
Cabecera
60
Resto
55
50
59.1
60.7
54.8 55.5
51.0 50.6
46.6
45
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: Cálculos PNDH con base en DANE-ECH 2004.
Si el IDH muestra diferencias importantes al nivel departamental, el Índice de
Condiciones de Vida (ICV), el cual es el resultado de varios otros factores (incluidos
hacinamiento y condiciones de la vivienda, acceso a servicios públicos, y acceso a
educación superior) muestra un panorama aún más desigual. En 2004, ICV para el total
nacional tuvo un valor de 78.79; el Chocó, una vez más, ocupó el último puesto, con un
puntaje de 60.47, mientras que Bogotá obtuvo 89.57, es decir, un ICV 32% más alto que
del Chocó (Gráfico No. 14).
Gráfico No. 14. Índice de Condiciones de Vida (ICV) por departamento, 2004.
Bogotá DC
Valle
Atlántico
Antioquia
Santander
Risaralda
Caldas
Quindío
N. Santander
Meta
Cundinamarca
Tolia
Huila
Bolívar
Caquetá
Cesar
Guajira
Cauca
Boyacá
Magdalena
Sucre
Nariño
Córdoba
Chocó
Total
nacional:
78.89
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
Fuente: Cálculos PNDH con base en DANE-ECH 2004.
Lo anterior evidencia las grandes diferencias presentes en el país, las cuales deben ser
superadas en el propósito de reducir la pobreza y la desigualdad, y como condición
necesaria para la paz y la justicia social.
Índices de pobreza e indigencia
Para 2004 el 52,7% del total de la población colombiana (23,1 millones de personas) se
ubicó por debajo de la línea de pobreza, mientras que el 17,0% de la población (7,4
millones de personas) se hallaba en situación de indigencia. En 2005, esta situación
mejoró, con el 49,2% y el 14,7% de la población ubicandonse bajo la línea de pobreza e
indigencia, respectivamente. El análisis de la pobreza evidenciada en el país basado en las
Encuestas Nacionales de Hogares (ENH) hasta 2000 y en Encuestas Continuas de
Hogares (ECH) a partir de 2001, muestra que los índices de indigencia y pobreza han
tenido un desarrollo similar a través de los últimos 25 años7. Se observa, para el total
7
La línea de indigencia es el valor de una canasta básica de alimentos, mientras que la línea de pobreza incluye el costo
de otras necesidades básicas (vivienda, educación, salud, transporte, entre otras), y es generalmente 2 o 2,5 veces la
línea de indigencia (dependiendo de la ciudad, o zona cabecera/resto). Estas líneas fueron calculadas por el DANE en
1988 y actualmente están en revisión por la Misión para el diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y
la Desigualdad-MERPD.
nacional, que los avances que obtuvo Colombia entre los años 1978 y 1997 (una
reducción del índice de pobreza del 59,1% en el 1978 al 50,3% en 1997) desvanecieron
con la crisis económica del final de los noventa. En 1999 y 2000, tanto la pobreza como
la indigencia volvieron a cifras semejantes a las de veinte años atrás; es decir, Colombia
perdió en tres años lo que había venido ganando en dos décadas. Con la recuperación
económica, vino una corrección importante de los ingresos de los colombianos, y en 2003
otra vez los índices de pobreza e indigencia se encontraron en magnitudes similares a
aquellas anteriores a la crisis (Gráfico No. 15 y Gráfico No. 16). No obstante, con cifras
superiores al 50% para el índice de pobreza y al 15% para el de indigencia, Colombia se
encuentra en una situación crítica, pues una gran proporción de la población no alcanza a
obtener ingresos para vivir una vida digna, con buenos niveles de nutrición, vivienda
adecuada, servicios de salud y educación, entre otras necesidades8.
Gráfico No. 15. Porcentaje de personas bajo la línea de pobreza. Colombia, 1996 –
2005.
80
7 3 .8
75
7 8 .1
7 5 .4
7 5 .1
7 2 .8
7 0 .5
7 0 .0
6 7 .5
70
6 2 .9
Porcentaje
65
5 7 .5
60
55
6 8 .2
5 5 .3
5 0 .9
5 5 .2
5 5 .0
5 2 .7
5 7 .0
5 0 .7
5 2 .7
4 9 .2
50
4 9 .4
45
40
35
1995
4 7 .4
4 9 .4 5 0 .2
4 8 .2
4 6 .3
4 2 .9 4 4 .2
1996
1997
4 7 .3
4 2 .3
1998
1999
T o ta l n a l
2000
2001
C a b e c e ra
2002
2003
2004
2005
R e s to
Fuente: MERPD 2005, con base en DANE – ENH, ECH, línea de pobreza DANE 2005.
8
Tomando la medida del índice de pobreza de la CEPAL, el porcentaje para Colombia en 2002 es de 51,1%. Para el
total de América Latina (19 países) esta proporción es del 44,0%. Al interior de América Latina las cifras para algunos
países son: Argentina 45,4% (zonas urbanas), Chile 18,8% (2003), Costa Rica 20,3%, Brasil 37,5% (2001), Ecuador
49,0% (zonas urbanas), Perú 54,8% y Venezuela 48,6%. Es importante tener en cuenta que estas cifras de pobreza
mencionadas no son estrictamente comparables debido a que las líneas de pobreza son calculadas individualmente para
cada país, a diferencias en la metodología de las encuestas de hogares, entre otros.
Gráfico No. 16. Porcentaje de personas bajo la línea de indigencia. Colombia, 1996 –
2005.
48.6
50
45
40.1
36.4
40
Porcentaje
35
33.2
33.0
30
17.2
18.5
20.8
19.0
16.3
10
10.6
11.2
1996
1997
13.3
1998
1999
Total nal
27.5
24.6
20.7
18.7
15.8
15
5
1995
27.6
25.4
25
20
34.9
32.6
13.5
2000
Cabecera
15.5
13.4
2001
2002
17.4
14.7
12.6
13.7
2003
2004
10.2
2005
Resto
Fuente: MERPD 2005, con base en DANE – ENH, ECH, línea de indigencia DANE 2005.
Pobreza e indigencia rural versus urbana
Cabe destacar que Colombia enfrenta desigualdades geográficas importantes en materia
de pobreza: en 2004, el índice de pobreza en el sector rural fue 1,43 veces mayor que en
el sector urbano (Gráfico No. 17). Así, el índice de pobreza en el sector rural9 alcanzó el
67,5% de la población (7,9 millones de personas), comparado con 47,3% para el sector
urbano10 (15,3 millones de personas). Salvo incrementos en 2004 y 2005, esta brecha se
ha cerrado desde 1997, cuando la pobreza rural alcanzó a ser 1,7 veces la pobreza urbana.
En 2003 esta diferencia alcanzó su punto más bajo: 1,36.
Las diferencias en materia de indigencia entre las zonas urbana y rural son aún más
marcadas: en 1997, el porcentaje de indigentes en el área rural fue más de tres veces
mayor que en el área urbana. Aunque los últimos datos disponibles (2004 y 2005)
muestran una relación más estrecha (de 2,0 y 2,7 a 1, respectivamente), la brecha se
mantiene en una magnitud indeseable, reflejando la existencia de dos realidades muy
distintas en el país, las cuales influyen en los altos índices de desigualdad del ingreso.
Asimismo, es notable un alto incremento en 2005 en comparación con 2004, esto debido
a que la indigencia en la zona urbana cayó substancialmente, mientras que no hubo
avances en la zona rural.
9
Denominado “resto”.
Denominado “cabecera”.
10
Gráfico No. 17. Relación entre índice de pobreza (indigencia) rural y urbano
3.25
3.11
3.02
Indigencia
Pobreza
2.98
3.00
2.71
2.75
2.45
2.50
2.44
2.25
2.25
1.95
2.00
1.75
1.63
1.67
1.59
1.58
1.61
1.51
1.50
1.25
1995
1996
1997
1998
1999
2.02
2000
1.43
2001
1.50
1.36
2002
2003
1.43
2004
2005
Fuente: MERPD 2005, con base en DANE – ENH, ECH
Brecha de pobreza
Así como es valioso analizar y monitorear los índices de pobreza, también se debe
examinar la profundidad de la pobreza; en otras palabras, ¿qué tan pobres son los pobres?
Para contestar esta pregunta se utiliza la brecha de pobreza normalizada, la cual mide la
distancia promedio de los pobres de la línea de pobreza en términos porcentuales,
multiplicada por la incidencia de pobreza. En promedio, en 2004, a la población pobre le
faltó alrededor del 46% del valor de la línea de pobreza para no ser catalogados como
pobres, o sea aproximadamente unos $92.000 por persona. Es decir, si se le entregara, en
promedio, $92.000 a cada persona pobre, la pobreza se llevaría a 0%. La ponderación de
este 46% (la brecha de ingresos) por el índice de pobreza (52,7%) resulta en una brecha
de pobreza de 24,0% para 2004.
Porcentaje de personas con menos de US$ 1 al día (PPA)
Una línea de pobreza alternativa a aquella calculada por el DANE es el índice de
personas con ingreso de US$ 1 al día, medido con paridad de poder adquisitivo (PPA)11.
Esta línea es significativamente inferior al valor que Colombia utiliza para calcular la
indigencia, y por lo tanto, es solamente utilizada para efectos de comparaciones
internacionales.12 En 2004, los ingresos per cápita del 2,5% de la población fueron
inferiores a US$ 1 PPA (MERPD, con base en DANE- ECH). Como se puede ver en el
Gráfico No. 18, a evolución de este indicador ha sido similar a aquellos de pobreza e
11
El Banco Mundial calcula las tasas de cambio que se deben utilizar para esta medida (World Development Indicators,
purchasing power parity exchange rate).
12
En 2004, la línea de US$ 1 al día PPA se encontró en $24.136 al mes. En comparación, la línea de indigencia
representaba un promedio de alrededor de 3,5 veces esta línea, o $85.000 (dependiendo de la ciudad o zona
rural/urbana).
indigencia, con la diferencia que desde el 2000 se obtuvo una incidencia inferior a
aquellas anteriores a la crisis del 99; asimismo, es evidente que la recesión económica
afectó más agudamente a este indicador que a aquellos de pobreza e indigencia.
Claramente, ha habido avances importantes en la pobreza de US$ 1 PPA en años
recientes, evidenciado su alta sensibilidad ante el ciclo económico. No obstante, es
notable que en el último año (2005) este indicador empeoró, para encontrarse ahora en
3,0% (al contrario, los indicadores de pobreza e indigencia sí mejoraron en 2005, en
comparación con el 2004).
Gráfico No. 18. Porcentaje de personas con ingresos inferiores a US$ 1 PPA al día.
Colombia, 1996 – 2004.
9.7%
10%
9%
8%
7%
5.9%
6%
6.3%
5.3%
5.4%
4.7%
5%
4.2%
4%
3.1%
3%
3.0%
2.5%
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
2%
Fuente: Cálculos MERPD con base en DANE-ENH (1996-2000), DANE-ECH (2001-2004) y tasas de
cambio PPA del Banco Mundial (World Development Indicators)
Pobreza medida a través del gasto
Las medidas de pobreza e indigencia de arriba son medidas a través de los ingresos
reportados por los hogares hogares, basados en las Encuestas Nacionales (Continuas) de
Hogares (ENH y ECH). Es importante anotar que la pobreza medida a través de ingresos
es una medida bastante imprecisa. Primero, no se puede asumir que todas las personas
tengan la misma capacidad de convertir ingresos en bienestar; existen diferencias, por
ejemplo, de acceso a mercados. Asimismo, existen diferencias en la capacidad de
convertir bienes materiales obtenidos con ingresos en bienestar; por ejemplo, diferencias
en metabolismo, estado de salud o diferencias producidas por el clima y medio ambiente.
Segundo, las encuestas de hogares indagan por los ingresos obtenidos en el último mes,
como tiempo de referencia. Claramente, los ingresos de las personas no son siempre
estables a través del tiempo; se ha demostrado empíricamente que mientras los ingresos
pueden tener fluctuaciones altas a lo largo del tiempo, el consumo de las personas, el cual
es una medida más aproximada del bienestar que el ingreso, tiende a ser más estable.
Asimismo, el consumo medido a través de encuestas tiende a ser una variable más
confiable que el ingreso, ya que las personas, al ser encuestadas, tienden a subestimar sus
ingresos en una medida más alta que el consumo.
De por sí, sería más adecuado medir el consumo o gasto de los individuos y utilizar estos
datos para una aproximación de la pobreza en Colombia, tal como se hace en muchos
países. Sin embargo, en Colombia, sólo las Encuestas de Calidad de Vida (ECV) indagan
sobre el consumo de los hogares, y éstas no han sido aplicadas regularmente de manera
tal que se pueda obtener una serie regular de la pobreza en Colombia13, 14. En particular,
en 2003, el índice de pobreza medido a través de gastos fue 48,5%.15
Pobreza medida con subsidios
Otra manera alternativa de medir la pobreza es incluyendo el valor de los subsidios
recibidos por los hogares como parte de su ingreso per cápita, medida que también sólo
permite calcular la ECV. El valor de los subsidios medidos incluyen subsidios en
educación, salud (régimen subsidiado, régimen contributivo, y vinculados), cuidado al
menor, restaurantes escolares, vivienda, capacitación para el trabajo, servicios públicos,
cajas de compensación, y pensiones, los cuales totalizan anualmente 24,2 billones de
pesos (pesos 2003), equivalentes al 10,5% del PIB y al 14% de los ingresos totales de los
hogares.16
En 2003, estos subsidios permitieron ‘reducir’ la pobreza en casi 11 puntos porcentuales:
de 56,0%, antes de subsidios, al 45,1% después de subsidios17. Igualmente, la inclusión
del efecto de los subsidios generó una reducción de la brecha de pobreza, pasando de
26,1% sin incluirlos a 16,9% contabilizándolos como parte de los ingresos de los
individuos18. Estas reducciones resultan potencialmente inferiores a las que podrían
obtenerse, si se tiene en cuenta que más de la mitad de los recursos destinados a subsidios
(12,6 billones de pesos), están llegando a hogares que no clasifican como pobres (de
estos, 5,3 billones son filtraciones distintas a pensiones)19.
13
Sólo han sido aplicadas en 1993, 1997 y 2003.
Existen otras cautelas que habría que tener en cuenta al analizar las cifras de pobreza que se tienen para Colombia en
el momento. Entre éstas están el hecho de que las actuales medidas de pobreza no tienen en cuenta escalas de adulto
equivalente o economías de escala. El no hacer este tipo de ajustes resulta en una sobreestimación de la pobreza. Este
nivel de sobreestimación depende del método que se utilice para dichos ajustes, y hasta el momento no se tiene un
acuerdo en el DNP sobre el método que debe ser aplicado. La MERPD está analizando este tema, con el fin de acordar
una metodología oficial para la medición de la pobreza y la indigencia, la cual se centrará en el DANE, con la
formación de un grupo técnico de pobreza y un comité consultor.
15
Cálculos MERPD 2005 con base en ECV 2003.
16
Cálculos MERPD, 2005, con base en ECV 2003.
17
Para este cálculo se utiliza 56,0% como el índice de pobreza de 2003, ya que la metodología para la medición del
impacto de los subsidios requiere utilizar los datos de la ECV 2003, sin incluir los subsidios familiares o de pensiones
en el ingreso total del hogar. El dato de 52,7% de la gráfica anterior es calculado con base en la ECH.
18
Lasso, Francisco “Incidencia del gasto público social sobre la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza,”
MERPD 2005.
19
Las pensiones representan las transferencias más regresivas del país, con una cobertura muy baja entre los pobres.
14
Entre los subsidios de servicios sociales mejor focalizados hacia la población pobre se
encuentran aquellos del sistema educativo nacional de primaria, del sistema de seguridad
social en salud, del régimen subsidiado, del programa de alimentación escolar y del
programa de atención al menor, con tasas de filtración inferiores al 30% (Cuadro No. 4).
Sin embargo, las coberturas aún muestran ineficiencias del gasto; todavía existe
población altamente necesitada que no cuenta con acceso a servicios indispensables,
como lo son la educación y el tratamiento médico.
Asimismo, a través del tiempo, no se han demostrado cambios importantes en el cierre de
las brechas sociales que mantienen a la población de menores recursos con inadecuado
acceso a servicios financiados por el Estado; la superación de las desigualdades
regionales y por ingreso ha sido lenta, con una calidad deficiente y con una deficiente
asignación y distribución de los recursos de funcionamiento e inversión (Lasso, 2005). En
particular, la crisis económica de 1999 exacerbó la desigualdad del ingreso y el acceso a
servicios de educación. En educación primaria y secundaria, por ejemplo, el incremento
de matricula oficial fue mayor en los quintiles altos de ingreso, deteriorando la
efectividad de la focalización hacia la población más necesitada (entre 1993 y 1997 esta
eficiencia había venido mejorando, cuando la participación de la educación primaria
oficial en los últimos quintiles disminuyó). Este mismo fenómeno también ocurrió con la
cobertura de la educación superior oficial. La educación pública de este nivel está
concentrada en la población no pobre, queriendo decir que la exclusividad del acceso a
este servicio se exacerbó aún más a partir de la crisis del 99.
A pesar de los aumentos en la afiliación a la seguridad social en salud entre 1993 y 2003
y de la mejora en la cobertura de los quintiles más pobres de la población, entre 1997 y
2003 se logró apreciar un detrimento en la focalización de dichos subsidios, favoreciendo
principalmente al tercer quintil de ingreso. En gran parte, las deficiencias en el control
central de la asignación de subsidios y el manejo inadecuado del instrumento de
focalización (junto a medidas de política que hicieron posible la entrega de subsidios en
el nivel 3 del Sisben sin tenerse cobertura completa en los niveles 1 y 2, como en el caso
Bogotá y algunos otros municipios), explican esta situación. Para dicho período, la
afiliación al régimen subsidiado, uno de los componentes del gasto social mejor
focalizados, más de una tercera parte del incremento en afiliación correspondió al tercer
quintil y un poco menos de una cuarta parte en el cuarto quintil. Mientras tanto, en el
quintil más pobre no hubo variación en la afiliación20.
El caso más dramático lo constituye el de las pensiones, donde sólo el 9,4% de los
subsidios llega a los quintiles más pobres.
20
Lasso F., Op. Cit., pág. 17.
Cuadro No. 4. Errores de Inclusión (porcentaje de no pobres que reciben el
subsidio).
ITEM
Errores de inclusión
ITEM
Errores de inclusión
Pensiones (1)
90,6%
Gas
47,5%
Superior
74,6%
Preescolar 0-5
37,3%
Subsidio familiar en dinero
70,0%
Secundaria
35,9%
Capacitación
66,9%
Vinculados
34,7%
Teléfono
59,8%
Primaria
28,5%
Alcantarillado
57,7%
Alimentación
26,8%
Aseo
55,9%
ICBF 0-5
25,4%
Acueducto
53,6%
Preescolar 6-7
21,3%
Vivienda
50,9%
Régimen Subsidiado
20,7%
Energía
50,4%
ICBF 6-7
9,7%
Fuente: Lasso F. para la MERPD, 2005.
(1) Este resultado obedece, más que a fallas operativas en la focalización, a derechos legal y
constitucionalmente adquiridos que deberían modificarse.
Es evidente que hay un espacio de acción concreto para lograr que la focalización de
subsidios favorezca a la población realmente necesitada.21
Determinantes de la pobreza
Entre los determinantes micro de la pobreza se encuentran variables demográficas (edad
y estructura del hogar), de capital humano (educación y salud), y de mercado laboral. La
Misión para el Diseño de una Estrategia de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad
(MERPD), basándose en la ECV 2003, ha concluido, en particular, que entre las variables
que más determinan los ingresos de un hogar, y consecuentemente su condición de
pobreza, se encuentran la educación (explicando el 170% de las diferencias en ingreso
per cápita), el hecho que el jefe del hogar esté empleado (explicando el 65%), y el
número de niños en el hogar (explicando el 15%). La probabilidad de que un hogar sea
pobre cae en un 27% con la posesión de activos financieros, en un 16% al emplearse una
persona, y en 6% por cada año de educación extra para el jefe del hogar.
El crecimiento económico se destaca como uno de los determinantes macro más
importantes sobre la incidencia de pobreza; ésta es una condición necesaria para la
reducción de la pobreza. No obstante, el crecimiento económico no es suficiente. Para
que el crecimiento verdaderamente tenga efectos significativos sobre la pobreza, este
debe llegar a la población pobre. En particular, si el ingreso de los pobres crece más que
el ingreso de los no pobres, se dice que el crecimiento ha sido pro pobre22. Entre más
beneficiados son los pobres versus los no pobres, más reducción de pobreza habrá para un
21
El país requiere por tanto fortalecer su capacidad de generación y análisis de estadísticas económicas y
sociodemográficas, para lo cual el DANE debe fortalecerse como responsable. Asimismo, es necesaria la
complementación de los instrumentos de focalización y los registros administrativos de los programas sociales, de tal
forma que se garantice que el gasto social beneficie en mayor medida a los pobres y vulnerables.
22
Kakwani, N., S. Khander, y H. Son. “Pro-Poor Growth: Concepts and Measurement with Country Studies”
International Poverty Centre, Working Paper number 1, Agosto 2004.
determinado nivel de crecimiento económico total. Por otro lado, si los pobres se
benefician menos proporcionalmente que los no pobres, entonces la reducción de pobreza
resultante es menor. Este fenómeno se interpreta como un crecimiento anti pobre, es
decir, un crecimiento económico que no ha beneficiado a la población pobre, y ha
resultado en un deterioro de la distribución del ingreso. Es aun posible un escenario en
que la economía crezca y simultáneamente incremente la pobreza. Este fue precisamente
el escenario que vivió Colombia en 2002: la economía creció (aunque a una tasa lenta)
mientras que hubo un incremento en los índices de pobreza e indigencia.
En otros años, el crecimiento económico sí ha contribuido a la reducción de pobreza, pero
no de manera pro pobre, salvo en 2000 y 2003; es decir, fue únicamente en estos dos años
que el crecimiento económico favoreció proporcionalmente más a la población pobre que
a la no pobre. Por lo general, se ha evidenciado más bien un deterioro en la desigualdad
del ingreso, queriendo decir que los avances en pobreza que ha habido han sido
mitigados, mientras que los incrementos en pobreza han sido exacerbados23.
Diferencias regionales y por grupos de población
Así como se vio en las cifras de pobreza e indigencia por zona urbana y rural, las
incidencias del fenómeno de pobreza e indigencia por grupos de población o grupos
geográficos también evidencian la existencia de brechas sociales excesivamente altas. Por
ejemplo, según cálculos de la MERPD (2005) basados en la ECV 2003, la pobreza
permanece más aguda en las regiones Pacífica (70%), Central (65%), y Atlántica (62%),
y en el departamento de Antioquia (64%), mientras al otro extremo se encuentran San
Andrés y Providencia (25%), Bogotá D.C. (36%), y Valle del Cauca (43%) (Gráfico No.
19).24
23
Fuente: MERPD, 2005.
Cálculos MERPD basados en la ECV 2003, la cual es representativa a nivel de las regiones Atlántica, Pacifica,
Oriental, Central y Amazonía y Orinoquía (sólo zona cabeceras), los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca, y
San Andrés y Providencia. El cálculo de pobreza para el total nacional con base en esta encuesta es del 55,3%. Se
diferencia del dato de 55,6% citado anteriormente al incluir subsidios familiares (de las Cajas de Compensación
Familiar) y pensiones dentro de los ingresos de los hogares.
24
Gráfico No. 19. Porcentaje de personas bajo las líneas de indigencia y pobreza según
regiones de la ECV 2003.
80%
Pobreza
70%
70%
Indigencia
60%
65%
63%
62%
53%
47%
50%
43%
36%
40%
30%
30%
25%
24%
Atlántica
(región)
Antioquia
26%
18%
20%
10%
24%
7%
10%
13%
4%
0%
San Andrés Bogotá DC
y Prov.
Valle del
Cauca
Orinoquía y
Amazonía
Oriental
(región)
Central
(regíon)
Pacífica
(región)
Fuente: Cálculos MERPD, 2005, con base en DANE - ECV 2003 y líneas de pobreza e indigencia DANE
2005. La región Pacífica no incluye el Valle del Cauca, y la región Central no incluye Antioquia.
En general, los hogares con mujer cabeza de hogar tienen más alta probabilidad de ser
pobres (especialmente en la zona rural), como también aquellos hogares afrocolombianos o indígenas (incidencias de pobreza del 68% y 62%, respectivamente, para
el 2003). Una dependencia en ingresos del sector agropecuario está asociada con la
pobreza (y la zona rural); la pobreza también, sin duda, está altamente concentrada en los
niños y niñas menores de doce años; la incidencia de pobreza en esta población para el
2003 fue del 68%25. Los indígenas y afrodescendientes tienen tasas de pobreza más
elevadas que la población total: en el 2003, sus índices de pobreza fueron 67,9% y 61,9%,
respectivamente, frente a 55,3% para el total de la población.26 Los indígenas y
afrodescendientes en condición de pobreza tienden a concentrarse en las zonas rurales y
la región Pacífica, dónde también se concentra la población pobre del país.
Perfil de los pobres
La población pobre27 no sólo devenga menos ingresos per cápita por hogar (y por ende,
su condición de pobreza), sino que también se caracteriza su atraso con respecto a la
transición demográfica, menores logros educativos, condiciones inferiores con respecto al
mercado laboral, y un bajo acceso a activos, destacando las brechas sociales existentes en
el país que también se encuentran acentuadas a nivel geográfico. Cálculos de la MERPD
muestran que en 2003, el hogar promedio pobre tenía 4,5 miembros, contra a 3,3
25
Cálculos MERPD basados DANE - ECV 2003.
Ibid.
27
Aquí, la pobreza definida con base en la población cuyos ingresos per cápita se encuentran por debajo de la línea de
pobreza.
26
personas para los hogares no pobres. Esta diferencia en tamaño es debido en parte a un
mayor número de niños en el hogar, el cual, añadido a una menor tasa de participación
laboral, se traduce en mayores tasas de dependencia económica para los hogares pobres:
los hogares pobres en 2003 tenían, en promedio, una persona más dependiendo por cada
trabajador (las tasas de dependencia para los pobres y los no pobres fueron 3,1 y 2,0,
respectivamente).28 En materia de educación, los pobres mayores de 15 años tenían, en
promedio, 3,5 menos años de educación que sus contrapartes no pobres. No obstante, esta
brecha en educación se ha venido estrechando a través del tiempo: para la población entre
15 y 24 años de edad, la brecha es de 2,5 años.29 En parte debido a sus más bajos niveles
de educación, los pobres sufren de tasas de desempleo mucho más elevadas que las de los
no pobres: según la ECV 2003, la tasa de desempleo para los pobres y no pobres fue
10,9% y 6,6%, respectivamente, para hombres, y 20,8% y 11,2%, respectivamente, para
mujeres.30 Cuando los pobres sí logran encontrar empleo, éste tiende a ser un empleo
informal (la tasa de informalidad para los pobres en 2003 fue 86,5%, versus 57,9% para
los no pobres31), implicando una alta inestabilidad laboral y de ingresos.32 En materia de
activos, lo pobres también están claramente en desventaja: son más propensos a vivir en
viviendas inadecuadas, a no estar asegurados en salud, y, especialmente, a no encontrarse
afiliados a pensiones. Por ejemplo, sólo el 52,4% y el 10,2% de los pobres se encontró
afiliado a un seguro de salud y a pensiones, respectivamente, en el 2003, frente al 74,0%
y 37,6% de los no pobres, respectivamente.33
Desigualdad del ingreso
La desigualdad del ingreso se encuentra en niveles excesivamente altos y se evidencia así
tanto en términos históricos como también en términos de comparación internacional.
Colombia es uno de los países con más alta desigualdad del ingreso en América Latina, y
en consecuencia, del mundo34. Esta desigualdad ha venido incrementándose en las
últimas dos décadas, parcialmente debido al incremento relativo de los ingresos de
trabajadores calificados consecuentemente a la apertura económica35. Un alto nivel de
desigualdad no sólo representa injusticia social, sino que también explica parcialmente
los altos niveles de pobreza, no obstante el hecho que Colombia es un país de ingresos
28
Por regiones, este rezago en la transición demográfica se concentra en las regiones Atlántica y Pacífica (sin incluir el
Valle del Cauca) (Cálculos MERPD 2005 con base en ECV 2003).
29
Por regiones, los bajos logros educativos se concentran en las regiones Atlántica y Pacífica (sin incluir el Valle del
Cauca) (Cálculos MERPD 2005 con base en ECV 2003).
30
El desempleo, según la ECV 2003, se concentra en Bogotá, Antioquia, y la región Atlántica (Cálculos MERPD 2005
con base en ECV 2003).
31
Cálculos MERPD 2005 con base en ECV 2003.
32
El empleo informal (según la definición de la OIT), se encuentra concentrado en la regiones Pacífica (sin incluir el
Valle del Cauca) y Central (Cálculos MERPD 2005 con base en ECV 2003).
33
Las regiones Atlántica, Central y Pacífica (sin incluir el Valle del Cauca) tienen las más bajas tasas de cobertura en
seguro de salud y pensiones Cálculos MERPD 2005 con base en ECV 2003.
34
Como es bien conocido, la región de América Latina, y la mayoría de los países que la conforman, tienen los niveles
de desigualdad más altos del mundo.
35
Durante la década de los noventa, se produjo una reconversión del PIB hacia las ramas de actividad de minas y
energía y servicios financieros, sectores poco demandantes de mano de obra no calificada. A la vez, cayó la
participación del sector agropecuario, la construcción y la industria en el PIB, sectores con altas demandas de trabajo.
medios.
Para evaluar la desigualdad del ingreso se utiliza el tradicional índice de Gini36, el cual en
2004 se encontró en 56,2%. En general, este índice se ha comportado similarmente a los
índices de pobreza, incrementando cuando la pobreza ha subido. El Informe de
Desarrollo Humano 2004 presenta una comparación entre varios países en términos de
dicho indicador. Aunque las comparaciones se realizan con base en años diferentes, el
gráfico siguiente puede dar una idea general sobre la situación de Colombia en este
sentido. No obstante, tales comparaciones se deben tomar con cierta cautela, debido a
diferencias en la metodología de las encuestas y, especialmente, el hecho que muchos
países calculan más bien la desigualdad del consumo, la cual naturalmente tiende a ser
más igualitaria que la desigualdad del ingreso, esto debido a que las personas con
menores ingresos gastan un porcentaje más alto de éstos, mientras aquellas con ingresos
mayores tienen la posibilidad de ahorrar un alto porcentaje de sus ingresos. Según el
reporte de Naciones Unidas, el índice de Gini para Colombia fue de 57,6% en 1999; el de
Dinamarca, uno de los países más equitativos del mundo, fue de 24,7% en 1997; mientras
el de Brasil fue 59,1% en 1998 (Gráfico No. 20).
Gráfico No. 20. Índice de Gini para algunos países
Dinamarca
Noruega
Rep. de Corea
India*
Francia
Indonesia*
Jamaica*
Turquía*
Estados Unidos
Singapur
Tailandia*
China*
Costa Rica
Malasia
Perú
El Salvador
México*
Panama
Chile
Colombia
Paraguay
Sudáfrica*
Brasil
Guatemala
Sierra Leona*
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2005, datos varían entre 1995 y 2002; dato para Colombia es de
1999.
* Indica cálculo basado en consumo.
Desde mediados de los años setenta la distribución del ingreso per capita (para siete
principales ciudades) ha experimentado tres etapas en su comportamiento (Gráfico No.
21). En la primera el coeficiente de Gini pasó de 0.52 en 1976 a 0.47 en 1983,
caracterizando una reducción sistemática de la desigualdad. En la segunda, a partir de
36
El índice de Gini es equivalente a dos veces el área que se encuentra entre la curva de Lorenz y una línea de 45
grados. La curva de Lorenz grafica percentiles de población en el eje horizontal y el porcentaje de los ingresos que
pertenece a cada percentil en el eje vertical. Una línea de 45 grados representaría la igualdad absoluta. Un índice de 0%
indica igualdad perfecta y uno de 100% concentración total.
1984 y hasta 1990, la desigualdad se mantuvo relativamente constante; el coeficiente de
Gini alrededor de 0.47 coincide con un periodo de inestabilidad de algunos indicadores
macroeconómicos, como el incremento en el déficit fiscal, déficit en cuenta corriente,
crisis del sistema financiero y una caída en el ciclo económico.
La tercera etapa de la distribución del ingreso coincidió con las reformas estructurales de
la economía iniciadas en los noventa, especialmente con el proceso de apertura. En este
período el coeficiente de Gini llegó a ser de 0.57, 10 puntos superior al observado a
mediados de los 70, lo que refleja un fuerte incremento en la desigualdad.
Gráfico No. 21. Coeficiente de Gini del ingreso per cápita (Siete ciudades)
0.59
0.57
0.55
0.53
0.51
0.49
0.47
Mar-04
Mar-02
Mar-00
Mar-98
Mar-96
Mar-94
Mar-92
Mar-90
Mar-88
Mar-86
Mar-84
Mar-82
Mar-80
Mar-78
Mar-76
0.45
Fuente: DANE-DNP
Este aumento en la desigualdad del ingreso se puede atribuir a diferentes factores,
algunos ya señalados, como la concentración de la riqueza, las crisis económicas y su
fuerte incidencia sobre la población más pobre, a las políticas de gasto público que
favorecen a los estratos sociales más altos37; y a los cambios tecnológicos que han
sesgado la demanda por trabajo hacia una mayor preferencia por mano de obra calificada.
Las condiciones de pobreza además se relacionan directamente con la situación de otras
variables muy importantes para el desarrollo social de las naciones, como son la salud, la
educación y el empleo.
37
Como se explicó arriba, un estudio de la MERPD demostró que más de la mitad del gasto público social llega a
personas no clasificadas como pobres. Ver Lasso, Francisco. “Incidencia del gasto público social sobre la distribución
del ingreso y la reducción de la pobreza,” MERPD 2005.
iii)
SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Una de las condiciones necesarias para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad es
garantizando el funcionamiento adecuado de los mecanismos de aseguramiento,
reduciendo la vulnerabilidad de la población al riesgo y creando las herramientas para
que los grupos rezagados superen las condiciones adversas a las que se enfrentan.
Para esto, es necesario que el Estado y la sociedad hagan posible el fomento del
aseguramiento frente a riesgos de la población en general, como parte del Sistema de
Seguridad Social Integral (Salud, Riesgos Profesionales y Protección al Cesante),
mediante mecanismos de cotización o subsidios de acuerdo a sus condiciones
socioeconómicas. A su vez es fundamental la existencia de un sistema de asistencia social
eficiente y eficaz y la consolidación del sistema de formación para el trabajo,
adecuadamente articulado al sistema educativo. Adicionalmente, se debe preveer un
mecanismo de manejo social del riesgo que complemente a las anteriores estrategias en
coyunturas particulares y temporales. Estos esfuerzos deben ser apropiadamente
complementados por acciones en otros frente de la política social que involucran el
acceso a la vivienda y al saneamiento básico, así como la posibilidad de insertarse en el
mercado de activos, principalmente mediante el acceso al sistema financiero y al crédito.
La Ley 789 de 2002 en su artículo 1 define el Sistema de Protección Social (SPS) como
“el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la
calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. Para
obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y el trabajo.” Bajo esta
perspectiva, el SPS se convierte en un instrumento fundamental para lograr cerrar las
bechas sociales.
La Protección Social puede apreciarse como intervenciones públicas, en el sentido en que
comprometen al Estado y a la sociedad en su conjunto, para i) asistir a personas, hogares
y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y ii) proporcionar apoyo a quienes se
encuentran en extrema pobreza. Esto implica entender la Protección Social como un
sistema no excluyente de condiciones mínimas de protección para toda la población; y a
la vez como una herramienta para superar las condiciones adversas de los más pobres. A
su vez parte de entender la protección social como una inversión en capital humano y de
reconocer que la sostenibilidad del sistema no puede estar condicionada a que las
transferencias fiscales superen por si solas las brechas de pobreza38.
El objetivo de la consolidación del SPS es disminuir el riesgo y proteger a la población
ante perturbaciones económicas o de otro tipo (políticas, sociales, ambientales,
epidemiológicas) y bridar especial protección a los pobres a través de mecanismos y
programas de asitencia social que promuevan su desarrollo. Específicamente el SPS debe
reducir la pobreza temporal e impedir que los pobres perpetuén su condición de pobreza,
para lo cual es fundamental la acumulación de activos en capital humano. De esta forma,
38
Holzmann, Robert y Jorgensen, Stenn. Manejo social del riesgo: Un nuevo marco conceptual para la Protección
Socialy más allá. Documento de Trabajo No. 0006 sobre Protección Social. Wolrd Bank, Febrero de 2003.
el SPS busca i) mejorar el bienestar individual y social (menor vulnerabilidad, mayor
uniformidad en el consumo y mayor equidad); ii) contribuir al desarrollo y al crecimiento
económico y iii) reducir la pobreza de manera efectiva y duradera.
Como se aprecia en el Gráfico No. 22, el SPS abarca un conjunto de subsistemas, los
cuales, como se mencionó anteriormente, deberán complementarse y articularse con otros
elementos de la política social como el acceso a la vivienda, al crédito y a activos
financieros, entre otros, sobre los cuales el país comienza a hacer desarrollos recientes,
pero que resultan fundamentales como parte de esta estrategia. Más adelante, en el
apartado de Visión Estratégica y Principios Fundamentales, se exponen alternativas y
estrategias para lograr la consolidación del SPS y fundamentalmente procurar su
adecuada y eficaz articulación y focalización en procura de superar y reducir la pobreza
crónica, la exlusión y la desigualdad, y crear condiciones para el conjunto de la población
frente al manejo social y adecuado del riesgo. Adicionalmente, el país debe profundizar la
investigación sobre mecanismos no formales de manejo del riesgo por parte de los
hogares, los cuales pueden ser costosos y contribuir a la perpetuación de la pobreza39.
El desarrollo de los componentes del Sistema de Seguridad Social Integral, como pilares
fundamentales del SPS, se encuentra detallado en los apartados de salud (Sistema General
de Seguridad Social en Salud) y mercado laboral (Sistema General de Riesgos
Profesionales y Sistema de Protección al Desempleo). Así mismo, las políticas de
formación de capital humano y de sus competencias laborales se encuentran desarrolladas
en los apartados de mercado laboral (Sistema Nacional de Formación para el Trabajo) y
educación (sector educativo). Por otra parte, las políticas y estrategias para el acceso a la
vivienda y el saneamiento básico, se exponen en el apartado correspondiente40.
El esquema presentado, si bien supone los elementos constitutivos básicos, o por lo
menos con los cuales el país ha creado condiciones para la estructuración de la protección
social, y que se constituyen en el punto de partida, adolece de mecanismos efectivos de
articulación en la oferta de programas o servicios, como también en su capacidad de
articulación con la demanda, particularmente de aquella población tradicionalmente
excluida de sus beneficios (en pobreza o miseria). A su vez resulta deficiente para el
manejo de condiciones especiales de crisis de diferente índole (riesgos covariantes, entre
los cuales crisis económicas, socio - politicas y ambientales).
Por otra parte, los problemas institucionales para su funcionamiento eficaz, las mejoras
en la eficiencia, pertinencia y calidad del acceso, su focalización y su promoción como
derecho de los ciudadanos es un reto de importantes dimensiones para el país. Como se
mencionó anteriormente, los altos niveles de pobreza y desigualdad son restricciones a
superar como un fin fundamental que exigen mayores esfuerzos tanto económicos como
de política, para el Estado y la sociedad en su conjunto.
39
Ver Pérez, Francisco. Hacia un sistema de protección social para Colombia. Fundamentos conceptuales e
implicaciones institucionales. Bogotá, 2004, Pág. 24.
40
La MERPD por su parte, aspira a suministrar al país recomendaciones en aspectos tan importantes como las
microfinanzas y el acceso al crédito, el ahorro para la vejez y otros aspectos fundamentales para la lucha contra la
pobreza y la desigualdad, no abordados en el presente documento.
No obstante, como se mencionó anteriormente, el ámbito de la protección social abarca
otras dimensiones no reflejadas en el esquema básico anterior y no por ello de menor
importancia. El acceso a vivienda digna, saneamiento básico, activos productivos como el
crédito, acceso a mercados, seguridad y justicia, entre otros, son aspectos necesarios que
no deben ignorarse.
De manera particular, y en la medida en que los pilares fundamentales del SPS se
desarrollen, consoliden y complementen con otro tipo de intervenciones de política
pública en el sentido antes señalado (manejo del riesgo y afrontamiento de la pobreza), se
requiere de estrategias y acciones específicas para superar la exclusión de grupos que por
su condición de pobreza y de vulnerabilidad presentan mayores dificutades para acceder a
servicios sociales básicos que posibiliten su propio desarrollo, y para que sean sujetos
prioritarios con derechos a los beneficios del gasto social. Las evidentes dificultades para
que el gasto social beneficie prioritariamente a los pobres, exigen medidas de
intervención que privilegien su acceso a determinados bienes y servicios en el SPS.
A continuación se analizará la situación actual de los componentes de Asistencia Social y
manejo de crisis como función del Sistema Social de Riesgo.
Gráfico No. 22. Consejo de Política para la Protección Social
Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES Social)
Ministerio de la
Protección Social
Ministerio de
Educación Nacional
Sistema Social
de Riesgo
Sistema de
Asistencia
Social
Sistema
General en
Seguridad
Social en Salud
Sistema
General en
Riesgos
Profesionales
Sistema de
Protección al
Desempleo
Sist. Nacional
de Formación
para el
Trabajo
Sistema
Educativo
Nacional
Grupos vulnerables
Bienestar Familiar
Contingencias en
salud
Contingencias en
salud
Contingencias
Sistema de
acreditación
Evaluación por
competencias
Pertinencia
Sistema de Calidad
Subsidio al desempleo
Normalización
Pertinencia
Pensiones aportantes
Formación
Evaluación
Pensiones
subsidiado
Certificación de
competencias
Subsistencia
Sistema de
intermediación
laboral
(Protección CH e
ingreso)
Prevención
Cuidado y protección
al menor y la familia
Mitigación
Atención a ancianos
Superación
Discapacitados
Nutrición
Riesgos económicos
Accidentes de trabajo
Enfermedades
profesionales
Incapacidades /
Indemnizaciones
Cesantías
Otros Ministerios y
entidades adscritas
Vivienda
Hábitat
Seguro al desempleo
Servicios Públicos
Seguridad
Acceso a créditos
Riesgos socialespolíticos – SNAIPD
Riesgos naturales –
SNAED
AccionSocial:
grupos vulnerables
Subsidio al
desempleo
CCF: subsidio
familiar
RAS: subsidios
condicionados
Infraestructura
Sistema de Asistencia Social
La asistencia social tiene como objetivo apoyar a la población que, por razones de edad,
condiciones físicas o socioeconómicas u otro tipo de vulnerabilidad, presentan
desventajas sociales que merecen especial atención para garantizar su incorporación al
desarrollo y elevar su bienestar en condiciones de equidad y justicia. La asistencia social
es un instrumento de redistribución del ingreso desde el Estado en la medida que asiste a
los hogares cuyas dotaciones iniciales, sea de capital humano, físico o social, son en
extremo bajas y no les permiten acceder exitosamente a los mercados (como por
ejemplo, laboral, financiero, entre otros).
La oferta de programas de asistencia social en Colombia está dirigida a la atención de
niños, adultos mayores, personas y hogares en situación de pobreza, niños en situación de
peligro o abandono, discapacitados, población desplazada y minorías étnicas, entre otras.
Los grupos poblacionales objeto de asistencia social en Colombia responden a
situaciones de vulnerabilidad como la insuficiencia de ingresos, condiciones
demográficas específicas, situación territorial adversa, situaciones graves de pobreza y
miseria ó combinación de algunas de esas condiciones.
Esta sección identifica algunas características generales del portafolio de servicios de
asistencia social en Colombia. En particular identifica los mecanismos de focalización
utilizados, los mecanismos de activación de los servicios, las reglas de salida, la forma en
que se otorga el servicio, y los sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación
existentes41.
En Colombia, y a cargo de entidades del orden nacional, se identifican alrededor de 21
programas de asistencia social, dirigidos a la atención de niños, adultos mayores,
personas y hogares en situación de pobreza, niños en situación de peligro o abandono,
discapacitados y población desplazada (Cuadro No. 5).
41
Con base en Núñez y Espinosa (2004). Asistencia Social en Colombia. Diagnóstico y propuestas.
38
Cuadro No. 5. Programas de Asistencia Social
Nombre del Programa
Hogares Comunitarios
Hogares Infantiles
Objetivo del Programa
Propiciar el desarrollo de los niños menores de 6 años
pertenecientes a familias en pobreza o vulnerabilidad.
Promover la protección preventiva de niñoz con riesgos
en su normal desarrollo por la ausencia de sus padres
durante el día.
Entidad que lo maneja
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Hogares FAMI
Fomentar el desarrollo de familias con mujeres
gestantes, lactantes y niños pequeños en situación de
extrema pobreza.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Clubes Prejuveniles y
Juveniles
Proveer espacios de encuentro dirigidos aniños y
adolescentes para la contrucción de proyectos de vida
individuales y grupales.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Asistencia Nutricional
al Escolar y
Adolescente
Contribuir al acceso y asistencia regular de los niñoz a
un establecimiento educativo, evitar la deserción del
sistema escolar y contribuir a mejorar el desempeño
escolar de los niños beneficiados.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Asistencia al menor en
abandono o en peligro
Proveer medidas de protección a niños en situación de
abandoño o peligro cuyas familias presenten
dificultades para resolver sus conflictos pero en las que
se observen recursos para modificar dicha condición.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Hogares Sustitutos para Brindar atención integral temporal a niños menores de
la niñez en abandono o 18 años en situación de peligro o abandoño según lo
en peligro
establecido por el Código del Menor.
Instituciones de
Protección
Régimen Subsidiado
Familas en Acción
Familias
Guardabosques
Subsidio Familiar
Monetario
Subsidio Familiar en
Especie y Servicios
Atención Humanitaria
de Emergencia
Brindar atención temporañ en centros de internado
especializados, a niños en situación de abandono o
extremo peligro físico o psicológico, para quienes no
exista ninguna otra opción de protección.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Asegurar en salud a la población que no tiene capacidad Ministerio de la
de pago para afiliarse con sus propios recursos.
Protección Social
Agencia Colombiana
Promover y fomentar la acumulación de capital humano
para la Acción Social y
a través de subsidios monetarios en tres frentes
la Cooperación
principales: nutrición, salud y educación.
Internacional
Vincular y comprometer familias campesinas como
Agencia Colombiana
guardabosques, promoviendo procesos de recuperación para la Acción Social y
y conservación de zonas afectadas por la siembra de
la Cooperación
cultivos ilícitos.
Internacional
Apoyar a los trabajadores formales con ingresos
menores a cuatro salarios mínimos y con personas a
cargo con un subsidio monetario.
Apoyar a los trabajadores formales con ingresos
menores a cuatro salarios mínimos y con personas a
cargo con una serie de servicios en vivienda, salud,
educación, recreación y algunos subsidios en especie.
Proporcionar una ayuda temporal e inmediata que busca
mitigar las necesidades básicas de la población
desplazada a través de acciones en socorro, asistencia y
apoyo.
Cajas de Compensación
Familiar
Cajas de Compensación
Familiar
Agencia Colombiana
para la Acción Social y
la Cooperación
Internacional
38
Nombre del Programa
Objetivo del Programa
Crear condiciones para que las unidades familiares de
los hogares desplazados recobren su capacidad
Restablecimiento productiva y puedan abastecerse de los bienes y
Generación de Ingresos
servicios básicos mediante la generación de sus propios
ingresos.
Restablecimiento Vivienda
Restablecimiento Capacitación
FSP - Subcuenta de
Solidaridad
FSP - Subcuenta de
Subsistencia
Entidad que lo maneja
Agencia Colombiana
para la Acción Social y
la Cooperación
Internacional
Agencia Colombiana
para la Acción Social y
la Cooperación
Internacional
Contribuir en la recuperación y el desarrollo integral de Agencia Colombiana
los desplazados, dotándolos de capacidades y
para la Acción Social y
habilidades esenciales para reestablecerse, y partiendo la Cooperación
de su problemática particular y de su escolaridad.
Internacional
Ministerio de la
Subsidiar las cotizaciones a pensiones de aquellos
Protección Social trabajadores pobres que no puedan aportar la cotización
Fondo de Solidaridad
completa.
Pensional
Ministerio de la
Otorgar un subsidio monetario o en especie a adultos
Protección Social mayores en situación de extrema pobreza.
Fondo de Solidaridad
Pensional
Promover el mejoramiento de las condiciones de
alojamiento de la población desplazada en la etapa de
reasentamiento o reubicación.
Programa Nacional de
Brindar alimentación complementaria a adultos
Alimentación al Adulto
mayores pobres y en condiciones de extrema
Mayor - Juan Luis
vulnerabilidad económica y social.
Londoño
Contribuir a la seguridad alimentaria y nutricional de
los niños entre 6 meses y 5 años de edad mediante
Desayunos Infatiles
acciones de alimentación, formativas, de promoción, de
prevención y atención en salud.
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar
Fuente: Núñez y Espinosa (2004)
Las características que presentan estos programas en cuanto los criterios de focalización
utilizados, las reglas de salida del programa, la forma y el tipo de subsidio otorgado al
beneficiario (Gráfico No. 23), se pueden extraer algunas conclusiones importantes acerca
de la oferta institucional de la nación de programas de asistencia social.
La dispersión de los programas de asistencia social entre distintas entidades presenta
problemas en cuanto la duplicidad de las acciones y la multiplicidad en las poblaciones
objetivo. Las acciones de los distintos programas del nivel nacional (sin contar con los
programas del nivel territorial que seguramente acentúan la problemática expuesta) no
están coordinadas, lo que conlleva a ofrecer portafolios similares a un mismo grupo
poblacional y a aumentar los costos administrativos de provisión de los servicios. Así
mismo, la diversidad de criterios de focalización no permite garantizar que los
beneficiarios de un programa de asistencia social no sean beneficarios de otro. La
dispersión de la oferta institucional y la falta de especialización de las funciones afectan
la eficiencia del funcionamiento de la asistencia social, haciendoló más oneroso y menos
efectivo.
38
Gráfico No. 23. Características de los Programas de Asistencia Social del nivel nacional
Programas de Asistencia Social. Criterios de
Focalización
Programas de Asistencia Social. Reglas de Salida
Muerte
5%
Otros Criterios
10%
10%
Tiempo máximo
19%
Geográficos
29%
19%
24%
Estado de Salud
Edad máxima
43%
Superación de la
condición
43%
33%
62%
Edad
67%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0%
10%
20%
% sobre el total
14%
Cuidado Infantil
14%
Asistencia Jurídica
50%
Programas de Asistencia Social. Forma en que se
otorgan los subsidios
19%
Educación
40%
% sobre el total
Programas de Asistencia Social. Tipo de Servicio Entregado
Alojamiento
30%
Ambos
29%
33%
Asitencia Laboral
38%
Recreación
38%
Especie
Recursos Productivos
48%
Salud
48%
Monetario
Alimentación
52%
Sensibilización Social
52%
0%
10%
20%
30%
40%
% sobre el total
50%
52%
19%
0%
60%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
% sobre el total
38
Si se analiza la sostenibilidad financiera de los programas de aistencia social, es claro que
los recursos del nivel nacional no son suficientes para garantizar la provisión de
asistencia social a la población que la demanda o necesita ni la continuidad a través del
tiempo de los programas. Existe un problema de consideración en cuanto la
cofinanciación de las entidades territoriales a los programas de asistencia social. A pesar
que hay evidencia que las entidades territoriales promueven y financian iniciativas de
asistencia social en su territorio, estas acciones en muchas ocasiones son diferentes a las
que el nivel nacional adelanta, lo que empeora el problema de atomización de los
programas de asistencia social expuesto anteriormente.
La ausencia de sistemas de seguimiento y evaluación en los programas de asistencia
social es otro factor importante a considerar. Muy pocos programas tienen implementado
sistemas de moniterio, lo que conlleva a que, entre otras cosas, no se pueda identificar si
el programa realmente esta impactando las condiciones de pobreza y vulnerabilidad que
impiden a los individuos acceder a los mercados, no se tenga certeza sobre la población
beneficiaria de los programas (eliminando o minimizando los errores de inclusión y
exclusión) y no se pueda supervisar las condiciones de entrada y salida de los individuos
del programa. A pesar que la mayoria de los programas tienen establecidos en su manual
operativo reglas de salida (Gráfico No. 23), en la práctica no se verifica el cumplimiento
de estos criterios (en particular los temas de superación de la condición y tiempo máximo
de duración del programa). Esto claramente aumenta el costo y la efectividad de los
programas adelantados. A pesar que en muchos programas está establecido que se debe
hacer seguimiento a los beneficiarios e incluso evaluaciones de impacto, la mayoría no se
han realizado a la fecha42.
Por último, aspectos como las restricciones al acceso que provocan los copagos de
algunos programas y las condiciones de entrada (capacidad de ahorro, empleo formal)
restringen el alcance de las acciones de asistencia social, que no necesariamente terminan
llegando a la población más pobre y vulnerable.
De otra parte, no debe perderse de vista que uno de los objetivos de la asistencia social es
expandir las oportunidades de los hogares pobres y de los grupos vulnerables (niños,
adultos mayores, discapacitados, etc.) para ayudarlos a salir de la pobreza. Por lo tanto,
independientemente de si el subsidio se entrega en efectivo o en especie, la asistencia
social no debe generar dependencia ni crear incentivos adversos al trabajo; por el
contrario, debe incentivar que los hogares generen condiciones y comportamientos que en
un futuro les permitan sostenerse por sí mismos. En la medida de lo posible, y en especial
para la asistencia social dirigida a la población pobre, los subsidios deben ser
condicionados a que uno o más miembros del hogar cumplan con objetivos de
acumulación de capital humano. Esto incluye mejoras en nutrición, asistencia escolar e
incentivos para el trabajo. Si los subsidios no son condicionados, los hogares pobres
pueden caer en trampas permanentes de pobreza43. El seguimiento a las familias y su
42
Núñez y Espinosa (2004). Asistencia Social en Colombia. Diagnóstico y propuestas. Pág. 45.
Los resultados de la evaluación del programa Familias en Acción han demostrado que los incentivos pueden ser
adecuados. Por ejemplo, en aquellas familias que recibieron subsidios hubo un aumento significativo de la oferta
laboral de hombres y mujeres. El programa ha proporcionado incentivos para que los miembros del hogar salgan al
43
compromiso con la consecución de mejores condiciones de vida, junto con el acceso
preferente a los programas sociales del Estado y demás organismos, debe constituirse en
un imperativo transformador de la asistencia social en el país.
Para resumir, en términos de la oferta de asistencia social en Colombia, existen cinco
problemas esenciales que es necesario atacar. Primero, existe un sinnúmero de programas
con coberturas muy bajas, altos costos administrativos y poca coordinación de las
entidades y niveles gubernamentales, tanto a nivel intra-institucional como interinstitucional. Segundo, existe un gran déficit de recursos para la financiación de los
programas de asistencia social, y la financiación existente es procíclica. Tercero, la
focalización de los programas de asistencia social es deficiente, con hogares pobres que
no reciben ningún tipo de subsidio y hogares no pobres que sí los reciben, y con
mecanismos de focalización que en la práctica no promueven que aquellos hogares con
mayor pobreza o vulnerabilidad accedan a los servicios. Cuarto, y con excepción de unos
pocos programas, la evaluación de la asistencia social es deficiente o inexistente; lo
mismo sucede con el monitoreo de los servicios y el seguimiento a los beneficiarios,
Quinto, la falta de sistemas de garantía de calidad dentro de los programas,.
El sector de asistencia social evidencia serios problemas de colisión de funciones de
manera que desde el orden nacional quien lidera la definición de la política en esta
materia, también provee servicios, situación la cual no favorece la definición y
especialización de competencias a nivel territorial, y por el contrario, ha contribuido a
una permanente desarticulación en las políticas de asistencia entre los niveles de
gobierno, en la medida que la responsabilidad de la política y la población objetivo, así
como su concurrencia, no está claramente definida ni resulta eficiente frente a la demanda
de servicios de la población. Igualmente, existe un conjunto de proveedores oficiales y no
oficiales con ánimo de lucro. De acuerdo con el estudio “Familias colombianas:
Estrategias frente al riesgo,”44el 87.8% de las instituciones que prestan directamente la
asistencia social son privadas, el 9.5% públicas, y el 2.5% mixtas. La multiplicidad de
actores sugiere la necesidad de definir políticas mínimas que dirijan la acción de las
instituciones, así como un ente director que coordine el accionar entre los agentes
oficiales y no oficiales.
De otro lado, es evidente que en la medida que no hay un agente rector especializado para
el sector de asistencia social, la política termina siendo desarticulada y dirigida solo a
atender individuos de manera independiente a su entorno, y sin ninguna oportunidad de
potenciar sus capacidades en conjunto con su núcleo familiar. Lo anterior, impide una
atención integral para los hogares vulnerables basados en la preservación y consolidación
del núcleo familiar y la atención de los miembros de las familias de acuerdo a sus
necesidades. Por ejemplo, de los hogares pertenecientes al primer quintil de ingreso, con
niños menores de 5 años que asisten a un hogar comunitario de Bienestar Familiar, el
38% están afiliados a salud. Para el caso de los hogares pertenecientes al tercer quintil de
mercado laboral o trabajen más horas. Departamento Nacional de Planeación. Programa Familias en Acción –
Condiciones Iniciales de los beneficiarios e impactos preliminares, en Evaluación de Políticas Públicas. Bogotá. 2004.
44
Departamento Nacional de Planeación. PNUD-ICBF-Misión Social. Familias colombianas: estrategias frente al
riesgo.
ingreso con niños que asisten aun hogar comunitario de ICBF, el 54% están igualmente
afiliados a salud45.
Finalmente la multiplicidad de agentes ejecutores de la política de asistencia social ha
promovido la conformación de un esquema de financiamiento cuyas características
principales son la diversidad y desarticulación de sus fuentes, lo cual a su vez no
garantiza la sostenibilidad de este en largo de plazo.
Sistema Social de Riesgo
Lo referente al Sistema Social del Riesgo (SSR) ha sido desarrollado por los Conpes
3144 y 3187, y se ha definido como un método para prevenir y mitigar los efectos
adversos que se presentan sobre la población vulnerable durante episodios de recesión
económica46. Entendido de una forma más amplia, un SSR debe partir de la premisa de
que todas las personas, hogares y comunidades son vulnerables a múltiples riesgos de
diferentes orígenes, ya sean naturales, epidemiológicos o producidos por el hombre
(políticos, sociales)47.
De lo anterior se puede deducir que el manejo del riesgo implica la escogencia de
estraegias que minimicen el impacto negativo de un choque; la acción de un SSR debe
comenzar cuando las condiciones macroecómicas del mercado fallan o ante situaciones
de conflicto social o político, o riesgos naturales o epidemias que amenazan a las
poblaciones y ponen en riesgo su supervivencia y estabilidad; los más pobres son los más
vulnerables al riesgo, ya que habitualmente están más expuestos a éste y tienen menos
posibilidades de acceso a mecanismos adecuados para su manejo.
El país ha tenido avances institucionales y ha adquirido experiencia en el manejo de
choques covariantes como los generados por desastres naturales, riesgos epidemiológicos
o incluso riesgos sociales o políticos como el desplazamiento. Estos problemas han sido
afrontados desde institucionalidades especiales, con algún grado de integración y sinergia
en el caso de los dos primeros48. Sin embargo, a pesar de poderse reconocer capacidades
específicas en cada caso, aún es necesario fortalecer el monitoreo permanente y oportuno
del riesgo y de las vulnerabilidades de los diferentes grupos poblacionales, disponer de
45
Según datos de ECV 2003. Cálculos DNP-DDS-SS
Departamento Nacional de Planeación, Conpes 3144. Creación del Sistema Social de Riesgo y Fondo de Protección
Social. Bogotá, Diciembre de 2001. Pág. 2.
47
Holzmann, Robert y Jorgensen, Stenn. Manejo social del riesgo: Un nuevo marco conceptual para la Protección
Socialy más allá. Documento de Trabajo No. 0006 sobre Protección Social. Wolrd Bank, Febrero de 2003. Pág. 4.
48
Tal es el caso de del Sistema Nacional de Atención de Emergencias y Desastres, con instancias operativas locales y
articulación con los niveles regional y nacional. De la misma manera el Sistema de Vigilancia Epidemiológica ha
cumplido funciones de prevención, mitigación y supración de situaciones de riesgo para la población. Estos dos casos
suelen ineractuar sinérgicamente cuando coexisten situaciones de riesgo naturale o epidemiológico con resultados
generalmente positivos. El desplazamiento por su complejidad ha mostrado mayores dificultades para su adecuada y
oportuna intervención como parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) y en
la integración eficaz de las diferentes acciones y agencias involucradas con su manejo.
46
mecanismos ágiles y suficientes de financiamiento y de seguimiento sobre el impacto de
las intervenciones.
