BIENES DE USO PUBLICO - Características y variación del régimen

BIENES DE USO PUBLICO - Características y variación del régimen de
destino / BIENES FISCALES - Imposibilidad de declararlos de utilidad o
interés público para su negociación directa o la expropiación / BIENES DEL
ESTADO - Su calificación de bienes de uso público oficial depende de su
naturaleza y destinación
El régimen de los bienes del Estado, denominados de USO PÚBLICO implica que
son inalienables, imprescriptibles e inembargables (Constitución Política, artículo
63) y se caracterizan porque su uso pertenece a todos los habitantes, como las
calles, plazas, puentes y caminos (C.C.,artículo.674). Y el régimen de destino sólo
puede ser variado por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Consejo
Intendencial, siempre y cuando sean canjeados por otros de características
semejantes (artículo 6° ley 9 de 1989). Por su parte el régimen de los
denominados BIENES FISCALES, que también pertenecen al Estado y que este
maneja del mismo modo que los particulares, por ejemplo, edificios, etc.) no
ostentan las características inherentes a los clasificados como PUBLICOS, pero
ello de por sí no posibilita la declaratoria de Utilidad o Interés Público como paso
previo a la negociación directa o la expropiación pues, como se verá, existen otras
regulaciones de orden Constitucional y legal que atender con respecto a este
punto.
La tesis consistente en que el Concejo de Cartagena de Indias lo que hizo
mediante la expedición del acto acusado fue normativizar, lo que la gente ya había
hecho en la práctica al convertir desde tiempo atrás los predios de propiedad del
Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil en parques de recreación
pública, no resulta de recibo por la Sala, pues la calificación de BIEN DE USO
PÚBLICO o DE BIEN FISCAL no depende del uso que la población le esté dando
en un momento dado sino de la naturaleza y destinación del mismo.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencias T-537 y C- 370/94 de la Corte
Constitucional.
BIENES FISCALES - Para declararlos de utilidad pública o interés social
debe sujetarse al Plan de Desarrollo / ACUERDO 12 DE 1992 - Falta de
motivación / PLAN DE DESARROLLO - Deben coordinarse los de la entidad
territorial con los de las entidades nacionales / ACUERDO 12 DE 1992 Confirma nulidad
En tercer lugar, resulta menester precisar que si bien, en principio, no existe
obstáculo de rango constitucional o legal en aras a que proceda la Declaratoria de
Utilidad Pública e Interés Social respecto de los BIENES FISCALES, no lo es
menos que la autoridad administrativa no puede entrar a adoptar tal determinación
de forma autónoma e independiente de los programas trazados de manera previa
por la propia Administración. De manera que como tal Declaratoria respecto de un
bien determinado debe ser consecuencia de la previa planeación de una obra,
para cuya ejecución se requiera de determinada propiedad y la cual debe referirse
la motivación del acto administrativo respectivo a fin de que establezca la
conexidad entre la planeación, este caso municipal, y la decisión que se adopta,
con mayor razón, en tratándose de propiedad que hace parte del patrimonio de
otra entidad pública, la necesidad de la ejecución de planes debe aparecer clara a
fin de que no entren en contradicción los adoptados por la entidad propietaria de
los mismos frente a los previstos por otra entidad pública. Lo anterior implica la
existencia previa de un Plan de Desarrollo de la entidad territorial que indique la
construcción de una obra pública y del cual se derive que necesariamente la
administración requiere de una propiedad privada para la ejecución de la misma.
En el caso en estudio no se adujo en las motivaciones del Acuerdo 12 de 1992,
cuál era la obra planeada con anticipación que requería la administración ejecutar;
tampoco se extrae tal punto de los antecedentes del acto administrativo, pues,
como ya se vio, en los debates que precedieron a la aprobación del Acuerdo, por
parte de ninguno de los Concejales se hizo una presentación seria del proyecto de
Acuerdo. No puede llegarse a la falta de total coordinación entre los Planes de la
entidad territorial y los que tenga previsto la entidad del nivel nacional, pues lo que
se encuentra probado es que los terrenos de propiedad de la actora se encuentran
afectados al cumplimiento de sus funciones y, mal puede el Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena desconocer tal fin, cuando lo cierto es que la Aeronáutica
Civil debe prever con anticipación la ampliación de las pistas y demás servicios
indispensables para la debida prestación del servicio de transporte aéreo, a fin de
no improvisar en el futuro la infraestructura que requiere para el cumplimiento de
sus fines.
