dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

DICTAMEN 126
DICTAMEN Nº. 126/2008, de 18 de junio.*
Expediente relativo a declaración de nulidad del acuerdo adoptado por el Pleno del
Ayuntamiento de Membrilla (Ciudad Real) con fecha 23 de julio de 1998, denominado
“Adopción, si procede, de acuerdo relativo a aceptación donación finca destinada a construcción de residencia de mayores”.
ANTECEDENTES
En sesión celebrada el 23 de julio de 1998, el Pleno del Ayuntamiento de Membrilla
(Ciudad Real), a la vista de la propuesta formulada por su Alcaldesa en funciones, acordó
aceptar la donación de la finca registral nº 5.893 del término municipal de Membrilla, realizada por D. X, para destinarla a la construcción de Residencia de Mayores, dado el informe
favorable emitido por la Comisión Informativa Permanente de Asistencia al Pleno, en fecha
20 de julio de 1998. El término primero del acuerdo señalaba textualmente: “aceptar la
donación de la finca registral [...] con la condición de que en dicho terreno se construya
una Residencia de Mayores y que una vez edificada dicha residencia y la correspondiente
finca sean cedidas a la Fundación Benéfico-Asistencial creada para la construcción de
Residencia de Mayores”.
Dicha donación se formalizó mediante escritura otorgada ante Notario el día 13 de
agosto de 1998. En ella el Ayuntamiento de Membrilla, representado por su Alcaldesa en
funciones, aceptó la donación que se realizaba con las siguientes condiciones resolutorias:
“a) la finca donada deberá destinarse en un plazo máximo de diez años, a la construcción de una Residencia de Ancianos.
b) en el mismo plazo deberá de haberse invertido en dicha construcción, una cantidad
no inferior a cuarenta millones de pesetas.
c) la parte donataria no podrá vender, arrendar, permutar, hipotecar, ni realizar acto
alguno de disposición de la finca a favor de persona física o jurídica alguna, con la única
excepción de la segregación de la porción de terreno necesaria para la construcción de la
citada Residencia de Ancianos y la posterior cesión, a título gratuito, con la misma finalidad, de la finca segregada a la Excelentísima Diputación de Ciudad Real.
El resto de la finca matriz, será a su vez cedida por el Ayuntamiento a la Fundación
W, en un plazo máximo de 5 años desde la fecha de la firma de esta escritura.
d) Una vez terminada la Residencia de Ancianos, cuya construcción se prevé en esta
escritura, el donante, D. X, así como su cuñado D. Z, se reservan el derecho de residir en la
misma cuando así lo estimen oportuno, asumiendo las mismas condiciones que los demás
residentes, con la salvedad de tener ambos habitaciones individuales [...]”.
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Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez
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Asimismo, el Pleno autorizaba a realizar la segregación de los metros precisos del terreno para la construcción de la Residencia, que la llevaría a cabo la Excma. Diputación de
Ciudad Real.
Esta construcción, por parte de la Diputación, había sido acordada en el Convenio firmado el 3 de julio de 1998 entre la entonces Alcaldesa de Membrilla y el Presidente de la
Diputación, por el que el Ayuntamiento se comprometía a ceder gratuitamente a la Corporación Provincial un solar con determinadas condiciones físicas y urbanísticas con el fin de
que ésta construyera una Residencia Rural para mayores, sufragando la Diputación el 85%
de la obra y el Municipio el 15% restante. Una vez finalizadas las obras, la construcción
sería cedida al Ayuntamiento de Membrilla por un plazo de 50 años, siempre que se cumplieran tres condiciones: que la residencia se destinara a residencia de ancianos; que, si se
destinara a otro fin, la propiedad del edificio revertiría a la Diputación; y que el Ayuntamiento no mantuviera la Residencia cerrada por más de un año.