Así, el SSR debe diferenciar las estrategias y acciones implantadas entre los diversos
grupos poblacionales (etários, por niveles de ingresos, por entidades territoriales, grupos
vulnerables frente a riesgos específicos), teniendo en cuenta que el tipo de riesgo y el
impacto esperado del mismo no es homogéneo entre distintos tipos de individuos49. Sin
embargo, el enfoque de grupo familiar basado en el análisis de vulnerabilidad sería
necesario para preservar la integralidad de las intervenciones.
No obstante lo anterior, en Colombia la experiencia reciente en la definición de un SSR
se limita y concreta a los programas de la Red de Apoyo Social (RAS) como
consecuencia de la crisis económica de 1999 y 2000. Sin embargo, tanto el diseño de los
programas implementados como la oportunidad en la activación de los mismos, su
temporalidad y focalización, el financiamiento y su institucionalidad, merecen ser
revisados, procurando una respuesta más efectiva y una mejor orientación de los recursos
para afrontar las crisis de mayor impacto en la población. Resulta necesario que el país
disponga de mecanismos financieros e institucionales ágiles y expeditos para el
afrontamiento de las crisis buscando proteger su capital humano acumulado, restituir el
capital físico que asegure condiciones de vida dignas (vivienda en el caso de desastres
naturales), y permitan el acceso a servicios básicos, seguridad y justicia (en el caso del
desplazamiento forzado). Adicionalmente, es necesario mejorar y disponer de una mejor
base de información requerida para monitorear los riesgos y las vulnerabilidades de los
grupos poblacionales.
De la experiencia reciente merecen destacarse dos aspectos: primero, la bondad en el
diseño y los resultados observados en los programas de la RAS, particularmente Familias
en Acción y Jóvenes en Acción, como programas con efectos positivos en la protección
del capital humano, cuyas evaluaciones de impacto destacan la importancia de ésta para
el conjunto de programas de asistencia social. No obstante, la definición y disponibilidad
de un portafolio estructurado de programas sociales con claros objetivos de promoción
social, resulta fundamental. Como se mencionó anteriormente, la asistencia social y el
manejo social del riesgo, no deben crear condiciones de dependencia. Por el contrario se
deben constituir en mecanismos expeditos para posibilitar el afrontamiento de las crisis y
el mejoramiento de las condiciones de vida, con el compromiso de las propias familias.
Segundo, la importancia de contar con mecanismos de financiamiento sostenibles para el
conjunto de la estrategia asistencia social y de manejo social del riesgo en el marco del
SPS. Lo anterior señala que un adecuado SSR demanda esfuerzos institucionales en su
consolidación en los aspectos anteriormente mencionados y que es necesaria su
diferenciación de los programas regulares del Sistema de Asistencia Social.
Al respecto, el programa Familias en Acción surgió con un carácter de estrategia para el
afrontamiento de la crisis económica de 1999. Pero paradójicamente, focalizó acciones
en grupos con pobreza estructural sin definir claramente los mecanismos de promoción o
49
Ver Conpes 3144. Creación del Sistema Social de Riesgo y Fondo de Protección Social. Bogotá, Diciembre de 2001.
Pág. 2.
graduación. Así, de concebirse inicialmente como una estrategia dirigida a mitigar y
superar los efectos de la crisis se ha tornado en un componente más de asistencia social
con carácter estructural, más que temporal. Si bien la evaluación reciente vislumbra
efectos positivos en el capital humano y el consumo de los hogares beneficiarios, plantea
la disyuntiva sobre el carácter de su intervención, sobre pobreza temporal o estructural,
además de agregar dificultades respecto a su permanencia y sostenibilidad si no se integra
adecuadamente a los mecanismos de asistencia social.
Sin embargo en un proceso de institucionalización dentro del SPS se debe evaluar la
conveniencia de su carácter multipropósito como instrumento para enfrentar de forma
permanente la pobreza estructural (incorporando incentivos precisos a la formación de
capital humano para superar la pobreza en el futuro), para hacer frente a situaciones de
crisis o simultáneamente interviniendo situaciones estructurales y coyunturales. El
carácter estructural o coyuntural dependerá de las prioridades de intervención, su
capacidad para articularse con los demás programas sociales en el SPS, los resultados
esperados, los recursos disponibles, los cambios institucionales que se gesten, las
características de los beneficios que se otorguen y la duración deseada de las
intervenciones. Es importante reconocer la capacidad operativa desarrollada en corto
tiempo para identificar hogares procurando acciones con algún grado de integralidad,
aunque no resulta clara su capacidad para la promoción social dado que no existen
criterios claros de graduación de los hogares (criterios de salida), lo cual exigen
instrumentos eficaces de seguimiento a los hogares de los cuales no dispone.
En el caso de que el programa fuese estructural, debería estar orientado hacia la
disminución de la pobreza crónica presente en determinadas zonas del país, como parte
del sistema de asistencia social y en particular en las zonas rurales, donde los impactos
presentes son importantes y las posibilidades de ofrecer alternativas costo efectivas son
menores, así como en algunas zonas urbano marginales50. En cada caso, sea estructural o
coyuntural, deberán definirse criterios de permanencia o suspensión del beneficio, según
los objetivos que se definan. Aunque los impactos en su capacidad para contribuir a
superar de manera específica la pobreza aún no son evidentes, resulta conveniente
contemplar mecanismos periódicos de identificación de las condiciones de pobreza de los
hogares (monitoreo y seguimiento), para lo cual el instrumento principal de focalización,
el SISBEN, deberá ser objeto de validación y estar dotado de comparabilidad para
analizar la pobreza en diferentes momentos en el tiempo51. Alternativamente, la
definición de los condicionamientos a los hogares para recibir los beneficios, deberían
explicitar las condiciones de tiempo en las que estás deberían cumplirse y por tanto la
duración de los beneficios, mediando compromiso de los hogares al serles facilitado el
acceso preferente a los programas de asistencia social. Recientemente se destacan los
desarrollos hacia la consolidación de un Registro Único de Afiliados (RUAF) que
permitiría validar la información capturada por la encuesta SISBEN y así las condiciones
de vida de los hogares, de manera que las decisiones sobre la duración de subsidios
50
La fase expansiva del programa en 2005 y 2006, permitirá evaluar su importancia como alternativa de intervención
en zonas urbanas marginales de Bogotá y Cartagena.
51
La manera como se utilizaría la encuesta SISBEN para este propósito debería ser sensible a cambios laborales o en
el logro educativo esperado.
especiales (transferencias condicionadas) pudiesen ser limitadas en el tiempo,
posibilitando la intervención y el acceso de nuevos grupos familiares excluidos de la
asistencia social. De igual manera, la focalización a través del SISBEN debería
conjugarse con la focalización geográfica e incluso, dependiendo de los beneficios que se
otorguen, mezclarse con auto-focalización, para encontrar y centrarse específicamente en
los hogares con pobreza crónica o con vulnerabilidades específicas a contrarrestar.
iv)
MERCADO LABORAL
Uno de los grandes retos que tiene el paìs es la articulación de las intituciones propias del
sistema de protección social y las del mercado laboral. Las mismas cuentan con amplios,
profundos y complejos vínculos. Las trayectorias de empleo afectan el acceso de las
personas a las prestaciones de la seguridad social, mientras que las condiciones de acceso
y reglas de financiamiento de los beneficios influencian las decisiones de empleadores y
trabajadores concernientes al empleo. De esta forma, el entendimiento de las
interacciones entre ambas instituciones es crucial para comprender el desempeño del
empleo y la protección social, como así también para el diseño de políticas para su
mejoramiento.
Dado que una parte importante de la protección social que reciben los trabajadores y sus
familias proviene de esquemas de naturaleza contributiva, esto significa que las
condiciones de adquisición a las prestaciones están estrechamente relacionadas con la
historia de contribuciones a los programas de la seguridad social, implicando de esta
manera que el acceso depende de las condiciones de empleo a lo largo del ciclo de vida
laboral. Lo anterior sintetiza el gran desafio que tenemos: superar la “paradoja de la
protección social”, en donde los trabajadores mejores posicionados en el mercado laboral
son aquellos que reciben más y mejor protección. De tal manera que el rediseño y
consolidaciòn de nuestro sistema de protecciòn social pasa por establecer un mercado de
trabajo con mayores oportunidades, con normas compatibles con el fortalecimiento de la
protección contributiva, al mismo tiempo que se crean esquemas de protección y
cobertura para la población màs vulnerable.
Una mirada a las características y el desempeño de nuestro mercado laboral nos permitirá
identificar y avanzar en la solución de los grandes cuellos de botella, en la busqueda de
instituciones que hagan compatible las instituciones laborales con el desafio de
consolidar un Sistema de Protección Social viable y exitoso. Es en dicho mercado donde
se hacen evidentes las desigualdades en lo referente a las capacidades que han podido
acumular las personas a lo largo de su vida. El acceso a servicios sociales le da al
individuo un determinado acervo de capacidades, con las cuales se enfrenta al mundo
productivo. Es en el mercado laboral donde se mide la calidad y cantidad de estas
dotaciones.
El desempeño de las instituciones económicas, por su parte, genera un nivel de
producción que determina la estructura, magnitud y calidad de la demanda de empleo. De
esta forma, los problemas que se observan en el mercado laboral, tanto desde el punto de
vista de la oferta como de la demanda de trabajo, son el reflejo de las decisiones políticas,
económicas y de los arreglos institucionales establecidos para corto, mediano y largo
plazo.
En términos de la oferta de trabajo, como consecuencia de los cambios demográficos de
las últimas décadas, la fuerza laboral colombiana se ha incrementado de manera
acelerada. La caída en las tasas de natalidad y el mayor ingreso de la población al
mercado laboral entre 1973 y 2004, condujeron a un crecimiento de la población a una
tasa anual de 2,1%, mientras la fuerza laboral crecía a una tasa de 3,1%.
El principal factor detrás de este aumento ha sido la creciente participación de la mujer en
el mercado laboral: en 2005 la tasa de participación femenina fue de 48%, mientras en
1950 sólo llegaba a 19,0%52. En las principales ciudades del país, la participación
femenina creció de 40% a 55% entre 1984 y 2005, lo cual pone en evidencia la
convergencia entre los hombres y mujeres respecto al acceso al mercado laboral (Gráfico
No. 24). De hecho la relación entre la participación laboral femenina con respecto a la
masculina se encuentra entre las más altas de América Latina (Gráfico No. 25), pero aún
no alcanza los niveles observados en países como Estados Unidos o Francia que se
caracterizan por tener alta participación de la mujer en todos los ámbitos. Sin embargo, si
continúa el aumento en el acceso a la educación, y el cambio de expectativas de las
mujeres, se espera que en el mediano y largo plazo la relación entre participación
femenina y la masculina se acerque a la observada a los países más desarrollados.
Gráfico No. 24. Participación laboral de hombres y mujeres (7 ciudades)
60%
75%
58%
75%
56%
74%
54%
74%
52%
73%
50%
73%
48%
72%
46%
72%
44%
42%
TGP MUJER
TGP HOMBRE
71%
70%
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
40%
71%
Fuente: Dane. Cálculos DNP-DDS.
52
Ver Santamaría M. y Rojas N. “La participación laboral: ¿qué ha pasado y qué podemos esperar? (2002), en
Planeación y Desarrollo, Numero 3 Volumen XXXII, Departamento Nacional de Planeación y Lopéz H.
“Características y Determinantes de la Oferta Laboral Colombiana y su Relación con el Desempleo” (2001), en Empleo
y Economía, Banco de la República.
Gráfico No. 25. Relación entre la participación laboral femenina y la masculina
90
60
66.7
66.2
64.2
63.9
70
%
81.1
77.8
80
52.5
49.3
50
40
30
20
10
E.U
Francia
Brasil
Colombia
España
Argentina
C. Rica
Chile
0
Fuente: OIT, Laborstat.
Sin embargo, la mayor participación laboral de la población no se ha visto compensada
con aumentos sostenidos de la ocupación. Por el contrario, desde mediados de la década
de los noventa se presentó un aumento de la tasa de desempleo, hasta llegar en 2000 a
niveles de 20% en las principales ciudades y de 15,5% en todo el país. Esta tendencia
creciente del desempleo fue contrarrestada, posteriormente, por la recuperación del
crecimiento económico a partir de 2003, de tal forma que la tasa de desempleo promedio
anual a nivel nacional disminuyó a 11,6% en 2005 (Gráfico No. 26)53.
Gráfico No. 26. Evolución de la tasa de desempleo Nacional (septiembre) y 7
ciudades (trimestral)
21
19
Tasa de desempleo
17
15
13
11
9
7
5
TD 7 Ciudades P ro medio M ó vil
Fuente: Dane. Cálculos DNP-DDS.
53
12,8% en septiembre, mes comparable con la cifra nacional antes de 2001.
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
TD nacio nal
* Tasas ajustadas a la ECH
A pesar de esta recuperación, Colombia, en términos de desempleo, se ubica muy por
encima del promedio de América Latina y lejos de los niveles para países desarrollados
(Gráfico No. 27). Algo preocupante del desempleo en el país ha sido su dinámica de
largo plazo, pues en los últimos 14 años ha permanecido entre las economías con
mayores niveles de desempleo urbano en América Latina. De una tasa de desempleo un
30% por encima del promedio en la región en 1990, pasó a una tasa 60% más alta con
respecto al promedio de América latina en 2003.
Gráfico No. 27. Tasa de Desempleo – Comparación Internacional54
16
13.6
14
14.4
12.3
12
9.6
10
8
8
6
4
5.3
4.8
6
6.5
3.3
2
Ja
pó
n
sU
ni
do
Co
s
st a
A
Ri
m
ér
ca
ic
aL
at
in
a
Ch
ile
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il
Co
lo
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bi
a
A
rg
en
tin
a
ta
do
Es
A
si a
de
lE
A
sia ste
de
lS
ur
0
Fuente: OIT. Laborstat.
El nivel de desempleo en el largo plazo está relacionado con la baja calificación de la
mano de obra; de hecho, un factor muy importante en la explicación del desempleo en el
país ha sido el déficit, la baja calidad y la falta de pertinencia de la educación y
capacitación que están recibiendo los colombianos. El desajuste entre los niveles de
calificación de los trabajadores y los requerimientos de dicha calificación por parte de los
empleadores ha representado, en promedio, cerca de 70% de la tasa de desempleo de
largo plazo, desajuste que creció desde el primer tercio de la década de los noventa y se
estabilizó en los últimos años, entre otras razones, por las mayores necesidades de
trabajadores calificados55.
Además, existe una gran porción de la fuerza laboral en el país que no tiene las
herramientas básicas para insertarse con éxito en el mercado de trabajo y, mucho menos,
contribuir con el aumento de la productividad y competitividad que el país requiere. En
2005, el 44% de la fuerza laboral contaba con secundaria incompleta o completa y en el
54
Los Promedios de Asia, América Latina y la tasa correspondiente a Estados Unidos son para el 2003. La información
restante corresponde a 2004.
55
Para más de talle de los cambios en la demanda relativa por trabajo calificado ver a F. Sánchez y J. Nuñez (1998) y a
M. Santamaria (2002).
año 2003 sólo un 24% de los jóvenes entre 18 y 23 años accedieron a un nivel de
postsecundaria.
De acuerdo con las cifras de la ECV de 2003, el porcentaje de personas que tienen o
asisten al nivel técnico o tecnológico, con respecto al total de la población mayor de 12
años tan sólo llega a un 3.8%, en el universitario a 7.8% y postgrado 1.5%. Solo el 9.8%
de la misma población de referencia asistía o había recibido a algún tipo de formación
para el trabajo, de los cuales el 17% fue impartido por el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA). Estos resultados están relacionados con los problemas de acceso a
capacitación en el nivel técnico o tecnológico, la imposibilidad de continuar en el sistema
formal de educación, y la ampliación de las diferencias entre el perfil del recurso humano
existente y la posibilidad de vinculación al mercado laboral.
Los problemas relacionados con la formación para el trabajo y la falta de pertinencia
frente al mercado laboral son comunes en los países de la región latinoamericana. Pero, a
pesar de las diferencias en las estructuras administrativas y formas de financiamiento, los
sistemas de capacitación más importantes se enfocan actualmente hacia esquemas de
administración y financiamiento público - privados que buscan ampliar la cobertura y
mejorar la calidad de los programas y cursos que se imparten de forma descentralizada,
entre ellos, algunos que involucran alianzas y formas de cooperación con la oferta
institucional existente.
En Colombia, actualmente, existen múltiples entidades que prestan de forma
independiente servicios de formación y capacitación, diseñan sus programas desde
ópticas distintas y sus instrumentos y procedimientos de evaluación obedecen a
parámetros diversos, frecuentemente aislados de la realidad del sector productivo. La
principal característica de este universo de instituciones y modalidades educativas es su
alto nivel de dispersión, heterogeneidad y falta de interrelación. A esto se suma la
ausencia de un sistema de equivalencias que permita a las personas moverse entre el
proceso de formación y el mundo laboral. Sus modelos, basados en la mayoría de los
casos en la transferencia de conocimientos, no corresponden con las necesidades del
mundo del trabajo actual, que impone la necesidad de incorporar el desarrollo de
competencias laborales en la formación de los recursos humanos.
Adicionalmente, las funciones de definición de políticas, inspección, vigilancia y control
de la oferta de capacitación están totalmente dispersas: la educación básica y media
técnica es dirigida por el Ministerio de Educación Nacional (MEN); la educación no
formal, es regulada por las secretarías de educación departamentales, municipales y
distritales; la Formación Profesional por el SENA y el Ministerio de la Protección Social
(MPS); la educación técnica profesional y tecnológica por el MEN; y la capacitación de
origen empresarial por el SENA y el MPS. Además, diversos ministerios y agencias
sectoriales intervienen en procesos relacionados como la transferencia de tecnología.
En materia de financiamiento de la capacitación, el SENA junto con el INA de Costa
Rica, son las instituciones de capacitación de América Latina que reciben el mayor aporte
a la nómina, 2% proveniente de la nómina de las empresas. Adicionalmente es la que
recauda el mayor monto de recursos (alrededor de U$ 350 millones, de los cuales el 97%
corresponden a parafiscales) después del Sistema SENAI de Brasil (U$ 420 millones de
los cuales 37% corresponden a parafiscales), seguido por el INCE de Venezuela (U$ 160
millones) y el SENCE de Chile (U$ 122 millones). Esta suficiencia de recursos riñe con
los problemas de cobertura y falta de pertinencia de la capacitación para el trabajo, los
cuales necesitan de un nuevo Sistema que integre a los diferentes actores comprometidos
con la productividad y crecimiento del país.
En el campo de la intermediación laboral, no existe eficacia en la articulación de la oferta
y demanda laboral y los servicios de intermediación aparecen dispersos. Adicionalmente,
el Sistema de Información existente no vincula otras fuentes de información del mercado
laboral de tal manera que se pueda apoyar procesos de diseño de políticas generales de
promoción, desarrollo y formación del recurso humano. El Sistema de Información
Público administrado por el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- sólo inscribe a
más de 400 mil personas que buscan trabajo cuando el cálculo estimado de los
desempleados que requieren de la intermediación y orientación es de un millón de
personas. Así mismo, las vacantes registradas son alrededor de 170 mil y la tasa de
colocación sólo alcanza el 47%. El Sistema ofrece otros servicios que ayudan en la
búsqueda de empleo como el de orientación ocupacional profesional y vocacional, sin
embargo no funciona de forma integrada en el proceso de gestión del empleo. Las
anteriores dificultades reflejan la necesidad de mejorar el esquema estructural y
operativo del Sistema de información y de creación de incentivos que ofrezcan la
credibilidad necesaria para que tanto empresarios como trabajadores realicen un vínculo
eficaz entre la oferta y demanda de trabajo.
En el mercado laboral, las barreras de acceso al sistema educativo tradicional y la baja
pertinencia y cobertura de la capacitación se manifiestan en tasas de desempleo más altas
en la población con bajos niveles de educación, sobre todo aquellos con enseñanza
secundaria completa o incompleta. Estos últimos constituyen más del 57% de los
desempleados.
Así mismo, en la medida en que el desempleo sea mayor para las personas con bajos
niveles de educación, se presentan efectos distributivos a favor de los trabajadores más
educados, lo que explica que el salario relativo de los trabajadores con educación
universitaria haya crecido de modo sistemático (Gráfico No. 28).
Gráfico No. 28. Salario relativo entre trabajadores con educación universitaria
Completa / frente a aquellos con Secundaria Completa (Promedio Móvil – siete
ciudades)
3.40
3.20
3.00
2.80
2.60
2.40
Mar-05
Mar-02
Mar-99
Mar-96
Mar-93
Mar-90
Mar-87
Mar-84
2.20
Fuente: DANE. Cálculos DNP-DDS
A su vez, son los bajos ingresos la principal razón para que los hogares más pobres no le
den educación a sus hijos. Este fenómeno se ha agudizado en épocas de recesión
económica, cuando los hogares pobres se han visto obligados a retirar del sistema
educativo a sus hijos, y éstos han salido en búsqueda de empleo, con pocas opciones de
encontrarlo.
Este fenómeno de deserción estudiantil tiene dos efectos: en el corto plazo presiona la
oferta laboral y, por lo tanto, aumenta la tasa de desempleo; cuando se convierte en un
fenómeno prolongado o sistemático, se pone en peligro la acumulación de capital
humano, con sus respectivas consecuencias para el desarrollo del país. (Gráfico No. 29).
Gráfico No. 29. Ingreso Promedio del Hogar y Tasa General de Participación (TGP)
jóvenes 12-19 años (7 Ciudades)
30%
1,800,000
29%
1,600,000
28%
1,400,000
27%
1,200,000
26%
1,000,000
25%
800,000
24%
600,000
23%
22%
21%
400,000
TGP 12-19 años 7 Ciudades
Ingreso Hogares 7 Ciudades
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20%
Fuente: DANE. Cálculos DNP-DDS
200,000
-
En Colombia, 1.463.00056 niños, niñas y jóvenes participan en el mercado laboral lo que
significa que en promedio, por cada 14 personas que participan en el mercado laboral 1 es
un niño o joven entre 5-17 años. Por otro lado, el 10% de la población entre 5-17 años
trabaja. En relación a la educación, se observa que el 62% de los niños, niñas y jóvenes
que trabajan asisten a centros de educación formal, mientras que el 38% restante no lo
hace. Adicionalmente, se observa una disminución entre 2001 y 2003 (Gráfico No. 30)
del número de niñas, niños y jóvenes (entre 5-17 años) que trabajan, esta reducción es el
resultado del aumento en el crecimiento económico del país, las políticas de retención del
gobierno y a los avances realizados en el Tercer Plan Nacional para la Erradicación del
trabajo infantil y la protección del trabajo juvenil 2003-2006.
Gráfico No. 30. Trabajo infantil 2001 y 2003 (PEA, empleo y buscando empleo)
2,000
1,752
1,568
1,463
miles
1,500
1,220
1,000
500
243
185
0
2001
PEA
2003
Trabajando
Buscando Trabajo
Fuente: DANE Encuesta Nacional de Trabajo Infantil (5-17 años) 2001 y 2003
Por otra parte, si se comparan los resultados de las encuestas de trabajo infantil realizadas
en diferentes países, se encuentra que la tasa de ocupación de Colombia de personas entre
5-17 años es del 15%, encontrándose en el promedio de los países latinoamericanos pero
muy por encima de países como Chile cuya tasa es del 5% (Gráfico No. 31). En este
sentido, Colombia debe tratar de bajar la participación del trabajo juvenil e infantil en el
mercado laboral.
56
Para efectos de la Encuesta nacional, comprende a las niñas, niños y jóvenes entre 5 y 17 años que tienen vinculación
laboral remunerada, los que trabajan por cuenta propia y quienes se desempeñan como trabajadores familiares o como
ayudantes sin remuneración.
Gráfico No. 31. Tasa de ocupación de personas entre 5-17 años
30
23
21
20
18
15
15
10
14
13
12
11
10
6
5
Re
p
G
ua
te
m
úb
lic Ec ala
a
D uad
om or
in
ic
Co ana
lo
m
H bi a
on
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N ur a
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ua
B
El ra
sa sil
lv
ad
or
Be
Co li
st ce
aR
i
Pa ca
na
m
á
Ch
il e
0
Fuente: OIT con base en encuestas de los países. 2000-2002
Por sus desventajas en términos de preparación, las personas más pobres tienden a ver
reducidas sus posibilidades de emplearse, más aún en un momento en que las exigencias
de calificación profesional son mayores. El círculo vicioso que se establece entre:
hogares pobres-menos posibilidades de emplearse-ingresos bajos-menos oportunidades
de educar a sus niños y jóvenes; se reproduce constantemente con consecuencias
perversas que profundizan la inequidad. Esto explica además, en buena parte, el aumento
del subempleo y la informalidad en los últimos años.
De acuerdo con las características de la población informal, se puede afirmar que los
grupos más pobres de la población son los que con mayor rigor padecen la informalidad
y, con alta probabilidad, sus trabajos son desprotegidos de la seguridad social. La
informalidad del empleo en el primer quintil pasó de representar un 73.8% a principios de
los años ochenta a 82% en 200457. El 65.2% de los ocupados en las cabeceras son
informales y en las 7 ciudades este porcentaje es del 57.9% de los ocupados. En el
Gráfico No. 32 se observa cómo la informalidad, a pesar de haber disminuido desde el
año 2000, se encuentra en niveles superiores al año 1992.
57
ENH-Cálculos DNP-DDS-SES
Gráfico No. 32. Informalidad - Siete ciudades
62
60
58
57.9
56
54
53.96
52
50
48
1992
1994
1996
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: ENH-cálculos DNP-DDS-SES
Como se observa en el Gráfico No. 33 la informalidad en Colombia (58%) se encuentra
entre las más altas de América Latina superando a Venezuela (54%), Argentina (47%) y
Chile (39%) entre otros. Esta situación es preocupante pues la informalidad está asociada
con niveles bajos de afiliación en el sistema pensional y en general con la seguridad
social integral.
Gráfico No. 33. Informalidad – Comparación Internacional
100
80
67
58
57
56
54
60
47
45
43
42
39
40
Chile
México
Costa Rica
Brasil
Argentina
Venezuela
Perú
Ecuador
Colombia
0
Bolivia
20
Fuente: OIT, con base en información de las Encuestas de Hogares de los países.
Una buena parte de la informalidad del empleo está asociada con altos niveles de
informalidad empresarial, junto a las altas cargas de contratación, que existen en el país.
Lo anterior es evidente, a pesar de que el mercado laboral presenta un exceso de oferta de
mano de obra no calificada, con lo cual se esperaría una reducción de los salarios en el
mercado de trabajo, sin mayores ajustes en la cantidad de empleos Sin embargo, se
observa todo lo contrario: niveles de desempleo y de salarios reales altos. En parte debido
a las rigideces del mercado, los salarios y en general los costos de contratación, la
situación del país se caracteriza por una insuficiente dinámica de creación de empleo y
baja productividad de la mano de obra58. Se observa cómo, a pesar del aumento de la
tasa de desempleo, el salario mínimo legal real se ha incrementado. En estas condiciones,
la demanda por mano de obra disminuye, los trabajadores informales aumentan y se
reduce el ingreso promedio de un buen porcentaje de la población.
Para tratar de mejorar las condiciones de empleabilidad y reducir parte de las rigideces
inmersas en la normatividad laboral, la Ley 789 de 2002 introdujo una serie de medidas,
tales como la ampliación de la jornada ordinaria, la reducción marginal al costo laboral
en los días dominicales y festivos, la jornada laboral flexible y la modificación de la
curva de indemnizaciones. Con esto se ha allanado el camino para poner a tono la
legislación con el proceso de internacionalización que enfrentará el país en los próximos
años, mejorando su competitividad, y al mismo tiempo se propició la generación de
empleo en particular el de buena calidad.
En efecto, desde la promulgación de la Ley 789 de 2002 el país ha visto la creación de
empleo a un ritmo inusual (2.3 millones desde agosto de 2002 y 1.6 millones con repecto
a noviembre del mismo año) sobre todo el de buena calidad, y una mejoría de las demás
variables laborales que indican un efecto de la reforma, que no puede ser atribuido
exclusivamente a la recuperación económica.
Si miramos la dinámica de creación de empleo según tamaños de empresas, lo cual se
puede hacer cada segundo trimestre del año para las principales 13 ciudades, observamos
que entre el promedio de 2001 y 2002 y el promedio de 2003 y 2004 la generación de
empleos fue de 423.944 personas, de los cuales un 70.7% fue creado en la posición
ocupacional obrero u empleado, posiciones consideradas como las de mejor calidad.
Adicionalmente, un 59% de estos nuevos empleos se dieron en las empresas de 11 y más
personas, es decir en las medianas y grandes empresas, precisamente donde se esperaba
que los efectos de la actualización en la normatividad laboral surtiera efecto. Esta mayor
participación de nuevos empleos en las grandes empresas se ha dado en sectores
ocupacionales formales (95%), lo cual esta en concordancia con la mayor formalidad y
afiliación a la seguridad social evidenciada en los dos últimos años.
Adicionalmente, diferentes investigaciones independientes han calculado el impacto de la
reforma, a partir de estimaciones empíricas que comparan variables asociadas a la
ocupación, formalización, subempleo y salarios antes y después de su implantación59. De
estos estudios, tres encontraron cambios positivos y significativos de la reforma sobre
variables relacionadas con el empleo y el desempleo: mayor demanda de empleo,
aumento en la probabilidad de encontrar un empleo, aumento en la duración del empleo
58
Según datos del Banco Mundial (2002), la productividad de los factores en Colombia ha ido disminuyendo desde los
90’s.
59
Estos estudios fueron realizados por Alejandro Gaviria (2004), Jairo Nuñez (2004), ambos investigadores de la
Universidad de Los Andes, Hugo López (2004) de la Corporación Cide y Verónica Amarante junto con Rodrigo Arim
(2005) investigadores paraguayos.
(más estabilidad) y disminución en la duración del empleo. Adicionalmente, los estudios
probaron el efecto de la reforma sobre algunas variables de calidad en el empleo, donde
tres de las investigaciones encontraron evidencia a favor de una sustancial mejoría en las
condiciones laborales medidas como una mayor probabilidad de empleo en el sector
formal y disminución del empleo informal. Así mismo, el único estudio que investigó
sobre el subempleo (Gaviria, 2004) encontró que el subempleo por insatisfacción de
horas había disminuido. Finalmente, Amarante y Arim (2005) indagaron sobre el efecto
de los cambios en la legislación sobre la remuneración promedio y encontraron efectos
positivos.
Sin embargo, en el mercado laboral aún persisten algunas rigideces que no solo restringen
la competitividad del país, sino que, paradójicamente, conducen a mayores niveles de
desempleo e informalidad para la población más vulnerable. Dentro de estas, se destacan
la rigidez en la fijación de salarios y los costos no laborales, los cuales pasaron de
representar un 47% adicional de los salarios antes de la ley 50 de 1990, a un 55%
posterior a la Ley 797 de 200360. En este ámbito el desafío es entonces cómo mitigar el
impacto negativo que estas distorsiones tienen sobre el empleo, y cómo cambiar los
incentivos negativos que se están presentando por unos positivos.
Una alternativa que debe ser evaluada con profundidad es la opción de establecer una
nueva reglamentación selectiva, puesto que no todas las formas de reglamentación son
perjudiciales para la creación de empleo y no actúan de manera uniforme sobre los
diferentes grupos poblacionales. De tal manera se deben explorar las denominadas formas
"inteligentes" de reglamentación del mercado del trabajo. Al respecto, algunas formas de
intervención, cuidadosamente escogidas, en la regulación del mercado laboral pueden
mejorar mucho la situación de los trabajadores más desfavorecidos, sin menoscabar la
capacidad de la economía para crear tipos de trabajos idóneos para ellos. Por ejemplo, si
se fijan los salarios mínimos en niveles económicamente aceptables, pueden protegerse
los ingresos de los trabajadores más vulnerables sin que dejen por ello de ser
necesariamente competitivos en el mercado del trabajo. Incluso un salario mínimo bajo
puede ejercer un impacto positivo en el caso de algunos trabajadores desfavorecidos,
como se ha evidenciado en la reciente experiencia del Reino Unido (Sarfati H y Bonoli
G, 2002).
En paralelo a los problemas de informalidad e incentivos normativos, la demanda laboral
no se ha dinamizado durante los últimos años de forma tal que absorba la mayor oferta
laboral, especialmente no calificada. El país ha tenido problemas para consolidar una
senda de crecimiento sostenido que garantice crear el suficiente excedente que permita
cumplir con el objetivo de ampliar las capacidades y las oportunidades de sus habitantes.
Detrás de estos resultados, están el manejo macroeconómico, los choques internos y
externos propios de cualquier economía.
El desempleo, como variable procíclica, se ha visto fuertemente afectado por la dinámica
del crecimiento económico y su composición (Gráfico No. 34). Durante la década de los
noventa, se produjo una reconversión del PIB hacia las ramas de actividad de minas y
60
Banco Mundial, 2005
energía y servicios financieros, sectores poco demandantes de mano de obra no
calificada. A la vez, cayó la participación del sector agropecuario, la construcción y la
industria en el PIB, sectores con altas demandas de trabajo. Esto ocasionó que se
modificaran las participaciones en la demanda laboral por cada sector productivo. Fue así
como a principios de los noventa la agricultura registraba la mayor participación en la
generación de empleo a nivel nacional (27%), seguida por el sector servicios (17%), la
industria (15%) y el comercio (13%). Para 2005, la agricultura y la industria registraron
una participación de 21,6% y 13,6% respectivamente, mientras que los servicios
aumentaron su participación a 22%.
Gráfico No. 34. Relación Tasa de Ocupación y PIB
56
8.00
55
6.00
54
4.00
TO
2.00
52
PIB
53
0.00
51
TO
50
-2.00
PIB
49
-4.00
48
-6.00
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
Fuente: DANE. Cálculos DNP-DDS.
Este cambio en la demanda laboral, sumado a la sustitución de trabajo por capital iniciada
en la década de los noventa, provocó un aumento en la demanda por trabajo calificado
que, dados los bajos perfiles de educación de la fuerza laboral, afectó a gran porcentaje
de la población, que se vio obligada a buscar trabajo en sectores poco dinámicos y con
bajas remuneraciones.
La baja complementariedad entre las necesidades del sector productivo y las habilidades
de la mano de obra se ha traducido en un estancamiento de la Productividad Total de los
Factores (PTF) y de la productividad laboral, con claros efectos perversos sociales y
económicos: una reducción de la empleabilidad de los colombianos que se refleja en
bajos niveles de empleo y salarios; y una disminución de las posibilidades de crecimiento
económico sostenido. De unas tasas de crecimiento anual de la PTF entre 1.5% y 2.0%
observada en las décadas del 60 y 70’s, pasamos a crecimiento de la productividad
alrededor del 0.5% en los ochenta y una caída del -0.4% anual en los 90’s con una leve
recuperación en los años recientes que llega al 0.3% entre 2001 y 2003. Por su parte el
crecimiento de la productividad laboral que llegó a alrededor de 1.5% de crecimiento
promedio al año en la primera mitad de los noventa, presentó una posterior caída a -0.5%
entre 1996-2000, y un estancamiento en los siguientes años61.
El conjunto de características mencionadas del mercado laboral colombiano, junto con la
proporción de población ocupada en actividades informales, han configurado un sistema
de seguridad social en lo que tiene que ver con los sistemas de pensiones, riesgos
profesionales y cesantías, poco desarrollado y con bajas coberturas.
Adicional a la elusión causada por las características del mercado de trabajo, la cobertura
en pensiones no alcanza un nivel social adecuado. La afiliación de la población ocupada
comenzó a disminuir desde 1998, no obstante en los últimos años se ha dado un leve
aumento y actualmente se encuentra alrededor del 26.7% (Gráfico No. 35). Este
incremento se asocia a personas de ingresos bajos: en 1996 los afiliados con ingresos
hasta 2 Salarios Mínimos Legales (SML) representaban el 44% de las personas que
cotizaban, mientras que en 2004 este porcentaje aumentó al 62%62. Este hecho muestra
cómo la política reciente y el mejoramiento de las condiciones del mercado laboral han
favorecido la formalización de los más vulnerables. Al comparar con otros países, se
encuentra que la cobertura en pensiones en Colombia está por debajo de Chile y Brasil
que en el 2000 tenían coberturas del 64% y 51% respectivamente, como se observa en el
Gráfico No. 36 Esto es preocupante pues significa que la población que actualmente
participa en el mercado laboral no está cotizando para una pensión en la vejez.
Gráfico No. 35. Cobertura nacional de afiliación a pensiones (afiliados/ocupados).
1996 – 2004
28
27
26.9
26.7
26.7
26
25
24.8
24.9
24.6
24
23.5
23.5
23.5
23
22
21
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: DANE. Cálculos DNP-DDS
61
Gracia, O. y Santamaría M. (2004), “Productivity and Competitiveness: Trends and Determinants”, World Bank,
mimeo
62
ENH-Cálculos DNP-SES
Dado lo anterior, todavía es largo el camino para alcanzar mayores coberturas y dar
mayor equidad al Sistema Pensional, pues a pesar de los esfuerzos, los niveles de
informalidad siguen siendo altos, y la reducción de la informalidad no se logrará hasta
tanto no se den mayores oportunidades de educarse en todos los niveles, así como
mejorar la eficiencia interna del sistema educativo.
Gráfico No. 36. Cobertura en Pensiones – Comparación Internacional
100
80
64
63
51
60
48
44
40
25
14
11
Bolivia
Peru
Colombia
Ecuador
México
Brasil
Argentina
0
Chile
20
Fuente: OIT, con base en información de las Encuestas de Hogares de los países.
Ligado a este mismo aspecto, existe un problema en la financiación del Sistema,
relacionado con el desempeño y la calidad del mercado de trabajo. Los altos índices de
desempleo e informalidad junto a la caída en los ingresos de los hogares, no han
permitido que un buen porcentaje de colombianos continúe cotizando al sistema.
Además, las reformas realizadas no fueron suficientes para solucionar el problema del
pasivo pensional. El valor de la proyección del déficit pensional, como porcentaje del
PIB era del 206.5% en 2002, dentro del cual, la mayor carga corresponde al pago de
pensiones de las cajas públicas del nivel nacional en los próximos 15 años. Parte de este
déficit es el resultado de haber conservado amplios beneficios respecto al régimen
general de pensiones para unos grupos de personas e incumplimiento en los pagos,
entre otros63.
Con las medidas adoptadas con las leyes 797 de 2002 y 860 de 2003, el déficit pensional
disminuyó a 156,9% del PIB en el mismo horizonte. Sin embargo, al ser declarada
inconstitucional la modificación del régimen de transición, el déficit pensional volvió a
ascender a 179% del PIB, y con el acto legislativo de julio de 2005, bajó al 159.9%64.
Esto significa que a pesar de los importantes avances en la reducción del déficit pensional
logrado en las reformas, el país enfrentará en el futuro reciente fuertes necesidades de
63
Gracia, O. y Santamaría M. (2004), “Productivity and Competitiveness: Trends and Determinants”, World Bank,
mimeo
64
Según estimaciones DNP – DEE.
financiación para el pago de sus obligaciones pensionales, que se suma al gran reto de
aumentar la cobertura, sobre todo favoreciendo a los sectores informales de la población.
Otro gran reto que tiene el país es promover y consolidar su Sistema de Riesgos
Profesionales (SRP), el cual se constituye en un elemento primordial en la construcción
de un sistema de protección social integral, al mismo tiempo que promueve la
competitividad y productividad de los trabajadores y las empresas. Una mayor
prevención, protección y atención de los riesgos65 que atentan contra los trabajadores, no
solo redundará en un mejor balance entre los costos del sistema de salud general y el
SRP, sino que mejorará el ambiente en el cual desarrollan sus actividades la población
ocupada.
En SRP ha tenido un desarrollo institucional importante, caracterizado principalmente
por la diversificación de la oferta aseguradora y el desarrollo de la normatividad
regulatoria. En lo que tiene que ver con el mercado de aseguramiento en riesgos
profesionales se han observado cambios drásticos en los últimos 10 años. En 1995 el ISS
concentraba el 100% del total de afiliados, sin embargo a partir de 1996 se comienzan a
redistribuir los afiliados hacia las Administadoras de Riesgos Profesionales (ARP)
privadas, con lo cual el panorama se revirtió drásticamente. En 2004 las aseguradoras
privadas tenían el 78% de los afiliados y el ISS el 28% restante.
De otro lado, la afiliación presenta un comportamiento procíclico, caracterizado por una
caída en la afiliación en los años de la crisis económica y una recuperación favorable en
los años recientes (Gráfico No. 37). Sin embargo, los niveles de afiliación promedio
desde 1996 han sido limitados y tan solo llegan a un 28.7% de la población ocupada. Esto
es preocupante, si se tiene en cuenta que los casos de accidentes laborales reportados al
Ministerio de la Protección Social han tenido un aumento considerable, con un
crecimiento de cerca del 240% entre 1996 y 2004 (Gráfico No. 38). Lo anterior puede
estar reflejando un aumento en la accidentalidad o un mejor registro de los eventos. Sin
embargo, es claro que los riesgos producto de la actividad laboral son considerables y
tienen un costo importante tanto en productividad como en términos de protección social,
sobre todo si se tiene en cuenta que a pesar de tener mejores registros el subreporte sigue
siendo alto.
65
Como consecuencia de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrir con ocasión o como resultado del
trabajo
Gráfico No. 37. Afiliación a riesgos profesionales (afiliados /ocupados)
30%
29%
28%
27%
26%
25%
24%
23%
22%
21%
20%
28.7%
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Ministerio de la Protección Social
Crecimiento porcentual de accidentes
Gráfico No. 38. Crecimiento Accidentes laborales reportados 1996-2004
239%
250%
200%
150%
100%
50%
0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente: Ministerio de la Protección Social, Fasecolda, cálculos DDS-SES
Si la baja cifra de cobertura nacional preocupa, el panorama se vuelve desalentador si nos
adentramos en las diferencias regionales y departamentales. En efecto las cifras dan
cuenta de profundas inequidades en la afiliación a riesgos profesionales, dentro de las
regiones y entre estas. El Gráfico No. 39 muestra cómo cerca del 64% de los afiliados se
concentran en Bogotá y los departamentos de Antioquia y Valle. Al mismo tiempo, que
se presentan diferencias en la afiliación dentro de cada región a favor de Cundinamarca,
Atlántico, Antioquia y Valle en sus respectivas regiones (Cuadro No. 6). En términos de
cobertura de la población ocupada, se destaca Bogotá con una cifra cercana al 50%,
seguida por el resto de Cundinamarca (35.6), Antioquia (35.1%), Valle (33.3%), y
Atlántico (26.9%). La mayor diferencia dentro de la región se da en la Pacífica, pues
frente al 33% de cobertura en el valle, los demás departamentos tienen muy bajas
coberturas.
0.0%
Guainia
0.0%
Vaupes
Guaviare
0.1%
Vichada
Choco
0.1%
Arauca
Putumayo
0.2%
Amazonas
Caqueta
0.2%
San Andres Y Prov.
Guajira
Sin Información
0.6%
Sucre
Cesar
0.8%
Magdalena
Cauca
0.9%
Cordoba
Quindio
1.0%
Nariño
Huila
1.2%
Meta
Boyaca
1.5%
Norte De Santander
Tolima
4.6%
2.4%
Risaralda
Santander
Cundinamarca
Valle
Antioquia
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
Fuente: Fasecolda, ISS, cálculos DDS-SES
7.6%
4.9%
14.1%
Bolivar
Bogota D. C.
30.0%
35.0%
32.1%
17.2%
2.2%
Caldas
Atlantico
% Af departamento /Total afiliados
Gráfico No. 39. Porcentaje de afiliados a Riesgos profesionales por departamento
0.3%
Casanare
Cuadro No. 6. Cobertura de los ocupados a riesgos profesionales y participación en
la afiliación por departamentos
Departamentos y
Cobertura
Partcipación (#afiliados
Regiones
(#afiliados/#ocupados)
por depto/#af totales)
Atlántico
26.9%
4.9%
Bolivar
12.9%
2.2%
Cesar
7.8%
0.6%
Córdoba
7.2%
0.9%
La Guajira
4.9%
0.2%
Magdalena
6.9%
0.7%
Sucre
5.3%
0.4%
Total Región Atlántica
12.9%
10.0%
Boyacá
9.6%
1.2%
Cundinamarca
0.0%
0.0%
Meta
17.8%
1.2%
Norte de Santander
10.6%
1.3%
Santander
23.5%
4.6%
Total Región Oriental
11.4%
8.3%
Bogotá, D.C.
42.0%
28.8%
Antioquia
35.1%
17.2%
Caldas
16.4%
1.6%
Caquetá
6.0%
0.2%
Huila
12.6%
1.0%
Quindío
18.0%
0.9%
Risaralda
26.3%
2.4%
Tolima
13.0%
1.5%
Total Región Central
25.8%
24.8%
Cauca
6.2%
0.8%
Chocó
2.3%
0.1%
Nariño
5.6%
1.0%
Valle
33.3%
14.1%
Total Región Pacífica
20.8%
16.0%
Fuente: Fasecolda, ISS, cálculos DDS-SES
La situación descrita demanda una acción decidida en diferentes frentes. Es necesario
aumentar la cobertura, entre otras cosas incentivando y facilitando la afiliación de los
trabajadores del sector informal. Lo cual implica, una acción importante en el fomento de
la conciencia sobre los riesgos implícitos en cualquier tipo de actividad laboral. Por otro
lado, se requiere mejorar la percepción de los empresarios de los costos que implica la
desprotección de sus trabajadores. Para esto, es indispensable, mayor divulgación y
fortalecimiento de la capacidad de regulación del Estado, en cabeza del MPS. En esa vía,
es indispensable incrementar, fortalecer y modernizar la capacidad del Estado para incidir
en toda la cadena de política (regulación, prevención, divulgación y sanción) a nivel
territorial, lo cual pasa por un real fortalecimiento de la presencia y coordinación con los
gobiernos locales, por parte del MPS.
Otra de las consecuencias de los niveles de informalidad laboral observados en el país, es
la limitación de instrumentos con que cuenta la fuerza laboral para enfrentar las caídas de
ingreso como resultado de los períodos de desempleo típicos del ciclo de vida laboral, y
mucho menos en períodos de recesión o choques económicos. La forma tradicional que
se ha usado en la legislación laboral es el auxilio de cesantía, que se creó (Ley 10 de
1934) con la intención de proteger al trabajador en los períodos de desempleo,
permitiéndole mantener su nivel de vida al menos durante un tiempo mientras durara
cesante. Sin embargo, se han venido introduciendo modificaciones que permiten al
trabajador hacer uso de esta prestación cuando está activo. Esto ha desfigurado el espíritu
inicial de la ley y las cesantías se han convertido en un ingreso más de los trabajadores
activos. Adicionalmente, por estar ligado al trabajo formal y, dada la baja profundización
de este tipo de trabajos, son muy pocos los colombianos que tienen esta opción para
compensar su caída de ingresos en los períodos de desempleo. Por su parte no existe en el
mercado asegurador la opción de seguros para cubrir la contingencia del desempleo
basado en ahorros individuales.
Para hacer frente a la ausencia de protección al desempleo de las personas más
vulnerables, la ley 789 de 2002 redefinió algunas competencias de las Cajas de
Compensación Familiar (CCF). En particular, creo el Fondo de Fomento del Empleo y
Protección al Desempleado (FONEDE), como parte del componente de asistencia social
del Sistema de Protección Social enfocado dentro de la estrategia de mitigar el riesgo66.
Su objetivo es proveer un aporte en especie67 equivalente a 1.5 salarios mínimos
mensuales legales por una sola vez, distribuidos en seis cuotas iguales, a personas
cabezas de hogar desempleadas, preferiblemente a aquellas con hijos menores de 18 años,
que no posean ingreso económico alguno. Sin embargo, su cobertura ha sido limitada,
65.462 subsidios en 2004, en parte por algunos problemas administrativos que no han
permitido la colocación de todos los recursos disponibles.
Así las cosas, se debe intervenir de tal manera que se racionalice el uso de las cesantías
por parte de los trabajadores formales, para devolverles su razón de ser. Al mismo
tiempo, que se promueva un mecanismo de ahorro voluntario, con cuentas individuales
para los informales con capacidad de pago y los trabajadores formales que quieran
complementar sus cesantías. Es necesario mejorar la colocación de los subsidios al
desempleo de las cajas, complementado con otro tipo de transferencias condicionadas a
los hogares pobres, pues la asistencia social a través de subsidios al desempleo tiene la
desventaja de crear incentivos perversos, comúnmente llamados riesgos morales. Una
buena manera de disminuir estos riesgos, es con las transferencias condicionadas.
La mirada al mercado laboral desde una óptica nacional, tal como la efectuada hasta
ahora, puede esconder diferencias e inequidades de carácter regional que deben ser
tenidas en cuenta en una estrategia de mediano y largo plazo como la planteada en este
documento. Sin embargo, no es fácil establecer estas diferencias si nos atenemos al
análisis de los indicadores tradicionales del mercado laboral.
En efecto, si observamos las tasas de desempleo para las diferentes zonas geográficas del
país se evidencia que las que ostentan las mayores tasas, por encima del promedio
nacional, son las regiones Central, Bogotá y Oriental, al mismo tiempo que la Pacifica y
66
El componente de mitigación o alivio del riesgo, tiene como objetivo anticiparse a una nueva perturbación
económica y disminuir su impacto una vez se presente.
67
Alimentación, salud y educación
Atlántica presentan tasas por debajo del promedio nacional (Gráfico No. 40). Lo anterior
parece a todas luces contra intuitivo, cuando se sabe que la región Pacifica y Atlántica
son las que tienen menores grados de desarrollo relativo frente a las demás regiones. Este
resultado tiene dos explicaciones, una que tiene que ver con el lado de la oferta laboral y
el otro desde el lado de la demanda.
Gráfico No. 40. Tasas de desempleo según región – promedio anual 2004
18.0
16.0
14.0
10.9
12.4
13.6
13.9
14.8
Total
Nacional
Oriental
Bogotá,
D.C.
15.5
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
Atlántica
Pacífica
Central
Fuente: DANE-ECH, cálculos DNP-DDS
Las cifras permiten ver que en la zona oriental y Bogotá las tasas de desempleo por
encima del promedio parecen responder a un problema de oferta, en el sentido que son
zonas con niveles altos de participación laboral, pero que al mismo tiempo presentan
tasas de ocupación arriba del promedio nacional (Cuadro No. 7). La Central, por su
parte, tiene un problema de demanda, pues su tasa de ocupación esta por debajo del
promedio. La Atlántica, a pesar de tener la menor tasa de desempleo es, al mismo tiempo,
la que ostenta los niveles de ocupación y participación más bajos, lo cual muestra un
perfil de baja dinámica en el mercado laboral de esa región. La lectura de los indicadores
laborales para la región Pacífica indica que esta región, a pesar de tener la mayor presión
desde el lado de la oferta, la ocupación logra absorber un buen número de personas, con
lo cual se presentan niveles de desempleo bajos.
Cuadro No. 7. Tasas de participación y ocupación laboral según región – promedio
anual 2004
Atlántica
Pacífica
Total Nacional
Oriental
Bogotá, D.C.
Central
Fuente: DANE-ECH, cálculos DNP-DDS
TGP
54.1
65.7
60.8
62.0
65.0
59.4
TO
48.2
57.5
52.5
53.4
55.4
50.2
Para establecer con mayor claridad las diferencias relativas entre regiones miremos otros
indicadores, como la afiliación a salud y pensiones de los ocupados como una medida de
la calidad de empleo y el promedio educativo de la población para medir el potencial de
cada región. El Cuadro No. 8 muestra estos indicadores para cada una de las regiones
incluyendo y excluyendo las trece ciudades. Al hacer esto lo primero que se hace
evidente son las desigualdades urbano – rural que hay en cada región. Si miramos las
cifras cuando no se incluyen las trece principales ciudades, resalta el hecho de que son las
regiones Atlántica y Pacífica las que presentan mayores niveles de informalidad medida
por su afiliación a pensiones y salud, al mismo tiempo que presentan los menores
promedios educativos de su población.
Cuadro No. 8. Promedio educativo de la población y afiliación a pensiones y salud
de los ocupados - según región, promedio anual 2004
Con las 13 ciudades
Afiliación ocupados
Educación
Salud
Pensiones
promedio
ATLANTICA
57.9
17.6
6.0
PACIFICA
63.9
18.0
6.6
TOTAL
69.1
23.5
6.8
CENTRAL
72.4
28.3
6.8
ORIENTAL
72.0
16.4
6.2
Fuente: DANE-ECH, cálculos DNP-DDS
Sin las 13 ciudades
Afiliación ocupados
Educación
Salud
Pensiones
promedio
54.0
12.1
5.1
60.3
10.8
5.5
65.0
14.4
5.5
70.3
20.4
5.8
75.3
13.8
5.8
En síntesis, del conjunto de datos presentados podemos concluir que a pesar que la
dinámica regional es compleja y requiere un análisis particular desde cada sector, si
podemos decir que en materia de dinámica y calidad de sus mercados de trabajo las
regiones que más requieren intervención son la Atlántica y la Pacífica. En ambas regiones
el Estado tiene que dirigir sus esfuerzos en el fortalecimiento de su sector productivo para
generar una mayor y diversa demanda por mano de obra, al mismo tiempo que se
interviene en la provisión de servicios sociales como educación y salud para aumentar las
posibilidades de inserción de su fuerza de trabajo.
v)
SALUD
El logro de la salud de los individuos y las poblaciones va más allá de la asistencia y
distribución sanitaria68. Implica tener en cuenta los factores que causan la enfermedad y
la buena salud, entre los cuales se podrían mencionar la nutrición, los comportamientos
saludables, la transición demográfica y epidemiológica, las fuentes de transmisión de
enfermedades, la pobreza, el adecuado y oportuno acceso de los servicios de salud, así
como su distribución en la sociedad.
En este contexto el logro de la salud exige esfuerzos que comprometen no solo al sector
salud sino a otros ámbitos de la gestión y las políticas públicas y demanda además de la
68
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 9° Conferencia Internacional de Estados
Americanos, Bogotá, Colombia 1948.
participación comunitaria activa. Sin embargo, se requiere que la organización del sector
salud y su gestión sean eficientes, y que sus políticas sean equitativas. Lo anterior es más
factible en un contexto competitivo.
La organización del actual sistema de salud en Colombia se basa en un acuerdo social
que promueve el alcance de mejores estados de salud, a través de la prevención y
protección efectiva y oportuna de los riesgos, la igualdad de oportunidades en el acceso y
la calidad, y la protección financiera. Este acuerdo se materializa principalmente en la
estrategia de aseguramiento y en la especialización de funciones entre diferentes agentes.
Transición epidemiológica
La transición epidemiologica se refiere a “los cambios a largo plazo en los patrones de
muerte, enfermedad e invalidez que caracterizan a una población específica y que, por lo
general, se presentan junto con transformaciones demográficas, sociales y económicas
más amplias”69. La transición epidemiológica evidencia los cambios en los patrones
predominantes de la salud – enfermedad, es decir, el paso de predominancia de las
enfermedades infecciosas y relacionadas con carencias nutricionales, de saneamiento
básico, entre otras, a las enfermedades crónicas y degenerativas, lesiones y padecimientos
mentales.
Existe una relación estrecha entre la transición demográfica y la epidemiológica, la cual
se refleja en el descenso de la fecundidad, de la mortalidad de menores y de la
supervivencia progresiva más allá de la infancia. Los cambios en la morbilidad se
relacionan con el aumento de los padecimientos crónicos y degenerativos en los grupos
de edad avanzada y, los de la mortalidad, tienen que ver con el desplazamiento de la
principal carga de muerte y enfermedad, de los grupos de edad más jóven a los de edad
más avanzada.
El patrón epidemiológico que se ha consolidado en el país, muestra un perfil mixto que
combina problemas tradicionales como los de las enfermedades infecciosas que afectan
sobre todo a la población infantil, con la mortalidad por violencia, traumas, infarto y
cáncer que afectan principalmente a la población adulta y de edad avanzada.
Así, la transición epidemiológica en Colombia es similar al ocurrido en los países de
ingreso medio, ha sido “prolongada y polarizada” debido a la coexistencia de las
enfermedades transmisibles, maternas, perinatales y de la nutrición (grupo I), con las
enfermedades no transmisibles, crónicas y degenerativas (grupo II), y las lesiones
externas (grupo III)70.
69
Frenk Julio; Frejaka Tomás; Bobadilla, Joseé L; Stern Claudio; Lozano, Rafael; Sepúveda, Jaime; José, Marco. “La
transición demográfica en América Latina”, 1989.
70
Ministerio de Salud. La carga de la Enfermedad en Colombia. 1994.
Las 10 primeras causas de la enfermedad en Colombia, entre 1989 y 1991, muestran la
coexistencia de dos perfiles epidemiológicos, el pretransicional, con la persistencia de las
enfermedades del grupo I y el postransicional, con enfermedades del grupo II y del III,
este último como causa principal de carga de la enfermedad71 (Gráfico No. 41)
Gráfico No. 41. Diez primeras causas: carga de la enfermedad y mortalidad.
Colombia, promedio anual 1989- 1991 AVISA72 (indice por 1.000 habitantes).
45
42
40
35
30
25
20
15
8,2
10
5
2,8
3,3
4,7
4,9
5,2
9,8
11,16
5,2
0
Fuente: Ministerio de Salud. La carga de la Enfermedad en Colombia. 1994, pág. 36
En Colombia, el análisis de la carga de enfermedad medida por los años de vida
saludables perdidos por morir prematuramente o por vivir con discapacidad (AVISA)
para 199573, mostró que los hombres aportaron cerca de un millón de años perdidos más
que las mujeres a la carga global de enfermedad, a causa de lesiones intencionales
(causas violentas), principalmente. De esta manera, los hombres expresan mayor
vulnerabilidad soportando un peso, en términos de AVISA, cinco veces superior al de las
mujeres. Por otra parte, en general se observó una disminución de la vulnerabilidad de la
población frente a enfermedades transmisibles, perinatales, maternas y nutricionales.
Las enfermedades no transmisibles constituyen un problema crítico de salud pública, al
ocupar un lugar importante en la morbilidad y mortalidad de los colombianos. Su manejo
representa un costo creciente para el sistema de salud en la medida en que su incidencia
es probabilísticamente más alta, como consecuencia del envejecimiento de la población
generado por los cambios demográficos. Para 1999, las defunciones ocurridas por
71
Ibidem
El AVISA es un indicador que mide la carga que sobre una población imponen las diferentes causas por concepto de
mortalidad prematura y de incapacidad, se define como el número de años de vida saludable perdidos. Los AVISA dan
a conocer la pérdida de la salud relacionada no solo con la mortalidad sino también con la Incapacidad que generan
distintas enfermedades.
73
Minsalud. Mortalidad y años de vida ajustados por discapacidad como medidas de la carga de enfermedad, Colombia
1985 – 1995. Bogotá, 1999.
72
enfermedades cardiovasculares (ECV) sobrepasaron al total de causas por violencia y
accidentes, seguidas por los tumores, y superando al conjunto de las enfermedades
transmisibles (Cuadro No. 9). Dentro de las enfermedades cardiovasculares, las mayores
tasas de mortalidad se deben al infarto agudo de miocardio, accidente cerebrovascular y
enfermedad hipertensiva.
En el periodo 1990-1996, el peso promedio de las enfermedades no transmisibles en la
mortalidad fue de 44.5%, seguida de las lesiones con un 25.0%. Al comprar la
información disponible para 2001 y 1996, se evidencia un descenso de 4.4% en la
mortalidad general y de 6% en la mortalidad por enfermedades transmisibles.
Cuadro No. 9. Mortalidad General y por causas. 1996-2001
TASAS POR 100 MIL
1996
1999
2000
HABITANTES
Mortalidad general
441,5
441,3
442,9
Mortalidad por enfermedades
33,1
30,4
29,7
transmisibles
Mortalidad por enfermedades
126,3
121,1
122,1
cardiovasculares
Mortalidad por neoplasias
61,2
63,6
65,7
Mortalidad por causas externas
107,7
105,8
108,8
Fuente: Ministerio de la Protección Social. Serie disponible hasta 200174.
2001
428,3
31
119
65,4
109,6
Lo anterior plantea un reto importante para el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, y es el de prever en los planes de benficios, en los costos y en la prestación de los
servicos de salud el impacto del envejecimiento de la población, en presencia aun de
enfermedades transmisibles.
Mortalidad en menores de un año (infantil) y en la niñez (menores de 5 años)
La mortalidad infantil, que es la probabilidad de morir durante el primer año de vida, se
ha venido reduciendo. Estimaciones realizadas demuestran que ésta ha disminuido a la
mitad en los últimos 20 años, desde 41 por mil en el quinquenio 1980- 1985, hasta 19 por
mil en el quinquenio 2000- 200575. Sin embargo, las condiciones de la población rural,
frente a la urbana, continúan siendo inequitativas. (Cuadro No. 10).
