9. Acciones de inconstitucionalidad

Lic. Eduardo Tomás Medina Mora Icaza
Criterios constitucionales litigados ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación por la vía de acciones de inconstitucionalidad
La Procuraduría General de la República tuvo desde 1994 la facultad de ser el
órgano vigilante del respeto al orden constitucional, pudiendo comparecer en los
conflictos entre órganos y órdenes de gobierno en las controversias
constitucionales e impugnando normas en abstracto mediante las acciones de
inconstitucionalidad.
Este ejercicio de control constitucional permite distinguir una forma específica de
entender la Constitución y de interpretar sus alcances. En este sentido, cada
planteamiento de inconstitucionalidad que se realiza al comparecer en las
controversias y acciones es una pelea por determinar el contenido de una norma
constitucional y sus parámetros de aplicación.
Durante mi encargo como Procurador General de la República, promoví 237
acciones de inconstitucionalidad en contra de diversas leyes federales y locales.
Varias de estas acciones se hicieron valer en contra de diversas leyes fiscales
municipales relativas al pago de derechos por el servicio de alumbrado público,
por ser inconstitucionales al no establecer reglas claras que justificaran el costo de
la provisión del servicio a los particulares.
También se interpusieron acciones en contra de diversas leyes hacendarias
municipales aprobadas por los congresos locales en las que establecían
exenciones al cobro de contribuciones en perjuicio de las haciendas municipales.
En este orden de ideas, se impugnaron diversas leyes federales y estatales por
establecer sanciones inconstitucionales por no tener parámetros para su
aplicación y favorecer una actuación arbitraria de la autoridad administrativa.
El resultado de estas acciones fue favorable ya que se logró un grado de
coincidencia entre los criterios de la PGR y las resoluciones de la Suprema Corte
de Justicia del 98.4% en acciones de constitucionalidad y 94% en controversias
constitucionales.
Así, en mi gestión como Procurador existió un serio compromiso por garantizar la
observancia de la Constitución al impugnar la inconstitucionalidad de normas que
inciden en el quehacer cotidiano de los gobernados, tales como el pago de
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contribuciones o la imposición de sanciones administrativas por la actividad de
policía y gobierno de las autoridades.
Interpuse varias acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes locales en
materia electoral, derivadas de la reforma electoral de 2007-2008, a efecto de
lograr criterios interpretativos que ajustasen figuras y procesos para aplicar
eficazmente la reforma y garantizar la igualdad del voto, así como un tratamiento
equitativo entre los contendientes en las elecciones.
Asimismo, cumpliendo con la función conferida al Procurador General de la
República como garante del orden constitucional, interpuse ciertos planteamientos
de invalidez que permiten conocer mi posición sobre diversos temas de derecho
constitucional, entre los cuales destaco los siguientes.
A. División de poderes
1. Acción de inconstitucionalidad 122/2008
En esta acción se impugnó el artículo 38 de la Ley de Sociedades Mutualistas del
Distrito Federal que facultaba para sancionar con multa a quien violará cualquier
precepto de la ley, sin que se especificaran las conductas específicas sobre las
cuales recaería dicha sanción. Es decir, el legislador no ha realizado la descripción
típica de aquellas conductas que deben ser sancionadas y por ende permite que
dicha función sea realizada por la autoridad administrativa.
Ahora bien, se consideró que esto era violatorio del principio de legalidad en
materia de sanciones administrativas previsto en el artículo 14 constitucional, que
obliga al legislador a determinar con exactitud cuál es el hecho infractor que
sanciona para que la autoridad y los destinatarios de la norma puedan conocer sin
margen de duda cuál es el supuesto que actualiza la generación de la sanción.
El asunto se resolvió por el Tribunal Pleno el día 14 de abril de 2009 y se propuso
reconocer la validez de la norma pero la misma se desestimó ya que no se obtuvo
la mayoría calificada de 8 votos (6 votos por la validez y 4 por la invalidez).
2. Acción de inconstitucionalidad 52/2009
Se reclamó que el artículo 17, apartado B, párrafo décimo segundo, de la
Constitución Política del Estado de Aguascalientes era violatorio de los principios
de autonomía, independencia y especialización que debe tener todo órgano
electoral jurisdiccional, pues prevía que el Tribunal Estatal Electoral fuera un
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órgano jurisdiccional de carácter temporal que sólo se integraría durante los
procesos electorales y el resto del tiempo los asuntos electorales fuesen resueltos
por el Tribunal Superior de Justicia.