NOTA DE RELATORIA: Reitera concepto Sala de Consulta y S.C. No. 697 del 28
de junio de 1995, M.P. Javier Henao Hidrón.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Santa Fe de Bogotá, abril seis (6) del año dos mil
Radicación número: 5805
Actor: Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil
Referencia: APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias respecto de la sentencia que con fecha mayo
veinticinco (25)
de 1999, profirió el Tribunal Administrativo de Bolívar,
declarando la nulidad del Acuerdo Municipal No. 12 de marzo 4 de 1992,
expedido por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias.
I. ANTECEDENTES
a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL-FONDO
AERONAUTICO NACIONAL, por intermedio de apoderado, en ejercicio de la
acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo,
solicitó la nulidad del Acuerdo Municipal No. 12 del 4 de marzo de 1992,
proferido por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, “Por medio del cual
se declara de utilidad pública dos zonas de terrenos, ubicadas en el Barrio
Crespo de esta ciudad”.
b. Los hechos de la demanda.
Ellos son, en síntesis, los siguientes: ( folios 4 al 10 cuaderno principal.)
1º.
Con la Escritura Pública No. 4218 de noviembre 18 de 1968, del Circuito
de Bogotá, D.E., el Banco Central Hipotecario vendió a la Empresa Colombiana
de Aeródromos “ECA”, hoy Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil Fondo Aeronáutico Nacional, los lotes de terreno que se pretenden declarar de
utilidad pública.
2º.
El 15 de febrero de 1992, se ofició al Presidente del Concejo Distrital de
Cartagena de Indias, a fin de evitar que se declarara de utilidad pública predios
de propiedad del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y, como
consecuencia, afectados a la prestación de un servicio público como lo es el
transporte aéreo
que requiere de una infraestructura aeronáutica especial
para la cual están reservados dichos predios.
3º.
Se ofició igualmente al señor Alcalde Municipal de Cartagena de Indias,
a fin de evitar la sanción del Acuerdo Municipal.
4º.
Se puso en antecedentes al Procurador Departamental.
5º.
Mediante proyecto de acuerdo No. 07 el Concejo Distrital de Cartagena
de Indias, declara de utilidad pública los terrenos de propiedad del
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil - Fondo Aeronáutico
Nacional.
c. Las normas violadas y el concepto de violación.
El actor manifiesta que el acto acusado es violatorio de las siguientes normas :
1.
La Ley 3ª de 1977, “Por la cual se provee a la organización del Sector
Aeronáutico Civil de la Nación”
Artículo 13: “Los inmuebles que en la actualidad son de propiedad del
Fondo Aeronáutico Nacional, serán cedidos a título gratuito a la Nación,
asimismo ingresarán al patrimonio de esta los que a partir de la vigencia
de esta ley se adquieran con recursos del Fondo”.
“La Administración de los Inmuebles corresponde al
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil”.
De la lectura del texto legal, se desprende que no se trata de una autorización
dada por el legislador delegando al representante legal de determinado
organismo para que proceda a transferir ciertos inmuebles.
2.
Mediante la Ley 11 de enero 16 de 1986, el Congreso de la República
revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la
República para
codificar las disposiciones constitucionales y legales para la organización y el
funcionamiento de la administración municipal. En desarrollo de tal facultad se
expidió el Decreto 1333 de 1986, que incluyó en su título V, “ De los Acuerdos”.
3.
Con base en estas disposiciones el Concejo Distrital expidió el Acuerdo
Municipal No. 12, contraviniendo lo establecido en el Código de Comercio, en
su artículo 1776, que dice : “La Aeronáutica Civil se declara de utilidad
pública…” y el artículo 1782 del mismo estatuto dispuso : “La Autoridad
Aeronáutica es el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o la
Entidad que en el futuro asuma las funciones que actualmente desempeñe”.
3.
Mediante Decreto No. 155 de junio 14 de 1977, artículo 1º., la Alcaldía
de Cartagena de Indias dispuso: “Declarase de utilidad pública y de interés
social el globo de terreno con las edificaciones en él construidas ubicado en el
Barrio de Crespo de esta ciudad”.
Así las cosas, los predios que constituyen la infraestructura aeronáutica han
sido declarados de utilidad pública por la Ley.
4.
El Código de Régimen Municipal, artículo 107,
en relación con el
contenido de los proyectos de acuerdo, ha dado libertad a los concejos para
determinar los
asuntos del caso, pero es enfática al prescribir que: “todo
proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles
las disposiciones o modificaciones, que no se relacionen con el mismo…”
Además, conforme al reglamento interno del Concejo, la Presidencia del mismo
podrá rechazar las iniciativas que violen la presente disposición”.
c. Las razones de la defensa
El apoderado del señor Alcalde de Cartagena de Indias, expuso las razones
que, en síntesis, son las siguientes :
Lo demandado es de puro derecho y aunque las normas invocadas por la
actora en su integridad no pueden aplicarse a la controversia, ni hay verdadera
congruencia entre lo solicitado y la pretendida transgresión jurídica, no es
necesario hacer ahora referencia alguna a los hechos de la demanda.
