Dossier Legislativo

Publicación del Equipo
de Gestión Económica
y Social 3
Equipo de Gestión Económica y Social
Pablo Salinas
(Coordinador)
Publicación del Equipo
de Gestión Económica
y Social 3
EDITORIAL DUNKEN
Buenos Aires
2011
Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social Nº III
coordinado por Pablo Salinas.
1a ed. Buenos Aires : Dunken, 2011.
312 p. 16x23 cm.
ISBN 978-987-02-5228-3
1. Ciencias Política. I. Salinas, Pablo II. Salinas, Pablo, coord.
CDD 320
Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social es una publicación de
distribución gratuita.
Los artículos publicados con firma expresan solo la opinión de sus autores.
El contenido de los mismos no refleja necesariamente la postura del Equipo
de Gestión Económica y Social.
Propietario: Equipo de Gestión Económica y Social
Combate de los Pozos 165, 1º A y B
1079 Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina
Tel. 4954-1686 / 4954-1687
[email protected]
Impreso por Editorial Dunken
Ayacucho 357 (C1025AAG) - Capital Federal
Tel/fax: 4954-7700 / 4954-7300
E-mail: [email protected]
Página web: www.dunken.com.ar
Hecho el depósito que prevé la ley 11ֽ723
Impreso en la Argentina
© 2011 Equipo de Gestión Económica y Social
e-mail: [email protected]
ISBN 978-987-02-5228-3
EQUIPO DE TRABAJO
Directores Generales:
Lic. Mauricio Mazzón
Lic. Marcelo Adamo
Director Ejecutivo:
Lic. Federico Giargia
Investigación, Capacitación y Gestión de Proyectos de Desarrollo:
Coordinación:
Lic. Pablo Javier Salinas
Equipo:
Lic. Marcos Finn – Dr. Juan Pablo Cettour – Lic. Fernando Righini – Lic.
Martín Kalos – Lic. Nadia Karaguezian – Lic. Hugo Stortoni – Lic. María
Cecilia Pon – Lic. Julieta Frigerio – Lic. Camilo Carballo
Asesoramiento Técnico Legislativo:
Coordinación:
Dr. Juan Pablo Cettour
Equipo:
Lic. Nadia Karaguezian – Lic. María Cristina Tchintian – Lic. Julieta Frigerio –
Lic. Marcos Finn – Dra. Agustina Cattaneo – Dr. Francisco Blaksley – Lic.
Rodrigo Dompe – Lic. Alejandro Parnas – Srta. Julia Malagoli – Lic.
Fernando Righini – Lic. María Cecilia Pon – Sr. Martín Mazzón – Lic.
Camilo Carballo
Relaciones Institucionales y Difusión:
Coordinación:
Lic. Julieta Frigerio
Equipo:
Lic. Laura Pellegrino – Lic. Pablo Glattstein – Srta. Carolina Gómez
NUESTROS VALORES
EGES (Equipo de Gestión Económica y Social) es una
iniciativa de un conjunto de profesionales creada con el fin de
desarrollar el análisis y la investigación de los diversos aspectos
referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra democracia.
En un mundo interactivo y globalizado el papel de la información y el conocimiento es trascendente, debido a que sobre su
estructura se organizan y articulan los distintos escenarios económicos y políticos. En este contexto, revalorizamos a la política
como el espacio para la toma de decisiones y para la producción
de acciones colectivas en el ámbito público, como así también
consideramos de fundamental importancia al rol del Estado como
articulador de intereses y como instrumento para el desarrollo
equitativo y sostenible de nuestra Nación. Esto sólo podrá llevarse a cabo con la adecuada elaboración y ejecución de políticas
públicas de mediano y largo plazo.
Desde una perspectiva interdisciplinaria, indispensable para
afrontar la complejidad del mundo actual, la conformación de
equipos de investigación y gestión es clave para la formulación
de propuestas que respondan a los desafíos de políticas públicas
que se presentan en la realidad nacional.
Estamos convencidos de que sólo la articulación del conocimiento, la correcta capacitación y el compromiso con el país
y sus ciudadanos permitirá diseñar las herramientas necesarias
para aportar soluciones eficaces en la gestión y, de esta manera,
efectuar una contribución al bienestar general.
ÁREAS DE TRABAJO
EGES realiza tareas de asesoramiento legislativo, asistiendo
a legisladores nacionales de la mayoría de las provincias en el
seguimiento de las principales cuestiones tratadas en el Congreso Nacional en general y en las comisiones legislativas en
particular.
Las comisiones son el ámbito específico donde se analizan
los aspectos técnicos de los proyectos de ley y donde estos son
debatidos y consensuados antes de ser tratados por las diferentes
Cámaras para ser convertidos en leyes.
Para desarrollar esta labor, EGES ha conformado un equipo
interdisciplinario de profesionales especializados en las diferentes
áreas en las que se trabaja en el Congreso. Por ello, cuenta con
especialistas en economía, presupuesto, derecho, relaciones
internacionales, comunicaciones, infraestructura, administración
pública y legislación laboral, entre otros. Estos profesionales
realizan una multiplicidad de tareas, ya que participan de las
reuniones en cada comisión, analizan las iniciativas legislativas
puestas en discusión y sus implicancias en los diferentes ámbitos, redactan informes técnicos y brindan asesoramiento a los
legisladores.
Este trabajo de sistematización y análisis de los contextos de
cada ámbito en particular constituye una herramienta que permite
también una retroalimentación del proceso, ya que a partir de esta
actividad es posible elaborar nuevas propuestas legislativas que
permitan resolver problemas, actualizar la legislación, promover
el crecimiento y mejorar la calidad de vida.
12
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Investigación y Capacitación
Newsletter semanal:
Nuestro Equipo elabora semanalmente un newsletter con información puntual y focalizada en algunos de los tópicos centrales
para el análisis de la marcha de nuestro país y la toma de decisiones. Para su elaboración se utiliza un formato ágil y sintético
que se centraliza en la evolución de los principales indicadores
económicos y sociales del país.
La presentación de los mismos incluye contenidos de elaboración propia de EGES, que incluyen datos procesados de distintas
bases públicas de información (Encuesta Permanente de Hogares
del INDEC, Ministerio de Economía, Ministerio del Interior, entre
otras). Las áreas temáticas de los mismos son:
Economía Real;
Financiero / Monetario;
Social; y
Fiscal Provincial y Nacional.
Dada la dinámica actual, la extensión de los newsletters tiende a ser breve aunque no por ello menos precisa en materia de
información y análisis. Cuando la dinámica de los informes y los
temas tratados lo ameritan, se incluyen dossiers estadísticos y
metodológicos. Asimismo, EGES está a disposición de los lectores del newsletter que soliciten mayor información, en caso de
considerarla necesaria.
Gestión de proyectos de desarrollo
Contamos con una importante y destacada trayectoria en
el desarrollo de tareas de consultoría con el objetivo de brindar
asesoramiento técnico y transferir las herramientas necesarias
ÁREAS DE TRABAJO
13
para optimizar la capacidad de gestión de las diferentes áreas de
los tres poderes de gobierno, tanto en el ámbito nacional como
provincial y local, especialmente en el diseño y la ejecución de
todo tipo de políticas públicas, tales como proyectos financiados
por organismos internacionales de crédito orientados al desarrollo
social, productivo, regional y en tareas relacionadas con el fortalecimiento de las Instituciones de gobierno.
En el marco del Fortalecimiento Institucional, EGES realiza
estudios y acciones para identificar, formular, ejecutar y evaluar
proyectos de desarrollo, buscando transferir tecnologías de gestión a las organizaciones beneficiarias de modo de agregar valor
en forma permanente más allá de los límites de determinado
proyecto o programa.
EGES posee experiencia en el desarrollo de las distintas
etapas del ciclo de proyecto a través del uso de diferentes metodologías entre las que se destacan el Enfoque de Marco Lógico,
Construcción de Modelos Prospectivos o Planificación Estratégica
Situacional.
En este ámbito se destacan los siguientes campos de trabajo:
Conformación organizativa de unidades ejecutoras.
Diseño de modelos de monitoreo y control adecuados a requerimientos de organismos internacionales.
Asesoramiento y estrategia para la confección de documentos
de proyectos.
Diseño y aplicación de estrategias para la implementación de
reformas en las áreas administrativas de la organización.
Análisis de impacto de la reingeniería y/o rediseño de procesos
en la organización.
Implantación de procesos, generación de ámbito y consenso.
Capacitación y desarrollo de talleres funcionales.
Diseño y desarrollo de manuales de procedimientos/operativos.
14
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Asesoría y apoyo en la toma de decisiones
Propuestas organizativas alineadas con la misión.
Programas de modernización de la gestión pública. Capacidad
institucional, asignación de recursos, gestión administrativa y
prácticas gerenciales.
Propuestas de reforma administrativa de Gobiernos Nacionales, Provinciales y Municipales.
Análisis de proyectos de inversión privada y pública.
Selección de alternativas de inversión.
Nuestras áreas de trabajo funcionan de manera coordinada,
realimentándose entre las mismas para mejorar la calidad de
nuestras propuestas para el sector público y privado. Lo invitamos a conocer nuestra página en Internet para obtener más
información: http://www.eges.com.ar
Fe de erratas
Por un error involuntario, en el artículo “Análisis de la Reforma
Política: nuevas reglas de juego para la vida democrática” de la
Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social N° 2 de
noviembre del año 2010, se omitió la cita de una de las fuentes
principales, relacionada con datos de las elecciones de 2009.
Por este medio se procede a rectificar dicho error consignando que los datos a los que se hace referencia fueron extraídos del
“Atlas de elecciones en Argentina” que realiza Andrés Tow, cuya
dirección de Internet es: http://towsa.com/andy/.
Asimismo, es conveniente aclarar que dicha involuntaria
omisión fue corregida en la edición digital de la publicación del
Equipo de Gestión Económica y Social, que puede encontrarse
en: http://www.eges.com.ar/archivos/publicaciones/1292594388_
publicacion2.swf.
ÍNDICE
Introducción
17
Dossier Legislativo
Los Poderes Legislativos Provinciales
23
Artículos de análisis
Deuda Pública Argentina: Revisión Histórica y Escenario Actual
117
El Banco Central de la República Argentina: Desarrollo
Histórico y Reflexiones Acerca del Límite de sus Atribuciones
191
El Sistema de Salud en la Argentina
225
La Seguridad Pública y la Propuesta de las Policías
Comunales
257
Artículos de opinión
El Funcionamiento del Congreso
287
INTRODUCCIÓN
Desde la creación del Equipo de Gestión Económica y Social (EGES) en el año 2000 nos hemos propuesto como misión
desarrollar el análisis y la investigación de los diversos aspectos
referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra democracia. Para ello, hemos conformado equipos de investigación y
gestión multidisciplinarios en función de abordar la complejidad de
cada temática en particular de manera cabal y eficiente. Dentro
de nuestros equipos hay tres áreas fundamentales, el área de Investigación y Capacitación, el área de Asesoramiento Legislativo
y el área de Gestión de Proyectos de Desarrollo, que funcionan
coordinadamente en pos de cumplir con dicho objetivo.
Al igual que en 2010, ofrecemos al lector una nueva publicación en donde volcamos nuestra experiencia profesional y de
nuestras actividades de capacitación.
Las primeras publicaciones abordaron temáticas diversas
con un esquema dinámico y orientado a las áreas específicas de
conocimiento de EGES. Esta tercera publicación, en cambio, comienza con un Dossier Legislativo en el cual se describe la composición actual de las legislaturas provinciales y su naturaleza; y
se detallan los legisladores que finalizan sus mandatos durante
este año. Asimismo, se analiza el marco normativo en relación a
las elecciones y se brinda el Número Efectivo de Partidos (NEP),
desarrollado por Laakso y Taagepera, para cada una de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En la sección de artículos de análisis se presentan cuatro documentos, redactados con una dinámica clara y precisa, que son
de gran relevancia para el debate político actual.
18
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
El primero analiza, desde una perspectiva histórica reciente,
la evolución de la deuda pública argentina desde la década del
setenta hasta la actualidad. En esta línea, el artículo comienza
con una descripción de los distintos enfoques relacionados con
la deuda pública a nivel internacional, el proceso de cambio de
paradigma económico hacia el mundo financiero y la lógica de
endeudamiento de los países. Seguido de ello, trabaja sobre
las diversas crisis de deuda a nivel mundial en las décadas del
ochenta y noventa, focalizándose específicamente en la reciente
crisis iniciada en el año 2007. Una vez finalizada la descripción
del marco internacional, el artículo analiza el proceso de endeudamiento argentino, su particular comportamiento durante los
tiempos del neoliberalismo y el proceso de desendeudamiento
iniciado en 2005. Sobre el final se incluye una descripción de la
composición de la deuda actual de Argentina y de las calificadoras de deuda internacionales.
El segundo artículo trata de la evolución histórica del Banco
Central de la República Argentina y realiza algunas reflexiones
en relación a los límites de sus atribuciones. En esta línea, comienza con la historia de su creación desde su antecedente en el
“Sistema de la Caja de Conversión”, para luego describir cuál es
su estructura organizativa y sus funciones. Por último, analiza la
relación del BCRA con las reservas internacionales y el uso que
la institución puede hacer de ellas.
El tercer artículo, “El Sistema de Salud en la Argentina”, tiene
como objetivo definir los sistemas de salud en general y describir
las características centrales del sistema de salud argentino. En
él, se realiza también una descripción acerca del federalismo en
nuestro país (tema que fue tratado en profundidad en la segunda
publicación de EGES de noviembre de 2010) y de las competencias que de él se derivan para el Ministerio de Salud de la
Nación y sus organismos dependientes. Luego, se mencionan las
principales leyes relacionadas al sistema de salud argentino y los
programas de salud vigentes en nuestro país en la actualidad. El
INTRODUCCIÓN
19
artículo finaliza con la descripción del Consejo Federal Legislativo
de Salud (COFELESA).
El cuarto y último artículo de esta sección, titulado “La Seguridad Pública y la Propuesta de las Policías Comunales”, realiza
un análisis del concepto de la seguridad pública, de su marco y
de su situación particular en la Argentina, teniendo en cuenta la
organización institucional de la seguridad en el país de acuerdo
a la reciente creación del Ministerio de Seguridad de la Nación y
los cambios que aquella produjo. En este sentido, se analiza el
cambio de paradigma en relación a la concepción de la seguridad.
Por último, el artículo se focaliza en el análisis de la propuesta
de creación de las policías comunales en la Provincia de Buenos
Aires.
Esta publicación finaliza con el apartado de Artículos de
Opinión, en el cual se analiza el funcionamiento del Congreso de
la Nación desde la perspectiva del trabajo puntual de los legisladores, quienes cumplen funciones que exceden su participación
en reuniones de comisión, en las sesiones y en la elaboración de
proyectos legislativos. Desde EGES creemos necesario comprender en su totalidad el trabajo de los Diputados y los Senadores
de la Nación en la medida en que es un paso fundamental para
valorar la actividad política y, además, una forma de dimensionar
adecuadamente la importancia de la vida en democracia y el rol
de los representantes del pueblo y de las provincias.
Todos los artículos de la publicación pretenden introducir elementos de debate que contribuyan a una reflexión profunda de
las instituciones de nuestra democracia.
En EGES estamos convencidos de que esta tercera publicación es un elemento más que contribuye a revitalizar el debate
político y a fortalecer el bagaje de conocimientos de quienes interactuamos en el ámbito legislativo de nuestra Nación.
Abril de 2011, Equipo de Gestión Económica y Social
Dossier Legislativo
DOSSIER LEGISLATIVO
LOS PODERES LEGISLATIVOS PROVINCIALES1
POR
AGUSTINA CATTANEO2 Y NADIA K ARAGUEZIAN3
Nuestra Constitución Nacional, en su artículo primero, instaura
el régimen federal al establecer que: “la Nación Argentina adopta
para su gobierno la forma representativa republicana federal”. En
una organización federal los distintos estados independientes se
unen en un Estado común con el objetivo de coordinarse jurídica
y políticamente.
Las provincias argentinas al definirse
Las Provincias
preexistentes y constituyentes de este Estado Federal se reservan todas aquellas
tienen la potescompetencias que no delegan expresatad de crear sus
mente al poder central. O sea que, dentro
propias institude sus territorios, tienen poder absoluto y
ciones.
exclusivo para legislar y reglamentar sobre
ciertos asuntos, aplicar normas y decidir
sobre ellas.4
En nuestro sistema de organización nacional, las provincias
tienen la potestad de idear sus propias constituciones y crear, a través de éstas, sus instituciones. Al dictar sus normas fundamentales
deben respetar “el sistema representativo republicano de acuerdo a
los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional” y asegurar su “administración de justicia, su régimen municipal
y la educación primaria”. Dentro de este marco que impone el artí1
Agradecemos especialmente la colaboración de la señorita Carolina Gómez.
Agustina Cattaneo es Abogada y miembro del Equipo de Gestión Económica
y Social.
3
Nadia Karaguezian es Licenciada en Ciencia Política y miembro del Equipo de
Gestión Económica y Social.
4
A fin de no apartarnos del objeto central de este artículo, remitimos al lector interesado en ahondar en la distribución de competencias entre Nación y provincias en el federalismo argentino al artículo publicado en la segunda publicación de EGES (2010).
2
24
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
culo 5º de nuestra Carta Magna, pueden concebir sus instituciones
locales con un margen de discrecionalidad amplio.
La estructura y las características de los
Poderes Legislativos, Ejecutivos y Judiciales
Las caractelocales varían, en cada provincia, conforme
rísticas de los
a las necesidades y particularidades polítipoderes legiscas y territoriales de cada una de ellas.
lativos provinciales varían
En este artículo veremos de qué manera
esta
faceta de nuestra organización federal se
conforme las
refleja en la estructura actual de los Poderes
particularidades políticas de Legislativos provinciales. Para ello, a partir
del análisis de sus normas constitucionales,
cada provincia.
describiremos sucintamente la estructura de
cada uno de ellos, el modo de elección de sus
legisladores, la duración de los mandatos, la forma de distribución de
sus bancas y las diferentes formas de renovación de sus Cámaras.
Nos referiremos también a la composición actual de las Legislaturas Provinciales por partidos políticos y al número de bancas que se
encuentran en juego para este año electoral. Asimismo, incluiremos
el número de partidos que tienen reconocimiento en cada distrito de
acuerdo a la información publicada por el Ministerio del Interior.
Por último, hemos decidido agregar el Número Efectivo de Partidos (NEP), ya que este es un indicador importante a la hora de
abordar el estudio del sistema de partidos políticos (en el caso de
este artículo, para el estudio de partidos políticos provinciales).
Dado que este indicador no es de conocimiento generalizado
a continuación lo describiremos brevemente.
Definición del Número Efectivo de Partidos (NEP)
Numerosos cientistas políticos ensayaron formas de contar
los partidos políticos con el objetivo de comparar las variaciones
en su número a lo largo del tiempo, o entender los efectos de
un cambio en el sistema electoral sobre el sistema de partidos.
Existe un fuerte consenso entre los investigadores dedicados a la
política comparada en la utilización de una fórmula diseñada por
DOSSIER ELECTORAL
25
Markuu Laakso y Rein Taagepera (1979).
El NEP se utiliza
Estos autores consideraron como dato
para comparar
relevante no sólo la cantidad de partidos,
las
variaciones
sino también su tamaño relativo, es decir, la
en el númeimportancia que tiene cada uno de ellos en
ro
de partidos
el sistema político (se le adjudica un mayor
ponderados por
peso a los partidos grandes por sobre los
su importancia
partidos chicos).
electoral.
Hay dos formas de calcular el NEP:
puede calcularse sobre la base del porcentaje de votos que obtiene cada partido en la categoría de Diputados, o a partir del número de escaños que ocupan los distintos
partidos en la Cámara de Diputados.
Hemos decido utilizar la segunda variable, es decir, el porcentaje de escaños por partido político sobre el total de bancas en la
Cámara Baja. La fórmula utilizada es la siguiente:
Ne
1
2
¦e
Donde “e” es el porcentaje de bancas
de cada partido.
Dadas las características del NEP, el número resultante será
más alto cuantos más partidos se puedan identificar en cada una
de las legislaturas provinciales y cuanto más dispersas estén las
bancas entre los distintos partidos. En otras palabras, a mayor
cantidad de partidos y mayor dispersión de bancas entre los partidos políticos, más alto será el NEP.
Como todo indicador, el NEP intenta dar cuenta de determinada
situación de la realidad en un momento dado. No obstante, si uno
quiere realizar un estudio detallado de los partidos políticos en una
provincia dicho índice resulta insuficiente ya que hay circunstancias
que no contempla como, por ejemplo, la distancia ideológica entre
los partidos y su propensión a realizar alianzas.
En aquellos casos particulares en los que el NEP no reflejase
correctamente la realidad política provincial, haremos una breve
aclaración.
26
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Buenos Aires
El Poder Legislativo de la Provincia de Buenos Aires es ejercido por una Legislatura compuesta por dos Cámaras: la Cámara
de Diputados y el Senado.
La Cámara de Diputados está integrada por noventa y dos
miembros elegidos en forma directa. La Constitución Provincial
establece que la Legislatura, por el voto de los dos tercios del total
de los miembros de cada una de las Cámaras, podrá elevar esta
cantidad hasta un máximo de cien miembros.
El Senado, por su parte, se compone de un total de cuarenta
y seis miembros elegidos en forma directa que, por el mismo sistema, puede elevarse a un máximo de cincuenta miembros.
El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años.
Ambas Cámaras se renuevan por mitades cada dos años.
Cámara de Diputados
GRÁFICO 1: Composición de
la Cámara de Diputados por Partidos Políticos
Otros
11%
Fte Just.p/ la
Victoria
40%
GEN, PS
10%
UCR
11%
Coalición
Cívica
12%
Unión Pro
16%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
27
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 1: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Partidos
Fte Just.p/ la Victoria
Unión Pro
Coalición Cívica
UCR
GEN, PS
Concertación
PJ Federal
Bs As Federal
Total
Diputados
37
15
11
10
9
5
4
1
92
Porcentaje
40,22
16,30
11,96
10,87
9,78
5,43
4,35
1,09
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
TABLA 2: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos
Partidos
Fte Just.p/ la Victoria
Unión Pro
Coalición Cívica
UCR
GEN, PS
Otros
Total
Diputados
37
15
11
10
9
10
92
Se renuevan
21
3
6
5
5
6
46
FUENTE. Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
28
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Cámara de Senadores
GRÁFICO 2: Composición del Senado por Partidos Políticos
Coalición
Cívica
11%
Otros
4%
Fte
Justicialista
para la
Victoria
46%
Unión PRO
11%
UCR
13%
GEN
15%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado
de la Provincia de Buenos Aires.
TABLA 3: Composición del Senado por Partidos Políticos
Partido
Fte Justicialista para la Victoria
GEN
UCR
Unión PRO
Coalición Cívica
Peronismo Federal
Unidad Peronista
Total
Diputados
21
7
6
5
5
1
1
46
Porcentaje
45,65
15,22
13,04
10,87
10,87
2,17
2,17
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado
de la Provincia de Buenos Aires.
29
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 4: Bancas del Senado que se renuevan
en 2011 por Partidos Políticos
Partidos
Fte Justicialista para la Victoria
GEN
UCR
Unión PRO
Coalición Cívica
Otros
Total
Senadores
21
7
6
5
5
2
46
Se Renuevan
15
4
4
23
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado
de la Provincia de Buenos Aires.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Buenos
Aires tiene sesenta y seis partidos políticos reconocidos al 4 de
febrero de 2011. El NEP5 es de 4,37.
GRÁFICO 3: NEP
BUENOS AIRES
GRÁFICO 3: NEP
6,00
4,00
4,31
4,37
3,23
2,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara
de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
5
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
30
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Catamarca
El Poder Legislativo de la Provincia de Catamarca es ejercido
por una legislatura compuesta por dos Cámaras: la Cámara de
Diputados y la Cámara de Senadores.
La Cámara de Diputados está integrada por cuarenta y un
miembros elegidos en forma directa mediante sistema proporcional.
El Senado, por su parte, se compone de un total de dieciséis
miembros, elegidos en forma directa, uno por cada uno de los
departamentos provinciales.
El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años
con posibilidad reelección.
Ambas Cámaras se renuevan por mitades cada dos años.
Cámara de Diputados
GRÁFICO 4: Composición de
la Cámara de Diputados por Partidos Políticos
Otros
22%
Frente Cívico
y Social
46%
Fte
Justicialista
para la
Victoria
10%
FpV
"Kirchner
Presidente"
10%
Partido
Justicialista
12%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca.
31
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 5: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Partidos
Frente Cívico y Social
Partido Justicialista
FpV "Kirchner Presidente"
Fte Justicialista para la Victoria
Renovación Peronista
Frente Justicialista
UCR- MIRA
Nuevo espacio Ciudadano
Total
Diputados
19
5
4
4
3
3
2
1
41
Porcentaje
46,34
12,20
9,76
9,76
7,32
7,32
4,88
2,44
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca.
TABLA 6: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Frente Cívico y Social
Partido Justicialista
FpV "Kirchner Presidente"
Fte Justicialista para la Victoria
Renovación Peronista
Frente Justicialista
UCR- MIRA
Nuevo espacio Ciudadano
Total
Diputados
19
5
4
4
3
3
2
1
41
Se renuevan
9
4
1
1
2
2
0
1
20
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca.
32
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Cámara de Senadores
GRÁFICO 5: Composición del Senado por Partidos Políticos
Frente para
la Victoria
13%
Partido
Justicialista
13%
Frente
Cívico y
Social
74%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Senadores de la Provincia de Catamarca.
TABLA 7: Composición del Senado por Partidos Políticos
Partidos
Frente Cívico y Social
Partido Justicialista
Frente para la Victoria
Total
Senadores
12
2
2
16
Porcentaje
75,00
12,50
12,50
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Senadores de la Provincia de Catamarca.
33
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 8: Bancas del Senado que
se renuevan en 2011 por Partidos Políticos
Partidos
Frente Cívico y Social
Partido Justicialista
Frente para la Victoria
Total
Senadores
12
2
2
16
Se renuevan
6
0
2
8
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Senadores de la Provincia de Catamarca.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Catamarca tiene treinta y tres partidos políticos reconocidos al 4 de
febrero de 2011. El NEP6 es de 3,86.
GRÁFICO 6: NEP
3,68
3,86
4,00
3,00
2,50
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca.
6
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
34
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
En Catamarca se registra un fuerte aumento del índice del
año 2005 al 2007. En 2005, el NEP era de 2,5 ya que existían dos
partidos fuertes (Frente Cívico y Social, y PJ) y dos partidos con
menor peso (Movimiento de Acción Popular y Frente para la Victoria). En el año 2007, el NEP ascendió a 3,68 porque además del
FCyS –que contaba con 18 bancas– y el PJ –con ocho escaños–,
aumentó el número de partidos con representación parlamentaria:
Renovación Peronista -seis bancas-, Justicialista -cuatro-, FpV
“Kirchner Presidente” –cuatro– y Nueva Espacio Ciudadano -uno.
De esta forma, el incremento del índice da cuenta de la mayor
variedad de bloques con poder de negociación en la Cámara de
Diputados en el 2007, a pesar de que el FCyS gobierna la provincia desde el año 1991.
Chaco
El Poder Legislativo de la Provincia del Chaco es ejercido por
una Legislatura actualmente integrada por treinta y dos miembros.
La Constitución provincial establece que la Legislatura, por el voto
de los dos tercios del total de sus miembros, podrá elevar esta
cantidad hasta un máximo de cincuenta miembros. Conforme a
cada censo nacional o provincial se determinará el número de
habitantes correspondientes a la representación por Diputado.
Los Diputados son elegidos por medio del sistema de representación proporcional.
El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años
con posibilidad de reelección.
La Legislatura se renueva por mitades cada dos años.
Las elecciones provinciales y municipales deben celebrarse
en una fecha diferente de la fijada para las presidenciales.
35
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 7: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Alianza
Frente de
Todos
40%
Otros
19%
Justicialista
41%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Legislatura de la Provincia de Chaco.
TABLA 9: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
Alianza Frente de Todos
Justicialista
Frente Grande
Independiente Bases y Principios
Libres del Sur
Ucr - Mopar
Socialista
De la Concertación
Total
Diputados
13
13
1
1
1
1
1
1
32
Porcentaje
40,63
40,63
3,13
3,13
3,13
3,13
3,13
3,13
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Legislatura de la Provincia de Chaco.7
7
Aclaración: En la página de la Legislatura de Chaco el Diputado Bergia figura
como perteneciente al bloque Alianza Frente de Todos pero, según los datos recabados, integra el bloque unipersonal UCR-Mopar aliado al oficialismo.
36
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 10: Bancas de la Legislatura
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos
Partidos
Diputados
Alianza Frente de Todos
Justicialista
Frente Grande
Independiente Bases y Principios
Libres del Sur
Ucr - Mopar
Socialista
De la Concertación
Total
13
13
1
1
1
1
1
1
32
Se renuevan
7
7
1
1
16
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Legislatura de la Provincia de Chaco.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia del Chaco
tiene veintisiete partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de
2011. El NEP8 es de 2,98.
GRÁFICO 8: NEP
2,98
3,00
2,39
2,07
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Legislatura de la Provincia de Chaco.
8
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
37
DOSSIER ELECTORAL
Chubut
El Poder Legislativo de la Provincia de Chubut es ejercido por
una Legislatura integrada por veintisiete miembros elegidos directamente por el pueblo de la Provincia, en distrito único. Al partido
que obtiene mayor cantidad de votos le corresponden dieciséis
bancas. Las once restantes se distribuyen entre los demás partidos por el sistema proporcional, respetándose el orden de los
candidatos en las listas.
El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años
con posibilidad de reelección.
La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años.
Las elecciones provinciales pueden ser simultáneas con las
nacionales y bajo las mismas autoridades.
GRÁFICO 9: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
PACH
4%
ARI
4%
UCR
15%
Provech
19%
Justicialista
58%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Legislatura de la Provincia de Chubut.
38
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 11: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
Justicialista
Provech
UCR
PACH
ARI
Total
Diputados
16
5
4
1
1
27
Porcentaje
59,26
18,52
14,81
3,70
3,70
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Legislatura de la Provincia de Chubut.
TABLA 12: Bancas de la Legislatura
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Justicialista
Provech
UCR
PACH
ARI
Total
Diputados
16
5
4
1
1
27
Se renuevan
16
5
4
1
1
27
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura de la Provincia
de Chubut.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Chubut
tiene nueve partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011.
El NEP9 es de 2,44.
9
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
39
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 10: NEP
2,44
2,60
2,40
2,14
2,14
2,20
2,00
1,80
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Legislatura de la Provincia de Chubut.
Chubut, desde la vuelta a la democracia, fue gobernada tanto
por radicales como por peronistas. Estos dos partidos eran los
más importantes –hasta que se produjo la escisión del PJ entre
kirchneristas y no kirchneristas– motivo por el cual el NEP varía
en torno al número dos. Por otra parte, el sistema electoral de
Chubut posee una particularidad: el partido que logra la mayor
cantidad de votos en la categoría de Diputado provincial, obtiene la mayoría absoluta en la Legislatura. La consecuencia de
esta característica es una mayor concentración de bancas en el
partido ganador y, por lo tanto, un NEP más bajo. El PJ ganó las
elecciones del 2005 y 2007, por lo que se alzó con dieciséis escaños sobre un total de veintisiete. En el 2005 casi la totalidad de
las bancas de la Legislatura se distribuían entre el PJ y la UCR,
mientras que en el 2007 el PROVECH se alzó con cinco escaños,
relegando a la UCR al tercer lugar.
Ciudad de Buenos Aires
El Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos Aires es ejercido
por una legislatura compuesta por sesenta miembros elegidos
40
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
por el voto directo no acumulativo, conforme al sistema proporcional. La Constitución de la Ciudad establece que el número de
Diputados puede aumentarse en proporción al crecimiento de la
población, por ley aprobada por dos tercios de sus miembros.
El mandato de los legisladores de la Ciudad es de cuatro
años. Los legisladores pueden ser reelectos una vez en forma
consecutiva. Después, deberán esperar un intervalo de cuatro
años para volver a presentarse.
La Legislatura se renueva en forma parcial cada dos años.
GRÁFICO 11: Composición
de la Legislatura por Partidos Políticos
Otros
17%
Bloque
Peronista
7%
PRO
39%
Diálogo Por
Bs As
7%
Enc Popular
P/ la Victoria
7%
CC
10%
Proyecto
Sur
13%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura Porteña.
41
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 13: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
PRO
Proyecto Sur
Coalición Cívica
Encuentro Popular Para la Victoria
Diálogo Por Buenos Aires
Bloque Peronista
Unión Federal
Nuevo Encuentro
UCR
Igualdad Social
Partido Socialista
Encuentro Progresista
Nueva Izquierda
Total
Diputados
24
8
6
4
4
4
2
2
2
1
1
1
1
60
Porcentaje
40,00
13,33
10,00
6,67
6,67
6,67
3,33
3,33
3,33
1,67
1,67
1,67
1,67
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura Porteña.
TABLA 14: Bancas de la Legislatura
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
PRO
Proyecto Sur
Coalición Cívica
Encuentro Popular Para la Victoria
Diálogo Por Buenos Aires
Bloque Peronista
Unión Federal
Nuevo Encuentro
UCR
Igualdad Social
Partido Socialista
Encuentro Progresista
Nueva Izquierda
Total
Diputados
24
8
6
4
4
4
2
2
2
1
1
1
1
60
Se renuevan
14
2
2
3
2
1
2
1
1
1
1
30
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura Porteña.
42
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Ciudad de Buenos
Aires tiene cuarenta y ocho partidos políticos reconocidos al 4 de
febrero de 2011. El NEP10 es de 4,70.
GRÁFICO 12: NEP
CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
6,00
3,79
4,11
4,70
4,00
2,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Legislatura Porteña.
Córdoba
El Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba es ejercido por
una Legislatura unicameral compuesta por setenta miembros.
De esos setenta miembros, cuarenta y cuatro son elegidos
directamente por el pueblo de la provincia en distrito único bajo
un sistema de representación prporcional. El resto (veintiséis)
para asegurar la representación regional, son elegidos uno por
el pueblo de cada uno de los departamentos de la provincia en
forma directa, a pluralidad de votos.
El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años
con posibilidad de reelección.
La Legislatura se renueva totalmente cada cuatro años. Los
legisladores inician y concluyen sus mandatos en la misma oportunidad que el Poder Ejecutivo.
10
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
43
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 13: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Otros
14%
Concertación
Plural
3%
Frente Cívico
y Social
14%
Unión Por
Córdoba
52%
Unión Cívica
Radical
17%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba.
TABLA 15: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
Unión Por Córdoba
Unión Cívica Radical
Frente Cívico y Social
Concertación Plural
Frente Para La Victoria
Frente Progresista
Peronismo Militante - PC
Movimiento Acción Vecinal
Unión Vecinal Federal
Acción por una República Igualitaria
Movimiento Patriótico
Vecinalismo Independiente
Recrear para el Crecimiento
Izquierda Socialista - Frente de
Izquierda y los Trabajadores
Total
Bancas
Porcentaje
36
12
10
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
51,43
17,14
14,29
2,86
1,43
1,43
1,43
1,43
1,43
1,43
1,43
1,43
1,43
1
70
1,43
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba.
44
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 16: Bancas de la Legislatura
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Unión Por Córdoba
Unión Cívica Radical
Frente Cívico y Social
Concertación Plural
Frente Para La Victoria
Frente Progresista
Peronismo Militante - PC
Movimiento Acción Vecinal
Unión Vecinal Federal
Acción por una República Igualitaria
Movimiento Patriótico
Vecinalismo Independiente
Recrear para el Crecimiento
Izquierda Socialista - Frente de
Izquierda y los Trabajadores
Total
Bancas
36
12
10
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Se renuevan
36
12
10
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
70
1
70
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Córdoba tiene cuarenta y ocho partidos políticos reconocidos al 4 de
febrero de 2011. El NEP11 es de 3,15.
11
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
45
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 14: NEP
2,94
4,00
3,00
3,15
2,54
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba.
Corrientes
El Poder Legislativo de la Provincia de Corrientes está compuesto por dos Cámaras: la Cámara de Diputados y la Cámara
de Senadores. Los legisladores son elegidos directamente por el
pueblo.
La Cámara de Diputados está actualmente integrada por
veintiséis miembros. La Constitución provincial establece que si el
aumento demográfico lo exigiere este número puede aumentarse
hasta un máximo de treinta y tres diputados.
Los Diputados Provinciales duran cuatro años en sus cargos,
con posibilidad de reelección.
La Cámara de Diputados se renueva por mitades cada dos
años.
La Cámara de Senadores está actualmente compuesta por
trece miembros. La Constitución Provincial establece que, para el
mismo supuesto que para la Cámara de Diputados, este número
puede aumentarse hasta un máximo de veinte Senadores.
Los Senadores Provinciales duran seis años en sus cargos
con posibilidad de reelección indefinida.
El Senado se renueva por terceras partes cada dos años.
46
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Cámara de Diputados
GRÁFICO 15: Composición de
la Cámara de Diputados por Partidos Políticos
Otros
15%
UCR
39%
Partido
Liberal
23%
PJ
23%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Corrientes.
TABLA 17: Composición de
la Cámara de Diputados por Partidos Políticos
Partidos
UCR
PJ
Partido Liberal
Partido Nuevo de Corrientes
Partido Autonomista
Proyecto Corrientes
Total
Diputados
10
6
6
2
1
1
26
Porcentaje
38,46
23,08
23,08
7,69
3,85
3,85
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Corrientes.
47
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 18: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
UCR
PJ
Partido Liberal
Partido Nuevo de Corrientes
Partido Autonomista
Proyecto Corrientes
Total
Diputados
10
6
6
2
1
1
26
Se renuevan
6
2
3
1
12
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Corrientes.
Cámara de Senadores
GRÁFICO 16: Composición del Senado por Partidos Políticos
Otros
15%
Partido
Liberal
15%
UCR
47%
PJ
23%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de
la Provincia de Corrientes y del Partido Justicialista de Corrientes12
12
En la página de la Cámara de Senadores de la Provincia de Corrientes no está
disponible la información acerca de la pertenencia política de los Senadores, por esta
razón se tomó como fuente al Partido Justicialista de Corrientes.
48
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 19: Composición del Senado por Partidos Políticos
Partidos
UCR
PJ
Partido Liberal
Partido Nuevo de Corrientes
PC
Total
Senadores
6
3
2
1
1
13
Porcentaje
46,15
23,08
15,38
7,69
7,69
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de
la Provincia de Corrientes y del Partido Justicialista de Corrientes.
TABLA 20: Bancas del Senado
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos
Partidos
UCR
PJ
Partido Liberal
Partido Nuevo de Corrientes
PC
Total
Senadores
6
3
2
1
1
13
Se renuevan
2
1
1
4
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de
Corrientes y del Partido Justicialista de Corrientes.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Corrientes tiene veintiséis partidos políticos reconocidos al 4 de febrero
de 2011. El NEP13 es de 3,80.
13
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
49
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 17: NEP
3,80
4,00
3,00
1,81
2,00
1,35
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara
de Diputados de la Provincia de Corrientes.
En Corrientes, el aumento vertiginoso del NEP se da entre los
años 2007 y 2009. El Frente de Todos controlaba la Legislatura
en 2005 y en 2007 –el NEP era de 1,81 y 1,35 respectivamente–,
pero en 2009 se reconfiguraron las posiciones partidarias de los
miembros de la Legislatura con la elección general provincial. El
partido de gobierno perdió la mayoría absoluta y en la Legislatura
se reconocen tres partidos con peso: UCR, PJ y Partido Liberal y
otros partidos con menor poder de negociación como el Partido
Nuevo de Corrientes, el Partido Autonomista y Proyecto Corrientes. Esta proliferación de partidos da como resultado un NEP de
3,8.
Entre Ríos
El Poder Legislativo de la Provincia de Entre Ríos es ejercido
por una Legislatura compuesta por dos Cámaras: la Cámara de
Diputados y la Cámara de Senadores.
La Cámara de Diputados está actualmente integrada por
veintiocho miembros. En el año 2008, se reformó la Constitución
Provincial aumentándose el número de Diputados a treinta y cua-
50
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
tro miembros. Esta nueva disposición entrará en juego en la próxima elección del año 2011, cuando se renueve completamente la
Cámara. La reforma establece que los Diputados serán elegidos
directamente, en distrito único, por medio de un sistema de representación proporcional. Este sistema deberá asegurar al partido
que obtenga la mayor cantidad de votos la mayoría absoluta de la
representación. Se difiere a la Ley electoral la fijación del criterio
de distribución del resto de la representación.
La Cámara de Senadores se compone actualmente de diecisiete Senadores, uno por cada uno de los departamentos provinciales, elegidos a pluralidad de votos.
Los legisladores provinciales de ambas cámaras tienen un
mandato de cuatro años contados a partir de la inauguración del
período de sesiones ordinarias.
Ambas Cámaras se renuevan totalmente cada cuatro años.
Cámara de Diputados
GRÁFICO 18: Composición de la Cámara
de Diputados por Partidos Poíticos
GRÁFICO
Otros18: Composición de la Cámara
14%
de Diputados por Partidos Políticos
Unión Cívica
Radical
21%
Frente
Peronista
Federal
65%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara
de Diputados de la Provincia de Entre Ríos.
51
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 21: Composición de la Cámara de Diputados por Partidos Políticos
Partidos
Frente Peronista Federal
Unión Cívica Radical
Encuentro por la Democracia y la
Equidad
Encuentro Amplio Entrerriano
Otro (puede ser unibloque)
Partido Justicialista
Total
Diputados
18
6
Porcentaje
64,29
21,43
1
1
1
1
28
3,57
3,57
3,57
3,57
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos.
TABLA 22: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Frente Peronista Federal
Unión Cívica Radical
Encuentro por la Democracia y la
Equidad
Encuentro Amplio Entrerriano
Otro (puede ser unibloque) *
Partido Justicialista
Total
Diputados
18
6
Se renuevan
1
1
1
1
28
1
1
1
1
28
18
6
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos.
* El Diputado Kaehler asumió en reemplazo del Diputado Cáceres (Ministro de
Desarrollo Social Provincial). Existe la posiblidad de que conforme un unibloque.
52
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Cámara de Senadores
GRÁFICO 19: Composición del Senado por Partidos Políticos
UCR
6%
FVJS
12%
PJ
82%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Entre Ríos.
TABLA 23: Composición del Senado por Partidos Políticos
Partidos
PJ
FVJS
UCR
Total
Senadores
Porcentaje
14
2
1
17
82,35
11,76
5,88
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Entre Ríos.
TABLA 24: Bancas del Senado
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos
Partidos
PJ
FVJS
UCR
Total
Senadores
Se renuevan
14
2
1
17
14
2
1
17
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Senado de la Provincia de Entre Ríos.
53
DOSSIER ELECTORAL
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Entre
Ríos tiene catorce partidos políticos reconocidos al 4 de febrero
de 2011. El NEP14 es de 1,96.
GRÁFICO 20: NEP
ENTRE RIOS
3,00
2,56
1,79
1,96
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos.
Entre Ríos cuenta con un índice bajo porque el partido de gobierno concentra la mayoría de las bancas. En 2005 el índice era
de 2,56 porque el Frente Justicialista y Entre Ríos Tiene Futuro
eran los dos partidos más importantes y existían otros dos partidos más pequeños. En 2007, el partido de gobierno poseía veinte
bancas, mientras que la UCR tenía sólo seis y además había
dos partidos con una banca. Esto da como resultado un NEP de
1,79. El índice del 2009 es de 1,96; la situación es similar a 2007,
excepto por dos diputados del bloque mayoritario que decidieron
conformar un monobloque.
14
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
54
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Formosa
El Poder Legislativo de la Provincia de Formosa es ejercido
por una Legislatura unicameral integrada por treinta miembros
elegidos en forma directa.
El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años.
Pueden ser reelectos una vez en forma consecutiva, después, deberán esperar un intervalo de cuatro años para volver a ser elegidos.
La Cámara se renueva por mitades cada dos años.
GRÁFICO 21: Composición de la Legislaturapor Partidos Políticos
UCR
27%
PJ
73%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Formosa.
TABLA 25: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
PJ
UCR
Total
Diputados
22
8
30
Porcentaje
73,33
26,67
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Formosa.
55
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 26: Bancas de la Legislatura
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Diputados
22
8
30
PJ
UCR
Total
Se renuevan
12
3
15
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Formosa.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Formosa tiene veintitrés partidos políticos reconocidos al 4 de febrero
de 2011. El NEP15 es de 1,64.
GRÁFICO 22: NEP
1,64
1,64
1,65
1,60
1,56
1,55
1,50
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Formosa.
15
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
56
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Jujuy
El Poder Legislativo de la Provincia de Jujuy es ejercido por
una Legislatura unicameral actualmente integrada por cuarenta
y ocho miembros. Los legisladores provinciales son elegidos en
forma directa por el pueblo en distrito único. La Constitución Provincial establece que, por ley, este número podría aumentarse a
sesenta legisladores.
El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años
con posibilidad de reelección indefinida.
La Cámara se renueva por mitades cada dos años.
GRÁFICO 23: Composición de la Legislatura
por Partidos Políticos
Primero Jujuy
17%
Partido
Justicialista
52%
UCR
31%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Jujuy.
57
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 27:
Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
Partido Justicialista
UCR
Primero Jujuy
Total
Bancas
25
15
8
48
Porcentaje
52,08
31,25
16,67
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Jujuy.
TABLA 28: Bancas de la Legislatura
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Partido Justicialista
UCR
Primero Jujuy
Total
Bancas
25
15
8
48
Se renuevan
11
7
6
24
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior16
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Jujuy
tiene diecisiete partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de
2011. El NEP17 es de 2,52.
16
La página de la Legislatura de la Provincia de Jujuy contiene un error en cuanto
al número de legisladores que renuevan sus bancas (21). Por este motivo se utilizaron
como fuente los datos del Ministerio del Interior.
17
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
58
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
GRÁFICO 24: NEP
2,99
3,00
2,52
2,15
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Jujuy.
El NEP de Jujuy ronda el número dos porque los dos partidos
más importantes son el PJ y la UCR, mientras que hay un tercer
partido que gravita en la política local que es Primero Jujuy.
La Pampa
El Poder Legislativo de la Provincia de La Pampa es ejercido
por una Legislatura unicameral integrada por veintiséis miembros18. Los legisladores provinciales son elegidos directamente
por el pueblo, en distrito único bajo un sistema de representación
proporcional con piso del tres por ciento. La Constitución Provincial establece que el número de legisladores no podrá ser menor
a veintiuno, ni mayor a treinta.
El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años
con posibilidad de reelección.
La Cámara se renueva íntegramente el mismo día que el Poder Ejecutivo.
18
La legislatura de La Pampa está discutiendo la ampliación del número de bancas a partir de los resultados arrojados por el Censo 2010.
59
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 25:
Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Otros
8%
Frente
Pampeano
Cívico y
Social
35%
Partido
Justicialista
57%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa.
TABLA 29:
Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
Partido Justicialista
Frente Pampeano Cívico y Social
Radical Independiente
Alianza Coalición Cívica
Total
Bancas
Porcentaje
15
9
1
1
26
57,69
34,62
3,85
3,85
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa.
60
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 30: Bancas de la Legislatura
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Bancas
Se renuevan
15
9
1
1
26
15
9
1
1
26
Partido Justicialista
Frente Pampeano Cívico y Social
Radical Independiente
Alianza Coalición Cívica
Total
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de La
Pampa tiene once partidos políticos reconocidos al 30 de noviembre de 2010. El NEP19 es de 2,19.
GRÁFICO 26: NEP
2,79
3,00
2,07
2,19
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de
la Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa.
19
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
DOSSIER ELECTORAL
61
La Rioja
El Poder Legislativo de la Provincia de La Rioja es ejercido por
una Cámara de Diputados integrada por treinta y seis miembros20
elegidos directamente por el pueblo.
La Constitución Provincial establece que, al efecto electoral,
cada departamento se constituirá en un distrito único. Además,
fija el número de bancas que corresponde a cada departamento.21 Para acceder a una banca el partido político debe alcanzar
un mínimo legal del tres por ciento de la totalidad de los votos
válidamente emitidos en la Provincia. La Constitución difiere a la
Ley Electoral la obligación de asegurar la representación de las
minorías.
El mandato de los Diputados Provinciales es de cuatro años
con posibilidad de ser reelectos indefinidamente.
La Cámara se renueva por mitades cada dos años.
20
Siete de estos diputados han sido electos por dos años según cláusula transitoria de la Constitución Provincial.
21
Las bancas se distribuyen de la siguiente manera: ocho para el departamento
Capital; cuatro para el departamento Chilecito; tres para cada uno de los siguientes
departamentos: Arauco, Coronel Felipe Varela, Chamical y Rosario Vera Peñaloza;
y una para los departamentos: Castro Barros, General Belgrano, General Lamadrid,
General Ortiz de Ocampo, General Juan Facundo Quiroga, General San Martín, Famatina, Independencia, Ángel Vicente Peñaloza, Sanagasta, San Blas de Los Sauces
y Vinchina. En los departamentos que tengan asignada una sola banca el reparto
se hace por simple mayoría de sufragios. En el resto se aplica el sistema D’ Hont.
Como límite, el partido que obtenga la mayoría sólo puede adjudicarse hasta cinco
bancas en el departamento Capital; tres bancas en Chilecito; dos bancas en Arauco,
Coronel Felipe Varela, Chamical, y Rosario Vera Peñaloza. Las restantes bancas se
adjudicarán a las minorías. Nunca podrán las minorías tener un porcentual menor al
equivalente a ocho bancas, pudiendo acrecer estas últimas en caso de ser mayoría
en los departamentos.
62
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
GRÁFICO 27:
Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Frente Cívico
y Social
11%
Lealtad y
Dignidad
6%
Partido
Justicialista
83%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Función Legislativa de La Rioja.
TABLA 31:
Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
Partido Justicialista
Lealtad y Dignidad
Frente Cívico y Social
Total
Bancas
Porcentaje
30
2
4
36
83,33
5,56
11,11
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Función Legislativa de La Rioja.
63
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 32: Bancas de la Legislatura
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Partido Justicialista
Lealtad y Dignidad
Frente Cívico y Social
Total
Bancas
Se renuevan
30
2
4
36
17
1
1
19
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Función Legislativa de La Rioja.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de La Rioja
tiene diecinueve partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de
2011. El NEP22 es de 1,41.
GRÁFICO 28: NEP
1,41
1,50
1,31
1,00
0,50
S/D
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES
en base a datos del Ministerio del Interior.
22
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
64
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Mendoza
El Poder Legislativo de la Provincia de Mendoza es ejercido
por una Legislatura compuesta por dos Cámaras: la Cámara de
Diputados y el Senado.
La Cámara de Diputados está integrada por cuarenta y ocho
miembros. La Constitución Provincial establece que, después de
cada censo nacional, la Legislatura determinará el número de Diputados que le corresponderá elegir a cada seccional electoral en
proporción a su población, fijando el límite en cincuenta miembros.
También, se sostiene que por cada sección electoral23 se elegirán,
como mínimo, ocho diputados.
El Senado, por su parte, se compone de un total de treinta y
ocho miembros. Por el mismo sistema, este total puede elevarse
a un máximo de cuarenta Senadores, con seis Senadores como
piso para cada sección electoral.
El mandato de los legisladores provinciales es de cuatro años
con posibilidad de reelección.
Ambas Cámaras se renuevan por mitades cada dos años.