La aceptación de la donación, acordada por el Pleno Municipal, fue formalizada -como
ya se ha indicado- mediante escritura pública el día 13 de agosto de 1998, dándose inicio a
las obras que finalizaron a principios del mes de mayo de 2001, levantándose acta de recepción el 11 del mismo mes y año, tal y como lo acredita la Arquitecto del Departamento de
Arquitectura de la Excma. Diputación de Ciudad Real.
Esta misma Corporación Provincial, en Pleno celebrado el 3 de junio de 2005, acordó
ceder gratuitamente al Ayuntamiento de Membrilla el pleno dominio de la finca sobre la que
se había alzado la Residencia construida, siendo este negocio traslativo de la propiedad
formalizado mediante escritura notarial de 16 de febrero de 2006, en la que se formalizaban
las siguientes cesiones:
-
En primer lugar, segregación en dos fincas del terreno que fue objeto de donación,
diferenciándose la parte destinada a la construcción de la Residencia y la parte que
suponía el resto del terreno.
-
Cesión a la Diputación por parte del Ayuntamiento de Membrilla y declaración de
obra nueva de la Residencia, una vez terminada la obra.
-
Cesión de la Diputación al Ayuntamiento del uso del edificio destinado a Residencia.
-
Cesión por parte del Ayuntamiento del resto de la finca donada a la Fundación
Benéfica antes citada, cesión que fue aceptada por el Patronato de la Fundación el día
19 de enero de 2006.
Esta escritura fue objeto de aclaración por otra posterior de 11 de agosto de 2006, por
la que se transmitía el pleno dominio del edificio destinado a residencia al Ayuntamiento de
Membrilla.
La siguiente actuación documentada en el expediente es el anuncio, en el Boletín Oficial de la Provincia de Ciudad Real de 2 de abril de 2007, por el Ayuntamiento de Membrilla, del inicio de los trámites tendentes a la cesión gratuita de la Residencia de Ancianos a la
Fundación Benéfico Asistencial, dado que el inmueble se encuentra incluido en el Inventario
de Bienes de esta entidad, calificado como bien patrimonial. En el anuncio se señala que en
el plazo de quince días desde su publicación pueden formularse las reclamaciones y alegaciones que interesen al derecho de parte.
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Figura a continuación un informe emitido por la Secretaria de la Corporación con fecha 18 de febrero de 2008, en el que, tras señalar la intención del equipo de gobierno de
anular parte del acuerdo adoptado el día 23 de julio de 1998, en concreto, en la parte que
señala “que una vez edificada dicha residencia y la correspondiente finca sean cedidas a la
Fundación Benéfico Asistencial creada para la construcción de la Residencia de Mayores”,
manifiesta que, de conformidad con el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
en cualquier momento, previo informe favorable del Órgano Consultivo de la Comunidad
Autónoma, podrán declarar de oficio la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía
administrativa, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 del texto legal. Para la adopción
de dicha medida, recuerda que el órgano competente es el Pleno del Ayuntamiento y que el
plazo para dictar resolución se cifra en 3 meses.
A dicho informe le sigue la propuesta de la Alcaldía del mismo día, mes y año, en el
que se acuerda iniciar de oficio la apertura de expediente con el objeto de declarar la nulidad, si procede, del apartado antes transcrito del acuerdo de 23 julio del año 98, nombrando
instructor y señalando que las causas posibles de nulidad son: que el acuerdo determina una
cesión gratuita de un bien, que ni existía ni era municipal; que el acuerdo plenario no estuvo
precedido de tramitación alguna; y que se prescindió, por tanto, del procedimiento establecido para las cesiones de bienes en el artículo 110 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de
junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Dicha propuesta fue elevada a la reunión del Ayuntamiento pleno en fecha 21 de febrero de 2008, que, en votación con resultado de 7 votos a favor y 6 abstenciones, acordó el
inicio del expediente para la declaración de nulidad del apartado ya referenciado. Tras notificar a los interesados el comienzo del expediente, el Alcalde de Membrilla formula propuesta para su elevación al Pleno, en la que desestima las alegaciones efectuadas por la
Fundación interesada en el procedimiento.