74
Las cifras difieren de las presentadas en el Gráfico No. 7, dado que para este último el cálculo es quinquenal y la
fuente es el DANE
75
Encuestas Nacuionales de Demográgia y Salud, PROFAMILIA, 2005
Cuadro No. 10. Tasas de mortalidad infantil por quinquenios 1990 – 1995, 1995 2000 y 2000 – 2005, según zonas y total país.
Subgrupos
1990- 1995
1995- 2000
28
25
Total
25
24
Zona Urbana
35
28
Zona Rural
Fuente: Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud 1995 – 2005.
2000- 2005
19
17
24
Desde la perspectiva regional y por nivel educativo de la madre, la mortalidad infantil se
concentra en las regiones más pobres y en las mujeres con menor nivel educativo,
respectivamente. La diferencia de la mortalidad infantil entre la région Bogotá y la
Pacifica es de cerca de 5 puntos, y la diferencia entre las mujeres sin educación y las que
tienen educación superior es de cerca de 29 puntos. El anterior panorama muestra
indicativamente que las causas de la problemática están asociadas a los determinantes de
la pobreza. (Cuadro No. 11).
Cuadro No. 11. Mortalidad infantil por sexo, zona, región y nivel educativo de la
madre (2005).
Característica
Mortalidad
neonatal
Mortalidad
Pos-neonatal
Sexo del niño
Hombre
17
9
Mujer
12
6
Zona
Urbana
14
7
Rural
15
11
Región
Atlántica
15
8
Oriental
14
6
Bogotá
13
9
Central
13
7
Pacífica
17
11
Orinoquía y Amazonía
12
5
Educación de la madre
Sin educación
28
15
Primaria
17
10
Secundaria
11
7
Superior
13
1
14
8
Total
Fuente: Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y salud, 2005
Mortalidad
infantil
26
18
20
26
23
20
22
19
27
17
43
27
18
14
22
La caracterización de las principales causas de muerte para menores de 1 año
(mortalidad infantil)76, muestra que en la etapa neonatal temprana (menores de 7 días) y
en la tardía (7 y 29 días), las afecciones perinatales y las malformaciones congénitas, son
las principales causas de mortalidad. Sin embargo, se empieza a observar un incremento
marcado en las muertes asociadas a cuadros infecciosos, los cuales representan el 9% de
las muertes en la etapa neonatal tardía. En la etapa postneonatal (1 y 11 meses), son los
76
DANE. Datos de defunción 2001.
cuadros infecciosos y otras enfermedades nutricionales, metabólicas y no infecciosas las
que determinan más de la mitad de las muertes (Cuadro No. 12).
Cuadro No. 12. Causas de Mortalidad Infantil. 2001
Grupo de causas
Infecciosas
Tumores
Cardiovasculares
Afecciones perinatales
Accidentes y lesiones
Otras enfermedades
Malformaciones
Signos y síntomas mal definidos
Total muertes
Fuente: DANE. Datos de defunción 2001
Muertes
neonatales
tempranas (<
7 días)
0.9 %
0.1 %
0.0 %
81.8 %
0.6 %
0.2 %
16.2 %
0.2 %
100 %
Muertes
neonatales
tardías (7 y 29
días)
9.0 %
0.3 %
0.5 %
65.8 %
1.0 %
2.4 %
20.1%
1.0 %
100 %
Muertes post
neonatales
(1 y 11 meses)
37.8 %
6.2 %
2.8 %
0.3 %
26.7 %
26.8 %
6.8 %
3.5 %
100 %
De otra parte, la vinculación explicita de la salud al desarrollo socioeconómico y la
aceptación de los derechos a la salud en América Latina potenciaron el mejoramiento de
los sistemas de salud, la adopción de estrategias como la de Atención Primaria en Salud,
dirigida a la prevención y promoción de la enfermedad, tanto en zonas rurales como
urbanas; e incidieron, también, en la ampliación y el mejoramiento del acceso a los
servicios de salud y en la salud pública77. El resultado de los esfuerzos, muestra en el
contexto latinoamericano avances significativos. Colombia, en dicho contexto, redujo su
tasa de mortalidad infantil en cerca del 72%, siendo superado por Chile que redujo su tasa
en el 87%; Perú 74% y Argentina 73%, en el periodo comprendido entre 1970 y 2002.
Lo anterior, es importante si se tiene en cuenta que Chile y Argentina son países
considerados de desarrollo alto78 según el informe sobre desarrollo humano de 200479.
De otra parte, se debe señalar que la tasas de los países de desarrollo humano alto, varían
desde 3, la más baja; hasta 24, la más alta. Mientras que en los países de desarrollo
humano medio, la variación se presenta desde tasas de mortalidad infantil de 8, la más
baja; hasta tasas de 106, la más alta. En el Cuadro No. 13, se presentan las tasas
mortalidad infantil de algunos países de América latina.
77
Mandato Carta de Punta del Este, Uruguay agosto de 1961.
Las tasas de los países de desarrollo humano alto, varían desde la más baja de 3 hasta la más alta de 24. Mientras en
los de desarrollo humano medio, la tasa más baja es de 8 y la más alta de 106.
79
La clasificación, según el IDH de 2004, de los países de América Latina de desarrollo humano alto, es: Argentina
(34), Chile (43), Costa Rica (45), cuba (52) y México (53); de los países de desarrollo humano medio es: Brasil (72),
Colombia (73), Perú (85), Ecuador (100) y Bolivia (114).
78
Cuadro No. 13. Tasas de mortalidad Infantil por 1000 nacidos vivos. 1970-2002
País
1970
Chile
78
Perú
115
Argentina
59
Colombia
69
Ecuador
87
México
79
Brasil
95
Bolivia
147
Venezuela
47
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2004
2002
10
30
16
19
25
24
30
56
19
% Reducción
87%
74%
73%
72%
71%
70%
68%
62%
60%
El Gráfico No. 42 muestra el comportamiento de la tasa de mortalidad infantil de los años
2000 y 2002, de algunos países de América latina. Se observa que Colombia ha venido
realizando esfuerzos importantes en relación como países como México y Brasil,
considerados de desarrollo alto y medio según el informe de desarrollo humano.
Gráfico No. 42. Tasas de mortalidad infantil por mil nacidos vivos en países de
América Latina. 2000 - 2002.
70
62
56
60
50
40
40
32 30
25 24
30
25 25
19
10 10
10 9
Costa Rica
18 16
Chile
20
30
25
10
7 7
Países organizados de mayor a menor IDH
2000
Bolivia
Ecuador
Perú
Colombia
Brasil
México
Cuba
Argentina
0
2002
Fuente: PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2002 – 2004
La tasa de mortalidad en la niñez (menores de 5 años) paso de 59 muertes por mil nacidos
vivos en el quinquenio 1975-1980, a tasas de 26 por mil en el 200580. Sin embargo, a
pesar de los significativos avances, dichos logros no se distribuyen homogéneamente
entre los segmentos poblacionales más vulnerables del país: para los quinquenios 19901995, 1995- 2000 y 2000- 2005, las mayores tasas de mortalidad en menores de 5 años se
presentan en la zona rural (Cuadro 9)
80
Encuestas Nacuionales de Demográgia y Salud, PROFAMILIA, 2005. Página 185.
Cuadro No. 14. Tasa de mortalidad en la niñez (menores de 5 años) para los
quinquenios 1990- 1995, 1995- 2000 y 2000- 2005, según zona y total país.
Subgrupos
1990- 1995
1995- 2000
33
29
Total
30
26
Zona Urbana
42
35
Zona Rural
Fuente: Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud, 2005
2000- 2005
22
19
30
En lo que respecta al comportamiento de la mortalidad en la niñez según regiones, es en
la pacífica y en la atlántica, donde se observan las tasas más altas de mortalidad. Las
diferencias con la región que presenta menores tasas es del orden de 11 y 7 puntos
respectivamente. En relación con el nivel de educación de la madre, al igual que en la
mortalidad infantil son los hijos de madres sin educación o sólo con educación primaria81
los que presenta las más altas tasas. Es importante resaltar que los hombres son quienes
mayor tasa de mortalidad presentan. (Cuadro No. 15).
Cuadro No. 15. Mortalidad en la niñez según sexo, zona, región y educación de la
madre (2005).
Característica
Mortalidad en la niñez
Sexo del niño
Hombre
30
Mujer
21
Zona
Urbana
23
Rural
33
Región
Atlántica
29
Oriental
22
Bogotá
23
Central
22
Pacífica
33
Orinoquía y Amazonía
23
Educación
Sin educación
51
Primaria
32
Secundaria
21
Superior
16
26
Total
Fuente: Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud, 2005
Es preciso anotar que casi la mitad de las muertes en la niñez (menores de 5 años) se
relacionan con afecciones de origen perinatal, pero aún el 18% corresponde a
enfermedades infecciosas. Otras enfermedades nutricionales, metabólicas y de otros
sistemas causan el 14% de las muertes y las malformaciones congénitas son responsables
del 15%.82 En relación con la distribución territorial se puede determinar que una mayor
proporción de muertes por enfermedades infecciosas y accidentes y lesiones, se presentan
en la zona rural dispersa frente a lo observado entre la población residente en centros
81
82
Ibid. Pág. 185.
DANE. Datos de defunción 2001.
poblados y zonas urbanas y, de forma contraria, un menor porcentaje de muertes por
afecciones originadas en el período perinatal y malformaciones.
De otra parte, a diferencia de la mortalidad infantil, donde los países con índice de
desarrollo más alto, son los que evidencian mayores logros en el descenso de la tasa,
entre la década de 1970 y 2002, la mortalidad en menores de 5 años, presenta mayores
esfuerzos en la disminución en los países con desarrollo medio. El resultado de los
esfuerzos de los sistemas de salud, de las estrategias en salud pública y de la atención
primaria en salud, muestran en el contexto latinoamericano, avances significativos.
Colombia, en dicho contexto, redujo su tasa de mortalidad en cerca del 79%, siendo
superado por Chile que redujo su tasa en el 88% y Ecuador 79%, en el periodo
comprendido entre 1970 y 2002.
Se debe señalar que la tasas de los países de desarrollo humano alto, varían desde 3, la
más baja; hasta 29, la más alta. Mientras que en los países de desarrollo humano medio,
la variación se presenta desde tasas de mortalidad infantil de 8, la más baja; hasta tasas de
166, la más alta. En el Cuadro No. 16, se presentan las tasas mortalidad de la niñez de
algunos países de América latina.
Cuadro No. 16. Tasas de mortalidad de la niñez por 1000 nacidos vivos. 1970-2002
País
1970
Chile
98
Ecuador
140
Colombia
108
Perú
178
México
110
Brasil
135
Argentina
71
Bolivia
243
Venezuela
61
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2004
2002
12
29
23
39
29
36
19
71
22
% Reducción
88%
79,3%
78,7%
78%
74%
73%
73%
71%
64%
El Gráfico No. 43 muestra el comportamiento de la tasa de mortalidad en la niñez de los
años 2000 y 2002, de algunos países de América Latina. Se observa que Colombia ha
venido realizando esfuerzos importantes en relación como países como México y Brasil,
considerados de desarrollo alto y medio según el informe de desarrollo humano.
Gráfico No. 43. Tasas de mortalidad de la niñez por mil nacidos vivos en países de
América Latina. 2000 - 2002.
90
Tasas por 1000 nacidos vivos
80
80
71
2000
70
2002
60
50
50
39
38 36
40
30 29
30
23 22
21 19
20
32
30
29
23
12 12
10
ia
li v
Bo
Ec
ua
d
or
ru
Pe
a
lo
m
bi
il
Co
Br
as
ne
zu
el
a
ic
o
éx
M
Ch
il e
ve
A
rg
e
nt
in
a
0
Países organizados de mayor a menor IDH 2004
Fuente: PNUD. Informe de Desarrollo Humano 2002 – 2004
Enfermedades de Transmisión Vectorial
El control de la incidencia de algunas enfermedades transmisibles de especial relevancia
para el país, como la malaria y el dengue, sigue siendo un objetivo a conseguir en la
medida en que existen mecanismos eficaces para su adecuada intervención. La incidencia
de la malaria y dengue fluctúa permanentemente en el tiempo, y esta relacionada con los
cambios climáticos y con la dinámica de las intervenciones de control vectorial.
Se debe mencionar que el debilitamiento del Sistema de Registro de Estadísticas Vitales,
no permite precisar sobre los resultados en materia de dengue y malaria con anterioridad
a 1996.
En el período 1997–2001 la mortalidad por dengue presenta una tendencia irregular con
fluctuaciones. (Gráfico No. 44) La distribución geográfica de la mortalidad por dengue,
se concentra principalmente en los departamentos de Tolima, Huila, Valle y Santander.
Gráfico No. 44. Muertes por dengue en Colombia. 1990 – 2002.
250
229
No. de Muertes
200
152
157
150
103
96
100
59
50
16
5
8
4
2
5
8
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: DANE.
Con respecto a la morbilidad por dengue clásico y hemorrágico, se ha evidenciado una
incidencia creciente entre 1990 y 2003, con algunas fluctuaciones en la magnitud del
evento en dicho período. En los años 1998, 2001 y 2002, se observa un aumento
importante en el número de casos registrados. En el año 2003, 671 municipios reportaron
la ocurrencia de casos de dengue clásico o hemorrágico, principalmente registrados en el
distrito de Santa Marta y los departamentos de Sucre, Tolima, Putumayo, Antioquia y
Guaviare.
En Colombia la transmisión de dengue, entre otros factores de riesgos ambientales, se
relaciona con densidades poblaciones entre medianas y altas, altos índices de
desplazamiento del área rural a la ciudad debido a problemas de orden público y
búsqueda de oportunidades laborales. Adicionalmente, en ciudades con condiciones
favorables para la transmisión, esta se ve favorecida por la urbanización no planificada,
dificultades en la disponibilidad de servicios básicos como el abastecimiento regular de
agua y la recolección de desechos sólidos, las arraigadas creencias y prácticas en la
comunidad que afectan el nivel de saneamiento doméstico y determina la disponibilidad
de lugares de producción larval en el entorno domiciliario.
El dengue se ha comportado como una enfermedad endémica, con brotes epidémicos
cíclicos, en casi todas las poblaciones por debajo de los 1.800 metros sobre el nivel del
mar, lo que equivale a 900.000 Km de los 1.138.000 Km de extensión del país y en donde
viven aproximadamente 20.000.000 de personas. El Aedes aegypti es el principal
transmisor del dengue en Colombia, y se encuentra distribuido en casi el 80% del
territorio situado entre 1.000 a 2.200 metros sobre el nivel del mar.
Después de Brasil, Colombia es el segundo país que ha presentado mayor número de
casos de dengue entre los países reseñados en el Cuadro No. 17. En promedio para estos
años Brasil ha registrado 341.902 y Colombia 406.516 casos por año. En este orden le
siguen países como Venezuela con 26.996, México con 19.669, Honduras con 16.559 y
Costa Rica con 10.319. Las demás países registran casos inferiores a los 10 mil.
Cuadro No. 17. Casos de Dengue. 1995 – 2003
AÑO
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Puerto Rico
Rep. Dominicana
Venezuela
1995
1996
-
-
7
124.887
51.059
5.134
6.607
9.658
3.980
27.575
36.568
19.260
3.083
2.732
6.534
249
32.280
52
175.818
33.155
2.307
5.189
790
3.679
5.047
36.538
2.792
812
6.395
4.655
89
9.182
1997
539
254.109
24.290
14.267
3.012
3.871
423
5.385
11.873
53.541
3.126
2.641
1.357
6.955
608
33.717
1998
822
49
535.388
63.182
2.628
4.606
1.688
4.655
22.218
23.639
13.592
2.802
988
17.241
3.049
37.586
1999
3
43
204.201
21.462
6.040
2.901
626
3.617
17.835
14.875
11.150
2.784
554
4.993
1.088
26.716
2000
1.700
73
230.970
22.757
4.907
138
22.937
3.248
8.750
13.795
2.344
7.317
317
5.486
2.433
3.462
21.101
2001
11
176
413.067
55.437
9.237
1.303
10.919
1.093
4.516
9.077
6.210
2.104
1.545
23.329
5.233
3.592
83.180
2002
214
892
780.644
76.996
12.251
3.011
7.306
18.307
7.599
32.269
9.844
2.314
711
8.875
2.906
3.194
37.676
2003
135
4.170
341.902
...
19.669
10.319
7.436
6.750
16.559
5.018
2.799
310
3.637
3.735
6.163
26.996
Fuente: OPS
Otra de las enfermedades transmitidas por vectores que se constituye en un problema de
salud pública es la malaria. Un 85% del territorio colombiano está ubicado a menos de
1600 metros sobre el nivel del mar donde viven aproximadamente de 18 a 30 millones de
personas expuestas al riesgo de contraer la enfermedad o morir a causa de ella. Aunque la
mortalidad por malaria ha disminuido en forma significativa en los últimos decenios, la
morbilidad reveló una tendencia creciente durante los últimos cuarenta años. En el último
decenio las autoridades sanitarias en Colombia diagnosticaron aproximadamente un
promedio de 160.000 casos de malaria por año, pero en 1998, ese número se incrementó a
casi 250.000 en razón a los cambios climáticos producidos por el fenómeno del niño.
En forma particular, el caso de mortalidad por malaria durante el período 1990 – 2001 se
evidencia una tendencia decreciente con oscilaciones. (Gráfico No. 45). La incidencia
más alta se observó en los años 1992 y 1998 y las más bajas en los años 1995 y 1999. En
términos geográficos, la distribución de la mortalidad de malaria por departamento se ha
mantenido constante y concentrada en Antioquia, Valle, Nariño, Córdoba, Chocó, Cauca
y Meta.
Gráfico No. 45. Muertes por malaria. Colombia, 1990 – 2002.
250
No. de Muertes
200
227
180
183
193
158
149
155
150
120
100
119
91
79
82
88
50
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: DANE.
La morbilidad por malaria muestra una tendencia negativa durante el período 1990 –
2003. Los departamentos con mayores casos reportados son: Chocó, Córdoba, Guainía,
Guaviare y Vichada. Para 2003, en el promedio nacional el número total de casos
reportados fueron 998 casos. En términos de brechas las diferencias frente al promedio de
algunos departamentos oscilan entre 116 y 5.568 casos.
Dentro de los países descritos en el Cuadro No. 18, al igual que con el dengue, los países
que registran, en promedio, mayor número de casos son Brasil con 454.310 y Colombia
con 157.028 casos por año, les sigue Perú con 126.666 casos en promedio para estos
años. Los demás países registran casos inferiores a los 53 mil casos.
Cuadro No. 18. Casos de Malaria. 1995 – 2003
AÑO
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Argentina
1.065
1.533
592
269
174
393
193
125
122
Bolivia
46.911
63.093
51.478
73.764
49.847
31.468
15.765
14.276 20.343
Brasil
565.727 426.510 392.976 449.002 585.769 586.082 353.296 349.873 379.551
Colombia
187.082 134.561 180.898 177.490
62.999 105.063 204.717 195.719 164.722
Costa Rica
4.515
5.112
4.712
4.863
3.518
1.534
1.123
1.021
718
Cuba
...
...
...
...
...
53 29
30
Ecuador
18.128
7.176
16.365
39.615
81.066
86.467
88.583
86.757 52.065
El Salvador
3.362
5.524
2.719 ...
...
670
362
117
85
Estados Unidos de América
...
...
...
...
...
870 446
538
Guatemala
24.178
20.229
32.099
46.765
43.065
39.914
35.264
35.540 31.127
Honduras
59.446
73.020
65.863
42.401
46.142
34.736
23.883
17.223 10.122
México
7.316
6.189
5.046
14.443
6.362 ...
4.792
4.289 ...
Nicaragua
69.444
72.108
42.819
27.516
38.628
20.381
6.903
7.466
6.812
Panamá
730
386
505
909
871
1.036
928
2.244
4.500
Paraguay
898 ...
567
2.064
9.744
6.829
1.884
2.778
1.392
Perú
192.629 208.543 185.457 243.646 164.105
66.145
79.473 ...
...
República Dominicana
1.808
1.414
816
1.541
3.080
536
531
1.296 ...
Venezuela
16.371
17.505
22.400
21.815
16.686
26.049 ...
29.491 ...
Fuente: OPS
Salud Sexual y Reproductiva
En salud sexual y reproductiva se destacan aspectos tales como la mortalidad materna y
otros asociados a ésta como el acceso a servicios prenatales y de atención del parto y el
puerperio, el uso de métodos de planificación modernos, la fecundidad entre las
adolescentes y las enfermedades de transmisión sexual, particularmente el VIH-SIDA.
En materia de mortalidad materna, las razones de mortalidad materna para el período
1990 y 1997 muestran una tendencia decreciente, la cual no puede ser atribuida de forma
absoluta a una reducción del fenómeno, en la medida que está asociada a la reducción de
la cobertura del certificado de defunción del Sistema de Estadísticas Vitales y a pérdidas
de calidad del mismo83. Para los últimos cuatro años de la serie (1998 – 2001), la razón
de mortalidad osciló entre 105 y 91 muertes por 100.000 nacidos vivos (Gráfico No. 46).
Gráfico No. 46. Razón de mortalidad materna por 100.000 nacidos vivos, Colombia
1990 – 2001.
110
105
100
Por 100.000 N.V
100
90
88
99
91
80
81
70
78
80
73
60
64
65
60
50
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Fuente: DANE.
Las principales causas de la mortalidad materna en el país corresponden a i)
enfermedades maternas que complican el embarazo, el parto o el puerperio, dentro de las
cuales predominan las enfermedades circulatorias, respiratorias y digestivas de la madre,
ii) los trastornos hipertensivos del embarazo y, iii) las complicaciones del trabajo del
parto y del post-parto.
En el contexto latinoamericano se observa que la mortalidad materna aun se constituye
en un grave problema de salud pública. Así, en el 2000, en los países de desarrollo
humano alto en la región, la tasa de mortalidad materna presenta variaciones entre 83,
para México con la tasa más alta, y tasas del orden de 43 y 31, para costa Rica y Chile
83
A partir de 1998, la serie presenta un salto en la incidencia registrada como consecuencia de cambios en el registro
de defunciones y en la clasificación de las causas de muerte materna. Por tal motivo, la tendencia decreciente apreciada
en los años anteriores posiblemente se mantiene en la serie posterior a 1998.
(31) respectivamente84, las más bajas. Mientras en los países con desarrollo humano
medio en América Latina, Colombia y Ecuador tienen las tasas más bajas próximas a
130, por debajo de Brasil (260) y Bolivia (420). Estos resultados, generan una
preocupación sobre la eficiencia, calidad y estrategias utilizadas por los sistemas de
salud, exigiendo consecuentemente la necesidad de implementar estrategias dirigidas a
prevenir la mortalidad materna, por medio del mejoramiento del acceso y la calidad de la
atención del embarazo y el parto (Gráfico No. 47).
Gráfico No. 47. Tasas de mortalidad materna en América Latina. 2000
500
450
420
410
400
350
300
260
250
200
130
150
31
43
33
Costa Rica
Cuba
50
Chile
100
130
83
82
Bolivia
Ecuador
Perú
Colombia
Brasil
México
Argentina
0
Países organizados de mayor a menor IDH
Fuente: PNUD Informe de Desarrollo Humano- 2004
La anterior situación exige concentrar esfuerzos y estrategias que afecten los
determinantes del fenómeno y de las inequidades observadas; la evidencia muestra
resultados positivos en términos de un mayor acceso a los servicios de atención prenatal.
En ese sentido, la proporción de nacimientos que recibió atención prenatal por médico
aumentó del 82% en 1990 a 91% en 2000. En general, el nivel de cuidado prenatal se
incrementó del 88% al 94% en la zona urbana y del 71% al 84% en la rural85. No
obstante, es necesario garantizar el acceso al 100% de las madres y recién nacidos, y
mejorar la eficacia y la calidad de la atención, para reducir los niveles de mortalidad
materna y perinatal.
En términos de uso de métodos anticonceptivos86 modernos entre mujeres, la información
de la Encuesta de Demografía y Salud muestra una tendencia creciente en el uso de
84
Informe Sobre Desarrollo Humano 2004, tasas ajustadas.
ENDS – 2000, Profamilia, pág. 108 – 115.
86
En el Informe de Desarrollo Humano 2004, se puede observar que en el período 1995- 2002, la tasa de uso de
anticonceptivos en América Latina es similar entre los paises d ela región (que reportan dato). Por ejemplo, Cuba
presenta tasas de usos del orden del 73; México (67); en los paises de rango medio, Colombia (77) presenta la misma
tasa que Brasil y sus resultados son mayores que Perú (69), Ecuador (66) y Bolivia (53) en el mismo período.
85
métodos modernos en todos los grupos poblaciones, incluyendo aquellos considerados
como prioritarios por su situación de vulnerabilidad. Sin embargo, a pesar de estos
avances la misma evidencia señala la permanencia de brechas entre grupos poblacionales,
especialmente en contra de aquellos más pobres. (Cuadro No. 19).
Cuadro No. 19. Porcentaje de mujeres actualmente unidas usuarias de métodos
anticonceptivos modernos, según zona de residencia, región y nivel educativo para
los años 1990, 1995, 2000 y 2005.
Subgrupo
1990
54.6
Porcentaje
1995
2000
59.3
64.0
2005
68.2
Total País
Zona
Urbano
57.6
62.6
66.2
69.1
Rural
47.5
51.6
58.4
65.6
Región
Atlántica
48.5
55.5
59.3
60.6
Oriental
56.9
58.5
66.6
69.9
Central
53.1
60.4
63.0
69.8
Pacífica
54.8
59.3
64.7
67.7
Bogotá
61.8
64.6
69.0
74.2
Nivel educativo
Sin educación
44.0
45.4
55.5
57.4
Primaria
51.8
56.6
62.1
67.5
Secundaria
57.8
62.7
66.7
69.6
Universitaria
64.2
64.5
63.5
67.6
Fuente: Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud 1990, 1995, 2000, 2005.
Lo anteriores resultados en Colombia, han estado articulados a procesos de aumento y
mejoramiento de los años de educación, principalmente de las mujeres, a las estrategias
de información, educación y comunicación, establecidas en las políticas de salud pública,
principalmente de aquellas dirigidas al mejoramiento de las condiciones de salud sexual y
reproductiva de la población y, a las acciones y alianzas de las organizaciones de la
sociedad civil, dirigidas principalmente a la prevención.
A pesar de las mejorías en el uso de metodos anticonceptivos modernos, se ha observado
paralelamente un incremento paulatino del porcenataje de mujeres adolescentes que son
madres o se encuentran en embarazo. De acuerdo con la información de las ENDS, el
porcentaje de mujeres entre 15 y 19 años que son madres o están en embarazo de su
primer hijo durante 1990 y 2005, pasó de 12.8 a 20.5.
Estos resultados son preocupantes en la medida en que la experiencia de la maternidad en
la adolescencia, además de los riesgos que representa para la salud de la mujer, supone
cambios drásticos en los proyectos de vida, limitando en algunos casos las opciones de
desarrollo personal y social de la adolescente.
La maternidad temprana marca el inicio de una responsabilidad económica a largo plazo,
para la cual las madres jóvenes cuentan con pocos recursos y no se encuentran
preparadas87. Existe una fuerte asociación entre embarazo temprano en una generación y
la edad al embarazo de la siguiente generación, ya que es más probable que una mujer
que fue madre tempranamente sea hija de una mujer que también fue madre adolescente.
Por lo tanto, si el embarazo adolescente se origina principalmente en condiciones de
pobreza y a su vez tiene consecuencias económicas y sociales, la repetición
intergeneracional del embarazo adolescente puede ser un mecanismo intermediario en la
reproducción intergeneracional de la pobreza.
En Colombia, el embarazo en adolescentes es mayor en la zona rural, experimetando una
tendencia creciente durante 1990 y 1995, tendencia que se mantiene durante los
quinquenios siguientes. Las regiones Central y Pacífica presentan las proporciones más
altas y han tenido una tendencia creciente durante los últimos; la Atlántica presenta altos
niveles que se han mantenido en el tiempo, y en Bogotá se observa un aumento en el
valor del indicador en la última medición. Igualmente, la mayor proporción de embarazos
en adolecentes se evidencia en la población pobre y con niveles de educación más bajos
(Cuadro No. 20).
Cuadro No. 20. Porcentaje de mujeres de 15 a 19 años que son madres o están en
embarazadas con su primer hijo, según zona de residencia y región para los años
1990, 1995 y 2000.
Subgrupo
1990
12.8
Porcentaje
1995
2000
17.4
19.1
2005
20.5
Total País
Zona
Urbano
11.8
14.6
16.9
18.5
Rural
16.2
25.5
26.2
26.9
Región
Atlántica
17.5
17.7
18.9
19
Oriental
9.0
17.7
17.3
18.9
Central
11.6
15.8
19.4
21.5
Pacífica
14.7
18.1
23.0
20.3
Bogotá
11.5
18.0
16.7
22.6
Nivel de educación
Sin educación
45.5
52.3
Primaria
33.7
42.3
Secundaria
15.8
17.3
Universitaria
3.1
9
Fuente: PROFAMILIA. Encuesta Nacional de Demografía y Salud 1990, 1995, 2000 y 2005.
En cuanto a enfermedades de transmisión sexual, la epidemia del VIH/SIDA en
Colombia esta concentrada particularmente en grupos definidos de la población
caracterizados por su alta vulnerabilidad, como son la población de 15 a 49 años, los
hombres que tienen sexo con hombres y, en proporción creciente las mujeres. La
prevalencia nacional de la infección para el año 2003 es 0.65%88. En el 2003 con respecto
a la tasa estimada de incidencia en algunos países de América Latina para el grupo de
87
Rico J y Atkin L. El embarazo adolescente y la pobreza. En Bonfil, Paloma y Vania Salles (eds.) Mujeres pobres:
Salud y trabajo. México: Gimtrap, 1998. Pp. 13-30.
88
Ministerio de la Protección Social. Informe Nacional de UNGASS. Period de Cobertura Enero 2003 – Diciembre
2005.
población entre los 15 y los 49 años, Colombia registró cifras similares (0,7%) a las de
países como Brasil, Argentina y Venezuela89
Sin embargo, se observa a nivel nacional un progresivo cambio del patrón predominante
de transmisión homosexual hacia el predominio de la transmisión por coito heterosexual.
En Colombia, la feminización de la epidemia está ocurriendo gradualmente y en algunas
regiones esta realidad es evidente desde hace varios años. La razón de casos
hombre/mujer ha descendido de 20:1 al inicio de la epidemia a 8:1 en 1993, a 6:1 en 1998
y a 3:1 entre 1999 y 2003. En los departamentos de la Costa Caribe este indicador es
cercano a 1:1.
Algunas estimaciones90 hacia el año 2002, señalan que el costo directo que representaba
esta enfermedad para el país era equivalente al 0.05% del PIB y el costo indirecto, o de
oportunidad, representado en la cantidad de años de vida e ingresos potenciales perdidos,
era aún mayor. De igual forma, dichas estimaciones señalaban que el país gastó en el
2002 cerca de un dólar per-cápita en prevención y atención al Sida, del cual el 73% era
financiado con aportes del sistema de seguridad social en salud, 10% gasto del gobierno,
14% hogares y 2.8% sector privado y fuentes internas.
Por otra parte, para el control y prevención de esta enfermedad existen dificultades en
materia de vigilancia epidemiologica generada por la falta de artículación entre los
diferentes niveles de gobierno.
Según el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, en el 2003 la incidencia (% de
personas) en algunos países de América Latina para el grupo de población entre los 15 y
los 49 años, Colombia presenta un comportamiento similar a Argentina, Brasil, y
Venezuela, con una incidencia del orden de 0,7. Chile y Ecuador presentan incidencias
del orden de 0,3.
Situación Nutricional
El origen de la malnutrición de la población es multifactorial; en ella intervienen factores
genéticos, ambientales, culturales, sociales, económicos, y psicológicos, entre otros91. Se
pueden diferenciar entre los factores determinantes de la malnutrición los exógenos y los
idiosincrásicos. Los factores exógenos se refieren a los eventos sobre los cuales la familia
o población no tiene injerencia directa, como por ejemplo el no disponer de una
producción y comercialización de alimentos en forma oportuna y adecuada en los sitios
de abastecimiento. Los factores idiosincrásicos hacen referencia a aquellos factores que
89
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2004.
FUNSALUD, SIDALAC, ONUSIDA, Ministerio de Salud de Colombia. Cuentas Nacionales en VIH-SIDA.
Colombia 2002.
91
“Política Nacional de Seguridd Alimentaria y Nutricional”. Documento borrador Ministerio de Protección Social,
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Educación Nacional, Departamento Nacional De
Planeación, Instituto Colombiano De Bienestar Familiar, Instituto Colombiano De Desarrollo Rural, diciembre de
2005.
90
son de la órbita directa de las familias, individuos o colectividades, como por ejemplo los
hábitos de consumo.
El aprovechamiento o utilización biológica de los alimentos, se refiere a cómo y cuánto
aprovecha el cuerpo humano los alimentos que consume; y cómo los convierte en
nutrientes para ser asimilados por el organism. Sus principales determinantes son: el
estado de salud de las personas, los entornos y estilos de vida, la situación nutricional de
la población, la disponibilidad, calidad y acceso a los servicios de salud, agua potable,
saneamiento básico y fuentes de energía92. En cuanto a este componente, la situación es
la siguiente:
El estado nutricional de la población menor de 5 años ha mejorado paulatinamente, al
parecer como consecuencia de los avances en materia de lactancia materna, las mejores
condiciones nutricionales y educativas de las madres, el acceso a la seguridad social en
salud y a programas de asistencia social y las acciones adelantadas a través del Plan
Nacional de Alimentación y Nutrición. Así, la evolución de la desnutrición en los niños
menores de 5 años, entre 1965 y 2005, muestra una disminución paulatina de la
desnutrición crónica, estatura para la edad, desde un 32% a un 12% respectivamente; la
desnutrición global, peso para la edad, que venía en descenso desde 1965, presenta un
incremento leve y no significativo entre 2000 y 2005 de 0.8% a 1.2%93 (Cuadro No. 21).
Cuadro No. 21. Evolución de la desnutrición en menores de 5 años, 1965 a 2005
Tipo de desnutrición
1965(1)
1977(2)
1986(3)
1995(4)
2000(4)
2005(4)
Crónica total (Talla
31.9
22.4
16.6
15
13.5
12.1
baja para la edad)
Moderada
18.2
15.1
16.6
11.5
10.7
10
Severa
13.7
7.3
5.2
3.5
2.8
2.1
Aguda total (Peso bajo
3.9
4.9
2.9
1.4
0.8
1.2
para la talla)
Moderada
3.1
4.1
2.4
1.1
0.7
1.1
Severa
0.8
0.8
0.5
0.3
0.1
0.1
Global total (Peso bajo
21.1
16.8
10.1
8.4
6.7
7
para la edad)
Moderada
15.5
14.4
7.9
7.5
5.9
6.4
Severa
5.6
2.4
2.2
0.9
0.8
0.6
Fuente: Tomado de ENDS 2005- Profamilia, Pag. 273
(1) Ministerio de Salud. Asociación Colombiana de Facultades de Medicina. Investigación nacional de
morbilidad: evidencia clínica. Instituto Nacional de Salud, Bogotá, 1967.
(2) Mora JO. Situación nutricional de la población colombiana en 1977- 80 volumen I. Resultados
antropométricos y delaboratorio. Instituto Nacional de Salud, Bogotá, 1982
(3) Castro de Navarro L, Acosta F. Encuesta Nacional sobre Conocimientos, Actitudes y Prácticas en
Salud 1986- 89: situación nutricional y patrones de alimentación en menores de 5 años. Instituto Nacional
de Salud, Bogotá, 1990.
(4) Encuesta Nacional de Demografía y Salud. Profamilia.
92
“Política Nacional de Seguridd Alimentaria y Nutricional”. Documento borrador Ministerio de Protección Social,
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Educación Nacional, Departamento Nacional De
Planeación, Instituto Colombiano De Bienestar Familiar, Instituto Colombiano De Desarrollo Rural, diciembre de
2005.
93
ENDS – 2005. Profamilia, pág. 273.
El nivel educativo de la madre, al igual que en los indicadores de mortalidad, afectan la
situación nutricional de los menores de 5 años. En la Encuesta Nacional de Demografía y
Salud del 2005, los niños de madres sin educación presentan tasas de desnutrición crónica
de 27.3% frente a 3.5% de aquellos cuyas madres tienen educación superior y, con
respecto a la desnutrición global, los primeros tienen una tasa de 14.3% mientras los
segundos 2.6%.
En Colombia, para el año 2005, la anemia nutricional afecta a 32.8% de las mujeres entre
13 y 49 años, al 44.7% de las gestantes, al 37.6% de los niños de 5 a 12 años y al 33.2%
de niñas y niños de 1 a 4 años, con un porcentaje mayor en el grupo de 12 a 23 meses de
53.2% (ICBF, 2005).
Por regiones, la mayor prevalencia de anemia en el grupo de 1 a 4 años se presentó en la
Región Atlántica con una tasa del 45.1% y en Bogotá con el 36.3%; la menor tasa se
registró en la Región Oriental con el 23.7%; las tasas intermedias están en las Regiones
Nuevos Departamentos (32.9%) y Pacífica (33.7%) (ICBF, 2005).
La vitamina A también ha sido evaluada en al país, encontrando que la deficiencia en
menores de 5 años es de 5.9%, siendo el grupo de 12 a 23 meses el más afectado (6.7%).
En la región atlántica se observa la mayor tasa (14%) y en la región de nuevos
departamentos la menor (1%). (ICBF, 2005).
La carencia de yodo es la principal causa de retardo mental prevenible en todo el mundo.
En Colombia la deficiencia de yodo como problema de salud pública está controlada, al
encontrar en el análisis urinario de yodo que menos del 10% de escolares (6.4%) tiene
niveles considerados de riesgo. (INS, 1994- 98)
El perfil nutricional de Colombia muestra que el suministro de energía alimentaria per
cápita fue de 1.975 Kilocalorías/día en el año 1965 y para el año 2001 se incrementa a
2.775,3 kcal/día, mientras el consumo promedio en los países industrializados fue de
3.374 kca l/día entre 1995 y 1997, y el promedio mundial es de 2.761 kcal/día (FAOCAN, 2003). 94
Es posible decir que, en los aspectos de seguridad alimentaria, las inequidades sociales
hacen que los pobres sean más vulnerables al presentar una dieta inadecuada. No
obstante, la evolución de las necesidades energéticas y el suministro de energía
alimentaria diaria per-cápita para el caso colombiano, muestran mejorías en el tiempo
(Gráfico No. 48).
94
Ibidem
Gráfico No. 48. Necesidades y suministro de energía por persona (Colombia)
2.700
2.580
2.490
2.500
2.300
2.113
2.100
2.120
2.044
1.975
1.900
Necesidades energéticas (Kcal/dia)
1965
SEA por persona (Kcal/dia)
1993
2001
Fuente: Hoja de Balances FAOSTAT. www.faostat.fao.org
Los avances en materia de nutrición son significativos en el país. Sin embargo, es
importante tener en cuenta que como mecanismo de protección a la crisis económica de
los últimos años, las familias tuvieron que modificar sus hábitos de consumo. En
particular, un porcentaje significativo de familias redujo la cantidad de comidas y la
calidad de los alimentos consumidos, y realizó sustituciones de alimentos, lo cual tiene
implicaciones en las condiciones de nutrición, especialmente de los hogares más
pobres95.
La situación de Colombia frente a otros países de América Latina, en desnutrición para
los menores de 5 años de edad, muestra al país con porcentajes que evidencian avances
en la protección de la infancia. El Informe de Desarrollo Humano de Naciones Unidas
2004 muestra que Colombia en el período 1990- 1998, presenta porcentajes del orden del
15% de niños con bajo peso para la edad, mientras que para el período 1995 – 2002 los
porcentajes son cercanos al 7%. Estos resultados se mantienen en el promedio de los
países de desarrollo humano medio de la región, a excepción de Ecuador, donde en el
2002, el porcentaje es del orden del 15%.
Colombia muestra porcentajes de niños con desnutrición (peso para la edad) similares a
algunos de los países de desarrollo humano alto de la región. Por ejemplo, presenta tasas
cercanas a Costa Rica y Argentina quienes tienen un porcentaje del 5%. Sin embrago,
frente a Chile la diferencia en los porcentajes es significativa, Chile presenta porcentajes
de desnutrición cercanos al 1%. Frente a México las tasas son similares, este país
presenta un porcentaje de desnutrición del orden del 8%. Estos resultados, enfrentan al
país al reto de fortalecer la política de seguridad alimentaria y nutricional y las acciones
de prevención y asistencia de la desnutrición en la infancia que llevan a cabo las
entidades nacionales, con el compromiso de los entes territoriales.
95
La Encuesta Social de Fedesarrollo, realizada a finales de 1999, mostró que en los seis meses anteriores a la
realización de la encuesta, el consumo de alimentos bajó en 39.07% en los hogares de las cuatro ciudades más grandes
del país. Esta disminución se distribuyó diferencialmente por estratos así: en el 19.16% de los hogares de estrato alto,
en 44 % de los hogares de estrato medio, y en 38 % de los hogares de estrato bajo.
Coberturas de Vacunación
Las coberturas de vacunación del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI)
ascendieron progresivamente de 15% en 1978 hasta lograr más del 92.3% en 1996 en
todos los biológicos. A partir de 1997 las coberturas descendieron a porcentajes que
varían entre 88% y el 75%, situación que comenzó a recuperarse paulatinamente a partir
del año 2000, a niveles del 93%. (Cuadro No. 22).
Cuadro No. 22. Coberturas de vacunación 1994 – 2003
Vacuna
1994 1995 1996
Antipolio
92.0 94.5 93.3
DPT
(difteria,
88.2 93.9 92.3
tétanos y tos ferina)
BCG
96.0 100.0 100.0
(antituberculosis)
Antihepatitis B
NA
71.3 94.6
HiB (Haemophilus
NA
NA
NA
influenzae tipo b)
Triple
Viral
64.0 93.5
(sarampión, rubéola NA
y parotiditis)
Fuente: Ministerio de la Protección Social.
1997
84.8
1998
74.6
1999
77.4
2000
81.9
2001
80.5
2002
82.9
2003
92.2
2004
88.96
83.9
72.5
74.0
77.8
77.6
80.5
91.8
88.94
97.9
84.7
79.8
90.1
84.8
87.2
96.6
91.75
84.8
74.7
77.3
77.5
78.1
78.3
91.8
88.95
NA
NA
50.3
64.6
53.6
68.9
92.6
88.56
88.0
78.0
76.8
78.6
85.5
93.3
93.5
91.52
Adicionalmente, en la última década el PAI ha tenido diversas dificultades en su
operación. A nivel de gestión del programa, se destaca el ingreso de nuevos actores con
indefinición y colisión de funciones y competencias. Esto conllevó, entre otras
consecuencias, a la inequidad registrada en las coberturas, presentándose marcadas
diferencias regionales y locales, entre las entidades territoriales con mayor concentración
de población frente a las que cuentan con gran extensión territorial, mayoría de población
rural dispersa, mayores condiciones de pobreza, y diferencias entre regímenes de
afiliación96. El Gráfico No. 49 presenta la situación en términos de cobertura de las
entidades territoriales departamentales para la vacuna BCG.
96
Este resultado se asoció a problemas de diferente índole, entre los que se destacan la falta de claridad en las
competencias de los diferentes agentes del sistema (modificado posteriormente por la ley 715 de 2001), el esquema de
financiación del PAI, las deficiencias en los mecanismos de gestión y control, y las fallas en su prestación por parte de
los nuevos actores del SGSSS. El PAI es ejecutado conjuntamente por las EPS y ARS, para el caso de los afiliados al
sistema, y por las entidades territoriales, para el resto de la población. Sin embargo, la coordinación y gestión del
programa por las direcciones territoriales de salud ha sido deficiente, al igual que la vigilancia y el control por parte del
ente rector del sistema.
Gráfico No. 49. Coberturas de vacunación departamentales BCG 2004
160
VAUPÉS
VICHADA
TOLIMA
VALLE
SUCRE
SANTA MARTA
SANTANDER
SAN ANDRÉS
QUINDIO
RISARALDA
PUTUMAYO
META
MAGDALENA
NARIÑO
NORTE DE SANTANDER
20
LA GUAJIRA
HUILA
GUAINÍA
40
GUAVIARE
CUNDINAMARCA
CHOCÓ
CÓRDOBA
CESAR
CAUCA
CARTAGENA
CASANARE
CAQUETÁ
BOYACÁ
CALDAS
BOLÍVAR
ATLÁNTICO
60
ANTIOQUIA
80
ARAUCA
100
AMAZONAS
Porcentaje
120
BOGOTÁ D.C.
BARRANQUILLA
140
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Fuente: MPS.
Los anteriores resultados muestran que el país probablemente está en riesgo de epidemias
o resurgimiento de enfermedades erradicadas o prevenidas por el esquema de vacunación
actual del país, dado que la inmunidad de rebaño se ve afectada por los descensos en las
cobertutras útiles.
De otra parte, los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación al PAI han
tenido un comportamiento ascendente en la medida en que ha ampliado el Programa,
principalmente a partir del año 1998 en que sistemáticamente se han complementado
estos recursos con aportes del Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga -, permitiendo la
introducción de nuevos vacunas en el Programa (Haemophilus influenzae tipo B), triple
viral y pentavalente y la cobertura de otros grupos de población a riesgo (fiebre amarilla
y sarampión y rubéola).
Los resultados obtenidos en la caracterización de las coberturas del PAI97 muestran como
los municipios con brechas de cobertura, se concentran en los departamentos de Boyacá,
Antioquia, Cundinamarca, Santander, Nariño. En estas cinco entidades territoriales se
concentran un total de 324 (54%) de los municipios con cifras inferiores a la cobertura
nacional (84,1%), con promedios departamentales de brechas de cobertura que fluctúan
entre 29 y 17 puntos porcentuales.
Para el año 2003, persisten como variables relacionadas con mayores brechas de
cobertura el área total del municipio, la ruralidad y la categoría de tamaño funcional. Así,
los municipios que tienen menores coberturas de vacunación, en relación con el nivel
97
Documento Evaluación económica, financiera y determinantes de inequidad en coberturas del PAI, DNP – Cendex,
Universidad Javeriana.
nacional se caracterizan por ser municipios de gran extensión territorial, de alto
porcentaje de población rural y de mayor categoría de tamaño funcional.
Es preciso señalar que los problemas de gestión y los asociados a las competencias de los
agentes del sector salud llevaron al descenso de las coberturas en el país. Esta situación se
reflejó frente al resto de los países de América Latina a partir de 1997 y hasta 2002. En
estos años, el país siempre tuvo tasas de vacunación menores a la mayoría de los paises
de la región, BCG. Tan solo superó a Paraguay en el promedio de coberturas para estos
años. En 2003, con el 97% de cobertura se logra superar a la mayoría de los países de
America Latina, siendo superado por Belice, Brasil y Uruguay con 99% y Ecuador y
Cuba con el 98%, e igualando en este registro a Guatemala (Cuadro No. 23).
Cuadro No. 23. Cobertura de Vacunación contra la Tuberculosis. Comparaciones
internacionales 1995 – 2003.
PAIS
Argentina
Belice
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
1995
99
92
87
99
94
99
99
100
99
99
79
97
98
99
99
97
96
76
99
91
1996
99
90
98
99
91
99
92
99
99
99
76
99
99
99
99
89
99
79
99
89
1997
99
95
88
99
98
88
92
99
94
93
90
99
99
99
99
87
98
88
99
86
1998
99
93
85
99
96
82
87
99
98
99
88
96
99
91
99
83
96
86
99
81
1999
99
96 ...
95
99
94
79
89
99
99
72
91
93
99
99
99
87
97
90
99
96
2000
100 ...
...
95
100
100
86
92
100
100
99
97
100
99
100
100
79
93
90
99
99
2001
95
99
99
87
87
96
99
92
87
93
99
98
99
86
88
96
99
85
2002
99 ...
97
93
99
94
85
91
81
99
92
96
92
92 ...
93 ...
92
82
92
96
99
88
2003
99
94
99
95
97
87
98
99
90
97
91
87
88
94
90
99
88
Fuente: OPS
Una de las enfermedades trazadoras de la gestión en vacuinación es el sarampión, ya que
en 1994, los países de las Américas establecieron la meta de la erradicación de dicha
enfermedad. Durante el 2001 en la Región de las Américas, se identificaron sólo 503
casos confirmados de sarampión, la cifra más baja reportada, lo que representa una
disminución de 71% sobre los 1.754 casos informados durante 2000. Sólo tres países,
Haití y República Dominicana y Venezuela (después de una importación de Europa en
2001), tenían pruebas de transmisión autóctona de sarampión durante 2001.
Como se aprecia en el Cuadro No. 24 las coberturas de vacunación contra el sarampión,
en el país, presentan un descenso considerable a partir de 1997 año en el cual disminuyó
la cobertura a 76%, continuando en estos niveles hasta 2001, año en que se incrementó la
cobertura a 90%. A pesar de haber logrado en 2003 una cobertura de 93%, frente a estos
países, las coberturas no son satisfactorias. Colombia tan solo superó a países como
Paraguay, Costa Rica, Panamá, Venezuela y República Dominicana. Los restantes 14
países observados superan a Colombia en la cobertura de vacunación contra el
sarampión.
Cuadro No. 24. Cobertura de Vacunacion contra Sarampión
PAIS
1995
Argentina
99
Belice
83
Bolivia
83
Brasil
90
Chile
97
Colombia
95
Costa Rica
94
Cuba
99
Ecuador
73
El Salvador
93
Guatemala
83
Honduras
89
México
90
Nicaragua
81
Panamá
84
Paraguay
75
Perú
99
República Dominicana
85
Uruguay
90
Venezuela
66
1996
99
80
98
80
93
93
87
98
79
96
69
91
93
90
90
81
87
81
89
64
1997
92
98
99
99
92
76
99
99
74
97
76
89
91
94
92
61
91
80
92
65
1998
99
84
80
96
93
75
86
99
88
98
81
97
96
99
95
78
93
95
86
93
1999
2000
2001
97
91 ...
82 ...
...
99
100
99
89
99
99
95
97
99
76
75
90
89
84
85
99
96
99
99
89
99
75
97
82
93
88
82
98
98
98
94
96
95
97
100
99
73
97
88
70
92
90
92
97
97
94
88
98
92
90
94
79
84
98
2002
2003
95 ...
89
96
97
99
93
99
99
99
89
93
94
89
80
99
80
99
93
99
92
94
99
95
96 ...
98 ...
89
83
82
91
95
95
82
80
94
95
78
81
Fuente: OPS
Sistema General de Seguridad Social en Salud
La política del sector salud se fundamenta en la organización e implementación del
Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) el cual está basado en el
aseguramiento. Este sistema procura mantener y mejorar el estado de salud de los
colombianos y brindar protección financiera a las familias cuando se presentan
contingencias que menoscaban la salud de sus miembros.
Bajo el antiguo Sistema Nacional de Salud la cobertura y el acceso a los servicios de
salud eran deficientes, especialmente para la población más pobre y vulnerable. El
SGSSS fundamenta su accionar en el logro de mayor eficiencia, equidad, solidaridad y
calidad. La estrategia contempla por un lado, la cobertura de riesgos mediante el
aseguramiento, y por el otro, la promoción, prevención, el acceso y la mayor utilización
de los servicios de salud. En este sentido, la constante en las políticas sociales de los
planes de desarrollo ha sido profundizar dicho proceso, de manera que se avance en la
expansión gradual de la seguridad social para mejorar la salud con equidad.
Así, para el logro de los resultados actuales y en el avance del aseguramienmto ha sido
fundamental el esfuerzo por un mayor gasto en salud, tanto público como privado,
proveniente de diferentes fuentes. En la última década la participación del gasto en salud
en el PIB, sin considerar el gasto de bolsillo de las familias, se incrementó del 3,5% en
1993 al 7,1% en 2002 (Gráfico No. 50).
Gráfico No. 50. Gasto Total en Salud / PIB (%), 1993-2002
12.00
10.00
%
8.00
6.00
4.00
2.00
0.00
1993
1994
1995
1996
1997
Gasto total sin gasto de bolsillo / PIB (%)
1998
1999
2000
2001
2002
Gasto total con gasto de bolsillo / PIB (%)
Fuente: DNP – DDS / MPS. Proyecto Cuentas de Salud.
De otra parte, el número de personas que requirieron gasto de bolsillo para cancelar
consultas disminuyó entre 1993 y 2003. En 1993 el 59% de los enfermos debían recurrir
a gasto de bolsillo para cancelar la consulta, en 1997 un 36% y en 2003 un 22.8%. El
mismo gasto por concepto de hospitalización disminuyó en 38 puntos; con cifras de 61%
de las personas hospitalizadas efectuando gasto de bolsillo en 1993, un 46% en 1997 y
finalmente un 23% en 200398.
La medición del gasto de bolsillo plantea dificultades técnicas y métodologícas que
requieren ser resueltas99, tanto para identificar su impacto en el gasto en salud, como su
potencial efecto en el financiamiento del aseguramiento en salud. Adicionalmente, el país
requiere valorar la calidad y valor agregado de dicho gasto.
Cobertura de aseguramiento
Entre los resultados más importantes del SGSSS sobresale el aumento de la cobertura del
aseguramiento (Cuadro No. 25). Entre 1992 y 2004 el sistema presentó una expansión
notable, pasando de 9 millones100 a 27 millones de afiliados. La ampliación de los
98
Fuente: DNP – DDS / MPS. Proyecto Cuentas de Salud.
No se dispone de una base de información que capture periódica y sistemáticamente información sobre el gasto en
salud de los hogares y que permita comparaciones en el tiempo. Las encuestas disponibles difieren en la indagación
sobre el gasto, algunas con mayor grado de detalle y por tanto con efectos en la estimación frente a otros años y
fuentes.
100
Vélez, C.E.. “Gasto Social y Desigualdad”. DNP – Misión Social. Bogotá, 1996, pág. 162 – 166.
99
beneficios al grupo familiar del cotizante y la implantación del régimen subsidiado fueron
los factores determinantes del incremento en la afiliación.
Cuadro No. 25. Cobertura del aseguramiento en salud, 1992 – 2005 (millones de
personas)
Nacional
Total población
Régimen
contributivo
(Prom. Anual)(1)
Régimen
subsidiado
Total afiliados
Proporción No
Afiliada(3)
1992
32.11
1998
40.8
1999
41.5
2000
42.3
2001
43.0
2002
43.8
2003
44.5
2004(2)
45.3
2005
46,0
9.0
16.1
14.5
14.4
13.1
12.6
13.8
14.4
15,2
0
8.5
9.3
9.5
11.1
11.4
11.8
13.7
16,5
9.0
24.6
23.8
23.9
24.1
24.1
25.6
28.1
31,7
72.1%
39.6%
42.7%
43.5%
43.9%
45.0%
42.4%
40.5%
31,2%
1998 –
1992
1.4%
1999 –
1998
1.9%
2000 –
1999
1.8%
2001 –
2000
1.7%
2002 –
2001
1.7%
2003 –
2002
1.7%
2004 –
2003
1.7%
2005 –
2004
1,6%
Variaciones
Variación Población total
Variación régimen
NA
8.9%
2.4%
16.3%
3.4%
3.5%
16.0% 20,4%
subsidiado
Variación régimen
1.18%
-9.7%
-0.9%
-9.2%
-3.3%
9.2%
4.8%
5,6%
contributivo
(1) Fuente MPS: Para 2001 y 2002, se registra el dato certificado por MPS y utilizado para efectos de
distribución del SGP. Para 2003 fuente SIGOB. En 2005 se tomó el reporte a Octubre de 2005 del MPS.
(2) Fuente: MPS. No incluye “subsidios parciales” que en 2004 alcanzaron 1,8 millones y en 2005 2.096
millones de personas
(3) No incluye Regímenes Especiales. Se incluye población afiliada con y sin capacidad de pago.
Es preciso señalar que la falta de cobertura de la población más pobre, medida a través
del SISBEN (niveles 1 y 2), es más alta que la del promedio que se muestra en el cuadro
20. El déficit es de cerca del 39%101
En términos de equidad, la estrategia ha permitido la priorización de la afiliación de los
pobres; para 2003 el 49.5% de la población de los dos quintiles inferiores de ingreso se
encontraba afiliada al sistema de seguridad social en salud, de estos el 78% se encontraba
afiliado al régimen subsidiado, el restante 22% al contributivo. De otra parte, el quintil
con mayores ingresos presenta una afiliación del 83% y de estos el 95% se encuentra
afiliada la régimen contributivo. Lo anterior refleja tres cosas: 1) que el instrumento de
afiliación del régimen subsidiado efectivamente favorece a los que tiene menor capacidad
de pago, 2) que aun existen problemas de focalización y 3) que es preciso avanzar en
estrategias que permitan a la población pobre tener acceso al seguridad social de salud.
Sin embargo, se debe anotar que el avance en la implementación del aseguramiento en
Colombia ha estado acompañado por grandes esfuerzos por reducir las brechas entre las
zonas urbana y rural: entre 1997 y 2003 la brecha en términos de cobertura se redujo en
un 6.3%.
101
No incluye subsidios parciales que para la vigencia de 2005 fueron cerca de 2.09 millones de personas.
Al examinar los avances de cobertura a partir de la información de los registros de la
cuenta de compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía, suministrada por el
Ministerio de la Protección Social, se evidencia que durante el período 1999-2002 el
número de cotizaciones al régimen contributivo disminuyó en cerca de 1.9 millones de
personas, resultado del efecto de la crisis económica que afectó al país en dicho período.
De otra parte al comparar el déficit de cobertura nacional con el déficit departamental (se
presentan la entidades territoriales con valores superiores al promedio nacional), entre los
años 1999 y 2004, se evidencia un avance en la reducción de las brechas102. Lo anterior
significa que las políticas de ampliación de cobertura al Sistema General de Seguridad
Social en Salud durante los últimos cinco años se centraron en reducir las diferencias
regionales, enfocándose en los departamentos con menores niveles de cobertura (Gráfico
No. 51).
Gráfico No. 51. Diferencia entre el déficit de cobertura nacional y el departamental
(Déficit Nacional – Déficit Departamental). Para departamentos con déficit
superiores al promedio nacional en las vigencias 1999-2004
45%
27 puntos por encima
del déficit de cobertura
Nacional
Déficit Nacional menos Déficit
Departamental en %
40%
35%
1999
2004
30%
25%
20%
15%
10%
5%
A
A
N
ZO
A
M
A
RA
A
S
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A
A
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V
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SU
CR
TO
E
LI
M
V
IC A
H
A
D
A
0%
Fuente: Ministerio de Protección Social- DANE, Cálculos DNP-DDS-SS
102
El déficit de cobertura es calculado descontando de la proyección de población DANE con base en Censo 1993 los
afiliados a los regímenes contributivo y subsidiado.
Acceso a los servicios
En términos de acceso, se evidencia que el aseguramiento propende hacia una reducción
de las brechas entre los pobres y no pobres. La información disponible en las ECV1997/2003 muestra que para la población perteneciente a los dos primeros quintiles de
ingresos la probabilidad de ser tratado dado que se enfermó pasó de 55% al 64%.
En el mismo sentido, al comparar los resultados entre la población que vive en la zona
urbana y el resto, se evidencia que hay una tendencia hacia la reducción de la brecha en
términos de probabilidad de ser atendido durante los dos años citados: mientras que en
1997 era una diferencia de 19 puntos porcentuales, en 2003 era de 6 puntos. Los
resultados igualmente señalan que la estrategia de política que más ha contribuido a la
reducción de las brechas en términos de acceso ha sido el aseguramiento.
Al examinar los resultados de las probabilidades de atención, discriminando por tener o
no la condición de estar asegurado y zonas, se evidencian grandes diferencias entre la
población pobre afiliada y no afiliada (Cuadro No. 26).
Cuadro No. 26. Probabilidad de ser y no ser tratado por condición de afiliación
dentro del SGSSS y zona. 2003.
Afiliados
No Afiliados
Zona
Prob_tratado
Pob_No tratado Prob_tratado
Pob_No tratado
Resto
0.77055
0.22945
0.5082
0.4918
Urbano
0.78964
0.21036
0.5268
0.4732
Total
0.78609
0.21391
0.5211
0.4789
Fuente: ECV. 2003. DNP-DDS-SS.
Igualmente, estas diferencias se evidencian al examinar la población asegurada y no
asegurada por quintil de ingreso (Cuadro No. 27). Los resultados en términos de equidad
en el acceso de la población muestran resultados diferentes entre los regímenes
contributivo y subsidiado, entre 1997-2003. Al examinar la distribución de la
probabilidad de ser atendido por quintiles y regímenes, se aprecia una reducción en dicha
probabilidad, principalmente, en los afiliados al régimen contributivo pertenecientes a los
primeros quintiles de ingreso. En el régimen subsidiado los resultados muestran evidencia
que la población de los quintiles con menores ingresos la probabilidad de ser tratado entre
1997 y 2003 ha mejorado. Lo anterior, sugiere la existencia de diferencias institucionales,
de regulación o en la operación entre los dos regímenes que afectan el acceso a los
servicios.