23
De acuerdo a la ley electoral n° 2551, la provincia se divide en cuatro secciones a la hora de elegir representantes en cargos legislativos: “Art. 95– divídese la
provincia en cuatro secciones electorales distribuidas en la siguiente forma: primera
sección: Capital, Guaymallén, Las Heras y Lavalle que elegirán dieciséis (16) diputados y doce (12) senadores. Segunda sección: San Martín, Maipú, Rivadavia, Junín,
Santa Rosa y La Paz, que elegirán doce (12) diputados y diez (10) senadores. Tercera
sección: Godoy Cruz, Luján, Tunuyán, San Carlos y Tupungato, que elegirán diez
(10) diputados y ocho (8) senadores. Cuarta sección: San Rafael, General Alvear y
Malargue, que elegirán diez (10) diputados y ocho (8) senadores. (texto según ley
4840, art. 15)”
65
DOSSIER ELECTORAL
Cámara de Diputados
GRÁFICO 29: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
19%
PJ - Frente
para la
Victoria
31%
Partido
Demócrata
10%
Consenso
FederalFrente Cívico
15%
Unión Cívica
Radical
25%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza.
TABLA 33: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Partidos
PJ - Frente para la Victoria
Unión Cívica Radical
Consenso Federal- Frente Cívico
Partido Demócrata - PRO
Fre. Eje Peronista
Unidad Popular
PJ Federal Defensa Ciudadana
PJ Unipersonal
Partido Independiente de Mendoza
ARI
Total
Diputados
15
12
7
5
3
2
1
1
1
1
48
Porcentaje
31,25
25,00
14,58
10,42
6,25
4,17
2,08
2,08
2,08
2,08
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza.
66
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 34: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
PJ - Frente para la Victoria
Unión Cívica Radical
Consenso Federal- Frente Cívico
Partido Demócrata - PRO
Fre. Eje Peronista
Unidad Popular
PJ Federal Defensa Ciudadana
PJ Unipersonal
Partido Independiente de Mendoza
ARI
Total
Diputados
15
12
7
5
3
2
1
1
1
1
48
Se renuevan
9
4
3
2
2
1
1
1
1
0
24
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza.
Cámara de Senadores
GRÁFICO 30: Composición del Senado por Partidos Políticos
Otros
26%
Partido
Justicialista
FPV
37%
Consenso
Federal
13%
UCR
24%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Mendoza.
67
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 35:
Composición del Senado por Partidos Políticos
Partidos
Porcentaje
36,84
23,68
13,16
10,53
7,89
5,26
2,63
100,00
Senadores
Partido Justicialista FPV
UCR
Consenso Federal
Demócrata
Eje Peronista
Unidad Popular
ARI
Total
14
9
5
4
3
2
1
38
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Mendoza.
TABLA 36:
Bancas del Senado
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos
Partidos
Partido Justicialista FPV
UCR
Consenso Federal
Demócrata
Eje Peronista
Unidad Popular
ARI
Total
Senadores
14
9
5
4
3
2
1
38
Se renuevan
9
3
3
2
2
0
0
19
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Mendoza.
68
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Mendoza tiene diecinueve partidos políticos reconocidos al 4 de febrero
de 2011. El NEP24 es de 5,01.
GRÁFICO 31: NEP
4,74
6,00
4,00
5,01
2,70
2,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza.
En Mendoza, en el 2005 el NEP era 2,7 ya que existían dos
partidos importantes –UCR y PJ– y un tercer partido más pequeño pero con poder de negociación, el Partido Demócrata. En
2007, se dio un aumento en el número de partidos con representación en la Cámara de Diputados: el PJ y el partido Concertación
Ciudadana contaban con la mayor cantidad de bancas, seguidos
por la UCR, el Partido Demócrata y otros partidos más pequeños
con menos escaños. Esto dio un resultado en el NEP de 4,74.
En el 2009, la situación era similar, por eso la provincia posee un
NEP tan alto 5,01.
24
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
69
DOSSIER ELECTORAL
Misiones
El Poder Legislativo de la Provincia de Misiones es ejercido
por su Cámara de Representantes.
La Cámara está actualmente integrada por cuarenta miembros, elegidos directamente por el pueblo. La Constitución de la
Provincia establece como límite máximo las cuarenta bancas y
como piso, un mínimo de treinta Diputados.
Los Diputados duran cuatro años en sus funciones y pueden
ser reelegidos.
La Cámara se renueva por mitades cada dos años.
GRÁFICO 32:
Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
33%
Frente
Renovador
de la
Concordia
52%
UCR
5%
Frente para
la Victoria
Peronista
10%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Misiones.
70
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 37:
Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Partidos
Frente Renovador de la Concordia
Frente para la Victoria Peronista
UCR
Unidad y Reconstr. Just. para la
Dignidad
Unión del Peronismo Federal
Frente por la Dignidad 29 de Octubre
De la Participación Ciudadana
Partido Agrario y Social
Pueblo Peronista Libre y Solidario
Compromiso con las Bases
Peronistas
Propuesta Republicana "PRO"
Peronismo del Trabajo
Acción Solidaria Justicialista
Bloque Peronista
Total
Diputados
21
4
2
Porcentaje
52,50
10,00
5,00
2
2
5,00
5,00
1
1
1
1
2,50
2,50
2,50
2,50
1
1
1
1
1
40
2,50
2,50
2,50
2,50
2,50
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Misiones.
71
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 38: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Frente Renovador de la Concordia
Frente para la Victoria Peronista
UCR
Unidad y Reconstr. Just. para la
Dignidad
Unión del Peronismo Federal
Frente por la Dignidad 29 de Octubre
De la Participación Ciudadana
Partido Agrario y Social
Pueblo Peronista Libre y Solidario
Compromiso con las Bases
Peronistas
Propuesta Republicana "PRO"
Peronismo del Trabajo
Acción Solidaria Justicialista
Bloque Peronista
Total
Diputados
21
4
2
2
2
Se renuevan
1
1
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
40
1
0
1
1
0
20
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior. 25
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Misiones tiene veinticuatro partidos políticos reconocidos al 4 de
febrero de 2011. El NEP26 es de 3,35.
25
La página de la Legislatura de la Provincia de Misiones no contiene este dato.
Por este motivo se utilizaron como fuente los datos del Ministerio del Interior.
26
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
72
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
GRÁFICO 33: NEP
3,96
3,35
4,00
3,00
2,30
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Misiones.
El incremento en el NEP de Misiones se dio entre los años
2005 y 2007 –pasó de 2,3 a 3,96– y se debió a un aumento en
la cantidad de bloques en la Legislatura. Mientras que en el 2005
los partidos pequeños eran dos (Movimiento de Acción Popular y
Proyecto Misionero), en 2007 se multiplicaron: Frente Justicialista
para la Victoria, Compromiso con los Trabajadores, Frente por la
Dignidad 29 de Octubre, Movimiento de Acción Popular, Compromiso con las bases y Pueblo Libre y Solidario.
Neuquén
El Poder Legislativo de la Provincia de Neuquén es ejercido
por una Cámara de Diputados.
La Cámara está integrada por treinta y cinco miembros elegidos directamente por el pueblo. La Constitución Provincial establece como piso el número de treinta y cinco diputados.
Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos
y pueden ser reelegidos solamente por un período consecutivo.
La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años.
73
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 34: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
17%
Movimiento
Popular
Neuquino
43%
UCR
17%
Partido
Justicialista
23%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Neuquén.
TABLA 39: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
Movimiento Popular Neuquino
Partido Justicialista
UCR
Alianza Frente Alternativa Neuquina
Frente UNE-MUN-PS
Servicio y Comunidad
Opción Federal
Apertura Popular de Neuquén
Movimiento Proyecto Sur
Total
Diputados
Porcentaje
15
8
6
1
1
1
1
1
1
35
42,86
22,86
17,14
2,86
2,86
2,86
2,86
2,86
2,86
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Neuquén.
74
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 40: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011
por Partidos Políticos.
Partidos
Diputados
Movimiento Popular Neuquino
Partido Justicialista
UCR
Alianza Frente Alternativa Neuquina
Frente UNE-MUN-PS
Servicio y Comunidad
Opción Federal
Apertura Popular de Neuquén
Movimiento Proyecto Sur
Total
15
8
6
1
1
1
1
1
1
35
Se renuevan
15
8
6
1
1
1
1
1
1
35
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Neuquén.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Neuquén tiene dieciséis partidos políticos reconocidos al 4 de febrero
de 2011. El NEP27 es de 3,70.
GRÁFICO 35: NEP
4,00
3,59
3,70
3,01
3,00
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Neuquén.
27
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
DOSSIER ELECTORAL
75
El NEP de Neuquén ronda el número 3. El Movimiento Popular Neuquino es el partido más importante, aunque no tiene
mayoría absoluta. Además, en la Legislatura hay otros partidos
de peso: en 2005 el PJ, el ARI y otros partidos más pequeños;
en 2007, la Concertación Neuquina para la Victoria y otros partidos menores; y en 2009, el PJ y la UCR y otros partidos que son
monobloques28.
Río Negro
El Poder Legislativo de la Provincia de Río Negro es ejercido
por una Legislatura unicameral.
La Legislatura está integrada por cuarenta y tres miembros.
La Constitución Provincial establece que la totalidad de legisladores no podrá exceder los cuarenta y seis miembros, ni ser inferior
a treinta y seis.
Los legisladores provinciales son elegidos directamente por
el pueblo y se asegura la representación regional con un número
mínimo de legisladores por región.
Los Diputados Provinciales duran cuatro años en el ejercicio
de sus mandatos y pueden ser reelegidos.
La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años.
28
Los partidos pequeños son: en 2005 Apertura Popular de Neuquén, Opción
Federal, Corriente Patria Libre, Frente de Participación Neuquina, Movimiento de
Integración y Desarrollo, Recrear, Unión Cívica Radical; en 2007 Alianza Frente Alternativa Neuquina, Frente UNE- MUN- PS, Servicio y Comunidad, Opción Federal,
Apertura Popular de Neuquén.
76
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
GRÁFICO 36: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
23%
Alianza
Concertación
para el
Desarrollo
40%
Renovación
y Desarrollo
Social
(REDES)
7%
Encuentro
Frente
Grande
7%
Justicialista
23%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Río Negro.
TABLA 41: Composición de la Legislatura por Partidos Políticos
Partidos
Alianza Concertación para el
Desarrollo
Partido Justicialista
Encuentro Frente Grande
Renovación y Desarrollo Social
(REDES)
Foro Rionegrino
Bloque Sur
ARI
Crecer con Principios - PJ
Edgardo Castello - UCR
Concertación Victoria Popular
Partido Provincial Rionegrino
Partido Provincial Rionegrino
Histórico
Total
Diputados
Porcentaje
17
10
3
39,53
23,26
6,98
3
2
2
1
1
1
1
1
6,98
4,65
4,65
2,33
2,33
2,33
2,33
2,33
1
43
2,33
100,00
77
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 42: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011
por Partidos Políticos.
Partidos
Alianza Concertación para el
Desarrollo
Partido Justicialista
Encuentro Frente Grande
Renovación y Desarrollo Social
(REDES)
Foro Rionegrino
Bloque Sur
ARI
Crecer con Principios - PJ
Edgardo Castello - UCR
Concertación Victoria Popular
Partido Provincial Rionegrino
Partido Provincial Rionegrino
Histórico
Total
Diputados
Se renuevan
17
10
3
17
10
3
3
2
2
1
1
1
1
1
3
2
2
1
1
1
1
1
1
43
1
43
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Río Negro.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Río
Negro tiene nueve partidos políticos reconocidos al 4 de febrero
de 2011. El NEP29 es de 4,39.
GRÁFICO 37: NEP
6,00
4,00
4,01
4,39
2,80
2,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Río Negro.
29
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
78
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
En Río Negro, el aumento del NEP se dio entre los años 2005
y 2007. Esto responde a una disminución del número de bancas
para el partido de gobierno y un aumento para el PJ y el resto de
los monobloques, y en los bloques de dos diputados30.
Salta
El Poder Legislativo de la Provincia de Salta es ejercido por
una Legislatura compuesta por una Cámara de Diputados y una
Cámara de Senadores.
La Cámara de Diputados está integrada por sesenta miembros. La Constitución Provincial establece que no podrá excederse de este número de miembros. Los Diputados son elegidos
directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios. La
representación regional está asegurada, ya que se dispone que
debe haber al menos un Diputado por departamento.
En cuanto al Senado, la Constitución establece que debe elegirse un Senador por cada departamento de la Provincia. En la
actualidad, el Senado se integra con veintitrés legisladores.
Los Diputados y Senadores Provinciales duran cuatro años en
el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos.
Ambas Cámaras se renuevan por mitades cada dos años.
30
En 2005 la Legislatura se conforma de la siguiente manera: Concertación para
el Desarrollo, veinticuatro bancas; PJ y Partido Encuentro con seis bancas cada uno;
Peronista “17 de Noviembre” con tres y MARA, PPR, ARI con un escaño cada uno. En
2007, integran la Legislatura los siguientes partidos: Concertación para el Desarrollo,
dieciocho bancas; PJ, diez; Encuentro, cuatro; Frente Democrático, tres; Partido Provincial Rionegrino y Bloque Sur, dos escaños cada uno y ARI, Peronista Crecer Con
Principios, Radical Edgardo Castello y Foro Rionegrino con una banca cada uno.
79
DOSSIER ELECTORAL
Cámara de Diputados
GRÁFICO 38: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
17%
Frente para
la Victoria
8%
Justicialista
53%
Renovador
de Salta
22%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta.
TABLA 43: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Partidos
Justicialista
Renovador de Salta
Frente para la Victoria
Frente Salteño
Accion Civica y Social
Partido Conservador Popular
Frente Federal
Corriente Patria Libre
Partido Obrero
Total
Diputados
32
13
5
3
3
1
1
1
1
60
Porcentaje
53,33
21,67
8,33
5,00
5,00
1,67
1,67
1,67
1,67
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta.
80
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 44: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Justicialista
Renovador de Salta
Frente para la Victoria
Frente Salteño
Accion Civica y Social
Partido Conservador Popular
Frente Federal
Corriente Patria Libre
Partido Obrero
Total
Diputados
32
13
5
3
3
1
1
1
1
60
Se renuevan
20
7
1
0
0
1
0
1
0
30
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta.
Cámara de Senadores
GRÁFICO 39: Composición del Senado por Partidos Políticos
Otros
22%
Renovador
de Salta
17%
Justicialista
61%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Salta.
81
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 45: Composición del Senado por Partidos Políticos
Partidos
Justicialista
Renovador de Salta
Dignidad Justicialista
Frente para la Victoria
Compromiso y Cambio
Frente Federal Renovador
Unión Cívica Radical
Total
Senadores
Porcentaje
14
4
1
1
1
1
1
23
60,87
17,39
4,35
4,35
4,35
4,35
4,35
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Salta.
TABLA 46: Bancas del Senado que se renuevan en 2011
por Partidos Políticos
Partidos
Justicialista
Renovador de Salta
Dignidad Justicialista
Frente para la Victoria
Compromiso y Cambio
Frente Federal Renovador
Unión Cívica Radical
Total
Senadores
14
4
1
1
1
1
1
23
Se renuevan
8
3
0
0
0
0
0
11
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Salta.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Salta
tiene veinte partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011.
El NEP31 es de 2,90.
31
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
82
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
GRÁFICO 40: NEP
3,03
3,20
2,90
3,00
2,80
2,71
2,60
2,40
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Salta.
San Juan
El Poder Legislativo de la Provincia de San Juan es ejercido
por una Cámara de Diputados.
La Cámara está integrada por treinta y cuatro miembros. La
Constitución Provincial establece que sus Diputados se eligen por
un sistema de representación proporcional de acuerdo al número
de habitantes. Asimismo, se contempla la representación regional
al fijar un número mínimo de un Diputado por cada uno de los
departamentos en los que se divide la Provincia.
Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos.
La Cámara se renueva totalmente en la misma elección en
que se elijen cargos en el Poder Ejecutivo.
83
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 41: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
9%
Frente para
el Cambio
9%
Justicialista
82%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de San Juan.
TABLA 47: Composición de la Legislatura
por Partidos Políticos
Partidos
Justicialista
Frente para el Cambio
Bloquista
Movimiento Obrero
Total
Diputados
Porcentaje
28
3
2
1
34
82,35
8,82
5,88
2,94
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de San Juan.
84
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 48: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011
por Partidos Políticos.
Partidos
Diputados
Justicialista
Frente para el Cambio
Bloquista
Movimiento Obrero
Total
28
3
2
1
34
Se renuevan
28
3
2
1
34
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de San Juan.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de San
Juan tiene veintiún partidos políticos reconocidos al 4 de febrero
de 2011. El NEP32 es de 1,45.
GRÁFICO 42: NEP
SAN JUAN
2,99
3,00
1,44
2,00
1,45
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de San Juan.
32
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
85
DOSSIER ELECTORAL
San Luis
El Poder Legislativo de la Provincia de San Luis es ejercido
por una legislatura bicameral compuesta por una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores.
La Cámara de Diputados está actualmente integrada por
treinta y siete miembros.33 La Constitución Provincial establece
que esta Cámara no podrá exceder del total de cuarenta y tres
integrantes, excepto en el caso de que se creen nuevos departamentos. Los Diputados son elegidos directamente por el pueblo
de los departamentos en proporción a la población censada, asegurando un mínimo de dos legisladores por departamento.
Cámara de Diputados
GRÁFICO 43: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Fte
Justicialista
30%
Otros
27%
PUL
8%
Frente
Juntos por
San Luis
11%
Fte
Justicialista
Es Posible
24%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos de la Cámara
de Diputados de la Provincia de San Luis.
33
Teóricamente, la Cámara debería estar integrada por 43 miembros. No obstante, dos diputados se encuentran de licencia y a cuatro diputados se les ha rechazado
su título.
86
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
La Cámara de Senadores se compone de un Senador por
departamento, elegido por la población de cada departamento
a simple pluralidad de sufragios. El Senado está integrado por
nueve Senadores.
Los Diputados y Senadores duran cuatro años en el ejercicio
de sus mandatos y pueden ser reelegidos.
Las Cámaras se renuevan por mitades cada bienio.
TABLA 49: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Partidos
Fte Justicialista
Fte Justicialista Es Posible
Frente Juntos por San Luis
Partido Unión y Libertad
Movimiento de Integración y
Desarrollo
Frente Federal Cívico y Social
Alianza Más Vocación Sanluiseña
Alianza Acuerdo Cívico y Social
A. Concert. Juntos para la Victoria
Movimiento Popular Malvinense
Partido Fuerza Nueva
TOTAL
Diputados
Porcentaje
11
9
4
3
29,73
24,32
10,81
8,11
2
2
2
1
1
1
1
37
5,41
5,41
5,41
2,70
2,70
2,70
2,70
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Luis.
87
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 50: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
11
9
4
3
Se renuevan
11
0
4
3
2
2
2
1
1
1
1
37
0
0
0
0
1
1
1
21
Diputados
Fte Justicialista
Fte Justicialista Es Posible
Frente Juntos por San Luis
Partido Unión y Libertad
Movimiento de Integración y
Desarrollo
Frente Federal Cívico y Social
Alianza Más Vocación Sanluiseña
Alianza Acuerdo Cívico y Social
A. Concert. Juntos para la Victoria
Movimiento Popular Malvinense
Partido Fuerza Nueva
TOTAL
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Luis.
Cámara de Senadores
GRÁFICO 44: Composición del Senado por Partidos Políticos
P tid
Partido Justicialista 100%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior.34
34
La página de la Función Legislativa de la Provincia de San Luis no contiene este
dato. Por este motivo se utilizaron como fuente los datos del Ministerio del Interior a
Agosto del 2010.
88
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 51: Composición del Senado por Partidos Políticos
Partidos
Bancas
Porcentaje
9
100
Partido Justicialista
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior.
TABLA 52: Bancas del Senado que se renuevan en 2011
por Partidos Políticos
Partidos
Se renuevan
5
Bancas
Partido Justicialista
9
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Ministerio del Interior.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de San
Luis tiene veintisiete partidos políticos reconocidos al 4 de febrero
de 2011. El NEP35 es de 3,10.36
GRÁFICO 45: NEP
4,00
3,00
2,72
3,10
1,77
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de San Luis.
35
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
Para calcular el NEP de la provincia se unieron el “Frente Justicialista” y el “Frente
Justicialista es posible” ya que ambos responden al Gobernador Rodríguez Saá.
36
DOSSIER ELECTORAL
89
En San Luis, el Partido Justicialista gobierna desde la vuelta a
la democracia y es el partido dominante –en las últimas elecciones el actual gobernador fue elegido con el ochenta y cuatro por
ciento de los votos. Sin embargo, el resultado del NEP en 2005
es de 1,77, el del 2007 de 2,72 y en 2009 de 3,10. Este aumento en el índice va de la mano con un aumento en el número de
partidos37 y de una disminución de las bancas ocupadas por el
Justicialismo. En el año 2005, el oficialismo local tenía la mayoría
absoluta en la Cámara de Diputados con treinta y dos legisladores
sobre un total de cuarenta y tres. En 2007, esta situación se modificó: en lugar de contar con treinta y dos bancas, el Justicialismo
controlaba veinticuatro escaños, dividiéndose el resto entre los
partidos restantes. En la actualidad, el Justicialismo suma veinte
bancas sobre un total de treinta y siete y el resto de los partidos
completan el número de escaños (ver tabla 49).
Santa Cruz
El Poder Legislativo de la Provincia de Santa Cruz es ejercido
por su Cámara de Diputados.
La Cámara está integrada por veinticuatro miembros. La
Constitución Provincial establece que los Diputados se eligen por
sistema de representación proporcional de acuerdo al número de
habitantes, asegurando la representación de las minorías. Asimismo, se contempla la representación regional al determinar que
debe elegirse como mínimo un Diputado por cada municipio.
Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos.
37
En 2005 los otros partidos representados en la Cámara de Diputados eran:
UCR - Movimiento Ciudadano con tres diputados, Libre en Movimiento y Frente para la
Victoria con dos, y el resto de los partidos con un legislador cada uno: Nuestro Compromiso, Nueva Generación, Frente Lealtad Sanluiseña, Frente de Unidad provincial.
En 2007 la distribución de las bancas opositoras era: Frente PUL- PALEM- MPM con
nueve legisladores, Frente Juntos por San Luis con cuatro, Frente para la Victoria
con dos y Alianza Concertación Juntos para la Victoria, Nuestro Compromiso, UCR y
Partido Fuerza Nueva con uno cada uno.
90
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
La Cámara se renueva totalmente en la misma elección en
que se eligen cargos en el Poder Ejecutivo.
GRÁFICO 46: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Encuentro
Ciudadano
4%
UCR
13%
Justicialista
83%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Cruz.
TABLA 53: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Partidos
Justicialista
UCR
Encuentro Ciudadano
Total
Diputados
20
3
1
24
Porcentaje
83,33
12,50
4,17
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Cruz.
91
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 54: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Justicialista
UCR
Encuentro Ciudadano
Total
Diputados
20
3
1
24
Se renuevan
20
3
1
24
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Cruz.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Santa
Cruz tiene treinta y tres partidos políticos reconocidos al 4 de
febrero de 2011. El NEP38 es de 1,40.
GRÁFICO 47: NEP
1,50
1,40
1,30
1,20
1,10
1,00
1,40
1,40
1,18
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Cruz.
Santa Fe
El Poder Legislativo de la Provincia de Santa Fe es ejercido
por una Legislatura compuesta por una Cámara de Diputados y
una Cámara de Senadores.
38
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
92
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
La Cámara de Diputados está integrada por cincuenta miembros. Los Diputados son elegidos directamente por el pueblo,
correspondiendo veintiocho Diputados al partido que obtenga
mayor número de votos y veintidós a los demás partidos, en proporción a los sufragios que hubieren logrado. Los partidos tienen
la obligación de incluir un Diputado de cada departamento en sus
listas de candidatos.
La Cámara de Senadores se compone de un Senador por
cada departamento, elegido por simple pluralidad de votos. El
Senado está integrado, actualmente, por diecinueve Senadores.
Los Diputados y Senadores duran cuatro años en el ejercicio
de sus mandatos y pueden ser reelegidos.
Las Cámaras se renuevan íntegramente en el mismo momento
en que se eligen candidatos para cargos en el Poder Ejecutivo.
Cámara de Diputados
GRÁFICO 48: Composición Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
20%
Santa Fe
Federal
14%
Frente
Progresista
Cívico y
Social
52%
Frente para
la Victoria
14%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.
93
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 55: Composición Cámara de Diputados por Partidos Políticos
Partidos
Diputados
Frente Progresista Cívico y Social
26
Frente para la Victoria
7
Santa Fé Federal
7
Compromiso con Santa Fe- PJ
3
Federal -PJ
2
FpV- "Partido Progreso Social"
1
Peronismo Santafecino
1
1
Encuentro por la Dignidad y la Equidad
Movimiento de Articulación Popular
1
Movimiento Obrero
1
Total
50
Porcentaje
52,00
14,00
14,00
6,00
4,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.
TABLA 56: Bancas de la Cámara de Diputados
que se renuevan en 2011 por Partidos Políticos.
Partidos
Diputados
Frente Progresista Cívico y Social
26
Frente para la Victoria
7
Santa Fé Federal
7
Compromiso con Santa Fé- PJ
3
Federal -PJ
2
FpV- "Partido Progreso Social"
1
Peronismo Santafecino
1
1
Encuentro por la Dignidad y la Equidad
Movimiento de Articulación Popular
1
Movimiento Obrero
1
Total
50
Se renuevan
26
7
7
3
2
1
1
1
1
1
50
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.
94
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Cámara de Senadores
GRÁFICO 49: Composición del Senado por Partidos Políticos
Frente
Progresista
Cívico y
Social
5%
UCR en Fte
Prog Cívico y
Social
26%
Justicialista
69%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Santa Fe.
TABLA 57: Composición del Senado
por Partidos Políticos
Partidos
Justicialista
UCR en Fte Prog Cívico y Social
Frente Progresista Cívico y Social
Total
Senadores
13
5
1
19
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Santa Fe.
Porcentaje
68,42
26,32
5,26
100,00
95
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 58: Bancas del Senado que se renuevan en 2011
por Partidos Políticos
Partidos
Senadores
Justicialista
UCR en Fte Prog Cívico y Social
Frente Progresista Cívico y Social
Total
13
5
1
19
Se renuevan
13
5
1
19
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
del Senado de la Provincia de Santa Fe.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Santa
Fe tiene treinta y dos partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP39 es de 3,16.
GRÁFICO 50: NEP
4,00
3,47
2,63
3,16
3,00
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.
39
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
96
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
En Santa Fe, el índice en 2005 rondaba el número tres, en
2007 fue de 2,63 y en 2009 de 3,16. Estas variaciones se deben
a que en 2005 el PJ y en menor medida la UCR y el Socialismo
eran los partidos más importantes, aunque también se registraba un número importante de partidos con una o dos bancas. En
el 2007 el índice descendió porque la Cámara de Diputados se
configuró de manera diferente: tres partidos -Frente Progresista
Cívico y Social, Frente para la Victoria y Santa Fe Federal- concentraban casi todas las bancas, y sólo habían dos partidos más
pequeños. En 2009, estos tres partidos siguieron siendo los más
importantes, pero algunos diputados que formaban parte de estos
deciden crear monobloques40, lo que aumenta el índice NEP.
Santiago del Estero
El Poder Legislativo de la Provincia de Santiago del Estero es
ejercido por su Cámara de Diputados.
La Constitución Provincial establece que la Legislatura estará
compuesta por cuarenta Diputados elegidos en forma directa, en
distrito único y bajo un sistema de elección proporcional.
Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus
mandatos y pueden ser reelegidos por un sólo período consecutivo.
La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años, en el
mismo momento en que el Poder Ejecutivo Provincial.
40
Compromiso con Santa Fe- PJ tiene tres escaños, Federal –PJ posee dos
bancas y el resto de los partidos cuenta con una cada uno: FpV- “Partido Progreso
Social”, Peronismo Santafecino, Encuentro por la dignidad y la equidad, MAP, Movimiento Obrero.
97
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 51: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
13%
Corriente
Renovadora
10%
Frente
Comp.
Social
10%
Frente Cívico
67%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero.
TABLA 59: Composición de la Legislatura
por Partidos Políticos
Partidos
Frente Cívico
Frente Comp. Social
Corriente Renovadora
Frente Justicialista
Fuerza Unidad Popular
Frente Cruzada y Lealtad
Total
Diputados
27
4
4
2
2
1
40
Porcentaje
67,50
10,00
10,00
5,00
5,00
2,50
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero.
98
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 60: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2012
por Partidos Políticos.
Partidos
Diputados
Frente Cívico
Frente Comp. Social
Corriente Renovadora
Frente Justicialista
Fuerza Unidad Popular
Frente Cruzada y Lealtad
Total
27
4
4
2
2
1
40
Se renuevan
27
4
4
2
2
1
40
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero.41
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior la Provincia del Santiago del Estero tiene veintiocho partidos políticos reconocidos al 4
de febrero de 2011. El NEP42 es de 2,08.
GRÁFICO 52: NEP
3,80
4,00
2,90
3,00
2,08
2,00
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero.
41
Se llevaron a cabo elecciones el 30 de noviembre de 2008, para cubrir los
cargos de 40 diputados para el período 2008 / 2012.
42
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
DOSSIER ELECTORAL
99
El partido predominante en Santiago del Estero es el Frente
Cívico de Santiago. En este caso ocurre lo mismo que en San
Luis: el partido de gobierno no garantiza unanimidad en la Legislatura. En 2005, el Frente Cívico y el PJ eran los partidos más
importantes, mientras que Lealtad Popular y Mov. Santiago Viable
eran partidos más pequeños pero con poder de negociación. En
2007, el Frente Cívico se mantuvo en primer lugar y el bloque
del PJ se dividió y dio lugar a distintos pequeños bloques, lo que
arrrojó como resultado un aumento en el índice NEP. En el año
2009, el índice es de 2,08 porque si bien el Frente Cívico aumentó el número de bancas y posee mayoría absoluta, existen otros
partidos pequeños43.
Tierra del Fuego
El Poder Legislativo de la Provincia de Tierra del Fuego es
ejercido por su Cámara de Diputados.
La Cámara está integrada por quince miembros elegidos directamente por el pueblo.
Los Diputados Provinciales duran cuatro años en el ejercicio
de sus mandatos y pueden ser reelegidos.
La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años.
43
El Frente Comp. Social y Corriente Renovadora cuentan con cuatro bancas
mientras que Frente Justicialista y Fuerza Unidad Popular poseen dos bancas cada
uno y Frente Cruzada y Lealtad cuenta con una.
100
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
GRÁFICO 53: Composición de la Cámara de Diputados
por Partidos Políticos
Otros
13%
ARI
40%
MPF
20%
FpV
27%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego.
TABLA 61: Composición de la Legislatura
por Partidos Políticos
Partidos
ARI
FpV
MPF
UCR
Movimiento Obrero
Total
Diputados
6
4
3
1
1
15
Porcentaje
40,00
26,67
20,00
6,67
6,67
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego.
101
DOSSIER ELECTORAL
TABLA 62: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011
por Partidos Políticos.
Partidos
Diputados
ARI
FpV
MPF
UCR
Movimiento Obrero
Total
6
4
3
1
1
15
Se renuevan
6
4
3
1
1
15
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Tierra
del Fuego tiene once partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de 2011. El NEP44 es de 3,57.
GRÁFICO 54: NEP
4,50
4,09
4,00
3,46
3,57
3,50
3,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego.
44
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
102
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
La Legislatura de Tierra del Fuego tiene quince integrantes. La
provincia tiene un alto NEP (4,09 en 2005, 3,46 en 2007 y 3,57 en
2009) porque ningún partido tiene la mayoría y el ARI, el PJ y el
Movimiento Popular Fueguino son partidos con números de bancas similares. Aunque la UCR tiene menor cantidad de bancas,
también influye en el resultado del NEP.
Tucumán
El Poder Legislativo de la Provincia de Tucumán es ejercido
por una Cámara de Diputados.
La Cámara está integrada por cuarenta y nueve miembros
elegidos directamente por el pueblo. La Constitución Provincial
establece el número de legisladores que deberán ser electos por
cada sección (la Provincia se divide en tres secciones a los fines
electorales).45
Los Diputados duran cuatro años en el ejercicio de sus mandatos y pueden ser reelegidos consecutivamente una vez. Para volver a ser reelectos deberán esperar un intervalo de un período.
La Cámara se renueva totalmente cada cuatro años.
45
Para la elección de legisladores la Provincia se dividirá en tres secciones: a)
Sección Electoral I que comprenderá al departamento Capital; b) Sección Electoral II
que abarcará los departamentos de Trancas, Burruyacu, Cruz Alta, Leales, Simoca y
Graneros; c) Sección Electoral III con los departamentos de Tafí Viejo, Yerba Buena,
Tafí del Valle, Lules, Famaillá, Monteros, Chicligasta, Río Chico, Juan Bautista Alberdi
y La Cocha.
103
DOSSIER ELECTORAL
GRÁFICO 55: Composición de Legislatura
por Partidos Políticos
Unión
Cívica
Radical
4%
Otros
10%
Tucumán
Crece
86%
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Tucumán.
TABLA 63: Composición de la Legislatura
por Partidos Políticos
Partidos
Tucumán Crece
Unión Cívica Radical
Unión Norte Grande
Fuerza Republicana
Juan Bautista Alberdi
Partido Laborista
Republicano
Total
Diputados
42
2
1
1
1
1
1
49
Porcentaje
85,71
4,08
2,04
2,04
2,04
2,04
2,04
100,00
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Tucumán.
104
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA 64: Bancas de la Legislatura que se renuevan en 2011
por Partidos Políticos.
Partidos
Tucumán Crece
Unión Cívica Radical
Unión Norte Grande
Fuerza Republicana
Juan Bautista Alberdi
Partido Laborista
Republicano
Total
Diputados
42
2
1
1
1
1
1
49
Se renuevan
42
2
1
1
1
1
1
49
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Tucumán.
Partidos Políticos
Según datos del Ministerio del Interior, la Provincia de Tucumán tiene treinta partidos políticos reconocidos al 4 de febrero de
2011. El NEP46 es de 1,35.
GRÁFICO 56: NEP
TUCUMAN
3,00
2,29
1,35
2,00
1,35
1,00
0,00
2005
2007
2009
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos
de la Legislatura de la Provincia de Tucumán.
46
La descripción del índice NEP se encuentra en la introducción de este artículo.
DOSSIER ELECTORAL
105
Conclusión
En cuanto a la estructura de los Poderes Legislativos Provinciales podemos notar una clara tendencia al unicameralismo. Sólo
en ocho de las veinticuatro provincias argentinas –Buenos Aires,
Catamarca, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Salta, San Luis y
Santa Fe– el Poder Legislativo es ejercido por una Legislatura
compuesta por dos Cámaras. De estas ocho, en la mayoría el
Senado está conformado por un Senador por cada departamento, mecanismo que busca asegurar la representación territorial y
que también se verifica en la estructura del Senado de la Nación.
Sin embargo, en Buenos Aires, Corrientes y Mendoza no hay
diferencias, a nivel Constitucional, entre la estructura de su Cámara de Diputados y la de su Cámara de Senadores. En estas
provincias la existencia de dos Cámaras, puede atribuirse ya sea
a una necesidad de mayor control y análisis de las iniciativas parlamentarias o a la especialización de cada una de ellas en temas
de diversa índole.
En cuanto al número de legisladores provinciales, la Provincia
con menor número es Tierra del Fuego, con quince Diputados,
mientras que la que más legisladores tiene es Buenos Aires con
noventa y dos Diputados y cuarenta y seis Senadores (suma un
total de ciento treinta y ocho legisladores). De buenas a primeras
parecería haber una brecha exagerada entre estos dos números.
Sin embargo, si tomamos en cuenta la relación entre legisladores
y habitantes, encontramos en los extremos a las mismas provincias pero invertidas: Tierra del Fuego posee un legislador cada
dos mil quinientos habitantes y Buenos Aires posee un legislador
por cada ciento trece mil habitantes. Por lo tanto, Buenos Aires es
la provincia que tiene menos legisladores por persona.
Las Constituciones Provinciales, por otro lado, coinciden en la
duración de los mandatos de sus legisladores. Con excepción del
caso de los Senadores de la Provincia de Corrientes –que tienen
un mandato de seis años– los legisladores provinciales duran
cuatro años en sus cargos.
106
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Asimismo, en la mayoría de las Provincias se permite la reelección indefinida. Sólo las Constituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Formosa, Neuquén, Santiago del Estero
y Tucumán imponen una limitación: sus legisladores pueden ser
reelectos en forma consecutiva sólo una vez, luego deben esperar
un intervalo de cuatro años para volver a ser elegidos.
Con respecto a la renovación de las Cámaras, en once provincias –Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja,
Mendoza, Misiones, Salta, San Luis, Santiago del Estero– y en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires las legislaturas se renuevan
por mitades cada dos años, mientras que en otras once –Chubut,
Córdoba, Entre Ríos, la Pampa, Neuquén, Río Negro, San Juan,
Santa Fe, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán– se renuevan en forma total cada cuatro años. La Provincia de Corrientes
presenta un caso particular ya que, de la misma forma en que
se renuevan la Cámara de Diputados de la Nación y el Senado
Nacional, su Cámara de Diputados se renueva por mitades cada
dos años y su Cámara de Senadores se renueva en el mismo
momento por tercios.
Para finalizar, mencionaremos los mecanismos de asignación
de bancas previstos en algunas Constituciones Provinciales. La
mayoría de las que disponen el reparto de escaños garantizan la
representación regional estableciendo un piso de legisladores por
cada región. En aquellas Provincias cuyos Poderes Legislativos
son unicamerales –Córdoba, La Rioja, Río Negro, San Juan,
Santa Cruz y Tucumán – este requisito viene a suplir la falta de
representación territorial característica del Senado. Las provincias de Mendoza, Salta y San Luis presentan casos particulares:
tienen Senado y aún así, exigen este requisito en su Cámara de
Diputados (en el caso de Santa Fe se requiere un representante
por departamento en la lista de candidatos de cada partido. Este
candidato puede resultar electo o no). Otro criterio de asignación
es el que tiene por objeto garantizar mayorías, como los que se
verifican en las Provincias de Chubut y Santa Fe. Este mecanismo
asegura la mayoría absoluta de los miembros de la Legislatura al
DOSSIER ELECTORAL
107
partido ganador: en Chubut de veintisiete bancas totales, dieciséis
son para el partido con más votos, mientras que en Santa Fe de
cincuenta escaños le corresponden veintiocho. Estos mecanismos
benefician al partido que obtiene una mayor cantidad de votos y
tienden a garantizar una mayor estabilidad política. Por último, en
las Constituciones de La Rioja y Santa Cruz se asegura la representación de minorías en la Legislatura.
Como hemos podido observar, en nuestro país los Poderes
Legislativos Provinciales no han sido concebidos como fieles
reflejos del Poder Legislativo Nacional. Al idear sus legislaturas
locales, las Constituciones Provinciales han tenido en cuenta
tanto sus particularidades territoriales y demográficas como sus
necesidades políticas. El resultado es un interesante y complejo
conjunto de sistemas legislativos locales que difieren entre sí en
composición y características.
Bibliografía
BLAKSLEY F., CARBALLO C. & CATTANEO A., (2010). El Federalismo y la Distribución de Competencias entre la Nación y
las Provincias. Publicación del Equipo de Gestión Económica
y Social. Buenos Aires: Dunken.
LAAKSO M. & TAAGEPERA R., (1979). The “Effective” Number
of Parties: “A Measure with Application to West Europe”, Comparative Political Studies. California. Bell & Howell Information
and Learning Company.
Fuentes
Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.hcdiputados-ba.gov.ar/.
108
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Honorable Cámara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires. Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.senadoba.gov.ar/bloques_politicos.aspx
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Buenos_Aires_PI.xls
Constitución de la Provincia de Catamarca.
Cámara de Diputados de la Provincia de Catamarca. Recuperado
el 3 de enero del 2011 de http://www.diputados-catamarca.
gov.ar/dips/dipu2010.htm
Honorable Cámara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires. Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.senado.
catamarca.gov.ar/senadores.php
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de Febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Catamarca_PI.xls
Constitución de la Provincia del Chaco
Poder Legislativo Provincia de Chaco. Recuperado el 3 de enero
del 2011 de http://www.legislaturachaco.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de Febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Chaco_PI.xls
Constitución de la Provincia de Chubut
Honorable Legislatura de la Provincia de Chubut. Recuperado el
3 de enero del 2011 de http://www.legischubut.gov.ar/diputados/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de Febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Chubut_
PI.xls
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Legislatura Porteña. Recuperado el 4 de enero del 2011 de http://
www.legislatura.gov.ar/bloque.php
DOSSIER ELECTORAL
109
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de Febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Ciudad_BA_PI.xls
Constitución de la Provincia de Córdoba
Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba. Recuperado
el 4 de enero del 2011 de http://www.legiscba.gov.ar/org.
asp?estr=Bloques
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de Febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Cordoba_PI.xls
Constitución de la Provincia de Corrientes
Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Corrientes.
Recuperado el 4 de enero del 2011 de http://www.hcdcorrientes.gov.ar/diputados.html
Poder Legislativo de la Provincia de Corrientes. Recuperado el 4
de enero del 2011 de http://www.senadoctes.gov.ar/index.html.
Partido Justicialista de Corrientes.
Partido Justicialista de Corrientes. Recuperado del 4 de enero de
2011 de www.pjcorrientes.org.ar/legislatura.html.
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de Febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Corrientes_PI.xls
Constitución de la Provincia de Entre Ríos.
Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Entre Ríos.
Recuperado el 4 de enero del 2011 de http://www.hcder.gov.
ar/diputados.php
Senado de la Provincia de Entre Ríos. Recuperado el 4 de enero
del 2011 de http://www.senadoer.gov.ar/institucional/senadores.php
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de Febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Entre_Rios_PI.xls
110
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Constitución de la Provincia de Formosa.
Honorable Legislatura de la Provincia de Formosa. Recuperado
el 4 de enero del 2011 de http://www.legislaturaformosa.gov.
ar/?seccion=camara
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de Febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Formosa_PI.xls
Constitución de la Provincia de Jujuy.
Legislatura de la Provincia de Jujuy. Recuperado el 14 de enero
de 2011 de http://www.legislaturajujuy.gov.ar/?c=legislatura_
pagina_institucion&m=camara
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Jujuy_PI.xls
Constitución de la Provincia de La Pampa.
Cámara de Diputados de la Provincia de La Pampa. Recuperado
el 6 de enero del 2011 de http://www.legislatura.lapampa.gov.
ar/Autoridades/DiputadosAct-Bloques.htm
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/La_
Pampa_PI.xls
Constitución de la Provincia de La Rioja.
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/La_Rioja_PI.xls
Constitución de la Provincia de Mendoza.
Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza.
Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.hcdmza.
gov.ar/
Honorable Cámara de Senadores de la Provincia de Mendoza.
Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.legislaturamendoza.gov.ar/
DOSSIER ELECTORAL
111
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero de 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/ M e n d o za_PI.xls
Constitución de la Provincia de Misiones.
Legislatura de la Provincia de Misones. Recuperado el 3 de enero
de 2011 de http://www.diputadosmisiones.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Misiones_PI.xls
Constitución de la Provincia de Neuquén.
Legislatura de la Provincia de Neuquén. Recuperado el 3 de enero
de 2011 de http://www.legislaturaneuquen.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Neuquen_PI.xls
Constitución de la Provincia de Río Negro.
Legislatura de la Provincia de Río Negro. Recuperado el 3 de
enero de 2011 de http://www.legisrn.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Rio_
Negro_PI.xls
Constitución de la Provincia de Salta.
Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Salta. Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.camdipsalta.
gov.ar/
Honorable Cámara de Senadores de la Provincia de Salta. Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.salta.gov.
ar/senado/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Salta_PI.xls
Constitución de la Provincia de San Juan.
112
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Legislatura de la Provincia de San Juan. Recuperado el 3 de enero de 2011 de http://www.legsanjuan.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/San_
Juan_PI.xls
Constitución de la Provincia de San Luis.
Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de San Luis.
Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.diputadossanluis.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/San_
Luis_PI.xls
Constitución de la Provincia de Santa Fe.
Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe.
Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.diputadossantafe.gov.ar/diputados/index.php
Honorable Cámara de Senadores de la Provincia de Santa Fe.
Recuperado el 3 de enero del 2011 de http://www.senadosantafe.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Santa_Fe_PI.xls
Constitución de la Provincia de Santa Cruz.
Legislatura de la Provincia de Santa Cruz. Recuperado el 3 de
enero de 2011 de http://www.hcdsc.gov.ar/html/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Santa_Cruz_PI.xls
Constitución de la Provincia de Santiago del Estero
Legislatura de la Provincia de Santiago del Estero. Recuperado el
3 de enero de 2011 de http://www.legislaturasde.gov.ar/
DOSSIER ELECTORAL
113
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Santiago_del_Estero_PI.xls
Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego
Legislatura de la Provincia de Tierra del Fuego. Recuperado el 3
de enero de 2011 de http://www.legistdf.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Tierra_del_Fuego_PI.xls
Constitución de la Provincia de Tucumán.
Legislatura de la Provincia de Tucumán. Recuperado el 3 de enero
de 2011 de http://www.hlt.gov.ar/
Ministerio del Interior. Recuperado el 9 de febrero del 2011 de
http://www.mininterior.gov.ar/provincias/mapasituacion/Tucuman_PI.xls
Artículos de análisis
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA:
REVISIÓN HISTÓRICA Y ESCENARIO ACTUAL
POR MARCOS FINN Y MARTÍN K ALOS1
El propósito de este trabajo es describir la historia de la deuda pública argentina desde la década del ‘70 y su estado actual,
aportando los elementos técnicos necesarios para analizar y
comprender su evolución y perspectivas.
La Deuda Pública ha sido en los últimos 35 años un factor
clave para el entendimiento de la realidad económica del país.
En ese período, la deuda pasó de un monto insignificante, cuyo
aumento año a año no planteaba inconvenientes al crecimiento
nacional, a ser declarada un “gasto público prioritario” a fines de
2001 y a representar el 166% del PBI en 2002. Desde el canje
del año 2005 ha disminuido su relevancia: actualmente representa
poco menos del 50% del PBI.2
Introducción
La deuda pública es definida como toda
obligación del Estado Nacional con terceros
–ya sean países, entes públicos o privados,
o personas particulares. En principio, la razón por la cual un Estado toma deuda es la
realización de una obra que de otra forma
no podría costearse, y que favorecerá a las
generaciones venideras. Por esto es entendible que los pagos se distribuyan en el
Idealmente,
al endeudarse
el Estado concreta políticas
para un futuro
mejor para la
sociedad.
1
Ambos autores son Licenciados en Economía y miembros del Equipo de Gestión Económica y Social.
2
La deuda consignada a lo largo de este trabajo es la del sector público nacional
no financiero, según indica la Ley N° 24.156.
118
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
futuro: no tendría sentido que la sociedad tomadora del préstamo
cargue con todo el peso de una obra cuyos beneficios no podrá
aún aprovechar. Sin embargo, con los años, la lógica de la deuda
fue modificándose, sirviendo en muchos casos para hacer frente
a déficits operativos de caja o bien para financiar el mantenimiento
de políticas cambiarias.
Este trabajo tendrá como objeto de
análisis la deuda pública, y no la deuda
La deuda pública puede ser privada (aunque se la mencione eventualmente a título ilustrativo) que se desprende
utilizada como
de las acciones particulares de individuos o
instrumento
empresas. Por otro lado, cabe aclarar que
de presión de
la deuda pública (de los Estados Nacionalos países cenles) puede ser interna o externa, según la
trales sobre
residencia del acreedor y en atención al
las políticas de
lugar en donde puede ser exigible. No obslas naciones
tante, a raíz de la existencia de mercados
emergentes.
secundarios de los títulos públicos, muchas
veces un residente puede vender un papel de deuda a un no residente cambiando así la configuración de la deuda sin que las
autoridades lo sepan.
Históricamente, ha existido un desplazamiento de acreedores
desde los Estados nacionales hacia una primacía de los particulares, a la par que el instrumento de deuda mutaba de préstamos
bilaterales hacia títulos públicos.
Distintos enfoques teóricos sobre la deuda pública
En el plano teórico pueden distinguirse varias ramas a la hora
de estudiar los orígenes de la deuda pública.
La primera teoría que mencionaremos, de profunda raigambre
en el pensamiento político-económico latinoamericano del siglo
XX, sostiene que los actuales procesos de endeudamiento son
consecuencia de la vigencia del imperialismo y del colonialismo.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
119
El rol que alguna vez fue ocupado por la fuerza militar de los países desarrollados para asegurarse el control de los mercados en
vías de desarrollo sería, acorde a dicha teoría, cumplido hoy por
el financiamiento. La dependencia de los países periféricos de los
préstamos provenientes de países centrales les permitiría a éstos
últimos ejercer presión sobre las políticas y modelos de desarrollo
implementados, en pos de sus propios objetivos, a la vez que se
adueñarían, a través de los inagotables pagos de intereses, de la
riqueza generada en los países en vías de desarrollo. Se define
entonces la “deuda ilegítima” como aquella tomada en actos de
corrupción o connivencia entre los prestamistas y los prestatarios;
o la asumida por gobiernos inconstitucionales; o, en una concepción más extrema, aquella que ha sido suscripta por el Estado
pero ha sido destinada a intereses privados
en lugar de beneficiar a toda la sociedad.
Los países
En todos estos casos, los prestamistas son
acreedores
responsables de haber concedido el crédito
son co-reshaciendo caso omiso de estas circunsponsables al
tancias aberrantes o en aras de su propio
acordar (en
provecho. De acuerdo a esta postura, encondiciones de
tonces, sería beneficioso para el país dejar
negociación
de pagar este tipo de deuda, incluso si esto
ventajosas)
implica dificultades para “insertarse” en la
préstamos a
lógica de división internacional del trabajo
los deudores.
y comercio mundial. Los posibles perjuicios
de no pagar la deuda ilegítima (embargos, cierre de mercados,
etc.) serían temporales, y compensados por la renovada capacidad de ejecutar políticas propias de desarrollo socioeconómico,
por fuera de las imposiciones del orden económico mundial.
Una segunda escuela es la que explicita Albert Hirschman
(1986). Bajo esta postura, la responsabilidad de la deuda es tanto
de los deudores como de los acreedores: “toda transacción que
implique dos o más partes se hace de ordinario sobre la base de
un beneficio mutuo esperado, de modo que no hay razón para
esperar que una de las partes sea totalmente pasiva”. Cuando en
120
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
los ‘80 estalló la crisis de la deuda en América Latina, saltó a la
vista que los países latinoamericanos y sus residentes se habían
endeudado de manera excepcional, con el consentimiento de los
bancos internacionales que “casualmente” no repararon en las cifras que estaban prestando, ni para qué eran utilizados los créditos
ni las consecuencias de las condiciones que esas mismas entidades financieras imponían. A la par, como repasan Schorr y Kulfas
(2002), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo (UNCTAD) y autores como el Premio Nobel Joseph
Stiglitz han expresado que la preocupación debe centrarse en los
países deudores, dado que se encuentran en peores condiciones
que los acreedores. También comparten las críticas a las recetas
del Fondo Monetario Internacional (FMI), que buscan el pago de los
compromisos por medio de la solvencia fiscal y la apertura comercial y financiera y en el intento, contraen la actividad económica y
el empleo. A grandes rasgos, los autores mencionados comparten
la idea keynesiana de la necesidad de recuperar la demanda agregada para sacar adelante una economía en crisis.