Señala que el acuerdo incurrió en nulidad de pleno derecho por dos motivos fundamentales regulados en el artículo 62.1.c) y e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, puesto que
se trató “de un acto de contenido imposible en el momento de su adopción (la Residencia de
Mayores no existía) y se prescindió total y absolutamente del procedimiento establecido en
el artículo 110 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (memoria demostrativa,
certificación del Registro de la Propiedad, certificación del secretario de que los bienes
objeto de cesión figuran en el inventario, informe del interventor de no haber deuda pendiente de liquidación, dictamen del técnico sobre si los bienes están comprendidos en un
plan de ordenación, reforma o adaptación, y si es previsible que lo sean en los diez años
inmediatos, información pública por plazo no inferior a quince días)”.
Sobre la alegación formulada ante la ausencia de documentación en el expediente, el
Alcalde manifiesta que, al prescindirse absolutamente del procedimiento, no existe documentación que exhibir a la parte y, por tanto, no se puede incluir lo que no existe y, respecto
a la alegación del acto único no fraccionable, el Alcalde sostiene que “no tiene sentido, pues
el objeto del mismo fue aceptar la donación de una finca, lo cual es correcto, incurriendo
únicamente en causa de nulidad la parte que textualmente dice lo indicado al inicio de esta
propuesta”. Por todo ello, resuelve elevar al Pleno la resolución de las alegaciones y la
remisión del expediente al Consejo Consultivo.
El pronunciamiento del Pleno se produjo el 27 de marzo de 2008, en el que con 7 votos
a favor y 6 abstenciones se resolvió desestimar las alegaciones presentadas, entender que la
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parte cuestionada del acuerdo adoptado el 23 de julio de 1998 es nulo de pleno derecho y
disponer la remisión del expediente al Consejo Consultivo para su dictamen.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Teniendo en cuenta que la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el
grado máximo de invalidez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento
jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida
de manera grave y que estas cualidades que han de acompañar al ejercicio de la potestad
revisoria responden a la necesidad de buscar un justo equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de legalidad,
que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico, procede a continuación examinar su posible concurrencia en el supuesto sometido a dictamen, que no es otro que el
acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Membrilla el 23 de julio de 1998, en lo que hace
referencia a “que una vez edificada dicha residencia y la correspondiente finca sean cedidas a la Fundación Benéfico Asistencial creada para la construcción de la Residencia de
Mayores”.
Es decir, y en resumen, en un primer momento existe una donación realizada por un
particular al Ayuntamiento de Membrilla, que estaría sujeta a las condiciones resolutorias
establecidas en la escritura suscrita por el donante y por el Ayuntamiento donatorio que
consistían básicamente en que la finca donada debía destinarse en el plazo máximo de diez
años a la construcción de una Residencia de Ancianos, construyendo la Residencia la Diputación de Ciudad Real y destinándose el resto del terreno a ser objeto de cesión a la Fundación W.
Esta donación fue aceptada por el Ayuntamiento Pleno en sesión celebrada el 23 de
julio de 1998, en cuyo acuerdo de aceptación se incluyó la mención a la futura cesión de la
obra, una vez finalizada, a la Fundación antes citada, condición ésta no incluida en la escritura de donación, que respondía al ánimo que impulsaba el acto de liberalidad, que no
era otro que proporcionar a los vecinos del donante una Residencia donde las personas de
más edad pudieran ser acogidas sin tener que abandonar su localidad.
En este punto hay que resaltar que el acto de aceptación de la Corporación se produjo, sin que conste en el expediente informe alguno que sustente la decisión de la aceptación
de una donación sujeta a condición. A este respecto señala el artículo 12.2 del Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales 1372/1986, de 13 de junio, que, “No obstante, si la
adquisición llevare aneja alguna condición o modalidad onerosa, sólo podrán aceptarse los
bienes previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere”.