Cuadro No. 27. Probabilidad de ser tratado por régimen de afiliación del SGSSS y
quintil de ingreso -2003.
Régimen
Año
quintil 1
quintil 2
quintil 3
quintil 4
quintil 5
Prob_Tratado_Régimen Contributivo
1997
0.94
0.91
0.88
0.88
0.87
2003
0.59
0.80
0.80
0.82
0.81
Prob_Tratado_Régimen Subsidiado
1997
2003
0.62
0.75
0.67
0.79
0.73
0.72
0.73
0.71
0.80
0.76
Fuente: ECV-2003. DNP-DDS-SS
Sostenibilidad financiera
Los principales problemas en el financiamiento del régimen contributivo están
relacionados con: 1) los altos niveles de evasión y elusión (cercanos al 36%)103 y las
deficiencias en los mecanismos de recaudo104, 2) el incremento de la densidad familiar
por efecto de la crisis económica, y 3) la reducción de la densidad salarial105. Como
consecuencia, de lo anterior, la satisfacción de la condición de equilibrio -que depende de
la igualdad entre los ingresos recaudados y los gastos reconocidos- se ha puesto en riesgo
en los últimos años. La operación corriente de la subcuenta de compensación arrojó
déficit y superavits exiguos en la época de crisis, lo que ha venido obligando a utilizar los
ahorros acumulados al inicio del sistema.
Es preciso señalar, que muy posiblemente la situación anterior ha ocasionado que se
incrementen los pagos adicionales con cargo a los usuarios (copagos y cuotas
moderadoras).
El régimen subsidiado también es vulnerable a las variaciones del ciclo económico, lo
cual condujo a enfrentar graves inestabilidades en las fuentes de ingreso, limitando su
capacidad de ampliar la cobertura entre el 2000 y 2002. En las vigencias de 2003 a 2005
se han incrementado significativamente las coberturas en razón de un: i) mayor paripassu,
ii) uso de los excedentes acumulados y iii) la presupuestación del total de los recaudos de
la subcuenta de solidaridad. Esta situación sería fiscalmente sana, si a su vez se avanza en
la transformación de subsidios de oferta a demanda y en el rediseño y reestructuración de
la red hospitalaria pública territorial. En dicho sentido, en el mediano plazo, si no se
cumplen los supuestos previstos en este documento, la sostenibilidad del régimen
subsidiado estará sujeta a un aporte de la Nación cada vez mayor.
103
Ministerio de Salud. Análisis de la Encuesta de Hogares. Econometría, Bitrán Asociados y ESAP. Bogotá, 2001. La
evasión - elusión se puede dividir en dos grandes causas: la subdeclaración de ingresos de las personas que
efectivamente cotizan al Régimen Contributivo, y el no pago, que puede distinguirse para cuatro diferentes tipos de
personas: afiliados al régimen contributivo como beneficiarios, afiliados al régimen subsidiado, pensionados que no
realizan aportes al sistema y personas elegibles como cotizantes que no se encuentra afiliados a ninguno de los
regímenes del SGSSS.
104
En la gestión de recaudo, el proceso de compensación se caracteriza por ser complejo y poco consistente, lo cual
propicia la existencia de múltiples declaraciones, inconsistencias de información, largos períodos de definición y difícil
control.
105
La densidad familiar aumentó de 2,21 en 1998 a 2,51 en el 2001.
Los hospitales públicos vienen acumulando grandes pasivos106 y déficit en los últimos
años como consecuencia de problemas internos de organización, gestión107 y
flexibilización del gasto108. Entre los principales pasivos se cuentan las obligaciones
laborales que incluyen prestaciones sociales, las deudas con proveedores de bienes y
servicios, y las obligaciones financieras, parafiscales e impositivas.
Una vez entrada en vigencia la ley 100 de 1993, los ingresos de los hospitales públicos en
su conjunto se incrementaron en términos reales, principalmente en el primer nivel de
complejidad. El total de ingresos de los hospitales públicos presentó un incremento de
108% entre los años 1994 y 2001109. El gasto hospitalario total, si bien presenta la misma
tendencia del ingreso, lo supera año a año para todos los niveles de complejidad: el total
del gasto de los hospitales públicos tuvo un incremento de 207% entre los años 1994 y
2001110. A partir del año 1996, el déficit de los hospitales públicos empieza a crecer,
presentando una brecha significativa entre ingresos y gastos. Los ingresos crecen año a
año en menos del 5%, mientras que el crecimiento de los gastos es mayor al 10%. Para
los años 2002 a 2004 la tendencia es similar, los gastos en este periodo crecen en
términos nominales cerca del 15%, mientras que los ingresos decrecieron un 2.3% en
términos nominales111.
Como consecuencia, la situación financiera suele presentarse deficitaria, en gran medida
por la tendencia indiscriminada a comprometer gastos más allá de la propia capacidad de
los hospitales para financiarlos, lo cual refleja un mal manejo de la autonomía
institucional que la ley les otorgó. El Cuadro No. 28 muestra el ejercicio presupuestal de
los años 2002 a 2004 de las instituciones públicas de salud por nivel de atención.
106
En 2002 los pasivos de las IPS públicas ascendían a 2 billones de pesos y en 2004 se el pasivo se incremento (en
términos nominales a 2.3 billones de pesos, para un crecimiento del orden del 17%. Fuente: Política Nacional de
Prestación de servicios de salud., ministerio d ela protección social 2005, Pág. 71.
107
Entre ellos se destacan: el desequilibrio entre la oferta y la demanda, baja capacidad productiva y de rendimiento del
recurso humano, altos costos de operación debido a la alta carga salarial y prestacional, gestión administrativa y
financiera deficiente, deterioro de la planta física y de equipos, bajo sentido de pertenencia, dificultad para adaptarse a
los procesos de cambio por parte de los empleados hospitalarios, y baja capacidad resolutiva en las IPS públicas con
especial énfasis en el primer nivel.
108
Los gastos de funcionamiento representaron en 2004 el 75.2% de los gastos totales y la inversión cerca de un 10%.
Fuente: Política Nacional de Prestación de servicios de salud., ministerio d ela protección social 2005, Pág. 70
109
Los hospitales de primer nivel presentaron el aumento más significativo, con un incremento de los ingresos del
245%. Por su parte, el aumento de los ingresos en los hospitales de segundo y tercer nivel fue de 34% y 68%
respectivamente para el mismo período.
110
Los hospitales de primer nivel presentaron el aumento más significativo, con un incremento de los gastos del 325%.
Por su parte, los hospitales de segundo y tercer nivel, presentaron un incremento del 75% y 104% respectivamente.
111
Fuente: Política Nacional de Prestación de servicios de salud., ministerio d ela protección social 2005, Pág. 69 y 70
Cuadro No. 28. Déficit y superávit presupuestal Instituciones Públicas de Salud
Nivel
2002
2003
2004
452.737
-98.112
-158.959
Primer Nivel
-167.917
-155.604
-169.081
Segundo Nivel
-184.343
-176.841
-176.751
Tercer Nivel
100.477
-430.557
-504.791
Total
Fuente: Dirección General de Calidad de Servicios. MPS
Informacion reportada por las IPS públicas - Decreto 2193 de 2004
Millones de pesos de 2004
%
%Variación
Composició
02/04
n 2004
31,5%
-135,1%
33,5%
0,7%
35,0%
-4,1%
100%
15,2%
A partir de la ley 100 de 1993, el mercado prestador de servicios de salud se desarrolló en
forma desordenada, particularmente en el sector público, donde municipios,
departamentos y distritos, basados en su autonomía, realizaron inversiones sin ningún
grado de coordinación, creando a su vez Empresas Sociales del Estado sin mayor
racionalidad técnica ni operativa. Junto con la falta de control para con el sector privado,
el resultado es la presencia de excesos de capacidad instalada con altos costos para el
sistema y para las finanzas públicas.
Por otra parte, la explotación, organización, administración, operación y control de los
juegos de suerte y azar es un monopolio del Estado. El Gobierno Nacional ha cedido a los
entes territoriales la titularización de las rentas provenientes de dicho monopolio con el
fin de financiar de manera exclusiva la atención en salud. Sin embargo, la explotación de
los juegos tradicionales112 no se ha adaptado a la evolución de la oferta y la demanda, lo
cual se ha visto reflejado en el recaudo de los recursos para el sector. Este
comportamiento se explica, entre otras razones, por la forma como se definen y se fijan
los impuestos a estas actividades113.
Como balance, el SGSSS continúa enfrentando el reto de brindar cobertura de seguro de
salud para toda la población. Para ello los logros alcanzados deben constituirse en
elemento fundamental de las mejoras y estrategias a emprender. Se debe prestar especial
énfasis a la estructura de financiamiento del sistema, en lo cual la transformación de
subsidios de oferta a demanda es factor decisivo, junto con la mejor explotación de los
monopolios rentísticos para el sector y la adecuación de la oferta pública a las
condiciones reales de la demanda, de tal forma que les permitan superar su ineficiencia
operativa y gestión actual.
112
Se entienden como juegos tradicionales las loterías, las apuestas permanentes o chance y los juegos localizados
como bingos, videobingos, esferódromos, maquinas tragamonedas y los operadores en casinos.
113
Internacionalmente las actividades de juegos de suerte y azar, se gravan con impuestos directos o licencias fijas
sobre las expectativas de ganancia o las ganancias observadas. En Colombia, estas actividades se gravan con impuestos
fijos por unidad de producción. Por ejemplo: una maquina tragamonedas no paga impuestos por la ganancia que puede
generar sino por el tipo de moneda que utiliza.
Operación del Sistema
El aseguramiento en salud tiene dos características fundamentales, primero es un
mercado que presenta fallas por la naturaleza de los servicios de salud y segundo, porque
se trata de un bien público, ambas características son las que justifican la intervención del
Estado. En dicho sentido, el país adopto un sistema de aseguramiento, con funciones
especializadas en la modulación, Prestación de servicios, financiación y la vigilancia,
inspección y control.
En consistencia con la Ley 100 de 1993, los organismos que se encargan de la función de
modulación en el SGSSS son el Ministerio de la Protección Social, El Consejo Nacional
de Seguridad Social en Salud, los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud y
la Superintendencia Nacional de Salud.
A pesar que los resultados sugieren que el aseguramiento es una estrategia eficaz para
reducir las brechas en salud entre pobres y no pobres; todavía permanecen en el SGSSS
condiciones de operación estructurales en materia de regulación, inspección, vigilancia y
control que no permiten avanzar sustancialmente en el logro de los resultados esperados
en salud y que se reflejan en diferencias como es el caso del acceso en salud medido por
la probabilidad de ser tratado.
El modelo de salud adoptado previó en su propuesta alcanzar un nuevo equilibrio entre
sus actores, de tal manera que se corrigieran los inconvenientes que ponen en peligro la
soberanía de los usuarios. Una forma de verificar la soberanía de los individuos es
monitoreando la concentración del mercado específico. Debido al ambiente de
incertidumbre y de asimetrías de información en el que se realizan las transacciones del
mercado de seguros, la concentración del mercado puede desembocar en posición
dominante por parte de la entidad promotora de salud y de esta manera vulnerar los
derechos de los usuarios. Cabe anotar que la concentración no es nociva per se, solo se
puede afirmar que empieza a serlo cuando desencadena en el ejercicio de la posición
dominante por parte de alguno de los agentes.
El Gráfico No. 52 y el Gráfico No. 53 muestran el grado de concentración del mercado de
aseguramiento en salud a nivel departamental, para tal efecto se estimó el índice de
Herfindhal-Hirschman (HH) para el régimen contributivo y el régimen subsidiado con
datos de afiliación del Ministerio de la Protección Social del año 2005114. Los resultados
muestran que la mayoría de los departamentos de Colombia presentan una alta
concentración del mercado de aseguramiento en salud en ambos regímenes115. En el
114
El índice HH consiste en la suma de la participación al cuadrado de cada firma en el total del mercado. El puntaje
más alto sería el de monopolio, que con una participación de 100% obtendría un puntaje de 10.000. La escala que se
utiliza a nivel internacional (y que puede ser sujeto de revisión para casos específicos) es la del Departamento de
Justicia de los Estados Unidos. Si el índice presenta un valor menor que 1.000 se considera un mercado con baja
concentración, entre 1.000 y 1.800 se considera moderadamente concentrado, y si es mayor de 1.800 se trata de un
mercado altamente concentrado.
115
La concentración del mercado puede llevar al abuso de posiicón dominante. Se defien abuso de posición dominate
como la capacidad de una o pocas firmas de determinar unilateralmente las condiciones del mercado.Cabe señalar que
la concentración del mercado lesiona la libre elección del usuario, conllevando a fallas en el modelo.
régimen contributivo 23 departamentos presentan un mercado altamente concentrado, en
los 10 restantes la concentración es moderada. Por su parte, el régimen subsidiado es un
mercado altamente concentrado en 19 departamentos, moderadamente concentrado en 13
de ellos y tan solo en Atlántico registra una baja concentración. Como ya se dijo, a partir
de estos datos no puede concluirse que en efecto existe abuso de la posición dominante
por parte de las empresas promotoras de salud, pero si alertan sobre la necesidad y la
importancia de replantear el sistema de dirección, inspección, vigilancia y control del
sistema de salud.
Gráfico No. 52. Concentración del mercado de aseguramiento en el Régimen
Subsidiado. ARS 2005
Indice de Herfindahl-Hirschman (HH) de ARS 2005
12000
Altamente concetrado
10000
Baja
concentración
8000
6000
4000
Moderadamente concentrado
2000
0
Fuente: Cálculos DDS-SS con base en la información de afiliados al Régimen Contributivo del Ministerio de la Protección Social. Se calculó
usando como variable de referencia la afiliación departamental.
Gráfico No. 53. Concentración del mercado en el Régimen Contributivo. EPS 2005
Indice de Herfindahl-Hirschman (HH) de EPS 2005
Altamente concentrado
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
Moderadamente concentrado
2.000
1.000
-
Fuente: Cálculos DDS-SDS con base en la información de afiliados al Régimen Contributivo del Ministerio de la Protección Social. Se calculó
usando como variable de referencia la afiliación departamental.
En lo relacionado a la función de Regulación, el Artículo 171 de la Ley 100 de 1993
establece que el organismo de dirección del SGSSS es el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud (CNSSS) al tiempo que define su conformación. Algunos problemas y
consideraciones sobre el organismo regulador son los siguientes:
El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) no es independiente. El
CNSSS está conformado por representantes del gobierno central, de los gobiernos
locales, y de los diferentes agentes que intervienen en el mercado de aseguramiento en
salud116. La naturaleza del CNSSS va en contravía del debate actual que se inclina por la
pertinencia de organismos autónomos, ajenos al interés particular de los agentes que
participan en el sistema y que tengan instrumentos técnicos para tomar decisiones
orientadas a la superación de las fallas del mercado.
El organismo regulador del SGSSS ha sido ampliamente criticado en su diseño,
diferentes académicos117 señalan críticas que apuntan a su conformación desbalanceada
hacia representantes con intereses particulares en el sistema, su ineficacia en la
superación de las fallas del mercado de aseguramiento en salud, la insuficiencia de
116
El CNSSS está conformado de la siguiente forma: El ministro de la Protección Social, el Ministro de Hacienda y
Crédito Público, representantes de las entidades departamentales y municipales de salud, representantes de los
empleadores, representante del Instituto de Seguros Sociales, representante por las entidades promotoras de salud,
representante de las instituciones prestadoras de salud, representante de los profesionales del área de salud y
representante de los usuarios de la salud del sector rural.
117
Un reseña de los estudios de evaluación del CNSSS es presentado por Humberto Vélez Ramírez. En Economía
neoinstitucional-deconstrucción de instituciones y Ley 100 de 1993. Que forma parte del libro Los avatares del servicio
de salud para pobres. CID-Universidad Nacional-Ministerio de la Salud. Diciembre de 2002.
herramientas técnicas para la toma de decisiones118, su especialización en la
administración del Fosyga y el descuido de sus funciones de la entidad rectora de la
seguridad social119.
El modelo de gestión de inspección, vigilancia y control que se enmarca en la ley 100 de
1993 y la ley 715 de 2001, presenta los siguientes inconvenientes:
Todavía mantiene la estructura organizacional, institucional y funcional de las
condiciones anteriores a la reforma. Este aspecto, conlleva a una confusión de
competencias (dispersión de la supervisión) en virtud de la operación y de la falta de
instancias funcionales apropiadas que permitan el ejercicio de la responsabilidad que le
fue otorgada a las entidades e instituciones del orden nacional y territorial. El resultado
obtenido ha sido una acción desordenada e ineficaz de la supervisión.
Así, por ejemplo, la vigilancia y el control a cargo de la Superintendencia Nacional de
Salud se concentra en actividades y procedimientos para un sinnúmero de ámbitos con
resultados poco efectivos, descuidando su fin primordial: la protección de los derechos de
los usuarios en el sistema. La gran dimensión de instituciones objeto de ser vigiladas,
termina en resultados como los que hoy experimenta la mayoría de usuarios, los cuales en
lugar de contar con las instituciones diseñadas por el Sistema como aliados para el
ejercicio de los derechos en salud, se ven obligados a acudir a instancias judiciales como
mecanismo eficaz para la defensa y respeto de sus derechos.
Existe un notable incremento de las tutelas que reclaman el derecho a la salud. La gran
dimensión de instituciones objeto de ser vigiladas, termina en resultados como los que
hoy experimenta la mayoría de usuarios, los cuales en lugar de contar con las
instituciones diseñadas por el Sistema como aliados para el ejercicio de los derechos en
salud, se ven obligados a acudir a instancias judiciales como mecanismo eficaz para la
defensa y respeto de sus derechos, la Defensoría del Pueblo estimó que la tasa de
crecimiento promedio general de las tutelas en el período analizado fue de 14,8%,
mientras que las correspondientes a aquellas que evocan específicamente el derecho a
la salud ascendió al 20,8%. En este caso el 70% de las mismas corresponden a servicios
que se encontraban en el POS, y de las cuales el 95,2% no se hallaban por la causa de
118
La Unidad de pago por capitación ha sido actualizada por inflación, sin que medie un estudio técnico que permita
determinar si el valor de la prima es el adecuado.
119
Ver Restrepo J. y Rodriguez S., Diseño y experiencia de la regulación en salud en Colombia. Los autores
señalan tres tipos de problemas a la luz de la teoría y la experiencia colombiana: (i) la captura de beneficios por las
entidades reguladas más influyentes o por los ejecutores de la regulación. La captura de beneficios lleva a que el sector
público tome decisiones ineficientes en términos distributivos, que sirven a los intereses de los grupos que más influyen
en las decisiones; (ii) problemas de información, debido a la ausencia o insuficiencia de información sobre los efectos
de las medidas, que a veces producen mayores ineficiencias que las que trataban de corregir. Además, puede haber
asimetría de información entre el regulador y los regulados; así, el primero carece de elementos para conocer las
actividades que regula y, por tanto, sus decisiones pueden ir en desmedro de las necesidades sociales y favorecer a los
segundos; (iii) inconsistencia de las decisiones. Los gobiernos actúan en escenarios de corto plazo, normalmente
definidos por los períodos de elección, y puede predominar la búsqueda de una eficiencia estática incompatible con la
eficiencia dinámica. Además, si la regulación está a cargo de organismos en los que las normas se definen mediante
votación, puede haber inconsistencias como la de la paradoja del voto, e inestabilidad en la toma de decisiones.
semanas mínimas de cotización120, periodo analizado 1999, 2001, 2002 y primer semestre
de 2003.
El escenario expuesto en esta sección configura las siguientes características: 1)
Disminución en la probabilidad de ser atendido en el régimen contributivo (Cuadro No.
27). 2) Alta concentración del mercado de aseguramiento en salud en los regímenes
contributivo y subsidiado en casi dos terceras partes de los departamentos. 3) Un
organismo regulador ampliamente criticado por su naturaleza no-independiente y 4) Un
sistema de inspección, vigilancia y control cuestionado porque la evidencia demuestra
que no protege al usuario.
Este escenario propicia asimetrías de información en el SGSSS y mina la garantía de
protección efectiva al usuario. Por ejemplo, no permite que los usuarios tengan
información clara, oportuna y actualizada sobre la calidad de la prestación de los
servicios de salud de sus agentes, de tal forma que a estos (los usuarios) se les obstruye
el derecho de la toma de decisiones informadas, para que propicien la competencia entre
aseguradores e Instituciones prestadoras de servicios, en pro de la Calidad y oportunidad
en la prestación de los servicios.
De lo anterior, resulta necesaria la revisión de los aspectos regulatorios y de vigilancia y
control en el sistema, en procura de transparencia y equilibrio en las relaciones entre los
diferentes agentes y por sobre todo, en la garantía de los derechos de los usuarios.
El fortalecimiento del SGSSS requiere sustancialmente de la participación de la sociedad
civil en el ejercicio del control de la gestión de los actores del sistema, a partir de
instrumentos que contribuyan a superar las carencias de información sobre el desempeño
de los mismos.
Investigación y desarrollo
El país ha venido fortaleciendo la investigación en ciencia y tecnología en salud, para el
efecto ha favorecido el desarrollo de grupos de investigación de calidad y adicionalmente
ha promovido la creación de grupos de investigación en regiones diferentes a los
principales centros de investigación de país (Bogotá, Cali y Medellín) a través de alianzas
estrategias entre grupos consolidados y grupos nuevos regionales.
Si bien el país a través del Concejo Nacional de Ciencia y Tecnología de Salud define las
áreas temáticas en las cuales se enfoca la investigación, aun no se cuenta con una
articulación entre las condiciones de salud del país, la capacidad instalada de los grupos
de investigación y las necesidades y participación de la empresa privada. Lo anterior,
ocasiona que se planteen líneas temáticas globales a los cuales los diferentes interesados
aplican de acuerdo a sus inquietudes o necesidades particulares. El Cuadro No. 29
muestra el número de proyectos financiados por área temática
120
Defensoría del Pueblo. La Tutela y el derecho a la salud: Causas de la tutela en salud. 2004. Página, 17.
Cuadro No. 29. Programa Nacional de Ciencia y Tecnologia de la salud –
CONCIENCIAS. Distribucion de proyectos financiados por el fondo de
investigacion en salud según area temática y recursos asignados por entidad. 2001 –
2004
Área Temática
Enfermedades Crónicas y Cáncer
Enfermedades Infecciosas y Parasitarias
Nutrición
Productos y aplicaciones tecnológicas en salud
Salud Mental
Salud Sexual y Reproductiva
Salud y Comunidad
Sistemas de salud
Otras
TOTAL PROYECTOS
Fuente. Colciencias
TOTAL
99
118
4
14
9
16
26
16
2
304
De otra parte, la proporción de recursos asignados a través del presupuesto general de la
nación para financiar proyectos de investigación del sector salud, es del orden del 55%
de los recursos generados en virtud de la ley 643 de 2001.
Diagnóstico regional
Mortalidad infantil y en menores de 5 años
A pesar que la fuente utilizada para el diagnóstico en materia de mortalidad infantil y en
menores de 5 años, ha sido la Encuesta Nacional de Demografía y Salud de Profamilia, es
preciso aclarar que esta es representativa solo para regiones. Razón por la cual, para
mostrar lo que sucede por departamentos, se utilizarán los datos reportados por el DANE
para los años de 1998 y 2001.
La tasa de mortalidad de los menores de 5 años, entre los años 1998 y 2001 por
departamento, según el DANE, presenta diferencias importantes entre ellos, que se
evidencian en la disminución o aumento de las brechas. Mientras que en 1998 los
departamentos de Vichada (83.9), Chocó (76), Caquetá (61.2) y Vaupés (50.7), presentan
las tasas más altas del país, para el 2001, éstas disminuyen a 57.59, 58.33, 50.83, 43.25
respectivamente. Pero, a pesar de dicha disminución, en el 2001 estos departamentos
continúan siendo los que presentan las tasas más altas, superando la media nacional, que
es de 24.25.
En departamentos como Cauca, Bolívar y Atlántico, se presentaron un aumento de las
tasas de mortalidad, entre 1998 y 2001. Así, por ejemplo, Atlántico pasa de una tasa de
23.8 a 30.6. En el caso particular de Cauca, la variación en la tasa de mortalidad es de
2.94% y en Bolívar de 11.93%. De otra parte, es importante observar lo que ocurre con
departamentos como Santander, Risaralda y Valle, los cuales presentan mejores tasas que
la nacional tanto en 1998 como en 2001, situación que profundiza las brechas con
Vichada, chocó, Caquetá y Vaupés, entre otros (Gráfico No. 54).
Gráfico No. 54. Mortalidad en la ninez (menores de 5 años) 1998- 2001 (tasa por
1000 nacidos vivos)
90
80
70
1998
2001
60
50
40
30
20
10
Bogota D. C.
Valle
Risaralda
Santander
Total Nacional
Vichada
Choco
Caquetá
Vaupés
Guainía
San Andrés
Amazonas
Guaviare
Cauca
Bolívar
La guajira
Putumayo
Magdalena
Córdoba
Quindío
Huila
Atlántico
Sucre
Norte/Sder
Casanare
Cesar
Tolima
Caldas
Boyacá
Nariño
Meta
Antioquia
Arauca
Cundinamarca
0
Fuente: DANE. Estadísticas vitales.
La mortalidad infantil (menores de 1 año), para los años de 1998 y 2001 registrados por
el DANE, la tasa nacional se estimó en 19.9 por 1000 nacidos vivos. Los departamentos
de Vichada, Caquetá, Choco, Vaupés y Amazonas presentan las tasas más altas,
superiores a 30 por 1000 nacidos vivos, en los dos años. Estos resultados evidencian
brechas cada vez más amplias frente a los departamentos que en los mismos años han
mantenido o disminuido la tasa. Es el caso de Santander, que bajo de 15 en 1998 a 13.5
en 2001 y de Nariño, que se mantuvo en una tasa de 16 en ambos años.
Adicionalmente, en el 2001 departamentos como Cauca (24.8), Magdalena (27.3),
Córdoba (24.4) y Atlántico (26.6) presentan tasas superiores a la nacional (Gráfico No.
55). Este comportamiento del indicador por entidades territoriales, es evidencia de las
grandes diferencias en desarrollo social al interior del país y llama la atención sobre la
importancia de implementar acciones para cerrar las brechas en función de generar
iguales oportunidades de sobrevivencia a la población infantil.
Gráfico No. 55. Mortalidad infantil (menores de un año) 1998- 2001 (Tasa por 1000
nacidos vivos)
70
60
1998
2001
50
40
30
20
10
Vichada
Caquetá
Choco
San Andrés
Guainía
Vaupés
Amazonas
Bolívar
Guaviare
La guajira
Cauca
Magdalena
Putumayo
Córdoba
Atlántico
Huila
Quindío
Sucre
Norte de
Cesar
Tolima
Caldas
Casanare
Boyacá
Bogota d. C.
Nariño
Antioquia
Cundinamarca
Meta
Valle
Risaralda
Arauca
Santander
Total nacional
0
Fuente: DANE. Estadísticas Vitales
De otra parte, la Encuesta Nacional de Demografía y Salud de 2005, con cobertura
nacional y con representatividad por departamentos, permite observar la situación de
estos dos indicadores en este nivel territorial. En el caso de la mortalidad infantil, cuya
tasa nacional fue 22%, departamentos como Chocó, Caucá, y Caquetá, presentaron una
tasa de 36, 33 y 32 respectivamente, demostrando la inequidad regional en materia de
protección y asisitencia a los menores de 1 año por parte de los entes territoriales,
mientras que los resultados en Antioquia (17), Santander (14) y Quindio (11), son
consecuencia de acciones de cobertura y asistencia desde la gestación hasta el control de
crecimiento y desarrollo de los niños.
En lo que respecta a la mortalidad en los menores de 5 años, el comportamiento por
departamentos es similar a la anterior (Cuadro No. 30), Cauca (48), Chocó (46), La
Guajira (43) y Caquetá (41) presentan las tasas más altas, frente a Caldas (17), Risaralda
(17), Santander (14) y Quindio (11), quiene mantienen tasas por debajo del total nacional
(26).
Cuadro No. 30. Mortalidad infantil y en menores de 5 años por departamento. 2005
Departamento
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlántico
Bogotá
Bolivar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Casanare
Cauca
Cesar
Chocó
Córdoba
Cundinamarca
Guainía
Guaviare
Huila
La guajira
Magdalena
Meta
Nariño
Norte de Santander
Putumayo
Quindio
Risaralda
San Andrés
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Vaupés
Vichada
Fuente: Profamilia. ENDS- 2005, Pág, 186.
Mortalidad
neonatal
15
13
14
13
13
11
12
11
12
*
21
18
24
19
16
8
16
16
20
20
13
18
15
*
7
7
*
13
12
15
13
9
17
Mortalidad
infantil
21
17
21
19
22
16
21
17
32
*
33
27
36
28
19
19
22
27
33
27
22
28
25
*
11
17
*
14
26
23
23
15
27
Mortalidad
en la niñez
28
20
28
21
23
24
28
17
41
*
48
34
46
32
22
27
26
32
43
34
24
35
27
*
12
17
*
15
28
25
25
28
34
Mortalidad materna
Las razones de mortalidad por departamento para los años 1998 y 2002, muestra gran
variabilidad al interior del país, con brechas muy amplias entre departamento, las cuales
están relacionadas, de un lado, con la calidad de la información y, de otro, con
condiciones de acceso y coberturas geográficas que limitan la asistencia a los
mecanismos de prevención y promoción y, a la atención del parto por profesionales de la
salud, establecidos en el Sistema de Seguridad Social en Salud. La razón nacional de
mortalidad materna para 1998 fue de 100/100.000 n.v. y para el 2002, de 83.3/100.000
n.v.
Las brechas entre departamentos se ilustran en 1998 con los casos de Chocó y Santader,
con tasas de 513/100.000 n.v y 43/100.000 n.v respectivamente. Mientras, en el 2002 las
brechas existentes, por ejemplo, entre Guainía (390) y Risaralda (35), muestran la
necesidad de determinar con claridad las causas de las mismas, para determinar acciones
a seguir. Los resultados de la mortallidad materna en el 2002, permiten observar que los
departamentos de Guaviare (385,5), Chocó (315), Vichada (252) y Amazonas (217),
presentan las tasas de mortalidad materna en el pís. Mientras los menores valores se
concentran en Santander (42), Guajira (48), Casanare (53) y Antioquia (58).
En el 2002, Bogotá y los departamentos de Antioquia, Valle, Cundinamarca, Cauca,
Atlántico, Córdoba y Nariño (7 entidades territoriales) agrupaban el 50% de la muertes
maternas del país, con porcentajes de participación que oscilaron entre el 12.59% en
Bogotá y el 3.8% en Cauca (Gráfico No. 56), situación que llama la atención sobre la
importancia de focalizar la acción del ámbito nacional y promover el estudio específico
de la problemática al interior de cada departamento para facilitar la implementación de
intervenciones apropiadas.
Gráfico No. 56. Razones de mortalidad maternas/100.000 n.v, por Departamentos y
distrito capital, Colombia 2002
450.0
400.0
350.0
300.0
250.0
200.0
150.0
100.0
50.0
Guainía
Guaviare
Chocó
Vichada
Amazonas
Vaupés
Caquetá
Putumay o
Nariño
Cauca
Magdalena
Arauca
Córdoba
Meta
Tolima
San Andrés
Boy acá
Caldas
Valle
Bolivar
Total nacional
Sucre
Atlántico
Quindio
Huila
Norte de Sder.
Cundinamarca
Cesar
Bogotá
Antioquia
Casanare
La Guajira
Santander
Risaralda
0.0
Fuente: DANE. Estadísticas vitales.
Desnutrición
La información sobre nutrición con que cuenta el país, es la reportada por Profamilia en
la Encuesta Nacional de Demografía y Salud, cuyos datos son representativos por
subregión hasta el año 2000 y por departamento en el 2005. En el año 2000, las
características socioeconómicas de la población, incluyendo el nivel de educación de la
madre, determinan los patrones de desarrollo de los niños. Así, por ejemplo, en los hijos
de mujeres sin educación se presentan los niveles más altos de desnutrición global
(12.4%); en la zona rural, tanto la desnutrición crónica como la global son más altas que
en la urbana (19.4% y 8.9%, respectivamente).
Entre las grandes regiones no se observan diferencias notorias, sobresale Bogotá (14.4%)
con una desnutrición crónica (talla para la edad) más alta que la región Atlántica (11.3) y
Oriental (13.2). Mientras que la desnutrición global (peso para la edad) es más alta en la
región central (7.6) y en la Atlántica (7.4). Las diferencias a nivel subregional son más
notorias entre sí. Es el caso de Nariño y Cauca, donde el porcentaje de niños menores de
5 años con desnutrición crónica es más alto que en el resto de subregiones (24.5%),
mientras que la subregión de Bolívar, Sucre y Córdoba la desnutrición global es del 12%.
Mientras que Cali, Medellín, Atlántico y Bolívar Norte el retardo en el crecimiento es
inferior al 9%.
El nivel educativo de las madres en el estado nutricional de los menores de 5 años, ha
sido determinado como un factor decisivo en las condiciones de salud y la calidad de vida
en general del hogar. Así, puede observarse como, a medida que aumenta el nivel
educativo de las madres disminuye la desnutrición. La presencia de desnutrición crónica
en niños de madres con educación universitaria (3%) es la octava parte que el observado
entre los niños de madres sin educación (24%). De la misma forma, la desnutrición global
en los hijos de madres universitarias (12.4) corresponde a la sexta parte de aquellos con
madres sin educación (1.8%).
Según los resultados de la ENDS del 2005, la situación nutricional de los niños menores
de 5 años por departamento, en la desnutrición crónica los datos varían desde una tasa de
24.7% en la Guajira, 23.3% en Boyacá y 20% en Nariño, hasta 7.3% en el Valle y 6.6%
en Risaralda. En lo concerniente con la desnutrición aguda, regionalmente se presenta un
comportamiento similar en las altas tasas, departamentos como Vaupés, Putumayo y
Guainía (4%), Guaviare (3.5%), Tolima (3.4%) y Cauca (2.7%), frente al resultado
nacional de 1.3% y, a los de Caldas, Santander y Antioquia, que no superan el 1%.
Finalmente, la desnutrición global que a nivel nacional presentó una tasa de 7%, en
departamentos como La Guajira, Cordoba, Boyacá, Magdalena y Vaupés presentan tasas
de 15.5, 12, 12.1, 10 y 10.2 respectivamente.
Dengue
Los departamentos que más han sufrido casos de dengue durante los años 1999 a 2004
son Valle, Santander, Huila, Quindío, Tolima, Norte de Santander, Risaralda y Antioquia.
Todos ellos, exceptuando Huila, han registrado descenso en el número de casos en 2004
al compararlo con 2003. Se destaca el mayor registro de casos en 2002 para todas las
regiones con 82.830 casos, siendo Valle el de mayor presencia con 14.296, seguido de
Santander y Quindío con 9.417 y 8.526 respectivamente. Sin embargo se nota un
marcado descenso en estos 8 departamentos al pasar de 54.301 casos en 2002 a 16.914
casos en 2004 (70% de descenso).
Por el contrario las entidades territoriales con menor presencia de casos de dengue son
Vaupes, Vichada, Amazonas, Bogotá121, Nariño, Guainia, Cauca y San Andrés. Para
2004 Amazonas no registro casos de la enfermedad, Vaupes, Guainia y San Andrés
reportaron 1, 3 y 5 casos respectivamente y Cauca y Nariño tuvieron 25 y 27
respectivamente (Cuadro No. 31).
Cuadro No. 31. Casos de dengue por departamento (1999 – 2004)
DEPARTAMENTO
Valle
Santander
Huila
Quindío
Tolima
Norte de Santander
Risaralda
Antioquia
Cundinamarca
Barranquilla
Arauca
Meta
Atlántico
Cesar
Córdoba
Caquetá
Caldas
Casanare
Boyacá
Sucre
Guaviare
La Guajira
Santa Marta
Bolívar
Magdalena
Cartagena
Putumayo
Chocó
San Andrés
Cauca
Guainía
Nariño
Santafé de Bogotá
Amazonas
Vichada
Vaupés
TOTAL
Fuente: Instituto Nacional de Salud
121
Bogotá registra casos importados.
1999
2.844
2.905
1.842
2.062
158
1.730
1.643
1.941
770
126
944
276
728
578
161
206
379
264
308
324
11
94
166
179
382
146
166
5
2
24
12
4
21
15
3
21.419
2001
8.510
6.432
7.063
3.361
4.356
8.669
4.052
1.164
1.859
1.572
2.003
1.751
1.248
2.035
1.475
1.826
465
256
838
421
436
495
244
261
211
78
235
185
43
159
27
56
13
31
61.830
2002
14.296
9.417
4.613
8.526
6.086
4.659
4.334
2.370
2.963
4.579
2.147
1.336
3.282
1.903
2.792
1.365
1.621
823
721
959
588
792
710
484
300
240
261
71
4
55
1
34
6
56
1
3
82.398
2003
5.939
8.102
3.797
5.754
6.797
3.409
3.444
4.730
2.498
1.293
1.088
2.327
723
840
830
1.009
1.197
1.164
430
293
1.017
270
203
379
134
128
61
28
153
72
1
39
2
27
58.178
2004
2.011
741
4.384
1.900
2.778
1.538
1.383
2.239
1.287
176
593
1.051
116
429
357
591
350
902
263
226
564
95
87
159
50
249
212
133
5
25
3
27
7
1
24.932
Aunque la transmisión de esta enfermedad depende de muchos factores, el descenso en
los casos de este último año frente a 2001, 2002 y 2003 se le debe atribuir a los esfuerzos
que ha hecho el Gobierno y las entidades territoriales en el manejo y control del vector
que transmiten las enfermedades (Gráfico No. 57)
Gráfico No. 57. Comportamiento casos de dengue 1999 - 2004
90,000
80,000
70,000
Casos
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
2001
2002
2003
2004
Fuente: Instituto Nacional de Salud
Malaria
Por departamentos los que más han presentado casos de malaria durante los años 1999 a
2004 son Antioquia, Córdoba, Nariño, Chocó, Valle, Meta, Guaviare, Caquetá, Cauca,
Vichada, Putumayo, Norte de Santander, Risaralda y Guainia. De estos, los
departamentos de Antioquia, Córdoba, Valle, Guaviare y Guainia registran incrementos
en comparación con 2002 y 2003.
De otro lado las entidades territoriales con menor presencia de casos de malaria son San
Andrés, Atlántico, Barranquilla, Cartagena y Caldas. Para 2004 se destaca a San Andrés
y Cartagena con 0, 2 y 9 casos respectivamente, como las de menor presencia de la
enfermedad (Cuadro No. 32).
Cuadro No. 32. Casos de Malaria por departamento
DEPARTAMENTO
Córdoba
Antioquia
Nariño
Chocó
Meta
Guaviare
Valle
Caquetá
Cauca
Vichada
Norte de Santander
Putumayo
Risaralda
Guainía
Amazonas
Arauca
Bolívar
Vaupés
La Guajira
Santander
Boyacá
Magdalena
Santa Marta
Casanare
Quindío
Cundinamarca
Sucre
Tolima
Huila
Cesar
Caldas
Cartagena
Santafé de Bogotá
Barranquilla
Atlántico
San Andrés
TOTAL
Fuente: Instituto Nacional de Salud
1999
14.938
9.556
5.705
5.755
4.465
8.056
2.383
2.553
2.484
1.688
3.105
1.578
927
227
2.322
999
2.014
63
1.307
105
83
27
24
97
67
95
72
3
43
60
48
41
43
1
3
1
70.938
2000
44.795
49.909
30.996
22.319
8.168
6.750
11.124
10.125
5.510
1.850
3.763
2.411
1.505
222
1.192
474
324
355
256
505
146
30
280
73
65
196
36
64
103
61
46
37
5
1
203.696
2001
31.864
37.212
21.553
9.468
6.877
4.975
8.396
4.360
3.112
1.536
788
2.441
1.533
216
763
882
301
857
112
423
246
183
98
131
101
56
73
63
108
30
101
12
2
138.884
2002
35.550
25.584
10.535
12.440
8.809
6.148
3.464
578
4.287
4.423
1.035
1.400
1.774
1.624
281
1.153
466
190
39
459
285
470
122
129
109
74
98
109
59
45
15
4
1
3
121.762
2003
36.306
39.934
15.904
6.956
6.624
8.116
8.378
361
1.386
3.705
491
1.226
1.047
3.784
201
1.185
849
430
47
204
513
225
42
120
148
43
134
115
23
102
45
9
2
19
21
138.695
La malaria ha venido disminuyendo desde 2001, año que registro 203.696 casos, al llegar
en 2004 a los 138.695 (32% menos) casos de malaria para todo el país. En este último
año se incrementó en 14% frente a 2003 (Gráfico No. 58).
La transmisión de malaria en el país tiene carácter focal y variable debido a la gran
biodiversidad del territorio colombiano situado por debajo de los 1.500 m.s.n.m. Es asi,
como el comportamiento de la morbilidad oscila en determinados periodos eco
epidemiológicos, y a factores condicionantes de tipo social, político y cultural que
favorecen la aparición de diferentes escenarios de transmisión de malaria en el país.
Al igual que con todas las enfermedades de transmisión por vectores las políticas de
prevención y control de los transmisores es la base de las acciones a seguir para el
manejo y disminución de estas enfermedades.
Gráfico No. 58. Comportamiento de casos de malaria 2001-2004
250,000
Casos
200,000
150,000
100,000
50,000
2001
2002
2003
2004
Fuente: Instituto Nacional de Salud
vi)
EDUCACIÓN
Fundamentados en los mandatos de la Constitución de 1991, los diferentes gobiernos han
hecho grandes esfuerzos para mejorar el acceso, tanto en términos de desarrollos
institucionales, como en el nivel de gasto público orientado a la educación (Gráfico No.
59). La participación de este último, medido como porcentaje del PIB, ha crecido
continuamente durante la última década, principalmente por el aumento de las
Transferencias de la nación, las cuales han financiado cerca del 62% del total del gasto
público educativo. Asì mismo, este gasto se financia con los recursos provenientes del
presupuesto nacional (28%), los recursos propios de las entidades territoriales (7%) y los
recursos de las universidades públicas.122
122
Ministerio de Educación Nacional (2004). Financiamiento del Sector Educativo 1993-2004. Oficina Asesora de
Planeación y Finanzas, Bogotá. (mimeo). Pág. 8.
Gráfico No. 59. Gasto social y en educación a cargo del sector público (% PIB)
10.1
9.1
8.1
7.1
6.1
5.1
4.1
3.1
2.1
1.1
0.1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gasto educación
total gasto social
Fuente: DNP - DEE
A pesar de los incrementos en el gasto público en educación, en términos absolutos el
gasto per cápita de Colombia en este sector apenas alcanza 1/8 del gasto de los países
desarrollados 123. Igualmente, Colombia enfrenta el desafío de superar ineficiencias en el
uso de los recursos y se requieren esfuerzos para reducir las tasas de deserción, repetición
extraedad y mejorar la calidad.
Como resultado de los esfuerzos en materia de gasto público, en los últimos 13 años, los
años promedio de educación de los colombianos mayores de 15 años se incrementó en
1.5 años, pasando de 6,4 en 1992 a 7,9 en 2005 (Cuadro No. 33). Este aumento resulta ser
mayor a lo que se registraba antes de 1992, cuando el incremento de un año en la
escolaridad promedio se daba por cada diez años transcurridos en el tiempo. Sin
embargo, el stock de años de educación alcanzado por la población colombiana para el
año 2005 es equivalente al de Estados Unidos en los años 30 y más de cuatro años por
debajo de su actual nivel de escolaridad (12 años).
123
Ibidem. Pág. 12.
Cuadro No. 33. Años promedio de educación para personas de 15 años y más por
zona y sexo.
Año Cabecera Resto
7,4
3,8
1992
7,6
3,8
1993
7,8
3,9
1994
7,9
4,1
1995
7,8
3,8
1996
8,0
3,9
1997
8,1
3,8
1998
8,1
4,2
1999
8,3
4,4
2000
8,4
4,5
2001
8,4
4,7
2002
8,5
4,9
2003
8,6
5,1
2004
8,9
5,0
2005
Fuente: DNP-PNDH, con base en ENH-DANE.
Hombres Mujeres
6,4
6,4
6,6
6,6
6,7
6,8
6,8
6,9
6,7
6,7
6,9
7,0
7,0
7,0
7,1
7,2
7,3
7,3
7,3
7,5
7,4
7,5
7,5
7,6
7,7
7,8
7,8
7,9
Total
6,4
6,6
6,8
6,8
6,7
7,0
7,0
7,1
7,3
7,4
7,5
7,6
7,7
7,9
Los resultados en las zonas urbanas o cabeceras, son significativamente mayores que en
las zonas rurales: mientras en el año 1992, la población urbana lograba 7,4 años promedio
de educación, en la zona rural tan sólo se lograban 3,8 años; para el año 2005 la
diferencia se mantiene, siendo de 8,9 años en la zona urbana frente a 5 en la rural. Las
diferencias son poco significativas entre hombres y mujeres: en 2005 las mujeres
alcanzan 7,9 años de educación y los hombres 7,8; diez años antes, tanto hombres como
mujeres alcanzaban 6,4 años promedio de educación.
No obstante, si se analiza un rango de población más joven (15 a 24 años), los resultados
para Colombia son más satisfactorios, pues el número de años de educación es mayor: en
2005, un colombiano promedio de esa edad alcanzaba 9 años de educación; 13 años atrás
esta estadística sólo llegaba a siete años. Las diferencias por zona son menores para este
segmento de la población, mientras que si se analizan los resultados según sexo, la
diferencia es mayor. En el año 1992, la población entre 15 y 24 años que habitaba en la
zona urbana alcanzaba 7,9 años y la rural 4,9; en 2005 las cifras ascienden a 9,8 y 6,9
respectivamente. Las mujeres lograron mejores resultados que los hombres, para 1992 su
escolaridad promedio fue de 7,3 años en 1992 y 9,3 en 2005, mientras la de los hombres
fue 6,7 y 8,7 años, respectivamente (Cuadro No. 34).
Cuadro No. 34. Años promedio de educación para personas de 15 a 24 años por
zona y sexo.
Año Cabecera Resto
7,9
4,9
1992
8,2
5,0
1993
8,4
5,2
1994
8,6
5,3
1995
8,6
5,1
1996
8,8
5,4
1997
8,9
5,2
1998
9,0
5,9
1999
9,3
6,1
2000
9,5
6,2
2001
9,3
6,4
2002
9,4
6,5
2003
9,5
7,0
2004
9,8
6,9
2005
Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.
Hombres Mujeres
6,7
7,3
7,0
7,5
7,2
7,8
7,3
7,9
7,4
7,9
7,6
8,2
7,7
8,2
8,0
8,5
8,1
8,7
8,4
8,9
8,3
8,8
8,4
9,0
8,6
9,1
8,7
9,3
Total
7,0
7,3
7,5
7,6
7,7
7,9
7,9
8,2
8,4
8,6
8,5
8,7
8,9
9,0
Si se compara la situación de Colombia con la de otros países latinoamericanos, con
datos de 2001, los resultados son relativamente satisfactorios: Colombia supera a países
como, Salvador, República Dominicana, Honduras y Guatemala, los cuales presentan un
menor Índice de Desarrollo Humano – IDH- y a Brasil, país que supera a Colombia en
este indicador. Por el contrario, se encuentra en una situación inferior a la de países
desarrollados como Estados Unidos y el Reino Unido (Gráfico No. 60).
Gráfico No. 60. Años promedio de educación (2001). Personas mayores de 15 años
14
12
10
11.8
12
10.8
9.4
8.8
7.4
8
6
4.9
4.9
5.2
4.8
3.5
4
2
0
Paises organizados en forma descendente según el Indice de Desarrollo Humano
Fuente: Banco Mundial, Edstats y cálculos SE – DDS - DNP
En la mayoría de los departamentos colombianos se observa un aumento significativo de
los años promedio de educación para personas entre 15 y 24 años en el período 19962004 a excepción de Valle y Chocó donde se dio un decrecimiento de la tasa de
escolaridad de 0.3 y 0.2 años respectivamente. Por el contrario, en Bogotá, Atlántico,
Santander y Risaralda el aumento en este indicador, supera los dos años de escolaridad.
Sin embargo para los dos últimos departamentos mencionados, en 2004 el promedio
observado no supera el promedio nacional. El promedio nacional solo es superado en
regiones como Bogotá, Atlántico, Quindío y Valle. Los menores niveles se observan en
Boyacá, Nariño, Caquetá, Cauca y Chocó, donde la tasa de escolaridad es inferior a 8
años de educación (Gráfico No. 61).
Gráfico No. 61. Años Promedio de Educación para personas entre 15 y 24 años por
departamento
BOGOTA
CHOCO
10,5
ATLANTICO
QUINDIO
CAUCA
8,5
VALLE
CAQUETA
6,5
NARIÑO
TOTAL NACIONAL
4,5
2,5
BOYACA
SANTANDER
0,5
CESAR
CUNDINAM ARCA
-1,5
NTE SANTANDER
RISARALDA
TOLIM A
ANTIOQUIA
LA GUAJIRA
CORDOBA
SUCRE
HUILA
M ETA
CALDAS
BOLIVAR
M AGDALENA
1996
2000
2004
Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP. Con base ENH-DANE.
La tasa de analfabetismo, uno de los indicadores más representativos de la situación del
sector educativo, presenta importantes avances para el caso colombiano. El analfabetismo
de la población mayor de 15 años disminuyó 29% en 1964 a 12% en 1985124 y 6.7% en
2005125, lo que significa un descenso de 22,3 puntos porcentuales en 40 años (Cuadro No.
35). Sin embargo, todavía hay un número importante de colombianos que carecen de las
herramientas básicas para la comunicación, para quienes resulta muy difícil incorporarse
a la vida productiva del país y sacar provecho de las oportunidades que brinda el
desarrollo
124
Florez Nieto, Carmen Elisa et. al. (1995). “Niños y jóvenes: ¿cuántos y dónde trabajan?” Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, Bogotá.
125
Cálculos DNP – DDS con base en ECH 2003.
Cuadro No. 35. Analfabetismo para personas de 15 años y más por zona y sexo.
Año Cabecera Resto
5,7
18,9
1992
4,7
18,4
1993
4,3
17,8
1994
4,5
16,8
1995
5,0
20,0
1996
4,7
19,9
1997
4,9
20,0
1998
5,0
18,6
1999
4,9
18,0
2000
4,5
16,6
2001
5,2
16,2
2002
5,1
15,4
2003
4,8
14,2
2004
4,3
13,8
2005
Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.
Hombres Mujeres
8,9
9,6
8,1
8,6
7,7
8,0
7,7
7,9
9,1
8,9
8,8
8,5
8,8
8,6
8,3
8,7
8,2
8,3
7,6
7,4
7,8
8,0
7,9
7,4
6,9
7,3
6,8
6,6
Total
9,3
8,4
7,9
7,8
9,0
8,6
8,7
8,5
8,3
7,5
7,9
7,6
7,1
6,7
En el año 2005, se calcula que el 2,1% de las personas entre 15 y 24 años son analfabetas.
La tasa de analfabetismo en las zonas rurales alcanza el 13,8% para los mayores de 15
años y el 4,7% para el grupo entre 15 y 24 años, mientras que en la zona urbana asciende
tan sólo a 4.3% y 1.1% respectivamente. Las diferencias por género son poco
significativas, sin embargo se observa un avance en la situación de las mujeres mayores
de 15 años para quienes disminuyó el analfabetismo en 3 puntos porcentuales entre 1992
y 2005. (Cuadro No. 35 y Cuadro No. 36). Los resultados de los últimos 10 años en la
zona rural reflejan el esfuerzo que ha hecho el país especialmente en las zonas rurales y
entre la población adulta.
Cuadro No. 36. Analfabetismo para personas de 15 a 24 años por zona y sexo.
Año Cabecera Resto
2,0
8,0
1992
1,7
7,2
1993
1,5
5,4
1994
1,5
5,5
1995
1,6
7,3
1996
1,5
7,1
1997
1,6
7,8
1998
1,6
6,1
1999
1,2
5,7
2000
1,6
5,3
2001
2,0
6,1
2002
1,1
6,1
2003
1,3
4,0
2004
1,1
4,7
2005
Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.
Hombres Mujeres
4,5
3,1
3,9
2,7
3,1
2,2
3,6
1,8
3,7
2,5
3,5
2,4
3,4
2,9
3,2
2,3
3,0
1,8
2,5
2,4
3,4
2,7
3,0
1,8
2,4
1,6
2,7
1,5
Total
3,8
3,3
2,6
2,6
3,1
2,9
3,1
2,7
2,4
2,5
3,0
2,4
2,0
2,1
A nivel regional, en general se aprecia un descenso de la tasa de analfabetismo, sin
embargo, se observan brechas regionales muy marcadas. Dieciséis departamentos
superan la tasa de analfabetismo de personas de 15 a 24 años observada a nivel nacional.
Las mayores diferencias se observan en La Guajira y en Chocó, departamentos que
superan el promedio nacional más de tres veces, seguidos por Cordoba y Cesar que la
superan en más de 1 punto porcentual (Gráfico No. 62).
Gráfico No. 62. Tasa de analfabetismo total en personas de 15 a 24 años por
departamento
B OGOT A
12.00
CHOCO
HUI LA
LA GUA J I RA
CUNDI NA M A RCA
10.00
CE SA R
QUI NDI O
8.00
CORDOB A
B OY A CA
6.00
4.00
CA UCA
SA NT A NDE R
2.00
SUCRE
A T LA NT I CO
0.00
RI SA RA LDA
CA QUE T A
CA LDA S
T OT A L NA L
B OLI V A R
NORT E SA NT A NDE R
M A GDA LE NA
V A LLE
NA RI ÑO
A NT I OQUI A
MET A
T OLI M A
1996
2000
2004
Fuente: Cálculos PNUD-DNP. Con base ENH-DANE.
Los avances obtenidos en el país hasta 2003, en términos de analfabetismo, han permitido
que Colombia supere la situación observada en la mayoría de los países
centroamericanos, donde el nivel de analfabetismo se ubica por encima del 20%. No
obstante, a Colombia la superan países como Costa Rica, Chile, Cuba y Argentina, en
donde se observan tasas de analfabetismo menores al 5% (Gráfico No. 63).
Gráfico No. 63. Tasa de analfabetismo 15 años y más (2003)
35%
30%
30%
23%
25%
20%
20%
20%
8%
10%
5%
15%
14%
15%
16%
3%
4%
4%
3%
0%
Paises organizados en forma descendente según el Indice de Desarrollo Humano
FUENTE: Banco Mundial, Edstats
Recientemente, los esfuerzos más notorios se han centrado en lograr aumentos en
asistencia y cobertura en primaria (de 1º a 5º grados) y básica secundaria (de 6º a
grados). Ademàs de estos aumentos, se ha logrado incrementar significativamente
número de años de educación alcanzados por la población, aunque todavía el país
encuentra muy lejos de los niveles alcanzados por los países desarrollados.
la
9º
el
se
Para la población menor de 5 años, la situación no es tan favorable, pues existe un gran
porcentaje de niños que no tiene acceso a los programas de asistencia infantil o de
educación preescolar126. Según la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, el 65.4% de los
niños menores de 5 años no asisten a ninguna modalidad de atención y aunque el nivel de
asistencia aumenta conforme aumenta la edad, cerca del 50% de los niños de 3 años y
36% de los de 4 años no asisten a ninguna institución. (Cuadro No. 37).
Cuadro No. 37. Porcentaje de niños según tipo de institución donde recibe asistencia
infantil - 2003
Tipo de institución
No asisten a un lugar comunitario, guardería o
preescolar
Total
Hogar comunitario de Bienestar
Familiar
Asisten a un
Guardería, hogar infantil o jardín de
lugar
Bienestar Familiar
comunitario,
Jardín, casa vecinal, jardín social del
guardería o
Bienestar Social del distrito (Bogotá)
preescolar
Otra guardería, preescolar o jardín
oficial
Guardería, preescolar o jardín privado
0 años
1 año
2 años
3 años
4 años
Total
97,9%
88,4%
65,1%
49,4%
35,8%
65,4%
2,1%
11,6%
34,9%
50,6%
64,2%
34,6%
70,5%
73,7%
60,7%
46,4%
30,3%
44,6%
23,5%
17,5%
13,9%
14,8%
10,4%
13,0%
0,7%
2,0%
1,4%
1,6%
1,6%
1,6%
0,7%
0,0%
4,1%
9,9%
26,0%
14,7%
4,7%
6,9%
19,9%
27,3%
31,7%
26,2%
FUENTE: Cálculos DNP-DDS-SE con base en DANE, ECV-2003
Los niños que logran acceder a los programas de asistencia infantil o educación formal,
lo hacen en su mayoría a hogares comunitarios de Bienestar Familiar (45%) y a
guarderías o preescolares del sector privado (26%). Teniendo en cuenta la importancia,
que tiene en el desarrollo del menor, la calidad de la educación inicial127, es preocupante
el hecho de que la mayoría de la oferta escolar a este nivel (72.3%) sólo ofrezca servicios
asistenciales128, dejando de lado los componentes pedagógicos y de aprestamiento para
niveles superiores.
126
En Colombia existen dos modalidades para el cuidado, atención y educación para la primera infancia (niños
menores de 6 años): los centros de atención a la primera infancia (hogares infantiles y comunitarios, guarderias y
jardines infantiles), atienden necesidades de supervivencia, nutricionales, de protección y de socialización de los
pequeños; y la escuela formal, o también llamada educación preescolar que tiene como propósito el de preparar al niño
para irrumpir en la institucionalidad educativa formal. Ver Programa de Apoyo para la construcción de la política de
primera infancia (2005). Documento Marco de Política de Primera Infancia. (mimeo)
127
Entendida esta como el conjunto de actividades que permiten el desarrollo integral del niño al procurar la asistencia
a nivel nutricional y de protección, así como su desarrollo en los aspectos biológico, congnositivo, psico-motriz,
socioafectivo y espiritual a través de experiencias de socialización pedagógicas y recreativas.
128
Tal como sucede en algunas de las categorías que se observan en el Cuadro No. 37 tales como: Hogares de Bienestar
Familiar, Guardería, hogar infantil o jardín de Bienestar Familiar u otro tipo de guarderías, preescolares o jardines
oficiales.
En términos de asistencia escolar, el grupo de 7 a 11 años de edad registra los mejores
niveles, mientras que la población de 18 a 24 años es la que menos asiste al sistema
educativo. Este último grupo es, además, el que presenta menores aumentos en sus tasas
de asistencia: el porcentaje sólo se incrementó de 24% en 1992 a 26,2% en 2005. Esto
debido a que las personas de este grupo de edad tienen la necesidad de trabajar y
conseguir ingresos para los hogares129. La asistencia de la población de 5 a 6 años creció
significativamente, pasando de 54,2% en 1992 a 86,6% en 2005. Los grupos de 7 a 11 y
12 a 17 años aumentaron la asistencia escolar de 90,2% a 96,7% y de 69,2% a 81,1%,
respectivamente, en el mismo periodo (Cuadro No. 38). En la zona urbana las tasas de
asistencia son superiores a las observadas en la zona rural, siendo mayor la diferencia en
el grupo entre 12 y 17 años (20 puntos porcentuales), seguido por el grupo entre 5 y 6
años (11 puntos) mientras para los de 7 a 11 es tan solo de 3.6.
Cuadro No. 38. Asistencia escolar por grupos de edad
Año
5a6
1992 54,2%
1993 66,0%
1994 68,0%
1995 71,0%
1996 71,6%
1997 70,4%
1998 72,1%
1999 75,7%
2000 77,8%
2001 79,0%
2002 82,2%
2003 83,7%
2004 85,2%
2005 86,6%
Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.
7 a 11
90,2%
90,7%
92,8%
93,4%
93,0%
92,5%
91,6%
92,9%
93,4%
94,2%
95,6%
96,3%
96,0%
96,7%
12 a 17 18 a 24
69,2% 24,0%
70,2% 25,8%
72,4% 27,3%
73,9% 27,7%
76,4% 27,6%
76,9% 29,2%
75,6% 28,9%
75,7% 26,3%
75,4% 26,8%
77,7% 24,2%
77,6% 24,3%
79,6% 25,3%
80,6% 24,8%
81,1% 26,2%
A pesar de los avances obtenidos en los últimos años, el país enfrenta problemas en
términos de equidad en el acceso al sistema educativo. El análisis de la tasa de asistencia
escolar en 2003, por rango de edad y quintil de ingreso, muestra que el acceso a la
educación, especialmente para la población de 18 a 24 años, no es homogéneo. Mientras
para el rango de 7 a 11 años, las tasas de asistencia superan 90% en todos los niveles de
ingreso; para la población de 5 a 6 años la diferencia en la tasa de asistencia entre el
primer y último quintil está por encima de los 20 puntos porcentuales y para la población
de 12 a 17 años esta diferencia asciende a seis puntos porcentuales. Esta situación se
agudiza aún más para los jóvenes de 18 a 24 años, donde sólo los quintiles de ingreso 4 y
5 logran superar el promedio nacional, para el quinto la tasa de asistencia es más del
doble que la del primer quintil (Cuadro No. 39).