En el otro extremo, para la vertiente
El marco teóortodoxa, la responsabilidad es exclusivarico adoptamente del prestatario y no del prestamista,
do es crucial
sosteniendo como premisa general la efipara extraer
ciencia del libre mercado y de la ausencia
conclusiones
del Estado en la economía. A esta opinión
sobre el estaadhieren el FMI y el Cato Institute, entre
do de la deuda
otros. Un ejemplo reciente de estas posy las políticas
turas puede observarse en las medidas
públicas a apli- adoptadas por gobiernos europeos para
car.
hacer frente a la crisis de su deuda soberana en 2010: aumentos en la edad jubilatoria; reducciones de haberes y salarios; arancelamientos de
la educación pública; y subas de impuestos. Estos mecanismos
apuntan a lograr un equilibrio en las cuentas públicas para reestablecer la confianza en los mercados y así lograr la recuperación
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
121
desde el lado de la oferta, como se señala en varios informes
del FMI de 2010. Para esta doctrina, en resumen, la deuda es un
compromiso asumido “libremente” por los prestatarios (se asume
que poseían otras opciones y eligieron endeudarse como la mejor
alternativa), cuyas condiciones negociaron (en supuesta igualdad
de condiciones) con los prestamistas, y
cuyo servicio por tanto deben honrar sin
El sistema fiexcepciones.
nanciero cumEn definitiva, el diagnóstico que prevaple un rol funlezca sobre el estado y origen de la deuda
damental en
es determinante, dado que influirá a la hora
el crecimiento
de realizar políticas para alivianar su peso
económico
en las economías deudoras. Por esto, no
mundial despuede ser inocente ni trivial el marco teóde la Segunda
rico que se elija para el análisis, ni pueden
Guerra Munobviarse sus consecuencias prácticas sodial.
bre la calidad de vida de cada sociedad.
El proceso mundial de financiarización
El término “financiarización de la economía” se acuñó para
describir el proceso comenzado a mediados de los ‘70 (pero cuyas raíces se remontan al inicio del período de post-guerra) y que
continúa hoy en día, en el cual los créditos juegan un rol crucial
para convalidar el crecimiento de la producción mundial.
Los distintos actores de cada país no gastan en relación estricta a sus ingresos, sino que pueden endeudarse para adquirir
bienes y servicios. Este endeudamiento es refinanciado luego de
las formas más diversas, dando origen a una espiral de deuda,
de cuyo crecimiento depende en buena medida el evitar las crisis
(nacionales o mundial) de sobreproducción. En efecto, en numerosas ocasiones, el valor de la deuda asumida por un país, una
empresa o una persona supera el de su capacidad productiva
anual. Sólo la refinanciación de estos actores impide que quiebren
o entren en cesación de pagos – hecho que arrastraría a una
122
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
crisis global a los demás agentes con los cuales se relacionan
comercial y financieramente. La esfera financiera pasa así a jugar
un rol determinante no sólo para las decisiones de producción,
sino en la distribución del ingreso al interior de cada sociedad y
en las relaciones internacionales de poder.
Más aún, como se desarrollará más adelante, el crecimiento y
desborde del capital financiero es necesario para que el sistema
económico vigente mantenga su desarrollo y evada las crisis que
le serían inmanentes de otra forma. Así, el capital financiero deja
de guardar relación con el capital productivo (físico) al cual pretende representar generando entonces burbujas especulativas y
profundizando la gravedad de una posible crisis del sistema.
Liquidez mundial: de la Segunda Guerra Mundial a la crisis
del petróleo
La creación del Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento (BIRF, una de las cinco instituciones que hoy forman
el Banco Mundial) y del Fondo Monetario Internacional (FMI) en
1944, junto a la implementación bilateral del Plan Marshall entre
Estados Unidos y varios países europeos significaron el inicio de
una nueva etapa de créditos internacionales. Los propósitos declarados de todas estas entidades y programas pueden resumirse
en brindar apoyo financiero para el desarrollo económico y social
en los distintos países, a través de créditos y de asistencia técnica, a pesar de que el FMI en particular tenga un objetivo mucho
más acotado: evitar las crisis monetarias y cambiarias, así como
promover el comercio internacional.
La hegemonía comercial y financiera estadounidense tras la
Segunda Guerra Mundial elevó notablemente la cantidad de dólares en circulación en el mundo mientras se convertía sin dudas
en la divisa de referencia internacional. Así, la política de Estados
Unidos se basó en fomentar las inversiones de sus empresas en
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
123
el exterior3 y los créditos a países en vías de desarrollo.4 Su poder
para influir en la toma de decisiones del Banco Mundial orientó a
este organismo a la misma política: el hasta entonces Secretario
de Defensa de Estados Unidos Robert McNamara, se convirtió en
1968 en Presidente del Banco Mundial, y en los cinco años posteriores, este organismo concedió préstamos por un valor similar
a la suma de sus 23 años anteriores de existencia.5
GRÁFICO Nº 1: Deuda pública como porcentaje del PBI. Países
seleccionados de América Latina. 1946-2009.
250
200
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Mexico
150
100
50
19
46
19
51
19
56
19
61
19
66
19
71
19
76
19
81
19
86
19
91
19
96
20
01
20
06
0
FUENTE: EGES en base a datos del Fondo Monetario Internacional.
3
Se consolidó así el proceso de transnacionalización de las cadenas globales
de valor. Los procesos de menor valor agregado e intensivos en mano de obra se
relocalizaron en países con menores salarios en dólares, usualmente naciones poco
desarrolladas. En cambio, en esta nueva división internacional del trabajo, se mantuvieron en los países centrales los procesos de mayor valor agregado y tecnología.
4
Esto tuvo múltiples propósitos, entre ellos evitar un desborde inflacionario en
su territorio en caso de que esos dólares regresasen al país y alentar la expansión
de sus mercados.
5
Entre 1968 y 1981 (cuando McNamara abandonó su cargo de Presidente) el
Banco Mundial elevó los créditos que concedía anualmente de USD 1.000 millones
a USD 12.000 millones.
124
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
De esta forma, se observa a la par una explosión de la deuda
de las naciones en vías de desarrollo, tanto directamente con
otros Estados como con organismos financieros internacionales.
El auge petrolero en la década del ‘70 agravó este fenómeno,
ya que las naciones petroleras volcaron sus inmensos ingresos
en el sector bancario de Estados Unidos y Europa. Como en las
décadas previas, el exceso de liquidez se compensó con préstamos a baja tasa de interés6 a los países en vías de desarrollo
generando a su vez una gran cantidad de
Las naciones
deuda de estas naciones con acreedores
periféricas
privados. Esta política contribuyó, además,
utilizaron las
a impulsar la demanda de importaciodivisas ingrenes en estos países, recomponiendo la
sadas como
demanda de bienes manufacturados de
deuda para
las naciones centrales. De igual manera,
sostener su in- colaboró en la superación de la crisis de
dustrialización
sobreproducción conocida como “la crisis
y consumo.
del petróleo” a mediados de la década.
Esta crisis generaba una caída persistente
en la rentabilidad de las empresas: la recuperación de la demanda y de la tasa de ganancia de las firmas vendría de la mano de
una contracción permanente del salario real y un nuevo auge del
crédito.
La lógica del endeudamiento y sus aplicaciones
Las naciones de América Latina y África fueron las mayores
destinatarias de estas oleadas de crédito barato (a baja tasa de
interés).
6
De hecho, a mediados de la década de 1970 la tasa de interés real era negativa. Esto implicaba que el valor del dinero (ajustado por la inflación) que debía
pagarse al finalizar el crédito era menor que el valor del dinero que se había recibido
inicialmente.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
125
GRÁFICO Nº 2: Deuda Pública como porcentaje del PBI. Países
seleccionados de África y Asia. 1946-2009.
300
250
200
Camerún
Congo
Egipto
Japón
Turquía
150
100
50
19
46
19
51
19
56
19
61
19
66
19
71
19
76
19
81
19
86
19
91
19
96
20
01
20
06
0
FUENTE: EGES en base a datos del Fondo Monetario Internacional.
Estos países sufrían de una marcada “restricción de divisas”, en la medida en que sus exportaciones no alcanzaban a
conseguir los dólares necesarios para pagar las importaciones
y, por ende, éstas no podían seguir creciendo. Así, se frenaba
bruscamente la capacidad de importar tanto bienes de capital e
insumos necesarios para la producción como bienes de consumo. El desequilibrio resultante sólo podía derivar en una brusca
recesión o en devaluaciones que implicaban contracciones de la
actividad económica en el corto plazo y de los salarios reales en
el corto y mediano plazo.
El crédito abundante y barato implicaba la posibilidad de obtener divisas con las cuales financiar sus importaciones, evitando
temporalmente la crisis. También permitía financiar otra importante
126
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
fuente de demanda de divisas durante el crecimiento económico:
la fuga de divisas al exterior, generada mayoritariamente por el
giro de utilidades y dividendos de las filiales a sus casas matrices
o por la formación de activos financieros en el exterior. Además,
el endeudamiento en el mercado local presionaba al alza las tasas de interés, en beneficio de los principales actores del sector
financiero: los grandes capitales nacionales y el capital financiero
internacional que operaba en el país.
Sin embargo, la entrada de divisas por
La suba en las
endeudamiento implica que posteriormente
tasas de intedeberán salir divisas para pagar el capital
rés estadounie intereses de esa deuda contraída. Estas
denses generó
mayores divisas pueden obtenerse de dos
un brusco auformas. En primer lugar, el financiamiento
mento en los
obtenido podría utilizarse para incrementar
pagos de deuel valor de las exportaciones del país, de
da de las naforma que en el futuro puedan obtenerse
ciones en vías
más divisas a través del comercio exterior.
de desarrollo.
En los países en vías de desarrollo, cuyas
exportaciones en general se basan en productos primarios y/o de bajo valor agregado, elevar la cantidad
de exportaciones enfrenta límites físicos (la cantidad de recursos
naturales, i.e. de tierra cultivable) y de estructura productiva (la
competitividad internacional de sus industrias). El segundo camino para pagar el capital e intereses de la deuda asumida en
el pasado es endeudarse nuevamente7, en una suerte de espiral
de deuda; esto depende, desde ya, de la liquidez y voluntad de
conceder créditos de los acreedores y puede cortarse en cuanto
estos estimen que el país no podrá repagar sus deudas.
No obstante, los Estados, bancos y organismos multilaterales
que otorgaban los créditos rara vez ponían condiciones sobre
su uso. Más aún, en varios casos, procesos penales posteriores
7
El nuevo endeudamiento debería ser por un monto mayor al anterior, ya que
debe alcanzar para pagar el capital y los intereses del primer crédito.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
127
determinaron la existencia de coimas, fraudes y connivencia8 al
otorgar préstamos que se destinaban a fines muy alejados del desarrollo del país acreedor. Tampoco se cuidaba que los préstamos
fueran efectivamente utilizados; y en muchos casos, ni siquiera
llegaban a ser percibidos por el país acreedor.9
El financiamiento que efectivamente
Desde 1982,
llegaba a los países en vías de desarrollo
el acceso a
era muchas veces despilfarrado en grandes
nuevo
finanproyectos de infraestructura pública (centraciamiento se
les térmicas e hidroeléctricas, oleoductos y
cortó
o redujo
gasoductos) que no siempre atendían las
drásticamente
necesidades básicas de la población sino
para todos los
a intereses económicos particulares; o utipaíses endeulizado para la adquisición de material bélico
dados.
extranjero; o bien, para solventar campañas
electorales y políticas clientelares de los
gobiernos de turno.
La crisis de la deuda de los ‘80
A fines de 1979, la crisis internacional mostraba sus efectos en
Estados Unidos, con una alta inflación y el riesgo de contracción
económica (que se verificaría en 1980, cuando la producción estadounidense caería un 0,3% interanual). En sintonía con las medidas
tomadas en Inglaterra por Margaret Thatcher, Paul Volcker (flamante Director de la Reserva Federal) anunció fuertes aumentos de la
tasa de interés estadounidense. Buscaba de esta manera atraer
capitales que incentivasen nuevamente la inversión y producción en
8
La corrupción fue flagrante en los préstamos concedidos a Zaire y Haití, por ejemplo, donde sus dictadores dejaron el poder con fortunas personales de monto similar
a las de la deuda externa de su país. Esto no pareció perjudicar de forma alguna los
préstamos recibidos de organismos internacionales de crédito o de otras naciones.
9
Entre julio y noviembre de 1976, Argentina depositó en el Chase Manhattan
Bank cada mes USD 22 millones, que le devengaban 5,5% anual de interés; al mismo
tiempo, el Banco Central de la República Argentina pedía al Chase Manhattan Bank
préstamos por 30 millones, pagando una tasa de interés anual del 8,75%.
128
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
el país. La liquidez hasta entonces existente
en los mercados mundiales se redujo y, con
ello, también el financiamiento disponible
para las naciones emergentes.
Para los Estados en vías de desarrollo
que se habían endeudado en los últimos 15
años esto implicaba serios problemas: las bajas tasas de interés iniciales se encontraban
“atadas” a las tasas de interés norteamericanas. Así, la deuda que alrededor de 1975
pagaba 4% o 5% de interés apenas seis o
siete años después pasó a devengar 12%
(Cardoso y Dornbusch, 1989); en los peores momentos de la crisis,
cuando subió abruptamente la prima de riesgo asociada a la deuda
de países emergentes llegó a devengar mucho más. Así, las “reglas
de juego” cambiaron a mitad de camino. Este brusco ascenso en las
tasas de interés no podía ser previsto al momento de tomar la deuda.
Entre 1980 y 1984 el pago de intereses por parte de los países de
bajos y medianos ingresos se duplicó (Jochnick y Preston, 2006).
El problema se acentuaba aún más por otro efecto de la crisis
mundial, el derrumbe en el precio de las materias primas de los
productos de exportación de los países en vías de desarrollo,
especialmente a partir de 1981. Por supuesto, la percepción de
los mercados de la fragilidad de los modelos de crecimiento implementados en estos países llevó a acrecentar la fuga de divisas,
la especulación cambiaria y las restricciones al otorgamiento de
créditos agravando cada vez más la crisis.
Por último, la restricción de divisas empujó nuevamente a
muchos de estos países a devaluar. De esta manera, resultaba
aún más difícil el pago de los intereses y capital de la deuda,
nominada en divisas foráneas (dólares estadounidenses, marcos
alemanes o libras esterlinas británicas).10
La caída del
precio de las
materias primas perjudicó, a partir de
1981, la capacidad de pago
de los países
en vías de desarrollo.
10
Por caso, en Mozambique la deuda en dólares era de USD 3.300 millones en
1986 y subió a USD 4.700 millones en 1990. Pero, devaluación mediante, esto implicó
un alza de 132.000 millones de meticais (la moneda nacional) a 4.465.000 millones;
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
129
En agosto de 1982, México fue el primero de una serie de
países que anunciaron su incapacidad de repagar su deuda. Unilateralmente, hizo pública su decisión de entrar en una moratoria
de 90 días, renegociar los plazos de pago futuros y buscar nuevos
préstamos para refinanciar sus créditos. Esto significó el cese o la
reducción drástica de créditos a los países en vías de desarrollo
o, en el mejor de los casos, un endurecimiento de las condiciones para acceder a nuevos préstamos. Para una gran cantidad
de países latinoamericanos esto implicaba que en el corto plazo
debían afrontar cuantiosos pagos como servicio de su deuda que
hasta entonces podían refinanciar continuamente.
Las políticas neoliberales de ajuste
Por haber anunciado su incapacidad de
Para solventar
repago o por el mero hecho de ser parte de
sus necesidalas naciones que ahora los prestamistas indes
financieras
ternacionales veían con desconfianza, para
los países enlos países endeudados sólo quedaba una
deudados deúnica fuente de financiamiento abierta: el
bieron recurrir
Fondo Monetario Internacional. De hecho,
al Fondo Moéste era uno de los propósitos explícitos del
netario InterFMI desde su Convenio Constitutivo.11
nacional.
El FMI, sin embargo, ponía sus propias
condiciones, estableciendo un “plan de
ajuste estructural”. Este plan incluía:
• Minimizar el gasto público. Si bien en teoría esto implicaba
recortar “gastos superfluos” y priorizar el gasto social (educación, salud, vivienda, subsidios a los productos y servicios de
mientras la tasa de interés medida en dólares era del 2%, la tasa de interés medida
en meticais era de 123% (Jochnick y Preston, 2006).
11
De acuerdo al inciso iv del Artículo 1 del Convenio Constitutivo del FMI, uno
de sus fines es “infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición
temporalmente y con las garantías adecuadas los recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin
recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional”.
130
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
primera necesidad), en la práctica, la meta de “superávit fiscal”
usualmente llevó a los gobiernos a disminuir el gasto social;
• Devaluación y apertura a los mercados internacionales: eliminación
de aranceles al comercio exterior, de barreras para-arancelarias y
de cualquier mecanismo de control al movimiento de capital;
• Impulso a las actividades primarias (de
La década del
exportación), dejando de lado el gasto
‘90 reforzó
público orientado a fomentar la indusel patrón de
trialización;
acumulación
• Suba de las tasas de interés, para atraer
basado en la
capitales extranjeros;
valorización
• Privatizaciones de las empresas públicas;
financiera.
• Reforma impositiva, respetando las
ganancias de capital e imponiendo impuestos de base amplia (como el IVA).
Estas medidas y orientaciones de política económica implicaron el desmantelamiento de la estructura productiva originada
en la industrialización sustitutiva de importaciones, la apertura
irrestricta a la entrada y salida de capitales (de inversión productiva y/o especulativos), la flexibilización de mercados cruciales
(laboral, financiero, cambiario) y una reducción en el tamaño y la
capacidad de intervención del Estado. En definitiva, el fundamento
de este paradigma era una fe inclaudicable en la idoneidad de las
fuerzas del mercado para alcanzar una situación de eficiencia
productiva. Esta “eficiencia” se convirtió en el máximo estandarte
de las políticas recomendadas por el FMI, otorgándosele una
importancia desmedida que no tuvo correlato en otros criterios
posibles (equidad, eficacia, igualdad de oportunidades, etc.).
Los ‘90
Merced a los cambios estructurales que implicaron las políticas neoliberales, la década de 1990 reforzó la tendencia inaugu-
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
131
rada en los ‘70. El sector financiero no volvería a comportarse en
función de las necesidades de los sectores productivos, sino que
tomaría por sí solo un rol preponderante en
la valorización del capital mundial. Así, enLa crisis finantre 1990 y 2005 se duplicó el PBI mundial
ciera afecta a
a precios corrientes, lo que dio cuenta del
los sectores
crecimiento de la producción de bienes en
productivos al
el planeta. Pero, a la vez, el volumen de
restringir su
la deuda pública creció 3,5 veces; el volufinanciamiento
men de transacciones en los mercados de
y, por ende,
derivados financieros se cuadruplicó; y se
el consumo e
elevó 9 veces el volumen de transacciones
inversión.
en las bolsas de valores (Álvarez y Medialdea, 2009).
Lo que se refleja aquí es la mayor posibilidad de obtener
ganancias en los mercados financieros. Como muestra basta
observar los datos del Departamento de Comercio de Estados
Unidos y su Oficina de Análisis Económico (BEA, por sus siglas
en inglés). Las empresas financieras estadounidenses obtienen
tasas de ganancia12 durante los ‘80 del 15% anual en promedio;
en los ‘90 se acercan al 20% anual; y en los 2000 se disparan,
llegando en 2006 al 35% anual. Estas tasas de ganancia son
muy superiores a las que obtienen las empresas no financieras,
que se sitúan entre 5% y 10% anual a lo largo de todo el período
considerado (Álvarez y Medialdea, 2009). Ante la dificultad para
realizar nuevas inversiones en sectores productivos que resultaran redituables, la opción de colocar esos fondos en el sector
financiero a tasas tan elevadas era imposible de obviar.
Sin embargo, gran parte de la teoría económica señala que
no es factible que se perpetúe indefinidamente semejante desconexión entre los mercados financieros y la economía real a la cual
esos activos financieros se refieren. El valor de mercado (medido
12
Calculadas como el cociente entre los beneficios y el stock neto de capital fijo
de cada empresa en cada año.
132
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
a través del precio de sus acciones) de una cierta empresa puede no reflejar el valor de mercado de los activos reales que esa
firma posee: la especulación permite que esos precios se inflen,
generando auténticas burbujas en los mercados financieros. Este
capital no proviene ni financia a la actividad productiva. A medida
que este tipo de capital crece en tamaño y relevancia, la inestabilidad económica y financiera aumenta. En cualquier momento los
agentes podrían comenzar a prever que el aumento de precios
no continuaría, dado que son conscientes de que el valor bursátil
de la empresa es muy superior a su valor “real”. A partir de ese
instante, la burbuja se habrá pinchado y el valor financiero de
la empresa volverá a colocarse en línea
con su valor real. Al estallar la burbuja, se
La crisis fidemuestra que el valor que se creía tener
nanciera se
se basaba en “capital ficticio” y no en una
expandió por
verdadera acumulación de capital. Para
toda la economía, afectando el mercado financiero, esto es una crisis;
que se traslada a la economía “real” en la
al sector real.
medida en que restringe el financiamiento
disponible para los proyectos productivos y en que la incertidumbre deprime las expectativas, reduciendo entonces la inversión
y el consumo. De esta forma, aunque el crecimiento de las burbujas financieras no dependa estrictamente de lo que ocurra en
los sectores productivos, su hundimiento sí implica perjuicios de
magnitud para la producción.
A fines de los ‘90 la burbuja bursátil parecía haber alcanzado
su techo. La situación estalló entre 2000 y 2001, en lo que se
conoció como “la crisis de las punto com”, que elevó el riesgo,
inestabilidad y fluctuaciones de las colocaciones bursátiles. Una
parte de la especulación se orientó por ende hacia otros mercados. Se avalaron así burbujas en varios sectores: entre ellas, el
inmobiliario (reflejado en el aumento del precio de las viviendas)
y el de commodities, cuya alza de precios comenzó en 2001, se
profundizó a partir de 2005 y tocó su máximo en 2008, aunque
aún se mantiene a un nivel históricamente alto.
133
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
GRÁFICO Nº 3: Evolución de los precios internacionales
de commodities 1993-2010.
200
Comida
Metales
Energía
180
160
Agrícola
Bebida
140
120
100
80
60
40
20
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
0
FUENTE: EGES en base a datos del World Economic Outlook del Fondo
Monetario Internacional.13
La Reserva Federal de Estados Unidos y el Banco Central
Europeo reaccionaron a la crisis de 2000-2001 reduciendo sus
tasas de interés de referencia, lo cual facilitó que los bancos salieran a ofrecer créditos baratos a firmas y hogares. La política de
préstamos casi sin condiciones fue entonces consecuencia de
las medidas tomadas para paliar esta crisis; y fue a su vez lo que
detonó la crisis generada a partir de 2007.
La crisis sub-prime de 2007-2009
La enorme liquidez existente en los mercados financieros llevó
a los bancos a expandir enormemente sus líneas de crédito. En
13
“Agrícola” se refiere a los precios de las materias primas de origen agrícola.
134
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
particular, los créditos hipotecarios resultaban un gran negocio en
virtud de la burbuja inmobiliaria: la deuda hipotecaria contraída
era de fácil repago, dado que su tasa de interés era baja. Pero,
además, la suba continua del precio de la vivienda permitía a sus
nuevos dueños obtener luego nuevos créditos, renegociando la
hipoteca con los bancos. Para los bancos, la suba continua en las
cotizaciones de las viviendas era una garantía de solvencia. No es
casual que el crecimiento de este tipo de créditos haya superado
al del resto de los préstamos, ganando importancia dentro del
sistema financiero estadounidense.
GRÁFICO Nº 4: Tasa de crecimiento interanual de los préstamos
totales e hipotecarios en Estados Unidos, por trimestre,
2000-2010. En porcentaje.
20
Total
Hipotecas
15
10
5
0
-5
FUENTE: EGES en base a datos
de la Reserva Federal de Estados Unidos.
2010Q1
2009Q1
2008Q1
2007Q1
2006Q1
2005Q1
2004Q1
2003Q1
2002Q1
2001Q1
2000Q1
-10
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
135
En 2007, una vez más, comienzan a evidenciarse resquemores
respecto de la desconexión excesiva entre el precio de las viviendas y su valor real. Asimismo, el renovado impulso de la economía
y las tensiones inflacionarias llevan a las autoridades monetarias
a elevar las tasas de interés, en la búsqueda de “enfriar” el crecimiento. Estos dos fenómenos conducirían al estallido de la burbuja
inmobiliaria y la crisis de los créditos hipotecarios sub-prime.
En primer término, lo que ocurre es que al subir la tasa de
interés doméstica aumentan las cuotas que deben pagar los deudores hipotecarios por esos créditos. Para muchos, las cuotas se
tornan excesivas e impagables. Pero los bancos no habían mantenido en su poder las cédulas hipotecarias: en muchos casos,
las habían vendido como parte de otros activos financieros (los
“derivados”), en paquetes cuidadosamente diseñados para ser
calificados como de bajo riesgo por las compañías calificadoras.
La difusión de este sistema implicaba que los créditos hipotecarios que ahora dejaban de pagarse no afectaban demasiado a los
bancos que habían emitido esas hipotecas, pero sí, en cambio, un
poco a cada uno de los bancos del sistema financiero.
Lo notable, empero, fue que el no pago de las deudas hipotecarias comenzó a ser masivo. La tasa de morosidad en deudas
hipotecarias pasó de alrededor del 12% a casi el 20% entre 2006
y 2008. Con ello, todos los bancos comenzaron a percibir menos
ingresos. El mismo mecanismo que permitió que esos créditos
se expandieran notablemente fue el que transmitió el problema a
todo el sistema financiero. Para peor, la difusión de los derivados
implicaba que era sumamente difícil para cada banco conocer su
situación patrimonial: la gran mayoría de los activos derivados se
encontraban comprometidos, pero nadie podía calcular cuánto lo
afectaba individualmente (porque se desconocía qué riesgo tenía
cada derivado realmente).
¿Cómo se salió de esta crisis? Los gobiernos de Estados
Unidos, Europa y otros países severamente afectados por estos
“activos tóxicos” se comprometieron a respaldar al sistema finan-
136
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
ciero en su conjunto. Para ello, emitieron nueva deuda pública (ya
sea en la forma de bonos y títulos públicos o como dinero puesto
en circulación), que se entregó a las entidades financieras para su
capitalización, a cambio de los activos tóxicos. También redujeron
nuevamente las tasas de interés de referencia, buscando incentivar los préstamos bancarios y reactivar el circuito productivo en
base al crédito.
GRÁFICO Nº 5: Tasa de interés anual de los Fondos Federales de la
Reserva Federal de Estados Unidos, 1997-2010. En porcentaje.
7
Federal Funds
6
5
4
3
2
Ene-10
Ene-09
Ene-08
Ene-07
Ene-06
Ene-05
Ene-04
Ene-03
Ene-02
Ene-01
Ene-00
Ene-99
Ene-98
Ene-97
1
FUENTE: EGES en base a datos de la Reserva Federal de Estados Unidos.
De esta forma, la deuda pública se elevó considerablemente
en todo el mundo. Los Estados centrales se hicieron cargo así de
la valorización del capital financiero, evitándoles a los bancos las
pérdidas (y posibles bancarrotas) que se habrían generado a sí
mismos. Las empresas financieras pudieron adueñarse sin pro-
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
137
blemas de las ganancias que acumularon a lo largo de los años,
pero sus inmensas pérdidas fueron estatizadas. El resultado no es
otro que una reanudación del crecimiento, sobre la base del nuevo
capital ficticio acumulado, pero sin haber “sincerado” el valor real de
la economía. Son los Estados los que asumen los costos de estas
crisis, recayendo por tanto sobre toda la sociedad en un momento
u otro.
No obstante, los precios de las comQue el Estado
modities no se vieron demasiado afectase haga cargo
dos por este proceso. Más allá de un leve
de
las pérdidas
descenso en 2009, adjudicable a la menor
privadas
para
demanda por la crisis económica internasalir de una
cional, estos precios continuaron elevados
crisis
implica
y en varios productos registraron nuevos
que
su
costo
récords históricos al momento de edición
recaerá sobre
de este artículo. Algo similar ocurre con los
toda la socierecuperados precios de las viviendas.
dad.
Es decir que las políticas (fiscales y
monetarias) de recuperación económicas
implementadas han logrado “detener” la crisis, devolviendo impulso a los mercados pero sin solucionar los desajustes de fondo ni
desactivar las burbujas especulativas. De hecho, el alza inusitada
en la deuda pública en países desarrollados como Estados Unidos y los que integran la Unión Europea, es parte de la base de la
crisis de deuda soberana que golpeó a Europa desde 2010.
La crisis europea de la deuda soberana
A comienzos de 2010 los mercados financieros comenzaron
a mostrar resquemores respecto de la situación de endeudamiento de varios Estados europeos, en particular los denominados
“PIIGS” (por las iniciales en inglés de Portugal, Italia, Irlanda,
Grecia y España), que no casualmente compartían tasas relativamente elevadas de crecimiento en los últimos años; altos niveles
de endeudamiento; y déficit fiscales y comerciales cuya reversión
138
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
en el mediano plazo no parecía factible.14 También eran los países
que, luego de años de ser los principales generadores de nuevos
puestos de empleo en Europa, se enfrentaban ahora a una severa
pérdida de competitividad, en parte debido a la apreciación del
euro contra el dólar. Estos fenómenos se habían sostenido parcialmente sobre la acumulación de deuda privada y pública.
GRÁFICO Nº 6: Deuda pública de los países europeos
como % de su PBI, 2009.
FUENTE: Eurostat.
14
En buena medida, porque dichos países forman parte de la zona euro – y por
tanto no pueden tener una política cambiaria autónoma: v. gr., no pueden devaluar
para así reducir su déficit comercial.
139
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
GRÁFICO Nº 7: Déficit fiscal de países europeos seleccionados
como % de su PBI, promedio 2000-2010.
Irlanda
España
Alemania
Italia
Francia
Reino Unido
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
-
%
Grecia
FUENTE: EGES en base a datos del World Economic Outlook
del Fondo Monetario Internacional.
Ante la duda sobre la capacidad de repago de estas naciones,
las primas de riesgo que se exigían para otorgarles nuevos préstamos subieron, y con ellas las tasas de interés.
En marzo de 2010, Grecia anunció reducciones salariales y
subas impositivas como parte de un plan de ajuste fiscal, reconociendo un problema en las cuentas públicas que hasta entonces
había intentado por todos los medios ocultar. La reacción popular ante estas medidas derivó en masivas protestas callejeras
y huelgas. Las naciones de la zona euro y el FMI acordaron un
salvataje conjunto de las finanzas griegas, sin lograr impedir que
en los días subsiguientes las tasas de interés y seguros de riesgo
de la deuda helénica continuasen trepando. Para fines de abril,
140
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
el anuncio de que el déficit fiscal nacional era de al menos 13,1%
del PBI impelió a las autoridades a demandar un rescate del FMI
y la Unión Europea, en lo que constituyó el primer rescate a un
país de la zona euro, por más de USD 133.000 millones Grecia
se comprometió a realizar uno de los más drásticos planes de
contracción fiscal en la historia moderna (que se analizará en
detalle más adelante). Incluso así, continuaron cayendo las calificaciones de la deuda: Moody’s, que hasta abril consideraba a la
deuda griega “A3”, redujo su evaluación a un nivel de no-inversión
en el mes siguiente.
A la par, también Portugal debió hacer
El FMI recopúblico un plan de alzas tributarias, límites
mendó un
a la expansión de los salarios y privatizafuerte plan de
ciones, mientras el costo de su deuda y el
ajuste para
riesgo a ella asociado se elevaba incesanGrecia.
temente. España, en tanto, tomó medidas
para reducir su déficit fiscal en los años
siguientes, entre ellas, una reducción de los salarios públicos en
2010 y 2011 e incrementos impositivos y debió afrontar, asimismo,
problemas en su sistema financiero.
El resto de los países también se vieron afectados por la suba
en las tasas de interés asociados al mayor riesgo percibido de
sus deudas soberanas. Los inconvenientes, sin embargo, no se
restringieron a la cuestión financiera: ya en el primer trimestre del
año Grecia (-0,8%) e Irlanda (-2,3%) habían ingresado en recesión
y el resto de las naciones europeas se habían estancado, con un
crecimiento interanual en ese primer trimestre de 0,2%. Esto acuciaba el conflicto social generado por el desempleo generalizado
en el continente en los años anteriores.15 En mayo, la Unión Europea se comprometió a poner a disposición de sus miembros €
15
De acuerdo a Eurostat, los países más afectados por este flagelo en 2009 fueron España (19,1%) e Irlanda (13,2%); pero rondando el 10% se encontraban Portugal,
Grecia y Francia. El Reino Unido y Alemania, las dos mayores economías europeas,
tenían 7,3% de desempleo. El fenómeno no es nuevo: en estos mismos países, la tasa
de desempleo promediaría en el periodo 2000-2010 entre 6% y 10%.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
141
750.000 millones ante la eventualidad de crisis financieras. De ese
total, € 450.000 millones serían prestados por los gobiernos europeos; € 60.000 millones, de un fondo de emergencia de la Unión
Europea; y otros € 250.000 millones, aportados por el FMI.
En octubre de 2010, Irlanda reconoció que debía reducir en
€ 15.000 millones su presupuesto (el doble de lo anteriormente
admitido) y poco después solicitó € 10.000 millones en préstamos
de la Unión Europea y el FMI para sortear la crisis. Su salvataje
fue el primero en el cual se previó que el
sector privado pudiese tener que cargar
La deuda púcon parte del costo.
blica, que sostuvo el creciEn definitiva, el detonante de esta simiento durantuación fue la explosión de una burbuja:
te décadas,
la de la deuda soberana que por diversos
eventualmente
canales había contribuido en las últimas
alcanzó tamdécadas (y muy explícitamente durante la
bién el límite
crisis económico-financiera de 2007-2009)
de la burbuja
a apuntalar el crecimiento de cada nación.
especulativa
Así pues, la crisis no obedeció a factores
que generó.
coyunturales sino a un deterioro de la estructura económico-financiera sobre la cual
se sostienen, por ejemplo, las naciones que integran la Unión
Europea.
La respuesta a la crisis de deuda europea consistió en la compra de títulos públicos de las naciones afectadas y la inyección de
liquidez por parte del Banco Central Europeo sumada a rescates
puntuales en ciertos casos (como Grecia e Irlanda).
Estos salvatajes y auxilios fueron acompañados por ciertos
condicionamientos. Analicemos entonces, ¿cuál es el plan de
ajuste al cual se comprometió Grecia como condición para ser
rescatada financieramente?
Entre las medidas adoptadas se cuentan reformas administrativas, laborales y en los sectores financiero y de la salud. El
objetivo es disminuir el gasto gubernamental, principalmente a
142
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
través de la reducción y congelamiento de salarios, jubilaciones
y pensiones, que en conjunto abarcan el 75% del gasto público
griego (sin contar el pago de intereses de deuda). Se sube también la edad de retiro; se elevan los impuestos, especialmente al
valor agregado (lo cual afecta sobre todo a los sectores de menores recursos, que destinan una porción mayor de sus ingresos al
consumo). De esta forma, el programa económico busca resolver
la crisis griega con una contracción de la actividad económica
y el empleo. El mero anuncio de estas medidas desencadenó
nuevas protestas sociales en Grecia, cuya represión originó tres
muertes.
El FMI, que ha sido el principal aseLos planes de
sor de las autoridades griegas durante el
rescate impodiseño del plan, admitía entonces que “la
nen condicioconsolidación fiscal suele desacelerar el
nes que están
crecimiento en el corto plazo. (…) después
sesgadas por
de dos años, una reducción del déficit preuna visión
supuestario del 1% del PIB tiende a reducir
política – nunel producto aproximadamente el 0.5% y a
ca son “neuelevar la tasa de desempleo en 0.33%”.
trales” ni sólo
Peor aún, “debido a la crisis, el desempleo
“técnicos”.
es ya alto en torno al 10-11%. Inicialmente
habrá un alza del desempleo y los próximos dos años serán difíciles –el desempleo podría trepar hasta
alrededor del 15%. Sin embargo, a medida que las fuertes medidas fiscales de mediano plazo y las reformas promotoras de la
productividad entren en acción, la economía se tornará más competitiva, transparente y eficiente. Con el retorno de la confianza,
Grecia emergerá de esta experiencia en mejor forma que antes,
el crecimiento volverá y el empleo se recuperará”.16 (FMI, 2010)
En definitiva, es un retorno a las recetas tradicionales del
FMI (si bien con algunas leves variantes que el organismo se
16
No deja de llamar la atención el nombre del capítulo 3 del informe de octubre
de 2010 del FMI: “Efectos macroeconómicos de la consolidación fiscal, ¿serán dolorosos?”.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
143
empeña en destacar): un ajuste fiscal que lleve a una recesión
económica, con menos empleo y una caída abrupta del salario
real. Esto llevará eventualmente a una recuperación de las tasas
de ganancia y, por ende, a una recuperación de la actividad económica y de la inversión. El costo del programa de ajuste recaerá
sobre los trabajadores, hasta que la recuperación económica
haya permitido también recuperar el salario y nivel de empleo
vigentes actualmente y compense la pérdida de poder adquisitivo
que experimentarán los trabajadores hasta
entonces (si es que alguna vez se alcanza).
Europa está
Mientras tanto, según el FMI uno de los forecurriendo a
cos del programa está puesto en garantizar
medidas ortola solvencia y liquidez del sector financiero
doxas para saque, sin embargo, al día de hoy no ha prelir de la crisis.
sentado mayores inconvenientes.
El plan de “recuperación” lleva a Grecia a buscar ganar productividad en base a menores salarios reales, que le permitan
competir en los mercados internacionales. Esto perjudicará a sus
socios comerciales, el resto de los países europeos, que verán
cómo sus propios productos se vuelven menos competitivos en
relación a los griegos. Es decir que la recuperación del país helénico depende crucialmente de arrebatar mercados al resto de
los países europeos.
De esta manera, Europa está recurriendo a las usuales medidas ortodoxas de ajuste fiscal para enfrentar la crisis. El objetivo
de estas medidas es permitir la recuperación de la ganancia empresaria a través de la reducción de los costos laborales y elevar
el ahorro público para garantizar el pago de sus servicios de deuda. Los más perjudicados por este plan de ajuste serán los trabajadores europeos en su conjunto, que verán su poder adquisitivo
y sus niveles de vida atacados brutalmente. En el corto plazo, el
ajuste profundizará la contracción de la actividad económica en
Europa, lo cual podría afectar su comercio con el resto del mundo
y así perjudicar la economía global.
144
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
El proceso de endeudamiento local
Del siglo XIX a la década del ‘80 y la crisis de la deuda
La Argentina se insertó en la división
del trabajo mundial a mediados del siglo
XIX como exportador de materias primas e
importador de productos manufacturados.
Las condiciones crediticias internacionales,
con un mundo con eje en Gran Bretaña,
facilitaron el acceso al crédito externo que
el país utilizó para canalizar necesidades
puntuales, principalmente relacionadas con
la concreción de exportaciones.
Durante la etapa de Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) en Latinoamérica y los años dorados del capitalismo occidental –los 25 años posteriores a la Segunda Guerra
Mundial– la deuda no representó un limitante al desarrollo. Los
mayores créditos en esos años sirvieron para financiar el proceso de crecimiento del país: cuando el sector exportador no pudo
ofrecer las divisas necesarias para que el pujante sector industrial
importase las maquinarias e insumos que requería las obtuvo a
través de nuevo endeudamiento (principalmente bilateral, con
países centrales).
A mediados de la década del ‘70, la abundancia de “petrodólares” permitía al sistema bancario mundial ofrecer créditos baratos
a países en vías de desarrollo. En este contexto y con la nueva
primacía de la valorización financiera como eje del capitalismo
mundial, la deuda externa latinoamericana creció fenomenalmente. Así, entre 1970 y 2000 se pasó de USD 33 mil millones a casi
USD 750 mil millones, con un breve llano producido luego de la
cesación de pagos mexicana de 1982 (Basualdo, 2010, refiriéndose a estimaciones del Banco Mundial).
En 1976, luego de la devaluación efectuada por el Ministro
de Economía C. Rodrigo y la caída del gobierno de Isabel Perón,
La deuda externa de América Latina se
multiplicó por
23 en sólo 30
años, entre
1970 y 2000.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
145
irrumpe en Argentina un gobierno militar comandado por una
junta. Esta junta militar, hacia fines de la década y como medida
para contener la creciente inflación, sostiene un tipo de cambio
sobrevaluado, a la par que abre la economía y libera la actividad
financiera (con la reforma de la Ley de Entidades Financieras de
1977). Así, el dólar barato (con pequeñas devaluaciones previstas
por la famosa “tablita”) favoreció la importación de mercancías, desmantelando buena
En menos de
parte del tejido industrial. En un contexto de
una década, la
tasas de interés internacionales deprimidas,
deuda exterse elevaron las tasas internas como medida
na argentina
para atraer capitales. Este encarecimiento
creció 6 veces,
del crédito afectó por un lado a las emprede USD 8.000
sas más pequeñas. A su vez, las firmas
millones a USD
45.000 millomás grandes podían tomar deuda en el exnes.
terior a tasas bajas, colocar el dinero en el
mercado local haciendo diferencia para luego comprar dólares baratos, pagar el crédito externo previamente
adquirido y fugar capitales. Mediante esta “bicicleta financiera”
muchos empresarios obtuvieron grandes ganancias. El proceso
no estaba basado en la producción real sino en la valorización
financiera, desplazando el patrón de acumulación, como afirma
Basualdo (2010). El sector público, vía endeudamiento externo,
proveyó las divisas necesarias para este proceso, manteniendo
el dólar barato y de tal forma, aseguró las ganancias empresariales durante esta etapa. Consecuentemente, durante la dictadura
militar se multiplicó casi 6 veces la deuda pública entre 1976 y
1983, cuyos acreedores eran mayoritariamente bancos privados
aunque ya en 1976, también el FMI había concedido un préstamo
al gobierno militar.17
17
El caso de la empresa estatal YPF fue paradigmático: su deuda totalizaba USD
372 millones en 1976; en 1983, se había incrementado 16 veces, alcanzando USD
6.000 millones.
146
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
El mecanismo llegó a su fin con el estallido de la crisis de
la deuda en 1982, cuando México se declaró en cesación de
pagos a raíz del alza en las tasas de interés de Estados Unidos.
Nuevamente el sector público argentino
financió al sector privado, pero esta vez diEn los ‘90, el
rectamente a través de la estatización de la
endeudamiendeuda privada vía diferentes resoluciones
to fue uno de
del Banco Central. Por ende “la deuda exlas grandes
terna, que a mediados de los años setenta
fuentes de dino superaba los USD 8.000 millones, en
visas.
1983 se encontraba en valores próximos a
los USD 45.000 millones” (Schorr y Kulfas,
2003, p. 14). La década del ‘80 fue para la Argentina desastrosa
en términos económicos, con un PBI estancado por más de una
década, una caída en los salarios reales y un aumento del desempleo.
El endeudamiento en tiempos del neoliberalismo
En 1988 el Estado argentino cesó los pagos de capital e intereses hasta fines de 1992. Este default se resolvió mediante la
aplicación de las medidas sugeridas por el llamado Consenso de
Washington (apertura de la economía, desregulación de los mercados, convertibilidad y privatizaciones de empresas públicas) y por la
reestructuración de la deuda por medio del Plan Brady. Si bien en
ese momento se presentó como exitoso (Llach, 1997), en la práctica
el canje realizado simplemente permitió cambiar de manos la deuda,
de los bancos comerciales a tenedores privados atomizados.18
La deuda externa continúo acrecentándose durante los noventa. Al aplicar el esquema de caja de conversión, donde un
peso equivalía a un dólar, la política monetaria se adaptó a la
cantidad de dólares que respaldaban la base monetaria. Los
18
Los bonos Brady, que tenían como garantía bonos del tesoro norteamericano,
fueron cancelándose durante la década del noventa por medio de otros títulos que
los reemplazaron.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
147
dólares estuvieron por un momento asegurados por la venta
de las empresas públicas y por la entrada de capitales en un
contexto mundial de nueva liquidez. Sin embargo la apreciación
cambiaria, además de contener la inflación, creó condiciones
para comprar dólares baratos y fugarlos
al exterior y también para importar bienes
La política
transables perjudicando la exportación
neoliberal
fue
local. Así, la balanza comercial (y la cuenuna
forma
de
ta corriente) se tornó negativa, siendo la
consolidar la
cuenta capital la que debía proveer los
valorización
dólares. Ante el déficit en el balance de
financiera
pagos del sector privado, el sector público
perjudicando
aseguró la vigencia de la convertibilidad
la estructura
mediante nuevo endeudamiento. Otros
productiva y la
dos factores agravaron la situación: por un
calidad
de vida
lado el creciente peso de los intereses de
en
Argentina.
la deuda en el gasto del sector público, y
por otro la pérdida de recursos por parte
del Estado a raíz de la privatización del sistema de jubilaciones.
Al contraerse los mercados internacionales de crédito hacia fines de la década, las AFJPs debieron adquirir compulsivamente
bonos del Tesoro Nacional, constituyéndose así en uno de sus
principales acreedores.
A fines del año 2000, como consecuencia de las señales de
agotamiento del régimen de convertibilidad, el gobierno argentino
se comprometió a ajustar sus gastos para obtener un “blindaje”
del FMI. Con la sanción de la Ley N° 25.453 de “déficit cero” bajo
la presidencia de De la Rúa, que tenía como principal objetivo
asegurar el pago de los intereses de la deuda, se procedió a reducir las jubilaciones y los salarios del sector público en un 13%.
Meses más tarde el “megacanje”19 y los préstamos garantizados20
19
El resultado del megacanje fue una prórroga en los plazos con un incremento
del stock de deuda.
20
Con el Decreto N° 1.387 de 2001 se emitieron los Préstamos Garantizados
como canje voluntario de parte de la deuda pública, con el objetivo de reducir la tasa
148
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
buscaron evitar el colapso de lo que ya era algo inevitable: el fin
de la convertibilidad. Luego del “corralito” y la convulsión social
dramática de diciembre de 2001 se anunció finalmente el default
de la deuda21 y el fin de la Convertibilidad.
El resumen de la década nuevamente
El resúmen de
es negativo, a pesar de evidenciar crecila década del
miento en el PBI. Pese a presentarse como
‘90 es negativo. un esquema ordenador y contenedor de la
inflación, la convertibilidad, la apertura de
la economía, las privatizaciones y la desregulación de los mercados evidenciaron que fueron instrumentos que completaron el
camino de desindustrialización iniciado con el gobierno militar.
El desempleo y la pobreza se afianzaron como rasgos estructurales propios del país y se consolidó el cambio del patrón de
acumulación, de un modelo enfocado en la industrialización a
uno centrado en la valorización financiera y la concentración y
extranjerización de la economía.
Devaluación, crecimiento y desendeudamiento: 2002-2009
En 2001 el 96,9% de la deuda estaba nominada en moneda
extranjera, por lo que la devaluación hizo que la deuda pasará de
representar el 53,7% del PBI a más del 166% en 2002 a causa
de dos fenómenos paralelos, la caída en el PBI y el aumento del
valor en pesos de la deuda nominada en monedas extranjeras.
Arceo y Wainer (2008) destacan otros factores de incremento de
de interés y extender los plazos. Se estableció como garantía los recursos del llamado “impuesto al cheque” creado por ese entonces. Cabe recordar que se autorizó a
los bancos comerciales a contabilizar los “préstamos garantizados” en sus balances
justamente como préstamos en lugar de como títulos públicos. De esta forma, contablemente registraron una mayor liquidez, quedando una porción de su liquidez efectiva
y real disponible para ser utilizados o fugados. Esto es parte del motivo por el cual la
liquidez del sistema financiero se vio severamente reducida, y que condujo luego a la
aplicación del llamado “corralito bancario”.
21
El default no corrió sobre la totalidad de la deuda, puesto que se siguió pagando
a los organismos multilaterales y los préstamos garantizados.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
149
la deuda: la renegociación de los contratos en moneda extranjera
cuyo costo asume el Estado22; el rescate de las cuasimonedas y
el traspaso de la deuda provincial a la Nación23; la emisión de bonos de consolidación por el reconocimiento del recorte previo del
13% a jubilados y empleados estatales; los atrasos en los intereses de la deuda no pagados; y, finalmente, las consecuencias de
la variación del tipo de cambio en este lapso. Según los autores
entre fines de 2001 y fines de 2003 la deuda pública aumentó en
USD 34.000 millones.
Con el desborde de la deuda pública el
El servicio de
pago quedaba supeditado a la posibilidad
la excesiva
de instrumentar un cambio en la moneda
deuda públide nominación, quitas de capital o dilataca acumulada
ción de los plazos. Sobre estos términos, el
dependía del
canje de títulos de deuda abierto en el año
sinceramiento
2005 buscó reestructurar alrededor de USD
de las posibili81.800 millones de deuda en default y sus
dades de pago
intereses no pagados a esa fecha (Arceo y
del país.
Wainer, 2008; Comunicado de Prensa MEcon, 2005). Así, se emitieron tres bonos:
Par, Cuasi Par y Discount (o Descuento) cuyos nombres indican
cual implicaba o no una quita. En el caso del título Par (emitido en
la moneda de origen del bono canjeado) no existió una quita del
valor del título canjeado, sino simplemente una extensión en los
plazos de vida y modificación en la tasa de intereses que devengaba. Para el Cuasi Par, emitido en pesos ajustables por CER,
la quita fue del 30% del valor del bono original, se extendieron
22
Esto se deriva de la pesificación asimétrica con los bancos comerciales, pesificando las deudas 1 a 1 y cambiando los depósitos 1,4 por 1. El Estado entonces
emitió títulos para compensar a los bancos y hizo otro tanto para compensar a los
ahorristas que reclamaban sus depósitos en moneda de origen.
23
Mediante el Decreto 1579/02 se instruyó al Fondo Federal de Desarrollo Provincial que asumiese las deudas provinciales instrumentadas en la forma de Títulos
Públicos, Bonos, Letras del Tesoro o Préstamos que cumplieran determinadas condiciones. Los Bonos Garantizados que se emitieron tenían como garantía principal
hasta un máximo del 15% de los recursos de la Coparticipación correspondiente a la
provincia titular de la deuda pública convertida.
150
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
los plazos de pago y se emitieron títulos ligados a la evolución
del PBI. En el Discount (también emitido en moneda de origen
del bono canjeado) la quita fue del 66%. A mediados de marzo
de 2005 se anunció que el canje había tenido una aceptación del
76% (de los USD 81.800 millones), habiéndose canjeado USD
62.318 millones de deuda en default por USD 35.261 millones
en títulos reestructurados. Como afirman Arceo y Wainer (2008),
la deuda se redujo por dos motivos adicionales: por un lado, se
dejaron de contabilizar en las estadísticas oficiales alrededor de
USD 19.500 millones en manos de tenedores que no aceptaron
el canje y, por otro, no se reconocieron USD 20.730 millones de
intereses atrasados. De esta forma el stock de deuda se redujo un
33%, de USD 190.000 millones en marzo de 2005 a USD 126.000
millones tres meses después.