En este caso, es evidente que el coste de construcción de una Residencia supera con
holgura el valor que tendría el terreno donado, por lo que, aun cuando la carga de la construcción correspondía a la Excma. Diputación de Ciudad Real, tal y como se recogía en la
escritura de donación y en el propio Convenio entre las Corporaciones local y provincial,
al ser condición resolutoria de la liberalidad hacia el Ayuntamiento, hubiera debido contar
con la justificación en el expediente de su nulo impacto económico en las arcas municipales.
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En cualquier caso, el aspecto sobre el que pivota la discusión es la obligación adoptada por el Pleno de ceder la Residencia, una vez construida, a una Fundación privada de
naturaleza benéfica, obligación acordada por el órgano plenario y no por la voluntad del
donante, diferencia que trae importantes consecuencias jurídicas. En el caso de que hubiese
sido éste quien hubiese impuesto la condición como requisito de validez de la donación,
estaríamos ante una condición resolutoria en caso de incumplimiento, que se incardinaría
dentro del principio de libertad de disposición que anima nuestro derecho sucesorio, y que
debía haber sido reflejada en la escritura, de acuerdo con el artículo 633 del Código Civil
que señala el carácter constitutivo del acto de elevación a público de la liberalidad, al señalar que: “ Para que sea válida la donación de cosa inmueble ha de hacerse en escritura
pública, expresándose en ella individualmente los bienes donados y el valor de las cargas
que deba satisfacer el donatario”.
Por el contrario, en este caso, la futura cesión es producto de la voluntad del órgano
plenario del Ayuntamiento de Membrilla, y por tanto, estamos ante un acto administrativo
de disposición de bienes patrimoniales de las entidades locales, que escapa a estos principios de libertad de pactos y de respeto a la voluntad del premuerto, y que debe someterse,
en garantía del interés común, a las limitaciones y requisitos normados por el Derecho
Administrativo.
La cesión gratuita de bienes públicos de naturaleza patrimonial es un negocio jurídico
tasado y regulado con ánimo restrictivo por nuestra normativa, pues no en vano supone una
descapitalización de la Administración territorial que cede y que debe asegurarse, mediante
el procedimiento administrativo establecido, que dicha descapitalización se realiza en pos
de un mayor beneficio a la colectividad, titular a la postre del bien. Así impone el artículo
109.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales que “los bienes inmuebles patrimoniales no podrán cederse gratuitamente sino a entidades o instituciones públicas para
fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como a las
Instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro [...]”, añadiendo en el artículo
siguiente el procedimiento a seguir para lograr su aprobación con el voto favorable de la
mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. Así se señala que el
expediente contará con las siguientes actuaciones: justificación documental de la entidad o
institución solicitante de su carácter público o de sus fines en beneficio de la comunidad;
certificación del Registro de la Propiedad acreditativa de que los bienes se hallan debidamente inscritos en concepto de patrimoniales de la entidad local; certificación del Secretario de la Corporación en la que conste que los bienes figuran en el inventario aprobado por
la misma con la calificación antedicha; informe del Interventor de fondos en el que acredite
que no existe deuda pendiente de liquidación con cargo al presupuesto municipal; dictamen
suscrito por técnico que asevere que los bienes no se hallan comprendidos en ningún plan
de ordenación, reforma o adaptación, que no son necesarios para el Ayuntamiento ni es
previsible que lo sean en un plazo estimado de 10 años; e información pública por plazo no
inferior a 15 días.
Pues bien, a la vista del expediente, resulta meridianamente claro que, con anterioridad al acuerdo de 23 de julio de 1998, no se formó expediente alguno en el que constaran
los siguientes documentos:
Certificación del Registro de la Propiedad acreditativo de que los bienes se hallan
inscritos a favor del Ayuntamiento como patrimoniales. De hecho, la inscripción registral
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de los bienes no se produjo hasta el año 2006, por lo que no se contaba en el año 1998 con
asiento registral que acreditara la naturaleza del bien.