129
Según la ECV de 2003, la razones de inasistencia más frecuentes entre los jóvenes entre 18 y 24 años son los altos
costos educativos o la falta de dinero (46.2%), las responsabilidades familiares (15%) y la necesidad de trabajar (12%).
Cuadro No. 39. Tasa de asistencia por rangos de edad y quintil de ingreso – 2003
Quintil
De 5 a 6
De 7 a 11 De 12 a 17 De 18 a 24
75,3%
94,1%
78,1%
17,7%
1
84,4%
96,3%
78,8%
16,7%
2
85,2%
96,8%
78,0%
21,1%
3
86,8%
98,1%
80,9%
28,8%
4
97,2%
98,2%
84,1%
40,5%
5
83,7%
96,3%
79,6%
25,3%
TOTAL
Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP con base en DANE - ECH.
En términos de cobertura, en 2005 se observan grandes desarrollos: mientras a nivel de
primaria se dan reducciones de la tasa de cobertura bruta, pues se disminuye la extraedad,
en básica secundaria, la cobertura bruta pasa de 76.1% en 1992 a 95% en 2005 y la neta
de 47% a 67% en ese mismo periodo. La tasa de cobertura bruta en educación media
aumenta 19 puntos porcentuales y 17 en el caso de la cobertura neta, alcanzado en 2005
tasas de 78% y 39%, respectivamente. El nivel de cobertura bruta de preescolar sigue
siendo bajo, apenas alcanza 49% y 47% de cobertura neta, a pesar de que desde 1993
estas tasas aumentaron 4.5 y 8 puntos porcentuales (Cuadro No. 40).
Cuadro No. 40. Tasas de cobertura bruta y neta por nivel educativo.
Básica
Primaria
Bruta Neta Bruta Neta
n.d
n.d 125,0% 83,8%
1992
1993 44,4% 37,9% 111,6% 82,1%
1994 46,0% 39,9% 113,7% 83,6%
1995 45,4% 39,7% 114,4% 84,1%
1996 41,6% 37,7% 117,1% 84,0%
1997 41,8% 37,5% 113,9% 83,1%
1998 41,8% 38,6% 113,1% 81,9%
1999 43,6% 40,6% 113,1% 84,2%
2000 46,8% 43,6% 111,2% 83,6%
2001 42,5% 39,9% 112,5% 83,4%
2002 48,0% 45,5% 113,5% 85,4%
2003 44,9% 42,6% 115,7% 85,6%
2004* 49,2% 46,6% 112,1% 85,8%
2005* 48,9% 46,5% 109,1% 86,0%
Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.
Año
Pre-Escolar
Básica
Secundaria
Bruta
Neta
76,1% 47,9%
79,1% 51,1%
80,5% 52,4%
83,6% 54,3%
85,1% 55,1%
88,3% 57,1%
87,3% 56,5%
86,1% 58,4%
87,3% 58,4%
91,1% 60,3%
88,7% 61,7%
89,0% 62,5%
89,7% 64,3%
95,1% 66,9%
Media
Bruta
59,1%
60,5%
67,6%
68,1%
70,4%
71,1%
71,7%
73,5%
78,0%
68,8%
67,0%
75,9%
76,4%
77,9%
Neta
21,7%
24,1%
27,3%
28,1%
29,7%
32,7%
31,5%
33,0%
35,6%
31,7%
32,5%
35,3%
37,4%
38,5%
La política gubernamental de ampliación de cobertura a partir de la expansión de la oferta
pública del servicio educativo, sumado a un disminución en la capacidad de pago de los
hogares colombianos, han fomentado una sustitución de matrícula privada por matrícula
oficial. Por tanto, la participación de la cobertura lograda por el sector privado ha
disminuido sustancialmente, pasando del 18% en 2000 a 14% en 2005, mientras que la
del sector oficial aumenta de 71% a 77% (Cuadro No. 41).
Cuadro No. 41. Tasa de cobertura bruta en educación básica y media según tipo de
institución
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
No
Oficial Oficial Total
71%
18%
89%
72%
16%
88%
74%
15%
89%
77%
13%
90%
78%
12%
91%
77%
14%
91%
Fuente: DNP con base en ENH
La tasa de cobertura combinada130 en educación básica se encuentra por encima de 80%
en todos los departamentos de Colombia, sin embargo los esfuerzos para lograr
coberturas universales deben ser mayores en los diecisiete departamentos que tienen una
tasa de cobertura inferior al promedio nacional (88%), especialmente en Cauca, Chocó y
Caquetá donde la diferencia supera los 4 puntos porcentuales (Gráfico No. 64).
Gráfico No. 64. Cobertura Combinada de Educación Básica por departamento
SUCRE
CA QUETA
CHOCO
100,0%
M A GDA LENA
90,0%
B OLIVA R
80,0%
CA UCA
CORDOB A
70,0%
60,0%
TOLIM A
B OGOTA
50,0%
40,0%
B OYA CA
A TLA NTICO
30,0%
20,0%
10,0%
NA RIÑO
QUINDIO
0,0%
HUILA
TOTA L NA L
M ETA
CESA R
SA NTA NDER
NORTE SA NTA NDER
LA GUA JIRA
A NTIOQUIA
CUNDINA M A RCA
RISA RA LDA
CA LDA S
VA LLE
1996
2000
2004
Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP. Con base ENH-DANE.
Para 2003, la cobertura neta en básica primaria de Colombia (86%) alcanzaba un nivel
muy similar al de Chile (85%), país que tiene un mejor IDH, aunque inferior a la de
países como Costa Rica (90%), Brasil (100%), Cuba (96) y Argentina (100%). De igual
130
Esta tasa de cobertura incluye a la población que tiene entre 5 y 15 años y que se encuentra cursando los niveles de
preescolar, primaria y secundaria.
forma, la mayoría de estos países presentan una mayor cobertura neta en secundaria
frente a la del país (55%): Brasil (75%), Chile (81%), Argentina (81%) y Cuba (86%);
por el contrario, República Dominicana (36%) y Costa Rica (53%) presentaron tasas
inferiores, aún cuando este último país tiene un IDH mayor al de Colombia. (Gráfico No.
65).
Gráfico No. 65. Tasa de cobertura neta en primaria y secundaria – 2003
Primaria
100%
100%
100%
96%
95%
90%
90%
87%
86%
85%
85%
80%
75%
Argentina
Chile
Costa Rica
Cuba
Brasil
Colombia
Guatemala
Paises organizados en forma descendente
según el Indice de Desarrollo Humano
Secundaria
100%
90%
86%
81%
81%
75%
80%
70%
60%
55%
53%
50%
36%
40%
30%
20%
10%
0%
Argentina
Chile
Costa Rica
Cuba
Brasil
Colombia
Rep.
Dominicana
Fuente: Banco Mundial, Edstats
Además de lograr tasas de cobertura más elevadas, es importante mantener a la población
dentro del sistema escolar, hasta que culmine el ciclo educativo completo. En Colombia,
la deserción escolar se caracteriza por ser el doble en las zonas rurales que en las urbanas
y más pronunciada en el sector oficial que en el privado. Esta última relación aumentó de
1.7 a 2 entre 1999 y 2002 (Cuadro No. 42).
Cuadro No. 42. Tasa de deserción para la educación básica y media según zona y
tipo de institución
Tasa de
1999
deserción
5.3
Urbano
10.29
Rural
7.25
Oficial
4.27
No Oficial
6.5
Total
Fuente: DANE C-600. Cálculos DNP-DDS-SE
2000
2001
5.69
11.39
7.92
4.39
7.09
2002
5.75
11.02
7.94
4.01
7.04
5.53
10.75
7.52
3.85
6.73
Según la información del Censo Educativo C.600, en los últimos años desertan
anualmente alrededor de 600.000 niños y jóvenes, lo que equivale a una tasa de deserción
cercana al 7% en los niveles de preescolar, básica y media131. Por otra parte, los datos
preliminares de la Resolución 166 de 2003 del Ministerio de Educación Nacional (MEN),
muestran que en el año 2003 desertaron alrededor de 400.000 estudiantes, lo que equivale
a una tasa de deserción del 5%132. A pesar de lo anterior, conviene mencionar que entre
1995 y 2000 la tasa de deserción disminuyó en todos los niveles educativos,
especialmente en preescolar (Gráfico No. 66).
Gráfico No. 66. Deserción por nivel educativo, 1995 – 2000.
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1995
1996
P r e e s c o la r
1997
P r im a r ia
1998
1999
S e c u n d a r ia
2000
T o ta l
Fuente: R. Pardo, O.L.Sorzano con base en DANE C-600. Tomado de “Determinantes de la Asistencia y de la deserción escolar en
primaria y secundaria” Cuadernos PNUD/MPS. 2004. Pág. 96
Sólo en educación básica, más de veinte departamentos superan la deserción promedio
observada a nivel nacional (Gráfico No. 67), llegando hasta niveles que sobrepasan el
15% de deserción, como es el caso de Caquetá (19%), Guaviare (17%) y Putumayo
(15%).
131
Esta tasa incluye los estudiantes que se trasladan de una institución educativa a otra debido a que la fuente de
recolección no permite identificar esta situación para ajustar la tasa de deserción.
132
Esta cifra se obtiene luego de descontar los estudiantes que se retiran de una institución educativa para ingresar a
otra.
Gráfico No. 67. Tasa de deserción de la educación básica por departamento - 2001
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
%
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
BOGOTA-AM
ATLANTICO
SAN ANDRES
NARIÑO
BOYACA
BOLIVAR
AMAZONAS
VALLE DEL CAUCA
LA GUAJIRA
SANTANDER
CUNDINAMARCA
NTE SANTANDER
TOTAL
MAGDALENA
SUCRE
CHOCO
HUILA
ANTIOQUIA
CESAR
CORDOBA
CAUCA
TOLIMA
QUINDIO
CASANARE
RISARALDA
META
VAUPES
CALDAS
VICHADA
GUAINIA
ARAUCA
PUTUMAYO
CAQUETA
GUAVIARE
0,0
Fuente: Cálculos SE – DDS – DNP con base en DANE – Formulario C-600
Según la ECV-2003, las razones económicas son la principal causa de la inasistencia
escolar (52.4%), y dentro de esta los altos costos educativos, la necesidad de trabajar y la
falta de dinero. En un segundo plano, se encuentran las responsabilidades familiares con
un 16% y la falta de interés o el poco gusto por el estudio con un 10%. Un estudio
reciente señala que el problema de la deserción se explica en un 80% por las condiciones
socio-económicas de los hogares, donde la falta de interés por la educación tanto de los
padres como de los estudiantes, la movilidad y el desplazamiento de las familias y la falta
de recursos económicos juegan un papel preponderante133.
Gráfico No. 68. Tasa de repetición en Colombia
5.0%
5.00%
4.0%
4.00%
3.00%
2.00%
1.0%
2.85%
2.0%
4.3%
3.0%
1.00%
0.0%
6.00%
6.00%
5,86%
6.0%
6.0%
7.00%
5.4%
7.0%
6.61%
POR NIVEL EDUCATIVO - 2002
TOTAL
0.00%
1999
2001
2002
PRIMARIA
SECUNDARIA
MEDIA
TOTAL
Fuente: DANE C.600; cálculos SE-DDS-DNP
133
Pardo Renata; Sorzano Olga Lucía. “Determinantes de la asistencia y la deserción escolar”; Cuadernos PNUDMPS, Investigaciones sobre Desarrollo Social en Colombia. 2004.
Algunos factores que se generan al interior del sistema educativo, son también causa de
la deserción, es el caso de la extraedad y la repetición, los cuales producen
desmotivación, especialmente en adolescentes. En cuanto a la repetición es un síntoma
de cómo se concibe el sistema escolar. La mayoría de las investigaciones desde la
pedagogía, la psicología y la sociología señalan que la repetición es inútil como único
medio para lograr una mayor calidad o reforzar conocimiento. Su principal efecto es
aumentar la probabilidad de desertar y en muchos casos afecta notablemente la
autoestima del niño134.
Gráfico No. 69. Tasa de repetición por departamento según tipo de institución
Atlántico
Vaupes
Guainía
Vichada
20
Cesar
Magdalena
Valle
16
Guaviare
Chocó
Santander
La Guajira
12
Amazonas
Caquetá
8
Caldas
Quindío
4
Cauca
Risaralda
0
Boyacá
Arauca
Córdoba
Bogota (AM)
Meta
Sucre
Putumayo
Tolima
Antioquia
Total Nacional
Cundinamarca
Casanare
Bolívar
OFICIAL
Norte
Nariño
NO OFICIAL
Huila
San Andres
TOTAL
Fuente: DANE - C.600; cálculos SE-DDS-DNP
En Colombia, la tasa de repetición experimentó aumentos en los últimos años, hasta
ubicarse en 6% en el año 2002. Para ese año el nivel en el que se observa mayor
proporción de repitentes es el de primaria, seguido por la secundaria (Gráfico No. 68).
Por departamentos, se observan grandes diferencias pues en algunos el número de
repitentes supera el 10% de la población matriculada, tales como Guaviare, Vichada,
Guainía y Vaupés. Por el contrario, en Atlántico, Cesar, Magdalena y Valle del Cauca la
tasa de repetición no supera el 4% (Gráfico No. 69). En todos los departamentos, con
excepción de San Andrés, la tasa de repetición en las instituciones educativas oficiales es
superior a de las no oficiales y a nivel nacional las primeras superan tres veces la
proporción de alumnos repitentes de los establecimientos privados.
134
CEPAL (2005). Avance de Colombia en las Metas del Milenio. PNDH, Bogotá D.C. (mimeo)
En tanto la educación básica permite al individuo desarrollar las competencias mínimas
para su inserción en la sociedad, la educación superior se asocia con conocimientos
específicos, mejores habilidades y mayor productividad. Infortunadamente, menos de la
quinta parte de los jóvenes en edad de cursar el nivel de educación superior está
efectivamente vinculada. Aunque esta baja cobertura es uno de los problemas más
importantes, también es preocupante la baja calidad y pertinencia en los programas
ofrecidos, lo cual ha repercutido en las altas tasas de desempleo y en el incremento de la
informalidad del mercado laboral.
Cuadro No. 43. Tasa de Cobertura bruta y neta para la educación superior
Años
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: DNP-PNDH con base en ENH-DANE.
Universitaria
Neta
Bruta
12,2%
19,7%
13,0%
20,4%
14,4%
22,8%
13,3%
22,3%
15,7%
25,5%
15,9%
25,2%
14,9%
23,5%
15,7%
25,1%
15,7%
24,6%
16,3%
24,5%
16,5%
25,7%
17,6%
26,5%
19,1%
28,9%
En la última década, la tasa de cobertura bruta de educación superior presentó un
aumento importante, pasando de 19.7% en 1993 a 28.9% en 2005 (Cuadro No. 43).
Igualmente, la tasa de cobertura bruta aumenta, pero a un ritmo menor al pasar de 12.2%
en 1993 a 19.1% en 2005. Sin embargo, los rezagos frente a los demás países de la región
son grandes (Gráfico No. 70): sólo en 2003, Colombia alcanzó los niveles de cobertura
bruta que en 1997 lograron, en promedio, los países de América Latina (25.7%)135. El
país se encuentra muy por debajo de la tasa observada en los países de la OCDE en ese
mismo año (54%)136.
135
136
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
Ibidem.
Gráfico No. 70. Tasa de cobertura bruta en educación superior - 2003
90%
83%
80%
70%
64%
60%
60%
51%
45%
50%
40%
34%
30%
21%
19%
24%
16%
20%
10%
0%
Estados
Unidos
Japón
Reino
Unido
Argentina
Chile
Costa Rica
Cuba
Brasil
Colombia
China
Paises organizados en forma descendente según el Indice de Desarrollo Humano
Fuente: Banco Mundial, Edstats
Además de la baja cobertura, en el país existe inequidad en el acceso a la educación
superior, pues la población de los quintiles de ingresos más altos tiene la mayor tasa de
asistencia tanto en la educación técnica y tecnológica como en la universitaria. Por el
contrario, la asistencia de las personas de 18 a 24 años que pertenecen al quintil 1, sólo
asciende a 3.8% (Cuadro No. 44).
Cuadro No. 44. Tasa de asistencia a la educación superior por nivel de ingresos,
personas de 18-24 años – 2003
NETA
BRUTA
Técnico o
Técnico o
Universitaria Total
Universitaria
Tecnólogo
Tecnólogo
1.6%
2.1%
3.8%
2.5%
2.9%
1
1.9%
2.8%
4.7%
2.9%
4.2%
2
4.3%
6.6%
10.8%
7.0%
10.4%
3
6.3%
13.8%
20.1%
9.3%
22.7%
4
5.5%
39.2%
44.8%
10.0%
63.2%
5
Fuente: Cálculos SE - DDS - DNP con base en DANE - ECV 2003
QUINTIL
Total
5.4%
7.1%
17.4%
32.1%
73.2%
En cuanto a la educación técnica y tecnológica, existe un bajo crecimiento de la
matricula, incluyendo la del SENA, frente a un aumento mayor de la educación
universitaria, demostrando en parte la preferencia de los jóvenes por esta última, dadas
las mejores condiciones de remuneración y vinculación laboral que representa su
titulación. En el periodo comprendido entre 2000 – 2004 la matrícula de la educación
técnica y tecnológica aumentó en 13.6% y su participación en el total de la matricula en
la educación superior disminuyó del 21.4% al 20.6% (Cuadro No. 45), mientras en el
mismo periodo la matricula en educación universitaria aumentó cerca del 19%.
Cuadro No. 45. Matricula de la educación superior
Año
Total
934.085
2000
977.243
2001
1.000.148
2002
1.035.006
2003
1.104.051
2004
Fuente: MEN con base en SNIES
Participación
Técnica y
Técnica y
de la Técnica
Técnológica Universitaria
y
Técnológica
más Sena
Tecnológica
153.908
200.080
724.266
21,4
178.841
233.869
740.227
23,9
183.319
236.869
754.570
23,6
177.352
225.475
783.668
21,8
179.836
227.430
858.590
20,6
De esta forma, el rezago de la matrícula en educación técnica y tecnológica, ubica a
Colombia como uno de los países con mayor desequilibrio en la participación de la
educación universitaria dentro del total de la educación superior. Esto deja ver una
preferencia importante por este tipo de formación, lo cual no responde necesariamente a
las necesidades del país, ni a una política que favorezca el acceso equitativo a la
educación superior. En el gráfico No.13 se observa como en algunos países donde se han
logrado grandes avances en el acceso a la educación superior, la participación de la
educación técnica y tecnológica supera ampliamente la universitaria. Es el caso de Paises
Bajos, Reino Unido, Republica Checa, Francia, Austria y Chile, donde la matrícula en
educación técnica y tecnológica representa más de 50% del total de la matrícula en
educación superior.
Gráfico No. 71. Distribución de la Matrícula de Educación Superior por Países
80
70
60
%
50
40
30
20
10
Técnicos y Tecnológicos
Au
st
ria
Fr
an
ci
a
R
.C
he
ca
R
ei
no
U
ni
Pa
do
ís
es
Ba
jo
s
C
hi
le
y
U
ru
gu
a
C
or
ea
el
an
di
a
Su
ec
ia
R
ic
a
N
.Z
di
a
C
os
ta
ai
la
n
ric
a
Th
Su
dá
f
Co
lo
m
bi
a
0
Universitarios
Fuente: UNESCO – MEN
Otro gran problema de la educación técnica y tecnológica es la concentración de los
programas en áreas como economía, administración, contaduría, ingeniería, arquitectura,
urbanismo y afines, los cuales representan el 74% de los todos los programas académicos
de este nivel (Gráfico No. 72 y Cuadro No. 46), quedando excluidos programas
pertinentes para el desarrollo económico del país: ciencias básicas, biotecnología,
biodiversidad, entre otros.
Gráfico No. 72. Porcentaje de programas técnicos y tecnológicos – 2004
45%
44%
40%
35%
30%
30%
25%
20%
15%
12%
10%
5%
4%
5%
2%
1%
1%
0,2%
M at y Ccias
Natural
Hum y Ccias
Relig
0%
Econ.,
Admón.,
Cont. Y Af.
Ing., Arq.,
Urb., y Af .
Bellas Artes
Ciencias de
la Salud
Ccias Soc,
Der y CP
Agron, Vet er Ciencias de
y Afines
la Educ
Fuente: Cálculos SE - DDS - DNP con base en SNIES
Igualmente, existe una concetración de la oferta de programas de educación técnica
profesional y tecnológica y universitaria en tres áreas urbanas. El 58% de los programas
técnicos profesionales y tecnológicos y el 48.1% de los universitarios son ofrecidos en
Bogotá, Antioquia y Valle, entidades territoriales que concentran solo el 38% de la
población entre los 18 y 24 años.
Cuadro No. 46. Número de programas según modalidad educativa por regiones2004
%Ty
%
%
Población
Univers.
Total
T
Univ.
Total
18-24
Bogotá
434
418
28%
1.000 23,50% 1.852 25,30%
894.390
Antioquia
101
450 18,10%
642 15,10% 1.193 16,30%
696.024
Valle
131
235
12%
405
9,50% 771 10,60%
544.465
Costa Atlántica
164
203
12%
720 16,90% 1.087 14,90% 1.254.765
Occidente
101
220 10,50%
555 13,00% 876 12,00%
796.483
Centro Oriente
125
386 16,80%
789 18,50% 1.300 17,80% 1.155.728
Orinoquía
13
38
1,70%
107
2,50% 158
2,20%
207.936
Amazonía
16
11
0,90%
43
1,00%
70
1,00%
115.101
Totales
1.085
1.961
100%
4.261
100% 7.307
100% 5.664.892
Fuente: Cálculos SE - DDS - DNP con base en SNIES y proyecciones de población DANE
Región
Técnicos Tecnol.
% Pob
15,80%
12,30%
9,60%
22,10%
14,10%
20,40%
3,70%
2,00%
100%
De acuerdo con las exigencias del mundo globalizado, y en consecuencia con los
progresos en materia de cobertura, la calidad de la educación se convierte para Colombia
en un importante reto. Al respecto, se destaca el esfuerzo en la aplicación de pruebas
censales de calidad de la educación a más de dos millones de estudiantes de 5° y 9° grado
en las áreas de lenguaje, matemáticas, ciencias naturales y competencias ciudadanas en
1.098 municipios, en el período 2002-2003 y nuevamente en 2005 y en este mismo año
Colombia participó en la prueba piloto de PISA, la cual permitirá actualizar la
comparación internacional del nivel académico de los alumnos colombianos con respecto
a otros países. Los resultados de las pruebas realizadas en 2002-2003 no son alentadores,
la educación básica y media, en particular, presentan niveles bajos de calidad. A pesar de
la anterior, éstos han contribuido a diagnosticar la situación de los municipios y a
programar la implementación de planes de mejoramiento en muchas entidades
territoriales.
Gráfico No. 73. Resultados Pruebas Saber (2002-2003) – Lenguaje
Grado 5º
52.5
55
Comprensión con
interferencias
Comprensión del
significado básico del
texto
84.5
75
Comprensión
superficial y
fragmentada
91.9
95
0
10
20
30
40
50
Esperado
60
70
80
90
100
Alcanzado
Grado 9º
4.0
Comprensión crítica
35
36.3
Relaciona la comprensión entre textos
55
73.4
75
Comprensión con interferencias
Comprensión del significado básico del
texto
93.7
95
0
20
40
Esperado
60
80
100
Alcanzado
Fuente: Icfes
Los mejores resultados se aprecian en las pruebas de lenguaje, puesto que el porcentaje
de alumnos, tanto de grado 5º como de 9º, que alcanzan cada uno de los niveles, es muy
cercano al esperado (Gráfico No. 73). Sin embargo, en los dos niveles más altos de logro,
E y F (relaciona la comprensión entre textos y hacer una comprensión crítica), que se
espera sean alcanzados respectivamente por el 55% y el 35% de los estudiantes de 9°
grado, sólo los logran un porcentaje de estudiantes muy por debajo del nivel óptimo,
36.3% y 4% respectivamente.
Gráfico No. 74. Resultados Pruebas Saber (2002-2003) – Ciencias Naturales
Grado 5º
27.4
Diferenciando transformaciones e
interacciones en el mundo que nos rodea
55
67.0
Identificando procesos y eventos del
mundo que nos rodea
75
90.0
Reconociendo el mundo que nos rodea
95
0
Esperado
10
20
30
40
%
50
60
70
80
90 100
Alcanzado
Grado 9º
4.6
Jerarquizando procesos
biológicos, quí micos y fí sicos
35
27.7
Relacionando procesos
biológicos, quí micos y fí sicos
55
Diferenciando transf ormaciones
e int eracciones en el mundo que
nos rodea
65.7
75
Ident ificando procesos y
event os del mundo que nos
rodea
90.9
95
0
Esperado
Alcanzado
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
%
Fuente: Icfes
Para el grado 5°, los resultados de las pruebas de ciencias están siempre por debajo de los
resultados encontrados en lenguaje y de los niveles esperados (Gráfico No. 74). Sin
embargo, en el grado 9°, a pesar de que en ningún nivel de logro se alcanza la
participación esperada, en el nivel más alto, el F donde los alumnos jerarquizan procesos
biológicos, químicos y físicos, la participación es mayor (4.6%), que la presentada en el
área de lenguaje (4%).
Gráfico No. 75. Resultados Pruebas Saber (2002-2003) – Matemáticas
Grado 5º
23.6
Resolución de problemas
complejas
55
55.3
Resolución de problemas
simples
75
89.8
Resolución de problemas
cotidianos
95
%
0
Esperado
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Alcanzado
Grado 9º
1.3
Jerarquizando procesos
biológicos, quí micos y fí sicos
35
8.8
Relacionando procesos
biológicos, quí micos y fí sicos
55
Dif erenciando transf ormaciones
e interacciones en el mundo que
nos rodea
32.5
75
Ident ificando procesos y
event os del mundo que nos
rodea
73.5
95
0
Esperado
Alcanzado
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
%
Fuente: Icfes
En el área de matemáticas se presentan los principales problemas, la participación de los
alumnos en cada uno de los niveles de logro está muy por debajo de la esperada y de la
alcanzada en lenguaje y ciencias naturales. El nivel de logro D (resolución de problemas
complejos), que es el más alto para el grado 5°, es alcanzado por solo el 23.6% de los
estudiantes y por el 32.5% de los que cursan grado 9°. El nivel más alto de logro para
este último grado, F (resolución de problemas complejos con estrategia de resolución
compleja), es alcanzado por el 1.3%, cuando se espera que el 35% de los estudiantes se
ubiquen en este nivel (Gráfico No. 75).
Asi mismo, al analizar los resultados de los exámenes de Estado del Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) de 2005, se observa que sólo el
20.6% de los colegios se ubicaron en la categoría alto y superior, y escasamente el 3,6%
lo hizo en la categoría muy superior. Mejores puntajes se obtuvieron entre los
establecimientos no oficiales: mientras 40.6% de las instituciones privadas se ubicaron en
la categoría alto, superior y muy superior, sólo 13.5% de las oficiales logró alcanzar esos
niveles (Cuadro No. 47). Para 2003, el porcentaje de colegios que alcanzaban los niveles
muy superior, superior y alto era de 18%, mientras en 2005 esta cifra asciende a 24%.
Cuadro No. 47. Distribución de Colegios según naturaleza jurídica y Clasificación
según desempeño de sus estudiantes- Pruebas ICFES 2005
No
Oficial
309
533
557
756
830
364
11
3360
Categoría
Muy superior
Superior
Alto
Medio
Bajo
Inferior
Muy Inferior
Total
Fuente: Icfes
%
Oficial
9,2%
15,9%
16,6%
22,5%
24,7%
10,8%
0,3%
100,0%
13
124
603
1837
2069
817
14
5476
%
Total
0,2%
2,3%
11,0%
33,5%
37,8%
14,9%
0,3%
100,0%
%
322
657
1160
2593
2899
1181
25
8837
3,6%
7,4%
13,1%
29,3%
32,8%
13,4%
0,3%
100,0%
A nivel regional, la calidad de la educación medida a través de los resultados del ICFES
presenta bastantes diferencias. Mientras en Vaupés, Chocó, Amazonas y Magdalena más
del 80% de los colegios se encuentra en categoría baja, en Bogotá casi el 85% se
encuentra en la categoría media o alta (Gráfico No. 76).
Gráfico No. 76. Porcentaje de establecimientos educativos por departamento y
Clasificación según desempeño de sus estudiantes – Pruebas ICFES - 2005
VAUPES
BOGOTA
100,0%
GUAINIA
90,0%
QUINDIO
SANTANDER
CUNDINAMARCA
80,0%
70,0%
CHOCO
AMAZONAS
MAGDALENA
CORDOBA
BOLIVAR
60,0%
50,0%
BOYACA
LA GUAJIRA
40,0%
30,0%
CASANARE
SAN ANDRES
20,0%
10,0%
NARIÑO
VICHADA
0,0%
CALDAS
ATLANTICO
HUILA
GUAVIARE
VALLE
SUCRE
RISARALDA
CESAR
META
CAQUETA
Total general
ANTIOQUIA
NORTE SANTANDER
CAUCA
ARAUCA
TOLIMA
PUTUMAYO
A LTO
M EDIO
Fuente: Cálculos SE – DDS – DNP con base en ICFES – Resultados pruebas de estado.
B A JO
En el contexto internacional, Colombia participó en el Tercer Estudio Internacional de
Matemáticas y Ciencias (TIMSS) en 1995. Los resultados de estas pruebas señalan a
Colombia como uno de los países en los cuales las habilidades y conocimientos en
matemáticas y ciencias están menos desarrolladas. En efecto, Colombia ocupó el puesto
40 entre 41 países siendo superada por países de similar ingreso per cápita (Gráfico No.
77). Sin embargo, en esta prueba no participó ningún otro país latinoamericano.
Gráfico No. 77. Calidad de la educación en comparación con otros países – Prueba
TIMSS 1995
600
R E P U B L IC A C H E C A
550
E S L O V A Q U IA
B U L G A R IA
R U S IA
H U N G R ÍA
T A IL A N D IA
L E T O N IA
Puntaje
500
R U M A N IA
L IT U A N IA
450
400
C O L O M B IA
350
1000
1500
2000
S U D A F R IC A
2500
3000
3500
4000
4500
5000
P IB p e r c á p ita e n 1 9 9 6
Fuente: TIMSS y Banco Mundial
En el Laboratorio Latinoamericano de Estudios sobre la Calidad de la Educación
(LLECE) 1998, los países de América Latina que participaron presentan resultados muy
similares, (alrededor de 250 puntos) tanto en lenguaje como matemáticas, exceptuando
Cuba, país que logró un puntaje superior a 350 puntos en las dos áreas (Gráfico No. 78).
Gráfico No. 78. Calidad de la educación en comparación con otros países. Prueba
LLECE 1998
P r o m e d io r e g ió n
V e n e z u e la
R e p . D o m in .
P a ra g u a y
M é x ic o
H o n d u ra s
C uba
C o lo m b ia
C h ile
B r a s il
B o liv ia
A r g e n t in a
0
M a t e m á t ic a
L e n g u a je
Fuente: LLECE – MEN
10
00
0
1
2 02 00 0
330000
4
40
00
0
La importancia de la inversión en educación radica en parte en su gran potencial para
mejorar el nivel de vida de los individuos, otorgándoles mayores ingresos a medida que
aumentan su nivel educativo. En Colombia, el diferencial de ingresos entre las personas
más educadas (con educación superior completa y más) y las que no tiene ninguna
educación es casi 8 a 1. Es decir, en promedio, los profesionales tienen ocho veces más
ingreso que las personas sin educación. En el año 2003, estos diferenciales fueron más
altos para las mujeres que para los hombres, sin embargo, los ingresos que reciben las
primeras siguen siendo más bajos que los del género masculino137.
Evidencia adicional se muestra en el Gráfico No. 79 en donde, usando la metodología de
Mincer, se estima el incremento esperado en los salarios dado un nivel educativo. Para el
caso colombiano, el incremento para el nivel de secundaria es de 8%, mientras finalizar
un nivel de educación superior produce un incremento esperado de 20%. Por supuesto, la
situación del sector educativo impacta directamente el comportamiento del mercado
laboral. La capacidad de los individuos de insertarse efectivamente en el escenario
productivo está determinada por la educación que hayan recibido y por la calidad y
pertinencia de la misma. Así, el mercado laboral ha sufrido una trasformación tan
importante como la del sector educativo.
Gráfico No. 79. Retornos de la educación secundaria y superior en América Latina
1998-2001, según la metodología de ecuación de ingresos de Jacob Mincer
-Educació n s ecundaria0
4
8
12
16
Bras il
Nicaragua
Chile
P araguay
Guatemala
Co s ta
Argentina
Salvador
Uruguay
Co lo mbia
P anamá
Venezuela
P erú
México
Bo livia
Rep.
137
Estos diferenciales de ingreso tan marcados, se presentan incluso en países como Indonesia, Brasil, Chile y
Paraguay donde se observa un umbral de ingresos importante cuando se da la culminación de la educación secundaria y
especialmente la educación terciaria. En el caso de los hombres, la ventaja salarial de los individuos con educación
universitaria comparada con la educación secundaria varía de 82% en Indonesia hasta casi el 300% en Paraguay. Según
UNESCO, los países de América Latina presentan las mayores diferencias en los salarios por nivel de educación,
mientras que los países asiáticos muestran menores diferencias entre los salarios. Ver OECD-UNESCO (2002).
Financiamiento de la educación – Inversiones y rendimientos. Análisis de los indicadores mundiales de la educación,
Paris, Francia.
-Educació n Superio r0
10
20
30
Bras il
Chile
Salvado r
Co lo mbia
Rep. Dominicana
Nicaragua
Argentina
México
Venezuela
P erú
P anamá
Bo livia
Co s ta Rica
P araguay
Guatemala
Uruguay
Fuente: IABD IPES (2004), tomado de Pedro Cerdán-Infantes et. al., “Límites al crecimiento en
Colombia”, en Carta Financiera, No.130. Pág.16.
III.
VISIÓN ESTRATÉGICA Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
La construcción de una sociedad más igualitaria y solidaria debe ser uno de los
fundamentos de las políticas de desarrollo, para lo cual se establecen cuatro desafíos
fundamentales: i) aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se
traduzcan en mejores resultados en cobertura y calidad; ii) mejorar la focalización del
gasto para que los recursos y los esfuerzos en cobertura y calidad beneficien a los más
pobres y vulnerables; iii) consolidar un sistema de protección social que contribuya
eficazmente a fortalecer y proteger el capital humano y el ingreso de los hogares y a
reducir su vulnerabilidad, mediante el acceso a educación de calidad, a una seguridad
social equitativa, solidaria, y eficaz, y a una asistencia social para los hogares y personas
más pobres y vulnerables; y iv) reducir la pobreza pero también la desigualdad, como
condiciones necesarias de un desarrollo económico y social equitativo, incluyente y en
paz.
Los cuatro desafíos demandan importantes esfuerzos y capacidades y la acción
consistente de las instituciones del Estado y la sociedad civil. Algunos se encuentran
apenas en fase de desarrollo inicial (definición y articulación de un sistema de protección
social y sus instrumentos básicos), otros requieren permanente revisión y evaluación
(focalización y eficiencia del gasto público) y otros demandan la decidida voluntad
política con miras a eliminar la persistencia de situaciones moral y socialmente
inaceptables (pobreza y desigualdad). Cada una de ellas exige de las otras, consistencia
en su desarrollo y aplicación. Pero además, implican cambios institucionales que
posibiliten condiciones para la adecuada implementación de políticas públicas bien
orientadas hacia el logro de los objetivos aquí trazados. El país deberá revisar sus
actuales instituciones en materia de protección social y tendrá que desarrollar
instrumentos eficaces para su adecuada articulación y correcto desempeño.
De esta forma, para cerrar las brechas sociales, se plantean acciones que permitan obtener
logros en los siguientes temas fundamentales:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Reducir las brechas poblacionales en materia de fecundidad y mortalidad y
controlar el crecimiento poblacional de acuerdo con las condiciones sociales,
ambientales y económicas.
Lograr el acceso universal a la educación básica, haciendo énfasis en la calidad
del servicio y en la permanencia de los estudiantes. De igual forma se dará
especial atención al acceso en el nivel de secundaria, y a la atención a los menores
de 5 años, de tal manera que se promueva la educación inicial.
Mejorar la cobertura y pertinencia de la educación superior y en particular de la
educación técnica y tecnológica.
Dinamizar y mejorar la cobertura y pertinencia de la formación para el trabajo,
introduciendo esquemas competitivos y de aseguramiento de la calidad.
Ampliar universalmente la cobertura del aseguramiento en salud a través de los
dos regímenes de financiamiento (contributivo y subsidiado), en condiciones de
sostenibilidad financiera y reduciendo los niveles de evasión y elusión. El sistema
deberá garantizar mejores niveles de acceso y calidad y mejorar el desempeño de
las instituciones que cumplen con la doble función de manejar el riesgo financiero
y administrar la prestación de los servicios.
Disminuir la tasa de desempleo y la informalidad del sector laboral, con el
propósito adicional de incrementar la seguridad social de la población en términos
de salud, pensiones, protección contra el desempleo y riesgos profesionales.
Mejorar la eficiencia, equidad, eficacia y calidad de los programas de asistencia
social en los niveles nacional y subnacional, generando mecanismos de sinergia y
complementariedad en el financiamiento y la provisión de los servicios, así como
incentivos positivos a los hogares para el logro de condiciones favorables para su
propio desarrollo (subsidios condicionados).
Introducir mecanismos redistributivos eficaces en materia de subsidios, impuestos
y transferencias que contribuyan a reducir la desigualdad.
Reducir la pobreza y la desigualdad de la población, como resultado de las
acciones anteriores y de las intervenciones en otros sectores. Para un mayor
impacto, estas acciones e intervenciones deben priorizarse geográfica y
poblacionalmente hacia las personas menos favorecidas, así también cerrando las
brechas sociales existentes.
En el nivel estratégico, la consolidación del Sistema de Protección Social (SPS) será la
principal herramienta para alcanzar los propósitos en materia social, razón por la cual se
plantea como una estrategia general y no dentro de un sector específico. En tal sentido,
se deberá concretar su diseño y puesta en marcha, de manera que el país cuente con
mecanismos adecuados para: i) consolidar financiera y operativamente los avances en
materia de seguridad social (salud, pensiones y riesgos profesionales) ampliándola a
nuevos mecanismos de protección contra el desempleo y protección del ingreso y el
capital humano; ii) transformar hacia un esquema competitivo las instituciones que hacen
parte del sistema nacional de formación para el trabajo (SNFT) mejorando su calidad y
pertinencia; iii) desarrollar, articular, evaluar y mejorar los instrumentos de asistencia
social, tanto aquellos dirigidos a la población estructuralmente pobre, como aquellos
dirigidos a grupos vulnerables frente a riesgos o situaciones de crisis (manejo social del
riesgo). De esta manera, se deberán evaluar y mejorar el tipo de subsidios e incentivos
otorgados a los hogares y los mecanismos de focalización y entrega de los mismos.
Complementariamente con el sistema educativo, el SPS deberá desarrollar mecanismos
que protejan el capital humano de los hogares y permitan la permanencia y asistencia
escolar.
Las metas y estrategias que se plantean en el presente documento para cerrar las brechas
sociales se construyen sobre ocho principios básicos que son:
•
•
•
•
•
•
•
•
La universalidad, posibilitando que los beneficios de la política social alcancen a
todos los colombianos, de acuerdo con sus necesidades e intereses.
Igualdad en el acceso y la calidad de los servicios y beneficios para todos,
independientemente de las condiciones socioeconómicas, políticas o culturales.
Equidad favoreciendo prioritariamente a aquellos grupos y hogares en condición
de pobreza y vulnerabilidad.
Transparencia y control de la gestión y de los resultados por parte de las
instituciones del Estado, la sociedad civil y los ciudadanos, para garantizar que
sus esfuerzos se orientan efectivamente al logro de los principios y objetivos
trazados.
Solidaridad como práctica de mutua ayuda entre las personas, las generaciones,
los sectores económicos, las regiones y las comunidades, de manera que aquellos
en mejores condiciones económicas contribuyan al bienestar de los que no lo
tienen o presentan dificultades para lograrlo.
Integralidad en la organización y provisión de beneficios y servicios, frente a los
objetivos de la política social de fortalecer y proteger el capital humano y
disponer de mecanismos de protección frente a contingencias que alteren el
bienestar de los hogares.
Eficiencia como la mejor utilización social y económica de los recursos
administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios y
servicios sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente.
Calidad como la adecuada satisfacción por parte de los usuarios con los
beneficios y servicios entregados, en condiciones de racionalidad técnicocientífica, financiera y administrativa.
Con base en la visión general de la estrategia y de los principios con que se formularon
las metas en materia social, a continuación se hace una descripción de la evolución y
situación actual de los sectores sociales para luego detallar las metas, estrategias y costos
programados. En el diagnóstico, se evidencia de manera más detallada las grandes
diferencias que se presentan entre los distintos grupos poblacionales, y de esta forma las
brechas sociales que se deben cerrar.
IV.
METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
i)
DEMOGRAFÍA
De acuerdo con las proyecciones de población elaboradas por el DANE, en los próximos
15 años, se espera que la población se incremente en 10.6 millones hasta alcanzar 55.4
millones de habitantes con una tasa media de crecimiento de 1.1% anual, aumentando la
concentración de población en la zona urbana (77%) en oposición a la pérdida de
importancia relativa de la zona rural (23%). Estos cambios irán acompañados por la
recomposición de la población por edad: para el año 2020 se espera que la población
menor de 15 años represente el 25.6%, mientras que la de 15 – 64 años ascienda al 66.8%
y la de 65 y más años alcance el 7.6%.
Por su parte, si bien se prevé que para 2019 la fecundidad continúe en descenso hasta
alcanzar 1.9 hijos por mujer y que la mortalidad infantil disminuya a 14 defunciones por
cada mil nacidos vivos, la tasa bruta de mortalidad mantendrá niveles inferiores a los
alcanzados en el presente, cinco defunciones por cada mil habitantes.
Los cambios previstos en volumen y composición de la población adquieren gran
importancia en la medida en que determinan el volumen y composición de la demanda
por bienes y servicios (educación, salud, nutrición, vivienda, servicios, recreación, etc.), o
en la necesidad de crear empleos productivos. De esta forma, se espera que a 2019 la
demanda por servicios educativos, de salud, nutrición, recreación y atención a los
menores de 15 años presente tasas de crecimiento negativas, en tanto el comportamiento
de la población de 15 a 64 años impone al sector productivo un serio desafío en cuanto a
la absorción de la oferta laboral en progresiva expansión. Así mismo, el hecho de tener
una población más numerosa de 65 y más años, incrementará los costos sobre los
sistemas de pensiones y los requerimientos económicos, técnicos y de recursos humanos
para el manejo de los problemas de salud, los cuales son diferentes a los de las personas
jóvenes.
En resumen, teniendo en cuenta que la población es un determinante de los escenarios
actuales y futuros del desarrollo, los principales aspectos a tener en cuenta en materia
demográfica son:
1. Cambios en la composición de la población por edades; disminución en términos
relativos de la población menor de 15 años e incremento de los mayores de 15
años, hecho que conlleva al envejecimiento de la población.
2. Diferencias significativas en las tasas de fecundidad: altas tasas en la población
con menores niveles de ingreso y educación, en la zona rural, en los
departamentos de la zona pacífica y los creados por la Constitución de 1991 y en
los grupos de 15 a 24 años.
3. Diferencias en las tasas de mortalidad: altas tasas en los departamentos de la zona
pacífica y los creados por la Constitución de 1991 y grandes diferencias en la
esperanza de vida entre hombres y mujeres, siendo menor en los hombres debido
a la violencia.
4. Acelerada urbanización del país y despoblamiento del campo.
5. Deficiencias en la información, especialmente en la Orinoquía, Amazonía, la
mayoría de los departamentos de la Costa Pacífica, y en general en la zona rural
del país.
6. Necesidad de una política poblacional explícita e integral que oriente aquellas
acciones sectoriales que favorezcan el logro de las metas en materia poblacional y
oriente la transición demográfica de manera tal que se beneficien las regiones más
atrasadas.
Por lo anterior, se plantea que en materia poblacional el país alcance una reducción de la
tasa de crecimiento del 34% a través del logro de las siguientes metas en términos de
variables demográficas (Tabla No. 1):
Tabla No. 1. Metas programadas a 2019 en Demografía
METAS
Línea de
Base (2004)
1,68
5,5
2010
2019
Reducir la Tasa de Crecimiento Poblacional en 34%
1,43
1,11
Reducir Tasa Bruta de Mortalidad en 10%
5,3
5,0
Reducir diferencial por sexo Esperanza de Vida en
6,2
5,2
4,0
35,5%
Aumentar en 4 años la esperanza de vida al nacer
72,2
74,0
76,5
Reducir la fecundidad total en 27%
2,6
2,3
1,9
Reducir Tasa de Natalidad en 28%
22,3
19,6
16,1
* El cumplimiento de estas metas depende de las acciones en distintos sectores como Educación, Seguridad
Social, Defensa y Seguridad, entre otros; de esta forma, para el cumplimiento de las metas, no se programa
un costo adicional al programado en los distintos sectores.
Fuente: Cálculos Departamento Nacional de Planeación
Dentro del concepto de Transición Demográfica, reducir el crecimiento de la población a
una tasa de 1.11 por ciento al año 2019, implica avanzar en la reducción de la fecundidad
y la mortalidad, principalmente en los grupos poblacionales que aún presentan altas tasas
a causa de los desequilibrios económicos y sociales del país.
La reducción de la mortalidad en general exige la implementación de estrategias
complementarias dirigidas a reducir la mortalidad materna e infantil a partir de políticas
en materia de salud sexual y reproductiva, campañas que promuevan el cuidado de la
salud, incremento en el acceso a agua potable y saneamiento ambiental, universalización
de la educación básica con énfasis en la población más vulnerable, reactivación del
campo, prevención de los fenómenos de violencia. Igualmente, todas las acciones
dirigidas a preservar la vida de los ciudadanos contribuirán a cerrar las brechas en la
esperanza de vida entre hombres y mujeres.
El aumento en la expectativa de vida conllevará al envejecimiento de la población, lo que
repercutirá que en el futuro se ejercerá una mayor demanda en los servicios de salud y
seguridad social. De esta forma, los distintos sectores y niveles deberán programar sus
acciones de corto, mediano y largo plazo con base en el comportamiento de la población,
modificando las prioridades de atención e inversión.
El país en los próximos años deberá formular e implementar una Política de Población,
basada en la actual una política de Salud Sexual y Reproductiva, dirigida a reducir la
fecundidad y con ello contribuir a la reducción de la tasa de crecimiento de la población a
1.11%. Actualmente el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio de Medio
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial son los encargados de coordinar la
formulación, elaboración y seguimiento de la Política Poblacional. Específicamente, la
Política de Población deberá:
a) Contribuir a reducir las desigualdades existentes mediante acciones dirigidas a romper
el círculo vicioso rezago demográfico - pobreza, a fin de lograr para las poblaciones
más pobres una participación más justa y equitativa de los beneficios del desarrollo.
b) Coadyuvar a reducir los desequilibrios regionales e impulsar una distribución espacial
de la población acorde con las potencialidades de desarrollo regional.
c) Armonizar los fenómenos demográficos con las exigencias de un desarrollo sostenible.
d) Favorecer los procesos de desarrollo humano que propicien una conducta reproductiva
responsable, que conduzcan al descenso de la fecundidad y reduzcan la natalidad,
particularmente en aquellas regiones y grupos sociales más pobres.
e) Garantizar el acceso a métodos modernos de planificación, como parte de los planes
de beneficios de la seguridad social en salud y para la población que transitoriamente
no cuente con el seguro de salud. Además de eliminar las barreras de acceso a los
servicios de orientación en planificación familiar, se deberá promover su demanda.
Asimismo, sobre la base de una adecuada evaluación del costo beneficio de los
potenciales efectos adversos de los métodos hormonales, particularmente de los
anticonceptivos orales, se debe pensar en la posibilidad de masificar su consumo,
eliminar la restricción a su venta libre y a hacerles publicidad.
f) Subsidiar el acceso a métodos quirúrgicos de planificación para hombres y mujeres
que así lo deseen, en particular entre las regiones y zonas más pobres, preservando el
enfoque de equidad de género y el respeto a los derechos sexuales y reproductivos.
g) Poner especial énfasis en el fomento del uso de métodos modernos de planificación
familiar y en el ejercicio de una sexualidad responsable, entre la población
adolescente.
h) Revisar los contenidos y medios de educación sexual y reproductiva, y capacitar
adecuadamente al cuerpo docente, promoviendo espacios abiertos de discusión y
reflexión sobre dicha realidad.
i) Reducir los niveles de morbi-mortalidad en todos los grupos etáreos de la población,
dando especial importancia a la disminución de la mortalidad neonatal y la mortalidad
infantil y materna. Las estrategias con miras a la reducción de las tasas específicas de
mortalidad, deben estar concentradas especialmente en aquellas regiones con mayores
prevalencias y en los grupos poblacionales con mayores factores de riesgos asociados.
j) Contribuir a la desaceleración de la demanda ambiental, mediante el estímulo a la
reducción de las tasas de crecimiento poblacional y una mejor distribución de la
población en el territorio.
k) Mantener informada a la sociedad y darle las herramientas necesarias para que ejerzan
sus derechos fundamentales a la libre decisión de la pareja sobre el tamaño deseado de
la familia, la supervivencia personal y la de sus descendientes y su movilidad
geográfica en busca de mejores oportunidades de desarrollo personal y familiar.
l) Incrementar la escolaridad promedio de la población a partir de la priorización en el
acceso de la población proveniente de menores recursos, en la zona rural y en los
departamentos con mayores brechas en términos de cobertura, con el objeto de ampliar
las oportunidades para el ejercicio de los derechos fundamentales a la libre decisión de
la pareja sobre el tamaño deseado de la familia.
m) Mejorar el conocimiento y difusión de los temas de población mediante el desarrollo y
actualización de sistemas de información demográfica y la formación de los recursos
humanos que lleven a cabo la integración de los factores demográficos con las
estrategias de desarrollo del país.
n) Mejorar la calidad de la información a nivel nacional y regional para el seguimiento de
las políticas demográficas y socio-económicas.
o) Impulsar acciones conducentes al aseguramiento de la población de la tercera edad,
con énfasis en los grupos más deprimidos.
p) Asignar la política de población a una institución que tenga ascendencia política,
capacidad técnica y haga posible la integración efectiva del componente poblacional
en las estrategias de desarrollo y la promoción de acciones específicas y
complementarias, fortaleciéndola política, técnica y financieramente, con el fin de
formular acciones específicas y poner en práctica una política poblacional que integre
efectivamente los componentes de población con las estrategias de desarrollo.
Actualmente la política de población está repartida entre el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de la Protección Social.
q) Crear al menos un comité permanente de población que impulse una más efectiva
planeación y programación demográfica y su aplicación a los planes y programas de
desarrollo económico y social. Esto permitirá fomentar la integración de criterios y
consideraciones demográficas en su formulación y ejecución, esquema al que debe
otorgársele el respaldo político, los recursos financieros y la capacidad técnica esencial
para cumplir con la responsabilidad legal de coordinar las actividades de población en
el país.
Adicionalmente, se debe avanzar en la formulación y puesta en marcha de de un plan de
mejoramiento de la recolección de la información socio – demográfica, en el cual se
propenda por ampliar la cobertura a nivel territorial de las encuestas, mejorar la
generación, recolección y sistematización de los registros administrativos como las
estadísticas vitales o el SISBEN.
De otro lado, es importante avanzar en el diseño y consolidación del Sistema Básico de
Información que comprenda como mínimo los siguientes aspectos: i) la articulación de
las diferentes instituciones que generan, recopilan y usan información estadística; ii) la
definición de aspectos institucionales que precise la entidad responsable de definir de los
criterios de estandarización en el manejo de la información; iii) aspectos regulatorios
sobre recolección, validación y acreditación de información; carácter de servicio público,
prioridades de información, información estratégica y responsables de su generación,
procesamiento, análisis y difusión; iv) defina el rediseño y responsabilidades del DANE
dentro del sistema.
ii)
POBREZA
Los indiscutiblemente altos índices de pobreza (e indigencia) y desigualdad de ingresos,
la pobre focalización de los subsidios, y la carencia de políticas de redistribución claras y
eficaces, caracterizan a una sociedad inequitativa e injusta. Es importante abordar los
principios enunciados para cerrar las brechas sociales en la política social de Estado,
posibilitando la reducción de la pobreza y creando una sociedad más justa, igualitaria, e
equitativa, y con una mejor calidad de vida. Entre los retos, están bajar la pobreza a más
de la mitad del nivel actual, y producir cambios importantes en la desigualdad del ingreso
Tabla No. 2).
Tabla No. 2. Metas programadas a 2019 en Pobreza: Reducir la pobreza y la
desigualdad
METAS
Reducir el índice de pobreza en 62%(1)
Reducir el índice de pobreza medido con subsidios a 15% (2)
Reducir el índice de pobreza medido con el gasto en 62%(2)
Reducir el índice de indigencia en 64%(1)
Reducir el porcentaje de personas que vive con menos de US $1
PPA al día a 1.0%(3)
Reducir la brecha de pobreza en 83%(4)
Reducir la brecha de pobreza medida con subsidios en 70%(2)
Reducir la relación entre pobreza rural y urbana a 1,30(1)
Reducir el índice de Gini a 47,7%, o menos (reducirlo en al menos
8.5 puntos porcentuales) (5)
Línea
de base
(2004)
52,7%
45,1%
48,5%
17,4%
2010
2019
39,6%
33,1%
36,5%
12,6%
20,0%
15,0%
18,4%
6,0%
2,5%
2,1%
1,0%
24,0%
16,9%
1,43
17,2%
12,2%
1,40
7,0%
5,1%
1,30
56,1%
52,8%
47,7%
(1) Línea de base cálculos MERPD con base en DANE-ECH, línea de pobreza (indigencia) DANE 2005.
(2) Línea de base 2003, cálculos MERPD con base en DANE- ECV 2003, línea de pobreza (indigencia) DANE 2005.
(3) Ajustado por paridad de poder adquisitivo (PPA) según el Banco Mundial; línea de base 2004; cálculos
MERPD con base en DANE-ECH.
(4) Línea de base cálculos MERPD con base en DANE-ECH, línea de pobreza DANE 2005. Este indicador, conocido
como el FGT(1), mide la distancia promedio de los pobres de la línea de pobreza en términos porcentuales, y es
ponderado por la incidencia de pobreza.
(5) Línea de base cálculos MERPD con base en DANE-ECH.
Las metas que se plantean en materia de pobreza y desigualdad se basan en supuestos
económicos y sociales planteados para el período 2005-2019, y comprometen a Colombia
a hacer esfuerzos más grandes que los efectuados entre 1978 y 1998. Así, las metas son
consistentes con un crecimiento esperado del PIB anual del 4,0% hasta 2007, del 4,5%
hasta 2009, del 5,0% hasta el 2013, y del 6,0% hasta 2019138. Este crecimiento
económico implica un crecimiento en el ingreso per cápita que varía desde 2,32% en
2005 hasta 4,89% en 2019, teniendo en cuenta que se proyecta que la tasa de crecimiento
de la población caerá a lo largo del tiempo, del nivel actual de 1,68% hasta llegar a 1,11%
en 2019.
Las metas además dependen fundamentalmente del cumplimiento de otras metas que se
han propuesto alcanzar en 2019, especialmente en el área social139, como también en las
áreas de infraestructura, vivienda, y seguridad y justicia. En lo social se destacan como de
mayor importancia el cumplimiento de las metas en la generación de empleo y en el
mejoramiento de la calidad de éste, y en la cobertura en educación, ya que estos dos
sectores tienen la mayor influencia sobre los ingresos, lo que hace que sean los más
importantes determinantes de las condiciones de pobreza, indigencia, y desigualdad del
ingreso. Asimismo, las metas en demografía, en particular aquellas de fecundidad,
tendrán un efecto directo sobre el ingreso per cápita de los hogares. Los pobres, en
general, tienen tasas de fecundidad más altas, las cuales, en parte, explican sus actuales
bajos niveles de ingresos. Con un menor número de niños en el hogar, los hogares
tendrán menos personas dependientes de su ingreso total y las mujeres tendrán mayor
flexibilidad para ingresar al mercado laboral, reduciendo los índices de pobreza y la
desigualdad del ingreso per cápita de los hogares.
Como meta en la incidencia de pobreza, se propone bajar la pobreza en 62%, o en otras
palabras, bajarla del actual 52,7% de la población (2004) al 20,0% de la población,
representando una reducción de 2,2 puntos porcentuales por año, hasta 2019.
En 2004, la brecha de pobreza se encontraba en 24,0%, y se propone como meta bajarla a
7,0%, de manera que en promedio, los colombianos considerados como pobres tengan
ingresos más cercanos a la línea de pobreza. Esta meta sería consistente con que en
promedio, los ingresos de los pobres sean 35,0% inferiores a la línea de pobreza, al
alcanzar la meta del índice de pobreza de 20,0%.140
Es importante que una substancial reducción en pobreza se efectúe no sólo a nivel
nacional, sino fundamentalmente que se evidencie un mejoramiento en la brecha actual
entre los índices de pobreza urbano y rural. Para tal fin, se hará un esfuerzo mayor en el
área rural. La relación que hay entre el índice de pobreza rural y urbana, 1,43 para 2004,
debe bajar a 1,30 en 2019. Parte de la manera cómo se hará el mayor esfuerzo en el área
138
El crecimiento económico se ha demostrado, a través de países y a lo largo del tiempo, como una de las
herramientas más importantes para la reducción de pobreza, pero no obstante el ser necesario para este reto, no es
suficiente.
139
Como se ha dicho anteriormente, la pobreza y la desigualdad del ingreso son, en cierta forma, producto de las
políticas y coyunturas en el área social.
140
Actualmente, los ingresos de la población pobre se encuentran, en promedio, en un 46% de la línea de pobreza.
rural es a través de la focalización de subsidios hacia la población más pobre, la cual
indiscutiblemente se encuentra en las áreas rurales del país.
La meta de reducción de la brecha de pobreza es consistente con una simultánea
reducción del porcentaje de personas que son extremadamente pobres, o sea, aquellos que
se encuentran bajo la línea de indigencia, como también aquellos cuyos ingresos son
inferiores a US$ 1 al día, medido con paridad de poder adquisitivo (PPA). Se espera
reducir el índice de indigencia que para 2004 se encontró en 17,4%, al 6,0% en 2019,
representando un esfuerzo mayor a aquel que se propone hacer en el área de pobreza, esto
dado que la indigencia es un fenómeno más urgente – éste representa a las personas cuyo
ingreso es inferior al valor de una canasta básica de alimentos. El índice de pobreza por
debajo de US $1 PPA al día se encontró en 2,4% en 2004 y se espera bajarlo a 1,0% en
2019.
La meta programada de aplicar la ECV cada 4 años -como se ha expuesto en las metas y
estrategias demográficas- permitirá hacerle un real seguimiento periódico a la pobreza
medida a través del gasto y a aquella medida con la inclusión de subsidios. La pobreza
medida a través del gasto debe reducirse del nivel actual (2003) de 48,5% a 18,4% en
2019. En términos porcentuales, esta reducción representa una disminución del 62%,
equivalente en magnitud a la reducción que se plantea para la pobreza medida a través de
ingresos. Las mismas estrategias que le apuntan a la pobreza por ingresos tendrán efectos
importantes sobre esta medida de pobreza. Asimismo, la expansión de estrategias de
microfinanzas, incluyendo el aumento de servicios de ahorro (bancarización), ayudará a
la población con ingresos inestables a acumular activos durante momentos de auge para
poder suavizar su consumo a través del tiempo.
Articular el Sistema de Protección Social (SPS)
Como se mencionó anteriormente, la principal estrategia para disminuir la pobreza y la
desigualdad es la consolidación del SPS. Además de crear condiciones favorables para el
manejo social del riesgo, con una finalidad fundamental de proteger a la población frente
a riesgos idiosincrásicos y covariantes, se busca a través de éste proteger a la población
más pobre y vulnerable, mediante el desarrollo de instrumentos de prevención y
asistencia social. El SPS se define como un sistema integrado, con capacidad institucional
para responder oportuna y consistentemente a las situaciones de vulnerabilidad y pobreza
de la población. Su objetivo fundamental es reducir la pobreza coyuntural y minimizar la
brecha de pobreza, para lo cual es fundamental la acumulación de activos en capital
humano.
El Conpes Social se constituye en el ente promotor y orientador de la política social,
contando con entes rectores de las políticas sectoriales relacionadas con la protección
social y reguladores de cada uno de los subsistemas (ministerios sectoriales), con el
concurso y coordinación de sus entidades ejecutoras adscritas (SENA, ICBF,
Superintendencias, ICETEX, ICFES), otras del sector público, privado y solidario
(prestadores públicos y privados, Cajas de Compensación Familiar) y las entidades
territoriales.