También se argumentó que la norma combatida violentaba los principios de
certeza, objetividad e imparcialidad en materia electoral ya que provocaría una
falta de profesionalización y especialización que sólo puede ser producto de la
praxis adquirida en el desarrollo de dicha actividad de manera continua,
permanente y reiterada, lo que no se logra con la interrupción del ejercicio
jurisdiccional del Tribunal Electoral en los periodos no electorales.
El Tribunal Pleno resolvió la inconstitucionalidad de la norma el día 12 de
noviembre de 2009, bajo el argumento de que el carácter temporal del tribunal
electoral era violatorio de los principios de autonomía e independencia judicial, así
como de certeza y especialización en materia electoral por las razones
constitucionales que se hicieron valer en los conceptos de invalidez.
Criterios constitucionales sostenidos en estos casos
De estos precedentes podemos rescatar las siguientes posiciones en materia del
principio de división de poderes que fueron defendidas y ganadas ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación:
1) Todos los actos de gobierno deben ser sometidos a una revisión constitucional.
No debe existir discrecionalidad en el ejercicio de las funciones de gobierno.
2) El ejercicio del poder se encuentra sujeto a los parámetros constitucionales
establecidos, sin que exista la posibilidad de un ejercicio discrecional de poder
fuera de estos. Esto a su vez, es una condición necesaria para generar
predictibilidad en la aplicación de las normas a efecto de contribuir a la
certidumbre jurídica.
3) La importancia de las garantías institucionales mínimas para el correcto
desempeño de la función judicial. Una administración de justicia efectiva pasa
forzosamente por condiciones sustantivas y materiales mínimas, tales como la
seguridad en la duración del cargo y la posibilidad de especialización.
B. Federalismo
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1. Acción de inconstitucionalidad 153/2007
En este juicio se solicitó la invalidez del artículo 49, cuarto párrafo, de la
Constitución Política del Estado de Chiapas ya que incorporaba a las Juntas de
Conciliación y las Juntas de Conciliación y Arbitraje al Poder Judicial Local.
En la demanda se estimó que las disposiciones legales impugnadas eran
violatorias de los artículos 16, 73, fracción X, 116, fracción VI, 123, segundo
párrafo, y fracción XX del Apartado A del mismo artículo, así como el 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La Primera Sala de la Suprema Corte determinó sobreseer en la acción de
inconstitucionalidad el 11 de noviembre de 2007, toda vez que se reformó la
Constitución local a efecto de establecer que las juntas laborales se rigen de
conformidad a los dispuesto en el artículo 123 constitucional y la Ley Federal del
Trabajo.
2. Acción de inconstitucionalidad 142/2007
Se reclamó que el Congreso del Estado de Michoacán carecía de facultades para
establecer en el artículo 11, párrafos primero y quinto de la Ley de Deuda Pública
del Estado, que los municipios podrán afectar como fuente de pago, en garantía o
ambas, los recursos que reciben los estados y los municipios de la hacienda
pública federal —aportaciones federales—, ya que dicha facultad corresponde
constitucionalmente al Congreso de la Unión, ya sea a través de la Ley de
Coordinación Fiscal —artículo 73, fracción XXX— o del Presupuesto de Egresos
de la Federación —artículo 74, fracción IV—. Como consecuencia de lo anterior, el
Congreso del Estado de Michoacán actuó fuera de su competencia residual
prevista en el artículo 124 constitucional e invadió la competencia federal para
determinar el uso y destino que se le pueden dar a fondos de carácter federal.
Esta acción fue sobreseída por la Primera Sala el 9 de julio de 2008 después de
que el Congreso local determinara subsanar la inconstitucionalidad que fue
reclamada y eliminar la posibilidad de que el Estado constituya garantías sobre las
aportaciones federales.
3. Acción de inconstitucionalidad 152/2007
Se impugnó el artículo 9º, fracción XVI, segundo párrafo de la Ley para el
Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal que sujetaba
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a las instituciones de banca múltiple del Distrito Federal a la adopción de diversas
medidas de seguridad (personal de vigilancia, cámaras de seguridad, seguros,
etc.) a pesar de que la Asamblea legislativa carece de competencia para regular a
instituciones de intermediaciión y servicios financieros y es una competencia que
fue conferida de forma exclusiva al orden federal según lo dispuesto en el artículo
73, fracción X, constitucional.