Certificación del Secretario de que los bienes figuran con este carácter en el Inventario de Bienes del Ayuntamiento. Tampoco hay constancia de dicha inscripción en el Inventario de Bienes hasta el año 2007, en el que se publica en el Boletín Oficial de la provincia
de Ciudad Real el anuncio de la cesión, por lo que cabe deducir no sólo que no se adjuntó
en el año 1998, sino que a tal fecha el bien no constaba en dicho Inventario.
Certificación del Interventor que indique la existencia de deuda pendiente que se prevea saldarla con el bien que se intenta ceder.
Dictamen técnico que asegure que los terrenos objeto de cesión gratuita no son necesarios para que el Municipio tenga una adecuada expansión urbanística o dotacional en los
siguientes diez años.
Acreditación de exposición al público de tal cesión gratuita, para la formulación de
alegaciones en beneficio del interés general del Municipio, ausencia que se configura, quizá
como la más grave e insalvable, pues priva a los habitantes del Municipio de la posibilidad
de pronunciarse sobre una cesión gratuita de un bien propiedad de su Ayuntamiento.
Así pues sin ninguna tramitación que precediera al acuerdo y que garantizara la legalidad y la oportunidad de la medida, únicamente se cuenta con el acto de voluntad de la
Corporación, que en Pleno acordó una cesión de bien futuro (que no de contenido imposible) sin respetar el conjunto de garantías que supone el procedimiento previsto.
Prueba de la ausencia del cumplimiento de los trámites previstos en la normativa local
es que, en el año 2007, se quisieran subsanar algunas de las deficiencias observadas, como
la de dar público conocimiento de la medida a través de la exposición pública y que podrían suponer el cumplimiento de algunos de los trámites necesarios para una futura decisión
de cesión gratuita, pero que en ningún caso sanan la nulidad de la que adolece un acto
anterior adoptado sin respetar los trámites esenciales del procedimiento legalmente establecido, pues no culminaron con la aprobación por la mayoría absoluta del Pleno del Ayuntamiento, según exige el primer párrafo del artículo 110.1 del repetido Reglamento de bienes de las corporaciones locales.
En suma, a la vista de cuanto se ha expuesto, se debe concluir que concurre la causa
de nulidad, prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; debiendo,
por ello, informarse favorablemente la revisión de oficio planteada por la Corporación.
En sus alegaciones la Fundación “W” invoca el artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, por considerar que el tiempo transcurrido (casi diez años), la seguridad
jurídica, la equidad y el derecho de los particulares obstan a la viabilidad de la nulidad que
se pretende mediante la presente revisión de oficio. No obstante, no se pormenorizan, ni
justifican las razones concretas que en este caso abogan por la aplicación del citado artículo 106, salvo la de haber transcurrido casi diez años desde el acuerdo municipal que preveía la cesión de la Residencia de Ancianos a la Fundación alegante. Sobre este extremo debe
tenerse en cuenta, sin embargo, que la escritura de cesión al Ayuntamiento de Membrilla
del pleno dominio del bien inmueble es de 11 de agosto de 2006.
Sin perjuicio de que no se han aportado pruebas suficientes para considerar, en el
presente caso, que no procede la revisión de oficio del acuerdo municipal de 23 de julio de
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1998 por aplicación del artículo 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, debe tenerse
en cuenta que el Ayuntamiento de Membrilla, al declarar la nulidad del acto, podrá establecer, en la misma resolución, la indemnización que, en su caso, proceda reconocer a la
Fundación interesada si de dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1
de la indicada Ley, según prevé su artículo 102.3.
DICTAMEN
Que procede informar favorablemente la revisión de oficio planteada por el Ayuntamiento de Membrilla (Ciudad Real) en relación al acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación con fecha 23 de julio de 1998, por el que se comprometía a “que una vez edificada
dicha residencia y la correspondiente finca sean cedidas a la Fundación Benéfico Asistencial creada para la construcción de la Residencia de Mayores”, al concurrir la causa de
nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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