TABLA Nº1: Reestructuración de la deuda elegida, en millones de USD
Bono Par
Bonos Descuento
Bonos Cuasi Par
TOTAL
Deuda “vieja” Deuda “reestructurada”
15.000
15.000
35.405
11.932
11.913
8.329
62.318
35.261
FUENTE: M. Economía
Como se menciona en la Cuenta Inversión del año 2005, “el
proceso permitió simplificar de manera considerable la estructura
de la deuda pública. De los 152 bonos elegibles, 8 legislaciones y
6 monedas; se emitieron 11 nuevos bonos, en sólo 4 legislaciones
y 4 monedas”. La operación exitosa del canje permitió colocar
deuda en dólares en el mercado voluntario, por medio del Boden
2012 y Boden 2015, a la par que se realizó una colocación directa a Venezuela por USD 1.512 millones. Como consecuencia de
este proceso, las calificadoras de crédito internacional elevaron
la evaluación de la deuda soberana argentina.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
151
El proceso de desendeudamiento continuó a comienzos del año
2006, cuando se canceló la deuda de Argentina con el FMI mediante el pago de USD 9.530 millones, provenientes de las reservas internacionales acumuladas a cambio de las cuales el Banco Central
recibió una letra intransferible. Según la Cuenta Inversión de 2006
de esta forma se canjeó la deuda de un no residente (el FMI) por
una deuda con un residente (BCRA), lo que redujo la deuda pública externa. A la vez, se licitaron Bonar V por USD 1.500 millones
y Bonar VII por USD 1.000 millones; y se realizaron suscripciones
directas a Venezuela por USD 2.300 millones.
Cabe destacar un punto sobre el año
La deuda de
2006. Año a año se producen vencimientos
consolidación
de la deuda, tanto de capital como de inteno constituye
reses, que usualmente no logran afrontarse
en sí una fuensólo con el superávit fiscal. Puede entente de financiaderse que una situación “equilibrada” existe
miento.
cuando se pueden pagar los intereses de
deuda con el superávit fiscal y se emite
nueva deuda para hacer frente a los vencimientos de capital. Así,
la deuda permanece constante: el pago de intereses garantiza
que el monto no se eleve, pero su renovación implica también
que se continuarán pagando nuevos intereses en el futuro. Estas
circunstancias de “equilibrio” fueron las que tuvieron lugar en el
año 2006 en Argentina.
En el año 2007 se emitió deuda voluntaria en dólares (Bonar
VII y Bonar X, en alrededor de USD 3.000 millones), se realizaron
colocaciones directas en ANSES (USD 1000 millones) y de títulos
a Venezuela (USD 1.988 millones). Estas colocaciones junto con
el superávit primario permitieron hacer frente a los compromisos
asumidos. Paralelamente existieron operatorias de manejo de
pasivos para reducir la carga de la deuda.
Durante estos años también se emitió deuda de consolidación,
que no constituye en sí una fuente de financiamiento (es decir, no
es “plata fresca”), sino que se realizan para hacer frente a obligaciones contraídas en el pasado pero no asumidas en su momento.
152
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
En 2008 el país cumplió con las obligaciones de vencimientos
mediante diferentes mecanismos entre los cuales se incluyó el
superávit primario y el financiamiento tanto con emisiones directas
de deuda suscriptas por Venezuela (USD 2.825 millones) como
de organismos intra-sector público con superávit (Fondo de Garantía de Sustentabilidad FGS por $ 3.724 millones). Empero, se
licitaron sólo $ 867 millones de una oferta inicial a fin de colocar
$ 5.000 millones dando cuenta de la escasa confianza reinante
en el mercado local. A la vez se continuó
Desde 2005,
con una política de recompra de deuda,
el superávit
reduciendo su stock y servicios. Mientras,
fiscal alcanza
en el ámbito internacional, la crisis que
para pagar los
comenzaba a desarrollarse perjudicó a los
intereses de la
países emergentes: en un primer momento,
deuda; y el caa raíz del llamado “vuelo a la calidad” que
pital adeudado implicó una salida neta de capitales de
se refinancia.
estos países ya sea para volcarse a apuntalar las cuentas de las casas matrices de
empresas multinacionales o en búsqueda de activos financieros
“seguros”24 y luego a través de la menor demanda de bienes y
servicios internacionales. Esto se sumó al llamado “conflicto con
el campo” que reeditó temores sobre la solidez de las finanzas
locales. En definitiva, la fuga de capitales alcanzó los USD 23.098
millones.
En el transcurso de 2009 la política de financiamiento se
mantuvo, mediante el manejo de pasivos (canje de Préstamos
Garantizados, de PR 9 y PR 12, extendiendo los plazos de pago;
y recompra de deuda) y la colocación de deuda directa en el FGS
(alrededor de $ 7.000 millones), en ANSeS ($ 7.900 millones) y
24
Los bonos del Tesoro estadounidense son usualmente considerados los activos
financieros de mayor calidad (menor riesgo). Por este motivo, el “vuelo a la calidad” implica abandonar las colocaciones en activos de países en vías de desarrollo o empresas
riesgosas, y destinar ese dinero a títulos de los Estados Unidos. Éste es un fenómeno
habitual en momentos de incertidumbre mundial, y se dio también en la crisis de 20072009, aunque pueda parecer paradójico dado que implica que las colocaciones financieras se realizaban en el mismo país que era el epicentro de la crisis.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
153
en el Banco Nación ($ 9.500 millones). Aunque se cumplieron en
tiempo y forma las obligaciones, la fuga de capitales no se detuvo,
registrándose USD 14.123 millones en concepto de formación de
activos externos del sector privado en medio del peor momento
de la crisis mundial. El peso se devaluó un 18%: así, luego de que
entre 2003 y 2008 el tipo de cambio se ubicará en torno a los 3
$/USD, el año 2009 finalizaba con un dólar a 3,8 $/USD.
La deuda durante 2010
El año 2010 se inició con el conflicto
Pese a los
político por la utilización de las reservas invaivenes políternacionales para pagar los vencimientos
ticos,
las crisis
de ese año, en un marco en el que el Conmundiales y la
greso Nacional no tenía mayoría oficialista.
fuga de capitaFinalmente, el Gobierno estuvo en condiles, se ha cumciones de utilizar USD 6.500 millones de
plido con el
las reservas para el pago de los servicios
servicio de la
de deuda (medida que reiteró para 2011). A
deuda pública.
su vez, en 2010 se reabrió el canje que había sido finalizado en 2005, con el que se
intentó captar a quienes no habían ingresado. El monto elegible
fue de USD 18.300 millones25, de los cuales ingresaron el 67%
(USD 12.210 millones). Sumando el 76% de aceptación en 2005,
la aceptación total fue del 92%, reduciendo así sensiblemente la
cantidad de juicios contra el país y dejando en situación de cesación de pagos sólo a unos pocos deudores que explícitamente
decidieron no aceptar las condiciones de la renegociación. No
obstante, al reconocer nuevamente esa parte de la deuda hasta
entonces en proceso de reestructuración, el stock de deuda pública nacional ascendió USD 7.831 millones.
25
Incluyendo intereses devengados e impagos al 31/12/01.
154
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Según la última información disponible, entre enero y septiembre de 2010 la deuda pública aumentó un 9,4% en dólares (USD
13,770 millones). Las principales causas del alza consistieron en:
–Letras intransferibles al BCRA por USD 6.569 millones, en
virtud de dos Decretos del Poder Ejecutivo Nacional.
o En implementación del Decreto N° 298,
se destinaron USD 4.382 millones para
La segunda
crear el Fondo de Desendeudamiento
etapa del canArgentino (FonDeA), que a lo largo del
je implicó reaño se utilizó para abonar servicios de
conocer USD
deuda con tenedores privados.
7.831 millones
o El Decreto N° 297, por su parte, utilizaba
antes no conUSD 2.187 millones para cancelar el catabilizados
pital e intereses vencidos durante el año
como deuda
con organismos internacionales de crédipública.
to, de acuerdo a la autorización brindada
por el Congreso de la Nación en la Ley
de Administración Financiera N° 24.156.
o Si bien las reservas correspondientes fueron giradas al FonDeA y al Tesoro para el pago a organismos internacionales de
crédito a comienzos de año, la mayor parte de estos pagos se
concentraron en el tercer trimestre de 2010. Restaban por utilizar, al 30/09/2010, USD 840 millones; monto que debe contabilizarse como deuda bruta aunque ya se hubieran “reservado”
los fondos necesarios para su servicio.
–Emisiones de avales y Letras del Tesoro en garantía, por
USD 997 millones.
–Entrega de títulos por USD 7.831 millones26 a quienes se
presentaron en la segunda etapa del canje de deuda dispuesta
por el Decreto N° 563 de 2010. De este total, en bonos discount
se colocaron USD 4.737 millones, otros USD 2.144 millones co26
Esta cifra es el valor actual de los títulos emitidos. Su valor en el momento en
que fueron entregados era de USD 7.581 millones.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
155
rrespondieron a bonos par, y el global 2017 correspondió a los
USD 949 millones restantes. También se emitió una unidad ligada al crecimiento del PBI, por cada unidad de valor elegible que
ingresó al canje.
–Emisión de otros títulos por USD 3.011 millones (netos de
amortizaciones).
–Aumento del valor de los títulos ligados al coeficiente CER,
en USD 1.538 millones.
–Capitalización de intereses de la deuda existente, por USD
1.230 millones.
–Bocones (bonos de consolidación),
El canje de
Boden, otros títulos emitidos y acumulación
títulos
y las
de atrasos, por USD 563 millones.
variaciones
cambiarias
redujeron la
deuda en USD
13.026 millones en 2010.
A la vez, hubo varias causas por las
cuales la deuda disminuyó:
– Por variaciones en la cotización de
las monedas en que se nomina cada instrumento de deuda, contra el dólar (que se
toma como divisa de referencia) el monto
total de la deuda pública se redujo en USD 2.958 millones.
–La emisión ya mencionada de USD 7.831 millones en títulos
debida a la segunda etapa del canje en 2010 permitió rescatar
títulos de deuda pendientes de reestructuración por USD 17.649
millones (monto que incluye capital vencido y a vencer, y cupones
de interés vencidos). De esta forma, el efecto neto de esta segunda etapa del canje fue una reducción de USD 10.068 millones en
el tamaño de la deuda pública argentina.27
27
Este guarismo sólo considera la reducción en el valor del capital e intereses de
los títulos en default desde 2002. No toma en cuenta, pues, los punitorios e intereses
compensatorios que pudieran haber reclamado sus titulares por la cesación de pagos
en estos años, y que haría el efecto “beneficioso” para el país del canje aún mayor.
156
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Análisis histórico de la deuda pública argentina
En definitiva, antes de 1970 la deuda pública se mantuvo por
debajo de los USD 3.000 millones (excepto entre 1962 y 1964),
sin significar un monto relevante para el desempeño económico
del país. Sin embargo, a partir de ese año su crecimiento en valores absolutos fue exponencial hasta alcanzar un pico de USD
191.296 millones en 2004, tal como se aprecia en el gráfico. En
2005 el Canje de títulos de deuda logró una quita significativa que
redujo su monto a USD 128.630 millones. Desde entonces, el
endeudamiento público se estabilizó en torno a los USD 145.000
millones. En términos nominales la deuda ha aumentado en estos
últimos años, por varios factores: destacadamente, el ajuste por
inflación vía CER, la capitalización de intereses y el reconocimiento de deuda que se encontraba en cesación de pagos.
GRÁFICO Nº 8: Deuda pública total, en millones
de dólares estadounidenses
250.000
Deuda pública en millones de USD
200.000
150.000
100.000
50.000
2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
-
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ., Orlando Ferreres y Asoc., y AFIP.
Nota: el dato de deuda pública interna de 1985 fue estimado como el promedio entre los datos de 1984 (cuando, de todas formas, representaba apenas
al 12,8% de la deuda pública total) y 1986 (53% de la deuda pública total).
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
157
Para un examen a largo plazo debe tomarse en cuenta el
peso de la deuda pública en relación a un indicador de la capacidad de pago del sector público, a fin de analizar su sustentabilidad. Una posibilidad es comparar el nivel de deuda con la evolución de los recursos percibidos por el Estado. También puede
relacionarse el tamaño de la deuda pública con el PBI, que es
el ingreso potencialmente gravable por el Estado (independientemente de si en cada momento está o no gravándolo) y cuyo
crecimiento además está estrechamente vinculado con la mayor
recaudación del sector público (a mayor PBI, mayor recaudación
tributaria). De esta forma, se puede poner el monto de la deuda
en el contexto macroeconómico apropiado, para comprender la
carga que conlleva sobre el Sector Público.28
Como puede observarse (ver gráfico en página siguiente),
el peso de la deuda se reduce a fines de la década de 1940 a
alrededor del 20% del PBI y al 40% de la recaudación tributaria,
nivel en el cual se mantuvo hasta fines de los ‘70. Ya en 19741975 puede observarse un primer salto en los niveles de deuda,
aunque se reduce en los años siguientes hasta volver a las cotas
“normales” hasta entonces. Empero, el alza abrupto de 1981 marca el comienzo de una fase de endeudamiento estatal continuo
y creciente: en 1989, en medio de la crisis hiperinflacionaria, la
deuda pública equivale al 118,2% del PBI y a cuatro veces y media la recaudación de ese año.
28
En ambos casos, debe recordarse que tanto la recaudación tributaria como el
PBI se producen (por lo general) en moneda nacional. Sin embargo, una proporción
significativa de la deuda pública debe abonarse en divisas extranjeras. Por este
motivo, estas comparaciones no son el único elemento a considerar a la hora de
analizar la solvencia del Estado para afrontar sus compromisos de deuda: también
debe evaluarse, como se hará a continuación en este capítulo, su capacidad para
generar divisas.
158
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
GRÁFICO Nº 9: Deuda pública total en relación al PBI y a la recaudación tributaria, 1930-2009. En porcentaje.
900
160
% PBI
800
% Rec.
700
% del PBI
120
600
100
500
80
400
60
300
40
200
20
% de Recaudación Tributaria
140
100
2007
2000
1993
1986
1979
1972
1965
1958
1951
1944
1937
1930
-
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ., Orlando Ferreres y Asoc., y AFIP.
El período de Convertibilidad disminuyó el peso de la deuda
nuevamente: dado que se dispone un régimen de caja de conversión en el cual un peso equivale a un dólar, el PBI y la recaudación argentinas en dólares se elevan notablemente. Aún así, el
nivel de deuda es sensiblemente mayor al “histórico” registrado
entre 1930-1980. La devaluación en 2002 vuelve a tornar evidente
el dramático costo del endeudamiento sobre el Sector Público:
con un peso depreciado en relación al dólar, hacen falta más pesos para pagar la misma deuda que antes. En 2003, la deuda pública equivale al 140,2% del PBI y a seis veces la recaudación de
impuestos, Seguridad Social y aduana de ese año. Desde entonces, el crecimiento económico (y por ende la mayor recaudación),
la negociación de una quita en el monto de la deuda (plasmada
en el Canje de títulos en 2005), y la política de desendeudamiento (que evita el crecimiento del tamaño total de la deuda, que se
159
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
sostiene en torno a los USD 145 mil millones) han disminuido su
peso: en 2009 la deuda representaba el 48,1% del PBI y el 153%
de los recursos tributarios –apenas por encima de los guarismos
del año anterior, pese a la crisis económico-financiera mundial.
Ahora bien, también es posible realizar un análisis alternativo,
considerando que parte de la deuda debe ser pagada en moneda
extranjera –generalmente, dólares estadounidenses, euros o yenes.29 De una u otra forma, el Estado deberá entonces proveerse
de estas divisas para cumplir con sus obligaciones. Suponiendo
el caso extremo en que toda la deuda debe pagarse con divisas,
puede compararse el nivel de endeudamiento público con la capacidad del país de generarlas cada año a través del comercio exterior. El resultado enseña cuántos años de exportaciones serían
necesarias para abonar el total del capital de la deuda pública.
GRÁFICO Nº 10: Deuda pública total en relación a las exportaciones y
la recaudación aduanera de cada año, 1930-2009. En años.
9
8
Exportaciones (eje izq.)
Rec. Aduaneros
180
160
7
140
6
120
5
100
4
80
3
60
2
40
1
20
-
19
30
19
35
19
40
19
45
19
50
19
55
19
60
19
65
19
70
19
75
19
80
19
85
19
90
19
95
20
00
20
05
-
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ.,
Orlando Ferreres y Asoc., BCRA e INDEC.
29
Como se verá más adelante, en la actualidad alrededor del 60% de la deuda
pública bruta nacional se encuentra nominada en diversas monedas foráneas.
160
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Así, si durante los 70 se precisaban dos años de exportaciones para pagar la deuda pública, y poco más de un año de exportación para pagar la deuda pública externa (según la residencia
del tenedor), a partir de 1980 comienza un empinado ascenso en
el indicador. En 1987 era menester usar los ingresos por exportaciones de todo el país durante casi nueve años para poder completar el pago de la deuda pública nacional. En los años siguientes
el panorama mejoró, pero sin regresar nunca a los valores previos
a 1980. En definitiva, entre 1987 y 2003 se necesitaban 5,3 años
de exportaciones (en promedio) para abonar la deuda pública.
Desde 2003, esta relación ha mejoraEl monto de
do sensiblemente. El canje y la política de
la deuda debe
desendeudamiento, sumados al alza en
ser comparado
las cantidades demandadas y los precios
con otra vamundiales, han permitido que en 2008 se
riable, como
tocase un piso de 2,1 años de exportacioser el PBI o
nes necesarios para pagar la deuda pública
el valor de las
argentina.
exportaciones.
Aunque técnicamente podrían pensarse mecanismos para que el Estado se
apropie de todas las divisas generadas por el comercio exterior,
esto es irrealizable. Por ende, una comparación más “realista”
implica comparar el stock de deuda pública en relación a los ingresos aduaneros del Estado.30 Como se observa en el gráfico,
esta comparación presenta una alta volatilidad: depende no sólo
del valor de las exportaciones en cada año y del stock de deuda,
sino también de las cambiantes medidas de política tributaria
y aduanera que cada gobierno introduce año a año. Así, 1930
mostraba que con apenas 7,4 años de la recaudación aduanera
era posible abonar el total de la deuda pública nacional; en 1953
ese valor ascendía a 135,4 años; y en 1959 era de 23,8 años.
Una vez más, 1980 marca un punto de inflexión. En ese momento se necesitaban 8,9 años de recursos aduaneros para abonar
30
Estos recursos tampoco son de por sí abonados al Estado en divisas.
161
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
la deuda; en las dos décadas siguientes esta relación promedió
40,4 años, para luego alcanzar un máximo de 88,1 años en 2001.
Desde entonces este guarismo menguó año a año, hasta volver
en 2008 a 10,3 años.
Una última posibilidad es estudiar la razón entre la deuda pública y el nivel de divisas efectivamente acumulado por el Sector
Público a cada momento – es decir, el nivel de Reservas Internacionales que el BCRA posee.
GRÁFICO Nº 11: Deuda pública total en relación a las reservas
internacionales en poder del BCRA a cada año, 1991-2009.
1.400
En porcentaje.
1.200
1.000
800
600
400
200
-
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
% RRII 761
460
546
443
446
969
1.267 458
313
307
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ.,
Orlando Ferreres y Asoc., BCRA e INDEC.
Como se muestra en el gráfico, durante la década iniciada
en 1991 la deuda pública equivalía en promedio a 5,1 veces la
cantidad de Reservas Internacionales acumuladas por el BCRA.
En 2002, esa relación era de 13,1 veces. La acumulación de Reservas desarrollada desde entonces, sumada a la ya mencionada
evolución de la deuda pública, permitió que hoy la deuda pública
162
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
represente apenas 3,1 veces el acervo de Reservas del BCRA,
la relación más baja de las últimas dos décadas.
Estado actual de la deuda pública
La deuda pública nacional bruta acumula al 30 de septiembre
de 2010 USD 160.890 millones. De esta forma, equivale al 47,1%
del PBI argentino.
La deuda bruta no considera que exisEl Estado naten activos financieros destinados especional debe
cíficamente al pago de esta. Tomándolos
USD 160.980
en cuenta, la deuda neta resulta ser de
millones
USD 147.809 millones. ¿Qué activos son
(47,1% del
los que, al 30 de septiembre de 2010, se
PBI) al 30 de
encuentran abocados al servicio de deuseptiembre de
da? Principalmente, deudas contraídas por
2010.
el Estado Nacional pero con cargo a las
provincias (como los Bonos Garantizados
provinciales, los Boden emitidos para rescatar las cuasimonedas
provinciales o préstamos de organismos internacionales), que
totalizan alrededor de USD 10.851 millones. En menor cuantía,
existen también otros activos: las Reservas Internacionales giradas por el BCRA al Tesoro Nacional merced a los Decretos 297
y 298 de 2010 que aún no han sido utilizadas para el pago de
deuda31, que se aproximan a USD 840 millones; títulos colocados,
ya sea con cargo al BCRA, al Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires o en poder de la Tesorería General de la Nación,
31
La metodología utilizada a nivel mundial no es consistente: en algunos países,
se toma el total de Reservas Internacionales como un activo financiero que puede
usarse para el pago de deuda, dado que es efectivamente un activo del Sector Público
(y a la vez, por lo general, un pasivo del resto del mundo). Si Argentina adoptara esta
metodología, la deuda neta al 30/09/2010 sería de USD 96.684 millones – 31,8% del
PBI. Sin embargo, esto no es recomendable, por cuanto las Reservas Internacionales
no tienen este único fin sino que sirven a múltiples propósitos de política económica
(Ver “El Banco Central de la República Argentina: Desarrollo histórico y reflexiones
acerca del límite de sus atribuciones”, de C. Carballo y F. Blaksley).
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
163
por USD 772 millones; el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción
de Empresas, con activos por USD 606 millones; y finalmente,
garantías en proceso de constitución relacionadas con la emisión
de Boden por USD 11,6 millones.
De los datos aquí presentados se encuentran excluidos los
títulos en cesación de pagos (default) no presentados al canje en
2005 y/o 2010. El Estado nacional entiende que les ha ofrecido
opciones justas de pago; y por tanto, su no aceptación implica la
falta de voluntad de negociación, que sí mostraron más del 91%
de los tenedores de deuda pública argentina que ingresaron en alguna de las dos
La deuda con
etapas propuestas de canje de títulos de
otras agendeuda. La deuda aún en default no es pues
cias del Secreconocida por el Estado nacional. Una
tor Público es
porción de estos títulos seguramente nunca
el 47,6% del
sean reclamados, y los restantes deberán
total de deuda
resolverse mediante los litigios judiciales
bruta.
correspondientes.
Por tenedor
La composición de la deuda se puede clasificar según el
acreedor. Los acreedores actualmente son Agencias del Sector
Público Nacional, el Sector Privado, Organismos Multilaterales y
el Club de París.
Así, diversos organismos del Sector Público poseen el 47,6%
(USD 76.562 millones) de la deuda pública nacional bruta. Entre
ellos se destacan el BCRA, el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES y el Banco de la Nación Argentina.
Esta porción de la deuda pública se elevó un 9% en los primeros
nueve meses de 2010, principalmente por los títulos del Tesoro
Nacional emitidos y entregados al BCRA como contrapartida por
las Reservas Internacionales giradas al Tesoro para el pago de
vencimientos de deuda.
164
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
El mayor financiamiento proveniente de estos organismos del
sector público con excedentes implica menos vencimientos de
deuda en los mercados de capitales en los próximos años, contribuyendo en la práctica a la política de desendeudamiento público.
Si bien el Tesoro Nacional aún posee, técnicamente, esa deuda,
lo cierto es que al debersela a agencias públicas, ella es de más fácil re-negociación y
Sólo el 37.8%
brinda una mayor flexibilidad a la política de
de la deuda
financiamiento gubernamental. Si se entienbruta está
de al Sector Público como una unidad que
asociada a tecomparte los mismos objetivos y políticas,
nedores privaque los organismos puedan financiarse
dos.
mutuamente es lógico y razonable.32
A su vez, el 37,8% de la deuda pública
se encuentra en manos del sector privado (residente o no), que
totaliza USD 60.769 millones –el 17,8% del PBI. En particular la
deuda con este sector creció un 13,6% en los nueve meses iniciales de 2010 por la emisión de nuevos títulos a raíz del canje de
deuda y en menor medida por el ajuste por CER y capitalización
de intereses de deuda preexistente.
La deuda pública con organismos internacionales (como el
FMI, BM, BID o agencias de gobiernos extranjeros) en situación
normal de pagos representa el 10.7% de la deuda total. Esta
fracción de la deuda se mantuvo estable en los tres primeros
trimestres de 2010.
Finalmente, el 3,9% restante (USD 6.276 millones) corresponde a la deuda pendiente de negociación con el Club de París,
32
La objeción usualmente articulada frente a este enfoque es el riesgo de que una
desacertada política derive en que las entidades públicas acreedoras “pierdan” estos
fondos que “les correspondían”. Pero para evitar esto, simplemente deberían existir mecanismos eficientes y eficaces de contralor. Además, por ejemplo en el caso mencionado del
FGS de la ANSES, el organismo (además de los Aportes y Contribuciones a la Seguridad
Social) también recibe porcentajes relevantes de varios de los principales impuestos nacionales y una porción de la masa bruta de recursos coparticipables entre las provincias
y la Nación. Es decir que el superávit actual del Sistema de Seguridad Social se alcanza
utilizando justamente recursos de otros organismos del Sector Público Argentino.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
165
la cual se incrementó en los primeros nueve meses del año un
1,1%. Esto se debe a la acumulación de atrasos y la depreciación
del dólar frente al yen (que implica que se requieran más dólares
para abonar los compromisos nominados en yenes), aunque fue
parcialmente compensada por la apreciación del dólar frente al
euro del 5,4% en ese lapso (lo cual genera que sean necesarios
menos dólares para pagar la deuda, nominada en euros). El Club
de París engloba a los organismos oficiales de naciones desarrolladas, que son acreedoras directas del Estado argentino.33
Por instrumento
Casi tres cuartas partes (el 71%) de la deuda pública argentina
corresponde a títulos públicos34, divididos en USD 34.162 millones
en títulos en pesos, otros USD 69.401 millones en títulos nominados en diversas divisas, y USD 9.838 en Bonos Garantizados del
Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial.
Diversos préstamos acumulan otro 18,2% de la deuda pública,
destacándose los provenientes de organismos internacionales de
crédito que totalizan USD 16.452 millones – principalmente con
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 61% de este total),
el Banco Internacional de Desarrollo y Fomento (BIRF, 32%) y la
Corporación Andina de Fomento (CAF, 7%). Los préstamos de
bancos comerciales suman USD 5.937 millones. Los préstamos
garantizados equivalen a USD 4.481 millones. Los préstamos de
organismos oficiales (USD 1.562 millones) y de otros acreedores
(USD 798 millones) completan los préstamos al Sector Público.
33
Al cierre de este artículo, una delegación del Ministerio de Economía se encontraba en París conciliando las cifras de esta deuda con esos organismos. El monto
aquí consignado incluye únicamente el capital e intereses adeudados al momento
del default; durante la negociación con los organismos se reconocerán los intereses,
amortizaciones y punitorios correspondientes desde el cese del pago de la deuda. Por
este motivo, esta cifra probablemente aumente sensiblemente cuando se concrete un
acuerdo para el pago de esta deuda pendiente.
34
El 51% de este 71% se encuentra en manos de agencias del sector público.
166
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
GRÁFICO Nº 12: Deuda pública por instrumento, al 30/09/2010.
BoGar del FFDP
6%
Préstamos de
Org. Internac.
10%
Tít. Púb. en
divisas
extranjeras
44%
Préstamos
Garantizados, de
Org. Oficiales, de
Bancos y Otros
8%
Ad. Transitorios
del BCRA
6%
Letras del Tesoro
1%
Tít. Púb. en
pesos
21%
Atrasos
4%
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ.
Finalmente, existen USD 6.305 millones en atrasos de capital
e intereses, principalmente con el Club de París
Por plazo
El perfil de vencimiento de capital e intereses de la deuda
pública argentina ha mejorado en los últimos años. Al aumentar
la vida promedio de la deuda se alargan los plazos en los cuales
se deben pagar el capital e intereses. De esta forma, el Estado
nacional cuenta con más tiempo para hacer uso de ese financiamiento antes de tener que afrontar su pago.
El canje de títulos en 2005 ha permitido estabilizar el plazo de
vencimientos de la deuda pública en un horizonte de más largo
plazo. Actualmente, la vida promedio de la deuda pública nacional
bruta es de más de 11 años.
167
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
GRÁFICO Nº 13: Vida promedio de la deuda pública bruta nacional,
en años, al 30/09/2010
14
12
10
8
6
4
2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
7,6
Años
8,3
6,1
6,9
III
2010
7,8 12,3 12,9 12,6 11,7 11,1 11,5
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ.
GRÁFICO Nº 14: Perfil de vencimientos de capital e intereses de la
deuda en situación de pago normal del Sector Público Nacional,
hasta 2020, en miles de USD
21.000.000
18.000.000
15.000.000
12.000.000
9.000.000
6.000.000
Deuda Pública Total
3.000.000
Títulos Públicos
20
20
20
19
20
18
20
17
20
16
20
15
20
14
20
13
20
12
20
11
IV
20
10
0
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ.
168
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Los vencimientos de capital e intereses de la deuda se prevén relativamente estables para los años venideros. Para ningún
año de la próxima década se espera contar con un servicio de
deuda mayor a USD 21.000 millones, con picos en 2011 (USD
20.900 millones) y 2016 (USD 19.806 millones). Si todos esos
compromisos son afrontados satisfactoriamente, para el período
2021/2089 restarán USD 89.841 millones a pagar en capital e
intereses.
De la deuda a vencer en el último trimestre de 2010 y en 2011,
USD 10.134 millones corresponden a adelantos transitorios del
BCRA. Este financiamiento es de sencilla extensión: el BCRA
simplemente vuelve a brindar esos adelantos al Tesoro Nacional,
extendiendo así el préstamo. Esto se realiza en virtud de la Carta
Orgánica del BCRA aprobada por el Congreso de la Nación en la
Ley N° 24.144, que permite estas operaciones estableciéndoles
un límite del 12% de la base monetaria. También en este plazo
deberán pagarse Letras del Tesoro con vencimiento en 2011 por
USD 1.818 millones.
Por moneda
El dólar continúa siendo la divisa en que se encuentra nominada casi la mitad (45,9%) de la deuda pública bruta nacional. El
euro tiene una proporción relevante (11,8%), mientras que el yen
(1,4%) y el franco suizo poseen participaciones minoritarias. De
esta forma, el 40,7% de la deuda pública se encuentra nominada
en pesos argentinos; y el 59,3%, en divisas.
En términos históricos, el actual nivel de deuda en moneda
extranjera es inferior al de décadas pasadas, pero levemente superior al de los últimos años.
169
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
GRÁFICO Nº 15: Deuda pública bruta por divisa de denominación,
al 30/09/2010.
Euro
11,8%
Dólar
45,9%
Yen
1,4%
Otras
divisas (*)
0,3%
Peso
40,7%
(*) Incluye franco suizo, libra esterlina, coronas danesa y sueca, dólares canadiense y
australiano, dinar kuw aiti y opción de conversión a moneda de origen.
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ.
GRÁFICO Nº 16: Deuda pública bruta nominada en divisas extranjeras.
III 2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0%
20%
40%
60%
80%
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ.
100%
170
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
El aumento de la deuda en otras divisas en los primeros nueve
meses de 2010 se debe a la emisión de nuevos títulos de deuda
como resultado de la segunda etapa del canje, que reemplazaron
a títulos que no eran reconocidos por el Tesoro de la Nación.
Según Cúccaro (2010), sería deseable
A fines de los
equiparar los ingresos en moneda extranjera
‘90 más del
que posee el sector público a sus egresos
90% de la deuprevistos, a fin de que no se registren desda estaba nobalances en materia de divisas. Así, los
minada en USD. recursos provenientes del comercio exterior
Hoy es menos
“podrían ser considerados como la base
del 60%.
para establecer el monto a emitir de deuda
denominada en moneda extranjera”. Sin
embargo las necesidades de financiamiento suelen superar a los
ingresos provenientes del comercio exterior. Además, que la emisión
en moneda local puede ser más costosa si se le asocia un riesgo
por posibles variaciones en el tipo de cambio o aumento en nivel de
precios internos. Por otro lado, el emisor de la deuda (el Estado) es
en este caso quien tiene la posibilidad de “imprimir” el dinero necesario para hacer frente a los vencimientos –afrontando entonces las
demás consecuencias que esto tendría sobre la economía.
En este sentido, el stock de la deuda habría mejorado notablemente su composición por divisas en la última década. La
mayor nominación de deuda en moneda nacional hace que sus
servicios dependan en menor medida de los vaivenes que puedan
sufrir las cotizaciones de las divisas y permite no quedar sujeto a
los ingresos aduaneros. Por tanto, la política de endeudamiento
y desendeudamiento queda más sujeta que en el pasado a las
decisiones de política económica nacionales, en lugar de a la
coyuntura mundial.
Por residencia del tenedor
Coherentemente con el comportamiento descripto hasta aquí
de la deuda pública, en los últimos años ha aumentado la propor-
171
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
ción de deuda interna y ha menguado la relevancia de la deuda
externa.
Es particularmente pronunciada la merma en la deuda externa
en 2005 como efecto del canje abierto en ese entonces. La deuda
externa se ha mantenido en torno a los USD 55.000 millones desde el canje en 2005, de forma que el nuevo endeudamiento neto
en estos años se ha colocado como deuda interna (especialmente
intra sector público).
GRÁFICO Nº 17: Deuda pública bruta según residencia de su tenedor.
200
En miles de millones de USD
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Dic-94 Dic-96 Dic-98 Dic-00 Dic-02 Dic-04 Dic-06 Dic-08
19,8
24,2
31,2
46,6
49,7
80,5
90,2
97,3
Deuda Externa 60,9
72,9
81,2
81,4
87,6 111,6 56,2
55,7
54,5
Deuda Interna
79,7
Mar10'
FUENTE: EGES en base a datos del M. Econ.
Calificación de la deuda pública argentina
Para cualquier empresa que requiera financiamiento, el banco
suele analizar si el préstamo que concederá permitirá a la firma
contar con un flujo de fondos futuro que garantice la capacidad
de repago –para lo cual analizará básicamente el estado actual
172
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
del flujo de fondos de la compañía y el proyecto de inversión para
el cual necesita el crédito. En el caso de un país, sin embargo,
ese análisis no es posible: difícilmente pueda estimarse el flujo de
fondos que tendrá un país en el futuro a raíz de un préstamo que
se utilice para mejorar el sistema educativo, por ejemplo. Las necesidades de inversión de un Estado son esencialmente distintas
a las de una firma, y su capacidad de repago tampoco depende
de los mismos fenómenos. Por tanto, su deuda debe ser calificada
de acuerdo a otros parámetros.
En la práctica, según el estudio ecoLas calificadonométrico de Kiguel y Lopetegui (1997),
ras de deuda
las variables que más utilizan las agencias
poseen expecalificadoras de deuda para definir la cariencia y capategorización de un país son la cantidad de
cidad técnica;
dinero en circulación (M2) en relación al
pero son faliPBI, algún indicador de desarrollo (usualbles y pueden
mente, el PBI per cápita), un indicador de
responder a
capacidad de pago de deuda, el nivel de
intereses parinflación y el ratio entre las exportaciones
ticulares.
y la deuda externa. Además, poseer un historial de incumplimiento implica por varios
años una calificación dos grados por debajo de lo “normal” para
las condiciones macroeconómicas actuales del país.
Es curioso señalar que, de acuerdo a estos criterios, Argentina se encontraba en 1997 al borde de ser incorporada al selecto
club de los Estados con “investment grade”. A la luz de lo sucedido, se comprende que las calificaciones crediticias son falibles,
puesto que no necesariamente tienen más información o pueden
prever mejor que los demás agentes económicos lo que ocurrirá
en cada economía. Sin embargo, continúan siendo un indicador
utilizado por los agentes financieros al momento de decidir dónde
invertir y qué tasa de interés es “razonable” esperar de cada tipo
de deuda de acuerdo a su emisor.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
173
En el mismo trabajo, los autores identifican que los países con
peores calificaciones pagan una sobretasa significativa: a 4 años,
un emisor de deuda que se encuentra en grado “especulativo”
paga más de 200 puntos básicos más de interés que un emisor
calificado como AAA. Esto es el exceso de tasa que paga la
emisión de nueva deuda de ese país, en comparación con la que
paga el Tesoro de los Estados Unidos por una emisión similar.
Calificación actual
El Estado argentino es actualmente considerado por la calificadora de riesgos Standard & Poor’s como deudor categoría “B”
con perspectivas estables y positivas (es decir, se prevé que esta
calificación mejorará en el mediano plazo). S&P entiende que Argentina hoy puede afrontar las obligaciones contraídas sin inconvenientes, pero esta capacidad puede verse reducida por eventos
económicos o financieros adversos. Argentina se encuentra así
en un nivel “especulativo”, aún lejos de los grados “de inversión”.
Esta firma estima la probabilidad de
Un mayor
incumplimientos en el futuro por parte de
riesgo
implicada emisor de deuda en base a criterios
ca pagar una
macroeconómicos, políticos y sociales –es
tasa
de interés
decir, con parámetros tanto cuantitativos
superior
para
como cualitativos. En el caso particular de
obtener finanla Argentina, su informe de septiembre de
ciamiento.
2010 justifica la mejora en la calificación de
la deuda soberana en base a:
• Menor nivel de deuda.
• Menor servicio de deuda previsto en el corto plazo.
• Menor riesgo de refinanciamiento, debido a:
o Solidez macroeconómica.
o Condiciones externas favorables.
o Mayor deuda intra-sector público y menor deuda con el sector privado.
174
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
• Mejor posición para acceder a alternativas de financiamiento
(incluyendo los mercados de capitales).
Entre los puntos aún negativos S&P destaca:
• Incertidumbre sobre la solvencia a largo
plazo del sistema de Seguridad Social.
Se prevé que
la calificación
• Inflación, que reduce los plazos de plade la deuda lonificación.
cal mejore en
• Polarización política y confrontación.
el corto plazo.
• Relativamente poca transparencia de la
sostenibilidad de la política económica.
Por su parte, la calificadora Fitch afirma que la deuda soberana argentina hoy posee un riesgo de cesación de pagos superior
a la de otros países. Si bien se están afrontando los compromisos
financieros, el riesgo crediticio continúa siendo alto: la capacidad
de pago podría verse condicionada en el futuro de no mantenerse el contexto económico y de negocios favorable. Así, la deuda
argentina es considerada globalmente con una “B”, dos escalones
por debajo de lo que es considerado un “grado de inversión”.
Por último, Moody’s califica actualmente a la deuda de Argentina como “B3+”. La categoría “B” corresponde a quienes
ofrecen poca seguridad financiera, principalmente para el pago
de sus compromisos en el largo plazo. El índice “3” señala que la
Argentina se encontraría en el extremo más bajo de la categoría
“B” – más cerca de la categoría inferior que de la superior. El “+”,
por su parte, denota que Moody’s espera que esta calificación
mejore en el próximo año y medio aproximadamente.
En definitiva, las tres calificadoras mencionadas parecen juzgar en forma similar la capacidad de repago de deuda del Estado
argentino. El “B3” de Moody’s se encuentra un escalón por debajo
del “B” de S&P y Fitch (que son comparables entre sí), aunque
la tendencia positiva hace prever que en una próxima revisión su
categorización se iguale a las de S&P y Fitch.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
175
TABLA Nº 2: Equivalencia de escalas entre las distintas calificadoras.
MOODY´S
Aaa
Aa1
Aa2
Aa3
A1
A2
A3
Baa1
Baa2
Baa3
Ba1
Ba2
Ba3
B1
B2
B3
Caa1
Caa2
Caa3
Ca
C
S&P
AAA
AA+
AA
AAA+
A
ABBB+
BBB
BBBBB+
BB
BBB+
B
BCCC+
CCC
CCCCC
C
D
FITCH
AAA
AA+
AA
AAA+
A
ABBB+
BBB
BBBBB+
BB
BBB+
B
BCCC+
CCC
CCCCC
C
D
FUENTE: EGES en base a datos
del M. Econ, Fitch, Moody’s y Standard & Poor’s.
Aunque muchos inversores utilizan las calificaciones y evaluaciones de estas agencias privadas como instrumentos para analizar sus colocaciones financieras, seguramente el índice más conocido y relevante en este sentido sea el “riesgo país”. Este índice
(llamado “EMBI+”) es confeccionado por el banco J.P. Morgan y
mide el riesgo asociado a las inversiones en un determinado país
176
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
en general. Para calcularlo, se observa la diferencia entre la tasa
interna de retorno de los bonos de largo plazo del país en cuestión y la de los mismos bonos del Tesoro de los Estados Unidos
–cuyo riesgo se asume igual a cero.
GRÁFICO Nº 18: Evolución del EMBI+ (Riesgo país) de Argentina.
Evolución del EMBI+ (riesgo país) de Argentina
FUENTE: http://www.cbonds.info/
Así, por ejemplo, Argentina ostentaba (al 9 de febrero de 2011)
un riesgo país (EMBI+) de 513 puntos básicos. En comparación, ese
mismo día Brasil tenía 171 puntos básicos, Colombia 149, Ecuador
764, México 130, Perú 136, Uruguay 157 y Venezuela 1.005, de
acuerdo a la información provista por el diario Ámbito Financiero.
A modo de conclusión
La deuda pública es un factor que resume el pasado, afecta
el presente y repercute en el futuro. Al respecto, el Presidente de
Estados Unidos Dwight Eisenhower expresaba en 1961: “mien-
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
177
tras nos asomamos al futuro de la sociedad, debemos (ustedes
y yo y nuestro gobierno) evitar el impulso de vivir sólo para hoy,
saqueando para nuestro propio alivio y conveniencia los preciosos recursos del mañana. No podemos hipotecar los activos
materiales de nuestros nietos sin arriesgar también la pérdida de
su herencia política y espiritual. Queremos que la democracia
sobreviva para todas las generaciones por
venir, no tornarla el fantasma insolvente
La deuda púdel mañana”. Ya en 1960 se había referido
blica puede
a la deuda diciendo que “personalmente,
ser un instruno siento que ninguna cantidad pueda ser
mento o un
correctamente llamada ‘superávit’ mientras
obstáculo para
la nación esté en deuda. Prefiero pensar
el desarrollo
ese elemento como una ‘reducción de la
sociohipoteca heredada por nuestros hijos”.
económico.
En los últimos cincuenta años, el sistema económico mundial se sirvió de la creación sin límites ni antecedentes de liquidez a través del sistema
financiero, para postergar continuamente al futuro el pago del consumo presente. Esto permitió sostener el proceso de crecimiento
global durante décadas, fomentando el consumo y la inversión;
y generando burbujas especulativas y una abundancia de capital
cuya valorización no se producía ya en la esfera productiva sino
a través del sistema financiero. En otras palabras, la cotización
de los activos en papeles no se respaldaba con lo que verdaderamente ocurría en la producción física.
Para muchas naciones, la capacidad de pago de sus deudas
ha constituido, de hecho, en numerosas ocasiones un limitante
férreo a su desarrollo y autonomía política.
En el caso argentino la política de endeudamiento abusó de
las aparentes condiciones favorables que se presentaron hasta fines de la década del setenta, en línea con el pensamiento
hegemónico por entonces; así, también en el ámbito nacional
se desplazó el eje de la economía desde la producción hacia la
valorización financiera.
178
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
A comienzos de los años ochenta, con el cambio de las condiciones internacionales y el consecuente aumento en la tasa de interés, el sector privado de la economía argentina afrontó un golpe
sorpresivo que amenazó con arrastrarlo a
Hoy el país ob- la bancarrota; en especial a varias grandes
empresas. En este contexto, la decisión gutiene divisas a
bernamental de socorrer al sector privado
través del suresultó el principal factor de crecimiento de
perávit comerla deuda. De esta forma una deuda privada
cial, en lugar
en sus inicios se tornó en un problema de
de recurrir a
Estado, particularmente incisivo en varios
más deuda.
períodos de las dos décadas siguientes.
Durante la década de 1990, el esquema general se repite
aunque con algún matiz: el Estado continúa otorgando las condiciones para favorecer el endeudamiento privado, mediante la
toma de deuda a fin de mantener nuevamente el dólar sobrevaluado y para hacer frente a los vencimientos de las obligaciones.
La política de dólar barato termina de concretar el paso desde
una política industrializadora, vigente hasta mediados de la década del setenta, a una política orientada al consumo de bienes
importados y a la sobredimensiación de lo financiero sobre lo
productivo.
El ajuste ocurre entre 2001 y 2002 con la devaluación de la
moneda y la cesación de pagos. Esta vez, el canje de deuda que
se realiza años después es exitoso, en cuanto verdaderamente
alivia la carga de intereses, al extender los plazos y reducir el
capital. Adicionalmente, el patrón de acumulación se inclina de
nuevo hacia la exportación de bienes y de manufacturas de origen
agropecuario, retocando aparentemente la lógica de financiarización dominante. De todas formas el peso de la deuda continúa
siendo elevado, obligando al Gobierno a endeudarse refinanciando año a año los vencimientos de capital, a la vez que asegura el
pago de intereses con el superávit fiscal y las divisas que ingresan
al país por el superávit comercial.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
179
Esta política se implementó sin dificultades hasta mediados
del año 2008, cuando el conflicto con el campo y la crisis internacional repercutieron negativamente en el plano local. Tomaron
importancia entonces las colocaciones de deuda en organismos
públicos a fin de abonar los vencimientos. A su vez, la fuga de
capitales se afianza nuevamente como rasgo estructural de la
economía, y la tasa de devaluación por debajo de los niveles de
inflación redunda en un abaratamiento real de la divisa.
En estos años, la diferencia fundamental respecto a los años
noventa es el origen del financiamiento. Si bien hoy en día se
recrean las condiciones para la fuga de capitales al mantener un
dólar relativamente barato, que ya no deja margen para la competitividad cambiaria del país, la fuente de ingreso de dólares no
es el endeudamiento sino el superávit de cuenta corriente. De
esta forma, las divisas que se acumulan en el BCRA no tienen
como contrapartida una promesa de pago futura. En este sentido la deuda pública se mantiene porque se pagan vencimientos
y no capital, y eventualmente crece por el ajuste por inflación,
capitalización de intereses o reconocimiento de deuda a raíz del
canje.
Esta nueva situación de la deuda la ubica en un plano secundario a la hora de explicar las decisiones de política económica
en la actualidad, luego de que fuera un aspecto crucial en los
ochenta y en los noventa. La salida definitiva de la cesación de
pagos permitiría acceder nuevamente a los mercados voluntarios
de crédito internacionales, lo cual podría eventualmente (sujeto
también a una mejora en la calificación de la deuda soberana argentina) bajar el costo del financiamiento –tanto del Sector Público
como para el capital productivo instalado en el país. Sin dudas
es relevante evitar recrear las condiciones de financiamiento de
décadas previas, en las cuales la autonomía político-económica
se veía supeditada a los compromisos de deuda asumidos.
Sólo a través de una correcta lectura y comprensión de los fenómenos sociales, políticos, ideológicos y económicos que tienen
180
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
lugar en Argentina y en el mundo podrán diseñarse y acordarse
las políticas de planificación del desarrollo a largo plazo que se
requieren para transitar hacia una sociedad más equitativa y con
una mayor calidad de vida.
Anexo: El marco normativo
En el Título III de la Ley N° 24.156 de
Administración Financiera se establece el
marco normativo del Subsistema de Crédito Público que junto a los Subsistemas
de Presupuesto35, Tesorería y Contaduría,
constituyen el Sistema de Administración
Financiera.
El órgano rector del Subsistema de
Crédito Público es la Oficina Nacional
de Crédito Público, que como tal participa en la formulación de los aspectos crediticios de la política
financiera del sector público nacional; organiza un sistema de
información sobre el mercado de capitales de crédito; coordina
las ofertas de financiamiento al sector público nacional; tramita
las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito público; normaliza, apoya y orienta los procedimientos de
emisión, colocación y rescate de empréstitos y de negociación,
contratación y amortización de préstamos del sector público nacional; fiscaliza la aplicación a sus fines específicos de los fondos
obtenidos mediante operaciones de crédito público; mantiene un
registro actualizado de la deuda pública, integrado al sistema de
contabilidad gubernamental; estima y realiza las proyecciones
presupuestarias del servicio de la deuda pública; supervisa el
cumplimiento del servicio de la deuda pública de acuerdo a lo
estipulado por ley.
La Ley de Administración
Financiera
establece los
lineamientos
y autoridades
en materia de
endeudamiento público.
35
Para un análisis detallado del subsistema de presupuesto, puede verse Finn, M.
y Kalos, M. (2010), Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
181
En el artículo 56 de la Ley de Administración Financiera se delimitan las finalidades que debe tener el endeudamiento estatal:
“Art. 56. – El crédito público se rige por las disposiciones de
esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones específicas.
Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el
Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender
casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses
respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público
para financiar gastos operativos”.
A partir de estas operaciones de crédiLa Oficina Nato público se define las formas que puede
cional de Créadquirir la deuda del Sector Público no
dito Público es
financiero Nacional.
el órgano rec“Art. 57. – El endeudamiento que resultor del Subsiste de las operaciones de crédito público se
tema de Crédidenominará deuda pública y puede origito Público.
narse en:
a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de
largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito.
b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero.
c) La contratación de préstamos.
d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo
pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de
UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los
conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero.
f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.
182
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos
actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago, gestionar garantías de
terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de
cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de
las obligaciones contraídas o a contraerse.
No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las operaciones que se realicen en el marco del artículo 82 de esta ley”.
Existe otra clase de operatoria que no
La aprobación
constituye deuda pública. En el artículo 82
por parte del
de la Ley N° 24.156 se habilita a la TesoreCongreso para
ría General de la Nación a emitir letras para
tomar deuda
cubrir deficiencias estacionales en su caja.
no obliga a
El monto máximo de emisión de dichas
realizar la ope- letras será establecido para cada año en
ración ni impli- la Ley de Presupuesto de la Administración
ca que el gasto Pública Nacional. Las letras deben ser reesté autorizaembolsadas antes de finalizar el ejercicio
do.
financiero en que fueron emitidas; en caso
de que esto no ocurra, sí pasan a computarse como deuda pública.
En los términos de este artículo, a través del Decreto N° 1506
de 2001 se dispuso que no se compute como deuda pública lo
siguiente:
–La conversión de deuda pública (nacional o provincial) en
Préstamos o Bonos Garantizados, siempre que implique menor
tasa de interés para el Estado (y una extensión de plazos, cuando
el vencimiento fuera anterior al 31/12/2003).
–Los préstamos y garantías obtenidos de organismos internacionales y/o los títulos emitidos, para la recompra de deuda a
valor de mercado.
A su vez, de acuerdo al artículo 58, se considera deuda interna a aquella contraída con residentes en el territorio nacional cuyo
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
183
pago es exigible en el país. En tanto, la deuda externa se tiene
con otros Estados, organismos internacionales, o no residentes en
el territorio nacional y su pago puede ser exigible fuera del país.
También clasifica a la deuda pública en directa (cuando la
Administración Central es la deudora principal) o indirecta (cuando
la Administración Central otorga su aval, fianza o garantía para la
deuda de otra persona, en general una provincia o una empresa
pública).
Se prohíbe además que cualquier
Es deuda inentidad del Sector Público Nacional inicie
terna aquella
trámites para efectuar operaciones de crécontraída
con
dito público sin autorización previa de la
residentes en
Secretaria de Finanzas y del Ministerio de
el territorio
Economía (como organismo rector del Sisnacional
cuyo
tema de Crédito Público), como establece
pago es exigiel artículo 59.
ble en el país.
Es importante destacar que toda operación de deuda (excepto aquellas con
organismos internacionales) debe haber sido aprobada por Ley
del Honorable Congreso de la Nación, quien establece las condiciones mínimas para su realización.
“Art. 60. – Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no esté
contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo
o en una ley específica.
La ley de presupuesto general debe indicar como mínimo las
siguientes características de las operaciones de crédito público
autorizadas:
–Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa;
–Monto máximo autorizado para la operación;
–Plazo mínimo de amortización;
–Destino del financiamiento.
184
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Si las operaciones de crédito público de la administración
nacional no estuvieran autorizadas en la ley de presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice
expresamente.
Se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a las operaciones de
crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con
los organismos financieros internacionales de los que la Nación
forma parte”.