Se reservó para la oportunidad de alegar de conclusión con el derecho de
hacer el análisis pertinente.
d. De la actuación surtida.
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio
el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen
destacarse las siguientes actuaciones:
-
Por auto de Agosto 25 de 1992, se admitió la demanda, se negó la
solicitud de suspensión provisional, y se dispuso darle el trámite de rigor.(folio
96 cuaderno principal.)
-
Mediante auto de fecha 7 de abril de 1997, ( folio 117 cuaderno
.principal), abrió a pruebas el proceso, y decretó como tales las solicitadas .
(folio 15 y 26 cuaderno principal)
-
En auto del 17 de julio de 1997, se corre traslado a las partes para
alegar de conclusión y al Ministerio público para emitir su concepto.(folio 187
cuaderno principal).
-
Tal cual consta a folio 190 del cuaderno principal, el Ministerio Público
se abstuvo de emitir concepto en alegato de conclusión, y las partes tampoco
presentaron escrito alguno.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal de primera instancia, declaró nulo el Acuerdo No. 12 de fecha 4 de
marzo de 1992, proferido por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, “Por
el cual se declaró de utilidad pública dos zonas de terreno ubicadas en el barrio
Crespo de esta ciudad, con la siguiente argumentación:
Los lotes de terreno declarados de utilidad pública por parte del Concejo
Distrital de Cartagena eran, en virtud de la Ley 3º. de 1977 y el Decreto 3148
de 1968, Bienes Estatales; es decir, el legislador fue el que les dio el carácter
de tales y el único que podía en un momento determinado variar la destinación
de los mismos.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que la competencia
para determinar la estructura de la administración, así como las competencias,
fines y el patrimonio de las entidades descentralizadas del orden nacional,
como es el caso de AEROCIVIL, corresponde al legislador, que es el único
que puede, en consecuencia, modificar aquella estructura y suprimir las
entidades creadas, así como alterar la composición del patrimonio de aquellas.
Así el Tribunal considera que el Concejo Distrital de Cartagena no tenía
facultad para declarar de utilidad pública los lotes de terreno de propiedad de
AEROCIVIL y, por ende, de la Nación, ya que éstos
formaban parte del
patrimonio de una entidad descentralizada del orden nacional y habían sido
adscritos a ella por medio de normas jurídicas de carácter superior emanadas
del Congreso de la República; por lo que sólo una Ley especial proferida por el
mismo legislador era la que podía cambiar la destinación de los lotes y,
consecuencialmente, sacarlos del patrimonio de la entidad.
Para acceder a las pretensiones de la demanda, el a quo, además, tuvo en
cuenta lo siguiente:
1°.
Analizado el material probatorio aportado por la AEROCIVIL, se observa
que por medio de la escritura 4218 de noviembre 18 de 1968, de la Notaría
Octava del Circuito de Bogotá, el Banco Central Hipotecario transfirió a la
Empresa Colombiana de Aeródromos “ECA”, un lote de terreno ubicado en el
barrio de Crespo, para ser destinado al aeropuerto de Cartagena.
2°.
Con la expedición del Decreto 3148 de 1968, los bienes que aparecieran
a nombre de “ECA” pasarían a formar parte del Fondo Aeronáutico Nacional.
3°.
La ley 3 de 1977 reorganizó el sector aeronáutico civil en el país,
estableciendo que los inmuebles que en la actualidad son de propiedad del
Fondo Aeronáutico Nacional serán cedidos a título gratuito a la Nación y su
administración
corresponderá
al
Departamento
Administrativo
de
la
Aeronáutica Civil.
4°.
Los lotes de terreno a que se refiere el Acuerdo demandado eran
BIENES ESTATALES y, como el legislador les dio tal carácter solo el legislador
puede variar el mismo.
5º.
La competencia para determinar la estructura de la administración, así
como las competencias, fines y el patrimonio de las entidades descentralizadas
del orden nacional, como es el caso de AEROCIVIL, corresponde al legislador,
que es el único que puede en consecuencia modificar aquella estructura y
suprimir las entidades creadas, así como alterar la composición del patrimonio
de aquellas.
6º.
Son diferentes los fines que el Estado persigue con los BIENES DE USO
PUBLICO que los que busca satisfacer con los BIENES FISCALES, en el
primer caso se busca satisfacer las necesidades urbanas colectivas que
trascienden los límites de los intereses privados; en el segundo, se busca es el
desarrollo de ciertas actividades que el Estado ejerce de una forma similar a los
particulares.
7°.