El Conpes Social con la secretaría técnica del DNP y a través de instrumentos para el
seguimiento y evaluación de las políticas públicas para la protección social (Documentos
Conpes Sociales de política, evaluación y seguimiento, SIGOB, SINERGIA, RUAF,
SISBEN), debe procurar articular las políticas e instituciones entre los diferentes sectores
involucrados, buscando sinergia y efectividad en el acceso a los mecanismos de
protección social por parte de la población.
El SPS comprende, en términos generales, tres grandes componentes: la seguridad social
integral (salud, riesgos profesionales, protección al cesante), la asistencia social; y las
políticas y programas de formación del capital humano, que involucran la articulación del
SNFT y el sector educativo. Estas estructuras constituyen estrategias recurrentes que
deben complementarse con mecanismos coyunturales a través del Sistema Social de
Riesgo (SSR). Éste incluye las políticas y programas específicos para atender grupos
vulnerables en situaciones de crisis, con efecto limitado en el tiempo. Pero el ámbito de la
protección social abarca otras dimensiones: el acceso a vivienda digna, saneamiento
básico, activos productivos como el crédito, acceso a mercados, seguridad y justicia,
entre otros, son aspectos necesarios que no deben ignorarse.
El reto consiste en lograr la efectiva articulación de políticas y programas y el impacto
esperado en los grupos pobres y vulnerables. En especial, deberán desarrollarse
mecanismos efectivos de coordinación entre el sector educativo y la asistencia social, en
temas de educación inicial y educación de adultos y grupos vulnerables. Por otro lado,
deben establecerse sinergias con el SNFT, en áreas de formación técnica y tecnológica.
Los componentes de la seguridad social deberán ser capaces de discriminar entre la
población a aquellas personas en condiciones de contribuir a su financiamiento mediante
cotizaciones y a quienes requieran, por su condición de pobreza y vulnerabilidad, de los
subsidios del Estado. El fundamento de la seguridad social reside en que la población con
capacidad de pago acuda a los mecanismos obligatorios de protección que brinda el
sistema y permita a su vez mediante mecanismos de solidaridad (mutualismo) socializar
los riesgos para el conjunto de la población, con una vocación claramente universal.
Para la atención oportuna de la población vulnerable ante situaciones de crisis141, el SPS
exige la puesta en marcha de mecanismos institucionales de seguimiento y monitoreo de
las condiciones de vida y vulnerabilidad de los grupos poblacionales, y la existencia de
un portafolio de programas que puedan ser activados y desactivados durante el tiempo
que la situación de crisis persista.
Por lo anterior, es necesario que se garantice la existencia de una herramienta que
financie dicho portafolio de programas y que sea sensible de ser activada cuando los
mecanismos de monitoreo y evaluación así lo indiquen. Una alternativa es la puesta en
141
Es importante tener en cuenta que lo que se denomina población vulnerable no es necesariamente la más pobre, sino
más bien aquella población que no tiene las herramientas y o activos para enfrentar una crisis, y por ende es vulnerable
a caer en un estado de pobreza crónica.
marcha del Fondo de Protección Social142, cuyo objetivo, además de financiar los
programas sociales que el Gobierno Nacional defina como prioritarios, sea garantizar la
estabilidad del gasto y la ampliación de las coberturas de los principales programas
sociales para las poblaciones más vulnerables, cuando se ha producido un choque
económico negativo.143 La estrategia busca capturar recursos durante épocas de
crecimiento para que puedan ser utilizados, mediante reglas claras y transparentes, en
programas focalizados hacia los grupos más vulnerables de la población durante épocas
de recesión. Como principal instrumento financiero del SSR, el Fondo cumple una
función contracíclica y de complemento del gasto público en programas sociales
focalizados144.
Con base en la experiencia de la recesión de fines de la década de los noventa,
estimaciones del DNP plasmadas en los Conpes 3144 y 3187 sugieren que para atender el
componente cíclico de una recesión severa son necesarios recursos de aproximadamente
0,8% del PIB para un período de tres años. Por esta razón, se propone que el Fondo tenga
un tamaño estimado mínimo de 0,5% y un tope de 1% del PIB. El Fondo se alimentará
con recursos ordinarios del gobierno central y, de considerarse necesario, también podrá
financiarse con recursos de capital o de crédito externo. Para acumular los recursos, el
Fondo se regirá por una regla de ahorro específica, que se basa en las estimaciones de
crecimiento de la economía colombiana en el mediano plazo. Al finalizar cada año de
crecimiento superior a 4%, el Fondo deberá haber acumulado un monto equivalente a
50% de la diferencia entre los ingresos efectivamente recaudados y los ingresos
hipotéticos para ese año, suponiendo un crecimiento económico de 4%.
Para que el SSR funcione efectivamente, se debe contar con un indicador que permita al
CPPS declarar la situación recesiva, definir los programas que se activarán en cada caso y
los procedimientos para ordenar el desembolso de recursos del fondo. Dicho indicador
será dos trimestres continuos de crecimiento negativo del PIB. El Fondo desembolsará
recursos durante el período completo en el que esté declarada la fase recesiva pero, en
cualquier caso, durante cada año no podrán ser desembolsados recursos que sumen más
de 0,3% del PIB. El uso de los recursos del Fondo deberá cesar cuando el CPPS lo
considere apropiado, teniendo en cuenta la profundidad de la recesión, la población por
atender y la disponibilidad de recursos. En todo caso, cesará cuando se evidencien cuatro
trimestres consecutivos donde el índice del PIB per cápita, en términos reales, sea igual o
superior al del trimestre previo al inicio de la recesión145,146.
142
El fondo fue creado por el artículo 1 de la Ley 789 de 2002, como una cuenta adscrita al Ministerio de la Protección
Social.
143
Sin embargo, se deberán considerar mecanismos de financiamiento efectivo y oportuno frente a crisis coyunturales
de otro tipo, tales como desastres naturales. De igual forma, a nivel regional es necesario promover mecanismos
similares ante crisis regionales o locales.
144
Dado que el gasto en asistencia social es precisamente el que se orienta a atender a la población más vulnerable, su
recorte en épocas de recesión limita el principal mecanismo de protección que tiene dicha población. Por esta razón,
para garantizar el logro de los objetivos del SSR se propone establecer un mecanismo de financiación que permita
contar con recursos suficientes y oportunos para su operación.
145
Dado que el fondo se utilizará únicamente en épocas de recesión económica a nivel nacional, es importante que las
entidades territoriales igualmente desarrollen mecanismos anticíclicos para afrontar situaciones de recesión económica
local.
146
El ciclo económico no es el único riesgo covariable al que está expuesta una población; existen otros, tales como
desastres naturales, para los cuales se debe tener en cuenta un mecanismo de financiamiento similar, de tal forma que
El Fondo será creado por Ley como una cuenta especial del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y sus mecanismos operativos serán reglamentados por el Ejecutivo. La
administración del Fondo será encargada a una entidad fiduciaria que será seleccionada
por un proceso de concurso público. Para garantizar el mantenimiento del valor y la
disponibilidad de recursos en forma ágil, los recursos del Fondo, captados inicialmente en
moneda local, serán transformados a divisas e invertidos en instrumentos financieros de
alta seguridad y liquidez en el mercado internacional de capitales.
La otra alternativa de financiamiento es la adquisición de un crédito contingente ante la
banca multilateral, que permita contar con la liquidez necesaria en situaciones de crisis.
La funcionalidad del crédito, una vez la Nación pueda acceder al mismo, es que sólo se
desembolsarían los recursos en épocas de recesión y no implicaría un esfuerzo fiscal de la
nación anterior al desembolso. Su funcionamiento sería similar al Fondo de Protección
Social, con la diferencia que no dependería de los ingresos de la nación para acumular
recursos. Por tratarse de un monto de recursos tan alto (entre 0,5% y 1% del PIB), el
crédito contingente podría dividirse en fases de acuerdo a criterios definidos frente a las
necesidades de crédito de la nación147. No obstante este mecanismo puede resultar
contrario a la disciplina fiscal y estabilidad macroeconómica requerida para soportar
adecuadamente la estrategia general de desarrollo económico y social, pues puede no
incentivar mecanismos de ahorro e inversión apropiados y si contribuir a un mayor gasto
público no sostenible.
La adecuada puesta en marcha del SSR y el logro de sus objetivos, implican mejorar la
eficiencia e impacto de los recursos públicos dirigidos al sector social, a través de la
racionalización y evaluación de algunos programas sociales. Se trata de evitar que haya
múltiples programas con objetivos y grupos poblacionales similares (duplicaciones), de
identificar esquemas que mejoren la asignación de los recursos y el acceso de la
población a los beneficios, así como de evaluar el impacto de programas en ejecución,
para establecer posibles mejoras que aseguren su mayor efectividad.
Fortalecer la asistencia social para lograr la reducción de desigualdades
socioeconómicas
La asistencia social es uno de los dos componentes del sistema de protección social y
tiene como objetivo servir al Estado como mecanismo redistributivo. Como su nombre lo
indica, la asistencia busca, a través de programas de inversión pública, expandir las
oportunidades de los hogares pobres y vulnerables148. En este sentido, la consolidación de
este componente del Sistema de Protección Social se convierte en una de las principales
se acumulen recursos para emergencias no previstas. Este mecanismo podría funcionar a través de la destinación de
recursos del mismo SSR o de la creación de un fondo específico para mitigación de riesgos no relacionados con el ciclo
económico.
147
Actualmente se está adelantando un crédito contingente por valor de US$ 150 millones para atención de desastres
naturales que, dado su objetivo, se podría articular con la política del SSR.
148
Nuñez, J. y S. Espinosa. Asistencia Social en Colombia: diagnóstico y propuestas. (mimeo) BID, Washington, D.C.
Página 4.
políticas hacia la consecución del crecimiento pro pobre y la reducción de las
desigualdades socioeconómicas.
Para la consolidación del Sistema de Asistencia Social, es necesario implementar
acciones en cuatro ejes principales:
•
Definición clara de competencias por niveles de gobierno
Avanzar hacia la consolidación del sector de asistencia social requiere la delimitación de
funciones en materia de regulación, provisión e inspección, vigilancia y control, a partir
de la cual se supere la colisión de funciones que se evidencia actualmente, y que impide
identificar claramente los responsables de la política a nivel nacional y territorial. La
definición de funciones deberá ser coherente con el modelo de descentralización del país.
•
Delimitación de las líneas de acción de la política
El montaje de un portafolio nacional de asistencia social debe incluir mecanismos e
instrumentos que ofrezcan blindaje contra la corrupción y la politiquería. Es importante
que resulte atractivo para movilizar y garantizar la cofinanciación territorial, que cuente
con adecuados procesos de información para los usuarios y el público en general, que
haya una importante participación y control social, y una cultura organizacional amable
en la prestación de servicios. De igual manera, exige que los programas que lo conformen
ofrezcan garantías reales de costo efectividad y que su ejecución e impacto sean objeto de
seguimiento y evaluación.
Igualmente, se deberá evaluar la pertinencia de muchos de los programas de asistencia
social existentes, buscando fortalecer y ampliar aquellos con eficacia demostrada en el
mejoramiento de las condiciones de vida de sus beneficiarios. Deberá hacerse énfasis en
la implementación de una política de primera infancia y asistencia y protección a la
familia, lo mismo que en el desarrollo de esquemas de subsidios condicionados. En
términos de política de infancia se han identificado por lo menos cinco áreas de acción:
nutrición, protección, desarrollo infantil, educación inicial, y menor infractor. En materia
de familia, las políticas buscarán consolidar su atención integral y su fortalecimiento, a
partir del diagnóstico de necesidades y de un acompañamiento para la articulación y
acceso a los programas sociales.
•
Especialización de entidades por competencia
Para lograr este propósito es fundamental una estrategia de reforma institucional que
ofrezca posibilidades de generar mejoras en la eficiencia y en la efectividad de los
programas. Tal como ha sucedido en el sector salud, en algunas experiencias del sector
educativo y en la oferta de formación para el trabajo, la estrategia debe contemplar
alternativas de participación privada acompañadas de procesos de regulación, vigilancia y
control público. La apertura a los mercados en la provisión de los servicios sociales, debe
necesariamente, fundarse en la capacidad del Estado para orientar la acción privada al
logro de los fines sociales perseguidos. A su vez, debe estar dotada de una importante
capacidad de hacer cumplir los objetivos planteados, que evite situaciones de extracción
de rentas de recursos escasos.
La definición de competencias estará acompañada por la especialización de las
instituciones responsables de desarrollarlas, con el objetivo de facilitar la identificación
de los responsables a nivel nacional y territorial, al igual que su inspección, vigilancia y
control. En este sentido, el CPPS actuará como la instancia del Gobierno Nacional
encargada de la definición y promoción de la política y la regulación en materia de
familia y niñez; propenderá por la existencia de políticas articuladas a partir de la
construcción y consolidación de sinergias intersectoriales.
En materia de provisión de servicios de asistencia social, se partirá de la delimitación y
organización del portafolio de programas, los cuales deberán ser efectivamente regulados.
Se buscará la especialización de las instituciones responsables de prestar los servicios,
introduciendo mecanismos de habilitación y aseguramiento de la calidad e identificando
las entidades con mayores ventajas a nivel nacional y territorial para ofrecer cada tipo de
servicio, buscando mejoras en eficiencia y la consolidación de economías de escala a
partir de su articulación con los niveles territoriales de gobierno.
Adicionalmente, se definirá la institución responsable de la inspección, vigilancia y
control de los programas de asistencia social, con base en la evaluación y seguimiento de
resultados más que de procesos, bajo un esquema descentralizado y estructurado
funcionalmente, de acuerdo con la distribución y definición de funciones del sistema.
•
Redefinición de la estructura de financiamiento.
Se implementará un ajuste a la estructura de financiamiento de los programas de
asistencia social, mediante los mecanismos contracíclicos descritos anteriormente; la
reducción de exenciones y el control de la evasión y elusión; la evaluación e
implementación de mecanismos de cofinanciación entre el Gobierno Nacional y
territorial combinando aspectos de eficiencia y equidad, con mayór énfasis de éstos
últimos; y de la modernización de los mecanismos de presupuestación de los recursos que
desde la Nación financian este tipo de programas (presupuesto por resultados
fundamentado en la evaluación de resultados e impacto).
Mejorar focalización de subsidios y sus instrumentos
Todo esto debe ir acompañado de una corrección importante de la distribución de
subsidios. Como se mencionó en el diagnóstico, los subsidios no están suficientemente
bien focalizados hacia la población pobre, causando importantes filtraciones de subsidios
en un país de bajos recursos y exacerbando amplias brechas sociales. El país tendrá como
meta reducir la filtración de subsidios hacia los hogares no pobres. La medición de dicha
filtración se aproximará con medidas del índice de pobreza que incluyan el valor de los
subsidios otorgados a los hogares. Se espera un índice de pobreza del 15,0% y una brecha
de pobreza del 5,1% para 2019, en ambos casos tomando en cuenta en la medición el
valor de los subsidios. Para efectos del monitoreo de esta meta, las reducciones en la
filtración de subsidios se harán para los subsidios de educación, salud, servicios públicos,
hogares comunitarios y otros programas de asistencia social, y los subsidios familiares de
las Cajas de Compensación Familiar149.
Así, resultan necesarios los esfuerzos para una mejor focalización en todos los subsidios
que otorga el estado como parte de su política de reducción de pobreza. Quizá la mejor
manera de obtener estos resultados resida en el desarrollo, implementación y evaluación
de estrategias que privilegien el acceso preferente de las familias más pobres a los
servicios de la asistencia social, posibilitando la objetivación del riesgo por parte de éstas
y la incorporación de elementos de promoción e intervención psico-social para evitar la
dependencia e incentivos perversos (subsidios condicionados y graduación de los
beneficiarios), como complemento a la consolidación de los instrumentos de focalización
(SISBEN), el control social, y a los mecanismos de seguimiento y contabilidad de los
subsidios otorgados a los hogares. Éstos últimos exigen esfuerzos técnicos para la
interoperabilidad y parametrización de los instrumentos de registro administrativo de los
diferentes programas. Una primera aproximación a esto deberá resultar de la
consolidación de una política de información básica y la interoperabilidad de sistemas de
información como el Registro Único de Afiliados (RUAF) y el SISBEN.
En particular, la universalización de la educación básica y del aseguramiento en salud
(situación que se alcanzará en 2015 y 2010, respectivamente) redundarán en
disminuciones de la pobreza medida con inclusión de subsidios, y será igualmente
positiva (en el largo plazo) dada su contribución al mejoramiento del capital humano y de
la capacidad de generar ingresos de la población pobre150. En materia de educación, si se
tiene cobertura universal, una filtración de subsidios no presentaría problemas de
eficiencia, dado que la educación básica es un derecho constitucional que debe ser
asequible a toda la población colombiana, sin importar su nivel socioeconómico. (Esto,
suponiendo que la calidad de la educación brindada y los recursos invertidos no
discrimine por condición socioeconómica a nivel geográfico.) En salud, por el contrario,
son importantes los mecanismos de control a la evasión y elusión al régimen contributivo
y de vigilancia y sanción en el régimen subsidiado. En la medida en que haya población
no pobre afiliada al régimen subsidiado se generarán graves ineficiencias en el sistema.
Para lograr una efectiva focalización de los subsidios, resulta fundamental, además de
disponer de forma actualizada y consolidada de un instrumento y sistema de focalización
que identifique y ordene a los hogares de acuerdo a sus condiciones de vida con los
menores errores de inclusión y exclusión151 (Sistema de Identificación de Beneficiarios
149
La MERPD actualmente está discutiendo el tema de la focalización de subsidios con las Cajas de Compensación, y
éstas han mostrado interés en una mejor concentración de sus subsidios en la población más necesitada, entre sus
afiliados.
150
Como fue dicho anteriormente, éste no será el único impacto positivo de la educación y la salud universal sobre la
pobreza, pues también habrá un importante incremento en el capital humano, el cual se espera tendrá efectos positivos
sobre los ingresos de los hogares, a través de una mejor inserción al mercado laboral, entre otros mecanismos.
151
No obstante es importante tener en cuenta que la focalización ideal no es necesariamente una focalización con cero
errores de inclusión o exclusión, esto debido a que los costos de obtener una focalización perfecta pueden exceder sus
beneficios. Sin embargo, es evidente que, en el momento, el nivel de filtración de recursos es indeseable y se deben
mitigar los errores de inclusión y exclusión.
de Programas Sociales-Sisben)152, el desarrollo de mecanismos efectivos de selección de
los beneficiarios en función del tipo de subsidios a entregar. Es necesario revisar el
esquema actual de asignación por niveles de Sisben, y pensar en una focalización basada
en el ordenamiento de los hogares de acuerdo a su puntaje y el tipo de subsidio, esto es,
procurar que los beneficiarios correspondan a aquellos con mayor necesidad, según las
características de los programas. El uso de los niveles de Sisben de manera
indiscriminada, sin un esfuerzo por garantizar que los subsidios lleguen a los más pobres
y vulnerables, contribuye a que los subsidios se concentren en los niveles menos pobres,
sin lograr cobertura plena en los niveles más bajos, tal y como se señaló en el
diagnóstico. Por otra parte, dado que las condiciones de pobreza y vulnerabilidad son
cambiantes en el tiempo, la focalización deberá contemplar mecanismos de reasignación
de subsidios, teniendo en cuenta la duración de la condición de beneficiario en todos los
programas.
Las agencias ejecutoras de los programas de subsidios deberán, de la misma manera que
el Sisben, mantener información actualizada de los beneficiarios de sus respectivos
programas y entregar los subsidios exclusivamente a quienes sean identificados por el
Sisben como los más desfavorecidos.
De igual modo, se deberá precisar previamente el universo a ser cubierto, en función del
impacto esperado en las condiciones de vida y la capacidad de los potenciales
beneficiarios para atender sus reales necesidades. Esto con el fin de evitar caer en la
tentación de ampliar los beneficios a los grupos con mejores condiciones de vida, sin
haber efectivamente cubierto a los más necesitados.153
En el mismo sentido, las agencias nacionales ejecutoras de programas de subsidios, a
través de la cofinanciación con las entidades territoriales y otras instancias, deberán
aplicar como condición previa la plena identificación en el Sisben de los beneficiarios
seleccionados inscritos en los registros administrativos, de acuerdo a los criterios de
selección y priorización correspondientes. Estas agencias deberán validar y verificar la
focalización del gasto, incluyendo la verificación de la identificación de las personas de
la base, y aplicando sanciones a las entidades territoriales que, por razones de fraude o
manipulación, no apliquen el instrumento de focalización de acuerdo con la normatividad
preestablecidad.
De lo anterior se deduce que la mejor focalización requiere, además de instrumentos de
identificación de la población de acuerdo a sus condiciones de vida y de registros
administrativos actualizados, políticas públicas y programas bien diseñados. Es en este
152
El diseño de este instrumento se beneficiaría enormemente de una encuesta panel, es decir que siga a varias familias
a través del tiempo (por ejemplo, a lo largo de dos o tres años), permitiendo generar conocimiento sobre la dinámica de
la pobreza en el país, la pobreza crónica y la transitoria, y las condiciones que inciden en que una familia no pobre
caiga en la pobreza o viceversa.
153
La población “más necesitada” no será en todos los casos la más pobre, debido a que ésta no es necesariamente la
población que obtendrá el mejor impacto de un programa. Por ejemplo, se ha demostrado que las microfinanzas no
deben ir enfocadas hacia la población indigente, pues esta población no siempre tiene suficientes recursos (incluyendo
capital humano) para poder superar sus condiciones de vida a través de esta intervención. Las personas más cerca de
línea de pobreza, en cambio, sí tienen más capacidad para superar la línea de pobreza (en muchos casos de manera
sostenible) con la intervención de este tipo de programas.
terreno en el que el país debe avanzar de manera más agresiva y consistente, para evitar
seguir aplazando objetivos sociales como la reducción de la pobreza y la desigualdad. Las
agencias gubernamentales deben adquirir la capacidad, no sólo de ejecutar el gasto
asignado, sino de evaluar la eficacia y focalización del mismo. Ambos elementos hacen
parte del diseño mismo de la política o programa, y demandan la sensibilización sobre los
resultados que se esperan, más que de la preocupación por la simple ejecución del gasto
anual.
El país deberá también tener en cuenta que una buena focalización de los subsidios
depende no sólo de la oferta de servicios sociales, sino también de la demanda impuesta
por la población ya identificada como la más pobre. Suele ocurrir que a personas menos
necesitadas son otorgados subsidios antes que personas con un nivel (o puntaje) de
Sisben más bajo sean atendidas, precisamente porque la participación en programas
sociales exije un empoderamiento previo de la población objetivo con respecto al
conocimiento de sus derechos, la oferta de programas sociales disponibles, y cómo
acceder a estos154. Para esto será necesario no sólo la articulación del SPS, si no el
empoderamiento de las poblaciones más pobres, via apoyo directo personalizado para las
familias identificadas (objetivando el riesgo por parte de las familias más pobres y con
mecanismos de seguimiento y apoyo psico-social), o mediante esquemas menos costosos
a través de grupos comunitarios. Independientemente a la manera como se logre
empoderar a las familias, éstas deberán comprometerse asimismo con la superación de
sus condiciones de pobreza, parcialmente contando con el apoyo que recibirán a través de
los subsidios del Estado. Así, la población estará informada acerca de sus derechos y, al
mismo tiempo, de sus deberes.
Es importante que las metas planteadas en este documento para el sector social se
cumplan de tal manera que cierren las brechas sociales que existen hoy en día. En otras
palabras, las políticas en educación, salud y empleo, siguiendo el planteamiento
expresado en las estrategias de estos sectores, deben ser enfocadas hacia la población
pobre, hacia el sector rural, y hacia las entidades territoriales que han demostrado estar
más rezagadas155.
Como se mencionó al hablar de focalización, las políticas del país deben ser diseñadas
con la visión de enfoque hacia los sectores más pobres, es decir aquellos que hoy en día
acceden poco a los frutos del crecimiento económico, cumpliendo con los principios de
igualdad y equidad (via tanto mecanismos de oferta como de demanda). Claramente, la
equidad será también resultado de la eficiencia en la focalización de políticas y
programas. Así, las políticas y los programas en materia social (y en otros sectores
relacionados) deben entonces abordar los principios de igualdad y equidad, solidaridad,
eficiencia, y calidad. Para el logro de una mayor igualdad y equidad, será necesaria una
154
Un ejemplo de la falta de conocimiento de la población (en este caso no necesariamente sólo de la más pobre) es el
hecho de que muchas personas confunden el tener un carnet del SISBEN con pertenecer al régimen subsidiado; en
realidad, tener el carnet, y cierto puntaje, es un tan solo un requisito para acceder al régimen subsidiado.
155
El departamento del Chocó (y la región Pacífica, con excepción del departamento del Valle del Cauca) demuestra
importantes rezagos en materia de educación, infraestructura, generación de ingresos, y acceso a servicios de salud,
entre otros. El censo del 2005, y los subsiguientes, servirán como una mejor herramienta para la identificación de las
entidades territoriales con más necesidades.
política clara no sólo en términos de una focalización poblacional, si no también de una
eficaz focalización regional basada en criterios más específicos que la actual medición
del índice de NBI, el cual se centra unicamente en variables de la vivienda, educación, y
dependencia económica. Esta política deberá dar prioridad a los departamentos más
rezagados, teniendo en cuenta también la importancia de la generación de incentivos
apropiados para un eficaz manejo de los recursos (también focalizado a nivel
departamental), así procurando el cierre de las brechas sociales a nivel regional.
Asimismo, son necesarias políticas específicas diseñadas desde el nivel local para
enfrentar las diferentes condiciones sociales, económicas, y ambientales a través de las
regiones del país. El desarrollo de capacidades competitivas en los sistemas productivos
locales es un ejemplo de una política tal que se debe desarrollar a nivel territorial, de esta
forma también ayudando a cerrar las existentes brechas a nivel urbano-rural. Si se logran
avances importantes en materia de igualdad y equidad, se espera que no sólo se reduzca
el índice de pobreza, si no que también se vean resultados en materia de reducción de la
brecha de pobreza, la indigencia, y la desigualdad del ingreso, como también en la
pobreza medida a través del gasto y con inclusión de subsidios.
Adicionalmente a los esfuerzos sectoriales descritos, el país deberá profundizar en
estrategias específicas para la reducción de la pobreza, por lo que se ha propuesto, en
principio, ampliar programas de subsidios condicionados o combinarlos con estrategias
de acceso preferente a los programas de asistencia social, minimizando la importancia del
subsidio monetario, dirigidos a los hogares clasificados en peores condiciones de vida
(niveles 1 y 2 de Sisben, en ese orden de prioridad156) con niños menores de 18 años y
que actualmente no se beneficien de los programas de restaurantes escolares u Hogares
Comunitarios del ICBF. Se escogió esta población como objetivo debido a que la
población Sisben 1 y 2 es aquella clasificada como pobre en términos de calificación para
ser beneficiarios de subsidios del Estado, y asimismo debido a que los programas de
restaurantes escolares y Hogares Comunitarios ofrecen beneficios complementarios a los
del actual programa de subsidios condicionados Familias en Acción.
En 2003, había 3.000.000 hogares con estas características (pertenecientes al los niveles
de Sisben 1 y 2 y con niños menores de 18 años que no se beneficiaban de restaurantes
escolares u Hogares Comunitarios del ICBF)157, pero se espera que este número baje a
1.500.000 para el año 2019, suponiendo que las metas de pobreza se cumplen junto con la
caída pronosticada para la tasa de crecimiento de la población, y si el porcentaje de
familias Sisben 1 y 2 con hijos menores de 18 años beneficiarios de restaurantes escolares
y Hogares Comunitarios se mantiene alrededor del 25%158. El costo total de la ampliación
de este programa, la cual se hará considerando un incremento en el número de hogares
atendidos de 60.000 en 2005 y de aproximadamente 85.000 hogares anualmente a partir
de 2007, sería de $10,2 billones de pesos de 2005.
156
La población Sisben 2 únicamente tendrá acceso a los subsidios cuando la demanda de la población Sisben 1 esté
100% satisfecha; así, se podrá garantizar una focalización adecuada, no obstante limitada por la eficiencia del
instrumento de selección.
157
Según la ECV 2003.
158
Este último supuesto claramente podría cambiar debido a reasignación de recursos hacia programas más eficientes y
eficaces.
No obstante, debe tenerse en cuenta que existen complementariedades con otros
programas, los cuales podrían ser reducidos, rediseñados o ampliados para mejorar la
eficiencia. La recomendación no es necesariamente ampliar programas de subsidios
condicionados de manera que el gasto incremente anualmente. Es más, la experiencia
reciente en Chile señala que antes que un mayor número y magnitud de los subsidios
monetarios o en especie, lo realmente decisivo es el acceso preferente de los más pobres a
los beneficios de la asistencia social, incorporando elementos de promoción social que
impidan la generación de dependencia por parte de los hogares. Sin embargo, dado que
los programas de subsidios condicionados han sido exitosos tanto en Colombia (Familias
en Acción) como en otros países (Brasil, Chile, y México, por ejemplo), se deben
explorar maneras de ampliar este tipo de estrategia manteniendo al núcleo familiar como
el sujeto de intervención. En principio, la estrategia deben crear responsabilidades por
parte de la población objetivo (un componente de condicionamiento) sobre algunas
dimensiones del desarrollo humano (tomando como ejemplo el modelo del programa
Chile Solidario, las dimensiones de vivienda, salud, dinámica familiar, empleo, ingresos,
y habilitabilidad, en adición a la dimensión de educación), creando así una intervención
integral sobre la familia, y como se ha mencionado anteriormente, objetivando el riesgo y
empoderando a la familia en materia de conocimiento de sus derechos y
responsabilidades y de la oferta existente de programas.
En este marco, sería necesaria la reasignación de recursos de programas no eficaces hacia
aquellos que incentiven la acumulación de activos de capital humano dentro de la
población pobre. Asimismo, se podrían producir cambios en programas existentes,
incluyendo Familias en Acción, de manera que establezcan claros mecanismos de
promoción social y graduación de los hogares y tengan un componente condicionado a
comportamientos que ayuden a hogares a mitigar o superar la pobreza, en ésta o en las
siguientes generaciones. Asimismo, este esquema podrá ayudar al país a tener un mejor
conocimiento sobre la demanda existente de programas sociales, así permitiendo el
diseño de una oferta adecuada.
Así como es necesario desarrollar políticas y programas desde el nivel local (en conjunto
con su evaluación y monitoreo), son también necesarios los programas enfocados
específicamente hacia el área rural, tales como las cadenas productivas y sociales de la
Red de Solidaridad Social, las cuales incentivan y apoyan a campesinos a aprovechar
lotes para la seguridad alimentaria (autoabastecimiento), y a mejorar los sistemas
productivos locales en materia de eficiencia y efectividad. El programa de cadenas
productivas cuenta con una experiencia de dos años de implementación, y vislumbra
tener importantes impactos sobre los ingresos de las personas, su nivel de pobreza y
estado de nutrición, capital humano y social. Por un lado, incentiva por medio del apoyo
económico (semillas y herramientas y capacitación) a los habitantes rurales a cultivar una
variedad de alimentos para el autoconsumo, teniendo repercusiones importantes en la
incidencia de indigencia, hambre y desnutrición. Parte de estos cultivos también podrían
ser comercializados, generando así una nueva fuente de ingresos. Adicionalmente, el
mejoramiento de sistemas productivos locales corrige actuales ineficiencias en la cadena
productiva y ayuda a los campesinos a añadir valor agregado a sus productos. Sin
embargo, el programa no ha sido evaluado hasta el momento. Será necesario hacer una
evaluación exhaustiva de su eficacia e impacto, fortalezas y debilidades, de manera que
se pueda considerar una mayor cobertura.
En particular, las microfinanzas deben formar parte del SPS; la ampliación del acceso a
crédito y ahorro es fundamental para el manejo social del riesgo, permitiendo la
suavización del consumo a través del tiempo, especialmente de la población vulnerable,
es decir, aquella población no pobre que corre riesgo de caer en pobreza, y quizás
permanecer en ella, a causa de una desacumulación de activos en momentos de crisis.159
El sistema de microfinanzas deberá incluir diversos instrumentos de crédito, ahorro, y
aseguramiento, diseñados específicamente para las condiciones particulares de la
población objetivo; es decir, teniendo en cuenta su capital social y humano, sus
potenciales flujos de caja, y su exposición a riesgos. El sistema podrá incluir un
elemento privado, bajo un marco regulativo que garantice una eficiente focalización hacia
la población que actualmente ha sido excluida del sector financiero, a pesar tener el
potencial para ser un buen cliente crediticio o de aseguramiento. Por otro lado, el Estado
podrá subsidiar a aquella población que, debido a sus condiciones de pobreza, no
necesariamente podría formar parte del portafolio de una entidad financiera
autosostenible. Bajo el manejo social del riesgo también se encuentran otras estrategias
de aseguramiento (contra el desempleo, desastres naturales, enfermedad, etc.), las cuales
tendrán un rol importante en la mitigación de una caída de ingresos en momentos de
crisis, sean estos idiosincrásicos o covariables con el resto de la población. Parte de este
componente del SPS se podrá enfocar hacia los hogares vulnerables a ciertos riesgos,
previo un instrumento que permita dicha focalización (posiblemente se podrían utilizar
las encuestas del Sisben).
El país también se planteará metas hacia un mejoramiento de la desigualdad del ingreso,
la cual, como ya se ha visto, se encuentra en niveles excesivamente altos. En 2019,
Colombia debe haber bajado el índice de Gini mínimo al 47,7%, frente a su nivel actual
del 56,2% (2004).
Disminuir la desigualdad plantea un reto mayor que reducir la pobreza. Sin embargo, en
el caso de Colombia, la persistencia de un alto grado de desigualdad pareciera a su vez
constituirse en un factor restrictivo para atacar la pobreza. Para reducir la desigualdad,
será necesario que el crecimiento económico favorezca a los primeros tres quintiles de
ingreso. En otras palabras, el crecimiento debe ser pro pobre160, situación que poco se ha
visto en Colombia; por el contrario, lo que ha habido son reducciones en pobreza
acompañadas por incrementos en la desigualdad del ingreso, implicando que, mientras
los pobres se han beneficiado del crecimiento económico, los no pobres han tenido
mayores incrementos en sus ingresos (en términos absolutos y proporcionales).
Asimismo, se ha presentado crecimiento anti pobre – por ejemplo, en 2002, cuando el
crecimiento económico fue de 1,76%, tasa parecida a aquella del crecimiento de la
población. Si el crecimiento hubiera sido neutral, es decir, si los ingresos de todos los
159
La condición de vulnerabilidad está asociada a bajos niveles iniciales de capital humano, físico, y social, y a altas
tasas de dependencia económica, entre otros.
160
Según la caracterización de Kakwani, N., S. Khandker, y H. Son en “Pro-poor Growth: Concepts and Measurement
with Country Case Studies,” International Poverty Centre Working Paper number 1, Agosto, 2004.
percentiles hubieran crecido a la misma tasa161, se hubiera evidenciado un índice de
pobreza igual al del año anterior; pero por lo contrario, la pobreza creció más de dos
puntos porcentuales en 2002 con respecto a 2001, implicando un crecimiento anti pobre.
Teniendo en cuenta que la población pobre tiene bajos índices de capital humano, esta
meta será un reto difícil de cumplir, pero necesario para un país más justo y equitativo.
Los avances importantes esperados en educación y el empleo para la población más
vulnerable, tal como lo plantean las estrategias para el cumplimiento de las metas
establecidas para estos sectores, tendrán efectos importantes en los ingresos de esta
población, especialmente a medida que la oferta laboral no calificada se vuelva
relativamente escasa frente a la oferta laboral calificada.
Este último fenómeno (la disminución relativa de la oferta laboral no calificada)
implicaría que los salarios de trabajos no calificados se nivelen más con aquellos del
trabajo calificado. En particular, la desigualdad del ingreso se mitigará con el
cumplimiento de las metas de cobertura bruta en educación superior (40%); con el
incremento de años de educación acumulados (un incremento de 2,7 años para la
población entre 15 y 24 años); con la disminución de desempleo a 5% y a 11% entre la
población joven, y con la reducción de la informalidad del empleo a 33%. El incremento
relativo de la oferta laboral con educación superior, y por consecuencia, la reducción de
la oferta laboral no calificada, reducirá las actuales brechas de salario por niveles de
educación.
Adicionalmente, un mayor nivel de empleo formal equilibrará los niveles de ingresos
laborales, dado que los salarios del sector formal tienden a ser más igualitarios que
aquellos del sector informal, en parte debido a legislaciones de salario mínimo, pues esta
legislación crea un piso por debajo del cual los salarios no deben caer.
En materia de seguridad social, los incrementos en cobertura en salud y pensiones, la
capacitación laboral, y los mecanismos de protección contra el desempleo, los cuales se
enfocarán hacia los pobres como se plantea en las estrategias propuestas para estos
sectores, tendrán también repercusiones favorables sobre los ingresos de los quintiles más
bajos. Asimismo, se plantea incrementar las transferencias a los hogares más pobres a
través de, por ejemplo, subsidios condicionados, con el objetivo que logren acumular
activos necesarios para superar la pobreza tales como de capital humano. La acumulación
de activos puede beneficiar tanto a la presente como a próximas generaciones.
El cumplimento de las metas en fecundidad y acceso a anticonceptivos también deberá
tener un efecto importante sobre la desigualdad del ingreso per cápita de los hogares,
debido a que son los hogares pobres los que más altas tasas de fecundidad tienen. Como
se ha dicho anteriormente, estas altas tasas de fecundidad incrementan las tasas de
dependencia de los hogares, teniendo repercusiones negativas sobre los ingresos per
cápita de los hogares. Que la población pobre avance en términos de la transición
demográfica ayudará a que los ingresos per cápita de estos hogares se acerquen a aquellos
de los hogares no pobres, ceteris paribus.
El país igualmente requiere hacer mediciones de desigualdad del ingreso tomando en
cuenta el efecto de los subsidios162, midiendo cuan incluyente y redistributivo es el gasto
público, y replantear las metas en un futuro para incluir una medición de ingresos con
subsidios163. En el corto plazo, mientras la población pobre acumule los activos para
crecer a un ritmo alto, el Estado tendrá que brindar asistencia en materia de subsidios
eficazmente focalizados.
Finalmente, las políticas a favor de un crecimiento pro pobre deberán considerar los
siguientes aspectos:
•
•
•
•
•
Fortalecimiento del capital humano mediante la expansión de la cobertura educativa y
el mejoramiento de la calidad y pertinencia respecto al mercado laboral.
Focalización del gasto público, disminuyendo significativamente las filtraciones, de
manera que éste se concentre en los segmentos más pobres y contribuya a la
redistribución del ingreso.
Evaluación del sistema tributario, considerando la posibilidad de volverlo más
progresivo y minimizando cualquier repercusión negativa sobre la eficiencia, con el
fin de crear un país más justo y equitativo. Se deben evaluar impuestos tales como el
impuesto al valor agregado - IVA, teniendo en cuenta que la progresividad es más
importante en el gasto que en la fuente del recurso. Se debe explorar la viabilidad y
fortalecer los mecanismos para un mayor recaudo de ingresos tributarios vía
impuestos a los ingresos y a la riqueza (especialmente la tierra), con esfuerzos sobre
la evasión y la elusión164.
Redistribución de tierras. Es indiscutible que la población dueña de la tierra no paga
suficientes impuestos sobre sus propiedades. La redistribución de tierras recuperadas
producto de los procesos de extinción de dominio a la actividad ilegal, será un
mecanismo importante para la redistribución.
Democratización de la propiedad, lo cual demanda una estructura corporativa y
empresarial orientada a contar con códigos de buen gobierno que incentiven la
participación de los usuarios en el capital de las empresas. Se hacen necesarios
mecanismos y condiciones especiales que posibiliten que los trabajadores y
organizaciones solidarias accedan a la propiedad accionaria.
Cumplimiento de las otras metas planteadas para Visión Colombia 2019
Las metas de pobreza, como se ha dicho anteriormente, se establecieron teniendo en
cuenta los logros esperados en materia de crecimiento económico, empleo, demografía,
educación y salud planteadas en este documento. El cumplimiento de otras metas en
sectores como los de infraestructura, agrario, seguridad y justicia (este último
especialmente en el sector rural), desarrollo empresarial, y vivienda, también tendrán
162
Esta medición se haría con la ECV.
En el momento no se tiene una línea de base medida con subsidios.
164
Entre otros, se podría evaluar la posibilidad de gravar un impuesto a las sucesiones que se gravaría sólo por una vez
a partir de cierto valor, de manera que no afecte a poblaciones pobres ni cree incentivos para fugas de capitales al
extranjero o afecte el incentivo de la inversión para dejar herencia a los hijos (Montenegro, A. “Otra pieza del
rompecabezas”, El Espectador, 29 de Mayo 2005).
163
importantes repercusiones sobre el nivel de pobreza y desigualdad del ingreso del país.
En este apartado se trata cómo el logro de las otras metas planteadas para la Visión
Colombia 2019 sirve a la estrategia para el cumplimiento de las metas en materia de
pobreza y desigualdad del ingreso.
El sector de infraestructura es fundamental para el desarrollo económico. En particular, el
transporte tiene un impacto significativo sobre la productividad y eficiencia del sector
productivo, la conectividad de la población en áreas remotas, y la movilidad de la
población en zonas urbanas, entre otros. Las metas de consolidación de la red vial
nacional serán fundamentales para el desarrollo rural en materia económica y social,
teniendo de esta manera impactos importantes sobre la pobreza. El transporte público
colectivo en las áreas urbanas, el cual se espera incrementar y mejorar en eficiencia,
también tendrá impactos importantes en materia de pobreza: habrá más facilidad de
acceder a fuentes de empleo y a servicios sociales.
Las coberturas que se esperan tener en 2019 en acueducto (100% urbano y 82% rural) y
alcantarillado (100% urbano y 75%) y los planes de descontaminación hídrica no sólo
mejorarán la calidad de vida de los colombianos, sino también su situación de pobreza. El
acceso a saneamiento básico tiene implicaciones importantes en materia de salud. Como
es bien conocido, el estado de salud tiene fuertes consecuencias sobre la capacidad
laboral de una población, y por ende, sobre sus ingresos. Dentro de las estrategias en
materia de agua también se encuentran ajustes al marco normativo del esquema solidario,
para reducir el error de inclusión y lograr una mayor focalización de los subsidios hacia
los más pobres con efectos positivos sobre la reducción de la pobreza medida a través de
subsidios.
Las metas planteadas para el sector agrario son claramente fundamentales para la
reducción de la pobreza y la indigencia en las zonas rurales, como también para la
reducción de la desigualdad del ingreso. La visión del sector agrario para 2019 incluye,
entre otros, mayores niveles de productividad y eficiencia en los sistemas de producción,
mayor acceso a mercados internacionales, una diversificación de fuentes de ingresos por
medio del fomento de actividades que generan valor agregado a la producción primaria y
de soporte a la misma, un sistema financiero más desarrollado y eficiente, incluyendo un
componente de microfinanzas, y una disminución de la concentración de la propiedad de
la tierra, la cual mitigará la desigualdad del ingreso. Esta visión del sector agrario
brindará mayor empleo a las zonas rurales, el cual será de mejor calidad y generador de
mayores ingresos para una de las poblaciones más necesitada del país: los trabajadores
del sector agrario.
Por otro lado, los avances que el país tendrá en la disminución de violencia, el
incremento del acceso a la justicia y la mayor eficiencia de este sector, y el fin la
violencia armada permitirán que el acceso a servicios sociales y mercados laborales sea
más eficiente, teniendo repercusiones sobre los niveles de ingresos de los sectores pobres,
los que hoy en día son más afectados por la violencia y el conflicto armado, y los que
menos acceso a la justicia tienen. En particular, en el marco de la eliminación de la
violencia armada, se reducirá en un 84% el número de personas amenazadas, en un
81,2% el secuestro extorsivo y en un 100% el número de civiles muertos, heridos y
personas afectadas por daños materiales en el contexto de la violencia armada. Asimismo,
se repararán, indemnizarán, y reconciliarán al 100% de las víctimas civiles de la violencia
armada. Con la eliminación de la violencia armada y amenaza terrorista, en 2019 se habrá
eliminado el desplazamiento. El desplazamiento actual ha creado una nueva población
vulnerable con poco acceso a servicios sociales; que este fenómeno cese detendrá el
empobrecimiento de nuevas poblaciones, pero también será necesario, en el momento,
brindar atención prioritaria a esta población.
La Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la
Desigualdad (MERPD)
Por último, es importante destacar que en el momento de elaboración del presente
documento se encuentra en curso la Misión para el Diseño de una Estrategia para la
Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD). Esta Misión, que incluye un
proceso participativo de la sociedad civil y el estamento político, arrojará
recomendaciones de política a largo plazo (10 a 15 años) para la reducción de la pobreza
y la desigualdad, cómo su nombre lo indica. Tanto los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, establecidos para ser cumplidos en 2015 (Conpes Social 91), como las metas
constituidas para 2019, deberán ser tomados en cuenta.
La Misión inició con un diagnóstico de la pobreza (indigencia) para Colombia, dado que
el país no tiene una metodología oficial para estos cálculos, y si se quiere monitorear la
pobreza, habrá que medirla de manera adecuada, transparente y oficial (actualmente,
existen dudas sobre que tan apropiadas son las actuales líneas de pobreza del DANE,
especialmente aquella utilizada para el sector rural, la cual se calculó al principio de los
años 80 y cuya metodología se ha perdido)165.
La MERPD ha abordado los temas del mercado laboral (tanto urbano como rural), la
educación (incluyendo el tema de la desigualdad), demografía, el escenario
macroeconómico (incluyendo deuda pública, crecimiento, inversión extranjera, comercio,
y políticas impositivas), vivienda, participación de minorías étnicas, microfinanzas, y
acceso a la justicia, demografía, población desplazada, entre otros. También hará un
análisis del efecto de las principales políticas que se han venido implementando en los
últimos diez años sobre la reducción de la pobreza. Por último, se creará una Estrategia
para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, basada en las conclusiones de los
anteriores estudios, incluyendo la metodología para el monitoreo y la evaluación de las
estrategias recomendadas. De manera más importante, existe la posibilidad de una
revisión de las metas de pobreza y desigualdad del ingreso mencionadas en este informe,
debido a resultados de estudios y concertación con la sociedad civil y el gobierno.
165
Esto claramente implicaría un cambio en muchos de los indicadores utilizados en este ejercicio, y posiblemente,
dependiendo de las recomendaciones de la MERPD, de las metas.
iii)
MERCADO LABORAL
En consistencia con los logros esperados de la estrategia de protección social que
fortalecerá las capacidades de los colombianos y las mayores tasas de crecimiento
económico, el país podrá tener niveles de desempleo de 5% en 2019. Estos avances
permitirán, además, reducir la duración promedio del desempleo y disminuir la
informalidad. Especial atención deberá prestarse a la reducción de las peores formas del
trabajo infantil como factor determinante de la trampa de pobreza y la persistencia en la
desigualdad.
Disminuir los niveles de desempleo
Lograr las metas planteadas en la Tabla No. 3 tiene implícito una serie de retos en el
plano macro y otros en el micro. Los principales retos en lo macro implican lograr una
senda de estabilidad y reglas de juego que permitan alcanzar de manera sostenida tasas
de crecimiento económico por encima del 5% anual, en particular se supone que la
economía comenzará a repuntar hasta alcanzar el 6% de crecimiento sostenido desde el
2014. Por su parte, se espera que la población en edad de trabajar tenga una dinámica
de crecimiento descendente que en el promedio de los 15 años llegue al 1.9% al año. Se
espera que la tasa de participación femenina continué creciendo hasta alcanzar en 2019
una relación de la tasa de participación laboral femenina frente a la masculina (77%)
cercana a la observada en los países más desarrollados.
El solo crecimiento no será suficiente para lacanzar las metas en el plano laboral, se
requiere que los beneficios de este lleguen en mayor proporción a la población pobre.
Esto requiere una serie de políticas de indole micro, acompañadas de cambios
normativos e institucionales que permitan maximizar el impacto de la política y del
crecimiento sobre la población vulnerable.
En particular, los objetivos redistributivos y de seguridad económica no deben procurarse
a través de una excesiva regulación del mercado laboral sino primordialmente a través de
políticas que amplíen las oportunidades laborales y de protección social para grupos de
bajos ingresos. Lo anterior, implica la promoción de cambios normativos que permitan
establecer una nueva reglamentación laboral selectiva. Se deben explorar las
denominadas formas "inteligentes" de reglamentación del mercado del trabajo. Por
ejemplo, establecer criterios de fijación del salario mínimo en niveles económicamente
aceptables, pero que no perjudiquen la generación de puestos de trabajo para los
trabajadores más vulnerables.
Otro aspecto para promover un mercado de trabajo más dinámico es la racionalización de
los costos no laborales. Se debe revisar el esquema de financiación actual de una parte de la
asistencia y seguridad social, que a pesar del avance en el aseguramiento contributivo,
todavía está principalmente soportado en los recursos provenientes de los sobrecostos a la
nómina, que deben ser racionalizados. También se debe avanzar hacia esquemas de
financiación que no vayan en contravía de la generación de empleo formal. Para esto se
debe avanzar en dos vías: primero, aumentar la eficiencia administrativa en el uso de los
recursos recaudados y; segundo, mirar la posibiliadad de disminuir el porcentaje a al
nomina de algunos de ellos. Lo anterior no pondría en peligro la provisión de los
servicios relevantes que prestan los ejecutores de los recursos.
También hay que hacer hincapié que existen factores no vinculados a la legislación
laboral los cuales inciden en la adaptabilidad laboral. En un mundo como el actual en que
el conocimiento y la capacidad de adaptarse son fundamentales, tanto para la oferta como
la demanda laboral, es cada vez más necesario que la fuerza laboral adquiera mayor
capital humano, tanto general como específico. La adaptabilidad laboral entonces
depende, también, de la disponibilidad de una fuerza laboral que responda a los
requerimientos de la producción. De tal manera, debemos enfrentar problemas
relacionados con el mercado de formación para el trabajo, tales como la cobertura,
calidad, pertinencia y continuidad de la capacitación a lo largo de la vida. Lo anterior
disminuirá el desajuste existente entre los niveles de calificación de los trabajadores y
los requerimientos de las empresas, dando mayor posibilidad a los colombianos de lograr
una mejor inserción en el mercado de trabajo, a la vez que se genera un incremento de
la productividad y competitividad del sector productivo (Tabla No. 3).
Tabla No. 3. Metas programadas a 2019 en Empleo: Disminuir los niveles de
desempleo
Meta
Situación
Actual
11.6%
(promedio
anual)
Reducir la tasa de desempleo al 5%
(% de desempleados dentro de la
PEA)
Reducir la duración promedio del
11 meses
desempleo a 6 meses
Reducir a 11.1% la tasa de
27.1%
desempleo de los menores de 24
años
Reducir a 1.4 la brecha entre la tasa
de desempleo del quintil 1 quintil 5
2.2
(TDquintil1/TDquintil5)
Disminuir a 2.5% la proporción de
la PEA infantil(5-17 años) respecto
7.2%
al total de la PEA
PEA: Población Económicamente Activa.
TD: Tasa de Desempleo.
Fuente línea de base: DANE, ECH, 2005. Cálculos DNP-DDS.
Situación
2010
Situación
2019
8.6%
5%
8 meses
6 meses
21.50%
11.10%
1.87
1.4
5.3%
2.5%
Actualmente el promedio de búsqueda de empleo es de 11 meses para el total nacional y
siendo mayor para el caso de las mujeres (12,2 meses). La meta es lograr reducir la
duración promedio en el desempleo a 6 meses para el total nacional. Esta meta implica,
además de la mayor educación y capacitación laboral de la fuerza de trabajo, un sistema
de información para la intermediación laboral eficiente y oportuno que permita reducir la
busqueda de trabajo a sus niveles friccionales. Se requiere entonces fortalecer e
implementar nuevos y modernos sistemas de redes en asocio con otros servicios públicos
y privados que permitan a los trabajadores, empresas, instituciones y al público en
general la apropiación de información confiable y completa para mejorar la
intermediación laboral y el desarrollo del recurso humano. Igualmente, es necesario
articular los diferentes servicios que ofrece el Sistema Público de Empleo de tal forma
que un mayor número de personas que hacen parte de la Población en Edad de Trabajar
obtengan de forma sistemática mayores herramientas para ingresar al mercado laboral.
Lo anterior debe ser jalonado por el Estado en el marco de la estrategia de consolidación
del SNFT que se expondrá adelante.
Las mejoras en materia educativa, y específicamente el incremento de la cobertura con
énfasis en la población más vulnerable, el mejoramiento de la calidad y pertinencia del
sistema y el mejoramiento de la educación media, permitirán atacar el desempleo al
reducir el desajuste que existe entre la calificación de los trabajadores y los
requerimientos de las empresas y al disminuir la participación laboral de la población
joven y adulta menor de 24 años. Con lo cual se podrá disminuir la tasa de desempleo de
los jóvenes en el 2019 al 11.1%. Sin embargo, en donde se esperan los mayores efectos
de la politica redistributiva de educación, salud y acceso a activos, entre otros, es en la
disminución de la tasa de desempleo del 20% más pobre de la población, medido como
la caída a 1.4 de la relación entre la tasa de desempleo del 20% más pobre de las
personas y el 20% más rico.
En relación al trabajo infantil se tiene que, en promedio, por cada 14 personas que
participan en el mercado laboral 1 es un joven entre 5-17 años. El trabajo infantil de
forma ilegal limita el ingreso de los niños, niñas y jóvenes al sistema educativo, entre
otros, lo cual genera la perpetuación del ciclo de pobreza, deterioro del capital humano y
agudización de la inequidad en la distribución del ingreso entre otros. Entonces el
objetivo al 2019 es que esta relación sea de 40 a 1, de tal manera es necesario prevenir y
retirar del mercado laboral a 796.564 niños,niñas y jóvenes. Esto se logrará con la mayor
cobertura y retención estudiantil,
la promoción de la legislación existente y
fortalecimiento de la vigilancia que aumente el control por parte del Ministerio de
Protección Social, el cual debe incluir la descentralización de este hacia los
departamentos y municipios. Es importante que se fortalezca y se consolide la
coordinación de politicas y regulación de los diferentes actores que intervienen en la
promoción y fiscalización de las malas practicas en materia de trabajo infantil, de tal
manera que se consideren el ámbito nacional, regional y local, al igual que la
coordinación entre las entidades estatales, los empresarios y los gremios económicos.
Adicionalmente, se debe desarrollar un sistema de seguimiento y registro de niños, niñas
y jóvenes vinculados a las peores formas de trabajo infantil, que permita establecer
periódicamente el alcance y la tendencia nacional al respecto y, la permanencia en los
servicios. En esta vía la continuidad de la Encuesta Nacional de Trabajo Infantil es
necesaria, pero esto se debe complementar con seguimiento a través del registro de los
jóvenes en los diferentes servicios a los que acceden. Igualmente, hay que desarrollar la
aplicación del convenio 182 realizado con la Organización Internacional del trabajo y
ratificado por Colombia, sobre las peores formas de trabajo infantil.
Vimos como una estrategia de lucha contra el desempleo y, en general, para disminuir las
brechas sociales, requiere una mirada y unas acciones de política que favorezca a las
zonas geograficas con mayores privaciones relativas, y lograr homogenizar el grado de
desarrollo del país. De acuerdo con el análisis del desempeño de los mercados laborales
en las regiones, junto con otros indicadores sociales, es necesario una intervención
particular del Estado en las zonas Atlántica y la Pacífica. Se debe incidir en crear
mayores oportunidades de empleo, creando mejores condiciones para la inversión y la
diversificación productiva. Al mismo tiempo, que se favorece una mayor y mejor
provisión de servicios sociales como educación, capacitación y salud para aumentar el
perfil y productividad de su fuerza de trabajo, lo que inducirá una mejor empleabilidad de
la misma, aumentando sus posibilidades de inserción laboral.
Consolidar un Sistema Nacional de Formación Para el Trabajo (SNFT)
Es esencial enfrentar los problemas relacionados con el mercado de formación para el
trabajo, relacionados con la calidad, pertinencia y continuidad de la capacitación a lo
largo de la vida, como principales mecanismos que permiten una mejor inserción de las
personas en el mercado de trabajo y un incremento de la productividad y competitividad
del sector productivo (Tabla No. 4).
Tabla No. 4. Metas programadas a 2019 en Empleo: Consolidar el Sistema Nacional
de Formación para el Trabajo (SNFT)
Meta
Cubrir en la nueva estructura
del SNFT al 100% de los
capacitados
Fuente Línea de Base: DANE.ECH.
Situación
Actual
Situación
2010
Situación
2019
15%
50%
100%
(preliminar)
Para lograr lo anterior se debe crear y consolidar una institucionalidad y capacidad
regulatoria que corrija la dispersión, heterogeneidad en los currículos, baja calidad y la
falta de coordinación del universo de entidades de capacitación que existen, de tal
manera que se consolide un verdadero Sistema Nacional de Formación para el trabajo en
el país. Recientemente se han dado los primeros pasos en esa dirección166: regulación
del sistema, acreditación de entidades y programas de formación para el trabajo,
pertinencia de la formación, normalización y certificación de las competencias
laborales y de la ejecución de la formación para el trabajo. El desarrollo de estas
herramientas dependerá de la coordinación de los actores responsables.
El Ministerio de la Protección Social -MPS- y de Educación Nacional -MEN- son los
principales entes reguladores encargados de adelantar este proceso y por tanto han
establecido una agenda de trabajo para diseñar e implementar los componentes
mencionados anteriormente. Igualmente, han empezado mediante este mecanismo a
definir los lineamientos y las competencias de cada uno en sus áreas de interés con el fin
de orientar el Sistema Para su efecto, se contará en 2007 con criterios sólidos producto
166
Conpes Social 81 de 2003 plantea el proceso de diseño e implementación de la estructura del Sistema.
de la asesoría de grupos especializados conformados al interior de estos Ministerios para
el desarrollo de cada componente.
Al finalizar la década se contará con mecanismos y requisitos adecuados para la
acreditación de instituciones y programas y la forma de financiarlos con el fin de generar
incentivos para la inclusión de los actores responsables de la capacitación dentro del
SNFT y posibilitar el incremento de la calidad y la cobertura de los usuarios También
definirán el sistema de equivalencias de los programas con un enfoque de formación por
competencias para facilitar la movilidad educativa de los usuarios de la capacitación.
Para lo cual impulsarán la reglamentación existente y desarrollar nuevos instrumentos
que permitan la movilidad educativa a lo largo de toda la cadena de formación y del
ciclo de vida de las personas.
En el mismo sentido, el MPS definirá las estrategias y mecanismos que permitirán
establecer un sistema de pertinencia de la oferta de formación soportada en un sistema de
información y de evaluación que darán cuenta de las tendencias de las necesidades del
sector productivo, la orientación temática que ofrecerá el SNFT a través de sus programas
y su impacto. Así mismo, reglamentará y realizará el correspondiente seguimiento de la
implementación del componente de certificación de las competencias laborales de las
personas.
El SNFT dispondrá para el 2019 de un sistema de intermediación laboral ágil y oportuno
que permita la colocación rápida de todos los inscritos que hacen parte de la Población en
Edad de Trabajar (PET). Igualmente deberá mantener una brecha muy pequeña entre los
colocados y el número de vacantes. El Sistema de Información para el Empleo ofrecerá
información socioeconómica y de seguimiento del mercado laboral de todos los
capacitados por las diferentes entidades dentro del SNFT de tal manera que se logre
evaluar el impacto de los servicios de formación como apoyo para la planificación de
oferta de formación y para el diseño de políticas de empleo y educación. Para ello, se
articularán los sistemas de información del MEN, el SENA, ICFES y demás entidades
encargadas del registro de la población usuaria de la cadena de formación.
En el largo plazo se espera que el SNFT funcione con incentivos que promuevan la
competencia por captar los recursos de la demanda de trabajadores dentro del esquema de
financiación que logre definir el MPS y el MEN durante el proceso de consolidación de
todos los componentes.
El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, hará parte del conjunto de actores
dedicados a proveer servicios de formación y tendrá que adaptarse rápidamente a la
ampliación de la oferta institucionalizada y a la orientación racional de sus recursos
dirigidos a la demanda. Lo anterior implica que la Entidad se adaptará administrativa y
funcionalmente al nuevo esquema propuesto por los entes de regulación. Así mismo, se
ajustará al desarrollo de la normatividad propuesta por los entes regulatorios de tal forma
que le permita la mayor flexibilidad en dicho propósito.
Al finalizar la década se contará con la estructura y los mecanismos adecuados para
generar los incentivos necesarios para promover la participación de los actores
responsables de la capacitación dentro del SNFT y posibilitar el incremento de la calidad
y la cobertura de los usuarios
El avance en el engranaje de los componentes del Sistema descritos anteriormente, el
fortalecimiento institucional de los actores del Sistema (incluyendo al SENA), la
flexibilidad en la administración de los programas en el marco de una cadena de
formación y movilidad educativa entre usuarios de la capacitación se orientará hacia la
ampliación de la cobertura de sus beneficiarios Así, se espera que en 2019 el 100% de
las personas capacitadas hayan sido formadas por instituciones reguladas por la nueva
estructura del SNFT. Para esto es necesario que en 2010 esté consolidado al menos el
95% de todos los componentes del nuevo SNFT.