Se consideró que la facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre
intermediación y servicios financieros no puede entenderse referida de forma
exclusiva a la regulación de actividades de carácter estrictamente financiero, sino
que también incluye la posibilidad de legislar sobre medidas de seguridad para
salvaguardar los recursos del público usuario y prestar sus servicios, en la medida
en que estos aspectos son parte de la organización y funcionamiento de las
instituciones financieras.
La Primera Sala de la Suprema Corte determinó sobreseer esta acción después
de que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal derogó la norma impugnada, al
considerar que la misma era invasiva de atribuciones del orden federal.
Criterios constitucionales sostenidos en estos casos
En estas acciones se defendieron invasiones de competencias propias del orden
federal con el objeto de evitar la sobreregulación y proliferación de normativa a
nivel nacional.
La certidumbre para los gobernados pasa por tener leyes entendibles y no
contradictorias. En específico se pretendió armonizar el orden jurídico nacional a
efecto de otorgar seguridad jurídica y establecer condiciones mínimas para el
desarrollo económico.
C. Derechos Humanos
1. Acción de inconstitucionalidad 154/2007
En el concepto de invalidez se argumentó que el artículo 8° del Código de
Ejecución de Sanciones Penales y Medidas de Libertad Anticipada para el Estado
de Chiapas, vulneraba el derecho humano de los procesados a no estar en
contacto con personas que ya han sido sentenciadas, ya que establecía que esta
salvaguarda no aplicaría a los procesados por delitos de crimen organizado.
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Del análisis del artículo 18 de la Constitución Federal, se advierte que el derecho
humano que se reconoce en favor de los procesados, se circunscribe a que se les
recluya en lugares distintos y separados de los destinados para la internación de
los sentenciados, de manera tal que se logren las condiciones de separación
física entre unos y otros, sin posibilidad alguna de convivencia, por razones de
justicia y dignidad en beneficio de los primeros, preservándolos, además, de las
influencias criminales de los segundos.
Consecuentemente, el precepto impugnado establece un régimen de reclusión
excepcional para aquellas personas que se vean involucradas en la presunta
comisión de delitos de crimen organizado, a pesar de que el artículo 18
constitucional no hace distinción alguna en cuanto a que las personas procesadas
por delitos de crimen organizado deban estar en sitios distintos a la prisión
preventiva que aplica a los demás acusados.
La Primera Sala de la Suprema Corte determinó sobreseer en este asunto el día
19 de septiembre de 2007 ya que la ley estatal se reformó a efecto de subsanar la
inconstitucionalidad reclamada.
2. Acción de inconstitucionalidad 151/2007
En esta acción se solicitó la invalidez de los artículos 556, fracción I, y 561 del
Código de Procedimientos Penales del Distrito Federal, que se referían a la
obligación que se les imponía a los acusados por un delito para que garantizasen
en efectivo el monto estimado de la reparación del daño ocasionado.
Se consideró que estas disposiciones eran contrarias a la fracción I del artículo 20
constitucional, porque al establecer como único medio de caución el depósito en
efectivo, restringe un derecho constitucional del inculpado, por cuanto a que
excluye cualquier otro tipo de garantía que sea asequible. Si bien es cierto que la
Constitución garantiza la reparación del daño para la víctima, se debe entender
que la misma se debe verificar en términos razonables para quien la debe llevar a
cabo.
Esta acción se resolvió el día 25 de noviembre de 2009 en el sentido de sobreseer
en la misma ya que se habían reformado los artículos impugnados a efecto de
subsanar la inconstitucionalidad reclamada.
Criterios constitucionales sostenidos en estos casos
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De estos precedentes es posible desprender que:
1) Los derechos humanos no se deben limitar a su literalidad o en su caso al
desarrollo legal que se haga de los mismos.
2) Se impugnaron normas que generaban un trato discriminatorio dentro del
proceso penal, bajo el concepto de que toda ley debe ser aplicada de forma
igualitaria a todos, salvo que existan diferencias de carácter objetivo que
justifiquen algún tipo de diferenciación.
En conclusión, es posible advertir que se interpusieron diversos juicios
constitucionales encaminados a fortalecer el estado de derecho mediante la
defensa de criterios constitucionales específicos en materia de legalidad,
impartición de justicia, certidumbre e igualdad en la aplicación de la ley.
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