Por añadidura, el BCRA deberá expedirse sobre el impacto
de cualquier operación de deuda externa sobre la balanza de
pagos. Esto, no obstante, es sólo un requerimiento legal que no
implica restricción alguna en sí a la capacidad de endeudarse de
los organismos del Sector Público Nacional.
En artículos subsiguientes se dispone
La aprobación
que el órgano coordinador del Sistema de
por parte del
Administración Financiera establecerá la
Congreso de
reglamentación adicional pertinente, en
un gasto no
particular para el endeudamiento de emimplica admitir presas y sociedades del Estado; y que todo
el endeudaaval, garantía o fianza requerirá de una ley
miento.
que la autorice, excepto cuando sea otorgada por entidades financieras públicas.
Este organismo podrá además redistribuir los fondos obtenidos de
operaciones de crédito público, siempre que las condiciones de
esas operaciones y las normas presupuestarias lo permitan.
A continuación, en el título sobre Crédito Público se dispone
sobre la reestructuración de deuda:
“Art. 65. – El Poder Ejecutivo Nacional podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública y los
avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que
ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses
de las operaciones originales.
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
185
Para el caso de deuda pública y los avales otorgados en los
términos de los artículos 62 y 64, a los que resulte de aplicación
el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER), el Poder
Ejecutivo Nacional podrá realizar las operaciones mencionadas
en el párrafo anterior, siempre que la nueva deuda no ajuste por
el mencionado coeficiente y que resulte una mejora que se refiera
indistintamente al monto o al plazo de la operación”.
En principio, en este artículo se autoriLa aprobaza al PEN a reestructurar la deuda pública
ción por Ley
siempre que en dicha operación se meno
es necesajoren los “montos, plazos, y/o intereses”
ria cuando se
originales. Es decir, que estas operaciones
trata de una
no requieren estar autorizadas en el Prerenegociación
supuesto de la Administración Nacional,
que mejore
excepto por los gastos accesorios que
montos, plazos
puedan generar (por ejemplo, comisiones
o intereses de
por tareas realizadas para la concreción
la deuda exisde la reestructuración). Sin embargo esta
tente.
definición de canje es particular, dado que
siempre, en cualquier momento, sería posible (por ejemplo) extender el plazo de vencimiento de la deuda
a cambio de otorgar una mayor tasa de interés; o negociar una
cierta quita a cambio de adelantar el pago. En definitiva, al poner
como condición que se cumpla al menos una de esas tres opciones, se está autorizando básicamente cualquier reestructuración
de la deuda – excepto aquella donde la reestructuración sea tan
groseramente ajena a los intereses nacionales que todas sus
condiciones (plazo, monto e interés) empeoren.
El criterio que se establece exclusivamente para la deuda
ajustable por CER sí es suficientemente claro y preciso: el PEN
podrá reestructurarlas siempre que los nuevos títulos no apliquen
dicho coeficiente de ajuste y mejoren el monto o el plazo (alguno
de los dos o ambos) de la deuda.
Por último, en el artículo 70 se establece que toda entidad
pública debe contemplar en su presupuesto el servicio de su
186
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
deuda – que comprende la amortización de capital, intereses,
comisiones y cualquier otro cargo convenido en la operación de
crédito público correspondiente. En caso de incumplimiento o
cumplimiento parcial, el PEN podrá debitar de las cuentas bancarias de esas entidades los fondos necesarios para efectuar el
pago directamente.
Bibliografía y Fuentes
• Álvarez, N. y Medialdea, B (2009): Financiarización, crisis económica y socialización de las pérdidas. En Viento Sur, n.º 100,
enero 2009.
• Ámbito Financiero.
• Arceo N. y Wainer A. (2008), Endeudamiento y default. Los
cambios que hicieron posible una “exitosa” renegociación de la
deuda pública argentina a la luz de lo acontecido en los últimos
treinta años. Bs. As.: IV Coloquio Internacional de la Sociedad
Latinoamericana de Economía Política y Pensamiento Crítico
(SEPLA).
• Basualdo E. (2010). Estudios de historia económica argentina,
desde mediados del siglo XX a la actualidad. Bs. As.: Siglo XXI
editores.
• Bond Market Information – Emerging Markets: http://www.
cbonds.info/
• Bureau of Economic Analysis (Oficina de Análisis Económico)
de Estados Unidos
• Cardoso, E. y Dornbusch, R. (1989), Foreign private capital
flows. En Handbook of Development Economics, volumen 2,
edición 1, capítulo 26, pp. 1387-1439.
• Contaduría General de la Nación (2006), Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Cuenta de
Inversión 2005. Recuperado en enero de 2011 de http://www.
mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/2005/sdp/anexoj.htm
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
187
• Contaduría General de la Nación (2007), Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Cuenta de
Inversión 2006. Recuperado en enero de 2011 de http://www.
mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/2006/sdp/anexoj.htm
• Contaduría General de la Nación (2008), Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Cuenta de
Inversión 2007. Recuperado en enero de 2011 de http://www.
mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/2007/sdp/anexoj.htm
• Contaduría General de la Nación (2009), Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Cuenta de
Inversión 2008. Recuperado en enero de 2011 de http://www.
mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/2008/sdp/anexoj.htm
• Contaduría General de la Nación (2010) Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Cuenta de
Inversión 2009. Recuperado en enero de 2011 de http://www.
mecon.gov.ar/hacienda/cgn/cuenta/2008/sdp/anexoj.htm
• Cúccaro, L. (2010). Introducción al Programa Financiero y a las
Políticas de Financiamiento. Bs. As.: XXX Curso Interamericano Intensivo de Capacitación sobre Administración Financiera
y Control del Sector Público Nacional, Ministerio de Economía
y Finanzas Públicas.
• Eisenhower, D. (1960), Discurso del Estado de la Unión. 7 de
enero de 1960. Disponible en http://www.infoplease.com/t/
hist/state-of-the-union/172.html#ixzz1AN6poPKT. Traducción
propia.
• Eisenhower, D. (1961), Discurso de despedida a la Nación. 17
de enero de 1961. Traducción propia.
• Eurostat
• FMI, World Economic Outlook (Octubre 2010). Recovery, risk,
and rebalancing. Autor.
• Fondo Monetario Internacional (2010), World Economic Outlook. Autor.
188
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
• Fondo Monetario Internacional, informes y comunicados de
prensa emitidos entre agosto y noviembre de 2010.
• Hirschman A. (1987). La economía política del desarrollo latinoamericano. Siete ejercicios en retrospectiva. Presentado en
el XIII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios
Latinoamericanos (Boston, Estados Unidos, octubre de 1986).
Publicado en El Trimestre Económico, vol. LIV, núm. 216,881919.
• Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).
• Jochnick, C. y Preston, F. (2006), Sovereign Debt At The Crossroads: Challenges And Proposals For Resolving The Third
World Debt Crisis. Ed. Oxford University Press.
• Keynes, J.M. (1936), Teoría General de la Ocupación, el Interés
y el Dinero. Bs. As.: Fondo de Cultura Económica.
• Llach, J.J. (1997). Otro siglo, otra Argentina. Una estrategia
para el desarrollo económico y social nacida de la convertibilidad y de su historia. Bs. As.: Ariel Sociedad Económica.
• Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación (M.
Econ.).
• Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Comunicado de
Prensa, 18 de marzo de 2005. Recuperado en enero de 2011
de http://www.mecon.gov.ar/finanzas/sfinan/canje_2005.htm
• Nastri, E. (2010), Marco normativo del Sistema de Crédito
Público. Bs. As.: XXX Curso Interamericano Intensivo de
Capacitación sobre Administración Financiera y Control del
Sector Público Nacional, Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas.
• Oficina Nacional de Crédito Público (2010), Deuda Pública del
Estado Argentino – Datos al 30-09-2010. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Recuperado en enero de 2011 de
http://www.mecon.gov.ar/finanzas/sfinan/deuda_ultimo.htm
• Oficina Nacional de Presupuesto (2001), Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Boletín Fiscal
DEUDA PÚBLICA ARGENTINA
•
•
•
•
•
•
189
Trimestral. Recuperado en enero de 2011 de http://www.mecon.
gov.ar/onp/html/boletin/4totrim01/capitulos/capitulo73.htm
Schorr M. y Kulfas M. (2003). La deuda externa argentina.
Diagnóstico y lineamientos proposititos para su reestructuración. Bs. As.: CIEPP, Fundación OSDE.
Standard & Poor’s (2010). Standard & Poor’s sube calificaciones soberanas de Argentina a ‘B’; la tendencia es estable. Recuperado en enero de 2011 de http://www2.standardandpoors.
com/portal/site/sp/es/la/page.article/2,1,8,0,1204859497087.
html
The Economist.
World Bank.
World Bank (2003), Robert S. McNamara at the World Bank
Group: A Chronology of Significant Events. Autor. Disponible
en http://siteresources.worldbank.org/EXTARCHIVES/Resources/Robert_McNamara_chronology.pdf
World Bank Group Archives, Robert S. McNamara, World
Bank President: April 1,1968 – June 30,1981. Disponible en
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS
/EXTARCHIVES/0,,contentMDK:21709533~pagePK:36726
~piPK:437378~theSitePK:29506,00.html.
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA:
DESARROLLO HISTÓRICO Y REFLEXIONES ACERCA
DEL LÍMITE DE SUS ATRIBUCIONES.
POR
FRANCISCO BLAKSLEY1 Y CAMILO JOSÉ CARBALLO2
Avatares de la política monetaria
en la Argentina del siglo XIX
La cuestión monetaria ha constituido,
La Argentina,
sin duda, una de las áreas de mayor inesa más de metabilidad de la política económica argentidio
siglo de su
na. Ante la falta de una autoridad nacional
central adecuadamente constituida (recién independencia,
alcanzada en la década de 1880 con la no había logrado consolidar
resolución del conflicto del afincamiento de
una moneda
las autoridades nacionales en la Capital Fecomún
a todo
deral) la Argentina se vio en la imposibilidad
su
territorio
de establecer una moneda legal de curso
nacional durante las primeras siete décadas
desde su independencia.
Sin embargo, como destacan los economistas Pablo Gerchunoff y Lucas Llach habían existido intentos de emitir una moneda
nacional convertible durante la presidencia de Mitre, que declaró
de “curso legal la moneda emitida por el Banco de la Provincia
de Buenos Aires, con la intención de extender al casi anárquico
circuito monetario del interior (donde convivían monedas de oro
y plata de otros países con una cierta cantidad de billetes provinciales inconvertibles) el relativo orden que imperaba en Buenos
Aires”. (1998, p. 46) Sin embargo, por motivos políticos (el rechazo
1
Francisco Blaksley es Abogado y miembro del Equipo de Gestión Económica
y Social.
2
Camilo José Carballo es Licenciado en Historia y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.
192
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
de las provincias a aceptar una moneda bonaerense como unidad
nacional); institucionales (la negativa del Congreso a sancionar
leyes regulatorias de la emisión monetaria); y coyunturales (las
necesidades de financiamiento del gobierno) el éxito del plan se
vio impedido.
De todos modos, para 1867 existió un intento de convertibilidad nacional que se mantuvo exitoso hasta mediados de los años
setenta. El sistema se basaba en el funcionamiento de una “Oficina de Cambios, que intercambiaba papel moneda por metálico
a una tasa constante” (Gerchunoff y Llach,
p. 46,1998) convertible, en última instanDurante la
cia, al oro y a la plata. Este sistema, como
presidencia
afirman los autores, se derrumbó para mede Roca se
diados de la década de 1870 por una crisis
instauró la
deficitaria de la balanza de pagos, motivaprimera moda
en parte por el fuerte endeudamiento de
neda nacional
la Argentina y en parte porque la situación
convertible a
crítica de la economía mundial reducía los
metálico.
ingresos de capital al país.
Como se mencionó con anterioridad, fue a principios de la
década de 1880 cuando se instituyó la primera moneda de curso
nacional y se creó también la Casa de Moneda. La prosperidad
económica de la Nación durante la primera presidencia de Roca
motivó un régimen de convertibilidad basado en el oro, que no
pudo ser sostenido más allá del año 1884, cuando se pasó a
un régimen de flotación que redundó en una relativa estabilidad
del valor de la moneda. Acorde a Gerchunoff y Llach, “desde el
abandono de la convertibilidad a fines de 1884 hasta antes de los
primeros temores en el año 1889, la prima del oro fluctuó alrededor de 140, lo que significaba que un peso oro era un 40% más
valioso que un peso papel” (1998, p. 48).
Fue justamente debido a la prosperidad económica experimentada por la Nación en los años de gobierno conservador, que
la administración de Juárez Celman (1886-1890) comenzó a aumentar bruscamente el gasto público, mediante el endeudamiento
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
193
que le permitía la afluencia de capitales externos. En consecuencia, se adoptó un régimen de Bancos Garantidos mediante el cual
el Estado Nacional permitía a determinados bancos emitir moneda
libremente mientras ésta contase con el respaldo de bonos del
gobierno, que debían ser comprados en oro. Así, dichos bancos
se endeudaron excesivamente en el exterior para poder financiar
una emisión desmesurada. Esta situación terminó por derivar en
una fuerte crisis en el año 1891, “año en que la exteriorización
del saldo desfavorable de la balanza de pagos causó el derrumbe de la casa inglesa Baring Brothers, la cesación de pagos del
Gobierno Nacional, las provincias y las municipalidades así como
la liquidación de los Bancos Nacional y de la Provincia de Buenos
Aires”. (Lorenzutti; p. 23,1996)
El Sistema de la Caja de Conversión
La ya descripta crisis de 1891 motivó
La creación de
la creación de un sistema basado en dos
la
Caja de Coninstituciones que se constituyeron como
versión, una
antecedentes del Banco Central de la
entidad
autóRepública Argentina (BCRA): la Caja de
noma
a
cargo
Conversión y el Banco de la Nación. La
de la emisión
primera de estas instituciones tenía por
monetaria,
fue
función regular “la circulación y amortizamotivada
por
ción gradual de la moneda de curso legal,
la crisis bancacon independencia del Gobierno Nacional”.
ria de 1891.
(Lorenzutti, p. 23,1996). En otras palabras,
la Caja de Conversión se constituyó como
una entidad autónoma para el control de la emisión monetaria,
tarea que, décadas más tarde, asumiría el BCRA. Por otra parte,
dentro del sistema establecido estaba previsto que el Banco de
la Nación fuese el regulador de la masa monetaria a través de la
tasa de redescuento en el sistema bancario.3 La idea del sistema
3
La tasa de redescuento es la tasa de interés a la que la autoridad monetaria le
presta a los bancos comerciales.
194
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
era que la caja de conversión fuese reduciendo progresivamente
la base monetaria para acercar la moneda local a la prima del
oro. El sistema fue exitoso en la medida en que “la mejoría en la
situación fiscal, la contención monetaria y la valorización del peso
empezaron a alimentarse mutuamente”. (Gerchunoff y Llach, p.
52,1998), logrando una revalorización de la moneda nacional (un
valor más cercano al convertible al oro) y probando el relativo
éxito de un sistema que habría de durar hasta los albores de la
Primera Guerra Mundial.
Sin embargo, no puede considerarse
La prosperial Sistema de la Caja de Conversión como
dad argentina
una verdadera convertibilidad, ya que éste
de principios
nunca contó con un respaldo total en medel siglo XX se
tálico a sus divisas. De hecho, en su época
debió más a
de mayor cobertura dicho respaldo en oro
una coyuntualcanzó el 64%. (Gerchunoff y Llach, p.
ra económica
53,1998). Por otra parte, parece no quedar
internacional
duda de que el contexto de prosperidad
favorable que
nacional alentado por los altos precios de
a una adelos commodities en el mercado exterior
cuada política
fue uno de los pilares fundamentales del
monetaria.
equilibrio reinante en la política monetaria
de aquellos años.
Existe un relativo consenso entre los historiadores del período
(Gerchunoff y Llach, 1998; Lorenzutti, 1996; de Pablo, 2010) acerca de que la estabilidad de aquellos años se debió más a dicha
coyuntura favorable que a la solidez intrínseca del sistema, que
desdoblaba las funciones de control de la masa monetaria entre el
Banco Nación (“que dominaba ampliamente el mercado financiero
y tenía grandes reservas de oro” e “intervenía para suavizar las
oscilaciones monetarias”) y la Caja de Conversión, que se ocupaba de regular la emisión monetaria, quitándole automaticidad
al sistema. (Gerchunoff y Llach, p. 53,1998).
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
195
El final del Sistema de la Caja de Conversión
El sistema de la Caja de Conversión creó un marco adecuado (aunque rudimentario) para el crecimiento experimentado por
la Nación durante la primera década del siglo XX. Fue a la vez
causa y consecuencia de un periodo de prosperidad basado en
gran parte en los saldos positivos de la balanza comercial y en
la expansión de los mercados de capitales.
No obstante, cuando (dada la contracción
La caída de los
del comercio internacional experimentada
precios de las
durante el período de gestación de la Priexportaciones
mera Guerra Mundial) la balanza comercial
argentinas en
se tornó deficitaria, y además “el servicio
1922 puso a
de los préstamos extranjeros no fue comprueba la efipensado por el ingreso de fondos frescos”,
cacia de las
el Sistema de la Caja de Conversión coinstituciones
menzó a mostrar síntomas de debilidad.
reguladoras de
“Las salidas de oro provocaron, dada la
la política morigidez del sistema de la Caja, una restricnetaria.
ción aguda de dinero y crédito” (Lorenzutti,
p. 26,1996).
Consecuentemente, con el despertar de la Primera Guerra
Mundial se suspendió el funcionamiento de la Caja de Conversión
y se permitió al Banco de la Nación efectuar préstamos a bancos
comerciales (llamados redescuentos) que terminaron por bajar el
nivel de reserva hasta el 40% de la circulación monetaria, abandonándose así el régimen de convertibilidad. Además, durante la
Presidencia de Alvear, mediante la Ley N° 9.480 se suspendió la
Caja de Conversión por treinta días, plazo que habría de extenderse hasta el 25 de octubre de 1927.
Años previos a la crisis de 1929
Los años de la Primera Guerra Mundial (y los inmediatamente
posteriores) fueron de relativa prosperidad. La fuerte restricción
existente para las importaciones (debida a la contracción del co-
196
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
mercio internacional) junto con las oportunidades comerciales que
el conflicto brindó al comercio exterior argentino (ya que la Nación
mantuvo una posición de neutralidad) provocaron un fuerte superávit comercial que revalorizó la moneda y atenuó la retracción del
mercado de capitales. Para 1922, una nueva caída en los precios
de las exportaciones argentinas volvió a provocar un déficit comercial que, naturalmente, motivó una nueva baja en el valor de
la moneda local, evidenciándose, una vez más, la dependencia de
la economía nacional de las fluctuaciones del comercio internacional. Al carecer todavía nuestra nación de elementos adecuados
y centralizados desde los cuales encarar
la política monetaria, la Argentina quedaba
Durante la
atada a un régimen de convertibilidad parpresidencia
cial (ya que no existía una determinación
de Alvear, en
oficial de la paridad de la moneda, lo cual
1927, se retorprovocaba, en realidad, oscilaciones en su
nó a un régivalor) que la hacía depender directamente
men de conde los buenos resultados comerciales y de
vertibilidad.
los mercados de capitales.
No obstante, para 1924 los precios de las exportaciones argentinas volvieron a subir y la situación se estabilizó nuevamente.
Este contexto de relativa prosperidad provocó que no se generasen mayores cambios en la política económica de la Nación ni en
las instituciones que la administraban. Existieron, sin embargo, a
partir del inicio de la Primera Guerra Mundial, numerosos proyectos que planteaban la necesidad de una centralización de dichas
instituciones y de un rol más activo del Estado en el control del
flujo de divisa. Cabe destacar, dentro de dichos proyectos, al del
Diputado Estanislao Zeballos, que propuso en 1914 una reforma
integral del sistema, y al del Presidente Hipólito Irigoyen, que envió en 1917 un proyecto al Congreso en el que proponía la creación de un Banco de la República destinado a cumplir funciones
similares a las que hoy cumple el BCRA. Ambos proyectos fueron
rechazados.
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
197
En 1927, el gobierno de Alvear retornó a un régimen de convertibilidad similar al del período anterior al abandono de la Caja
de Conversión. Como precisan Gerchunoff y Llach, “la decisión
implicaba además una integración de la Argentina al sistema de
patrón cambio-oro que regía en los países más importantes y
que todavía permitía alentar la esperanza
de una estabilidad como la que había preLa crisis de
cedido a la Primera Guerra mundial” (p.
1929 golpeó
100,1998). Este modelo fue muy exitoso en
fuertemente
sus inicios pero, una vez más, los mercaa la economía
dos de bienes y de capitales se retrajeron,
argentina, tany sepultaron definitivamente el esquema
to por la caíde convertibilidad que lo antecedía. La
da del precio
crisis del año 1929 representó un sacudón
de sus bienes
demasiado grande para la segmentada y
exportables
desregulada economía argentina y planteó,
como por la
esta vez con mayor consenso e imperiosicontracción
dad, la necesidad de un ente centralizador
del mercado
dando lugar, unos años más tarde, al nacide capitales.
miento del Banco Central de la República
Argentina.
La crisis de 1929 y el uso de reservas
La Argentina comenzó a enfrentar, como se ha mencionado
anteriormente, a partir de la crisis de 1929 un doble problema
generado por la caída del precio de sus bienes exportables y por
la contracción del mercado de capitales. Al ser un país netamente deudor, la deflación del mercado internacional lo perjudicaba
debido a que, como explican Gerchunoff y Llach, en contextos
deflacionarios “los acreedores se benefician a costa de los deudores, ya que un monto nominal fijo tiene mayor poder de compra
cuando los precios bajan”. Por lo tanto, la Argentina siguió hasta
1931 una política de apreciación del peso, motivada por el “temor
a que la depreciación dificultara los pagos de deuda”. Esta política
se basó en entregar el oro de las reservas argentinas (considera-
198
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
das por habitante, unas de las mayores del mundo) a los sectores
que las demandasen, a cambio de pesos. De esta manera, se reducía la cantidad de pesos en el mercado y esta contracción de la
oferta evitaba la abrupta perdida de valor de la moneda nacional.
Pero, a pesar de la solidez de las reservas argentinas, este drenaje de oro (recordemos que, en aquellos años, las reservas se
mantenían en metálico) generaba consecuencias negativas: “una
delicada situación de iliquidez, que restringía el crédito y el normal funcionamiento
La atomización de la economía”. Como resultado, algunos
de organismos
bancos comenzaron a emitir sin respaldo
facultados
basándose en la antigua Ley de la Caja de
dificultaba, en
Conversión, “acentuando la tendencia del
la década del
peso a la depreciación”. En afán de frenar
treinta, la apliesta situación, el gobierno de Uriburu inscación de una
tauró un control de cambios con el objetivo
política monede regular la oferta de moneda extranjera
taria adecuay evitar la depreciación del peso. A su vez,
da.
llevó a cabo una restricción a las importaciones que buscaba atenuar el déficit en la
balanza comercial y la correspondiente fuga de reservas metálicas que este generaba. (p. 114-116,1998).
Este régimen de control de cambios generó un mercado negro paralelo. Por otra parte, la deuda continuó creciendo debido
a la endeble situación fiscal del gobierno argentino, cuyo déficit
presupuestario había alcanzado cifras sin precedente. Ante esta
situación, el gobierno encaró una reforma ortodoxa en la política
fiscal dirigida a aumentar los ingresos y a reducir el gasto, lo cual
generó una profundización de la recesión. Se recurrió entonces,
en 1932, a la emisión monetaria para cubrir necesidades fiscales:
una práctica que sería un común denominador de la política monetaria de la Argentina a lo largo del siglo XX.
A su vez, el Sistema de Control de Cambios y la aplicación de
las leyes de redescuento requerían de una estructura burocrática
muy compleja, en la medida en que era constantemente desdo-
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
199
blada en nuevos y diferentes organismos. En palabras de Lorenzutti, “la aplicación de las leyes de redescuentos había originado
la Comisión de Redescuento, la emisión de títulos del Empréstito
Patriótico, la Junta Autónoma de Amortizaciones, y el control de
cambios, la Oficina de Control de Cambios y el Fondo de Divisas.
La variedad de organismos burocráticos mencionados impedían
la aplicación de una política monetaria ordenada, y ésta era la
situación que llevó a algunos […] a pensar que había llegado la
hora de una reforma moderna y profunda”. (p. 48,1996).
La creación del Banco Central de la República Argentina
Como se ha destacado anteriormente, ante los avatares de la
crisis de 1929, la necesidad de una reforma financiera integral se
tornó evidente. Con este fin, en 1932 se convocó a la Argentina
al especialista británico y director del Banco de Inglaterra, Otto
Niemeyer (quien ya había asesorado a Australia en menesteres similares) para encarar una reforma del sistema bancario. Niemeyer
propuso la creación de un banco que centralizase las funciones
que hasta ese entonces estaban distribuidas en una multiplicidad de organismos.
La necesidad
de una reforEl sistema propuesto por Niemeyer
ma
integral de
implicaba el abandono definitivo del patrón
los organisoro y de las reservas en metálico, que
mos en control
serían reemplazadas por libras esterlinas.
de la política
Acorde al inglés, “la característica más
monetaria se
importante de la economía argentina de
volvió
evidente
su época era el alto grado de dependencia
tras
la
crisis de
del comercio de materias primas. […] El
1929.
origen de las exportaciones argentinas engendraba fluctuaciones de importancia en
su valor, debido a factores climáticos y naturales, y cierta rigidez
de la demanda” y por lo tanto creía que “los bancos deben tener
[…] un sistema de amortiguación del efecto de las oscilaciones
a través de un control central de las operaciones. El volumen de
200
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
circulación era regulado automáticamente por la afluencia y salida
de oro de la Caja de Conversión. Esto producía un ajuste automático y rígido entre la cantidad de circulante y el balance de pagos
externo, muy difícil de soportar por las fluctuaciones aludidas”.
(Lorenzutti, p. 54,1996)
En otras palabras, la opinión de Niemeyer da cuenta de la
debilidad de un régimen de tipo de cambio fijo en una economía
expuesta a los vaivenes del comercio internacional: en la medida
en que el saldo de la balanza comercial sea positivo, el ingreso de
divisas en metálico permite una expansión
del circulante monetario en moneda local
Raúl Prebisch
que a su vez permite una flexibilización del
fue el verdacrédito, una expansión de la demanda indero autor del
terna y un adecuado pago de los servicios
proyecto creade deuda. Sin embargo, ante una contracdor del BCRA,
ción de la demanda internacional de los
a pesar de que
productos primarios (en ese momento el
se lo atribucomponente principal del comercio exterior
ye a Pinedo,
argentino) el saldo negativo de la balanza
quién fue el
comercial produce una pérdida de reserva
que impulsó
en metálico que, en un régimen de paridad
dicho proyecto
cambiaria, contrae el nivel de circulante y
y quien lo defendió política- el del crédito y acentúa la recesión.
Por estos motivos, la existencia de una
mente.
institución centralizadora que regule el
crédito (a través del redescuento) y la emisión monetaria puede
suavizar permanentemente los vaivenes cíclicos del comercio
internacional, estabilizando la economía tanto en períodos de
crecimiento desmedido como en períodos recesivos.
De todas formas, la creación del Banco Central de la República Argentina no se basó en el proyecto de Niemeyer sino en un
proyecto presentado por Federico Pinedo en 1933 (cuando ejercía
el cargo de Ministro de Hacienda del gobierno de Agustín P. Justo). Aunque testimonios posteriores atribuyen la verdadera autoría
del proyecto a Raúl Prebisch, ninguno niega el rol desempeñado
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
201
por Pinedo a la hora de defender el proyecto en el Congreso y
lograr que fuera aprobado. Consecuentemente, Prebisch afirma
en sus obras: “Una tarde me habla Pinedo, de quién era asesor,
y me dice ‘Prebisch, prepáreme un proyecto del Banco Central’. Y
se hizo el proyecto de ley: yo lo escribí de mi puño y letra, Pinedo
lo corrigió. Yo hice fundamentos. Era la creación de un Instituto
Movilizador, la Ley de Bancos y la creación del Banco Central”.
Sin embargo, como destaca el propio Lorenzutti, “Prebisch siempre mencionó públicamente al doctor Pinedo como creador del
Banco Central, sin restricción alguna. En
reuniones más íntimas, empero, Prebisch
El Congreso
aclaró que dicha condición fue adquirida
aprobó, en el
tras conseguir la sanción por parte de un
año 1935, el
Congreso difícil”. En palabras del propio
proyecto prePrebisch: “Él [Pinedo] fue el hombre que
sentado por
creó el Banco Central, que luchó. Tenía un
Pinedo, dando
gran poder de persuasión, un gran prestilugar a la creagio y se impuso en el Congreso. Ese es el
ción del BCRA.
gran mérito de él”. (Prebisch en Lorenzutti,
p. 65,1996).
El proyecto de Pinedo se presentó originalmente como una
reivindicación del plan de Niemeyer, aunque difería en concepciones fundamentales. Para Pinedo y Prebisch, el proyecto de Niemeyer era muy abstracto y no tenía en cuenta la débil situación
por la que atravesaba la banca argentina en aquel entonces. En
esta línea, afirmaría Prebisch años más tarde, “sabíamos que por
una curiosa modalidad del espíritu colectivo, en ese momento se
facilitaba la adopción de las iniciativas si podíamos presentarlas
como coincidiendo en mucho con lo aconsejado por el perito
extranjero”. (Prebisch en Lorenzutti, p. 65,1996). No obstante,
las diferencias con el proyecto de Niemeyer eran evidentes. De
acuerdo a Llach y Gerchunoff: “comparado con el del especialista inglés, el esquema de Pinedo contemplaba un mayor control
sobre los bancos, preveía la absorción de fondos en tiempos de
plétora monetaria, restringía el monto de divisas con que el banco
202
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
podía contar como reserva y era más liberal a la hora de regular
el otorgamiento de redescuentos”. (p. 137,1998). En otras palabras, el proyecto de Pinedo era menos restrictivo, más regulador,
y sentaba las bases de la política monetaria actual, como por
ejemplo la habilitación al Banco para absorber fondos en tiempos
de excesiva circulación de divisa o la establecida liberalidad en
la política de redescuentos (a mayor tasa de redescuento menos
crédito y enfriamiento de la economía; y a menor tasa de redescuento viceversa).
El proyecto de Pinedo fue finalmente
Algunos acuaprobado por el Congreso en 1935, año
saban al BCRA
que quedaría enmarcado en la historia
de ser una
nacional como el de la creación del Baninstitución inco Central de la República Argentina.
tervencionista
Las funciones definidas del BCRA fueron
y otros alega“concentrar reservas para moderar las
ban que poseía consecuencias de las fluctuaciones de las
una excesiva
exportaciones y de las inversiones de capiindependencia
tales extranjeros sobre la moneda, el crédirespecto del
to y las actividades comerciales; regular la
Poder Ejecuticantidad de crédito y los medios de pago,
vo.
adaptándolos al volumen real de los negocios; promover la liquidez y el buen funcionamiento del crédito bancario y controlar a los bancos; actuar
como agente financiero y aconsejar al gobierno en la emisión de
empréstitos y en las operaciones de crédito”. (Gerchunoff y Llach,
p. 137,1998). Por otra parte, el proyecto le garantizaba al Banco
Central una independencia mayúscula del Estado: su directorio,
preveía la ley, estaría conformado por tres representantes del
Estado, siete de los bancos y cuatro que representarían a otros
sectores de la economía.
En un principio, la ley suscitó polémicas diversas. Había quienes creían que el Banco Central gozaría de una independencia
excesiva, que no lo tornaría funcional a los intereses del Estado Nacional (en la medida en que su representación mayoritaria la confor-
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
203
maba el sector bancario), y había quienes temían (Niemeyer entre
ellos), por el contrario, un excesivo intervencionismo que generara
medidas de corte inflacionario. Existieron también críticas en torno
a la creación del Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias,
que tenía por objetivo sanear el sistema bancario. Se argumentó al
respecto que el gobierno estaba salvaguardando los intereses de
empresarios amigos (Gerchunoff y Llach, p. 138,1998).
Pero más allá de las mencionadas críticas, el Banco Central
de la República Argentina era una institución necesaria, que tenía
por destino perdurar hasta la actualidad. Su misión esencial fue
descripta por Prebisch con la agudeza y simpleza que lo caracterizaban: “cuando van aumentando los efectivos de los bancos
durante la fase ascendente, recoger ese crédito y, luego, cuando
la situación se invierte, devolverlo para reponer los efectivos y
evitar una contracción. Tal fue la idea fundamental”. (Prebisch en
Gerchunoff y Llach, p. 139,1998).
El Banco Central de la República Argentina
a lo largo de la historia
Como se mencionó anteriormente, el
BCRA nació como un ente mixto; de hecho, la mayor parte de la composición de
su directorio y de su paquete accionario
pertenecía al sector privado. Durante sus
primeros años de funcionamiento, el BCRA
se dedicó a intervenir en la plaza de manera anti-cíclica (emitiendo en períodos recesivos y absorbiendo en períodos alcistas) y
a sortear los inconvenientes que presentó
la Segunda Guerra Mundial, que dejó fuera
del intercambio internacional a muchos de
los principales socios comerciales de la
Argentina.
En la década
del 40, el recientemente
creado BCRA
cumplió un rol
importante en
la articulación
del plan de
reactivación
económica nacional diseñado por Pinedo.
204
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Un rasgo destacable de la actuación del Banco Central durante este primer período fue su vinculación en la instrumentación del
llamado “Plan Pinedo” en el año 1940. Este programa, en realidad
denominado “Reactivación de la Economía Nacional”, proponía
una serie de medidas para sobrellevar los efectos que estaba teniendo la contracción del comercio sobre la economía argentina.
Parece haber cierto consenso sobre que, al igual que en el caso
del proyecto creador del BCRA, Raúl Prebisch fue en realidad el
verdadero autor del llamado “Plan Pinedo”. El plan, como deja en
claro Lorenzutti, atacaba varios frentes y necesitaba de la ayuda
del BCRA. Acorde a las palabras del autor, “el pronóstico era pesimista para las exportaciones argentinas debido a la guerra, que
provocaría malestar y desocupación. El remedio se basaba en la expansión del poder
El gobierno de
de compra interno. El Estado debería crear
Farrell naciolas condiciones favorables, incentivando la
nalizó el BCRA
utilización de los recursos de los que disy centralizó en
ponía el país. Una contracción de gastos
dicha instituoficiales o un aumento de impuestos serían
ción todos los
contraproducentes, agravando la situación.
depósitos banEn primer lugar, el Estado se haría cargo
carios.
de los excedentes agrarios, para que no
disminuyera la actividad en el sector. […] Se preveía además un
plan de estímulo a la construcción, como rama económica movilizadora de empleo. […] En tercer término, el impulso a la actividad
industrial, sustitutiva de los productos extranjeros, evitaría que el
poder de compra generado se desviara al exterior. Para ello debía
facilitarse la instalación y equipamiento del sector”. (p. 137,1996, p.
137). En otras palabras, el “Plan Pinedo” proponía una activación
de la economía basada en una fuerte intervención estatal de tipo
keynesiano. El rol del Banco Central era justamente el de garante
financiero de esta reactivación: si se planeaba un aumento del
gasto público y no se podía hacer a través de los impuestos ni del
mercado de capitales (contraído debido al conflicto bélico), sólo
podría hacerse a través de la emisión, la colocación de títulos y la
baja de la tasa de redescuento. En la aplicación del plan (parcial,
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
205
por las modificaciones que sufrió en el Congreso de la Nación)
se consolidaron las bases nacionales de la política económica
moderna. De esta forma se terminó de asumir el rol interventor
del Estado, al menos como ente suavizador de los efectos de la
coyuntura internacional sobre la economía argentina.
En 1946 el gobierno del General Farrell instrumentó la nacionalización del BCRA mediante la Ley N° 8.503, y abrió así una
nueva etapa en la vida del banco.
Como se mencionó anteriormente, el
Con la naciodirectorio del BCRA estaba compuesto en
nalización
del
su mayoría por representantes de sectores
BCRA,
también
privados. Dicha situación, acorde a ciertas
se centralizó
disposiciones de la Corte Suprema, no era
en
él el control
compatible con la defensa de la totalidad
de
cambios.
del interés nacional. Por ello, mediante el
proceso de nacionalización se recompuso la composición del directorio, que pasó a estar integrado por
“presidente y vicepresidente, designados por el Poder Ejecutivo,
y trece directores, de ellos tres por los bancos oficiales, cinco por
distintos departamentos de Estado y cinco por las fuerzas empresarias y del trabajo”. (Lorenzutti, p. 154,1996). Pero más allá
del cambio en su directorio, el BCRA experimentó otros cambios
radicales a partir de su nacionalización. Por empezar, se prohibió
a los bancos prestar el dinero de los depósitos. Desde entonces,
sólo podrían prestar el dinero que les transferiría el BCRA, que
se haría cargo además de pagarles a los bancos los gastos administrativos de las cuentas corrientes y el servicio de cheques.
De esta manera, el BCRA pasaría a monopolizar el crédito y
podría regularlo directamente acorde a la política monetaria que
quisiese ejercer. En palabras de Olarra Jiménez: “Las consecuencias de esta disposición clave […] son […]: a) Depósitos y billetes
pasan a ser […] dos aspectos de una misma realidad monetaria,
idénticos […] e intercambiables sin limitación; b) Para los bancos
desaparece todo aliciente en la recepción de depósitos, ya que la
capacidad de efectuar préstamos ha dejado de tener relación con
206
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
los mismos. La atención de las cuentas corrientes y el servicio de
cheques pasan a ser una carga que el Banco Central compensa
abonándoles los gastos administrativos correspondientes y, c)
El aumento o disminución de los depósitos en cuenta corriente
resulta indiferente respecto al volumen total de dinero que no se
alterará; simplemente dará lugar a un aumento o disminución correspondiente, pero en sentido inverso de la cantidad de billetes”.
(p. 102,1968). En definitiva, el gobierno asumía todo el control
bancario, pero también todo el riesgo, lo que convertía a los bancos comerciales en meros intermediarios.
A su vez, en 1946 se centralizó tamTras el regreso
bién en el BCRA el control de cambios.
del peronismo
Este BCRA nacionalizado y con poderes
al poder en
ampliados actuó como financista y garante
1973, el godel Plan Quinquenal ejecutado por el gobierno de Hécbierno de Perón. Para el final del gobierno
tor Cámpora
de Perón se unificó el cargo de Presidente
re-nacionalizó
del BCRA con el de Ministro de Finanzas,
el BCRA.
en la figura de Alfredo Gómez Morales. De
esta manera se intentaba consolidar la política económica con la monetaria, despojando al BCRA de gran
parte de su autonomía.
Con la “Revolución Libertadora”, acontecida en 1955, se inició
una nueva etapa en la historia del BCRA. Mediante el Decreto Ley
N° 14.579 se dispuso la “autarquía técnica y administrativa como
Organismo del Estado, adecuando su funcionamiento a las directivas fundamentales del Poder Ejecutivo en materia económica”.
De esta manera, se consolidaba “una línea intermedia entre la
independencia [del BCRA] de 1935, y la total subordinación de
1946”. En consecuencia se estableció que el Directorio “dictaría
las normas para la ejecución de la política monetaria, crediticia,
mobiliaria y de economía general que estableciera el Poder Ejecutivo, fijaría las tasas de redescuento e interés sobre sus préstamos y obligaciones que emitiera, y propondría al Poder Ejecutivo
los tipos de cambio, pudiendo ahora nombrar al gerente general
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
207
y el subgerente general del Banco”. (Lorenzutti, p. 250-251,1996).
Por otra parte, mediante el Decreto Ley N° 13125, se abandonó la
centralización de los depósitos implementada durante el peronismo. Además, se estableció una reserva mínima del 25% en oro y
divisas para respaldo del circulante.
Una vez finalizado el gobierno de la
El plan ecoRevolución Libertadora, durante la Presinómico del
dencia de Arturo Frondizi, se realizaron
Proceso de
numerosas reformas administrativas apunReorganizatadas a mejorar y profundizar el ejercicio de
ción Nacional
las funciones del BCRA. Sin embargo, no
terminó en un
se modificó demasiado su funcionamiento
rotundo fracaa nivel institucional, más allá de volverlo
so, que dio fin
a desvincular de la política de control de
a la gestión de
cambios. Durante las presidencias de
Martínez de
José María Guido y de Arturo Illia tampoco
Hoz.
surgieron variaciones destacables en la
estructura institucional del BCRA.
De hecho, la organización del BCRA no sufrió mayores modificaciones hasta el año 1973, con el regreso del peronismo. El
gobierno de Héctor Cámpora, con José Ber Gelbard como Ministro de Economía y nuevamente Alfredo Gómez Morales como
presidente del BCRA, implementó una re-nacionalización de los
depósitos basada en la realizada durante el segundo gobierno
de Perón. Sin embargo, esta vez la nacionalización no funcionó,
dando espacio al surgimiento de un mercado negro y de un tipo
de cambio real distinto del oficial. Las entidades de crédito y el
mercado financiero se habían sofisticado mucho como para que
funcionase un régimen tan centralizado, que recibía presiones
de todos los frentes. El gobierno intentó dar un brusco giro en la
política y reemplazó a Gómez Morales (que ejercía entonces el
cargo de Ministro de Economía, en reemplazo de Ber Gelbard)
por Celestino Rodrigo. En 1975, el nuevo Ministro trató de llevar
a cabo “una fuerte e inconsulta distribución de ingresos en contra
del sector asalariado y la mejora de la posición fiscal, actualizando
208
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
las tarifas de los servicios públicos” (Lorenzutti, p. 351,1996) que
disparó un brusco aumento en la tasa de inflación.
Con la caída de Estela Martínez de Perón en marzo de 1976
se inició el llamado Proceso de Reorganización Nacional, en el
cuál se gestó un gran cambio en la política económica argentina,
aplicándose un esquema de brusca liberalización (el que se conoce como shock neoliberal). Este cambio, liderado por el Ministro
de Economía José Alfredo Martínez de Hoz, se vio acompañado
por modificaciones a la Carta Orgánica del BCRA. Por empezar,
se eliminó del Directorio “la representación sectorial empresarial y
laboral” y se concedió al BCRA “la facultad
de disponer el secuestro de documentación
El gobierde las personas o entes que intervengan
no de Carlos
en operaciones de cambio, para controlar
Saúl Menem
mejor esa actividad y facilitar el ejercicio de
reformó prolas facultades represivas” de la institución.
fundamente la
Por otra parte, uno de los aspectos más
Carta Orgánicontrovertidos del plan fue la garantía de
ca del BCRA,
los depósitos ofrecida por el BCRA, que
estableciendo,
además fue despojado de su facultad de
como princifijar las tasas de interés, las que se libraron
pal función del
al mercado. Asimismo, se eliminó la naorganismo la
cionalización de los depósitos, por lo que
de preservar
“el banco ya no controlaba los depósitos y
el valor de la
préstamos de las entidades” (Lorenzutti, p.
moneda.
380-383,1996).
El plan económico del Proceso terminó en un rotundo fracaso,
que se condensó en la crisis bancaria del año 1980 que acabó
con la presidencia de Videla y con la gestión de Martínez de Hoz.
Este proceso sumió al país en una inflación cada vez más acelerada, combinada con una profunda recesión, en un fenómeno que
se conoce como el de “estanflación”. Tras la presidencia de Videla, “una sucesión de ministros y planes volteados” se apoderó del
país en un gobierno con “los días contados”. (Gerchunoff y Llach,
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
209
p. 373,1998). Durante este período no se establecieron reformas
ni modificaciones profundas en las instituciones financieras.
Llegado el fin de la dictadura militar, el optimismo político que
envolvía a la nación en el año 1983 por el retorno a la democracia no se correspondía con la situación económica. En palabras
de Lorenzutti: “al asumir el gobierno en diciembre de 1983, las
autoridades constitucionales recibieron la economía en un estado
difícil, con la oferta monetaria y el déficit fiscal fuera de control,
una inflación mensual que rondaba el 18% y grandes expectativas
de la población acerca de las probabilidades de un mejoramiento
de los ingresos y la ocupación, mientras las negociaciones sobre
la deuda externa se hallaban virtualmente
suspendidas”. (p. 420,1996). El plan de estaEl BCRA es
bilización que intentó el gobierno de Alfonsín
un organismo
(el plan “Austral”) no llegó a buen puerto.
descentralizaDurante aquellos años de caos económico
do con autarno se reformó el BCRA, más allá de que
quía adminiséste intervino fuertemente y tomó un papel
trativa y finanprotagónico en los intentos de aplicación de
ciera.
medidas para frenar la crisis.
Sin embargo, con la llegada de Menem, se reformó profundamente la Carta Orgánica del BCRA. En primer lugar, se estableció
que la función principal de dicha institución sería la de preservar
el valor de la moneda. Se le otorgó también la autarquía definitiva,
ya que se le brindó “independencia administrativa y organizativa,
nombrándose con acuerdo del Senado su Directorio, que duraría
seis años, pudiendo ser removido sólo por incumplimiento, previo
consejo de una comisión especial del Congreso”. Por otra parte,
se prohibía explícitamente al BCRA “financiar al gobierno, garantizar depósitos o remunerar encajes” y “todos los adelantos, redescuentos o préstamos que efectuare debían contar con garantías
reales. El rol de prestamista de última instancia no debía afectar
la estabilidad del valor de la moneda”. (Lorenzutti, p. 459,1996).
En otras palabras, la reforma del BCRA lo preparaba para ser
una de las instituciones claves en la instrumentación de la con-
210
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
vertibilidad, no pudiendo inyectar dinero en el mercado si este no
estuviese respaldado en su totalidad por divisa extranjera. Eso
aseguraría la paridad de la moneda nacional con el dólar. Esta
política mantuvo estable el valor de la moneda hasta principios del
año 2002, aunque acarreó inconvenientes de otro tipo. Al estar
atado el circulante monetario al ingreso de divisas se retornó a un
esquema de paridad fija que perjudicó la competitividad del sector
exportador. Esto generó saldos negativos en la balanza comercial
(sobre todo en períodos de retracción del comercio internacional)
que fueron compensados a través de la cuenta capital (es decir,
mediante la toma de deuda externa). Esta situación terminó por
salirse de control a fines del gobierno de Fernando De la Rúa, con
el estallido social en diciembre de 2001.
Desde entonces, el BCRA ha sido
El BCRA está
artífice de la devaluación de la moneda
regulado prinargentina y de una política de flotación del
cipalmente por peso, de acuerdo a las definiciones de la
su carta orgápolítica monetaria arbitrada por el Poder
nica.
Ejecutivo.
Estructura y funciones del BCRA
Como se desarrolló ut supra, el Banco Central de nuestra
República surgió como herramienta de cambio y modernización
producto tanto de modificaciones de paradigma en la economía
global como de crisis económicas y financieras internas.
En la actualidad, el BCRA es un organismo descentralizado
con autarquía administrativa y financiera regulado principalmente
por la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina sancionada por la Ley N° 24.144. Su actividad también se
encuentra enmarcada por otras normas, como la Ley N° 21.526
de Entidades Financieras, la Ley N° 19.359 (T.O.) Penal Cambiaria o la Ley N° 24.156 de Administración Financiera, y por sus
resoluciones internas.
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
211
Esta sección se abocará específicamente a analizar la Carta
Orgánica del BCRA, ya que de ella surgen las bases fundamentales de la organización y el funcionamiento de la institución, y
también sus principales atribuciones.
El BCRA como Ente Autárquico del Estado Nacional
En el Artículo 1° de la Carta Orgánica se establece que “el
Banco Central es una entidad autárquica del Estado Nacional
regida por las disposiciones de la presente ley y demás normas
legales concordantes”. Esta norma determina una de las características principales del Banco Central, base de gran parte de su
estructura organizativa y funcional.
El primer artículo de una ley suele aboLa autarquía
carse a determinar su objeto principal. En
refiere a un
este caso, la Carta Orgánica no comienza
ente adminisdescribiendo el objetivo del Banco Central si
trativamente
no que destaca, como primer recaudo legal,
autónomo,
no
la “autarquía del organismo”. Entendemos
necesariamenque este primer artículo no es casual, sino
te indepenque implica una voluntad explícita del lediente.
gislador de proclamar la independencia del
BCRA como su principal característica.
Definir al BCRA como ente autárquico implica otorgarle autonomía administrativa, financiera y normativa de los otros poderes
u organismos del Estado. La autarquía no lo convierte en un ente
independiente, sino en uno administrativamente autónomo, que
puede auto regular su funcionamiento sin depender de una autoridad superior para ello; que cuenta con su propio presupuesto y se
autogestiona; y, por sobre todo, que regula su funcionamiento sin
dependencia de legislaciones administrativas de otros organismos.
Ahora bien, la autarquía es un concepto que define la centralización o descentralización de los entes de un Poder del Estado.
Dentro de la Administración Central existen órganos dependientes
de la estructura jerárquica y otros que son autárquicos. Todos los
212
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
entes autárquicos, sin perjuicio de la autonomía en la que se imprime su organización, pertenecen a alguno de los tres Poderes
del Estado con la notable excepción del BCRA. La novedad que
nos trae la norma fundacional del Banco Central no es en sí su
autarquía, sino justamente su definición como ente del Estado
Nacional, cuya jurisdicción o función no está enmarcada dentro
de ninguno de los Poderes del Estado.
Esta novedad puede traer una incansable disputa doctrinaria,
ya que podría entenderse a partir de ella que el Banco Central es
parte del Poder Ejecutivo, como parece indicar su propia función.
Por otra parte, el primer artículo podría interpretarse considerando
que es un órgano inter-poderes, que no depende ni del Poder Ejecutivo ni del Legislativo sino que cuenta con una independencia
sui generis dentro de la administración estatal.
Compartimos esta última postura: el
BCRA
es un ente estatal sui generis con
La novedad
independencia
de los poderes del Estado
que nos trae
pero
con
una
función
ligada institucionalel BCRA es
mente a éstos.
su definición
La independencia del BCRA del Poder
como ente del
Ejecutivo
se manifiesta especialmente en las
Estado Naciosiguientes
características institucionales:
nal.
–Su Directorio, así como el Presidente
y Vicepresidente, es designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.
–Para la remoción sin causa de los Directores el Poder Ejecutivo
debe contar con un consejo del Senado de la Nación. (No se especifica si el consejo del Senado es vinculante o no para el Ejecutivo)
–Específicamente, el párrafo tercero del artículo 3° establece que: “En la formulación y ejecución de la política monetaria y
financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o
instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional”.
–El Banco no puede asumir obligaciones que impliquen restringir, limitar o delegar sus funciones sin expresa aprobación del
Congreso de la Nación.
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
213
Estructura Organizativa
El Banco Central se encuentra gobernado o dirigido por su
Directorio, órgano colegiado con pluralidad de miembros.
Como se ha mencionado en la primer
El Directoparte de este trabajo, el Banco Central se
rio del BCRA
constituyó como una institución mixta entre
se compone
el Estado y ciertos sectores privados. Sin
de
miembros
embargo, en la actualidad, el Directorio
elegidos por el
del BCRA se compone en su totalidad de
Estado.
miembros elegidos por el Estado: un Presidente, un Vicepresidente y ocho Directores.
Todos ellos deben ser argentinos nativos o por naturalización, con
no menos de diez años de ejercicio de la ciudadanía. Deben tener
probada idoneidad en materia monetaria, bancaria, o legal vinculada al área financiera y gozar de reconocida solvencia moral.
Son designados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del
Senado de la Nación; duran seis años en sus funciones pudiendo
ser designados nuevamente. Por otra parte, el Poder Ejecutivo
Nacional está facultado para realizar nombramientos en comisión
durante el tiempo que insuma el otorgamiento de los acuerdo del
Senado de la Nación.