Mejorar la Protección a l cesante y ampliar la cobertura del sistema de seguridad
sociaial
Es necesario fortalecer el sistema de seguridad social en tres vías: mejorar la protección de
los riesgos implícitos en el desarrollo de la actividad laboral, mitigar las contingencias del
desempleo durante la vida laboral y garantizar un ingreso pensional para el momento de
retiro. Las metas específicas se presentan en la Tabla No. 5.
Tabla No. 5. Metas programadas a 2019 en Salud: Proteger al Cesante y Ampliar la
Cobertura del Sistema Pensional
Meta
Aumentar a 72.9% la
cobertura de afiliación al
Sistema de Riesgos
Profesionales
Ampliar a un 50% los
mecanismos de protección al
desempleo (%PEA cubierta
con algún mecanismo de
protección)
Disminuir la informalidad de
la población ocupada a 33%
Aumentar a 71.1% la
cobertura en afiliación a
pensiones
Fuente Línea de Base: DANE.ECH.
Situación
Actual
Situación
2010
Situación
2019
28.7%
40.2%
72.9%
20%
30%
50%
59%
46%
33%
25%
38.40%
71.1%
El aumento de la cobertura de riesgos profesionales del actual 28.7% a un 76.0% en 2019
implica una serie de estrategias que pasan por el fortalecimiento institucional de los
actores públicos y privados del Sistema y la creación de una conciencia colectiva entre
trabajadores y empresarios de la importancia de la cobertura de los riesgos en el trabajo.
Para lograr esto, se fortalecerá la capacidad de vigilancia y control del Sistema General
de Riesgos Profesionales (SGRP), en lo cual es prioritario empoderar y dotar de mejores
herramientas a las Direcciones Territoriales del MPS, así como promover la
consolidación de la red nacional de comites de salud ocupacional, pieza importante del
Sistema. Se promoverá el fortalecimiento de las Administradoras de Riesgos
Profesionales, en particular en su tarea de mejorar la promoción de la seguridad y la salud
en el trabajo y la prevención de los riesgos profesionales.
Se involucrará el tema de la importancia de la salud ocupacional y la prevención de los
riesgos laborales a lo largo de toda la cadena educativa. El MEN y el MPS promoverán la
creación de pensum que incluyan la enseñanza de habitos para el cuidado de la salud en
el nivel preescolar y primaria. Se incluirán los conceptos bàsicos de salud ocupacional en
la educación media y se incluirá. En los programas de formación técnica, tecnológica y
profesional se profundizarán los temas de salud ocupacional y riesgos profesionales, con
énfasis en los temas propios de cada actividad profesional.
El sector empresarial debe tener un papel importante en la consolidación de todo el
sistema, en particular se deben impulsar y desarrollar procesos de enseñanza y
aprendizaje aplicables a trabajadores y empresarios en el contexto real de las empresas, y
la consolidación de los programas de salud ocupacional en las empresas y en las cadenas
productivas. Al respecto, es fundamental apoyar y fortalecer estos procesos en las micro,
pequeñas y medinas empresas. El MPS incetivará y facilitará la afiliación de los
trabajadores del sector informal al SGRP.
La viabilidad y consolidación del Sistema en el mediano y largo plazo requiere del
fortalecimiento de los sistemas de información y garantizar la viabilidad finaciera del
mismo. Se contruirà un sistema de información que unifique las diferentes fuentes de
información con lo cual se podrá evaluar de manera oportuna y veraz y hacer seguimiento
a todos los actores. Este sistema de información debe hacer parte del sistema integral de
información de la protecciòn social. De la misma manera, se debe diseñar e implemetar el
sistema de garantìa de la calidad del SGRP que defina los estandares mínimos, los
procesos de auditoría y acreditación, el cual debe estar artìculado con el del Sistema de
Seguridad Social en Salud. Para garantizar la viabilidad y sostenibilidad financiera del
Sistema se deben realizar ajustes al Plan Único de Cuentas (PUC) de las Administradoras
de Riesgos Profesionales y la unificación del cálculo de las reservas entre las
administradoras del sector público y privado.
Con el objetivo de incrementar la protección al desempleo, se promoverá la
implementación de un seguro al desempleo tradicional (voluntario) que estaría dirigido
a la población independiente con capacidad de pago y a los asalariados, como complemento a las cesantías. Estas últimas como un mecanismo de compensación a la caída
de ingresos en los momentos de desempleo, y no como en la actualidad, que se han
convertido en un ingreso corriente de los asalariados. Debe entonces limitarse la posibilidad de retirar las cesantías mientras las personas se encuentren empleadas.
En cuanto al sistema pensional, como un mecanismo de protección para la vejez, debe
considerarse la equidad intrageneracional e intergeneracional. La primera se refiere al
aumento en la cobertura de afiliación al sistema, se espera llegar a una cobertura de
71,1% en 2019, suponiendo un aumento en 2,7 años del nivel de educación promedio y
la disminución de la informalidad en el empleo a 33.0%. De igual forma, se requieren
cambios normativos que permitan nuevos esquemas de vinculación, ligados a los
ingresos base de cotización y al monto de las pensiones. En particular, se debe promover
la posibilidad de cotizaciones y pensiones por debajo de un salario mínimo. Que el
monto de pensión mínima esté sujeto al salario mínimo hace que el costo de afiliación
para un trabajador sea mayor a lo que estaría dispuesto a pagar, generando desestímulos
a la afiliación.
La inequidad intergeneracional, por su parte, está relacionada con el déficit fiscal
generado por los altos beneficios de un porcentaje pequeño de la población, que hizo
aportes muy bajos y, en muchos casos, ni siquiera contribuyó. Este déficit pensional
está siendo financiado por las generaciones presentes y, en parte, les corresponderá a las
futuras. Este problema debe ser enfrentado gravando las pensiones más onerosas, de tal
manera que se logre corregir el desbalance existente entre beneficios y contribuciones
dentro de cada generación.
Adicionalmente, el MPS debe aumentar y mejorar la vigilancia y control de las empresas
privadas para incrementar los niveles de afiliación. Se requiere entonces fortalecer las
direcciones territoriales y crear un sistema de información que permita centralizar los
datos relevantes y así hacer seguimiento a las empresas y políticas del gobierno.
Para fortalecer y hacer viable una mayor formalización del mercado laboral, condición
necesaria para lograr los aumentos en afiliación a la seguridad social, es necesario que se
diseñen y apliquen mecanismos que reduzcan las inflexibilidades del mercado laboral y
creen condiciones para inducir a los empleados a formalizarse. En esa vía, hay que
promover cambios normativos que garanticen que los ajustes del mercado laboral se
puedan hacer vía salarios y no mediante una reducción en la población ocupada. Este
arreglo pasa por motivar modificaciones en los procedimientos de fijación de salarios, pero
sobre todo, se debe revisar el esquema de financiación actual de una parte de la asistencia y
seguridad social, que a pesar del avance en el aseguramiento contributivo, todavía está
principalmente soportado en los recursos provenientes de los sobrecostos a la nómina, que
deben ser racionalizados. También se debe avanzar hacia esquemas de financiación que
no vayan en contravía de la generación de empleo formal.
Adicionalmente, existen factores no vinculadas a la legislación laboral o a las
características de la oferta laboral, sino más ligados a los incentivos que tienen los
empresarios para constituirse en empresarios formales, que deben ser tenidos en cuenta,
si se quiere avanzar en la reducción de la informalidad. Entre estos está la necesidad de
relajar y reducir los requisitos y normas para constituir empresas e introducir
modificaciones en la estructura impositiva del país, de tal forma que se construya un
sistema fiscal más homogeneo, eficiente y sencillo. En esta vía, un aumento en la base y
una estandarización de la tasa del impuesto al valor agregado (IVA), por ejmplo, pueden
inducir a las empresas a formalizarse, pues al extender este impuesto a todos los insumos
insumos los productores prefieren que un bien o servicio pague IVA para poder descontar
el que ellos pagan sobre los insumos.
iv)
SALUD
Lograr resultados en salud para la población colombiana no solo depende de las acciones
directas del sector salud, sino que está condicionado también por las políticas e
intervenciones en aspectos como la educación, el empleo, el crecimiento económico, la
disponibilidad de agua potable y alcantarillado, la gestión territorial y la capacidad fiscal
de las entidades territoriales, entre otros.
Es preciso mencionar que, además de las acciones que en materia de profundización del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, las metas propuestas toman en
consideración condiciones exógenas al sector que tienen que ver principalmente con el
crecimiento económico, la reducción de la pobreza y la evolución de la formalidad en el
empleo.
En este orden de ideas las estrategias específicas del sector salud, hacen énfasis en: (i) la
profundización y fortalecimiento del sistema general de seguridad social en salud
(SGSSS), avance hacia la universalización del aseguramiento en condiciones que
permitan reducir las brechas entre regiones y personas con y sin capacidad de pago y (ii)
el fortalecimiento de la gestión en salud pública.
(i) La profundización y fortalecimiento del sistema general de seguridad social en
salud (SGSSS), avance hacia la universalización del aseguramiento
Las políticas, intervenciones y acciones que permiten consolidar el SGSSS se relacionan
con: la estructura de financiamiento; la adecuada focalización de subsidios; la
consolidación de la calidad en la prestación de los servicios; el diseño e implementación
de mecanismos transitorios para la atención efectiva de la población no asegurada; el
fortalecimiento de la función regulatoria y de rectoría del sistema; la consolidación del
sistema de inspección vigilancia y control –IVC- y la modernización de la gestión de la
Instituciones Prestadoras de Servicios y de las redes de públicas hospitalarias.
Lograr la cobertura universal en el Sistema General de Seguridad Social en Salud
El seguro de salud se constituye en el principal mecanismo mediante el cual los
colombianos pueden acceder a atención institucional para mantener y mejorar su estado
de salud, reduciendo el impacto financiero ante la materialización de la enfermedad. La
atención y el acceso en el sistema se procura garantizar mediante el pago de la prima de
seguro, sea esta subsidiada o mediante cotizaciones, que otorga el derecho al usuario para
recibir servicios de salud dentro de los respectivos planes de beneficios.
El aseguramiento subsidiado (total o parcialmente) se justifica en la medida que la
presencia de condiciones estructurales de pobreza, la informalidad del empleo, la
capacidad de pago de los individuos, la disponibilidad de recursos y los ciclos
económicos, afectan la posibilidad que tienen los individuos (especialmente los más
pobres) para obtener un seguro de salud.
Es evidente que las condiciones estructurales de pobreza y las coyunturales que afectan la
capacidad de pago de las personas inciden en las inequidades en salud; reflejándose la
inequidad en mayores coberturas y mejores estados de salud para la población con mayor
capacidad de pago y con menos vulnerabilidad ante los ciclos económicos en
comparación con la más pobre y vulnerable.
Así, la estrategia fundamental para el logro de la equidad y mejoramiento de los estados
de salud es la universalización del aseguramiento y la equiparación paulatina del plan de
beneficios del régimen subsidiado al del contributivo, en condiciones de sostenibilidad
fiscal y financiera, de equidad y eficiencia (Tabla No. 6).
Tabla No. 6. Metas programadas a 2019 en Salud: Lograr la cobertura universal en
el Sistema General de Seguridad Social en Salud
Metas
Incrementar la afiliación en el régimen subsidiado al
100%. Línea base 2004.
Lograr igualar el plan de beneficios del régimen
subsidiado al contributivo. Línea base 2004
Fuente: Línea de base MPS (2004).
Línea de
Base
2010
2019
66%
100%
100%
56%
56%
100%
Es necesario, en forma adicional incorporar en el análisis de los costos de los planes de
beneficios los cambios en la estructura y composición de la población, así como la
transición epidemiológica de la misma. Para el efecto, es necesario avanzar en la
consolidación y creación de sistemas de información que permitan a la nación y a las
entidades territoriales tener los datos que permitan el logro de la caracterización
epidemiológica y la determinación de la carga de la enfermedad, en forma periódica.
El logro de las metas mencionadas permitirá en primera instancia reducir la brecha entre
las poblaciones con diferentes capacidades de pago, en segundo término reducir las
brechas regionales y departamentales y en tercer término, impactar las metas que en
materia de salud se proponen en este documento, dado que la población tendrá
garantizado un plan de beneficios el cual contempla intervenciones en relación con las
metas. Lo anterior significa que las ampliaciones de cupos en el régimen subsidiado
deberán estar focalizadas en las regiones más pobres y con mayores déficit de cobertura.
Así, propender por la universalización de la protección en salud a toda la población
requiere de la implementación de una serie de acciones de política conjuntas entre la
Nación y las entidades territoriales, que apunten al aseguramiento universal, principal
instrumento de política para garantizar el acceso efectivo a los servicios integrales de
salud.
Para ello es necesario adelantar acciones que consoliden y garanticen la sostenibilidad de
la estructura del financiamiento, el mejoramiento de la focalización de los subsidios, el
desarrollo de la política de prestación de servicios y la transformación de la oferta pública
bajo esquemas de participación privada; el mejoramiento del acceso efectivo a los
servicios para la población general, así como medidas transitorias para la atención de la
población pobre no asegurada; y el mejoramiento de las funciones de dirección,
regulación, inspección, vigilancia y control.
Financiamiento
Desde el punto de vista de la estructura de financiamiento las intervenciones deben
permitir avanzar en temas como la generación de incentivos para recaudar nuevos
recursos a partir de la afiliación de la población con capacidad de pago y el mejoramiento
en términos de eficiencia en el uso de los recursos del sector. Las principales acciones se
pueden concretar en:
1) La reducción de la evasión y elusión de los aportes al régimen contributivo a
través de la implementación definitiva del sistema único de registro y recaudo, el
número único de la seguridad social, y el cruce con las bases de datos del sistema
pensional y otros impuestos.
2) La construcción e implementación de alternativas de afiliación al régimen
contributivo o subsidiado para trabajadores independientes no pobres, con relativa
capacidad de pago. Deberán diseñarse y consolidarse mecanismos de subsidios
parciales a la cotización y no sobre beneficios parciales. El subsidio podría
entregarse a la cotización en el régimen contributivo o al subsidiado, dependiendo
de las condiciones de capacidad de pago de los afiliados y de financiamiento del
sistema.
3) Para el caso particular de la estructura de financiamiento del régimen subsidiado
es necesario que para los próximos años se rediseñe y ajusten los mecanismos de
generación y recaudo de los impuestos a la explotación de juegos de suerte y azar,
considerada como una fuente con un mayor potencial en el financiamiento para el
sistema que lo que actualmente es. Adicionalmente, deberá considerarse un aporte
porcentual mayor al actual por parte de las cajas de compensación familiar. Es
necesario a su vez dotar a las entidades territoriales de instrumentos que permitan
incrementar su capacidad fiscal destinada al sistema general de seguridad social
en salud, revisando la estructura predial actual. Así, mismo es preciso avanzar en
la reasignación de fuentes de financiamiento de programas poco exitosos hacia el
régimen subsidiado.
4) Implementación de un sistema de monitoreo de precios de transacción de los
servicios de salud e implementación de un sistema de información que de cuenta
de los factores de riesgo, costos y frecuencias de uso que permitan tener insumos
para monitorear el equilibrio de la Unidad de Pago por Capitación y revisar el
plan de beneficios.
5) Transformación de subsidios de oferta a demanda, partiendo de los procesos de
reorganización y ajuste recientes de las redes territoriales y creando condiciones
para la operación eficiente de las mismas. El mantenimiento de los subsidios de
oferta deberá ir ligado a mecanismos de exigibilidad sobre resultados en
productividad y limitado a aquellas zonas o regiones donde las condiciones del
mercado sean tales que no permitan la sostenibilidad de las instituciones mediante
la venta de servicios.
6) La mayor eficiencia en el uso de los recursos requerirá de acciones dirigidas a la
generación de incentivos hacia la productividad tanto de las entidades territoriales
como de las instituciones que hacen parte de su red, como son: la implementación
de nuevos mecanismos de contratación y pago; incrementos en la productividad
del recurso humano a partir de la regulación del contrato laboral; la consolidación
de los sistemas de referencia y contra referencia en la remisión de pacientes
dentro de las redes de servicios de acuerdo a la capacidad resolutiva de cada punto
de atención; la implementación de auditorías clínicas y de cuentas; la
contractualización de la gestión de los gerentes, entre otras.
7) En términos del financiamiento deberá buscarse un adecuado balance entre
eficiencia y equidad, de manera que también las regiones con déficits importantes
de cobertura puedan avanzar consistente y rápidamente en lograr coberturas
universales. Para ello es necesario intervenir los factores generadores de sobre
costos e ineficiencias en la operación de los servicios y orientar los subsidios de
oferta en los términos señalados anteriormente. Además es necesaria la
complementariedad de los recursos nacionales con las participaciones y otros
recursos territoriales.
8) Consolidar la implementación del sistema integral de información en salud: La
información se convierte en un elemento necesario para el mejoramiento en
eficiencia del sector salud, especialmente teniendo en cuenta que la información
en materia de perfil epidemiológico, uso de los servicios, costo unitario de los
servicios entre otros, son factores determinantes del gasto total en salud y por
ende, esenciales para la construcción y definición de los incentivos adecuados
hacia la uso eficiente del sector. En consecuencia, la consolidación de la
implementación del sistema información del sector se constituye en eje
fundamental hacia la eficiencia.
Focalización
La mejor focalización de los subsidios en salud y la generación y puesta en marcha de
mecanismos de protección financiera para la población no pobre con capacidad de pago
que se enfrenta a períodos de inestabilidad en sus ingresos, resultan prioritarias. La
focalización se debe entender como un instrumento que tiene como objetivo favorecer la
inclusión prioritaria de los más pobres en procura de la universalidad.
Lo anterior requiere la puesta en marcha de una política de focalización no dirigida
únicamente a los aspectos del sector salud, que sea administrada con responsabilidad y
eficiencia por parte de los agentes encargados de la asignación de subsidios, tal como se
menciona en el apartado sobre pobreza y condiciones de vida. Para ello es fundamental
que la entrega de subsidios corresponda con las condiciones de vida capturadas mediante
el instrumento de identificación de beneficiarios. Su adecuado uso implica que no deba
existir al momento de la asignación de subsidios filtraciones respecto al ordenamiento de
los hogares que provee el sistema. Así, las fuentes nacionales que cofinancian el sistema
no deberán financiar subsidios que no se ajusten a esta condición, al igual que deberá
evitarse el asignar recursos con criterios diferentes a las condiciones de pobreza y
vulnerabilidad que sean adecuadamente evaluadas, según la dinámica socio-económica
del país.
Política de Prestación de Servicios
La adecuada implementación y consolidación de la política de prestación de servicios en
el sistema, en los términos señalados en el documento Conpes 3204 y en la política
nacional de prestación de servicios de salud167, complementada con otros aspectos que
contribuyan a fortalecer la competencia regulada de los prestadores de servicios, la
eficiencia y sostenibilidad de las redes públicas, la accesibilidad y la calidad en la
atención, resultan necesaria como elementos que aporten a mejorar las eficiencia del
sistema y del mercado.
Estudios sobre eficiencia hospitalaria señalan que entre los principales factores que
afectan la eficiencia se encuentran: (i) la dependencia de recursos transferidos por la
Nación y las entidades territoriales; (ii) La influencia de la estructura de mercado en el
nivel de eficiencia de cada Institución Prestadora de servicios. La presencia de
competidores en el mercado local mejora la eficiencia; (iii) la mayor densidad
poblacional, variable que se encuentra directamente relacionada con una mayor demanda
de servicios de salud; (iv) el sobredimensionamieto de la oferta y del recurso humano168;
167
Ministerio de la Protección Social, 2005.
Entre estos estudios se encuentran: Sánchez F, et. al, (2000) “Gasto Público, Eficiencia y Cobertura del Sector
Salud”. CEDE - Universidad de Los Andes. Pinzon, M.J. (2003). “Medición de Eficiencia Técnica Relativa en
Hospitales Públicos de Baja Complejidad Mediante la Metodología Data Envelopment Analysis” Tesis de Grado.
Maestría en Economía. Pontificia Universidad Javeriana. Peñaloza, (2003). “Evaluación de La Eficiencia en
168
(v) las modalidades de pago adoptadas y (vi) el grado de conocimiento y gestión de los
costos al interior de la Instituciones prestadoras de servicios.169
En el mismo sentido, y para el caso de la oferta pública en particular, se hace necesaria la
transformación de las condiciones de gobernabilidad y autonomía que hoy las rigen.
Deberán ser objeto de estudio y modificación, entre otros, el carácter de naturaleza
jurídica como empresas sociales del estado.
La evidencia en el país muestra que estas empresas son cooptadas por intereses políticos
y de grupos que no responden al interés público para el que fueron creadas. Sus
instrumentos de gestión no son confiables y no ofrecen incentivos para la eficiencia y
rendición de cuentas, demandando permanentemente en el tiempo recursos adicionales
por parte del gobierno nacional y territorial.
Su transformación deberá contemplar la introducción de esquemas de participación
privada que les permitan evolucionar hacia empresas de economía mixta sin ánimo de
lucro o de carácter solidario, con un gobierno corporativo fuerte en el que los intereses
del Estado sean adecuadamente representados, pero también acompañadas de incentivos
hacia la productividad, la eficiencia, la calidad, el buen gobierno, la rendición de cuentas
y la rentabilidad social esperada. Esta última debe fundamentarse en el logro de
resultados en salud de la población objetivamente evidenciados y no en el simple hecho
de una mayor y permanente demanda de recursos públicos.
La introducción de incentivos para la adecuada y eficiente gestión de estas empresas
demanda esfuerzos en procura de crear condiciones en su interior que permitan que sean
más productivas y eficientes. Entre las más importantes están la organización y
composición de sus organismos de dirección y de gerencia, la contractualización de la
gestión de los gerentes condicionando su permanencia a los resultados pactados con el
órgano de dirección, la adecuada definición de los incentivos laborales hacia la
productividad y sin incurrir en los excesos que atenten contra los derechos de los
trabajadores de la salud a la seguridad social. Los mecanismos de tercerización de la
prestación de los servicios al interior de estas empresas, si bien constituyen una
importante alternativa, deben ser eficazmente regulados evitando que se conviertan en
instrumentos para la extracción de rentas en desmedro de la calidad de la atención y los
derechos de los trabajadores.
Por otra parte, la adecuada regulación de mercados competitivos y la transformación de
subsidios de oferta a demanda, resultan como se mencionó, en instrumentos
fundamentales para mejorar la operación de estas instituciones. En la medida en que los
esquemas de participación privada se vayan desarrollando, previamente resulta necesario
el fortalecimiento de la capacidad regulatoria del Estado en los niveles nacional y
Instituciones Hospitalarias Públicas y Privadas con Data Envelopment Analysis” Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo. PNUD. Ministerio de la Protección Social.
169
Martha Lucía Mendoza moreno, Determinantes del desempeño de los hospitales públicos después de su
transformación en empresas sociales del estado. Estudio de caso. Monografía de administraron Universidad de los
Andes, No 87, Agosto de 2005.
territorial y la provisión por parte de éstos de incentivos financieros y políticos
adecuados.
Entre éstos está la modificación de los mecanismos de contratación y pago de servicios,
que permitan sustituir el esquema de transferencias directas a cargo de las entidades
territoriales y la Nación, de acuerdo con las condiciones de operación del mercado; y la
difusión de información pública sobre su desempeño en aspectos financieros, de
productividad y calidad. Los incentivos políticos parten del reconocimiento público de
los esfuerzos por una gestión eficiente pero también del señalamiento a la gestión
ineficiente y la toma de medidas de control correspondiente sobre los órganos de
dirección y la gerencia, incluyendo su destitución.
Asimismo, y más allá de lo que atañe específicamente a la oferta pública actual, es
necesario que la regulación de la oferta pública y privada y el control de abuso de
posición dominante por parte de los pagadores de servicios dentro del sistema, sea objeto
de intervención. El sistema requiere de un adecuado equilibrio entre sus agentes que
permita el eficiente flujo de recursos, pero para ello resultan fundamentales las
condiciones de habilitación señaladas más adelante y la eficaz labor por parte de la
Superintendencia de Salud, entidad responsable de evaluar dichas condiciones, en la
autorización del ingreso y permanencia de los agentes dentro del sistema, así como su
vigilancia y control.
De otra parte, para la adecuada prestación de los servicios es necesario avanzar en la
accesibilidad de la prestación de los servicios. Esto se logra avanzando principalmente
en: la adopción o adaptación de guías de práctica clínica de medicina basada en la
evidencia; la identificación, implementación e incorporación de tecnologías costo
efectivas para los diferentes los diferentes servicios, especialmente los de baja
complejidad; fortaleciendo la redes de prestación de servicios de tal forma que se
garantice la disponibilidad, continuidad y la integralidad en la atención.
La calidad como elemento fundamental en la prestación de los servicios, se logra no solo
potenciado los mecanismos de mercado, sino que adicionalmente se deben crear las
condiciones que permitan a las instituciones avanzar en la gestión de la misma. Las
estrategias se enfocan en el fortalecimiento del Sistema de Habilitación, Acreditación y
auditoría con el fin de disminuir los riesgos asociados a la atención; el empoderamiento
del Usuario, a través de la garantía de la libre elección, con disponibilidad de información
sobre la calidad de la prestación de servicios de los agentes; así como el desarrollo y
mejoramiento del talento humano en salud, a través del desarrollo de un sistema de
certificación, recertificación y Registro único Nacional del personal de Salud.
Finalmente, una estrategia para avanzar en la calidad es el impulso a los procesos de
evaluación e incorporación de tecnologías biomédicas, para ello es necesario avanzar en
la implementación del sistema Nacional de Evaluación tecnológica en salud y avanzar en
el monitoreo y seguimiento a la política farmacéutica Nacional.
Mejoramiento del acceso general
De otra parte, es necesario avanzar en la protección de toda la población, no solo desde la
perspectiva de la cobertura, sino en el mejoramiento del acceso y la prestación de los
servicios de salud, en condiciones de calidad y oportunidad, tanto para población
asegurada como para aquella que transitoriamente no tiene dicha condición. Para esto se
requiere desarrollar acciones como:
1) Se hace necesario fortalecer el ejercicio del derecho a la libre elección del
afiliado, de tal forma que le sea posible seleccionar la mejor aseguradora y su red
prestadora de servicios. Para el efecto se requiere reducir al mínimo los tiempos
de permanencia obligatorios en las aseguradoras y diseñar mecanismos de
información que den cuenta de la calidad y oportunidad de la prestación de los
servicios tanto de aseguradores como de los prestadores de servicios de su red,
para que el usuario tome decisiones inteligentes con base en información oportuna
y veraz.
2) Estrategias de comunicación masiva hacia la población afiliada y no afiliada, que
permitan socializar en forma efectiva el conocimiento de los beneficios a los
cuales el usuario tiene derecho y los mecanismos ágiles y oportunos para su
exigibilidad. Esta labor que parece obvia no resulta serlo en la medida en que los
mecanismos de difusión son insuficientes y no sistemáticos en el tiempo, como
tampoco se corresponden con mecanismos de control efectivos ni instrumentos
como los señalados en el párrafo anterior, que otorguen poder real de decisión a
los usuarios frente a las situaciones y barreras de acceso que se presentan al
momento de demandar servicios.
3) Se constituye en una estrategia fundamental la consolidación del sistema de
garantía de calidad, en los componentes de habilitación y acreditación, y en el uso
de la información que se genere, para difundirla entre los usuarios y agentes del
sistema de manera que sea factible públicamente reconocer la calidad ofrecida
tanto por aseguradores como prestadores de servicios. La habilitación se
constituye en instrumento estratégico para depurar el mercado y deberá hacer
énfasis en los aspectos financieros (condiciones patrimoniales, reservas técnicas y
financieras, solvencia) y en aspectos científico técnicos relevantes.
4) Otro de los elementos necesarios para mejorar el acceso de la población a los
servicios de salud de una manera integral y oportuna consiste en la adecuada
disponibilidad y articulación de la oferta tecnológica, así como la disponibilidad e
idoneidad del recurso humano. Se deberá garantizar una óptima distribución
geográfica que corresponda a las necesidades de atención y al volumen de la
población, orientando eficazmente recursos hacia aquellas regiones con
deficiencias en la disponibilidad de una oferta básica de servicios, pero
garantizando su adecuada articulación con la red de servicios de mayor nivel de
complejidad.
Para procurar la disponibilidad del recurso humano en salud en zonas dispersas,
es fundamental desarrollar estrategias que garanticen su seguridad y promuevan
su ubicación en dichas zonas. Vale mencionar esquemas de becas e incentivos
económicos atados a la adecuada participación y operación en programas de salud
pública de interés prioritario, independientemente del tipo de vinculación laboral
con instituciones públicas o privadas.
Para ello el actual fondo de becas para el recurso humano en salud deberá
revisarse en su objetivo y finalidad, procurando que existan incentivos mayores
para la formación de aquellos profesionales que presten sus servicios en las zonas
con peores indicadores de salud y desestimando el financiamiento de personal
especializado en áreas no requeridas para el país.
El Estado no debe continuar financiando la formación de profesionales
especializados sin ningún criterio de racionalidad y debe obligar a las
instituciones universitarias a garantizar condiciones adecuadas en sus contratos de
aprendizaje con los estudiantes y en los convenios docentes - asistenciales con las
instituciones hospitalarias de carácter universitario, sean éstas públicas o privadas.
5) Adicionalmente, es importante diseñar e implementar mecanismos que incentiven
la capacitación continua del recurso humano en salud para promover la utilización
de procedimientos y tecnologías eficaces en el tratamiento de problemas de salud,
especialmente los prioritarios. En este sentido es preciso avanzar en proyectos de
recertificación y reentrenamiento laboral por competencias
Atención transitoria de la población no asegurada
Para la atención de la población no asegurada y de manera transitoria mientras se
incorporan a la seguridad social en salud, se requieren intervenciones eficientes para su
adecuada atención. El análisis de las condiciones epidemiológicas y de uso de servicios
de salud en cada entidad territorial, deberá permitir el diseño y desarrollo de estrategias
dirigidas a los grupos poblacionales más vulnerables de acuerdo con la disponibilidad de
recursos170.
Es decir que la gerencia de la atención para esta población buscando impactar los
problemas más relevantes, con adecuado diseño y control de costos171, resultan
fundamentales. Esto requiere a su vez de mecanismos adecuados de seguimiento y
evaluación y la utilización de estrategias costo-efectivas que impacten aquellos
170
Es fundamental el control efectivo de las filtraciones de población con alguna capacidad de pago que demanda
servicios de salud en la red pública y su derivación hacia los mecanismos de afiliación al sistema actuales y los que se
mencionan como futuros desarrollos (subsidios parciales a la cotización).
171
Estos mecanismos incluyen eficientes esquemas de contratación y pago, el correcto dimensionamiento de la oferta
de servicios y su eficaz complementación con el mercado, la eficaz auditoria clínica y de cuentas, entre otros.
determinantes de la demanda de servicios, integrando la promoción y prevención, con la
atención oportuna y continua y la rehabilitación requeridas.
La experiencia de algunas entidades territoriales como Bogotá, Cundinamarca, y
Antioquia, principalmente, donde las condiciones políticas y administrativas han
permitido avanzar en términos de eficiencia en la gestión, muestra cómo en un escenario
de recursos escasos es posible mejorar la atención la atención de esta población y el
desempeño de las instituciones. Estas conjugan varios de los elementos aquí señalados.
Dirección, regulación, inspección, vigilancia y control
Tan importante como la garantía del financiamiento y el equilibrio financiero del sistema,
y la adecuada organización y provisión del aseguramiento y la prestación de servicios,
resulta ser que las políticas públicas sean eficazmente definidas, implementadas y
evaluadas, que la regulación sea eficiente y evite ser capturada por pretensiones de interés
particular, como que la inspección vigilancia y control sean eficaces y oportunas.
Una estrategia para el mejoramiento y el fortalecimiento institucional del SGSSS debe
tener claras las fallas del mercado de salud que justifican la intervención del Estado. Las
intervenciones pueden ser dos tipos no necesariamente excluyentes:
1) Las que están relacionadas con las fallas típicas del mercado de servicios de salud y
que están orientadas a procurar la eficiencia del mercado en un ambiente de competencia.
2) Las que están relacionadas con la prescripción ética de garantizar el derecho a la salud
a toda la población.
Si se llevaran a cabo con éxito las intervenciones relacionadas con la eficiencia del
mercado, no necesariamente se cumpliría con la prescripción de garantizar el derecho a la
salud a todos los individuos. El problema al que se enfrenta el Estado para diseñar un
Sistema de Salud está asociado a estos dos puntos: enfrentarse a las fallas del mercado de
aseguramiento de salud, y cumplir el imperativo ético de garantizar salud de buena
calidad a toda la población172. No es suficiente con la corrección de las fallas del
mercado de servicios de la salud, el direccionamiento estratégico del sistema requiere
preservar la naturaleza de bien público que tiene la salud. Esta distinción es de vital
importancia para repensar el organismo encargado de la función reguladora.
Dado lo anterior, se propone la Creación de una Comisión Reguladora de
naturaleza autónoma
172
En un Estado Social de Derecho, un sistema de salud surge como una estructura que integra el marco institucional y
que busca solucionar las necesidades de salud de la población. En otras palabras, se trata de una respuesta de la
población y un acuerdo social sobre la salud como libertad fundamental.
La regulación económica del sistema debe ser objeto y finalidad de un ente especializado,
de alta capacidad técnica, con el concurso de expertos independientes seleccionados por
méritos, con inhabilidades e incompatibilidades rigurosas y contar para sus decisiones
con la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Nacional de Planeación y el Ministerio de la Protección Social. Esta instancia deberá ser
objeto de supervisión por parte de los organismos de control.
La Comisión Reguladora sustituirá en dicha función al Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, el cual podrá mantenerse como instancia de consulta y concertación de
las políticas del sistema, las cuales deberán estar bajo la dirección y orientación
estratégica del Ministerio de la Protección Social, contando para su implementación con
los niveles territoriales descentralizados.
La conformación de la Comisión Reguladora deberá diseñarse teniendo en cuenta los dos
frentes de intervención, es decir, un grupo de representantes del Estado y de la sociedad
civil que garanticen que la Salud sea un bien público y otro grupo de expertos que den
luces sobre las estrategias para la superación de las fallas de mercado.
La Comisión Reguladora tendrá a su cargo la definición del Plan Obligatorio de Salud, el
monto de la cotización, el valor y los criterios de ajuste de la UPC, la definición del
régimen de pagos compartidos, la definición de las medidas necesarias para evitar la
selección adversa de usuarios por parte de las entidades promotoras de salud, definición
del régimen de tarifas de los servicios prestados por las IPS en casos de urgencias y
riesgos catastróficos, recomendar, con base en las particularidades del mercado de
servicios de salud, los criterios que se deben adoptar para determinar la existencia de
abuso de posición dominante por parte de los agentes que conforman el sistema, entre
otros.
El MPS deberá asumir las funciones de administrador de los recursos financieros del
sistema mediante mecanismos fiduciarios transparentes y eficientes. Las reglas de
asignación de los recursos para los diferentes fines deberán ser tales que permitan evaluar
su equidad y eficiencia, debiendo contar con la definición de criterios objetivos e
incentivos a la gestión verificables, de manera similar al esquema de asignación de las
participaciones territoriales.
La necesidad de un Sistema de Inspección, Vigilancia y Control (IVC) eficaz y
eficiente que proteja al usuario
La función de regulación debe complementarse son un sistema de IVC eficaz y eficiente,
para el efecto, los aspectos objeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Salud
deberán ser objeto de revisión, depuración y reasignación a otras entidades
especializadas, algunos ejemplos son los siguientes:
•
•
•
•
•
La Superintendencia de Finanzas deberá vigilar las condiciones financieras de las
aseguradoras y a la adecuada administración del riesgo financiero.
Los aspectos relacionados con abuso de posición dominante, competencia desleal,
integración vertical fallas y concentración del mercado, deberán ser objeto de
supervisión por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio.
La Superintendencia Nacional de Salud deberá ocuparse fundamentalmente de la
protección de los derechos de los usuarios mediante el establecimiento de
procesos y procedimientos que permitan al usuario contar con un instancia,
informada, técnica y con poder de intervención, que los represente ante las
actuaciones de las aseguradoras y los prestadores de servicios.
La Superintendencia de Salud también estará encargada de garantizar la calidad y
el acceso efectivo a los servicios a cargo de las entidades promotoras y las redes
de servicios, la evaluación del desempeño de los agentes en los aspectos de su
competencia, y la difusión de información pública que contribuya a la regulación
del mercado.
La Superintendencia Nacional de Salud deberá ocuparse también de la protección
de los derechos de los usuarios mediante la definición de estándares apropiados y
su supervisión efectiva, dirigidos a aspectos tales como las condiciones de
habilitación en los aspectos administrativos y técnico – científicos de los
operadores del aseguramiento y de las redes de servicios,
Para todo esto se requiere implementar esquemas descentralizados de IVC con
mecanismos de control de primera instancia a cargo de las entidades territoriales y de
revisión y segunda instancia por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. Bajo
esta perspectiva, la atención de quejas y reclamaciones deberá ser cercana al ciudadano y
responder efectivamente a sus demandas dentro del marco legal y normativo existente.
Además, para racionalizar y hacer estratégica y efectiva la función de IVC, se deberán
desarrollar instrumentos eficientes de estratificación de los riesgos en el sistema,
centrando las intervenciones en aspectos críticos del desempeño de los agentes, que
permitan mejorar las condiciones de operación del mercado.
(ii) El fortalecimiento de la gestión en salud pública.
La gestión del Estado como principal responsable de los programas de salud pública se
convierte en un condicionante directo para el logro de las metas del sector. En este
sentido, el fortalecimiento técnico e institucional para la gestión de salud pública de los
diferentes niveles de gobierno que conforman el Estado, se convierte en una prioridad
estratégica.
La gestión en salud pública incluye la vigilancia y control de los factores de riesgo y de
los resultados en salud en la población. Requiere como insumo básico el mejoramiento y
disponibilidad actualizada del sistema de registros continuos (SIVIGILA) y su
articulación eficiente con el sistema de estadísticas vitales del DANE. Es a su vez
necesario consolidar las estrategias de vigilancia en los ámbitos demográficos, de
servicios de salud y epidemiológicos. Tanto el nivel nacional como las entidades
territoriales deberán evaluar su capacidad actual de gestión y desarrollar políticas,
programas e instrumentos para su mejoramiento, bajo el liderazgo del MPS.
La integración de los tres elementos señalados anteriormente en la vigilancia en salud
pública es necesaria para estructurar y soportar las capacidades requeridas. El enfoque de
riesgo en relación con regiones, grupos poblacionales, problemas de salud relevantes e
instituciones, es un imperativo para posibilitar el mejoramiento de las limitaciones
actuales.
Para el efecto El MPS deberá desarrollar, entre otros, sistemas de costeo de
intervenciones prioritarias y esquemas de financiamiento eficientes, buscando avanzar en
el control de problemas específicos173; mecanismos e instrumentos de monitoreo y
seguimiento de la gestión en salud pública; planes focalizados de asistencia técnica frente
a propósitos comunes, movilizando recursos territoriales, de la cooperación internacional
y del presupuesto general de la nación, mediante esquemas concurrentes y eficientes de
financiamiento.
La participación privada en la gestión de programas e intervenciones y en la inspección y
vigilancia en salud pública, en un contexto competitivo medido a través de resultados
entre pares, resulta una alternativa a considerar, para lo cual es necesario desarrollar el
marco regulatorio preciso, contemplando, entre otros, mecanismos de habilitación y
acreditación de operadores, niveles de responsabilidad y complementariedad con las
funciones de control a cargo del Estado, validación y control de calidad de la información
generada por los operadores, publicidad de resultados, y sistemas de monitoreo y
evaluación de riesgos.
En este contexto, el Estado no debe descuidar su papel como gestor de programas de
salud pública que permitan alcanzar los resultados esperados en salud y debe ser activo
en la reducción de las brechas existentes entre regiones y grupos poblacionales,
articulando de manera efectiva esfuerzos desde el sector privado, la sociedad civil
organizada, la cooperación y asistencia técnica internacional y la participación
comunitaria. Ello, debido a que las acciones colectivas que comprenden este tipo de
programas, no necesariamente serán de interés de los agentes aseguradores, que por
definición y naturaleza se interesan por sus asegurados. Así, por ejemplo, el Estado debe
promover, ejecutar y potenciar las estrategias de comunicación y educación masiva con el
fin de informar y educar a la sociedad en el ejercicio de sus deberes y derechos en salud y
lograr cambios culturales en el comportamiento de la sociedad en referencia a la salud.
173
Dada la complejidad y diversidad de los problemas de salud pública, la gestión no puede verse limitada por la
disponibilidad de recursos. Son necesarias la definición de prioridades complementada por una adecuada estructura y
diseño institucional para la administración del riesgo y por mecanismos de seguimiento y evaluación eficaces de los
resultados. La gestión no puede limitarse a normalizar aspectos técnicos y operativos de la gestión, debe superar este
enfoque en procura de logros efectivamente medidos que puedan ser mantenidos en el tiempo, para dar lugar a la
atención de nuevas prioridades. El adecuado dimensionamiento de las inversiones requeridas junto a su planificación y
programación en el tiempo resultan fundamentales.
Por otra parte, resulta fundamental el monitoreo y seguimiento de los indicadores
principales frente a problemas de salud relevantes, desarrollar y asistir técnicamente la
capacidad local y regional y adecuar intervenciones efectivas a las realidades locales en
aspectos como: salud sexual y reproductiva, enfermedades transmitidas por vectores y las
enfermedades de notificación obligatoria, salud mental y enfermedades crónicas de alta
prevalencia. La focalización de intervenciones bajo el enfoque de riesgo, resulta de nuevo
esencial.
Mejorar la salud sexual y reproductiva, reducir la mortalidad materna e infantil, las
enfermedades transmisibles y la desnutrición.
Las metas planteadas en salud pública incluyen la reducción de las tasas de mortalidad
materna e infantil, el incremento en el acceso y uso de métodos modernos de planificación familiar, con especial énfasis en adolescentes, la reducción de la mortalidad por
cáncer de cérvix, el control de enfermedades transmitidas por vectores (dengue, malaria y
otras) y el control de la epidemia de VIH-Sida, principalmente. (Tabla No. 7)
Tabla No. 7. Metas programadas a 2019 en Salud: Mejorar indicadores de Salud
Pública
Metas
Línea de
Base
Aumentar la cobertura de vacunación al 95% (todos las
93%
vacunas). Línea base 2003 (5)
Reducir la mortalidad infantil. Línea base 2000. (2)
21.2
Reducir la mortalidad de la niñez en 56% Línea base
25.00
2000. (2)
Reducir la mortalidad materna en un 70% (muertes
maternas por 100 mil nacidos vivos). Línea base 1998.
100.1
(3)
Incrementar la prevalencia de uso de métodos
64%
modernos de anticoncepción en la población
sexualmente activa al 75%. Línea base 2000. (2)
Incrementar la prevalencia de uso de métodos de
anticoncepción entre la población femenina no unida
49.6%
sexualmente activa de 15 a 19 años al 69%. Línea base
2000 (2)
Detener el crecimiento del porcentaje de adolescentes
que han sido madres o están en embarazo,
19.1%
manteniendo esta cifra por debajo del 15%. Línea base
2000 (2).
Reducir entre 2003 y 2019 la tasa de mortalidad por
cáncer de cuello uterino a 4.5 por 100.000 mujeres.
10.9
Línea base 2003 (4)
Reducir a 4,5% los niños menores de 5 años con
6.7%
desnutrición global. Línea base 2000 (2)
Mantener prevalencia general de infección por VIH,
<1.2%
por debajo del 1,2%. Línea base 2004. (5)
Reducir en 85% las muertes por malaria. Línea de base
227
1998. Línea base 1998 (1)
Reducir en 93% las muertes por dengue. Línea de base
229
1998. (1)
Fuente: (1) Ministerio de la Protección Social e Instituto Nacional de Salud
(2) Encuesta Nacional de Demografía y Salud
(3) DANE
(4) Instituto Nacional de Cancerología
(5) Ministerio de la Protección Social
2010
2019
95%
95%
16.5
12.7
18.7
14
63
28.8
71%
78%
59.4%
69%
<15%
<15%
7.6
4.5
5.7%
4.5%
<1.2%
<1.2%
117
34
108
17
Para el logro de estas metas, se requiere de la implementación de una serie de políticas
conjuntas entre la Nación, las entidades territoriales y la sociedad, dirigidas a la
adecuación de las estructuras institucionales, la aplicación de instrumentos para el
seguimiento y vigilancia epidemiológica, demográfica y de los servicios de salud
(vigilancia en salud pública); la promoción de la investigación pertinente en salud y la
capacitación del recurso humano.
Es necesaria la ampliación de la red de diagnóstico y tratamiento de problemas de salud
prioritarios en zonas con deficiente cobertura y la implementación de mecanismos que
permitan verificar su calidad y cobertura. Para ello es necesario el fortalecimiento de las
funciones de la red de laboratorios de salud pública y la vigilancia por laboratorio, de
manera que sea sensible a la identificación oportuna y el seguimiento de casos. Las
estrategias de vigilancia de base comunitaria en zonas dispersas para facilitar la
identificación de casos, orientarlos al diagnóstico y tratamiento y mejorar la calidad de la
medición del problema, resultan necesarias. A su vez es necesario garantizar la
disponibilidad y suficiencia adecuada de los medicamentos necesarios para el oportuno
tratamiento de los casos identificados, de manera que se reduzcan las muertes evitables y
se eviten complicaciones.
Acciones complementarias en diferentes niveles son necesarias para impactar las metas
propuestas en salud pública. Se destacan:
1) La construcción e implementación de estrategias educativas dirigidas a la
capacitación de docentes de educación básica y media para la promoción y
prevención de problemas epidemiológicos prioritarios; acompañado de la
elaboración y distribución de ayudas educativas que apoyen los procesos de
formación de las comunidades educativas.
2) La implementación de intervenciones de comunicación social para hacer visible y
disminuir la violencia intrafamiliar, particularmente de pareja, pero también de
otras relaciones sociales, como un problema que atenta contra los derechos
humanos, reduce la autonomía y el desarrollo de los individuos y que se relaciona
con el libre ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos. Es necesario
fortalecer los mecanismos de denuncia y vigilancia del fenómeno.
3) El diseño e implementación de estrategias de información masiva dirigidas hacia
la sensibilización de la población en materia de prevención y promoción de la
salud, a partir de la adopción de cuidados a la salud, la inducción de demanda
para servicios prioritarios y la consulta institucional oportuna.
Adicionalmente, en la siguiente matriz se sintetizan algunas de las intervenciones
requeridas para el logro de las metas particulares previstas en el presente documento.
Como se mencionó, la universalización del aseguramiento se constituye en la estrategia
central, la cual deberá ser complementada y fortalecida en los aspectos pertinentes al
logro de dichas metas.
Metas
Aumentar la cobertura de
vacunación al 95% (todas
las vacunas).
Reducir la mortalidad de la
niñez en 56%.
Reducir la mortalidad
materna en un 70%
Incrementar la prevalencia
de uso de métodos
modernos de
anticoncepción en la
población sexualmente
activa al 75%.
Estrategias particulares
• Fortalecer la gestión institucional pública y privada en la operación del
PAI.
• Fortalecer los sistemas de seguimiento y control de coberturas y de la
gestión territorial y demás agentes responsables de la operación del PAI.
• Fortalecer la vigilancia por laboratorio.
• Estrategias educación, información y comunicación
• Suministro oportuno de biológicos y mejoramiento de la red de frío en
todas las zonas del país.
• Intensificación de estrategias de vacunación de los subgrupos de población
más dispersa, con mayores barreras de acceso y peores indicadores.
Mejorar el acceso efectivo a las atenciones que garantizan la protección de la
salud o el mejoramiento de la misma Es necesario:
• Información efectiva y permanente a la población sobre los contenidos de
los planes de beneficios, a los cuales tienen derecho los afiliados a la
seguridad social en salud.
• Eliminación de barreras funcionales y administrativas para el acceso a los
servicios de salud.
• Vigilancia y control sobre el cumplimiento y calidad de las intervenciones
definidas como básicas para esta población.
• Garantizar la adecuada, oportuna y continua atención del embarazo, el
parto y el puerperio.
• Garantizar el acceso efectivo e inclusión de la población menor de 1 y 5
años a las intervenciones de detección temprana de las alteraciones del
crecimiento y desarrollo.
• Estrategias que reduzcan las oportunidades perdidas en el acceso y
permitan la intervención oportuna de la población infantil, con énfasis en
la afectación de las primeras causas de mortalidad en la niñez.
• Articulación de estrategias nutricionales de intervención e incorporar a la
comunidad en la implementación de cada una de las estrategias
• Inducción de la demanda en intervenciones de mayor impacto y de
probada costo-efectividad.
• Promover las iniciativas de enfoque comunitario y el papel de la familia.
• Promover la lactancia materna temprana y exclusiva
• Implementar y evaluar las estrategias de seguridad alimentaría y
nutricional.
• Los esfuerzos deben tener un enfoque dirigido a la población más pobre y
vulnerable y localizada en las regiones que presentan mayores índices de
pobreza y mortalidad.
• Desarrollo y mejoramiento de la atención materno – infantiles, de acuerdo
con el régimen de afiliación.
• Articulación de estrategias nutricionales de intervención con la
inmunización y el manejo eficaz de las enfermedades prevalentes en la
infancia, incorporando la participación comunitaria en su implementación.
• Garantizar el acceso a la atención prenatal, del parto y del puerperio.
• Diseñar e implementar herramientas que faciliten la identificación,
orientación y adhesión a intervenciones de detección temprana de
alteraciones del embarazo, de atención del parto y de atención del
puerperio
• Fortalecer la vigilancia sobre el cumplimiento y la calidad de las
intervenciones relacionadas con la salud materna y de los componentes de
atención obstétrica esencial, tanto básica como integral.
• Investigación de los determinantes de la mortalidad materna en las
diferentes regiones del país.
Metas
Incrementar la prevalencia •
de uso de métodos de
anticoncepción entre la
población femenina no
•
unida sexualmente activa de
15 a 19 años al 69%.
•
Detener el crecimiento del
porcentaje de adolescentes •
que han sido madres o están
en embarazo, manteniendo •
esta cifra por debajo del
15%.
•
Reducir la tasa de
mortalidad por cáncer de
cuello uterino a 4.5 por
100.000 mujeres.
Reducir a 4,5% la
desnutrición global de los
niños menores de 5 años.
Mantener prevalencia
general de infección por
VIH, por debajo del 1,2%.
Línea base 2004.
174
Estrategias particulares
Implementación de mecanismos de monitoreo de estándares de calidad de
las instituciones con servicios obstétricos habilitados y de las instituciones
que realizan control prenatal.
Evaluación e implementación de modelos de atención de la gestante
durante el embarazo, el parto y el puerperio, para la identificación y
manejo oportuno de los riesgos reproductivos y obstétricos.
Capacitación de los equipos de salud en la utilización de procedimientos y
tecnologías eficaces.
Normalización de la estrategia de vigilancia en salud pública de la
mortalidad materna.
Capacitación del recurso humano en el manejo operativo del modelo de
vigilancia y las técnicas de investigación y análisis de muertes.
Evaluación, seguimiento, control de calidad y retroalimentación continua
del diligenciamiento del registro de mortalidad.
• Promover la utilización de métodos anticonceptivos modernos, mediante la
inducción de la demanda, la eliminación de barreras de acceso y el
seguimiento de su uso por parte de los servicios de salud, haciendo énfasis
y adecuando su operación a las características y necesidades de la
población adolescente.
• Incrementar el acceso de la población a la toma y lectura de citología
cérvico - uterina, así como mejorar la adhesión de la mujer al esquema de
detección precoz del cáncer de cuello uterino y a su tratamiento.
• Fortalecer la vigilancia en salud pública en salud sexual y reproductiva, a
través del diseño y disposición de metodologías estandarizadas de
vigilancia sobre los eventos de interés y sobre el acceso y calidad.
Los esfuerzos deben tener un enfoque dirigido a la población más pobre y
vulnerable y localizada en las regiones que presentan mayores índices de
pobreza y mortalidad.
• Promoción, protección y apoyo a la lactancia materna temprana y
exclusiva
• Implementar estrategias de información, educación y comunicación
entorno a la importancia de la lactancia, la nutrición adecuada y la
promoción de hábitos de consumo alimentario.
• Formular e implementar la política y el plan de seguridad alimentaría y
nutricional, teniendo en cuenta la disponibilidad, el acceso, el consumo, el
aprovechamiento y la inocuidad de los alimentos.
• Mantener y expandir programas focalizados para las familias más pobres,
con impacto favorable en la nutrición. Incorporar en los programas de
subsidio condicionado la obligatoriedad de realizar controles que den
cuenta de la salud y nutrición de los menores de edad en las familias
beneficiarias.
La estrategia fundamental es la implementación y mantenimiento de un Plan
Intersectorial para la prevención y control de la epidemia en el país174. El Plan
abarca al menos tres ejes temáticos: 1) Coordinación interinstitucional e
intersectorial, Evaluación y Monitoreo; 2) Promoción y Prevención; y 3)
Atención y Apoyo. Dentro de las principales acciones contempladas se
encuentran:
• Desarrollo de la vigilancia en salud pública en los aspectos
epidemiológicos, demográficos, y de prestación de los servicios de salud
Enmarcado dentro de la Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva y basado en los compromisos adquiridos
por los gobiernos a partir de la Sesión Especial de la Asamblea de Naciones Unidas sobre VIH/SIDA (UNGASS) de
junio del 2001.
Metas
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Reducir en 85% las muertes
por malaria.
•
Reducir en 93% las muertes
por dengue.
•
•
•
175
Estrategias particulares
(notificación de casos, prevalencias, tamizajes de bancos de sangre,
estudios de comportamientos de riesgo).
Capacitación de docentes en los niveles de educación básica y media para
la promoción y prevención en salud sexual y reproductiva, infecciones de
transmisión sexual, incluido VIH/SIDA.
Implementación de programas de promoción, prevención y atención en
salud sexual y reproductiva, con énfasis en VIH/SIDA, entre adolescentes
y jóvenes, con participación intersectorial y comunitaria.
Capacitación de los funcionarios de salud en cuanto a estrategias y
prácticas para la reducción de la transmisión madre – hijo.
Actualización y divulgación de guías de prevención y atención integral en
infecciones de transmisión sexual, incluido VIH/SIDA.
Diseño e implementación de un programa de monitoreo y evaluación para
los departamentos y municipios. Dentro de esta actividad se diseñarán y
ejecutarán encuestas de comportamiento y de seroprevalencia en grupos de
riesgo, que orienten intervenciones preventivas para la adopción de
comportamientos sexuales protegidos, dirigida a grupos específicos de alta
vulnerabilidad.175
Consolidación del fondo de medicamentos de bajo costo que posibilite el
acceso efectivo a medicamentos antiretrovirales e insumos de laboratorio
para el seguimiento de los tratamientos.
Mejorar la oportunidad y calidad del diagnóstico y tratamiento de la
malaria y el dengue.
Evaluar la red de diagnóstico existente en las zonas urbana y rural, por tipo
de asegurador y laboratorio de salud pública.
Ampliación de la red de diagnóstico y tratamiento en zonas con deficiente
cobertura.
Implementación de acciones de comunicación social para mejorar el
conocimiento de la población general sobre la presencia de malaria y
dengue, los servicios disponibles para su diagnóstico, tratamiento y los
mecanismos definidos para su correcta utilización.
Disposición adecuada de los medicamentos necesarios para el oportuno
tratamiento de los casos identificados, de manera que se reduzcan las
muertes evitables y se prevengan las complicaciones.
Fortalecimiento de la vigilancia de los vectores, integrando los ámbitos
territoriales y la comunidad; la identificación precisa de los vectores
implicados en la transmisión de la malaria y el dengue en cada localidad;
la evaluación de los criaderos del mosquito para definir las estrategias de
control vectorial; mediciones periódicas de los índices de infestación con
énfasis en los municipios categoría especial, 1 y 2.
Acciones de control selectivo de vectores en el ámbito local, por medio de:
trabajo comunitario en la definición de las acciones de control selectivo,
ajustados a las características de los criaderos existentes, los recursos
disponibles y las estrategias de control más eficientes.
Disposición oportuna de los equipos, insumos, suministros y recursos
humano de apoyo. Fortalecimiento de las competencias de la población
para la utilización de medios de protección en el ámbito domiciliar,
peridomiciliar y laboral.
Definición de acciones concurrentes de control de vectores, por parte del
Hombres que tienen sexo con otros hombres, trabajadoras(es) sexuales, personas privadas de la libertad, población
en situación de desplazamiento, usuarios de drogas intravenosas y consultantes por otras infecciones de transmisión
sexual.
Metas
•
•
•
•
Estrategias particulares
nivel departamental y nacional.
Fortalecimiento de la capacidad de diagnóstico por laboratorio y en la
depuración –confirmación de casos, de tal manera que la vigilancia sea
sensible a la identificación oportuna de brotes.
Implantación de una metodología abreviada de investigación de casos que
permita clasificarlos correctamente, e identificar casos importados y casos
urbanos de malaria y dengue.
Implementación de estrategias de vigilancia de base comunitaria en zonas
dispersas para facilitar la identificación de casos, orientarlos al diagnóstico
y tratamiento y mejorar la calidad de la medición del problema.
Intensificación de las acciones de vigilancia del evento y entomológica en
municipios de frontera.
Superando el ámbito de la salud pública, existen dos áreas en el país en las cuáles, tanto
entidades del nivel nacional como del territorial, deberán concentrar y aunar esfuerzos
por la envergadura de su importancia. Estas son, la Seguridad Alimentaria y Nutricional y
la primera infancia, cuyas acciones son de carácter transversal e intersectorial:
Seguridad Alimentaria y Nutricional.
El país debe avanzar en el diseño de una política y un plan de seguridad alimentaria y
nutricional actual del país, que incorpore una visón multidimensional, que van más allá
de la producción e importación de alimentos para satisfacer las necesidades alimentarias
de una población. El concepto multidimensional esta relacionado con una serie de
factores sociales, económicos, demográficos y culturales176.
La política de seguridad alimentaria y nutricional y el desarrollo de un plan nacional
buscan orientar un conjunto coherente de acciones mediante las cuales las organizaciones
y actores involucrados integran y coordinan sus esfuerzos para el mejoramiento de las
condiciones de seguridad alimentaria y nutricional de la población colombiana.
Se pretende que esta labor de integración y coordinación agregue valor público, en la
medida en que promueva, por un lado, un equilibrio de oferta y demanda de alimentos y
demás bienes y servicios relacionados con la alimentación adecuada, de tal manera que se
garantice la seguridad alimentaria, y por otro, los hábitos de vida saludables para que las
personas puedan convertir la alimentación en bien-estar. En otras palabras, se trata del
encuentro entre determinadas necesidades o expectativas y los bienes, servicios u
oportunidades disponibles (satisfactores), produciendo un beneficio que es aprovechado
de manera individual y colectiva. Su propósito último, es garantizar la seguridad de los
individuos frente al evento, socialmente inadmisible, de padecer hambre o no tener una
alimentación adecuada
176
“Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional”. Documento borrador Ministerio de Protección Social,
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Educación Nacional, Departamento Nacional De
Planeación, Instituto Colombiano De Bienestar Familiar, Instituto Colombiano De Desarrollo Rural, diciembre de
2005.
El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria es el conjunto de estrategias, acciones y
procedimientos de que dispone la sociedad y que tienen el propósito de proteger a la
población de las contingencias que conllevan a padecer hambre y/o a tener una
alimentación inadecuada. Por alimentación inadecuada entiéndase malnutrición,
desnutrición y problemas de salud ocasionados por la alimentación deficiente177.
Al tratarse de seguridad alimentaria y nutricional, sus acciones, estrategias y
procedimientos se enmarcan en el manejo del riesgo. En este caso, el riesgo de padecer
hambre o de tener una alimentación inadecuada. Desde este punto de vista, el Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria considerará acciones en tres frentes: Promoción y
prevención, mitigación del riesgo y superación del riesgo. Un aspecto importante que se
deriva del hecho que esté enmarcado en el manejo del riesgo, es que la población objeto
de intervención de la política de seguridad alimentaria es toda la población. Al 100% de
la población se protege y se promociona, a la población vulnerable se dirigen las acciones
de mitigación y a la población en privación se dirigen las acciones de superación.
La seguridad alimentaria y nutricional se constituye en una prioridad y un eje
fundamental para el desarrollo del país en el corto, mediano y largo plazo. Esa prioridad
incluye el adecuado manejo de los riesgos asociados, y se requiere que su abordaje sea
sostenible económica, social y ambientalmente. Su atención no solo debe intervenir las
manifestaciones del problema sino producir un impacto sobre sus causas estructurales.
Será preciso avanzar en los siguientes ejes fundamentales: Disponibilidad, Acceso,
Consumo, Aprovechamiento o Utilización Biológica, Calidad e inocuidad de los
alimentos, e inspección, vigilancia y control.