El Presidente de la Nación puede remover a los Directores de
pleno derecho en caso de que estos incumplan las disposiciones
contenidas en la Carta Orgánica o incurran en alguna de las inhabilidades previstas en su Artículo 8°. Sin embargo, requiere del
previo consejo del Congreso de la Nación cuando la remoción de
los miembros del directorio es decretada por causa de mala conducta o incumplimiento de los deberes de funcionario público.
El consejo es otorgado por una Comisión Bicameral del Honorable Congreso de la Nación, presidida por el Presidente de la Cámara de Senadores e integrada por los Presidentes de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda y de Economía de esta Cámara y
por los Presidentes de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda
y de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación.
214
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
El Directorio, como máxima autoridad del Banco, determina la
ejecución de la política monetaria y financiera del banco y tiene
las siguientes funciones:
a) Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambiario, con facultades para operar en ambos;
b) Prescribir requisitos de encaje, sujeto a las condiciones
establecidas en el Artículo 28° de la Carta Orgánica del BCRA;
c) Fijar las tasas de interés y demás
condiciones generales de las operaciones
El Directorio
crediticias del Banco, las que no podrán
del BCRA es
ser inferiores al promedio de la colocación
quien determina la ejecución de las reservas;
de la política
d) Establecer relaciones técnicas de
monetaria y
liquidez y solvencia para las entidades financieras;
financiera del
banco.
e) Efectuar el ajuste del capital del
banco de acuerdo a lo establecido por el
Artículo 5º;
f) Determinar las sumas que corresponde destinar a reservas
de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 38°;
g) Fijar políticas generales que hacen al ordenamiento económico y a la expansión del sistema financiero, las que deberán ser
observadas por la Superintendencia de Entidades Financieras y
Cambiarias;
h) Revocar la autorización para operar de las entidades financieras y cambiarias, por sí o a pedido del Superintendente;
i) Ejercer las facultades/poderes que se asignan al Banco;
j) Reglamentar la creación y funcionamiento de cámaras
compensadoras de cheques y de otros valores que organicen las
entidades financieras;
k) Establecer las denominaciones y características de los
billetes y monedas;
l) Disponer la desmonetización de los billetes y monedas en
circulación y fijar los plazos en que se producirá su canje;
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
215
m) Establecer las normas para la organización y gestión del
Banco; tomar conocimiento de las operaciones decididas con
arreglo a dichas normas e intervenir, según la reglamentación que
dicte, en la resolución de los casos no previstos;
n) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explícitamente reservados a otros órganos, el Presidente del Banco
someta a su consideración;
ñ) Autorizar la apertura de nuevas entidades financieras o
cambiarias y la de filiales o sucursales de entidades financieras
extranjeras;
o) Autorizar la apertura de sucursales
Las Reservas
de entidades financieras y los proyectos de
son bienes infusión de las mismas;
embargables,
se encuentran
p) Aprobar las transferencias de acciones que según la Ley de Entidades Finanprotegidas
cieras requiera autorización del Banco;
frente a posibles ejecucior) Aplicar las sanciones que establece
nes.
la Ley de Entidades Financieras.
Definición de Reservas Internacionales
Una definición comúnmente aceptada de las Reservas Internacionales, se refiere a ellas como los activos externos de un
país que se encuentran bajo su disponibilidad con el fin de atender sus obligaciones de pagos, hacer frente a sus desequilibrios
financieros, respaldar la emisión de su moneda y otros fines. (FMI,
1993).
Las definiciones de las Reservas Internacionales suelen poner
su enfoque en la finalidad de éstas, es por ello que existe una
gran diversidad de definiciones diferentes.
Las Reservas no son más que recursos financieros de un
Estado expresados en divisas y monedas aceptadas como medio
de pago internacional. Ahora bien, no cualquier recurso en divisas
de un Estado adquiere la calidad de Reserva Internacional. Serán
216
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
considerados Reservas Internacionales aquellos recursos del
Estado que cumplan con los siguientes requisitos:
a) Estén expresados en divisas y monedas aceptadas como medio de pago internacional.
b) Se encuentren a disponibilidad del Estado titular de dichos
recursos.
c) Su custodia sea responsabilidad de la autoridad monetaria
correspondiente a cada Nación.
d) Su uso tenga la finalidad de atender los pagos de las obligaciones de la balanza de pagos internacional, respaldar la emisión
de la moneda y garantizar los desequilibrios financieros.
La presente descripción de las caracLas Reservas
terísticas de las Reservas resulta de gran
Internacionaimportancia, ya que la categorización de
les son los acun recurso o activo como Reserva Intertivos externos
nacional le imprime ciertas condiciones
de un país.
y protecciones que son distintas a las de
cualquier otro recurso del Estado.
Las Reservas, están protegidas como bienes inembargables y
ningún actor internacional, ni otro Estado, puede ejecutarlas.
Acumulación de Reservas Internacionales
La tendencia hacia la acumulación de Reservas Internacionales que se ha verificado en la última década, reflota una histórica
discusión acerca de la conveniencia y los niveles óptimos de esta
acumulación.
El debate gira en torno a cuáles son los niveles de acumulación de reservas que resultan provechosos para la Nación y
cuáles, por su excesivo grado, resultan en una pérdida de oportunidad para el Estado.
A fin de desarrollar esta cuestión, nos referiremos al artículo
elaborado por los Licenciados Fabián Achaval, Gastón Cerrudo
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
217
y Diego Rozengart (2010). Este trabajo refleja la evolución de las
Reservas Internacionales desde el 2003 hasta el primer semestre
2010. Los datos arrojados en dicha investigación demuestran:
–Un 150% de Incremento en las Reservas Internacionales
mundiales en el período 2003-1er. semestre 2010.
–Un 336% de Incremento en las Reservas Internacionales de
países emergentes en el período 2003-1er. semestre 2010.
–Que el incremento de las Reservas
En la última
Internacionales del BCRA fue acorde a la
década ha hade los países emergentes, con una ligera
bido
un fuerte
moderación en la acumulación en los años
incremento
2008-2009 debido a los niveles ya alcanzaen el nivel de
dos y la crisis internacional, tendencia que
acumulación
volvió a retomar su ritmo en el 2010.
de Reservas.
No existe consenso en el mundo económico en relación a la determinación de
los niveles óptimos de acumulación de reservas. Sin perjuicio de
ello, Achaval, Cerrado y Rozendgart describen distintos mecanismos medianamente aceptados que sirven como instrumentos
para medir el nivel adecuado de reservas.
Los parámetros a los que refieren son:
–Que el nivel de Reservas cubra 3 meses de importaciones
(algunos proponen extenderlo a 6 meses).
–Que el nivel de Reservas sea igual al 20% de la oferta monetaria.
–Que las Reservas equiparen al 100% de la deuda externa de
corto plazo (con vencimientos dentro de los 12 meses).
–Que el nivel de Reservas sea igual al 10% del PIB, al 100%
de la base monetaria o al 100% de los pasivos monetarios.
Además, el trabajo mencionado desarrolla un esquema de cálculo para medir el nivel adecuado de acumulación de Reservas.
El nivel Adecuado de Acumulación Reservas resulta de la suma
de: 1) la Deuda Externa de Corto Plazo (DCP), 2) un 12,5% de
la Oferta Monetaria (c. M2, en donde c representa el coeficiente
218
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
0.125 y M2 el total de la Oferta Monetaria), y 3) el promedio cuatrimestral de las importaciones del año anterior (IMPO/3). (Ver. p
8; 2010).
RESERVAS ÓPTIMAS: R* = DCP + c. M2 + IMPO/3
(con c=0.125)
Tomando en cuenta los instrumentos
de medición más tradicionalmente aceptados y el esquema de cálculo detallado previamente, resulta que la acumulación ideal
de Reservas Internacionales para nuestra
República oscila entre los USD 11,6 mil
millones y USD 42,7 mil millones.
Es importante destacar que el cálculo
elaborado por los autores citados es el
que mayor nivel de acumulación óptima
de Reservas arroja; es decir, es el más
conservador en materia de utilización de
Reservas Internacionales.
Conforme todas las posibles mediciones adoptadas, incluyendo el cálculo de optimización anteriormente mencionado, las
Reservas Internacionales de la República Argentina superaron el
nivel óptimo máximo entre el 2005 y 2006. El trabajo demuestra
que para el segundo trimestre del 2010 las Reservas acumuladas
en el BCRA excedían los niveles óptimos en unos USD 6.578 /
USD 8.079 millones.
Ahora bien, la determinación de los niveles óptimos de acumulación no responde a una mera ecuación matemática, sino que
se relaciona directamente con el debate acerca de cuáles son las
ventajas y desventajas de acumular Reservas.
Debemos recordar que las Reservas no son otra cosa que
recursos financieros del Estado que si se acumulan no podrán
ser destinados a otros fines que podrían en alguna medida ser
más beneficiosos.
La acumulación ideal de
Reservas Internacionales
de nuestra República oscila
entre los USD
11,6 mil millones y USD 42,7
mil millones.
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
219
El trabajo citado describe como ventajas de acumular Reservas Internacionales las siguientes:
–Autoseguro para potenciales crisis cambiarias y reversiones
súbitas de los flujos de capitales;
–Adecuación al circulante monetario local;
–Mayores grados de libertad para intervenir en tiempos calmos;
–Reaseguro como prestamista de últiEn cierma instancia en moneda extranjera;
tos niveles de
–Cobertura para transacciones del baacumulación
lance de pagos;
se acentúa
–Mecanismo de disuasión contra atala perdida de
ques especulativos: factor de reducción de
oportunidad,
spread y riesgo de default.
por los recursos ociosos.
Sin embargo, el trabajo también demuestra que existen ciertos niveles de
acopio que, por el contrario, implican la pérdida de la oportunidad
de utilizar dichos recursos para otras políticas que podrían traer
beneficios mayores (costo de oportunidad). Consecuentemente,
los autores describen los posibles usos de lo que denominan
“Reservas Excedentes”:
–Utilizarlas para la cancelación de deudas externas, reduciendo el riesgo de default y la tasa de interés, reduce la vulnerabilidad de la economía de igual manera que acumular Reservas.
–Destinarlas a proyectos productivos domésticos que otorguen a la economía nacional una tasa de retorno adecuada.
–También, podrían establecerse costos de oportunidad como
“costos sociales” midiendo la diferencia entre el costo de endeudamiento externo para atender la empresa doméstica y el rendimiento de los activos en Reservas.
El análisis de estos costos-beneficios nos demuestra que la
acumulación de reservas hasta ciertos niveles trae incalculables
beneficios a la economía nacional, pero que a partir de un deter-
220
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
minado nivel, estos beneficios ya no se verifican, y se carga con
el costo de oportunidad que genera la falta de aplicación para
otros fines de dichos recursos acopiados.
Como ya se mencionó, no existe unanimidad respecto de la
mejor forma de determinar el nivel óptimo de reservas, pero sí
existen indicadores que deben tenerse presentes a fin de determinar el nivel conveniente para cada Nación.
Achaval, Cerrado y Rozendgart resaltan que en los últimos
años se han observado ejemplos de aplicación de los excedentes
de Reservas en base al nivel óptimo de acumulación determinado
por cada país. Entre los ejemplos que destacan se encuentran:
–Argentina, Brasil, Uruguay y México
Existen varias
que han utilizado el excedente para la
posturas en
cancelación de pasivos internacionales,
cuanto a cómo
acarreando ello una considerable actitud
calcular el nipositiva para sus economías y sus mercavel óptimo de
dos.
Reservas.
–China que conformó con el excedente
de Reservas, “Fondos Soberanos” dirigidos
a infraestructura y fines productivos.
En conclusión, si bien actualmente no existe un parámetro
consensuado de determinación del nivel óptimo de acumulación
de Reservas, resulta necesario establecerlo en forma objetiva
para poder generar con el excedente resultante beneficios que
excedan los de la mera acumulación.
Administración y Uso de las Reservas Internacionales
La administración de Reservas es una de las atribuciones
del Banco Central. Esta “administración” no difiere de lo que comúnmente se entiende como la administración de cualquier otro
recurso. Implica la realización de los actos necesarios para su
conservación y mantenimiento. Resultan actos de administración
de las Reservas Internacionales, entre otros, su colocación en
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
221
cuentas o depósitos en entidades bancarias internacionales o en
activos financieros, su transformación en diversas divisas y demás
actos tendientes a su conservación.
Sin embargo, la generación de Reservas no proviene de la
actividad directa del Banco Central, sino de la política económica
de la Nación. Por ello, la acumulación de reservas y la emisión
de moneda no han de estar desvinculadas de lo que son las
políticas económicas de un país. No obstante, existe un amplio
debate acerca de a quién corresponde determinar el uso de las
reservas.
Como se ha afirmado a lo largo de este
La administratrabajo es el Banco Central quien deterción de Resermina la política monetaria; la emisión de
vas no difiere
moneda y la determinación de su valor; la
de la admiadministración de las Reservas; y el connistración
de
trol de la tasa de interés. Asimismo se ha
cualquier
otro
afirmado que el BCRA es un organismo sui
recurso.
generis que cuenta con autarquía administrativa e independiente de los poderes del
Estado, pero que se encuentra institucionalmente ligado a ellos.
Por ello se ha restringido la intervención del Poder Ejecutivo, y
de cualquier otro poder del Estado, en las atribuciones del Banco
Central y las definiciones que fije en materia monetaria. Por otra
parte, el Banco Central es un organismo público que actúa dentro de un marco normativo dictado por el Congreso de la Nación
y cuyas autoridades son designadas por el Poder Ejecutivo con
acuerdo del Senado. Por lo tanto, podría afirmarse que el BCRA
es un órgano autárquico pero no independiente y que sus políticas
se enmarcan dentro de un programa de gobierno y una política
económica nacional.
El uso de reservas es un concepto que excede la mera administración de dichos recursos. En esta línea, ha de entenderse
que su utilización sólo puede ser dispuesta por el Estado a través
del Congreso de la Nación en la sanción de una Ley o, en su de-
222
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
fecto y a modo excepcional, por el Poder Ejecutivo mediante los
Decretos de Necesidad y Urgencia.
Queda claro, entonces, que es la Ley y, a través de ella, el
Estado, quien determina el uso de las Reservas, limitándose el
BCRA a administrarlas.
El último debate en torno a esta cuesEl uso de las
tión se llevó a cabo en los inicios de 2010
Reservas recon la creación del “Fondo de Desensulta de la
deudamiento Argentino”, constituido con
determinación
Reservas Internacionales y destinado al
de una Polítiservicio de la deuda externa del Estado.4 El
ca Económica
Fondo determinó un uso específico de las
Nacional.
Reservas y fue dictado por el Propio Ejecutivo a través del Decreto de Necesidad
y Urgencia N° 298/2010, en contra de la voluntad del entonces
Presidente del BCRA.
Varias voces se levantaron en torno a dicha medida. Por un
lado, estaban quienes consideraban que el Poder Ejecutivo carecía de facultad alguna para dictar dicho DNU, ya que la Carta
Orgánica del BCRA prohibía al Ejecutivo interferir en las políticas
monetarias del Banco. (Artículo 3°: “En la formulación y ejecución
de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a
órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional”.). Por otro lado, se encontraban aquellos que sostenían que
el BCRA debía actuar en el marco de las normas dictadas por el
Congreso y que al ser el DNU una norma con jerarquía de Ley,
no podía negarse a cumplirla.
Si bien el debate tomó gran revuelo político, finalmente prevaleció la segunda postura y se admitió la validez del DNU. Esta discusión desató una crisis institucional y política entre el Gobierno
4
Para más detalles puede consultarse el capítulo “Deuda Pública Argentina:
Evolución Historica y Situación Actual” de este mismo libro, por Marcos Finn y Martín
Kalos.
EL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
223
Nacional y el Presidente del BCRA, que terminó con la renuncia
de dicho funcionario.
Podría afirmarse, entonces, que es el Congreso de la Nación
quien posee la atribución de determinar el uso de las Reservas
pero que, a su vez, el Poder Ejecutivo Nacional está facultado a
legislar en relación a dicho uso cuando estuvieren dadas las condiciones para el dictado de un Decreto de Necesidad y Urgencia.
Bibliografía
– Achaval, Fabían; Cerrudo Gastón y Rozengart, Diego (2010).
Nota Técnica N° 32 correspondiente al Informe Económico N°
72 del II trimestre 2010, elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación, Secretaría de Política Económica,
Subsecretaría de Programación Económica Dirección Nacional
de Programación Macroeconómica.
– De Pablo, Juan Carlos (2010) 200 años de economía argentina.
Buenos Aires: Ediciones B.
– Fondo Monetario Internacional (1993) Manual de Balanza de
Pagos, Washington.
– Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas. (1998) El ciclo de la ilusión
y el desencanto. Buenos Aires: Ariel Sociedad Económica.
– Lorenzutti, Jorge A. (1996) Dinero, Política y Bancos. Buenos
Aires: Dunken.
Fuentes
– Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina
sancionada por la Ley N° 24.144.
– Decreto N° 298/2010. Creación del Fondo de Desendeudamiento Argentino.
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
POR
JULIETA FRIGERIO1 Y JULIA MALAGOLI2
El objetivo del presente artículo es analizar el sistema de salud argentino. Para poder dar comienzo a este análisis se tendrá
en cuenta la definición de los sistemas de salud que realiza la
Organización Mundial de la Salud.
La Organización Mundial de la Salud
“En salud las
define como sistema de salud: “A la suma
ineficiencias
de todas las organizaciones, instituciones y
cuestan
vidas”
recursos cuyo objetivo principal consiste en
Ginés Gonzámejorar la salud”. Un sistema de salud nelez García
cesita personal, financiación, información,
suministros, transportes y comunicaciones,
así como una orientación y una dirección general. Además, tiene
que proporcionar buenos tratamientos y servicios que respondan
a las necesidades de la población y sean justos desde el punto
de vista financiero.
Un buen sistema de salud mejora la vida cotidiana de las
personas de forma tangible, por ejemplo, una mujer que recibe
una carta que le recuerda que su hijo debe vacunarse contra una
enfermedad potencialmente mortal está obteniendo un beneficio
del sistema de salud; lo mismo ocurre con una familia que finalmente puede acceder al agua potable gracias a la instalación en
su aldea de una bomba de agua financiada por un proyecto de
saneamiento del gobierno; o con una persona con VIH/SIDA que
obtiene medicamentos antirretrovíricos, asesoramiento nutricional
y exámenes periódicos en un ambulatorio asequible.
1
Julieta Frigerio es Licenciada en Psicología y miembro del Equipo de Gestión
Económica y Social.
2
Julia Malagoli es miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.
226
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
El principal responsable por el desempeño global del sistema
de salud de un país es el gobierno, pero también resulta fundamental la buena rectoría y coordinación de las regiones, los municipios y cada una de las instituciones sanitarias.
“El fortalecimiento de los sistemas de salud y el aumento de
su equidad son estrategias fundamentales para luchar contra la
pobreza y fomentar el desarrollo”. (OMS 2005)
Características del Sistema de Salud Argentino
Desde el punto de vista institucional, el
sistema de salud en Argentina tiene las características propias del de un país federal,
dónde las jurisdicciones provinciales conservan las atribuciones correspondientes a
la rectoría y atención de salud en su territorio. El Ministerio de Salud de la Nación, por
su parte, es la autoridad nacional en materia de salud. Dada esta estructura federal,
los gobiernos provinciales cuentan con
total autonomía en materia de políticas de
salud pública y son los principales responsables en la provisión de servicios a nivel
local. Esto provoca que los lineamentos del
nivel nacional tengan solamente un valor
indicativo y que la adhesión de las provincias sea una decisión
que toman las autoridades provinciales. A su vez, los municipios
tienen a cargo la ejecución de programas y la administración de
los servicios de su órbita.
El fuerte desarrollo de una seguridad social de características
centralizadas impone, a su vez, importantes restricciones a la
autonomía real de los gobiernos provinciales en la provisión de
salud dentro de sus territorios.
Las tensiones entre las regulaciones nacionales, provinciales
y municipales generan un particular modo de funcionamiento del
Las cuatro
funciones principales de un
sistema de
salud se han
definido como:
la provisión
de servicios,
la generación
de recursos, la
financiación y
la gestión.
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
227
mercado y un desigual acceso a los servicios de salud por parte
de los habitantes de las diferentes regiones del país. Ello cobra
especial significación si se tiene en cuenta la existencia de importantes disparidades regionales.
La diversidad que presenta el sistema de financiamiento,
gestión y atención de la salud en la Argentina se presenta en dos
dimensiones: geográfica (descentralización provincial) y por tipo
de cobertura (público, innumerables fondos de seguridad social
y prepagas).
La primera de las dimensiones es con“Equidad no es
secuencia de las características políticas
que todos redel federalismo argentino y de la descenciban
lo mismo
tralización para la asignación y gestión de
sino que cada
recursos del sistema de salud. A diferencia
uno reciba lo
de lo que ocurre en otros países con sisque necesita”
temas políticos federales, en Argentina la
Gines Gonzánaturaleza federal determina que los Milez García.
nisterios de Salud de cada provincia sean
responsables tanto de la política sanitaria
de su jurisdicción como del presupuesto público para sustentarla,
con limitada injerencia de la autoridad nacional.
En este contexto, el mecanismo que articula la coordinación
nación-provincias es el Consejo Federal de Salud (COFESA),
que no es una estructura formalmente vinculante. Los acuerdos
que se alcanzan en esa instancia se tornan relevantes para los
Ministerios provinciales en la medida en que existe consenso político acerca de las líneas de acción y recursos nacionales que las
sustentan. Por ello, son los Ministerios de Salud de las provincias
las instituciones de mayor relevancia en el diseño de políticas y
en la definición de los mecanismos que organizan y reforman los
sistemas de salud de sus jurisdicciones.
En relación a la segunda dimensión de la fragmentación –el
tipo de cobertura–, cada provincia cuenta con sus institutos de seguridad social (veinticuatro obras sociales provinciales), alrededor
de doscientas cincuenta obras sociales nacionales (sindicales o
228
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
de personal de dirección) y el PAMI (jubilados y pensionados). Ello
evidencia un importante desafío de coordinación para garantizar
el derecho a la salud de la población.
La fragmentación del sistema presenta varias desventajas
tales como una doble cobertura en algunos casos y ninguna cobertura para otros casos. Otra desventaja que podemos mencionar es que la presencia de un amplio número de fondos reduce
la capacidad de que el sistema sanitario sea financieramente
sostenible; en tanto cada uno de ellos enfrenta la necesidad de
solventar tratamientos variados de costos diferenciados.
Así, la descentralización provincial y la atomización del sistema de seguridad social generan una
“Las principales
brecha de equidad entre jurisdicciones y
ineficiencias del
sistemas de aseguramiento social. Es demodelo argencir, provincias y fondos sociales con mayor
tino radican en
capacidad financiera tienen más posibilidala falta de artides de brindar mejor atención. Diferente es
culación entre
la cantidad y la calidad de las prestaciones
cada subsector”
con respecto a aquellos fondos de provinGinés González
cias y seguros más pobres. Esta situación
García.
repercute en el gasto de bolsillo de las familias, que deben cubrir aquello que estos
fondos no logran proveer. Desde este punto de vista, podemos
pensar que el sistema de salud es ineficiente e inequitativo.
A lo largo de su historia, el sistema de salud se fue estructurando con defectos de eficiencia y equidad. En el año 1993 se
introdujo la “libre elección” de Obras Sociales Nacionales por
parte de los trabajadores vinculados a ese Régimen, en el marco
de un proceso de “desregulación” y búsqueda de eficiencia. La
fragmentación y falta de coordinación y articulación de este conjunto de instituciones ha limitado la conformación de un sistema
de salud solidario, eficiente y universal. La seguridad social, de
esta manera, se gestiona por instituciones sumamente heterogéneas en cuanto a tipo de población que agrupan, cobertura que
brindan, recursos financieros por afiliado, modalidades de opera-
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
229
ción y redes de servicios de salud que contratan para atender a
sus afiliados.
El sistema de Salud Argentino según la Organización
Mundial de la Salud (OMS)
En el año 2000 la Organización Mundial de la Salud realizó
un análisis sobre el funcionamiento de los sistemas de salud en
el mundo. Para esta evaluación se tuvieron en cuenta cinco componentes:
1. Nivel global de salud de un país. El
“Un sistema
mismo incluye el análisis de los principales
de salud no es
indicadores sanitarios: mortalidad infantil y
bueno por lo
esperanza de vida y de otras condiciones
que gasta ni
generales de la población.
por quien lo
2. Desigualdad en cuanto al nivel de
gasta, sino por
acceso a la salud entre los individuos de
los resultados
una misma población.
de salud que
3. Capacidad de respuesta del sistelogra”. Gines
ma de salud. Este punto abarca desde la
González
espera innecesaria en el hospital hasta la
García.
buena comida que se brinda en un centro
de salud. Además incluye la evaluación de la totalidad de la infraestructura, la cantidad de camas hospitalarias y la utilización de
las mismas.
4. Distribución de las capacidades de respuesta para la población en su totalidad. Analiza como trata el sistema de salud a
los distintos sectores sociales y si existe algún tipo de discriminación.
5. Distribución de la carga financiera del sistema de salud
dentro de la población. En este ítem se evalúa el gasto familiar
en salud en relación con el ingreso (nivel individual) y los condicionantes financieros.
230
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Los primeros cuatro componentes evalúan los niveles sanitarios desde diferentes perspectivas. El último se refiere a los
indicadores financieros, verificando el gasto de salud en el sector
público y en el sector privado, la participación porcentual de los
mismos, los diferentes aspectos de la conformación del gasto
médico y los llamados gastos de bolsillo.
Cuantificando estas variables se elaboró un porcentaje de la
eficiencia, medido por un índice de 0 a 1.
En este ranking la Argentina se ubica en
“Un sistema
el lugar 75 con un 72.2% de eficiencia. Si
de Salud es un
comparamos su ubicación, con la de otros
modelo orgapaíses del mismo continente, observamos
nizativo para
que nuestro país, a pesar de ser uno de los
dar respuesta
países de América que más gasta en téra los probleminos de porcentaje del PBI, se encuentra
mas de salud”.
ubicada por debajo de otros que afectan
Ginés Gonzámenos fondos a la salud. Así por ejemplo
lez García
Colombia se encuentra en el lugar 22 con
91% de eficiencia, Chile está ubicada en
el lugar 33 con una eficiencia del 87%, Cuba se encuentra en el
puesto 39 con 83% y Paraguay en el lugar 57 con 76.1%.
Con referencia a la ubicación en las que se encuentran algunos
países europeos, Francia es el país mejor ubicado con 99.4% de
eficiencia, siguiendo Italia en el segundo lugar con el 99.1% y España
en el séptimo puesto con 97.2%. El caso de Alemania sorprende por
ser uno de los países de Europa que más gasta en términos de porcentaje de PBI en salud: 10.5% y sin embargo se ubica en el puesto
25 del ranking, con un nivel de eficiencia del 90.2%. Asimismo se
observa que Inglaterra con un gasto del 6.9% del PBI en salud se
encuentra en el puesto N° 18, mejor ubicada que Alemania.
Del análisis del ranking podemos concluir que las mejores
performances pertenecen a países pequeños y no a grandes
naciones como ser el caso de Alemania y que la mayor eficiencia
no necesariamente se logra con mayores erogaciones. (OMS
2000)
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
231
GRÁFICO N° 1 - Financiamiento del Sistema de Salud
FUENTE: “Hurtado, Jaime (2007).
“Argentina: síntesis del sistema de salud actual”.
En la Argentina podemos identificar tres modelos: el público, con financiación y provisión garantizadas por el Estado; el
de seguridad social en salud (sistema de obras sociales y las
aseguradoras de riesgos del trabajo); y el sistema privado, que
comprende el seguro voluntario prepago, organizado según los
cálculos de riesgo actuarial (empresas de medicina prepagada),
y a los prestadores independientes y establecimientos particulares que proveen servicios a las entidades aseguradoras y a los
usuarios particulares con capacidad de pago.
232
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Esta conformación especial del sector le imprime al área de
la salud una lógica peculiar puesto que implica la coexistencia
desarticulada de cada uno de estos subsistemas que difieren
respecto a su población objetivo, los servicios que brindan y el
origen de los recursos con que cuentan.
La falta de integración no sólo se observa entre los distintos
subsistemas, sino que dentro de cada uno de ellos también existen serios niveles de fragmentación. En el caso del subsector público, tradicionalmente se ha observado la existencia de una falta
de articulación entre las diferentes jurisdicciones (nacional, provincial, municipal). Los
“Más gasto no
es sinónimo de subsectores de la seguridad social (Obras
más salud”. Gi- Sociales) y privados, están compuestos por
un gran número de organizaciones heterones González
géneas en cuanto al tipo de población que
García
agrupan, cobertura que brindan, recursos
financieros por afiliado y modalidad de operación. De ahí la importancia de tener en cuenta las características centrales de cada
uno de ellos para lograr una visión cabal del escenario existente
en este sector.
El subsector público se financia con recursos fiscales: el
Estado Nacional (administración central y organismos descentralizados, excepto el INSSJyP-PAMI), se nutre fundamentalmente
de recursos del presupuesto nacional; los Estados Provinciales y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se financian con recursos
provenientes de la coparticipación federal de impuestos, la recaudación de tributos propios y transferencias del Estado nacional; y
los municipios con recursos de la coparticipación provincial y de
tributos locales.
El Programa de Adultos Mayores Integrados (PAMI) del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(INSSJP) recibes aportes del Tesoro Nacional, de los trabajadores
activos y de las contribuciones de los mismos jubilados.
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
233
El Estado Nacional transfiere fondos a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través de los programas nacionales, los cuales son diseñados, dirigidos y supervisados por el
Ministerio de Salud de la Nación. Asimismo las provincias fijan sus
propias políticas sanitarias sobre los establecimientos que financian con los recursos obtenidos de su recaudación impositiva y los
fondos que reciben de la coparticipación federal. Dichos ingresos
son destinados, por lo general, a cubrir los recursos en materia de
insumos, programas provinciales y recursos humanos. A través
de estos programas se financian a los municipios, quines también
cuentan con financiación propia que se destina a las instituciones
locales –Centros de Atención Primaria de la Salud o instituciones
de baja o media complejidad. De esta manera las autoridades de
cada jurisdicción establecen las prioridades de salud y dirigen sus
propias redes de prestadores.
“Los aportes personales (3% del sa“Definir polario) y contribuciones patronales (6% del
líticas
de salud
salario), obligatorios para todos los trabaes
decidir
qué
jadores en relación de dependencia, son
rol le asignala fuente principal de los ingresos de las
mos al Estado”.
OSN y representan aproximadamente el
Gines González
87%, mientras que el 13% restante tiene
García
otras fuentes como pagos directos, cuotas
de adherentes, cuotas voluntarias por planes superadores, etc.
La mayoría de los trabajadores que cotizan en el sistema lo
hacen en su condición de trabajadores formales en relación de
dependencia, los beneficiarios con regímenes especiales trabajadores de tiempo parcial, empleados domésticos, otros) rondan
el 10%”. (Bramuglia, C; Rosana A. y Godio, C., 2010)
Por último se encuentran las empresas de medicina prepagas
(EMP). En este sistema los beneficiarios reciben los servicios de
acuerdo al plan que hayan contratado y pagan por ellos una cuota
fijada por cada empresa.
234
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Las Competencias del Ministerio de Salud de la Nación
“Compete al Ministerio de Salud de la Nación asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a
sus competencias, en todo lo inherente a la salud de la población,
y a la promoción de conductas saludables de la comunidad y, en
particular:
1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del
área de su competencia;
2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su
competencia elaborados conforme las directivas que imparta el
Poder Ejecutivo Nacional;
3. Entender en la fiscalización del
funcionamiento de los servicios, estable“Actualmente
cimientos e instituciones relacionadas con
no puede hala salud;
ber medicina
sin medicina
4. Entender en la planificación global
social y esta
del sector salud y en la coordinación con
no puede exislas autoridades sanitarias de las jurisdicciotir sin una
nes provinciales y del Gobierno Autónomo
política social
de la Ciudad de Buenos Aires, con el fin de
del Estado.”
implementar un Sistema Federal de Salud,
Ramón Carrillo
consensuado, que cuente con la suficiente
viabilidad social;
5. Entender en la elaboración de las normas destinadas a regular los alcances e incumbencias para el ejercicio de la medicina,
la odontología y profesiones afines, garantizando la accesibilidad
y la calidad de la atención médica;
6. Intervenir en la fiscalización del estado de salud de los
aspirantes a ingresar en la Administración Pública Nacional y de
aquéllos que ya se desempeñan en la misma;
7. Intervenir en su ámbito, en el estudio, reconocimiento y
evaluación de las condiciones ambientales de los lugares destinados a realizar tareas, cualquiera sea su índole o naturaleza, con
presencia circunstancial o permanente de personas físicas;
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
235
8. Intervenir en la elaboración de las normas reglamentarias
sobre medicina del trabajo;
9. Intervenir en la elaboración de las normas reglamentarias
sobre medicina del deporte;
10. Entender en la fiscalización médica de la inmigración y la
defensa sanitaria de fronteras, puertos, aeropuertos y medios de
transporte internacional;
11. Entender en el ejercicio del poder de policía sanitaria en
lo referente a productos, equipos e instrumental vinculados con la
salud, e intervenir en la radicación de las industrias productoras
de los mismos;
12. Entender en el dictado de normas y procedimientos de
garantía de calidad de la atención médica;
13. Intervenir en la aprobación de los
“Una obligaproyectos de los establecimientos sanitación básica
rios que sean construidos con participación
del derecho
de entidades privadas;
a la salud es
14. Entender en la coordinación, articulala de adoptar
ción y complementación de sistemas de sery aplicar una
vicios de salud estatales del ámbito nacional,
estrategia y un
provincial y municipal, de la seguridad social,
plan de acción
y del sector privado;
nacionales de
15. Entender en la organización, direcsalud pública.”
ción y fiscalización del registro de estableOMS
cimientos sanitarios públicos y privados;
16. Intervenir en la fiscalización de todo lo atinente a la elaboración, distribución y comercialización de los productos medicinales,
biológicos, drogas, dietéticos, alimentos, insecticidas, de tocador,
aguas minerales, hierbas medicinales y del material e instrumental
de aplicación médica, en coordinación con los Ministerios pertinentes;
17. Intervenir en la corrección y eliminación de las distorsiones
que se operen en el mercado interno de productos medicinales;
236
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
18. Intervenir en las acciones destinadas a promover la formación y capacitación de los recursos humanos destinados al área
de la salud;
19. Intervenir en la normatización, registro, control, y fiscalización sanitaria y bromatológica de alimentos, en el ámbito de
su competencia, en coordinación con el Ministerio de Economía
y Producción;
20. Entender y fiscalizar la distribución de subsidios a otorgar
con fondos propios a las entidades públicas y privadas que desarrollen actividades de medicina preventiva, o asistencial;
21. Intervenir, en su ámbito, en la asigUna política de nación y control de subsidios tendientes a
salud puede no resolver problemas de salud en situaciones
alterar el estade emergencia a necesidad, no previstos o
do de salud de
no cubiertos por los sistemas en vigor;
la población.
22. Intervenir en la elaboración y ejecución de programas integrados de seguridad
social en los aspectos relacionados con la salud;
23. Entender en la actualización de las estadísticas de salud
y los estudios de recursos disponibles, oferta, demanda y necesidad, así como el diagnóstico de la situación necesaria para la
planificación estratégica del sector salud;
24. Entender en la normatización y elaboración de procedimientos para la captación y el procesamiento de datos sanitarios
producidos a nivel jurisdiccional, efectuar su consolidación a nivel
nacional y difundir el resultado de los mismos; 25. Entender en la
difusión e información sobre los servicios sustantivos de salud a
los destinatarios de los mismos para disminuir las asimetrías de
información;
26. Entender en el desarrollo de estudios sobre epidemiología, economía de la salud y gestión de las acciones sanitarias de
manera de mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de las organizaciones públicas de salud;
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
237
27. Entender en la regulación de los planes de cobertura básica de salud
28. Entender en las relaciones sanitarias internacionales y en
las relaciones de cooperación técnica con los organismos internacionales de salud;
29. Entender en la formulación, promoción y ejecución de
planes tendientes a la reducción de inequidades en las condiciones de salud de la población, en el marco del desarrollo humano
integral y sostenible mediante el establecimiento de mecanismos
participativos y la construcción de consensos a nivel federal, intra
e intersectorial;
30. Intervenir con criterio preventivo en
“Un plan de
la disminución de la morbilidad por tóxicos
Salud
pública
y riesgos químicos en todas las etapas del
Nacional
debe
ciclo vital;
ser elabora31. Intervenir, en su ámbito, en la prodos y revisado
moción de la educación sanitaria a través
periódicamende las escuelas primarias, secundarias
te prestando
o especiales, para crear desde la niñez
principal atenconciencia sanitaria en la población, en coción a todos
ordinación con el Ministerio de Educación,
los grupos
Ciencia y Tecnología;
vulnerables y
32. Entender en la elaboración y ejecumarginados.”
ción de los programas materno infantiles
OMS.
tanto en el ámbito nacional como interregional, tendientes a disminuir la mortalidad infantil;
33. Entender en la elaboración de los planes de las campañas
sanitarias destinadas a lograr la erradicación de enfermedades
endémicas, la rehabilitación de enfermos y la detección y prevención de enfermedades no transmisibles;
34. Intervenir, en su ámbito, en el desarrollo de programas
preventivos y de promoción de la salud tendientes a lograr la
protección de las comunidades aborígenes y todo otro servicio
sanitario;
238
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
35. Entender en el control, la vigilancia epidemiológica y la
notificación de enfermedades;
36. Entender en la programación y dirección de los programas
nacionales de vacunación e inmunizaciones;
37. Entender, en su ámbito, en la elaboración, ejecución y fiscalización de programas integrados que cubran a los habitantes
en caso de patologías específicas y grupos poblacionales-determinados en situación de riesgo;
38. Entender en la elaboración y eje“La medicina
cución de acciones tendientes a lograrla
no sólo debe
readaptación y reeducación del discapacicurar enfertado e inválido;
mos sino ense39. Entender en la elaboración, apliñar al pueblo a
cación, ejecución y fiscalización de los
vivir, a vivir en
regímenes de mutuales y de obras sociasalud y tratar
les comprendidas en las Leyes 23.660 y
que la vida se
23.661;
prolongue y
40. Entender, en su ámbito, en las
sea digna de
relaciones
y normativa de la medicina preser vivida”. Rapaga;
món Carrillo.
41. Entender en la formulación de políticas y estrategias de promoción y desarrollo destinadas a prevenir y/o corregir los efectos adversos del ambiente sobre la salud
humana, en forma conjunta con otros organismos dependientes
del Poder Ejecutivo Nacional con competencia en la materia”.
(Ministerio de Salud de la Nación, año 2011)
El Gobierno Nacional fija los objetivos centrales del sistema
a través del Ministerio de Salud de la Nación, que cumple una
función de conducción y dirección política del sistema de salud
en su conjunto.
El Ministerio de Salud de la Nación cuenta con diversos organismos descentralizados:
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
239
“Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos
y Tecnología (ANMAT) creado mediante decreto 1490/92.
Colabora en la protección de la salud humana al asegurar la
calidad de los productos de su competencia: medicamentos,
alimentos, productos médicos, reactivos
de diagnóstico, cosméticos, suplementos
“El estado
dietarios y productos de uso doméstico.
no puede queSu jurisdicción abarca todo el territorio
dar indiferente
nacional. Tiene como objetivo principal
ante el proceso económico,
garantizar que los medicamentos, aliporque entonmentos y dispositivos médicos a dispoces no habrá
sición de la población, posean eficacia
posibilidad
de
(cumplimiento del objetivo terapéutico,
justicia social,
nutricional o diagnóstico), seguridad (alto
y tampoco
coeficiente beneficio/riesgo) y calidad
puede
quedar
(respondan a las necesidades y expecindiferente
tativas de la ciudadanía).
ante los proAdministración Nacional de Laborablemas de la
torios e Institutos de Salud (ANLIS).
salud de un
En 1996, mediante Decreto Nº 1628, se
pueblo, porque
crea la Administración Nacional de Laboun pueblo de
ratorios e Institutos de Salud “Dr. Carlos
enfermos no
G. Malbran. Sus objetivos son: entender
es ni puede
ser un pueblo
en la política científico-técnica y de aplidigno”. Ramón
cación, en la asignación de fondos, en la
Carrillo.
promoción, aprobación y evaluación de
proyectos de los institutos y centros de su
dependencia, en cooperación con unidades del Ministerio o de
los Estados Provinciales y con otros Organismos nacionales o
internacionales; supervisar acciones del Laboratorio de Referencia Nacional de Salud, para la Red Nacional de Laboratorios para
prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades transmisibles de origen nutricional, genético y microbiano; supervisar
la elaboración y el control de calidad de productos biológicos, y la
realización de investigaciones y desarrollos para mejorarlos o para
240
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
generar nuevos; coordinar la investigación de
los agentes etiológicos, las enfermedades
con base genética y sus consecuencias en
el medio ambiente y social.
Instituto Nacional Central Único Coordinador de Ablación e Implante (INCUCAI).
Es el organismo que impulsa, normatiza,
coordina y fiscaliza las actividades de donación y trasplante de órganos, tejidos y
células en nuestro país. Actúa en las provincias argentinas junto a 24 organismos
jurisdiccionales de ablación e implante con
el fin de brindar a la población un acceso
trasparente y equitativo al trasplante.
Centro Nacional de Reeducación Social (CENARESO). Brinda
tratamiento médico, psicológico y social a personas comprometidas en el uso de drogas y a sus grupos familiares a fin de
promover la reinserción social. Asimismo, desarrolla tareas
preventivas, de acción comunitaria y de formación de recursos
humanos especializados, docencia e investigación. Fue creado
en 1973, por la Ley N° 20.332.
Instituto Nacional de Rehabilitación Psicofísica del Sur (INAREPS) . Fundamentalmente se inserta en el Sistema Nacional
de Salud, al cubrir el Sur Argentino en Rehabilitación y actuar
como receptor de la alta complejidad. Es común la derivación
desde La Patagonia (Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz
y Tierra del Fuego, Comodoro Rivadavia, Usuhaia, etc) o de la
zona de La Pampa, y Cuyo, del sur de la Provincia de Bs. As.,
además de Mar del Plata y su zona de influencia (Partido de
la Costa, Gral. Madariaga, Partido de Mar Chiquita, Balcarce,
Tandil y Necochea), de pacientes con: lesiones medulares
severas, secuelas de traumatismos encefalocraneanos, amputaciones, artritis reumatoideas, secuelas de accidentes de
tránsito, secuelas postquirúrgicas, secuelas de ACV, mielomeningocele, secuelas de poliomielitis, esclerosis múltiple, etc.
El INCUCAI es
el organismo
que impulsa,
normaliza,
coordina y
fiscaliza las
actividades
de donación y
transplante de
órganos, tejidos y células en
la Argentina.
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
241
Hospital Nacional “Baldomero Sommer”
Hospital Nacional “Profesor A. Posadas”. Es una institución
médico asistencial, que desarrolla tareas de prevención, tratamiento y rehabilitación de la salud, así como actividades
docentes y de investigación. Esta institución, está incluida en
el régimen de Hospitales Públicos de Autogestión.
Colonia Nacional “Dr. Manuel Montes de Oca”. El hospital
es creado por ley N° 4956 del 28 de junio de 1906. Durante
los últimos años, la Colonia Nacional
Montes de Oca ha carecido de una po“El derecho a la
lítica institucional que defina claramente
salud obliga a
misión, visión y objetivos para dar una
los estados parrespuesta adecuada a las necesidades
te a garantizar
de nuestra población.
la accesibilidad
a los servicios
Es por eso que, desde el año 2004, y en
de salud, condiel marco del Plan Federal de Salud y el
ciones de trabaPlan Nacional de Salud Mental se está
jo saludables y
implementando una política institucional
seguras, viviencuya principal herramienta es el “Prograda adecuada y
ma de Reforma del Modelo de Atención
alimentos nutriy Rehabilitación Integral”. Su principal
tivos.” OMS.
objetivo es la reconversión del modelo
de atención asilar por uno basado en la
rehabilitación integral, incorporando estrategias y alternativas
de tratamiento que promuevan el desarrollo personal y la reinserción social de los pacientes internados en la institución.
Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP -PAMI). En el año 1971, a través de la ley N°
19.032, se crea el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados, en un intento por dar respuesta a un
problema que afectaba a la denominada tercera edad: la falta
de atención médica y social por parte de sus obras sociales de
origen. Según datos del Ministerio de Economía de la Nación,
actualmente PAMI brinda cobertura de salud a 4,3 millones de
afiliados de todo el País.
242
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Superintendencia de Servicios de Salud (SSSALUD) Su
misión es supervisar, fiscalizar y controlar a las Obras Sociales y a otros Agentes del Sistema con el objeto de asegurar
el cumplimiento de las políticas del área para la promoción,
preservación y recuperación de la salud de la población y la
efectiva realización del derecho a gozar las prestaciones de
salud establecidas en la legislación.
Administración de Programas Especiales (APE). Su principal objetivo es la implementación y administración de los
recursos del Fondo Solidario de Redistribución afectados
presupuestariamente a programas especiales de salud, para
la cobertura de patologías de baja incidencia y alto impacto
económico, así como otras de largo tratamiento, destinado a
los beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud,
conforme a la Ley 23661.
Servicio Nacional de Rehabilitación (SNRPPD) es rector,
dentro el ámbito de la salud, en lo referente
a la normatización y ejecución de las políti“El derecho a
cas en discapacidad y rehabilitación. Tiene
la salud no se
como objetivo propiciar la rehabilitación e
limita al deintegración de las personas con discaparecho a estar
cidad. Es el organismo responsable de:
sano.” OMS
promover y facilitar la efectiva implementación de programas que fomenten la prevención, rehabilitación
e integración de la persona con discapacidad, atendiendo a
la disminución del impacto de la secuela y a lograr una mejor
integración al medio social”. (Ministerio de Salud de la Nación,
año 2011)
Marco Legal en Salud
Como se mencionó anteriormente, en cuestiones de salud,
nuestro país funciona de manera federal, es decir que cada provincia tiene la potestad de dictar sus propias normativas. Sin embrago, podemos citar algunas leyes que de alguna manera, son
la columna vertebral del sistema. Estas leyes son:
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
243
• Programa Medico obligatorio – Resolución General N° 247/96–
Es un régimen de Asistencia Obligatoria donde se enumeran
las prestaciones mínimas que deben asegurar a sus beneficiarios las instituciones públicas, obras sociales y empresas de
medicina prepagas.
El mismo garantiza las prestaciones de prevención, diagnóstico
y tratamiento médico y odontológico y establece que no podrán
establecerse períodos de carencia ni co-seguros o co-pagos
para éstas prestaciones.
• Obras sociales – Ley N° 23.660
Sancionada el 29 de diciembre de 1988.
Esta ley define cuales son las entida“El derecho a
des comprendidas dentro del régimen de
la
salud abarca
obras sociales que integran el Sistema
4 elementos:
Nacional del Seguro de Salud, cuál debe
Disponibilidad,
ser su funcionamiento y las prestaciones
Accesibilidad,
mínimas que deben brindar a sus afiliados,
Aceptabilidad,
las cuales no pueden ser en ningún caso
Calidad.” OMS.
inferior a las establecidas por el PMO.
Las obras sociales comprendidas en esta ley son: obras sociales sindicales; los institutos de administración mixta; las obras
sociales y las reparticiones u organismos creados con fines similares a los demás entes comprendidos en esta ley; las obras
sociales de la administración central del Estado Nacional y sus
organismos autárquicos y descentralizados; las obras sociales
de las empresas y sociedades del Estado; las obras sociales
del personal de dirección y de las asociaciones profesionales de
empresarios; las obras sociales constituidas por convenio con
empresas privadas o públicas; las obras sociales del personal civil
y militar de las Fuerzas Armadas, de seguridad, Policía Federal
Argentina, Servicio Penitenciario Federal y los retirados, jubilados
y pensionados del mismo ámbito.
• Sistema Nacional Del Seguro De Salud – Ley N° 23.661
244
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Sancionada el 5 de enero de 1989
Crea el Sistema Nacional del Seguro de Salud, con el fin de procurar el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes
del país sin discriminación social, económica, cultural o geográfica.
El seguro tiene como objetivo fundamental proveer de prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, que
deberán ser brindadas con el mejor nivel de calidad disponible garantizando la no discriminación de los beneficiarios del sistema.
Los beneficiarios del sistema serán
todas las personas que cuenten con coEl goce del
bertura de obra social, los trabajadores
grado máximo
autónomos y las personas que tengan rede salud que
sidencia permanente en el país y carezcan
se pueda lode cobertura medico-asistencial.
grar es uno de
los derechos
Esta ley regula la forma de financiación
fundamentade los agentes comprendidos en ella, así
les de todo ser
como su funcionamiento, administración
humano sin
y las prestaciones que los mismos deben
distinción de
brindar.
raza, religión,
La Ley considera agentes del seguro a
ideología polas obras sociales nacionales, provinciales
lítica o condio municipales, las que deberán adecuar
ción económisus prestaciones de salud a la normativa
ca o social.
que se dicte.
Constitución de la OMS
• Sistema De Prestaciones Básicas En Habilitación Y Rehabilitación Integral A Favor De Las Personas Con Discapacidad – Ley
N º 24.901
Sancionada el 5 de noviembre de 1997.
Esta norma establece un sistema de prestaciones básicas de
atención integral a favor de las personas con discapacidad al contemplar acciones de prevención, asistencia, promoción y protección.
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
245
Dentro de las prestaciones básicas contiene las preventivas,
de rehabilitación, terapéuticas, educativas y asistenciales.
Incluye asimismo, los servicios específicos entre los que se
encuentran la estimulación temprana, la educación inicial y general
básica con la maestra integradora correspondiente, la formación laboral, los centros de día, los centros educativo terapéuticos, los centros de rehabilitación psicofísica, la rehabilitación motora, la atención
psiquiátrica y la asistencia domiciliaria en caso de ser necesaria.
También establece los sistemas alterEn la Repúblinativos de asistencia para las personas con
ca Argentina
discapacidad que no pueden permanecer en
el derecho a
su grupo familiar de origen. Dentro de estas
la
salud está
alternativas se encuentran las residencias,
garantizado a
pequeños hogares y hogares. Asimismo,
través del reen busca de la integración de las personas
conocimiento
con discapacidad establece mecanismos de
de tratados
Iniciación laboral.
internacionaTodas las prestaciones mencionadas
les sobre derecuentan con cobertura al 100% por parte
chos humanos.
de las obras sociales, empresas de medicina prepaga o entes del estado en caso
de que la persona con discapacidad no cuente con cobertura
social.
• Promoción de la utilización de medicamentos por su nombre
genérico. –Ley N° 25.649
Sancionada el 28 de agosto del 2002.
Esta ley obliga a que toda receta o prescripción médica se
efectúe en forma obligatoria expresando el nombre genérico del
medicamento. Asimismo establece que todos los envases, los
prospectos, la publicidad y propaganda médica deben contener
dicho nombre además del nombre comercial.
Es obligación del personal de farmacia informar al público acerca
de todas las especialidades medicinales que contengan el mismo
principio activo recetado y los distintos precios de esos productos.
246
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
• Derecho a la Protección de la Salud Mental. –Ley N° 26.657
Sancionada el 25 de noviembre del 2010.
La presente ley tiene por objeto asegurar el derecho a la protección de la salud mental de todas las personas.
Esta ley establece los derechos de las personas con padecimiento mental, y tiene como eje el respeto de la individualidad de
la persona y sus derechos humanos.
La norma determina que las adicciones deben ser abordadas
como parte integrante de las políticas de salud mental y le otorga
a las personas con uso problemático de drogas –legales e ilegales– todos los derechos y garantías que
se establecen en la ley en relación con los
“La mejor forservicios de salud.
ma de mejoAdemás, promueve la atención a cargo
rar la salud es
de un equipo interdisciplinario integrado por
modificar los
hábitos”. Gines profesionales, técnicos y otros trabajadores
capacitados con la debida acreditación.
González García.
El principal cambio establecido por esta
ley es la desmanicomialización al instaurar,
por un lado, que el proceso de atención debe realizarse preferentemente fuera del ámbito de internación hospitalario y, por otro
lado, fomentar la restitución o promoción de los lazos sociales.
La internación es considerada como un último recurso terapéutico
que sólo puede llevarse a cabo cuando aporte mayores beneficios
terapéuticos que el resto de las intervenciones realizables en su
entorno familiar, comunitario o social.
Con el fin de instituir la desmanicomialización esta ley prohíbe
la creación de nuevos manicomios, neuropsiquiátricos o instituciones de internación monovalentes, públicos o privados. En el
caso de los ya existentes se deben adaptar a lo dispuesto por la
ley en lo referido al tratamiento hasta su sustitución definitiva por
los dispositivos alternativos.
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
247
Programas del ministerio de Salud de la Nación
Actualmente el Ministerio de Salud de la Nación, tiene en ejecución los siguientes programas:
• “ARGENTINA SALUDABLE El Ministerio de Salud de la Nación a través de la Subsecretaría de Prevención y Control de
Riesgos ha formulado una estrategia destinada al control de
los factores de riesgo y determinantes sociales de las enfermedades crónicas no transmisibles en la población general. Esta
estrategia persigue la prevención de los principales factores de
riesgo de las enfermedades crónicas, en particular el consumo
de tabaco, la alimentación inadecuada y la inactividad física.
• COMISIÓN NACIONAL SALUD INVESTIGA La Comisión
Nacional de Programas de InvestigacioLa CONAPRIS
nes Sanitarias (CONAPRIS) fue creada
es un organisen marzo de 2002 por Resolución N°
mo estratégico
170/02 Ministerial en el ámbito de la
cuyo propósito
Subsecretaría de Relaciones Sanitarias
es el de oriene Investigación en Salud. El propósito
tar y fortalecer
es promover, fortalecer, desarrollar, y
la investigaorientar la investigación en salud, siendo
ción en salud.
de su competencia la coordinación, evaluación y financiamiento de la misma.
Promover la rectoría del Ministerio de Salud de la Nación en el
desarrollo y fortalecimiento de un sistema Nacional de Investigación en Salud clínica y sanitaria, concebido como un proceso
de producción del conocimiento, en relación a las condiciones
de salud y a las respuestas sociales que se implementan para
mejorarlas.
• CUIDARSE EN SALUD Cuidarse en Salud es un programa
de la Secretaría de Determinantes de la Salud y Relaciones
Sanitarias del Ministerio de Salud de la Nación cuyo propósito
es contribuir a instalar una cultura del cuidado, protección y
promoción de la salud, atendiendo la prevención de enfermedades a través de dispositivos de educación, información y
248
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
comunicación dirigidos a la población en general, con activa
movilización y participación social.
• DIRECCIÓN DE SIDA Y ETS La Dirección de Sida y Enfermedades de Trasmisión Sexual, define y coordina las políticas de
prevención y atención del VIH-sida y otras enfermedades de
transmisión sexual en el ámbito nacional. Coordina y articula sus
acciones con los Programas Provinciales, actores de la sociedad
civil y organismos internacionales nucleados en ONUSIDA.
• OBSERVATORIO NACIONAL PERMANENTE DE RECURSOS HUMANOS EN SALUD El Ministerio de Salud de la
Nación y el Consejo Federal de Salud
(COFESA), ejerciendo la rectoría del
“Políticas de
salud efectivas Sector Salud, han acordado establecer
las prioridades de formación de recursos
son las que
humanos en salud, en función de las reaaumentan la
les necesidades nacionales y locales y
esperanza de
han aprobado a través de la Resolución
vida”. Ginés
Ministerial 1343/07 el OBSERVATORIO
González GarNACIONAL PERMANENTE DE RECURcía.
SOS HUMANOS EN SALUD. El mismo
pretende ser una herramienta capaz de centralizar la información correspondiente a los Recursos Humanos de Salud
en todos sus niveles, constituyendo así una base de datos de
alcance federal, habida cuenta de la necesidad de contar con
información cierta y precisa, actualizada en tiempo real de los
egresados de Universidades, Escuelas e Institutos Terciarios,
de las matrículas en los niveles Auxiliar, Técnico y Profesional,
y de la formación de posgrado como de las Residencias de
Salud, constituyéndose potencialmente en un instrumento de
singular significación en el diseño, desarrollo e implementación
de políticas de salud de alcance nacional.
• PLAN NACER el objetivo de este plan es brindar más y mejor
salud a las mujeres embarazadas y niños y niñas hasta los 6
años de edad sin obra social. Plantea como desafío social: cui-
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
•
•
•
•
249
dar y proteger el futuro de los niños y madres, en una sociedad
que se proyecta hacia un camino justo y distributivo. Es una
herramienta estratégica para disminuir el componente sanitario
de la mortalidad materno e infantil en la Argentina, y de esta
manera reducir las muertes evitables, aumentar la inclusión
social y mejora la calidad de atención de la población.
PLAN NACIONAL DE SANGRE meLa salud es
diante la resolución N° 70/02, se creó el
intransferible.
Plan Nacional de Sangre. El mismo está
Cuando uno
integrado por las autoridades nacionales
la
pierde no la
y provinciales, instituciones con serviaprovechan los
cios de hemoterapia, bancos de sangre,
demás.
asociaciones de donantes, plantas de
hemoderivados y otras instituciones que
tengan relación con la utilización de la sangre. Sus funciones son
las de orientación, coordinación y supervisión operativa y de las
relaciones interjurisdiccionales del Sistema Nacional de Sangre.
PROGRAMA MATERNO INFANTIL Es el órgano de formulación y aplicación de las políticas materno infantiles del Estado
nacional. Allí se desarrolla el Programa Materno Infantil, que
se financia con fondos del Estado y también con el aporte de
la cooperación internacional.
PROGRAMA NACIONAL DE CONTROL DE TABACO, mediante la resolución N° 1124 del 4 de agosto de 2006 se crea el
Programa Nacional de Control del Tabaco. El Programa tiene
una función rectora que se origina, desarrolla y sustenta dentro
del marco del Ministerio de Salud, y se fortalece a través de la
creación de una red de equipos dependientes de los Ministerios
de Salud de las Provincias, que desarrollan y llevan a cabo en
sus jurisdicciones las diversas estrategias propuestas y acordadas a nivel general en el marco del Plan Federal de Salud.
PROGRAMA NACIONAL DE DETECCIÓN Y CONTROL DE
ENFERMEDAD CELÍACA el principal objetivo de este programa
es Contribuir a la detección temprana de la enfermedad celiaca y
250
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
al fortalecimiento del Sistema Nacional de Control de Alimentos,
especialmente en lo referente a los alimentos libres de gluten.
• PROGRAMA NACIONAL DE GARANTÍA DE CALIDAD DE
LA ATENCIÓN MÉDICA este programa fue creado por Resolución Secretarial N° 432 del año 1992 y
refrendado por el Decreto N° 1424 del año
“El derecho a
1997 y luego por el decreto del Poder Ejela salud impocutivo Nacional 939/00. el principal objetine a los Estados Partes tres vo de este Programa es mejorar y adecuar
permanente las herramientas tendientes
tipos de oblia garantizar la calidad, tanto de los sergaciones: Respetar, Proteger vicios de salud a través de las directrices
de organización y funcionamiento, como
y Cumplir.”
así también en el desarrollo de un sistema
OMS.
de habilitación categorizante conteniendo
grillas con estándares para la habilitación y categorización de
los establecimientos de Salud con internación, para establecimientos públicos y privados.
• PROGRAMA NACIONAL DE INMUNIZACIONES tiene como
objetivo principal lograr disminuir la morbi-mortalidad de las enfermedades inmunoprevenibles, mediante la vacunación sostenida de los niños que nacen anualmente, así como las cohortes
sucesivas hasta la edad de seis años, y luego cada diez años, a
través de los distintos niveles operativos (23 jurisdicciones provinciales y la Ciudad de Buenos Aires). El Programa Nacional
de Inmunizaciones se propone lograr coberturas nacionales de
inmunización iguales o superiores al 95%, con el fin de sostener el nivel inmunitario de la población susceptible y eliminar o
erradicar aquellas patológicamente inmunoprevenibles. Para la
concreción del mencionado Programa, el Ministerio adquiere las
vacunas que corresponden al Calendario Nacional de Vacunación y cuya aplicación es gratuita y obligatoria en todo el país.
• PROGRAMA NACIONAL DE PREVENCIÓN DE CÁNCER
CERVICOUTERINO El objetivo final del programa es la re-
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
251
ducción de la incidencia y mortalidad por cáncer de cuello de
útero. La población objetivo son las mujeres entre 35 y 64 años
de edad. La Meta de cobertura del programa es lograr para
el año 2011 una cobertura del 80% de al menos una citología
para cada mujer entre 35 y 64 años.
• PROGRAMA NACIONAL DE SALUD
“Los derechos
INTEGRAL EN LA ADOLESCENCIA
sexuales inel objetivo de dicho programa es la
cluyen el deconstrucción de una Política de Estado
recho
humano
orientada a la población adolescente,
de
la
mujer a
para prevenir y responder eficazmente a
tener control
los problemas que prevalecen esa franja
respecto
de su
etárea, apoyándose en sus fortalezas y
sexualidad,
incontribuyendo al desarrollo integral de
cluida su salud
sus potencialidades. Sus propuestas se
sexual
y reproapoyan en la Convención Internacional
ductiva…”. IV
sobre los Derechos del Niño y los diConferencia
versos pactos internacionales sobre el
Mundial
Sobre
tema que el país ha refrendad, y en la
la Mujer en
Ley Nacional Nº 26.061, de protección
Beijing
(1995).
integral de los derechos de las niñas,
niños y adolescentes, la cual define un
sistema de protección integral, para el acceso a la educación,
a la salud, y en general a los bienes y servicios públicos, así
como para la participación, sin distinción de género o de edad;
es decir, que ponen foco en la democratización y la construcción de ciudadanía.
• PROGRAMA NACIONAL DE SALUD SEXUAL Y PROCREACIÓN RESPONSABLE tiene como misión promover la
igualdad de derechos, la equidad y la justicia social; así como
contribuir a mejorar la estructura de oportunidades para el acceso a una atención integral de la salud sexual y reproductiva.
La Ley Nacional Nº 25.673 crea el Programa Nacional de Salud
Sexual y Procreación Responsable en el año 2002.
252
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
• PROGRAMA NACIONAL MUNICIPIOS Y COMUNIDADES
SALUDABLES el objetivo principal de este programa es modificar los factores que determinan y condicionan negativamente la
situación de salud colectiva y desarrollar aquellos que inciden en
ella positivamente, para reducir las brechas de inequidad existentes en la población. Promover y fortalecer en los municipios el
desarrollo de políticas públicas que aborden de manera integral
los determinantes y condicionantes de la salud.
• SALUD OCULAR el principal objetivo de este programa es prevenir la ceguera evitable y las discapacidades visuales, realizar
el diagnóstico precoz y tratamiento oportuno de las patologías
oculares y contribuir a la disminución de la
ceguera por cataratas a través de la cirugía.
Durante la
El Ministerio de Salud de la Nación se proponiñez y adone asumir, el fortalecimiento de los gobiernos
lescencia se
locales en la búsqueda de estrategias que
establecen los
optimicen la salud ocular. Este Programa Nacimientos de
cional promueva actividades de prevención,
la salud en la
detección temprana y tratamiento oportuno
edad adulta.
de las patologías oculares: cataratas, glaucoma, retinopatías, vicios de refracción, entre otras.
• SISTEMA NACIONAL DE RESIDENCIAS cumple un rol esencial
en el desarrollo de los profesionales de salud, a través del financiamiento de la formación de especialidades prioritarias y de la
regulación de la calidad de estos procesos formativos mediante
la acreditación vigente. El Ministerio de Salud de la Nación cuenta en la actualidad con 2244 residentes, en los distintos años de
formación. Cada año el Ministerio de salud de la Nación define,
de acuerdo con las necesidades provinciales y nacionales, la
cantidad de nuevos cargos para el ingreso a las residencias.
• PLAN PARA LA REDUCCIÓN DE LA MORTALIDAD MATERNO INFANTIL, DE LA MUJER Y LA ADOLESCENTE se
centra en detectar las principales causas que desencadenan
la muerte de mujeres, adolescentes, niños y niñas de nuestro
país con el fin de actuar sobre ellas. Tiene como principales
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
253
objetivos la reducción de: La mortalidad infantil (en sus dos
componentes: neonatal y post neonatal) La mortalidad materna, El embarazo en la adolescencia no planificado, La incidencia y mortalidad por cáncer cérvico uterino, y Los egresos
hospitalarios por aborto. El Plan se potencia con las múltiples
estrategias ya existentes que han puesto en marcha las distintas jurisdicciones para incidir en el mejoramiento de la salud
de las mujeres, adolescentes y niños/as; como por ejemplo:
promoción de la lactancia materna, aseguramiento de las condiciones obstétricas neonatales esenciales, maternidades centradas en la familia, estrategia de alta conjunta, regionalización
hospitalaria, mejoramiento de la información y vinculación en
los distintos niveles de atención.
• REMEDIAR El Programa Remediar
Entre los años
inició sus acciones en el mes de octu2002 y 2010 el
bre de 2002, con el objetivo central de
Plan Remediar
garantizar el acceso a medicamentos
permitió
el acesenciales de la población cuya coberceso gratuito
tura médica es exclusivamente pública.
a
medicamenLlegar de manera directa a más de
tos esenciales
6.956 Centros de Atención Primaria de
a más de 15
la Salud (CAPS), implicó un complejo
millones de
proceso de centralización de compras,
personas.
de identificación del perfil de los motivos
de consultas que atiende el Primer Nivel
de Atención, de desarrollo de actividades de almacenamiento
y distribución, y de construcción de un sistema de información.
Este desarrollo requirió una perspectiva de una gestión basada
en la producción e intercambio de información con los CAPS.
Desde el año 2009, el Programa Remediar + Redes amplió su
desarrollo. Su contribución al fortalecimiento de la Estrategia
de Atención Primaria de la Salud sumó el financiamiento de
Proyectos Provinciales cuyo objetivo es impulsar y fortalecer
Redes de Salud de las Provincias.
254
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
• EL INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA TROPICAL
(INMET) recientemente se inauguró este instituto que es el
responsable de planificar y desarrollar estrategias de prevención, diagnóstico, tratamiento y control de las enfermedades
tropicales en la Argentina. Su creación a partir de la reglamentación de la Ley N° 26534, está vinculada a la necesidad de
generar respuestas sanitarias integrales frente a enfermedades
de impacto actual o potencial para la salud pública de nuestro
país, tales como chagas, paludismo, dengue, leishmaniasis
tegumentaria, helmintiasis, cólera, fiebre amarilla, lepra y esquistosomiasis”. (Ministerio de Salud de la Nación, año 2011)
Consejo Federal de Salud (COFESA)
“La Ley N° 22.373 crea el Consejo Federal de Salud. El mismo esta integrado por los funcionarios que ejerzan la autoridad
de Salud Pública de más alto nivel, en cada provincia. El Consejo
Federal de Salud (COFESA) es el espacio de articulación institucional para la construcción de consensos, el establecimiento de
metas y la adopción de políticas y decisiones compartidas entre
sectores y jurisdicciones. Por mandato constitucional las Provincias son las unidades técnico administrativas responsables del
cuidado y protección de la salud de la población, por tanto corresponde a cada Ministerio de Salud provincial
la gerencia y la gestión política y técnica
El COFESA y el
de las unidades o establecimientos del sisCOFELESA retema, para el cumplimiento de programas
sultan ámbitos
y actividades de salud en la respectiva
de vital imporjurisdicción política; los municipios suelen
tancia para loadministrar sus propios recursos y tienen
grar una mayor atribuciones para programar y realizar accoordinación
ciones de salud en forma independiente,
de las políticas
particularmente los de mayor poder ecode salud de
nómico y peso demográfico”. (Ministerio de
todo el país.
Salud de la Nación, año 2011)
EL SISTEMA DE SALUD EN LA ARGENTINA
255
Consejo Legislativo de Salud (COFELESA)
“En el año 2008, se crea el Consejo Federal Legislativo de
Salud. El mismo es integrado por los legisladores que ejerzan
la máxima autoridad o el legislador que se designe de las comisiones legislativas permanentes con competencia en salud del
Congreso de la Nación y de las legislaturas provinciales y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La presidencia del Consejo
será ejercida en forma alternada y anual por los presidentes de
las comisiones de Salud y Deporte del Honorable Senado de la
Nación y de Acción Social y Salud Pública de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. La vicepresidencia y la secretaría
serán ejercidas en forma rotativa por un legislador jurisdiccional
designado por el plenario. El principal objetivo del COFELESA es
implementar un marco jurídico en materia de salud, que tienda a
compatibilizar entre ellas, las legislaciones de la nación y jurisdiccionales vigentes y las que en el futuro se dicten, a fin de lograr la
equidad ante el derecho al acceso a la salud de todos los habitantes de la Nación”. (Ministerio de Salud de la Nación, año 2011)
Bibliografía
• Bramuglia, Cristina; Abrutzky, Rosana y Godio, Cristina (2010)
Diseño de Políticas y el Sistema de Salud en Argentina http://
www.medicinaysociedad.org.ar/publicaciones/JUNIO_2010/
Bramuglia_MyS.pdf Recuperado: 04-03-2010.
• Cetrángolo, Oscar y Devoto, Florencia “Organización de la Salud en Argentina y Equidad. Una reflexión sobre las reformas
de los años noventa e impacto de la crisis actual”. (2002) http://
www.paho.org/Spanish/HDP/HDd/saludeqyref.pdf Recuperado:
04-03-2010
• Descripción del sistema de salud en Argentina. www.ensp.fiocruz.br/parcerias/redsalud/.../pdf/.../argentina_sistemasalud.
pps. Recuperado: 04-03-2010
256
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
• Ginés González García, Federico “Salud para los Argentino”
(2004) Editorial: Ediciones ISALUD.
• Hurtado, Jaime (2007). “Argentina: síntesis del sistema de salud
actual”. http://coopsalud.blogspot.com/2007/04/argentina-sntesis-del-sistema-de-salud.html. Recuperado: 04-03-2010
• INFOLEG http://www.infoleg.gov.ar/.
• Lembo, Norberto y Califano, Jorge “Economia y Salud”. (2004)
http://www.intramed.net/UserFiles/Files/economia_y_salud.pdf.
Recuperado: 04-03-2010
• LEGISALUD Ministerio de Salud de la Nación http://test.e-legisar.msal.gov.ar/leisref/public/showAct.php?id=14191.
• Ley N° 22.520.
• Ley N° 23.660
• Ley N° 23.661
• Ley N° 24.901
• Ley N° 25.649
• Ley N° 26.657
• Ministerio de Economía y Finanzas Públicas http://www.mecon.
gov.ar/onp/html/presutexto/proy2011/mensadosonce.html
• Ministerio de Salud de la Nación. http://www.msal.gov.ar
• Resolución N° 247/96
• Organización Mundial de la Salud “¿Qué es un sistema de
salud?” 2005 http://www.who. int/features/qa/28/es/index. html
Recuperado: 09-03-2010
LA SEGURIDAD PÚBLICA Y LA PROPUESTA
DE LAS POLICÍAS COMUNALES *
POR
FERNANDO RIGHINI1 Y PABLO JAVIER SALINAS2
El problema de la inseguridad se ha instalado en la agenda
de las sociedades del mundo y, en particular, de América Latina.
Las estadísticas internacionales indican que Argentina es uno
de los países más seguros de la región. Sin embargo, cualquier
hecho puntual que afecte la seguridad personal de un ciudadano
es lamentable y provoca una lógica “percepción de inseguridad”
que signa el contexto social imperante.
A pesar de los resultados que se exhiResolver los
ben en el gráfico anterior la delincuencia ha
problemas de
sido reconocida como el principal problema
inseguridad
en
3
de la Argentina , según las mediciones del
nuestro
país
Latinobarómetro para el año 2010. Aderequiere una
más, el 75% de los entrevistados considera
política
de larque el país está cada vez más inseguro.
go plazo.
El problema de la inseguridad no se debe
a una única causa y su solución tampoco es
una sola. El profundo deterioro y la desagregación social y cultural
han incrementado la marginalidad urbana, circunstancia que, en
muchos casos, ha arrastrado a ciudadanos argentinos hacia la de1
Fernando Righini es Licenciado en Ciencia Política y miembro del Equipo de
Gestión Económica y Social.
2
Pablo Javier Salinas es Licenciado en Ciencia Política y Coordinador de Investigación y capacitación del Equipo de Gestión Económica y Social.
*
Los autores de este artículo agradecen la desinteresada colaboración del Lic.
Andrés Escudero, quien nos ha brindado datos relacionados al tratamiento legislativo
de las policías comunales en la provincia de Buenos Aires.
3
Ante la pregunta ¿Cuál considera que es el principal problema que atañe a su
país?, el delito fue reconocido por un 37% de la población entrevistada, superando al
desempleo y los problemas económicos.
258
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
lincuencia. A problemas complejos, soluciones complejas. Lamentablemente, desde el discurso político, tienden a esbozarse soluciones
sencillas (o facilistas) a un problema con aristas tan diversas.
GRÁFICO N° 1: Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes. Año 2008.
1,
6
3,
2
5,
8
5,
8
8,
1
10
10
,6
20
12
,2
30
22
40
GRÁFICO N° 1:
Tasa de homicidios cada 100.000 habitantes (2007) 4
33
50
52
60
Ch
ile
Pe
rú
Bo
liv
ia
Ec
ua
do
r
Ar
ge
nt
in
a
Ur
ug
ua
y
Br
as
Pa il
ra
gu
ay
Ve
ne
zu
el
a
Co
lo
m
bi
a
0
FUENTE: EGES en base a datos de Incosec – UNODC – Argentina: Ministerio
de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Chile: Ministerio del Interior.
A nivel mundial, y en nuestro país, se han manifestado procesos de desmoronamiento de las instituciones sociales como la familia y la educación. Dentro de estos procesos, algunos medios de
comunicación han asumido una lógica “espectacular” –es decir, que
se valen de cualquier medio para poner el tema de la inseguridad
en la agenda diaria. Esto, sumado al activo papel que han adoptado
4
Es el principal indicador utilizado para medir delitos y/o violencia ya que, por lo
general, los homicidios siempre son registrados, lo cual da un mayor nivel de confianza y certeza a la investigación. Otros indicadores presentan una serie de inconvenientes importantes: por un lado, la encargada de registrar las denuncias por robo es la
misma policía que, para no demostrar un aumento en la tasa de ciertos delitos, puede
no registrar las denuncias de las víctimas. Algunos autores (Sozzo, 2000; Ciafardini,
2006) afirman que, en materia de robos y hurtos, no se denuncian alrededor del 70%
de los delitos cometidos, mientras que en cuanto a delitos contra la integridad sexual,
la cifra asciende al 90%. El valor no registrado se denomina “cifra negra”.
Los datos se han consolidado al 2007 para tomar un valor de referencia homogéneo de todas las fuentes.
LA SEGURIDAD PÚBLICA
259
las organizaciones de la sociedad civil, ha resultado en un aumento
del nivel de reclamo sobre este complejo problema. El ciudadano
común busca respuestas donde hay poco que decir.
Las soluciones y las propuestas que
El problema de
se han brindado a esta temática oscilan
la inseguridad
según las diferentes posturas ideológicas.
debe
ser aborLos más reaccionarios afirman que la indado desde la
seguridad es una cuestión que se resuelve
política.
a través de mecanismos de control, “mano
dura” y castigo. Por otro lado, la postura
de aquellos referentes con una visión progresista, afirman que el
delito tiene solución a partir de la reducción de las brechas de la
desigualdad y el aumento de la integración social.
Más allá de la aproximación de estas dos posturas antagónicas, el abanico de posibles acciones es múltiple debido, justamente, al factor multicausal de esta problemática.
Si bien es cierto que la solución a este problema difícilmente
se alcance en el corto plazo, los efectos de la inseguridad pueden
mitigarse. Consideramos que la respuesta debe buscarse desde
un espacio: la política. Los referentes políticos tienen diferentes
caminos: la gestión, a través de sus recursos disponibles, con
apuestas inteligentes que comprendan la real problemática y la
indispensable colaboración y responsabilización de la sociedad
civil ante un problema que está dentro de su propio marco; o
el desarrollo, desde el Congreso de la Nación, de instrumentos
legales acordes a la comprensión del fenómeno delictivo en su
conjunto. Debe considerarse que es la propia sociedad la que da
asilo de la inseguridad. La inseguridad no es un fenómeno dado,
es producto de la complejización social y de años de implementación de políticas de desigualdad que dejaron como resultado un
profundo deterioro del tejido social.
También, es sumamente importante mencionar que suele
existir una fuerte tendencia en la perspectiva analítica a reducir
el problema de la inseguridad a una cuestión meramente policial.
Es decir que, para muchas personas y referentes, la inseguridad
260
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
se aborda exclusivamente mediante el accionar de la policía. Es
por ello que se ha vuelto parte de la rutina escuchar como primera solución, ante un hecho delictivo, el pedido de un aumento
del número de policías en las calles. Pedido que resulta al menos
paradigmático, ya que parte de una concepción costo-beneficio
de la vida social para la cual el delincuente reacciona exclusivamente motivado por la factibilidad de cometer el acto ilícito.
Es decir, se tiende a creer que si el sujeto percibe que tiene la
posibilidad de cometer un hurto o un robo, lo hará y que, de lo
contrario depondrá su condición de delincuente y se transformará
automáticamente en un “ciudadano honrado”.
GRÁFICO N° 2: Nivel de Confianza en la Policía
y en el Poder Judicial en América Latina (1996-2009)
70
En la policía
60
En el poder judicial
50
40
30
20
10
20
20 07
08
-2
00
9
20
06
20
05
20
04
20
02
20
03
20
01
19
19 98
99
-2
00
0
19
97
19
96
0
FUENTE: Elaboración EGES en base a datos del Latinobarómetro
La situación también es paradójica si se tiene en cuenta que el
nivel de reconocimiento de la labor policial es sumamente bajo.
Según los datos del Latinobarómetro, los parámetros de confianza en las fuerzas de seguridad en Latinoamérica no superan
LA SEGURIDAD PÚBLICA
261
el 40%.5 Y, en Argentina, según la medición de 2007, el intervalo
de confianza llegaba apenas al 24%.
Con relación a estos datos, ya en la década del noventa Bayley (1993, p. 33-36, citado por Frühling 2001, p. 1-2) sostenía
que por las particularidades organizacionales de las policías latinoamericanas, se generaban los siguientes planteos respecto a
la relación entre policía y comunidad:
Que un porcentaje significativo de las peticiones del público
recibidas por la policía buscaban sólo denunciar la comisión
de delitos graves, como homicidios o robos a mano armada;
Que la policía respondía mucho más a las necesidades del
gobierno que a las demandas de los ciudadanos;
Que la policía latinoamericana usaba la
Una de las
fuerza e incluso la violencia con mayor
acciones
más
frecuencia que la policía de países cenurgentes retrales para enfrentar situaciones similaqueridas
por la
res, que podrían haber sido resueltas de
sociedad es la
otra forma;
modificación
Que la fiscalización de la actuación de
de los cuerpos
los policías latinoamericanos era sin duda
policiales de
menor que la de los países centrales;
seguridad feQue el grado de apoyo público que recideral.
bía la policía era relativamente bajo;
Que en el funcionamiento y organización
internos de la policía el personal subordinado obedecía órdenes, pero carecía de autonomía para desarrollar respuestas
creativas frente a los problemas que enfrentaba.
Como afirmamos anteriormente, la respuesta de la gestión pública debe consistir en un abordaje integral a través de diferentes
agencias estatales que comprendan las diferentes causas de este fenómeno y no simplemente con el uso de las fuerzas de seguridad.
5
Según el Latinobarómetro de 2009, la confianza en Latinoamérica hacia la
policía es de apenas 34, en una escala que va de 0 (ninguna) a 100 (mucha).
262
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
La visión de la Seguridad y su gestión
Existen algunos autores, como Alonso (2008), que se basan
en un paradigma más amplio del concepto de seguridad para el
que ésta ya no se encuentra exclusivamente orientada al estado,
sino que su foco principal son las personas. La idea de seguridad
humana es un concepto amplio, ya que no
sólo se restringe a los delitos o conflictos
Un sistema de
violentos,
sino que involucra una multipliseguridad debe
estar integrado cidad de situaciones propias del quehacer
social que atentan contra el desarrollo hupor múltiples
mano integral, como la pobreza, el desemactores que
pleo, la discriminación, la falta de vivienda,
interactúan
la salud, la alimentación y la educación,
entre si.
entre otras.6
El sistema de seguridad pública está constituido por el conjunto de actores estatales y sociales que abordan, con la intención
de resolverlas, aquellas situaciones de conflictividad violenta y
delictiva que no permiten el pleno goce de derechos, libertades y
garantías de las personas mediante la prevención, conjuración y
persecución penal de los mismos. La conjuración consiste en la
acción deliberada destinada a hacer cesar un delito en curso.
Este sistema de seguridad pública se encuentra integrado por
diversos actores que, en todo momento, deben establecer acciones y comportamientos que interactúan y se retroalimentan entre
sí, con el fin de optimizar su funcionamiento. En esta interacción
participan tanto actores estatales como sociales, lo que genera la
necesidad de un abordaje abarcativo e integrador respecto a los
temas de seguridad pública.
Otro factor que ha condicionado la percepción acerca de
la seguridad ciudadana es el producido desde mediados de la
década del ‘70 en el que el Estado dejó de tener una posición
6
Para profundizar acerca del cambio de concepción del concepto de desarrollo
humano recomendamos la lectura de “Cambios en la doctrina de desarrollo: el legado
de Sen”. (ALONSO, 2008).
263
LA SEGURIDAD PÚBLICA
central como agente regulador de la sociedad, intercambiando
esa posición con el mercado. Este proceso, en donde numerosos
sectores claves de la economía fueron privatizados, ha generado
un sin número de nuevas relaciones sociales, las cuales, a su
vez, influyeron directamente sobre el delito como fenómeno. Si
bien existen numerosos trabajos al respecto (Rosanvallon, 1995;
Castel. 1997) que explican en detalle este proceso y todas sus
aristas, vale señalar al aumento del desempleo, a la marginalidad
y la desigualdad provocadas por condiciones cada vez más precarias de empleo, como factores no exclusivos, pero estrechamente
relacionados al incremento de las tasas delictivas.
Lo expuesto anteriormente puede resumirse en el siguiente
esquema:
ESQUEMA N° 1:
El paradigma de la Seguridad Ciudadana
SEGURIDAD CIUDADANA
(desde fines de la década del ´80)
Privatización de la ciudadanía
Exclusión social
DELITO
Dimensión ampliada, relacionada
al desarrollo humano integral
SEGURIDAD PÚBLICA
Abordaje abarcativo
• Gobierno institucional de la seguridad
• Sistema institucional de prevención social
• Sistema policial
• Sistema de persecución penal
• Sistema de participación comunitaria
• Sistema de seguridad privada
FUENTE: Elaboración EGES
264
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
En los últimos años, la visión de la Seguridad Ciudadana
pasó de ser una cuestión netamente relacionada al “resguardo
del orden” –como era definido en las leyes orgánicas de algunas
fuerzas de seguridad y en los sistemas de seguridad ciudadana– a considerarse un problema más integral y complejo. En esta
visión, no sólo se incorporan numerosos actores responsables de
abarcar los distintos aspectos de esta cuestión, sino que también
incluye el resguardo de las libertades y derechos constitucionales
por parte de la acción estatal.
A modo de resumen, podemos decir
La seguridad
que la seguridad pública es “la situación
ciudadana repolítica y social en las que las personas
quiere un abor- tienen legal y efectivamente garantizado el
daje integral y
goce pleno de sus derechos a defender y
complejo.
a ser protegidos en su vida, su libertad, su
integridad y bienestar personal, su honor, su
propiedad, su igualdad de oportunidades y su efectiva participación
en la organización política, económica y social, así como en su
igualdad ante la ley y su independencia ante los poderes del Estado, y a obtener el pleno resguardo de la totalidad de los derechos y
garantías emanadas del Estado de derecho”. (Sain, 2002).
Conceptualizada de esta manera, la seguridad pública “constituye una ficción que sirve de horizonte utópico de un cierto
ordenamiento democrático. Ficción porque en las complejas y
diversas sociedades modernas siempre se desenvuelven conflictos que cercenan o vulneran la vida y la libertad de las personas
así como el resto de los derechos humanos básicos. Y horizonte
utópico porque sirve de meta inalcanzable pero activa a los efectos de estructurar un esfuerzo social e institucional permanente
para acercarse a ese ideario democrático”. (Sain, 2008: p. 17).
El delito en la actualidad
Los profundos cambios en materia política, social y económica producidos durante los años ‘80 y ‘90, en la Argentina y
LA SEGURIDAD PÚBLICA
265
numerosos países de Latinoamérica, dieron lugar a la emergencia de un sinnúmero de nuevos conflictos sociales. Los sectores
bajos y medios sufrieron una fuerte fragmentación y los núcleos
institucionales básicos como la familia, los grupos vecinales y
el trabajo padecieron un fuerte deterioro como organismos integradores. Muchos sectores de la población econonómicamente
activa quedaron excluidos del mercado laboral, aumentando de
esta forma la exclusión y la marginalidad.
Esta circunstancia podría estar relacioEl delito siemnada al aumento de la delincuencia común7
pre va un paso
–la actividad de aquellos criminales no
adelante de la
organizados que aprovechan las circunsacción
tancias favorables para cometer actos
policial
delictivos. Pero también hubo un aumento
exponencial del número de bandas organizadas destinadas a la comisión de crímenes de alto rendimiento
económico.
El delito en la actualidad no es el mismo que hace veinte o
treinta años. Dado que los criminales van cambiando su accionar
para no ser detectados, la organización y el funcionamiento de
las grandes bandas criminales, ha ido mutando con el paso del
tiempo. El narcotráfico, por ejemplo, ha tenido un proceso de “liberalización” en sus distintas fases (producción, transporte y venta).
Cada vez son más los actores que intervienen, dejando atrás (en
la mayoría de los casos) la vieja estructura de “mega-carteles”,
en la cual, desde el recolector de hojas de coca hasta el encargado de vender la cocaína pertenecían a la misma agrupación.
Mencionamos este caso para ejemplificar la aparición de nuevas
formas de criminalidad organizada.
Estos nuevos grupos organizados cuentan con un alto grado de profesionalismo y todo tipo de herramientas y elementos
para la comisión de delitos complejos. Además, tienen un alto
7
Es importarte remarcar que el aumento de la pobreza y la indigencia es sólo
uno de los factores relacionados al incremento en las tasas delictivas.
266
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
despliegue territorial no sólo en el ámbito nacional, sino también
internacional. Entre las actividades delictivas desarrolladas por
estas bandas se destacan el tráfico y comercialización de drogas,
la venta de armas, el robo y desarme de automóviles dirigidos a
la venta de autopartes, los robos calificados cometidos por los
denominados “piratas del asfalto”8 y el secuestro de personas.
El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales –en
particular, de cocaína y de marihuana– constituye la actividad
ilícita más importante y de mayor rentabilidad de estos núcleos
delictivos.
Sin embargo, a pesar de los cambios
Los delitos
descriptos, gran parte de la población
más complejos identifica un perfil de delincuente asociado
suelen ser llea la marginalidad. Pocos asumen que, adevados a cabo
más de lo que se denomina delito común,
por delincuenexisten estas complejas organizaciones
tes con imagen delictivas. Las cúpulas de estos grupos
“socialmente
delictuales no condicen para nada con el
aceptada”.
estigma social común del delincuente. Este
tipo de delito también debe ser abordado,
aunque detrás de su puerta no haya marginalidad social.
Según especialistas, “los desafíos que confronta América
Latina en materia de seguridad se resumen en el incremento de
las tasas de delitos y de la victimización; la mayor participación de
los jóvenes en actividades delictivas: una cercana relación entre
el delito organizado y el delito común; así como la regionalización
de ciertas actividades criminales tales como la producción y el
tráfico de drogas ilícitas, el tráfico ilegal de inmigrantes, el robo
de automotores” (Rico y Chinchilla, 2002, p. 16 y 17).
En particular, de acuerdo a un informe del PNUD (2005), el
contexto de la violencia delictual en Argentina se caracteriza por
una serie de factores concomitantes:
8
Término con el que comúnmente se denomina en Argentina al robo en rutas y
caminos de mercadería transportada por medio de vehículos de gran porte.
LA SEGURIDAD PÚBLICA
267
Disminución en la edad de iniciación en la delincuencia;
Incremento en el tráfico y consumo de drogas “pesadas”, y demás sustancias psicoactivas lícitas, como el alcohol, el tabaco,
psicofármacos e inhalantes;
Disponibilidad y facilidad de acceso a armas ilegales;
Incremento de la desigualdad social; y
Escasa contención del individuo en lo familiar, escolar y laboral.
Como conclusión, es importante desTodos los patacar a modo de clasificación, y a los fines
noramas que
de lograr una comprensión mayor, los dos
se
dan acerca
grandes tipos de grupos delictivos a los
de
la delinque nos hemos referido anteriormente. Por
cuencia coinun lado, se encuentran las denominadas
ciden en un
bandas delictivas complejas, que tienen
factor fundaestructura y cuentan con una organización
mental:
su exinterna diferenciada. Sus actividades son
plicación
debe
de gran rendimiento económico y cuentan
ser buscada en
con un gran despliegue territorial. Por otro
la desarticulalado, se encuentran presentes los que
ción del tejido
podríamos denominar como “delincuensocial.
tes amateurs”. Su accionar es aleatorio y
tienen poca especialización. Sus acciones
no están coordinadas y cuentan con pocos elementos y herramientas para la comisión de delitos. Actúan de forma individual
o en grupos pequeños. Sus actos suelen estar influidos por el
consumo de drogas o algún tipo de estupefaciente, llevando a
cabo acciones peligrosas y poco premeditadas que pueden terminar con la vida de la víctima.
Esta es, a grandes rasgos, una clasificación de los delincuentes según su estructura organizativa. Los dos grupos no son excluyentes: existen también numerosas estructuras intermedias.
268
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
La “Sensación de Inseguridad”
Uno de las cuestiones que han sido planteadas en los últimos
tiempos ha sido la “Sensación de Inseguridad”. Esta denominación se utiliza comúnmente para categorizar al miedo o la posibilidad latente de sufrir un delito.
Una de las principales herramientas utilizadas para medir
este sentimiento es la “Encuesta de Victimización”. Esta herramienta comienza a ser utilizada en Estados Unidos en la década
del ‘60 y su función es describir el fenómeno delictivo desde
una perspectiva de la ciudadanía y ajena a las mediciones policiales y penales. La encuesta tiene dos objetivos paralelos: por
un lado, determinar el número de hechos
delictivos no denunciados y por el otro,
Argentina es
conocer la percepción de la ciudadanía
uno de los
respecto a la inseguridad.
países de todo
el Continente
En la Argentina, la oficina encargada
Americano con
de realizar la “Encuesta de Victimización”
menor tasa
investigación ha sido la Subsecretaría de
de delitos, sin
Política Criminal, dependiente del Ministerio
embargo, es el
de Justicia y Derechos Humanos.
segundo que
Aunque sería lógico pensar que el nivel
mayor percepefectivo de inseguridad –la probabilidad
ción de insegu- fáctica de que suceda un delito– y la deridad ostenta.
nominada “sensación de inseguridad” son
factores correlativos, en realidad puede
existir un desacople entre ambos. El miedo a sufrir un delito es
un factor netamente subjetivo, formado por la percepción de los
individuos a cerca de cuán posible es que les suceda un hecho
delictivo y sus personalidades particulares entendidas como integrantes de un gran entramado colectivo. Por ende, depende de
numerosos factores que no están directamente relacionados con
el número total de delitos que se han cometido. Por ejemplo, si
una persona tiene conocimiento de que algún familiar cercano,
que vive en su misma localidad, ha sido asaltado, es probable que
LA SEGURIDAD PÚBLICA
269
tenga una percepción más cercana y plausible de que lo mismo
le puede suceder, a pesar de que, objetivamente, los índices de
delito no se hubiesen modificado.
A los fines de demostrar lo paradójiSegún Kessler,
co de la relación entre la evolución de la
las personas
inseguridad y el miedo al delito, podemos
con mayor
señalar los casos de Santiago de Chile y
probabilidad
Bogotá, en Colombia. En los últimos años
de sufrir robos
el temor descendió en Bogotá mientras que
son los homen Santiago ascendió, a pesar de que los
bres
jóvenes.
crímenes violentos en Colombia son diez
veces superiores a los Chile.
También es importante resaltar el trabajo realizado por Gabriel Kessler (2010) donde se afirma que si bien las personas
con mayor probabilidad de sufrir robos son los hombres jóvenes,
son las mujeres y los ancianos los que manifiestan sentirse con
mayores probabilidades de sufrir algún tipo de situación delictiva.
Esta sensación se da porque este universo de personas, por sus
características físicas, se siente más vulnerable frente a un posible ataque de un delincuente.
Con este ejemplo queremos demostrar que la “sensación de
inseguridad” es una construcción subjetiva, que depende de las
percepciones y las emociones que se generen ante la posibilidad
de sufrir un delito, y que no responde necesariamente a factores
objetivos.
También es importante resaltar el papel de los medios de
comunicación como transmisores de noticias relacionadas al delito. Mediante estas, puede incentivarse a la población para que
perciba al delito como algo “más cercano” o más posible.
Un aumento en la sensación de inseguridad le genera un
fuerte condicionamiento a la gestión pública. Por un lado, instala
el tema en la agenda social y, a su vez, interfiere en el accionar
de los diferentes organismos estatales– el Poder Judicial y la
Policía, por ejemplo. Esta sensación disminuye la confianza en
270
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
estas instituciones que dejan de contar con una herramienta que
es sumamente importante: la participación social.
Organización y Gestión Policial
Argentina, debido a su estructura federal, cuenta con cuatro fuerzas de seguridad
dependientes del Estado Nacional y con
jurisdicción plena en todo el territorio nacional. A su vez, cada estado provincial cuenta con su propia policía. La de más reciente
creación fue la Policía Metropolitana, en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Este desdoblamiento permite, como
un aspecto positivo, contar con cuerpos
policiales sumamente especializados en
acciones particulares. Por otro lado, una de las mayores críticas que se le hace a la organización federal de las fuerzas de
seguridad es la posible superposición de funciones entre dos o
más policías.
Las fuerzas Federales están comprendidas por la Policía
Federal, la Gendarmería, La Prefectura Naval y la Policía de
Seguridad Aeroportuaria que, más allá de realizar determinadas
acciones superpuestas, como las tareas de vigilancia preventiva
o accionar ante grupos criminales organizados, poseen particularidades específicas que las diferencian entre sí.
El debate de
la seguridad
necesita despojarse de
falsas creencias y ofrecer
soluciones de
corto, mediano
y largo plazo.
Estructura de respuesta a la inseguridad
En el primer escalón de abordaje, a nivel nacional, existen
cuatro fuerzas federales encargadas de hacer frente al delito:
Policía Federal;
Policía de Seguridad Aeroportuaria;
LA SEGURIDAD PÚBLICA
271
Prefectura Naval; y
Gendarmería.
Existen también policías provinciales y también la Policía
Metropolitana con jurisdicción (aún muy reducida) en el territorio
federal. Dentro del segundo escalón se encuentra el Poder Judicial, dividido en los fueros provinciales y el fuero federal. El tercer
y último escalón lo compone el sistema carcelario, que contiene
al Servicio Penitenciario Federal y los veintitrés servicios penitenciarios provinciales.
La sociedad, el gobierno y las instituLa organizaciones tienen constantes interrelaciones
ción
militar de
que, acorde al momento histórico y a las
la que proviesituaciones particulares que lo caracterinen
la mayoría
cen, presentan diferentes paradigmas y
de
las
policías
visiones, algunas veces explícitas y otras
es uno de los
implícitas. Estos paradigmas presionan y
obstáculos
por
moldean tanto las acciones como las polos
cuales
es
líticas públicas destinadas a los diferentes
complejo aborcampos de acción. Esta situación no es
dar el probleajena al ámbito de la seguridad. Tanto la
ma de la inseacción policial –su organización, autoridad
guridad.
y control – como todas aquellas políticas
destinadas a la prevención o coerción del
delito están diseñadas a partir de modelos propios con cierta
coherencia que dan forma a los apoyos y demandas de la ciudadanía.
Las fuerzas de seguridad, no sólo en Argentina, sino también en el resto de Latinoamérica, han adoptado una forma de
organización similar al de las Fuerzas Armadas basada en un
centralismo organizacional con una conducción macrocefálica y
una estructura cerrada e hiperjerarquizada. Esto ha hecho que las
policías tengan un poder de decisión a nivel regional-local prácticamente nulo, relegado simplemente a tareas administrativas.
Por otro lado, las cúpulas dirigenciales ejercen el control sobre
272
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
un número exagerado de dependencias teniendo, debido a su
burocratización interior, escaso conocimiento de la situación de
las bases operacionales.
Otra particularidad implícita de este tipo de organización policial es un régimen de personal castrense dividido en dos cuerpos,
oficiales y suboficiales, quedando así los segundos imposibilitados
para ejercer funciones de dirección y conducción. Esta visión
militarista puede resultar rígida y cercenar la capacidad de adaptación de la fuerza de seguridad ante nuevos escenarios posibles,
reduciendo los niveles de eficiencia en su accionar.
Tal como reconoce una analista en
El debate de
organización policial (Osse, 2007), las
la seguridad
fuerzas de seguridad pueden estructurarse
necesita dessegún dos condiciones: geográficamente, o
pojarse de
según un criterio de funciones (o una comfalsas creenbinación de ambos). Independientemente
cias y ofrecer
de ello, las policías pueden ser centralizasoluciones de
das o descentralizadas.
corto, mediano
La clasificación de los cuerpos policiay largo plazo.
les según sus funciones, radica en la exisLos cuerpos
tencia o no de diferentes cuerpos internos
policiales pueespecializados en una tarea específica. Es
den clasificardecir, muchas fuerzas de seguridad cuense según sus
tan con la existencia de departamentos esfunciones o
peciales en los cuales sus agentes tienen
según criterios
una función particular, como por ejemplo
geográficos.
tránsito o infantería. Por otro lado, existen
policías con un nivel bajo de organización
funcional, en las cuales los efectivos cambian de función de
acuerdo a las necesidades imperantes de la organización.
La clasificación geográfica radica en la existencia o no de una
descentralización territorial del organismo policía, es decir, en la
existencia o no de organismos intermedios entre la cúpula y las
LA SEGURIDAD PÚBLICA
273
bases de la organización que cuentan con determinada capacidad
para la toma de decisiones en un territorio particular.
El proyecto de Municipalización
de las Fuerzas de Seguridad
En base a la distribución y organizaEn los últimos
ción geográfica de las fuerzas de seguriaños se ha
dad, se ha presentado un debate respecto
presentado
un
a la “municipalización” de las policías. Esta
debate acerca
cuestión, que se presentó en la Provincia
de la municide Buenos Aires pero que ha tenido traspalización
de
cendencia a nivel nacional, plantea que
las policías.
cada municipio debe contar con una fuerza de seguridad local, abocada a tareas
de vigilancia y patrullaje.
El proyecto no es nuevo, cuenta con un fuerte antecedente: en 2004, la Provincia de Buenos Aires, sancionó la Ley N°
13.210 que establecía la Organización de las Policías Comunales. La medida implicaba una descentralización operativa parcial
de la policía en aquellos municipios de menos de 70.000 habitantes, donde el poder ejecutivo local actuaría en conjunto con la
fuerza de seguridad a los fines de diseñar planes de prevención,
aunque el control orgánico seguiría siendo provincial. La medida
afectaría a noventa y cinco distritos del interior de la provincia.
La ley establecía que la nueva fuerza tendría a su cargo
funciones de prevención y conjuración del delito, mientras que
las actividades investigativas serían realizadas por las fuerzas
departamentales; a su vez, preveía la creación de una Unidad
de Coordinación a los fines de ordenar y controlar a las distintas
policías comunales contenidas dentro de la jurisdicción comprendida.
274
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA N° 1: Distritos de la Provincia de Buenos Aires
que poseen Policía Comunal
9 de Julio
Adolfo Alsina
Coronel Suarez
Exaltación de la
Cruz
Adolfo G. Cha- Florentino Amegves
hino
Alberti
General Paz
Ayacucho
Gral. Madariaga
Balcarce
Gral. Pinto
Baradero
Gral. Alvarado
Benito Juárez
Gral. Alvear
Brandsen
Gral. Arenales
Cañuelas
Gral. Belgrano
Capitán Sarmien- Gral. Lamadrid
to
Carlos Tejedor
Gral. Lavalle
Carmen de Are- Gral. Viamonte
co
Chivilcoy
Gral. Villegas
Colón
Guaminí
Coronel Rosales Hipólito Yrigoyen
Las Heras
Lobería
Puan
Punta Indio
Lobos
Rauch
Magdalena
Maipú
Mar Chiquita
Marcos Paz
Mercedes
Monte
Monte Hermoso
Par tido de La
Costa
Patagones
Pehuajó
Roque Pérez
San Cayetano
Suipacha
Tapalqué
Tordillo
Tornquist
Tres Arroyos
Villa Gesell
Villarino
Zarate
Pila
Pinamar
Pringles
FUENTE: Elaboración EGES
en base a datos facilitados por el Lic. Andrés Escudero
Luego de la promulgación de dicha ley, casi la mitad de los
municipios bonaerenses implementaron un sistema de Policía Comunal tendiente a descentralizar la fuerza y generar un contacto
más cercano con la comunidad. Esta Policía fue creada por el ex
Ministro de Justicia y Seguridad, León Arslanián, en línea con su
política de descentralización.
LA SEGURIDAD PÚBLICA
275
En Octubre de 2010, un grupo de intendentes bonaerenses
planteó la necesidad de avanzar en un proyecto de ley provincial
para la creación de las policías municipales. Según declaraciones
a medios periodísticos (Clarín, 2010), la idea era recrear la experiencia de Estados Unidos, creando una fuerza de seguridad que
responda al municipio y que se dedique a tareas de vigilancia,
aprovechando la ventaja de la cercanía con el vecino.
La propuesta elaborada por los intenEl compromiso
dentes bonaerenses sobre las policías
de la ciudamunicipales radicaba en la eliminación
danía con el
del tope por número de habitantes para
abordaje de
establecer una policía local y en el otorlos problemas
gamiento de autonomía operativa, ya que
de la insegula actual Ley N° 13.210 establece en su
ridad
es vital;
artículo 6º que “Las Policías Comunales de
sin él, no haSeguridad dependerán funcionalmente del
brá políticas
señor Intendente de cada Municipio invoexitosas.
lucrado, pero mantendrán su dependencia
orgánica con la autoridad de aplicación”9; y,
por ende, el control final sobre el estas recae en la administración
provincial, por más de que las funciones de vigilancia y control
correspondan a la autoridad municipal.
Esta distribución de autoridades implica que, en caso de
intentar realizarse una política de seguridad que pretendiese implementar una nueva tecnología que debiera ser utilizada por la
policía local, el municipio quedaría restringido a la decisión final
de la provincia.