El desarrollo de los ejes deberá permitir que toda la población Colombiana tenga
seguridad alimentaria y nutricional, para el efecto se debe lograr: i) que la cantidad de
alimentos este relacionada con el suministro que requiere la población; ii) que toda
persona pueda alcanzar una alimentación adecuada y sostenible. Así, es preciso no solo
disponer de una oferta de alimentos, sino de precios accesibles al consumidor. En dicho
sentido, es de vital importancia reducir las cadenas de intermediación innecesarias y que
generan un valor adicional al producto en la cadena de comercialización, para el efecto se
plantea la creación de una red social de seguridad alimentaria y nutricional donde se
articulen los productores y los consumidores; iii) el aprovechamiento biológica sea el
mayor posible, para el efecto se deberá disponer trabajar intensamente en los hábitos
alimenticios y de vida saludable en la población; iv) que la cadena agroalimentaria realice
buenas practicas de manufactura, con el propósito de obtener alimentos inocuos y de
calidad. Para el efecto es preciso fortalecer y especializar el papel de los organismos d e
inspección, vigilancia y control; y v) el reconocimiento de las características e
idiosincrasia territorial.
177
Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua, deficiente significa que tiene algún defecto o que no
alcanza un nivel considerado normal.
Las estrategias que se deben incorporar son el desarrollo institucional, el fortalecimiento
de la política las entidades territoriales, las alianzas estratégicas, la participación
comunitaria y la información, educación y comunicación.178
En relación con el desarrollo institucional, se debe definir una estructura institucional que
permita articular la acción de los diferentes agentes que intervienen en la seguridad
alimentaría y nutricional. La estrategia contempla la definición de un responsable de la
coordinación de la política en el ámbito nacional, el diseño y aplicación de normas y
reglas de juego que permita el equilibrio entre demanda y oferta, la articulación y
coordinación de las organizaciones pública, privadas y del sector solidario y la
organización de los consumidores en los diferentes ámbitos territoriales.
Fortalecimiento de la política en las entidades territoriales. Se desarrollará un plan
nacional de seguridad alimentaria y nutricional y se promoverá la inclusión de la temática
en las agendas territoriales.
En referencia con las alianzas estratégicas. Serán fundamentales las sinergias que se
logren no solo entre los agentes al interior de la cadena de producción, sino la
coordinación y articulación entre los productores y consumidores.
Finalmente, las líneas de acción contemplaran además de desarrolllar los aspectos antes
señalados, el acceso a los factores productivos, el desarrollo de mercados, Impulso a
formas asociativas y empresariales, fomento estilos de vida saludable aseguramiento de la
calidad y la inocuidad y el desarrollo tecnológico, entre otros aspectos.
Estrategias política pública de infancia
El desarrollo e implementación del Sistema de Protección Social, SPS, y de Asistencia
Social, AS, en Colombia, se constituye en el marco institucional que permitirá, además
de consolidar, coordinar y articular los programas, proyectos y acciones de política de los
diferentes sectores y entidades, crear las condiciones para que la familia y la sociedad
asuman la responsabilidad que tienen en el desarrollo de los niños y niñas.
La primera acción de política a llevar a cabo es la aprobación e implementación de la
política pública de infancia, enmarcada en la corresponsabilidad de la familia, la sociedad
y el Estado, para proteger los derechos de los niños y niñas menores de 6 años. Las
estrategias y programas deben buscar el abordaje de todas las necesidades básicas del
niño. De tal manera que además de los alimentos, la protección y la atención de salud, los
programas de cuidados infantiles también deben proporcionar afecto, estímulo
intelectual, interacción humana en un ambiente de apoyo, oportunidades y actividades
que promuevan el aprendizaje.
178
Documento borrador de la política de seguridad alimentaria y nutricional, secretaria técnica nacional.
Además de las estrategias establecidas en las metas de disminución de la mortalidad
infantil y en la niñez, lasrincipales estrategias para lograr el bienestar de los menores son:
•
El MPS, como entidad responsable del SPS y de AS, establecerá los lineamientos
de coordinación interinstitucional necesarios para articular tanto las acciones de
política de las entidades del nivel nacional, como de los entes territoriales, con el
fin de seguir las líneas de desarrollo de la infancia establecidas en la política
pública.
•
Diseñar mecanismos para la realización del seguimiento y evaluación de la
política, los programas y los proyectos dirigidos a la primera infancia, con el fin
de dar cuenta del impacto de los mismos.
•
Diseñar y poner a prueba los elementos conceptuales, técnicos, operativos e
institucionales para estructurar los programas de Educación Inicial en el país. Este
proceso debe ser coordinado entre el Ministerio de Educación y el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar.
•
Fortalecer las acciones de prevención y atención de la violencia contra los niños y
niñas que se da en el ámbito familiar en las entidades con responsabilidades en
dichos ámbitos. Además de fortalecer las medidas de protección a los menores
víctimas de maltrato y de violencia física y sexual, se deberán establecer
mecanismos de atención y punitivos para los agresores. Especialmente, se hará
énfasis en que la violencia intrafamiliar y particularmente, la violencia física y el
abuso sexual, tengan penas realmente fuertes.
•
Establecer mecanismos para articular los diferentes sistemas de información sobre
la violencia intrafamiliar que existen en las entidades del nivel nacional
responsables de la atención y reporte.
Estrategia en Ciencia y Tecnología
Definir una estrategia de país que articulé las potencialidades en salud, el interés privado
y el interés público, con el fin de definir las líneas de investigación y así optimizar el uso
de los recursos disponibles.
Incentivar e incrementar el número de investigadores en el país, la estrategia se debe
concentrar en aumentar los programas de doctorados en salud en las universidades,
masificando de la educación de alto nivel y por otro, la retención y aprovechamiento de
este recurso humano.
Apoyar y fortalecer, mediante alianzas estratégicas entre los grupos más avanzados y los
grupos de las regiones que presentan baja capacidad en investigación.
Se debe vincular al sector productivo y a los nuevos actores del SGSSS para impulsar y
apoyar las actividades de investigación y desarrollo científico.
v)
EDUCACIÓN
A pesar de los grandes avances logrados durante la última década en materia de
educación, el país enfrenta algunas restricciones para ofrecer a toda la población en edad
escolar, condiciones básicas de acceso al sistema educativo. Además, se requiere mejorar
la articulación y la calidad de los programas impartidos en todos los niveles, buscando
que se ajusten a las necesidades más sentidas de la sociedad colombiana, tales como el
desarrollo científico y tecnológico, la producción del país, y una eficaz formación para el
trabajo.
Tal como lo establece la Constitución de 1991, la educación es un derecho de las
personas, razón por la cual el primer gran reto del Estado es garantizar el acceso universal
a la educación básica, un año de educación preescolar, cinco años de primaria y cuatro de
secundaria, para las personas entre 5 y 15 años. Así mismo, la Ley 115 de 1994
establece que una vez se logre el 80% de la cobertura en preescolar se crearán otros
niveles de educación inicial: prejardín y jardín. Al lograr este objetivo, la educación en
estos niveles dejará de ser un privilegio de los niños y jóvenes de mayores ingresos, y se
convertirá en la herramienta más útil para lograr mayor equidad.
Así mismo, un sistema verdaderamente equitativo deberá brindar educación de similar
calidad a toda la población. Sin embargo, la ampliación de las oportunidades educativas
que se observa en el país, ha estado acompañada de la consolidación de un sistema
educativo fuertemente segmentado, que no ofrece las mismas oportunidades a todos.
Algunos jóvenes, a pesar de acumular varios años de educación, no consiguen que éstos
sean valorados en el mercado laboral o no han adquirido suficientes capacidades para
aprovechar las oportunidades del desarrollo.
Por lo anterior, el Estado deberá vigilar el cumplimiento a cabalidad de la función social
de la educación que busca dar acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los
demás bienes y valores de la cultura, independientemente del nivel socioeconómico de
los usuarios del servicio educativo. De esta forma, tal como lo exige la Constitución de
1991, la educación formará a los colombianos en el respeto a los derechos humanos, a la
paz, a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento
cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente, sin distinción social.
Esto exige grandes esfuerzos, puesto que deben actualizarse y equiparase constantemente
todos los programas ofrecidos tanto en la educación básica como en el nivel superior,
igualmente en el sector público y el privado.
Con el fin de que la educación cumpla con su papel fundamental de promover la equidad
y desarrollo económico y social, el acceso universal a la educación básica y media de
buena calidad y los aumentos significativos en la cobertura de educación superior, estarán
orientados principalmente al incremento de un capital humano más capacitado y
necesario para el desarrollo del país, acorde con los avances de la ciencia y la tecnología,
el sector productivo y la vocación económica de las regiones.
Gráfico No. 80. Evaluación por Competencias
Fuente: MEN-DNP
En este proceso es indispensable la concepción de un sistema educativo integral a partir
del fortalecimiento y la articulación de todos los niveles desde la educación inicial hasta
la educación superior. Dentro de esta articulación se incluirá el desarrollo, adquisición y
fortalecimiento de competencias básicas, ciudadanas, generales, laborales específicas e
investigativas179. La formación por competencias estará acompañada del desarrollo de un
esquema de evaluación de la calidad por medio del cual se pondrá a prueba la adquisición
de las competencias acumuladas en cada uno de los niveles (Gráfico No. 80).
Esta iniciativa permitirá una mayor definición del perfil laboral de los egresados de cada
nivel, que junto con los esfuerzos por dar mayor pertienecia a los programas académicos,
mejorará la inserción laboral de los jóvenes que culminan la educación básica y media.
De igual manera, incentivará un mayor direccionamiento de la educación superior al
definir y acoger los perfiles laborales que el país requiere para el fortalecimiento de su
sector productivo y por ende el que se logre un mayor crecimiento económico.
179
Las competencias son un conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes, comprensiones y disposiciones
cognitivas, metacognitivas, socioafectivas y psicomotoras apropiadamente relacionadas entre sí para facilitar el
desempeño flexible, eficaz y con sentido de una actividad o de cierto tipo de tareas en contextos nuevos y retadores.
MEN (2005). Convocatoria para apoyar proyectos de transformación de la formación técnica y tecnológica 2005
(mimeo)
El modelo se concibe como un sistema flexible a partir del nivel de educación media, más
integrado con el sector productivo al permitir la entrada y salida de estudiantes del
sistema educativo hacia y desde el mercado laboral. Además, se plantea el
fortalecimiento y la articulación de la educación no formal con el resto del sistema para
garantizar que la fuerza de trabajo se capacite y actualice sus conocimientos de forma
permanente durante toda la vida (Gráfico No. 81).
Gráfico No. 81. Articulación del Sistema de Educación Colombiano
PROFESIONAL
UNIVERSITARIA
PROFESIONAL
UNIVERSITARIA
TECNOLÓGICA
TECNICA
PROFESIONAL
MEDIA ACADÉMICA
Educación no formal y continua
MERCADO
LABORAL
Educación no formal y continua
POSTGRADOS
MERCADO
LABORAL
MEDIA TÉCNICA
Lograr la articulación del sistema educativo y un mayor impacto de la educación sobre el
bienestar general de la población, requiere esfuerzos adicionales a los realizados hasta el
momento. Para evaluar los resultados de estos esfuerzos se plantean metas específicas
que se resumen en dos grandes temas: ampliación de las oportunidades de acceso al
sistema y mejoramiento de la calidad de la educación. También se plantean estratégias
que permitan el fortalecimiento de la gestión de las instituciones encargadas de la
prestación del servicio educativo, el financiamiento, la evaluación, la vigilancia y la
regulación del sector.
De acuerdo con el diagnóstico regional, donde se observan grandes inequidades, tanto en
el acceso como en la calidad de la educación en todos los niveles, es necesario que las
metas y estratégias aquí planteadas se apliquen con mayor intensidad en los
departamentos donde se presentan menores resultados en cobertura y calidad, implicando
a su vez un mayor esfuerzo de las administraciones locales. Igualmente, las acciones que
se realicen para superar esta problemática, deberán ajustarse a las características y
prioridades de cada región.
(i) Ampliación de las oportunidades de acceso al sistema educativo colombiano
Tabla No. 8. Metas programadas a 2019 en Educación: Ampliación de las
oportunidades de acceso al sistema educativo colombiano
METAS
Situación
Actual
(2003)
2010
2019
Aumentar a 100% el porcentaje de niños de 3 y 4 años que asisten a
29%
57,4%
100%
programas de educación inicial y reciben formación que favorece el
aprestamiento y los prepara para la educación primaria (1)
Alcanzar y mantener la tasa de cobertura bruta de 100% para educación
88,1%
94,1%
103%
básica (preescolar, básica primaria y básica secundaria) (2)
(3)
- Preescolar
44,9%
81,4%
100%
- Básica primaria (4)
114,6%
107,7% 106,6%
- Básica secundaria (5)
75,5%
90,4%
100%
Reducir la tasa de analfabetismo 0% para personas entre 15 y 24 años (6)
2,4%
1,4%
0%
Disminuir la tasa de deserción escolar a 2% (7)
7%
5%
2%
- Preescolar
7,1%
4,3%
0%
- Básica primaria
7,6%
5,6%
2,5%
- Básica secundaria
6,8%
5,5%
3,5%
Aumentar la tasa de cobertura bruta a 100% para educación media (8)
74,4%
82,3%
100%
Disminuir la repetición a 1% en educación básica y media (9)
6%
4%
1%
Aumentar los años promedio de educación para personas entre 15 y 24
11,34
8,67 años
9,74 años
años (10)
años
(11)
Aumentar a 50% la tasa de cobertura bruta en educación superior
25,7%
35,4%
50%
- Universitaria
19%
19,4%
20%
- Técnica y tecnológica
6,8%
16,1%
30%
Disminuir la tasa de deserción de educación superior a 25% (12)
50%
40%
25%
1. Fuente línea de base: DANE-ECV (2003) cálculos SE-DDS-DNP
2. Incluye la población que asiste a preescolar, primaria y secundaria que tiene entre 5 y 15 años. Fuente:
Cálculos SE-DDS- DNP con base en DANE – ECH.
3. Incluye la población que asiste a preescolar que tiene entre 5 y 15 años. Fuente: Cálculos SE-DDSDNP con base en DANE – ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolución 166 de 2003,
el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en preescolar: 2003 - 52,7%, 2010 - 77,8%, 2015 94,7%, 2019 - 100%.
4. Incluye la población que asiste a primaria que tiene entre 5 y 15 años. Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP
con base en DANE – ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolución 166 de 2003, el
MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en primaria son: 2003 - 112,2%, 2010 - 110,7%, 2015 107,7%, 2019 – 105%.
5. Incluye la población que asiste a secundaria que tiene entre 5 y 15 años. Fuente: Cálculos SE-DDSDNP con base en DANE – ECH. A partir de los resultados obtenidos con la Resolución 166 de 2003,
el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en secundaria son: 2003 - 80,4%, 2010 - 91,6%, 2015
- 98,4%, 2019 - 103%.
6. Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP con base en DANE – ECH 2003.
7. Corresponde a 2001 (último año disponible). Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP con base en DANE
formulario C600-2002.
8. Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP con base en DANE – ECH. A partir de los resultados obtenidos con la
Resolución 166 de 2003, el MEN calcula las siguientes tasas de cobertura en media: 2003 - 58,5%,
2010 - 76,8%, 2015 - 86,9%, 2019 - 100%.
9. Corresponde a 2002 (último año disponible). Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP con base en DANE
formulario C600-2002.
10. Fuente: Cálculos SE-DDS-DNP con base en DANE – ECH 2003.
11. Fuente cálculos SE-DDS-DNP con base en DANE - ECH, 2003. A partir de los resultados obtenidos
con SNIES, el MEN calcula que la tasa de cobertura bruta para la educación superior es de 22,4% en
2004.
12. Fuente MEN - SNIES, 2003.
Programas de educación para la primera infancia
A la educación inicial se le reconoce un papel fundamental en el desarrollo psico-social
de los niños, puesto que les otorga las pautas para la convivencia y la integración grupal y
comunitaria. Igualmente cumple con una función pedagógica que los vincula con la
enseñanza sistemática en diversos campos del conocimiento, estimula la curiosidad sobre
distintos aspectos del entorno y los vincula con la comunicación (verbal y no verbal).
Adicionalmente, puede cumplir con una función preparatoria para el nivel de primaria,
vinculando al niño con los hábitos, destrezas y habilidades elementales para el
aprendizaje, como con la adaptación al régimen escolar. Por último, a este nivel de
educación suele atribuírsele también, una función asistencial, que cumple con objetivos
asociados con la atención alimentaría y de salud de la población infantil más
vulnerable180.
En Colombia, el énfasis de la educación inicial, a cargo del Estado, ha estado vinculado
con la función asistencial y de protección que presta este nivel. Por el contrario, en el
sector privado el desarrollo de la educación inicial se ha dado de una forma más integral,
dando énfasis a la función pedagógica y de preparación para grados más avanzados del
sistema escolar. De esta forma, la diversidad en la atención genera algunas inequidades,
puesto que la falta de aprestamiento de los usuarios del servicio público de educación
inicial, puede estar afectando el rendimiento de los niños en los niveles posteriores del
ciclo educativo, por ejemplo puede ser causa de las altas tasas de repetición en primero de
primaria.
Por esta razón, tanto la eliminación de las restricciones en el acceso, así como las
diferencias en el servicio prestado por las instituciones encargadas de atender a la
población infantil menor de 5 años, serán temas esenciales dentro de la política educativa,
para lo cual se impulsarán programas que permitan acercar la función del ICBF, los
institutos y departamentos de bienestar social a la actividad de la educación formal,
introduciendo, junto con los elementos asistenciales, los aspectos pedagógicos y la
formulación de estandares para el desarrollo de competencias básicas de acuerdo con los
requerimientos del nivel. Igualmente se desarrollarán programas de capacitación de
padres y madres comunitarias con el fin de fomentar la educación preescolar no
escolarizada. La asistencia a los planes de capacitación será obligatoria y condición
necesaria para la recepción de recursos y prestación del servicio.
Igualmente, se
realizarán evaluaciones periódicas a estas personas sobre conocimientos y calidad en la
prestación del servicio.
180
Diker, Gabriela (2001). “Organización y perspectiva de la Educación Inicial en Iberoamérica: principales
tendencias”. OEI.
Respecto a la coordinación, reglamentación, vigilancia y financiación de la educación
inicial estará a cargo del MEN, con el concurso del ICBF. Para esto será necesaria en
primera instancia la capacitación, competencia del MEN, del recurso humano que
actualmente presta sus servicios en los programas del ICBF, en temas de aprestamiento y
preparación para la educación primaria, y vincular nuevo personal capacitado en estos
temas. Igualmente, el MEN junto con el ICBF tendrán la competencia sobre los
contenidos de los programas y las actividades que se llevarán a cabo en la jornada
escolar, además de la elaboración de manuales y cartillas pedagógicas y material
didáctico que sirva de apoyo.
Una vez implementados los nuevos programas curriculares y las estrategias pedagógicas
que facilitarán el alcance de los logros definidos para los niveles de educación inicial, se
realizarán evaluaciones periódicas con el fin de medir los resultados y, si es el caso,
realizar ajustes a los contenidos curriculares y estrategias pedagógicas propuestas.
De otro lado, la financiación de los temas asistenciales y de protección al menor estará a
cargo del ICBF e institutos de bienestar social. Así mismo, la prestación de este servicio
se llevará a cabo en las instalaciones de que disponen estas instituciones y el programa de
madres comunitarias, adecuadas para tal fin, o a través de la construcción de nueva
infraestructura.
Igualmente se realizarán convenios entre establecimientos de educación inicial referidos
anteriormente y de educación básica, con el fin de poner en contacto a los niños menores
con un ambiente de mayor escolaridad y lograr el tránsito inmediato de los niños que
asisten a los hogares o jardines del bienestar social al sistema de educación básica.
Dados los esfuerzos conjuntos que tendrá que hacer tanto el sistema de educación formal,
como el conjunto de Institutos o Departamentos de Bienestar Social se firmarán
convenios interadministrativos, que permitan el traslado de recursos de una institución a
otra con el fin de llevar a cabo las actividades necesarias para el óptimo funcionamiento
de la educación inicial.
Acceso universal a preescolar a partir de los 5 años.
Como complemento y continuación de la anterior estrategia, resulta importante la
universalización del acceso al grado cero de preescolar, por tanto es importante aumentar
el número de cupos disponibles. Adicionalmente se promoverá entre los padres la
posibilidad e importancia de escolarizar a sus hijos a esta edad, así como del impacto que
tiene la educación en este nivel sobre el desarrollo de las habilidades cognitivas de los
niños, con un grado de profundidad mayor al de los grados anteriores. Igualmente, se
deberán hacer esfuerzos para que el personal docente mejore su nivel calificación y
competencia para la prestación del servicio.
Sanciones al incumplimiento de la norma de educación básica obligatoria.
Tal como lo establece la Constitución de 1991, el Estado debe garantizar el acceso al
sistema educativo para los niños entre 5 y 15 años. Como se observa en el diagnóstico, se
ha avanzado bastante en este propósito, sin embargo hay algunas restricciones para lograr
la universalización de la educación básica. Una de éstas se refiere a la falta de
compromiso de algunos padres de familia con la formación de sus hijos y su utilización
para la generación de ingresos del hogar. Esto último afecta el potencial presente y futuro
de los niños y se constituye en una real trampa de pobreza.
Por esta razón, es indispensable que los padres estén enterados de que el acceso a la
educación básica es obligatorio. Es necesario concientizarlos sobre el deber de garantizar
que sus hijos asistan al sistema educativo, de acuerdo con el mandato constitucional y los
decretos expedidos por el MEN para este propósito. De lo contrario, además de estar
violando uno de los derechos fundamentales, afectarán el bienestar presente y futuro de
sus hijos. Por tal motivo, se establecerán sanciones, tales como reportes a la comunidad,
multas e incluso penas judiciales, que recaerán sobre los padres que incumplan el mandato constitucional, al no enviar a sus hijos a las instituciones educativas. Estas sanciones se
impondrán al comprobarse que la inasistencia de los niños y jóvenes a la escuela es
consecuencia de las decisiones de los padres y no de la imposibilidad de acceder al
sistema educativo, dadas las restricciones en la oferta, las cuales se superarán a lo largo
del período. Esta estrategia estará acompañada de acciones que incentiven la permanencia
del niño dentro del sistema.
Especial atención a la población vulnerable o habitante de zonas rurales con énfasis
en los niveles de preescolar y básica secundaria a partir del fortalecimiento de
experiencias exitosas y fortalecimiento de los modelos de educación especial.
Según la situación presentada en el diagnóstico, dentro de la educación básica son los
niveles de preescolar, secundaria y media los que logran las menores tasas de cobertura.
Además, se observa que las tasas de cobertura en las zonas rurales son mucho más bajas
que en las zonas urbanas. Por esta razón, es necesario que los esfuerzos para atraer a los
niños al sistema educativo se intensifiquen para los rangos de población de 5 a 6 años y
de 12 a 17, igualmente para toda la población en edad escolar que vive en las zonas
rurales. En este último caso es necesario aumentar y diversificar la oferta de educación
básica, con programas y metodologías pertinentes para cada una de las regiones, con el
fin de que los niños en edad escolar se incorporen al sistema educativo. Por ejemplo,
deberán fortalecerse y consolidarse algunos programas que pretenden mejorar la
cobertura y calidad de la educación en el sector rural, los cuales se han puesto en marcha
durante algunos años y han permitido de manera exitosa el acceso a la educación para
personas que no tienen posibilidad de ingresar a la educación básica tradicional. Tal es el
caso del modelo de Escuela Nueva, las metodologías de Aceleración del Aprendizaje,
Telesecundaria, Postprimaria, Sistema de Aprendizaje Tutorial (SAT), SER y CAFAM
Otro grupo poblacional que requiere atención especial por la baja posibilidad que tiene
para acceder y permanecer vinculado a la vida escolar, debido a la situación precaria y de
riesgo en la que vive, es la población vulnerable, por ejemplo la población desplazada por
la violencia o la que se encuentra en pobreza o extrema pobreza. Las instituciones y
autoridades responsables, tales como: Consejería para la Acción Social, Defensoría del
Pueblo, veedurías, alcaldías y autoridades municipales, realizarán esfuerzos adicionales
para identificar y comunicar a las secretarías de educación las condiciones de esta
población, con el fin de que la vinculen prioritariamente al sistema de educación formal.
Nuevos esquemas de participación privada para la prestación del servicio educativo en
educación básica y media.
Una de las estrategias más utilizadas para lograr el aumento de la cobertura observado en
los últimos años, ha estado apoyado en la figura de la matrícula vía subsidios (oficial
ubicada en establecimientos privados o por contratación del servicio). Las entidades
territoriales tienen la libertad de contratar con personas naturales o jurídicas la prestación
del servicio educativo bajo estas modalidades. Con el mismo fin, se han entregado
instalaciones educativas bajo la figura de “concesiones” al sector privado para que éste se
encargue del manejo total de la planta docente, la administración de las instalaciones y de
los procesos académicos. A pesar de que estas estrategias ya están en práctica, es
necesario realizar una evaluación en términos de la calidad de los servicios prestados, así
como de la eficiencia económica de estas modalidades de matricula, con el fin de
establecer si es viable fortalecerlas o si se requiere buscar nuevas alternativas.
Disminución de la tasa de deserción escolar de la educación básica
Los resultados de largo plazo que se esperan obtener con la ampliación de la cobertura,
sólo serán posibles si los niños y jóvenes logran culminar el ciclo escolar, por lo tanto la
reducción de la tasa de deserción se impone como un reto igual de importante.
Los factores que más inciden sobre la deserción escolar en todos los niveles educativos,
responde a las restricciones económicas que tienen las familias colombianas, que obligan
a los niños y jóvenes a abandonar las escuelas, en algunos casos, para emprender
actividades que les permitan obtener ingresos para aportar en sus hogares. Por tanto,
otorgar incentivos económicos, incluyendo mecanismos de subsidios directos a los más
pobres, condicionados a su asistencia y permanencia escolar, se convierte en uno de los
mecanismos más eficientes para atraer a los desertores.
Para contrarestar las altas tasas de deserción que se presentan en los periódos de crisis
económicas, es importante fortalecer el esquema de títulos de ahorro educativo, con los
cuales los padres de familia o benefactores puedan ahorar periódicamente los recursos
para la educación futura de los niños181.
Igualmente, las condiciones para reducir la deserción se encuentran inmersas en el
conjunto de estrategias propuestas en otros sectores, tales como el aumento del empleo
formal, el cual permitirá a los padres de familia contar con mayores ingresos y estabilidad
laboral, factores que aumentan la probabilidad de que los niños y jóvenes permanezcan
en el sistema escolar. Variables como la violencia y el desplazamiento forzado interno,
son factores que impiden la asistencia de los niños y jóvenes, por lo que las políticas
encaminadas a disminuir los efectos de los mismos, tenderán a mejorar las condiciones de
vida de las familias y por ende la asistencia escolar.
Finalmente, dado su impacto en la deserción escolar y con el fin de mejorar la eficiencia
interna del sistema educativo, se propone disminuir la repetición a 1% en educación
básica y media, medida que permitirá reducir la extraedad e igualar la tasa de cobertura
bruta y neta. El uso de nuevas y mejores metodologías de aprendizaje tendrá efectos
sobre la disminución de la repetición. Igualmente, deberán fortalecerse los procesos de
recuperación de logros y generar grupos de apoyo dentro de los establecimientos
educativos, con el fin de que los estudiantes cuenten con asesorías durante todo el año.
Reducción del analfabetismo y aumento de la escolaridad promedio para la población
de 15 a 24 años
Un resultado del acceso universal a la educación básica y media es una tasa de
analfabetismo de 0% para personas entre 15 y 24 años, otra de la metas a alcanzar en el
año 2019. Sin embargo, hay que continuar con los programas de alfabetización para
jóvenes y adultos con el fin de afectar a la población mayor de 24 años, puesto que para
la población menor, se garantizará siempre el reingreso al sistema educativo.
Un segundo resultado es el aumento de 2.7 años promedio en educación para personas
entre 15 y 24 años. Este indicador resulta de la suma de todos los años de educación
alcanzados por las personas que conforman este rango de edad, por lo que es
indispensable que niños y jóvenes permanezcan en el sistema educativo hasta alcanzar
por lo menos un año o más de educación superior, puesto que el promedio de años de
educación que se debe alcanzar (11.34) supera el número de años que se logra acumular
cursando tan sólo la educación básica y media. Adicionalmente, este grado de
escolarización representará la acumulación de las competencias adquiridas a lo largo del
ciclo escolar, incluyendo competencias laborales generales que les permitán a los jóvenes
establecer una relación más estrecha con el mercado laboral. Por tanto, las acciones para
que tanto niños y jóvenes no se vean presionados a dejar el sistema escolar sin haber
terminado el ciclo escolar son importantes para el cumplimiento de esta meta.
181
Este esquema debe ser administrado por el ICETEX, entidad que desembolsará los recursos a la institución
educativa en el momento que se soliciten.
Aumento de la cobertura bruta de la educación superior
El mayor acceso a la educación básica y media, repercutirá en una mayor demanda de
oportunidades de formación en el nivel de educación superior, igualmente el país
requiere capital humano calificado para el desarrollo de la ciencia y la tecnología, asi
como para lograr mayor productividad en su sector real. Por otro lado, dado el fuerte
impacto de la educación en el bienestar de la población dada su alta rentabilidad
individual y social, se requiere fortalecer la equidad en el acceso y el financiamiento de
estudios superiores de la población más pobre del país.
Por este motivo, es prioritario mejorar la oferta de educación superior en términos de
cobertura, calidad y pertinencia, igualmente implementar herramientas que faciliten el
acceso a este tipo de educación a la población más pobre. El primer gran reto es aumentar
la tasa de cobertura bruta al 50%. Para lograr esto será necesario que la cobertura de
educación técnica y tecnológica ascienda al 30% y la universitaria al 20%182. Para esto se
requerirá el mejoramiento de la capacidad de gestión de las instituciones de educación
superior del sector público, el desarrollo de nuevos programas a nivel regional más
acordes con las necesidades de cada zona, que permitan el desarrollo de la ciencia y la
tecnología y, la participación activa del sector productivo y el sector educativo privado
como oferente del servicio de educación superior y como agente activo para la
formulación de la política.
Cambios en la estructura de financiamiento de la educación superior
La educación superior de carácter oficial ha sido financiada tradicionalmente a través de
los recursos que asigna el Estado, soportado en una serie de reglamentaciones que
favorecen regímenes especiales en términos de beneficios laborales para las plantas de
personal pertenecientes a las universidades. Adicionalmente, se observa que el acceso a la
educación superior es un privilegio de los jóvenes de los estratos más altos, puesto que
las personas con menores recursos no logran ingresar a la universidad pública, debido a la
baja calidad de la educación recibida en el nivel básico y a la carencia de recursos
suficientes para costear los programas de educación superior ofrecidos por el sector
privado.
A pesar de que en Colombia ha existido un esquema de financiamiento por medio de
créditos y subsidios para la educación superior, éstos han favorecido principalmente a las
personas de ingresos altos y su cobertura ha sido bastante restringida. Algunas medidas
tomadas recientemente han permitido ampliar la cobertura y mejorar la focalización hacia
la población pobre tal como el programa de Acceso con Calidad a la Educación Superior
– ACCES, que busca financiar la educación superior de esta población a través de
créditos con bajas tasas de interés y periodos largos de pago. Sin embargo, es necesario
182
Esta meta propone dar un mayor énfasis a la educación técnica y tecnológica, sin embargo también se observará un
incremento de la educación universitaria paralelo al crecimiento de la población entre 18 y 24 años.
aumentar los recursos disponibles que garanticen la sostenibilidad de este tipo de
programas y contar con un modelo de financiamiento que permita la recuperación de un
porcentaje de los recursos invertidos por el Estado tanto en el sector privado como en el
público a través de diferentes esquemas. Un ejemplo de tal recuperación podrá darse a
partir del cobro de un porcentaje del salario de las personas que accedieron al sistema de
financiamiento establecido durante sus estudios.
Adicionalmente, se requiere una estrategia de choque que permita aumentar la cobertura
de la educación superior, utilizando eficientemente los recursos disponibles. El
financiamiento deberá corresponder a los cupos que las instituciones estén en capacidad
de atender, junto con indicadores de resultados de gestión y calidad. Esto generará
incentivos para que aumente la oferta de cupos y mejore la calidad, puesto que los
usuarios preferirán asistir a las universidades más destacadas del país. Evidentemente,
estas medidas tendrán que ser asumidas paulatinamente para garantizar que en un período
de transición las universidades ajusten su estructura de costos, realicen los análisis
financieros pertinentes e identifiquen el costo real del servicio educativo por estudiante
atendido. A través de estos nuevos esquemas de financiamiento, los aspirantes a la
educación superior podrán acceder a créditos o subsidios a la demanda, de acuerdo con su
nivel socioeconómico.
Los recursos disponibles para el financiamiento de la educación superior conformarán un
fondo, alimentado por recursos públicos y privados, provenientes de los aportes de las
instituciones educativas, el gobierno central, y las entidades territoriales y de cooperación
internacional, entre otros. Este fondo será manejado por el ICETEX, institución que se
encuentra en procesos de reingeniería debido al cambio de naturaleza jurídica que lo
comviertio en una institución financiera de naturaleza especial. Este cambio le permtirá
dar flexibilidad al sistema de crédito para la educación superior, aumentar la oferta de
créditos y subisidios para matrícula y manutención, así como una total transparencia en el
manejo de los recursos, aspectos que facilitarán el acceso a la educación superior de los
jóvenes de menores recursos.
Asi mismo, el ICETEX jugará un papel fundamental para la actualización de
conocimientos del recurso humano, a través del apoyo financiero en programas de
educación continuada a nivel nacional e internacional, sin necesidad de que estos
conduzcan a un titulo educativo.
Alianzas para la ampliación de cobertura a nivel regional de la educación superior.
Una de las características más importantes de la educación superior, es la marcada
concentración de la oferta en pocas áreas del conocimiento y en las regiones con mejores
condiciones socioeconómicas. Este último factor, es una de las principales causas de la
baja cobertura, puesto que los jóvenes que provienen de familias que residen en zonas
donde la oferta de programas es reducida o simplemente inexistente deben asumir costos
elevados de manutención. Adicionalmente, este fenómeno no ha permitido que se
desarrollen programas de acuerdo con las necesidades de las zonas más apartadas. Así
mismo, los programas académicos están rezagados, respecto a los avances de la ciencia y
la tecnología.
Con el propósito de superar esta problemática, se propone la generación de alianzas entre
las instituciones del sistema para que a través de los establecimientos de educación
superior y media existentes e incluso con instituciones de educación no formal, se pueda
extender la oferta de los programas de educación superior, con la participación del sector
productivo y las entidades territoriales. La estructura de estas alianzas puede
contemplarse desde la simple asesoría para el montaje de programas, hasta el préstamo de
instalaciones físicas para su funcionamiento o la responsabilidad compartida de la oferta
de dichos programas (Conpes 3360 de 2005).
Promoción y fortalecimiento de la educación técnica y tecnológica con estándares de
calidad y pertinencia
La educación técnica y tecnológica es una de las opciones disponibles dentro de la
educación superior en Colombia. Sin embargo, este tipo de educación tiene serios
problemas relacionados con la baja valoración que le dan la comunidad académica y el
sector productivo en general. Gran parte de este problema se debe a la baja calidad y
pertinencia de algunos de los programas ofrecidos a este nivel y a la visión tradicional de
la universidad como el deber ser de la educación superior, negando la posibilidad de que
exista otro tipo de educación igualmente valorada.
Sin embargo, las necesidades del país requieren el desarrollo de una educación técnica y
tecnológica con un alto contenido científico que permita desarrollar el potencial creativo
de los jóvenes colombianos, así como las capacidades que requiere el sector productivo.
Continuar con la masificación de la educación universitaria, de una forma desorganizada
y sin una orientación clara, no podrá generar los resultados que se esperan de la
educación superior. Se requiere reorganizar el sistema de educación superior, creando
niveles y tipos de educación diferenciados por su funcionalidad, pero con una calidad
similar que permita convertirlos a todos en opciones igualmente valoradas. Del mismo
modo, se requiere dar mayor movilidad al sistema estableciendo la educación por ciclos,
la cual permite acabar con el carácter terminal de la educación técnica y tecnológica y
adicionalmente que el sistema educativo se adapte más fácilmente a los permanentes
cambios en el mercado de trabajo y la estructura ocupacional, y a las demandas sociales
por mayores oportunidades de acceso a las oportunidades educativas.
Fomentar una educación técnica y tecnológica de calidad puede permitir superar algunos
de los obstáculos que impone la educación universitaria para masificar el acceso a la
educación superior, puesto que para lograr este objetivo debe garantizarse la oferta de
currículos flexibles, en diversas áreas del conocimiento, con un componente fuerte de
manejo de nuevas tecnologías, titulación de ciclos cortos con el fin de que las personas
tengan la opción de salir al mercado laboral y reajustar sus necesidades acercándose a la
actividad productiva, y en general reduciendo el costo de oportunidad que enfrentan los
jóvenes por el hecho de permanecer durante un tiempo prolongado fuera del mercado
laboral.
(ii) Mejoramiento de la calidad de la educación
Tabla No. 9. Metas programadas a 2019 en Educación: Mejoramiento de la calidad
de la educación
METAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Situación
Actual
(2003)
2010
2019
1. En el grado 5º el 100% de los estudiantes.
- Comprenen el significado básico de textos (1)
84,5%
90,7%
100%
- Resuelven problemas matemáticos simples (2)
55,3%
73,2%
100%
- Identifican procesos y eventos del mundo que
67%
80,2%
100%
nos rodea (3)
- Tienen un desempeño medio en la prueba de
31,4%
58,8%
100%
competencias ciudadanas (4)
En el grado 9º:
- 100% de los estudiantes comprenden con
73,4%
84,0%
100%
inferencias (5)
- Al menos el 80% de los estudiantes resuelve
32,6%
51,5%
80%
problemas matemáticos complejos (6)
- El 100% de los estudiantes diferencian
65,7%
79,4%
100%
transformaciones e interacciones en el mundo que nos rodea (7)
- Al menos el 60% de los estudiantes tienen un
24,4%
38,6%
60%
desempeño alto en la prueba de competencias ciudadanas (4)
2. 100% de los alumnos de grado 11 deben tener un nivel pre –
56,49%
73,9%
100,0%
intermedio de inglés (Nivel B1 de los niveles de desempeño
del Marco Común Europeo y de los Estándares de Inglés) (8)
3. 50% de los colegios alcanzan la categoria "alto" según el
17,96%
30,78% 50,00%
Exámen de Estado del Icfes (9)
- Oficial
8,70%
22,42% 43,00%
- No oficial
30,80%
41,20% 56,80%
4. 100% de los docentes obtienen una evaluación satisfactoria
50,00%
70,00% 100,00%
en la evaluación de desempeño (10)
Corresponde al nivel de logro C en lenguaje según las pruebas SABER. Fuente: (ICFES-pruebas
Saber). Cálculos SE-DDS-DNP.
Corresponde al nivel de logro C en matemáticas según las pruebas SABER. Fuente: (ICFES-pruebas
Saber). Cálculos SE-DDS-DNP.
Corresponde al nivel de logro C en ciencias naturales según las pruebas SABER. Fuente: (ICFESpruebas Saber). Cálculos SE-DDS-DNP.
La prueba SABER de competencias ciudadanas evalua los componentes de conocimientos, actitudes y
acciones ciudadanas, ambientes democráticos, procesos cognitivos, manejo de emociones y empatía.
Fuente: (ICFES-pruebas Saber). Cálculos SE-DDS-DNP.
Corresponde al nivel de logro D en lenguaje según las pruebas SABER. Fuente: (ICFES-pruebas
Saber). Cálculos SE-DDS-DNP.
Corresponde al nivel de logro D en matemáticas según las pruebas SABER. Fuente: (ICFES-pruebas
Saber). Cálculos SE-DDS-DNP.
Corresponde al nivel de logro D en ciencias naturales según las pruebas SABER. Fuente: (ICFESpruebas Saber). Cálculos SE-DDS-DNP.
Un estudiante en B1 comprende textos claros, se desenvuelve en situaciones de viaje, produce textos
sencillos y coherentes, puede describir experiencias y acontecimientos, sustentar opiniones y explicar
planes. Fuente: Ministerio de Educación Nacional, Programa Nacional de Bilingüismo. English
Benchmarking Test Report. Enero de 2006. University of Cambridge, ESOL Examinations.
9. En categoría "alto" se incluyen los colegios clasificados en niveles muy superior, superior y alto.
Fuente: (ICFES - Pruebas de Estado). Cálculos SE - DDS - DNP.
10. Se considera la evaluación como satisfactoria si el puntaje total es igual o superior a 60% de 84 que es
el puntaje máximo que puede obtener un docente. Fuente: MEN.
La política de ampliación de cobertura estará acompañada de estrategias de choque para
el mejoramiento de la calidad, donde se incluyen: la evaluación de competencias
acumuladas obtenidas por los estudiantes en los diferentes niveles educativos, el
desempeño de los docentes y demás actores que intervienen en el proceso educativo, la
implementación de planes de mejoramiento, así como la capacitación de los docentes.
Un segundo elemento esencial en el tema de educación, es el mejoramiento sistemático
de la pertinencia de la educación impartida en el país, por esta razón se seguirán políticas
que conduzcan a lograr una educación acorde con las necesidades del sector productivo,
los sectores estratégicos para el desarrollo del país, el desarrollo de la ciencia y
tecnología y la conservación y transferencia de los aspectos más destacables de nuestra
cultura.
Implementación de herramientas y estrategias innovadoras para la formación en TIC’s
Teniendo en cuenta la necesidad que tiene nuestro país de fundamentar el crecimiento del
desarrollo cienífico y tecnológico, el sistema educativo debe jugar un papel fundamental
en la apropiación social de la ciencia y la tecnología y en el proceso de instaurar una
cultura científica en los procesos cotidianos de formación. Un primer paso en este camino
es el fomento del uso de tecnologías de información y comunicaciones – TIC’s - en la
educación básica y media, para el desarrollo de competencias tecnológicas, las cuales se
convierten en herramientas claves para que los estudiantes puedan aprovechar las
oportunidades el desarrollo científico y tecnológico que se observa a nivel mundial. Para
este propósito, debe intensificarse la capacitación de alumnos y docentes en estas
tecnologías, así como el acceso de los estudiantes a los equipos de cómputo y
herramientas de comunicación como el Internet.
Igualmente, debe intensificarse el uso de la televisión, radio y materiales educativos,
principalmente en las zonas apartadas del país, para el desarrollo de competencias
básicas puesto que este tipo de tecnología permite el acceso masivo al conocimiento, por
tanto puede lograr un impacto significativo en la consecución de mayores logros por
parte de los estudiantes de educación básica y media. El personal docente, con apoyo
económico y técnico de las entidades territoriales y el gobierno central, podrá elaborar
material audiovisual que facilite la incorporación de los conocimientos por parte de los
alumnos e incluso se pueda utilizar para el aprendizaje autónomo. A su vez, estos medios
pueden ser los más eficaces para la difusión de los estándares de calidad y las
competencias mínimas a desarrollar en la educación básica y media. Por tanto, deben
convertirse en las principales herramientas para la capacitación de docentes, así como el
medio de difusión de las experiencias más exitosas.
Desarrollo de competencias en todo el ciclo de formación de capital humano
Dado que el sistema educativo que se propone incluye una articulación de todos los
niveles, es necesario que se fomente el enfoque de formación de competencias
acumuladas, partiendo del desarrollo de las competencias básicas183 y ciudadanas184 en
preescolar y primaria, incoporando competencias laborales generales185 en la secundaria
y algunas específicas186 en la media, de manera que en el nivel de educación superior se
profundice en cada una de estas competencias, se potencie la capacidad de investigación
científica y tecnológica y finalmente el país cuente con profesionales capaces de dar
solución a los problemas que se generen en su entorno de manera creativa y oportuna.
Lo anterior convertirá el nivel de educación media en una primera etapa de la formación
para el trabajo con el fin de que resulte más atractivo el acceso a la educación por parte
de los jóvenes que tienen mayores restricciones económicas. Igualmente, debe
garantizarse que la educación proporcionada a este nivel, se encuentre en total
concordancia con las necesidades del sector productivo y la educación superior mediante
la actualización periódica de los contenidos de los programas.
Este esquema estará articulado con el Sistema de Formación para el Trabajo –SNFT-, de
acuerdo con las recomendaciones dadas por el documento Conpes Social No.81. Por
tanto, se crearán estrategias de acercamiento de la educación formal con las instituciones
que conforma SNFT, facilitando la articulación con el sector productivo a través de
prácticas de los estudiantes en las empresas y la intervención de estás mismas en el
desarrollo de programas académicos, entre otros.
Asi mismo, es importante iniciar un proceso de reestructuración del SENA, con el fin de
adscribirlo al MEN, debido al papel que juega este en la capacitación del recurso humano
a través de programas de educación no formal, tema que es competencia del MEN, lo
cual facilitará la articulación con la educación formal prevista en el SNFT.
183
Comprenden aquellos conocimientos y habilidades que permiten progresar en el ciclo educativo e integrarse a la
sociedad como las comunicativas en español y en una segunda lengua, en matemáticas, científicas en ciencias naturales
y en ciencias sociales y humanas.
184
Promueven el respecto y los derechos humanos en torno a tres ejes: convivencia y paz, participación y respuesta
democrática, pluralidad y valoración de las diferencias.
185
Aplicadas en el proceso de ingreso, permanencia y desarrollo en el mundo del trabajo, requeridas para desempeñarse
en cualquier entorno productivo, sin importar el sector económico, el nivel del cargo o tipo de actividad.
186
Permiten la realización de trabajos específicos bajo estándares de desempeño en el mundo laboral y están
relacionadas con las distintas profesiones.
Dominio de idioma extranjero
De otra parte, se considera indispensable que dentro de las estrategias para mejorar la
calidad de la educación se mejore la capacidad de los alumnos para comunicarse en una
segunda lengua. Se propone que al año 2019, 100% de los alumnos de grado 11 deben
tener un nivel pre – intermedio de inglés187, es decir, deben comprender textos claros,
desenvolverse en situaciones de viaje, producir textos sencillos y coherentes, describir
experiencias y acontecimientos, sustentar opiniones y explicar planes. Para lograr esta
meta, es necesario intensificar el número de horas de capacitación desde el inicio del
ciclo escolar, y contar con un número importante de docentes capacitados para la
enseñanza del inglés en todos los niveles. Estos docentes deben ser evaluados
constantemente con el fin de conocer sus niveles de actualización y fomentar su
capacitación continua. Para esto último, los docentes podrán acceder a programas de
créditos y becas que otorgue el ICETEX.
Mejoramiento y uso eficiente de la infraestructura escolar
La infraestructura física con la que cuenta el sistema educativo colombiano, requiere
actividades de construcción y mantenimiento. La inversión económica para este
propósito, en el caso de la educación básica, debe realizarse a través de los recursos de
calidad provenientes del Sistema General de Participaciones, así como de los recursos
provenientes de la ley 21 de 1982 y de los proyectos de inversión del Ministerio de
Educación. Adicionalmente, es necesario que las entidades territoriales destinen recursos
propios para la construcción y el sostenimiento de la infraestructura escolar.
Igualmente, deben generarse programas para el uso eficiente de la infraestructura y la
dotación con la que cuenta el sistema, permitiendo la firma de convenios
interinstitucionales con el fin de maximizar el uso de esta y complementar la actividad
escolar con otro tipo de actividades, como la formación para el trabajo y las actividades
deportivas, según la capacidad instalada existente, en beneficio de la calidad de la
educación y el bienestar de la población.
Lo anterior se acompañará con un programa de adquisición y renovación de la dotación
escolar como laboratorios y talleres, y tecnologías de informática, entre otros. Este
programa priorizará la inversión en las zonas con menor acceso a este tipo de
herramientas.
En el caso de la educación superior, un elemento muy importante para aumentar la
calidad, es el mejoramiento de la infraestructura y dotación con la que cuentan algunas
instituciones. Éstas deben disponer de los recursos necesarios para poner en contacto a
los estudiantes con las herramientas básicas que se utilizan en cada área. A través de los
programas de seguimiento a la calidad de la educación superior, deben estipularse los
187
Nivel B1 de los niveles de desempeño del Marco Común Europeo y de los Estándares de Inglés
requerimientos mínimos en el tema de infraestructura y dotación con la que deben contar
estos programas para poder ofrecer el servicio de educación. Así mismo, se estipulará que
las instituciones de educación superior deberán realizar un monto mínimo de inversión en
dotación tecnológica.
Igualmente, el gobierno nacional fomentará la firma de convenios entre las instituciones
de educación superior con el fin de compartir los recursos educativos tales como
laboratorios, talleres y simuladores. Así mismo, se fomentarán convenios entre las
instituciones de educación superior con empresas que permitan la utilización de su
infraestructura como campo experimental para el aprendizaje.
Evaluación para el mejoramiento de la calidad de la educación
En la Tabla No.2 se proponen varias metas que permitirán hacer seguimiento a los
esfuerzos que realice el sistema educativo para aumentar la calidad. Al teminar el ciclo
escolar se espera que los alumnos hayan desarrollado competencias comunicativas,
científicas, ciudadanas y en matemáticas. Alcanzar estas competencias significa contar
con ciertas facultades que les permitirán a los jóvenes desenvolverse en su vida laboral o
continuar el ciclo escolar. En el caso del lenguaje, deberán producir y comprender una
amplia variedad de textos extensos y estructurados en diferentes lenguajes (simbólicos,
audiovisuales y lingüisticos) y comunicarse con fluidez. En matemáticas, deben
desarrollar la capacidad de formular y resolver problemas usando argumentos numéricos
y geométricos, usar medidas estadísticas y resolver problemas con variación periódica.
Las competencias científicas, les permitirán abordar situaciones hipotéticas que requieren
clasificaciones, constrastación, inferencias y relaciones lógicas de los fenómenos
naturales y sociales y dominar diferentes tecnologías.
El nivel de logro de los estudiantes respecto a estas competencias, se medirá a través de
un esquema de evaluación de competencias acumulativas según los diferentes niveles
educativos. Los diagnósticos realizados a partir de los resultados en las pruebas
permitirán reajustar los campos de acción y las estrategias para mejorar la calidad de los
procesos de aprendizaje. Estás pruebas serán comparables año a año y responderán a los
estándares establecidos. Este esquema de evaluación de la calidad del sector educativo,
estará liderado por el ICFES, institución que se dedicará exclusivamente a la realización
de pruebas.
Adicionalmente, los estudiantes participarán continuamente en pruebas internacionales de
evaluación de competencias, con el fin de que los parámetros de calidad establecidos para
el país tengan en cuenta los estándares a nivel internacional.
Se crearán mecanismos de divulgación de los resultados, para que todos los sectores
involucrados en el sistema de educación, incluidos los padres de familia, puedan conocer
y hacer control sobre los avances o retrocesos en calidad en las instituciones donde
asisten sus hijos. Igualmente, los resultados de las pruebas deben ser utilizados para
elaborar las líneas de base necesarias para la realización de diagnósticos y posterior
implementación de los programas de mejoramiento de la calidad de la educación.
Estás estrategias funcionarán en la medida en que todos los alumnos de los niveles a
evaluar, participen en las pruebas. Se deberá entonces ampliar la cobertura de las pruebas
para todos los alumnos de 5º, 9º, 11º y últimos semestres de educación superior. Los
resultados de estas pruebas serán requisito para continuar con el siguiente grado u obtener
permisos para la práctica profesional.
Sistema de aseguramiento de la calidad
El mejoramiento de la calidad de la educación requiere de la formulación de estándares y
condiciones mínimas, que establecezcan diferencias entre los distintos niveles de la
educación básica, media y superior. Igualmente, estos estándares y condiciones mínimas
deberán cambiar, conforme evolucionan las metodologías de aprendizaje junto con la
incorporación de nuevas tecnologías en los procesos de formación. Para garantizar que
los programas e instituciones educativas incorporen los estándares y cuenten con las
condiciones mínimas se fortalecerá el sistema de aseguramiento de la calidad de la
educación conformado por tres subsistemas: información, calidad y fomento (Gráfico No.
82).
Gráfico No. 82. Sistema de aseguramiento de la calidad
SISTEMA DE CALIDAD
PROVISION DE
INFORMACIÓN
FOMENTO
ACREDITACIÓN DE
ALTA CALIDAD
OML
(Programas, Instituciones)
RES 166 - SNIES
CALIDAD
CNA
REGISTRO CALIFICADO
APOYO
•
Sistemas de
información
•
Nuevas tecnologías
•
Planes mejoramiento
(Condiciones Mínimas)
SABER-ESTADO ECAES
CONCES
Lo anterior implica que a partir de la información sumistrada por el esquema de
evaluación de competencias acumuladas, los sistemas de información de matrícula y de
mercado laboral, se contará con los insumos para evaluar y otorgar licencias de
funcionamiento, registro calificado y certificados de acreditación de calidad de todas las
instituciones pertenecientes al sector. De igual forma, este sistema diseñará y coordinará
las actividades de fomento tendientes a mejorar la recolección de la información que
alimenta el sistema y los planes de merojamiento para el logro de los certificados de
calidad.
Capacitación y evaluación docente para el mejoramiento de la calidad de la educación
Los avances continuos del conocimiento y la tecnología requieren la actualización
permanente de los docentes. Para esto, se podrá acceder a programas de crédito o becas
otorgados por el ICETEX. De igual forma, se deberán fortalecer los vínculos de
cooperación con otros países para la capacitación e intercambio de docentes de todos los
niveles educativos. Igualmente, debe existir un mejoramiento de la calidad de los
programas ofrecidos por las facultades de educación, tanto a nivel de pregrado como de
actualización o postgrado.
De otro lado, con el fin de conocer cuales son los vacíos más frecuentes en la preparación
de los docentes, deben realizarse evaluaciones periódicas y a partir de los resultados
formular programas de mejoramiento y estrategias que intensifiquen las áreas de menor
logro. Los resultados de estas evaluaciones serán un factor importante para la asignación
de recursos a las instituciones educativas.
Seguimiento al mercado laboral
Con el fin de apoyar al sistema de educación superior, en torno al tema de mantener la
pertinencia de los programas ofrecidos, deben fortalecerse los mecanismos que se
encargan de consultar continuamente al mercado laboral acerca de sus necesidades en
capacitación, de manera que el sistema educativo pueda realizar periódicamente
actividades para mantener actualizados los contenidos de sus programas. Uno de estos
mecanismos es el “observatorio del mercado laboral”, el cual está a cargo del MEN.
Fomento a la investigación y articulación con el sistema nacional de ciencia y
tecnología
La investigación es una de las principales funciones de la educación superior188y es uno
de los mecanismos más efectivos con los que cuentan las IES para hacer llegar a la
sociedad sus principales aportes al desarrollo económico y social. Igualmente, permite
hacer una actualización constante de los programas.
A pesar de la importancia de la investigación en el ámbito de la educación superior, en la
mayoría de instituciones es casi inexistente. Por esta razón, el gobierno central fomentará
188
Según la Ley 30, las funciones de la educación superior se resumen en las actividades de docencia, investigación y
extensión.
la realización de la misma, generando incentivos, tales como el reconocimiento a los
grupos de investigación, destinando mayores recursos para esta actividad y fomentando el
sector de Ciencia y Tecnología a través de estratégias tales como: fortalecer el nuevo
Sistema Nacional de ciencia, tecnología e innovación, acrecentar la cultura cientificotecnológica de la sociedad colombiana , desarrollar el capital humano colombiano para la
ciencia, la tecnología y la innovación, impulsar el conocimiento en áreas estratégicas para
el desarrollo competitivo del país y consolidar capacidades de CTI en todas las regiones
de Colombia189.
De igual manera, será necesario fomentar la participación del sector privado en su
financiamiento, al tiempo que se deben aprovechar sus posibles aportes en términos de
experiencia, conocimientos técnicos y facilidades en infraestructura. Asimismo, se debe
estimular la realización de prácticas de investigación dentro de sus empresas. La
investigación se considerará una condición necesaria para que las instituciones de
educación superior puedan acreditarse.
El fomento de la investigación en la educación superior deberá estar enmarcada en las
actividades y sectores estratégicos que estipule el Nuevo Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación. Finalmente, tal como se propone en las estrategias del sector de
ciencia y tecnología, por medio del sector educativo se impulsarán áreas estratégicas del
conocimiento tales como la biodiversidad y los recursos genéticos, la biotecnología e
innovación agroalimentaria y agroindustrial, las enfermedades infecciosas prevalentes en
áreas tropicales, los materiales avanzados y la nanotecnología. Igualmente, se cubrirán
áreas donde se están produciendo las mayores transformaciones tecnológicas, como en el
campo de las telecomunicaciones, el metalmecánico y la electrónica.
(iii)
Fortalecimiento institucional del sector educativo
Mejoramiento de la eficiencia del sector educativo
La estructura institucional actual del sector educativo, no permite que las instituciones
educativas se fortalezcan y cuenten con la capacidad de gestionar el sistema, incluidas las
decisiones de gasto y la ejecución de estrategias para mejorar la calidad y cobertura. Se
plantea entonces, dar mayor autonomía a estas instituciones, otorgando instrumentos que
le permitan el manejo de sus recursos físicos, humanos y financieros, para esto se creará
un sistema de asignación de recursos que contemple incentivos para mejorar la calidad en
sus procesos educativos e impulsar los indicadores de cobertura y gestión en su región.
De igual manera se requieren ajustes a la carrera docente, con el fin de que esta responda
a los procesos de capacitación y actualización necesarios para impulsar los planes de
mejoramiento de la calidad diseñados por los establecimientos educativos, así como de
los resultados obtenidos con estos mismos.
189
El desarrollo de estas estratégias puede ser consultado en el capítulo III del documento que resume toda la propuesta
“Visión Colombia II Centenario:2019. Propuesta para discusión” pag. 206-213
En es este nuevo esquema el papel de las Entidadas Territoriales –ET- será determinante
en términos de asistencia técnica y superivisión a todos los procesos educativos de los
niveles básico y medio, asi como en la asignación de recursos propios para el sector de la
educación. Igualmente, es indispensable que las ET se articulen con las IES y el sector
productivo para fortalecer la organización y la prestación del servicio de educación
superior.
De otro lado, el Ministerio de Educación Nacional – MEN-, como entidad del nivel
nacional, se encargará de diseñar, impulsar y hacer seguimiento a las políticas educativas.
Para esta última función, se fortalecerá el sistema de regulación y supervisión del sector
educativo a nivel básico y superior, tanto en las entidades territoriales como en el nivel
nacional. Este sistema permitirá la organización del sector al integrar los resultados de las
evaluaciones que efectuen de las entidades territoriales en materia de control y vigilancia,
de acuerdo con las orientaciones del MEN, las cuales establecen los instrumentos que
permiten el seguimiento a la calidad, al desarrollo adecuado de los procesos pedagógicos
y al aseguramietno del acceso y permanecia en el sistema educativo de la población.
Producto de este sistema se difundiran los informes de resultados y se diseñarán los
planes que permitan realizar los correctivos en las instituciones educativas o la
suspensión de las licencias para la prestación del servicio. Estará articulado con el
sistema de aseguramiento de la calidad.
Por otra parte, con el fin de contar con las herramientas necesarias para realizar
seguimiento y control al sector educativo y asegurar la calidad del mismo, deben
fortalecerse los sistemas de información. Tanto la toma de decisiones por parte de las
entidades territoriales y del MEN, requieren encontrar sustento en diagnósticos y análisis
acertados, basados en información confiable y actualizada.
Los mayores avances asociados a los sistemas de información se dan en el nivel central,
donde existe la capacidad técnica y el capital humano necesario para el desarrollo de
éstos, sin embargo, las entidades territoriales, quienes alimentan los sistemas del nivel
central, tienen grandes falencias a nivel técnico y de personal, por lo que ha impedido
lograr grandes avances. Por tanto, es urgente aumentar la capacidad técnica del nivel
territorial y generar la cultura de la información como sustento importante de la
planeación, el seguimiento y el control.
El sistema de información del sector debe a su vez, contar con mecanismos claros y
transparentes que permitan dar a conocer la información al público y a través de la
retroalimentación confirmar la veracidad de los resultados obtenidos en el ejercicio del
servicio educativo. La confrontación de la información a través de la percepción del
público, es uno de los mecanismos más efectivos para validar los datos. Por este motivo,
deben generarse estrategias, tales como la publicación continua de la información en
páginas web.
Finalmente, otra estrategia de cambio institucional que requiere el sector con el fin de
garantizar la permanencia de los niños y jóvenes en el sistema educativo en épocas de
crisis econonomicas es la conformación de un fondo financiero, a partir del aporte de
recursos del sector privado, del gobierno nacional y territorial. En el caso de los recursos
del sector privado, estos provendrán de un porcentaje de la matrícula (verificar si esto
esta incluido en el sistema de protección social)190.
190
El fondo será administrado por el ICETEX y los desembolsos se dirigirían directamente a las instituciones
educativas, previa verificación de la situación socioeconomica de los padres.