La propuesta generó un debate inmediato a cerca de cómo
sería el financiamiento de esta fuerza, ya que determinados muni9
Esta Ley establece una serie de normativas polémicas como, por ejemplo, la
elección por parte de la ciudadanía de los comisarios que estarán al frente de las
dependencias policiales de los barrios. Este punto, que se suma al destacado de las
dependencias orgánicas y funcionales, generará un solapamiento, en la medida en
que habrá intendentes que ordenarán a comisarios que tendrán legitimidad de origen
por ser electos por los propios conciudadanos.
276
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
cipios no contaban con los recursos necesarios para afrontar los
costos de la iniciativa. La cuestión no es menor, ya que algunos
intendentes de municipios en donde funcionan policías comunales
resaltaron la dificultad de afrontar los gastos necesarios para el
funcionamiento de esta institución.
Según algunos medios periodísticos,
La provincia de (El Argentino, 2010 y La Nación, 2009), en
Buenos Aires
los últimos años varios distritos del interior
es una de las
bonaerense decidieron dar marcha atrás
más avanzadas con el convenio con la Provincia por el que
en cuanto al
se fija la creación de la Policía Comunal.
debate acerca
Casos paradigmáticos son los del municide crear polipio de Daireaux que decidió, a mediados
cías comunales de 2009, terminar con el convenio; y el del
en Argentina.
municipio de Rojas, cuyo Concejo Deliberante impulsó, en enero de 2010, una iniciativa que apuntaba en el mismo sentido. Los ediles remarcaron
que el sustento de esta fuerza implicaba para el municipio una
erogación de 305.430 pesos.
Además de la descentralización, la propuesta de implementar
policías locales trae aparejada una concepción de mayor capacidad de gestión por parte de los gobiernos locales a través de
un mayor conocimiento de los problemas particulares que tiene
cada distrito.
La Policía Comunitaria y de Proximidad
El concepto de policía comunitaria está asociado no solamente a una fuerza de seguridad de distribución territorial local, sino
que conlleva un concepto de interacción más estrecho con la ciudadanía, lo que le permite al funcionario policial un conocimiento
más acabado de las particularidades presentes en el distrito o
barrio que le es asignado.
LA SEGURIDAD PÚBLICA
277
Según un especialista en materia de seguridad (Tudela, 2007,
p. 24-25), esta relación Policía-Comunidad trae aparejada los siguientes principios de actuación particulares:
• La comunidad posee más información y dispone de mayores
capacidades de diagnóstico sobre los reales problemas que le
aquejan.
• La participación de la comunidad introduce y asigna importancia a la dimensión subjetiva de la seguridad, mejorando el
sentimiento colectivo de vivir en un ambiente seguro o menos
expuesto a situaciones de violencia delictiva, asignando un papel relevante a la calidad del servicio policial (relación servidor
/ cliente) y,
• La interacción genera y fortalece vínculos de confianza con las
fuerzas de seguridad y puede reducirse el miedo al delito.
Más allá de esto, es importante que la
Estados Uniorganización local promueva mecanismos
dos es el país
y prácticas de interrelación por parte de la
modelo
a despolicía para que los ciudadanos se sientan
cribir en térmiconfiados de transmitir sus experiencias
nos de policía
y expectativas a los funcionarios de esta
comunitaria
institución. Es por ello que los agentes de(posee 2400
berían estar capacitados para fomentar sus
policías de
capacidades de socialización a los fines
condado).
de generar un mayor intercambio con la
población residente.
Más allá de la organización particular que tenga la estructura
policial y de los mandos verticales, a los fines de concretar con
márgenes de eficacia y eficiencia las acciones y los objetivos particulares de una policía de proximidad, los agentes deben contar
con cierta autonomía en la toma de decisiones. Esto les permitirá
adaptarse no sólo a las demandas de la ciudadanía, sino a un
factor tan cambiante como el delito. Esto está sumamente relacionado con un cambio desde la cultura policial tradicional, dirigida
hacia el interior de la institución, hacia una orientada al ambiente.
278
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Es posible que una reducción en la burocracia policial mejore el
funcionamiento de estas fuerzas locales y, así, aumenten los niveles de confianza y participación de la ciudadanía.
Como sostiene Greene (2006, p. 364; citado en Tudela, 2007,
p. 36), la flexibilidad de la organización policial está sumamente
condicionada a la estructura burocrática interna de la institución.
Respecto a la forma de administración de las fuerzas locales,
es importante resaltar que más allá de que las mismas se encuentren distribuidas localmente, pueden estar organizadas de forma
concentrada y no tener una descentralización operativa. Además,
por tratarse de una fuerza pequeña en término numérico de efectivos y despliegue territorial, es probable que así sea. También se
debe señalar que esto per se no significa
El paradigma
un mayor o menor grado de efectividad o
burocrático
eficiencia en las labores rutinarias.
vigente en las
Además, es importante remarcar que
policías de
las principales funciones de una policía
Argentina es
local radican en las denominadas tareas
uno de los ande “policiamiento básicas” como son el padamiajes que
trullaje, la vigilancia y el control del tránsito,
debe ser modi- siendo las dos primeras acciones principaficado.
les para la prevención del crimen.
Experiencias Internacionales
Ante esta perspectiva de descentralización y puesta en marcha de policiales locales señalamos a continuación dos ejemplos
de esta forma de administración en otros países:
España
Existen múltiples organismos de seguridad en España. A nivel
Federal, dependen del Ministerio del Interior nacional la Guardia
Civil y la Policía Nacional.
LA SEGURIDAD PÚBLICA
279
Además, cada comunidad autónoma que lo tenga reglamentado en su Estatuto de Autonomía tiene su propia fuerza de seguridad. Podemos mencionar:
Los mozos de Escuadra (Mossos d’Esquadra) en Cataluña
Ertzaintza en el País Vasco
Policía Foral en Navarra
Policía Canaria en Canarias
También aquellas comunidades autonóArgentina
micas que no hayan establecido en sus estacuenta
con un
tutos u orgánicamente la creación de fuerzas
acuerdo de
de seguridad-policías regionales ejercen un
seguridad
en
control funcional de las dependencias de la
democracia
Policía Nacional, aunque esta dependa orgáfi
rmado por
nicamente del Ministerio del Interior.
destacados
Las policías locales en España cuenacadémicos,
tan con funciones particulares limitadas al
políticos y
ayuntamiento (distrito) al cual pertenecen.
entendidos
Entre ellas podemos señalar:
en materia de
Tareas de vigilancia y patrullaje
seguridad.
Tránsito
Protección Civil
Guardia Rural
Resguardo del Medio Ambiente
La organización de estas fuerzas de seguridad está estipulada
en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad N° 2/86
y, a su vez, regulada por las normativas locales. Sólo a los fines
de mencionar algunos cuerpos de seguridad locales podemos
señalar:
Policía Municipal de Pamplona
Policía Municipal de Madrid
Policía Local Paiporta
Policía Local de Zaragoza
280
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Policía Local de Orihuela
Policía Local de Málaga
Policía de Talavera de la Reina
Guardia Urbana de Barcelona
Venezuela
La República Bolivariana de Venezuela es uno de los países
latinoamericanos que primero han implementados policías locales.
Este país cuenta con varias fuerzas de seguridad a nivel federal,
como así también, estatal y municipal.
A nivel federal, se distingue La Policía Nacional Bolivariana
que fue creada en 2009 y la Guardia Bolivariana que es la fuerza
más antigua y con mayor despliegue en materia de recursos humanos y materiales.
Además, Venezuela cuenta con el Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, organismo encargado de realizar las investigaEn Ecuador
ciones judiciales a los fines de esclarecer
también se esun
ilícito.
tán llevando a
cabo procesos
Por otro lado, en Venezuela existen
de creación de
numerosas fuerzas locales. La Policía Mepolicías comutropolitana de Caracas fue creada en 1969
nales con rasy, a pesar de que su dirección funcional
gos modernos
depende del gobierno municipal, orgánide organizacamente responde al Ministerio del Poder
ción de la gesPopular para las Relaciones Interiores y
tión policial.
Justicia.
Conclusión
El debate en torno a las políticas de seguridad ciudadana
debe plantearse en pos de mejorar el funcionamiento de las fuerzas de seguridad, la implementación de canales de participación
LA SEGURIDAD PÚBLICA
281
de la sociedad civil y en el fortalecimiento de mecanismos de
prevención del delito. Sobre las policías, se debe fomentar una
mejora en su funcionamiento en términos cualitativos, en un marco de eficacia y eficiencia entendiendo cuales son las mejores
herramientas destinadas a combatir el delito. También se debe
contar con mecanismos que garanticen la transparencia en sus
funciones en un marco de respeto de los derechos humanos y
los marcos legales que regulan el accionar de los agentes uniformados.
Es sumamente importante que las policías cuenten con mecanismos que les posibiliten actuar frente a un problema como el
delito que tiene una realidad sumamente cambiante y evoluciona
conforme a numerosos factores tanto de índole social como tecnológicos, por sólo mencionar algunos.
Como podemos ver, en el caso de la promoción de fuerzas
policiales locales, tal como sostiene Frühling (2003), la desconcentración de las policías radica en el desarrollo de programas
locales y/o regionales de seguridad ciudadana que pueden ser
competitivos o bien complementarios con los desarrollados por
el gobierno central.
Hay un factor que es fundamental para promocionar cambios
o transformaciones en el actual sistema de seguridad: el consenso político. En caso de implementar un cambio en el sistema de
seguridad, se deben promulgar leyes que regulen la Seguridad
Pública o el Personal Policial; por ende, y a los fines de que las
mismas avancen y logren un desarrollo fructífero en su trámite
legislativo, se debe contar con el aval de los principales partidos
políticos, en el compromiso de un debate serio y consensuado
orientado a limitar este flagelo.
Quizás una de las iniciativas que pueda explorarse desde el
ámbito legislativo en conjunto con el gobierno sea la posibilidad
de implementar cambios en las fuerzas federales (en términos de
instrucción, protocolos de actuación, tácticas y estrategias), para
lograr una mejor coordinación y para establecer el gobierno civil
282
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
en sus cúpulas. Esta sería una verdadera señal de que el poder
político ha tomado la responsabilidad de resolver el problema de
la inseguridad.
Bibliografía
ALONSO, J.A. (2008): Cambios en la doctrina de desarrollo: el
legado de Sen, Madrid, disponible en la siguiente URL: http://
www.ucm.es/info/icei. Recuperado el 12 de enero de 2011.
CASTEL R. (1997): La metamorfosis de la cuestión social, Buenos
Aires: Paidos.
CIAFARDINI M. (2006): Delito urbano en la Argentina. Buenos
Aires: Ariel.
CLARÍN (2010): “17 mil pesos por agente”, disponible en la siguiente URL: http://www.clarin.com/politica/mil-pesos-agente_
0_350965165.html. Recuperada el 25 de Octubre de 2010.
EL ARGENTINO (2010): “Los intendentes con Policía Comunal
piden que se garantice el financiamiento”, disponible en la
siguiente URL: http://www.elargentino.com/nota-91126-medios-122-Los-intendentes-con-Policia-Comunal-piden-quese-garantice-el-financiamiento.html. Recuperada el 25 de
Octubre de 2010.
FRÜHLING H. (2003): Policía Comunitaria y Reforma Policial
en América Latina ¿Cuál es el impacto?, disponible en la siguiente URL: http://www.urbeet ius.org/. Recuperada el 10 de
Octubre de 2008.
KESSLER, G. (2010): El sentimiento de inseguridad. Sociología
del temor al delito. Buenos Aires: Siglo XXI.
LA NACIÓN (2009): “Eliminaría Scioli la Policía Comunal”,
disponible en la siguiente URL: http://www.lanacion.com.
ar/1172348-eliminaria-scioli--la-policia-comunal. Recuperada
el 12 de febrero de 2010.
LA SEGURIDAD PÚBLICA
283
LATINOBARÓMETRO (2010): Fundación Latinobarómetro,
disponible en la siguiente URL: http://www.latinobarometro.
org/latino/latinobarometro.jsp. Recuperada el 26 de febrero
de 2011.
Ley N° 13.210. Provincia de Buenos Aires.
OSSE, A. (2007): Entender la labor policial. Madrid: Editorial Amnistía Internacional.
PNUD (2003): “Documento base sobre Seguridad Ciudadana”, presentado en la Jornada de Lanzamiento de la Mesa de Diálogo sobre
Seguridad Ciudadana del Diálogo Argentino, Buenos Aires.
PNUD – INSTITUTO LATINOAMERICANO DE SEGURIDAD Y
DEMOCRACIA (2005): Estrategia de Reforma y Modernización Policial, Centro Regional de Conocimientos y Servicios
para el Desarrollo en América Latina y el Caribe, disponible
en la siguiente URL: de http://www.ilsed.org.ar. Recuperada el
2 de Octubre de 2006.
RICO J. & CHINCHILLA L. (2002): Seguridad Ciudadana en America Latina. Buenos Aires: Siglo XXI.
ROSANVALLON P. (1995): La nueva cuestión social, Buenos
Aires: Ed. Manantial.
SAIN, M. (2008): El Leviatán azul. Policía y política en la Argentina, Buenos Aires: Siglo XXI.
SAIN, M. (2002): Seguridad, democracia y reforma del sistema
policial en la Argentina, Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
SOZZO, M. (2000): “Seguridad urbana y tácticas de prevención
del delito”, en Cuadernos de Doctrina y Jurisprudencia Penal
10B, Buenos Aires: Editorial Ad-Hoc.
TUDELA P. (2007): Reforma policial, COP y POP: Perspectivas
latinoamericanas de aplicación y paradigmas de gestión policial dirigida a la comunidad, disponible en la siguiente URL:
http://www.investigaciones.cl. Recuperada el 20 de Febrero
de 2009.
Artículos de opinión
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO*
POR
JUAN PABLO CETTOUR10, Y PABLO JAVIER SALINAS11
Uno de los andamiajes fundamentales
El proceso de
del sistema republicano de gobierno es el
desprestigio
Poder Legislativo, seno de la elaboración
del rol de los
de las leyes que componen el marco norlegisladores
y
mativo de nuestro país. El pueblo tiene la
los
políticos
en
posibilidad de elegir a quienes serán sus
general tuvo
representantes en esta institución demosu consolicrática para que encarnen sus intereses y
dación
en los
logren, en el marco del debate de ideas, el
años 90, con la
progreso de la Argentina.
aplicación de
El trabajo de los Diputados y Senadopolíticas reres fue respetado históricamente, aún dugresivas.
rante las sucesivas interrupciones al orden
democrático de las que ha sido víctima
nuestro país. Sin embargo, producto de las políticas regresivas
que se implementaron a partir de la década del noventa, el rol
de los políticos en general, y de los legisladores en particular,
ha sido puesto en tela de juicio. Si bien en los últimos años
este descreimiento ha ido mermando, aún continua instalado
en ciertos sectores y sigue siendo pernicioso para la vida en
democracia.
10
Juan Pablo Cettour es Abogado y Coordinador de Asesoramiento Legislativo
del Equipo de Gestión Económica y Social.
11
Pablo Javier Salinas es Licenciado en Ciencia Política y Coordinador de Investigación y Capacitación del Equipo de Gestión Económica y Social.
*
Los autores de este artículo agradecen especialmente la colaboración de Martín
Mazzón en el armado de la mayoría de las tablas presentadas en el artículo y la búsqueda de información parlamentaria; y a la Dra. Agustina Cattáneo por la realización
de tablas con información legislativa.
288
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
La intención de este artículo es verter la experiencia de EGES
de más de una década de trabajo en el Congreso para describir
todas las aristas que componen la tarea legislativa. El rol que
cumplen los legisladores durante todo su mandato excede ampliamente su papel en el proceso de sanción de leyes y en el debate
legislativo de las mismas. Como señala María Angélica Gelli “la
función primordial del Congreso es la de legislar, es decir, la de
crear derecho, en algunas materias de modo absoluto y exclusivo.
En el ejercicio de otras atribuciones integra la voluntad política del
Ejecutivo por si o por algunas de sus cámaras, cuando aprueba
tratados internacionales. También tiene
importantes atribuciones que generan
En la primera
controles sobre los otros órganos de popublicación de
der, como el juicio político al que puede
EGES (2010)
hemos repasado someter a integrantes del ejecutivo y de la
Corte Suprema de justicia de la Nación;
exhaustivamenlos pedidos de informes o mociones de
te las funciones
censura y hasta la remoción del Jefe de
del Congreso y
Gabinete de Ministros; la aprobación o
sus particularirechazo de la cuenta de inversión; las codades.
misiones investigadoras”. (p. 540,2003)
Para cumplir con el objetivo expresado repasaremos sucintamente las diferentes funciones que cumplen los legisladores,
sus formaciones y experiencias laborales previas a su ingreso a
las Cámaras y la performance del Poder Legislativo desde 2001
hasta la actualidad.
El Poder Legislativo y su composición
Como señalamos en la primera publicación de EGES (2010),
en nuestro país el Poder Legislativo se ha conferido a un órgano
bicameral que la Constitución Nacional denomina “Congreso”. Es
incorrecto llamarlo “Parlamento”, ya que el sistema argentino de
gobierno no es parlamentario, sino presidencialista.
La Cámara de Diputados representa al pueblo de la Nación
en su conjunto, razón por la cual, es impropio identificar a los di-
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
289
putados con los distritos en los que fueron elegidos. De la misma
manera, cuando se presenta un proyecto de Ley en la Cámara
Baja los objetivos a tenerse en cuenta no debieran ser los provinciales o locales, sino más bien los intereses generales de la
Nación. En la práctica, no obstante, es muy común que los Diputados presenten iniciativas destinadas a beneficiar directamente
a una provincia en particular. Esto se da tanto por el conocimiento
que tienen de la Provincia, como por el deber de responder ante
sus votantes.
En cambio, el mandato del Senado es
Desde el Conprecisamente expresar los intereses provingreso de la
ciales. Esto se refleja en la representación
Nación,
además
igualitaria que tienen todas las Provincias
de sancionarse
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a
leyes,
se apruediferencia de la representatividad en Dipuban
proyectos
tados que es proporcional a la cantidad de
de resolución,
habitantes.
declaración y
A su vez, la Constitución Nacional escomunicación.
tablece, en los Artículos 77º a 84º, de qué
modo y con la intervención de qué poderes
se establecerá un régimen para la formación y sanción de leyes.
En este sentido, debe señalarse que aunque la función legislativa
corresponde primordialmente al Congreso, el Poder Ejecutivo
tiene también un papel importante como órgano co-legislador.
En sistemas jurídicos como el nuestro, donde la división entre
los tres poderes es muy marcada, se establecen criterios de exclusividad en la regulación de determinadas materias. Sin embargo, en el caso de la práctica legislativa, (especialmente con posterioridad a la reforma constitucional del año 1994) se han fijado
criterios que destacan el importante rol de las iniciativas remitidas
por parte del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación.
El procedimiento de formación y sanción de leyes estipulado
por la Carta Magna puede ser dividido en 4 etapas:
1. Iniciativa
2. Discusión y sanción
290
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
3. Promulgación
4. Publicación
Respecto a dicho procedimiento caben dos aclaraciones. En
primer lugar, debe precisarse que la normativa constitucional establece el marco general del proceso de aprobación de las leyes,
pero que éste se halla regulado en detalle por los respectivos reglamentos de las Cámaras, donde puede apreciarse la verdadera
complejidad del trámite parlamentario.
En segundo lugar, es importante
La intención de
aclarar que ambas Cámaras, además
este artículo es
de proyectos de Ley, tratan y emiten iniarrojar luz sociativas de otras naturalezas: proyectos
bre el trabajo de de Resolución, Declaración, de Decreto,
los legisladores
Comunicación, etc. A diferencia de los
nacionales.
proyectos de Ley, estos últimos únicamente se encuentran regulados por los
respectivos Reglamentos y no por la Constitución Nacional.
Por otro lado, tras la reforma de 1994, que incorporó la iniciativa
popular por medio del Artículo 39º también los ciudadanos pueden
presentar proyectos de ley, con excepción de los que remiten a los
siguientes temas: reforma constitucional, tratados internacionales,
tributos, presupuesto y materia penal. Los proyectos propuestos
por iniciativa popular se identifican con la sigla “P” en su denominación. El Art. 39º dispone que los proyectos surgidos de la iniciativa
popular deben presentarse en la Cámara de Diputados y que el
Congreso debe darles expreso tratamiento dentro del término de
doce meses. Además, la Ley reglamentaria N° 24.747 estipuló que
la iniciativa popular requiere la firma de un número de ciudadanos
no inferior al uno y medio por ciento del padrón electoral utilizado
para la última elección de Diputados Nacionales debiendo estar
representados, al menos, seis distritos electorales.
En cuanto a su integración, en este momento el Congreso
de la Nación está compuesto por la totalidad de sus miembros,
sin ninguna vacante. Quienes ocupan las bancas –Diputados y
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
291
Senadores Nacionales– no son otra cosa que ciudadanos que
entregan su experiencia en beneficio de la representación del
pueblo y las provincias, desde distintas expresiones ideológicas,
bloques y partidos políticos. Esta es una aclaración importante
ya que si bien muchos legisladores que culminan sus mandatos
obtienen la renovación de sus bancas, muchos otros aspirantes
no vuelven a obtener cargo alguno a lo largo de su carrera política. En este sentido, puede afirmarse que elegir la vida pública
conlleva un riesgo mayor que el ejercicio privado de una profesión
u oficio. Consideramos pertinente analizar la formación profesional y experiencia laboral anterior de los Diputados y Senadores
Nacionales, ya que una vez cumplidos sus mandatos, mientras
que algunos (la mayoría) reeligen sus bancas, emigran de una
Cámara a la otra, o retornan a sus provincias para ejercer alguna
otra actividad vinculada a la política, otros legisladores retoman
sus actividades privadas.
TABLA N° 1: Formación profesional de los Diputados Nacionales
Trayectoria laboral previa
Cantidad
No responden
70
Abogados
67
Docentes
27
Ingenieros
22
Contadores públicos
11
Arquitectos
8
Médicos
8
Licenciados en Economía
7
Licenciados en Ciencias Polí5
ticas
Licenciados en Psicología
5
Otras actividades
27
FUENTE: Elaboración EGES
en base a los datos de la Fundación Directorio Legislativo (2010)
292
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
De acuerdo a lo que se desprende de la Tabla 1, las profesiones y actividades de los legisladores son variadas. Además,
podemos agregar que de los legisladores actuales hay 25 que no
han tenido un desempeño previo en un cargo público; mientras
que en el otro extremo, hay 5 legisladores que han sido gobernadores de sus provincias (Felipe Solá, Eduardo Fellner, Ramón
Puerta, Hugo Perié y Jorge Obeid).12
TABLA N° 2: Formación profesional de los Senadores Nacionales
Trayectoria laboral previa
Abogados
No responden
Ingenieros
Docentes
Médicos
Otras actividades
Cantidad
25
13
9
7
5
13
FUENTE: Elaboración EGES
en base a los datos de la Fundación Directorio Legislativo (2010)
En el análisis de la trayectoria laboral previa a la asunción de
sus bancas del Senado de la Nación, el balance de poder es aún
más marcado, ya que se encuentran presentes 9 ex gobernadores13 (Carlos Menem, Adolfo Rodríguez Saá, Roy Nikisch, Carlos
Reutemann, Pablo Verani, Oscar Castillo, Mario Jorge Colazo,
Juan Carlos Romero y Carlos Verna) y 2 ex presidentes (Carlos
12
Una mención particular merece Ramón Puerta, quien en 2001 asumió el ejercicio del Poder Ejecutivo como Presidente Provisional del Senado cuando renunció
De la Rúa y se puso en funcionamiento la Ley de Acefalía (ya que el Vicepresidente,
Carlos “Chacho” Álvarez, había renunciado tiempo antes del fin del gobierno de la
Alianza). Si bien generalmente se lo considera un “ex presidente”, ésta es una denominación equivocada.
13
Si bien no es Senador, es importante destacar que en el ámbito del Senado hay
presentes 10 ex gobernadores, ya que el Vicepresidente, Julio Cobos, fue el primer
mandatario mendocino desde 2003 hasta 2007.
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
293
Menem y Adolfo Rodríguez Saá). Hay solamente dos senadores
que no se desempeñaron en la función pública antes de asumir
su banca.
El trabajo de los legisladores
Generalmente se asume que un buen
La división del
legislador es aquel que presenta la mayor
trabajo legiscantidad de proyectos. Sin embargo, esta
lativo
del Cones una tradición heredada de una vieja
greso
en
comiforma de concebir la política que asocia el
siones agiliza
buen trabajo legislativo con la producción
el
tratamiento
de cientos de nuevas leyes en el ordede diversas
namiento jurídico. Esta visión refleja una
normas de
concepción argentina simplista del trabajo
orígenes
hetelegislativo. De hecho, en muchos países
rogéneos.
finalizan los períodos legislativos con muy
pocas nuevas leyes aprobadas, y sus Poderes Legislativos no son cuestionados socialmente como en
estas latitudes.
Esta noción es fomentada, incluso, a través de la entrega de
premios por parte de medios de comunicación y organismos asociados al Congreso Nacional, lo que puede incluso distorsionar
el trabajo legislativo. No estamos afirmando que presentar una
numerosa cantidad de proyectos sea necesariamente malo, pero
utilizar ese como único criterio de medición del desempeño de un
legislador es subestimar la importancia del resto de sus funciones
y concebir su actividad de manera limitada.
El cometido del presente apartado es mencionar aquellas
tareas que forman parte del trabajo de un legislador que suelen
ser desconocidas para quienes no frecuentan el ámbito legislativo. Esta enunciación no es taxativa ni tiene pretensiones de
exhaustividad, pretende simplemente ser un repaso sucinto de
las actividades que los legisladores tienen la posibilidad de desarrollar.
294
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Comisiones de Asesoramiento
Como ya hemos mencionado en publicaciones anteriores, una
comisión está compuesta por un grupo de legisladores que se
especializa en el tratamiento de determinados temas específicos
y cuya función esencial es analizar en profundidad y dictaminar
sobre los proyectos ingresados en la Cámara en una instancia
anterior a que estos sean tratados y votados por la totalidad de
los legisladores en el recinto.
Al considerar una iniciativa, los inteUna de las acgrantes de la Comisión reciben asesoratividades que
miento técnico especializado, se reúnen
más realizan los
con los diferentes sectores interesados y
legisladores es
realizan las correcciones y adiciones que
participar en las
consideran necesarias a las iniciativas
reuniones de
legislativas. De este modo, cuando éstas
comisión, traingresen al recinto para su tratamiento en
bajo que genesesión plenaria, ya estarán prácticamente
listas para ser votadas.
ralmente no es
tenido en cuenMuchas veces la importancia del trata por la ciudabajo en comisión es ignorada, tomando
danía.
notoriedad pública sólo aquellas reuniones en las cuales se trata un tema de
gran relevancia para la agenda política y mediática. Como resultado del desconocimiento del funcionamiento interno del Congreso se sostiene que no hay actividad cuando no se sesiona. Sin
embargo, la falta de sesiones puede deberse a múltiples causas:
acuerdos de bloques para prolongar el tratamiento de temas de
relevancia que no admiten un trámite legislativo veloz; falta de
acuerdo en la Comisión de Labor Parlamentaria; falta de quórum
para realizar las sesiones, entre otras.
Reuniones y actividades de bloque
La potestad de conformar bloques e interbloques legislativos
está regulada por los reglamentos de las Cámaras Legislativas
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
295
del Congreso, pero su funcionamiento exige la voluntad de los
legisladores de articular políticas conjuntas, de elaborar defensas y cuestionamientos al resto de las expresiones políticas,
y de fijar posturas comunes ante ciertos aspectos de la vida
política aunque estos no sean necesariamente tratados en el
Congreso.
Estas reuniones se realizan en los
El trabajo de
mismos días en los que hay actividad parlos legislalamentaria, por lo que generalmente son
dores
en sus
invisibles a la mirada de los ciudadanos
provincias no
informados y los medios de comunicación.
es
considerado
Solamente en los últimos años, debido al
a la hora de
rol que el Congreso tiene en la actualidad,
reconocer las
se ha dado a conocer en forma generalizatareas
que lleda esta práctica legislativa que es vital para
van a cabo en
el mantenimiento de la institución legislativa
representación
y la coherencia fáctica de las decisiones
del pueblo y
que se adoptan.
las provincias.
Actividad partidaria y provincial
Un hecho que no debería ser ignorado es que, a través de
los mecanismos de representación que se establecen en nuestra
Constitución Nacional, los legisladores ocupan las bancas para las
que han sido elegidos por representar alguna expresión partidaria
(ya sea ésta producto de un partido político o de una alianza).
La construcción, consolidación y crecimiento de un partido
político es un logro que se debe a la tarea conjunta de militantes,
adherentes y funcionarios públicos que ejercen funciones en el
Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo. Es por ello que los
legisladores, en cada una de sus provincias y a nivel nacional,
articulan acciones dentro de su estructura partidaria, de las que
surgen propuestas legislativas, acciones concretas y elaboraciones de plataformas de campaña y partidarias.
296
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Como se desprende de los párrafos anteriores, los Diputados
y Senadores deben dedicar tiempo a evaluar partidariamente la
performance de la representación electoral que ejercen mientras
duran en el ejercicio de sus mandatos. Eso sólo se logra mediante debates partidarios y consultas permanentes a la ciudadanía,
siendo los partidos políticos y la actividad militante el ámbito de
discusión por antonomasia.
Otra de las actividades de los legisladores, generalmente ignorada por el público, es la que llevan a cabo en cada uno de los
distritos que representan en el Congreso Nacional. Muchas veces
se los evalúa únicamente por su actividad en Buenos Aires (en
ocasión de una sesión o del trabajo en comisiones), ignorando el
componente federal de nuestra República
Es costumbre
y la importancia que tiene la labor de los
que a los viajes
Diputados y Senadores en la obtención
internacionales
de las demandas de cada uno de sus
que realiza el
lugares de procedencia. Únicamente
primer mandaestando en su territorio los legisladores
tario sean invipueden llevar al Congreso las demandas
tados legisladoprovinciales que necesiten la atención de
res nacionales.
una Ley nacional.
Reuniones de gestión en organismos nacionales
Otra parte importante del trabajo de los legisladores durante
su estadía en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la concreción de reuniones con miembros del Poder Ejecutivo Nacional
para poder realizar gestiones que tengan impacto provincial. En
este sentido, muchas veces los Diputados y Senadores concurren
a los diversos Ministerios y Secretarías con el fin de gestionar
obras públicas, programas de impacto territorial, apertura de oficinas regionales, otorgamiento de becas, equipamientos, etc. A
través de estas gestiones, muchas provincias encuentran en sus
legisladores voceros autorizados para elevar reclamos y sugerencias de acción.
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
297
Actividades protocolares
La práctica política también exige que los legisladores concurran a eventos protocolares de alcance nacional e internacional que
son muy relevantes para el país y para cada una de las provincias.
El producto de estos trabajos se ha visto reflejado, por ejemplo, en
el reconocimiento de aportes laborales entre países limítrofes y en
acuerdos de tratamiento sanitario en zonas de frontera.
Las actividades protocolares también
Los legisladoimplican el acompañamiento al Presidenres nacionales
te en los viajes oficiales al exterior, a las
contribuyen al
asambleas anuales de organismos interavance de la
nacionales como la Organización de las
unión de los
Naciones Unidas (ONU) o la Organización
bloques
regioInternacional del Trabajo (OIT).
nales.
En definitiva, lejos de ser una pérdida de
tiempo, la concurrencia de los legisladores a
este tipo de reuniones redunda en beneficios para sus provincias y
para el país en general. Muchas veces estos viajes son aprovechados para la observación de experiencias exitosas de gestión que
pueden ser implementadas en el país.
Responsabilidades en otros organismos
parlamentarios regionales
El alto grado de avance de la unión de países en bloques regionales con objetivos políticos, económicos, sociales y culturales,
se ve acompañado por la tarea parlamentaria. Los legisladores
argentinos actualmente concurren a dos organismos parlamentarios regionales: el Parlamento Latinoamericano (Parlatino) y el
Parlamento del Mercosur (Parlasur). En relación a este último, la
reciente reforma política prevé la elección de los parlamentarios
del Mercosur. Se ha delegado a manos del cuerpo legislativo el
establecimiento de la fecha de elecciones y del procedimiento de
asignación de bancas.
298
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Elaboración de proyectos legislativos
Como mencionamos ut supra, la elaboración de proyectos
legislativos es la actividad más reconocida de los legisladores. A
raíz de esto, creemos que merece un análisis profundo.
Luego de la crisis política, económica y social de 2001, el
rol de los políticos fue duramente cuestionado. Una de las manifestaciones de rechazo más destacadas fue el célebre “que se
vayan todos” que marcó toda una época. Es importante analizar
de qué manera se ha superado esa etapa desde la producción
legislativa.
A continuación, presentamos dos tablas que resumen la presentación de proyectos legislativos desde la recuperación de la
democracia en 1983.
TABLA N° 3: Presentación de proyectos legislativos desde 1983 en la
Honorable Cámara de Diputados de la Nación
Período
Parlamentario
101 (1983)
102 (1984)
103 (1985)
104 (1986)
105 (1987)
106 (1988)
107 (1989)
108 (1990)
109 (1991)
110 (1992)
111 (1993)
112 (1994)
113 (1995)
114 (1996)
115 (1997)
116 (1998)
Ley
373
1662
1413
1185
745
1045
926
1194
1173
1284
1212
1074
1116
1424
1375
1767
Resolución Declaración
410
949
831
927
879
1229
1385
2210
1902
2202
2194
2113
2243
3100
2724
3451
425
669
666
884
745
1081
1345
1553
1339
1456
1396
1688
1649
2156
1746
1920
Mensajes y
P/L del PEN
51
96
36
59
68
31
59
30
47
27
38
30
29
32
72
39
Mensajes
del PEN
8
6
16
12
16
13
33
54
41
84
49
62
56
50
22
54
299
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
117 (1999)
118 (2000)
119 (2001)
120 (2002)
121 (2003)
122 (2004)
123 (2005)
124 (2006)
125 (2007)
126 (2008)
127 (2009)
128 (2010)
1634
1828
1796
2161
1488
2251
1714
2185
1560
1881
1721
2253
2781
3119
3102
2858
2057
2728
2661
2644
2321
2776
2585
3738
1530
2081
2278
1936
1487
2018
1635
1494
1018
1213
1011
1553
54
33
39
52
32
28
21
19
24
37
32
21 (*)
71
64
104
143
91
81
73
60
18
16
33
55 (*)
* Datos provisorios hasta el 9 de diciembre de 2010
FUENTE: Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable
Cámara de Diputados de la Nación
TABLA N° 4: Presentación de proyectos legislativos
desde 1983 en la Honorable Cámara de Senadores de la Nación
Período
Parlamentario
101 (1983)
102 (1984)
103 (1985)
104 (1986)
105 (1987)
106 (1988)
107 (1989)
108 (1990)
109 (1991)
110 (1992)
111 (1993)
112 (1994)
113 (1995)
114 (1996)
115 (1997)
Ley
Resolución
44
343
257
247
153
266
233
257
229
255
264
314
332
400
410
49
93
62
93
72
100
69
142
187
247
287
253
396
589
512
Declara- Comuni- Decreción
cación
to
22
36
56
46
39
42
82
118
215
222
403
306
403
589
684
147
383
449
399
364
565
560
910
867
921
1227
763
963
1247
1046
1
1
1
1
5
Mensajes
y P/L del
PEN
1
15
34
85
45
34
35
78
95
45
69
65
58
65
91
Mensajes del
PEN
1
2
12
16
7
2
8
21
30
387
269
122
197
112
33
300
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
116 (1998) 434
117 (1999) 479
118 (2000) 496
119 (2001) 582
120 (2002) 903
121 (2003) 724
122 (2004) 1094
123 (2005) 763
124 (2006) 1293
125 (2007) 867
126 (2008) 1052
127 (2009) 909
128 (2010) 1217
491
437
449
507
571
593
438
483
406
409
470
268
358
557
670
791
522
832
1184
1730
1993
1859
1800
2521
1813
2218
863
747
922
588
1163
1063
1272
1080
1159
747
655
538
599
1
1
1
2
2
86
73
55
47
44
44
49
34
62
57
21
42
12 (*)
118
111
29
200
193
91
162
150
119
226
154
133
126 (*)
* Datos provisorios hasta el 2 de septiembre de 2010
FUENTE: Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable
Cámara de Diputados de la Nación
De acuerdo a la información que se desprende de las tablas,
el número de proyectos de ley presentados varía de manera
heterogénea a lo largo de los diversos períodos legislativos. Sin
embargo, es notorio como luego de la crisis de 2001, la revalorización de la política en general, y del Congreso en particular como
mecanismo de articulación social y de calidad institucional, ha
repercutido en la presentación de iniciativas legislativas.14
Las leyes de la última década
En este apartado, como continuación analítica del anterior,
presentamos algunas de las principales leyes sancionadas desde
2001 a la fecha en el Congreso de la Nación, con el objetivo de
demostrar la importancia del Poder Legislativo en el proceso de
14
Para un análisis cabal del tratamiento legislativo que han tenido los proyectos
de ley en los últimos años recomendamos la lectura del artículo “Análisis de las leyes
sancionadas desde 2003” de la Dra. Agustina Cattaneo en: Publicación del Equipo de
Gestión Económica y Social, número I (2010).
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
301
recuperación de la política como instrumento legítimo de canalización de las demandas ciudadanas.
TABLA N° 5: Leyes en materia de ambiente y recursos naturales
Ley
25.675
26.197
26.639
Título
Objeto
Política Ambien- Se establecen los presupuestos mínimos
tal Nacional.
para lograr una gestión sustentable y
adecuada del ambiente, la preservación y
protección de la diversidad biológica y la
implementación del desarrollo sustentable. Se crea el Consejo Federal de Medio
Ambiente (COFEMA).
Hidrocarburos Se establece la administración de las
provincias sobre los yacimientos de hidrocarburos que se encontraren en sus respectivos territorios, lecho y subsuelo del
mar territorial del que fueren ribereñas.
Pr e s er vac i ó n Se establecen los presupuestos mínimos
de los Glaciares para la protección de los glaciares y del
y del Ambiente ambiente periglacial con el objeto de prePeriglacial.
servarlos como reservas estratégicas de
recursos hídricos.
FUENTE: Elaboración EGES.
Desde la implementación de una Ley de Política Ambiental
Nacional y la institucionalización del Consejo Federal que se
encarga del manejo de los recursos naturales se evidenció una
clara señal en sintonía con el cuidado del medio ambiente, que
se vio reforzada con una norma que regula el manejo de los hidrocarburos y la protección de los glaciares. Esta última ley fue
muy discutida, siendo incluso vetada por el Poder Ejecutivo en su
primera sanción.
302
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA N° 6: Leyes en materia fiscal y económica
Ley
25.413
25.445
25.453
25.551
25.561
25.570
25.917
Título
Objeto
Ley de Compe- Se establece un impuesto sobre los crétitividad
ditos y débitos en cuenta corriente bancaria. También es conocida como “Ley de
Impuesto al Cheque”.
Ley de Conver- El peso será convertible para la venta, a
tibilidad.
una relación de un peso ($ 1) por el promedio simple de un dólar de los Estados
Unidos de América (u$s 1) y un euro de
la Unión Europea (E 1).
Ley de Equilibrio Se establece que todas las jurisdiccioFiscal (Déficit nes y entidades deberán programar la
Cero)
ejecución física y financiera de sus presupuestos.
Compre Trabajo Se establece un régimen de compras
Argentino.
para el Estado Nacional y sus concesionarios, licenciatarios y permisionarias.
Emergencia Pú- Declaración de la emergencia pública en
blica y Reforma materia social, económica, administratidel Ré gim en va, financiera y cambiaria. Se elimina la
Cambiario.
“convertibilidad”
Coparticipación Se ratifica el acuerdo Nación– Provincias
Federal de Im- sobre relación financiera y bases de un
puestos.
régimen de coparticipación federal de
impuestos celebrado el 27 de febrero de
2002.
Creación del Ré- Se establecen reglas generales de comgimen de Res- portamiento fiscal con el objeto de dotar
p o n s a b i l i d a d de una mayor transparencia a la gestión
Fiscal.
pública.
FUENTE: Elaboración EGES.
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
303
Las leyes implementadas desde 2001 con relación a temáticas
fiscales y económicas fueron muy polémicas. Un claro ejemplo
fue la implementación de la Ley de Convertibilidad que incorporaba al Euro, que luego fue derogada con la devaluación producida
en 2002. Se destacan la creación de la Ley del Impuesto al Cheque, de Equilibrio Fiscal (déficit cero) y de Responsabilidad Fiscal.
Por otra parte, en relación a temáticas de índole económica y
productiva es relevante la mención de la Ley de Compre Trabajo
Argentino, actualmente bajo revisión del Congreso.
TABLA N° 7: Leyes en materia educativa
Ley
26.058
26.075
26.206
Título
Objeto
Ley de Educa- Se regula y ordena la Educación Técnicoción Técnic o Profesional en el nivel medio y superior
Profesional
no universitario del Sistema Educativo
Nacional y la Formación Profesional.
Ley de Finan- Se establece un incremento de la inverciamiento Edu- sión en educación, ciencia y tecnología
cativo.
en forma progresiva, hasta alcanzar en
el año 2010, una participación del 6% en
el PBI.
Ley de Educa- Se fijan los principios liminares y rectores
ción Nacional del sistema educativo nacional. Se establece la obligatoriedad de la educación
secundaria.
FUENTE: Elaboración EGES.
Una vez superada la crisis de 2001 y sus efectos la recuperación del país permitió que se establezcan modificaciones en
educación. Se derogó la reforma educativa de los años noventa
y se implementó una nueva Ley de Educación Nacional que,
entre otras cosas, establece la obligatoriedad de la escuela secundaria, cumpliéndose de esta manera con uno de los Objetivos
304
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
de Desarrollo del Milenio establecidos por la ONU. Además, se
implementó nuevamente la enseñanza técnica y se aseguró una
participación del 6% del PBI para el presupuesto educativo a través de un aumento escalonado en años anteriores.
TABLA N° 8: Leyes en materia de creación de empresas estatales
Ley
25.943
Título
En e r gía A rgentina Sociedad Anónima
(ENARSA)
26.100
C r e a c i ó n d e Se constituye la sociedad “agua y saneaAySA
mientos argentinos sociedad anónima”,
(AYSA).
Transporte ae- Expropiación de Aerolíneas Argentinas
rocomercial
SA, de Austral Líneas Aéreas Cielos del
Sur SA.
26.466
Objeto
Se crea ENARSA, con el objeto de llevar
a cabo el estudio, exploración y explotación de los yacimientos de hidrocarburos
sólidos, líquidos y/o gaseosos, el transporte, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de estos
productos y sus derivados; así como
de la prestación del servicio publico de
transporte y distribución de gas natural;
y la generación, transporte, distribución y
comercialización de energía eléctrica.
FUENTE: Elaboración EGES.
En contraposición con las prácticas de los noventa, el nuevo
rol del Estado implicó la creación de empresas públicas como
ENARSA y AySA enfocadas principalmente a dos recursos de carácter geoestratégico: la energía y el agua. Además, se concretó
el retorno al Estado de su aerolínea de bandera con la expropiación de Aerolíneas Argentinas y de Austral.
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
305
TABLA N° 9: Leyes en materia de Justicia y Derechos Humanos
Ley
Título
25.779
Justicia.
26.080
Modificación del
Consejo de la
Magistratura
26.183
Corte Suprema
de Justicia de la
Nación.
26.394
Justicia Militar
26.618
Matrimonio
Civil.
Objeto
Se declaran insanablemente nulas las
Leyes 23.492 y 23.521 de Obediencia
Debida y Punto Final.
Se modifican, entre otras cosas, la composición del Consejo, las atribuciones del
Plenario, las facultades y conformación
de las comisiones, los procedimientos de
remoción y las sanciones, el concurso y
las incompatibilidades para ser miembro.
Reducción de sus miembros a cinco. Se
reduce transitoriamente a siete y se irán
reduciendo a medida que se produzcan
vacantes definitivas.
Se derogan el Código de Justicia Militar
y todas las normas, resoluciones y disposiciones de carácter interno que lo reglamentan. Se modifican el Código Penal y
el Código Procesal Penal de la Nación.
Ley de matrimonio igualitario (matrimonio
gay). Se habilita el matrimonio entre personas del mismo sexo.
FUENTE: Elaboración EGES.
En términos de Justicia y Derechos Humanos hubo medidas
de gran relevancia como la declaración de nulidad de las Leyes
de Obediencia Debida y Punto Final. En paralelo, años después,
se disolvió el Código de Justicia Militar.
La reducción de los miembros de la Corte Suprema de Justicia y el nuevo mecanismo de selección de magistrados, en conjunto con la modificación del Consejo de la Magistratura constituyeron un verdadero hito legislativo. Con respecto a la ampliación
de derechos, se estableció el matrimonio igualitario.
306
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
TABLA N° 10: Leyes en materia de medios de comunicación
Ley
26.522
Título
Objeto
Ley de Servi- Se regulan los servicios de comunicación
cios de Comu- audiovisual en todo el ámbito territorial de
nicación Audio- la República Argentina.
visual
FUENTE: Elaboración EGES.
Se sancionó la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, en medio de una gran polémica y batallas legales en torno
a ciertos artículos cuestionados por algunos medios de comunicación. Más allá de esto, y sin entrar en detalles, la Ley presenta
grandes avances en la materia y es una de las más modernas a
nivel mundial, ya que implementa las posturas sostenidas en el
ámbito internacional.
TABLA N° 11: Leyes en materia de reforma política
Ley
26.571
Título
Ley de Democratización de
la Representación Política, la
Transparencia y
la Equidad Electoral.
Objeto
Regula el sistema de partidos políticos,
la designación de candidaturas a cargos
electivos, las campañas electorales y
moderniza diversos aspectos de la legislación electoral. También, regula el financiamiento de los partidos políticos.
FUENTE: Elaboración EGES.
En el año 2010, se sancionó la Ley de Reforma Política que
establece nuevos mecanismos de financiamiento partidario y la
obligación de realizar de internas abiertas, simultáneas y obligatorias para la selección de candidatos de los partidos políticos.
Entre otros aspectos de relevancia, se refiere a la caducidad, la
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
307
difusión de estudios de opinión pública y las modificaciones al
Código Electoral Nacional.
TABLA N° 12: Leyes en materia de seguridad
Ley
26.102
Título
Objeto
Creación de la Se crea la Policía de Seguridad AeroporPolicía de Se- tuaria, la cuarta fuerza federal creada en
guridad Aero- democracia y con mando civil
portuaria (PSA)
FUENTE: Elaboración EGES.
En el año 2006, se sancionó la Ley de Creación de la Policía
de Seguridad Aeroportuaria, que incorpora cambios sustanciales
en relación al gobierno de la seguridad pública. Se elimina el autogobierno policial y se pasa a manos de civiles. Se establecen
modernos mecanismos de selección de personal, apego a la
democracia y respeto a los derechos humanos, además de transparentes sistemas de control de la labor policial.
TABLA N° 13: Leyes en materia de sistema previsional
Ley
26.417
26.425
Título
Objeto
P r e s t a c i o n e s Se modifica la ley 24.241 y se establece
Previsionales
la movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público.
SIPA– Sistema Se dispone la unificación del sistema
Integrado Pre- integrado de jubilaciones y pensiones
visional Argen- en un único régimen previsional publico
tino.
–Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) – financiado a través de un
sistema solidario de reparto. Se eliminan
las AFJP.
FUENTE: Elaboración EGES.
308
EQUIPO DE GESTIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
Se sancionaron dos leyes claves que modificaron el sistema
previsional: la Ley de Creación del Sistema Integrado Previsional
Argentino, que reemplaza al sistema de capitalización de las AFJP
y retoma el concepto de solidaridad en términos previsionales, y
la sanción de la Ley de movilidad jubilatoria, que establece dos
aumentos anuales para los jubilados argentinos. También, se
sancionó la Ley que establecía el 82% móvil para las jubilaciones,
que fue vetada por el Poder Ejecutivo.
Conclusión
A lo largo de este artículo hemos repasado aquellas actividades que realizan nuestros legisladores que exceden el mero
tratamiento de leyes en el recinto. De esta manera, puede observarse como el rol de la política en el Poder Legislativo excede los
ámbitos institucionales y se integra con actividades protocolares,
de gestión para las provincias y de cooperación internacional en
términos de representación regional.
A diez años de la consigna “que se vayan todos”, se evidencia
un aumento en la presentación de proyectos de ley, la participación legislativa de una creciente cantidad de diputados y senadores con antecedentes en la función pública y, elevados niveles de
profesionalización15 (si tenemos en cuenta la Honorable Cámara
de Diputados, casi el 73% tiene título profesional; mientras que en
el Senado el porcentaje asciende al 82%).
Este cambio en la actitud social hacia la política también se ve
reflejado en quienes optan por formar parte del Congreso. En este
momento, dentro del ámbito legislativo actúan 14 ex gobernadores
y 2 ex presidentes, lo que define la importancia del parlamento a
la hora de la definición de la realidad política argentina: la presencia de ex mandatarios provinciales en las Cámaras es un valor
que fortalece las instituciones.
15
Es importante destacar que no se está afirmando que deben ingresar sólo
profesionales al Poder Legislativo. La representación de toda la sociedad sólo se
garantiza por la presencia de la pluralidad de situaciones que pueden presentarse en
la sociedad, en donde la mayoría de los ciudadanos no posee título profesional. Simplemente se describen los datos que arrojan las composiciones de ambas Cámaras.
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
309
La jerarquización del Congreso y su importancia en la coyuntura política actual se expresa a través de las numerosas leyes que
han sido sancionadas en la última década. Muchas de ellas definen
escenarios absolutamente nuevos y avanzados en términos de
ordenamiento jurídico y social. El rol del Estado como dinamizador
de los procesos políticos, económicos y sociales es acompañado
por legislación de avanzada y debates legislativos cada vez más
profundos acerca de los nuevos rumbos que se van definiendo.
Por todo lo hasta aquí expuesto, queremos expresar nuestra
preocupación hacia la concepción limitada de la labor legislativa,
en tanto esta sólo reconoce y fomenta la generación de proyectos
de ley en grandes cantidades, descuidando la calidad y la oportunidad política de presentarlos.
Sin duda, en el Siglo XXI, el Congreso argentino se ha convertido en el ámbito por antonomasia del debate político y de la
sanción de leyes estructurales. Se han abierto canales de comunicación con la ciudadanía, que expresa mediante sus representantes sus reclamos y problemas.
Bibliografía
BARÓN, M. y MURRAY, N.A. (2010): Directorio Legislativo (20102011): Quiénes son nuestros legisladores y cómo nos representan. Buenos Aires: Fundación Directorio Legislativo.
EGES (2010): Publicación del Equipo de Gestión Económica y
Social, número I. Buenos Aires: Editorial Dunken.
GELLI, M.A. (2003): Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada. Buenos Aires: Ediciones La Ley.
Fuentes
CONSTITUCIÓN NACIONAL (1994) y Leyes N° 25.413 - 25.445
- 25.453 - 25.551 - 25.561 - 25.570 - 25.675 - 25.779 - 25.917 25.943 26.058 - 26.075 - 26.080 - 26.100 - 26.102 - 26.183 - 26.197
- 26.206 - 26.394 - 26.417 - 26.425 - 26.466 - 26.522 - Ley N°
26.571 - 26.618 - 26.639
Se terminó de imprimir en Impresiones Dunken
Ayacucho 357 (C1025AAG) Buenos Aires
Telefax: 4954-7700 / 4954-7300
E-mail: [email protected]
www.dunken.com.ar
Abril de 2011