Por lo anterior, concluyó que el Concejo de Cartagena de Indias no
tenía competencia para expedir las reglamentaciones contenidas en el acto
acusado.
II. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN.
Inconforme con la providencia de primera instancia, la administración municipal
de Cartagena de Indias interpuso recurso de apelación, el cual sustenta con los
siguientes argumentos:
1°.
En el caso en estudio el problema no se refería a establecer de quien es
la propiedad de los terrenos a que hace relación el Acuerdo número 12 de
1992, expedido por el Concejo Distrital de Cartagena, pues lo que tenía que
debatirse no era determinar quien era su dueño sino establecer si siendo la
tierra de propiedad de una entidad estatal, por tal razón no podía el Concejo
ejercer, respecto de aquella, sus atribuciones constitucionales y legales.
2°.
Mediante el proyecto de acuerdo, que luego se convirtió en el acto
demandado, el Concejo Distrital persiguió como objeto, el de establecer de
manera formal el tradicional o acostumbrado uso que miles de habitantes del
barrio Crespo de Cartagena han venido dándole a los terrenos de propiedad de
la AEROCIVL.
3°.
Los bienes de propiedad de la AEROCIVIL estaban siendo subutilizados
por ésta desde hacía muchos años y, por el contrario, lo que se pretendió es
que fueran aprovechados y mejorados sustancialmente para la práctica de
actividades recreativas y deportivas por la comunidad del sector. Luego, lo que
persiguió el Concejo fue regularizar una situación que de hecho y por
costumbre estaba reconocida plenamente.
4°.
El Acuerdo anulado por el Tribunal Administrativo de Bolívar fue
expedido de conformidad con las siguientes normas:
-
Artículos 311 y 313 de la Constitución Política; artículos 38 y
92,
numeral 1°, del Decreto 1333 de 1986; artículos 5 y 6 de la ley 9 de 1989.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
El
Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto
solicitando se revoque la providencia apelada. Los argumentos sobre los que
se funda su petición, en síntesis, son los siguientes:
1°.
Está demostrado dentro del proceso que los terrenos declarados de
utilidad pública e interés social mediante el Acuerdo acusado, fueron adquiridos
por el Fondo Aeronáutico Nacional y luego cedidos, por ministerio de la ley, a
título gratuito a la Nación.
2°.
Para dirimir la controversia planteada se debe establecer si por el hecho
de ser los mencionados inmuebles propiedad de la Nación, el Concejo Distrital
de Cartagena de Indias carecía de competencia para declararlos de utilidad
pública e interés social, como lo hizo a través del acto acusado.
3°.
Los bienes de propiedad de las personas públicas, como la Nación, que
no están destinados al uso público, como sucede en el caso en estudio, son
bienes fiscales a tenor de lo dispuesto en el artículo 674 del C.C.
4°.
Cita al tratadista Libardo Rodríguez R., para concluir acerca del régimen
jurídico de los bienes fiscales que constituyen el dominio privado del Estado y,
como tales, la consecuencia jurídica de pertenecer a ese dominio, según la
misma teoría, consiste en que el régimen aplicable es de derecho privado por
ser ese dominio similar al de la propiedad privada.
Agrega, citando al tratadista mencionado, que existe una tendencia a
someter también los bienes fiscales a normas especiales diferentes de las que
regulan la propiedad privada, esto es, a normas de derecho público; tal es el
caso del Código de Recursos Naturales Renovables, Código de Minas, normas
especiales sobre baldíos, entre otros. Sin embargo, ello no quiere decir que se
rijan por el derecho público.
5°.
Infiere que la regla general es que los bienes fiscales se asimilan a la
propiedad privada y, por ende, se les aplica el mismo régimen jurídico de esta,
salvo los casos en que existan normas especiales de derecho público que los
reglamenten.
6°.
Los bienes declarados de utilidad pública e interés social son bienes
fiscales y, en consecuencia, el régimen aplicable es el mismo que rige para la
propiedad privada, pues no hay normas especiales de derecho público que los
regulen.
7°.
La ley 9 de 1989, en sus artículos 9, 10 y 11, dispone lo concerniente a
la declaratoria de utilidad pública y,
si los bienes fiscales tienen el mismo
tratamiento de la propiedad privada, el Concejo de Cartagena de Indias podía
adoptar las medidas de que trata el acto acusado.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La providencia apelada será confirmada, por las siguientes razones:
En primer lugar vale la pena precisar que aunque el acto demandado
contiene, para la parte actora, una decisión de índole particular y concreta, se
ejercitó la acción de simple nulidad. Sin embargo, dado que la demanda se
introdujo dentro del término de caducidad, deberá entenderse que la acción
corresponde a la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado, además, que
en el evento de la prosperidad de las pretensiones, automáticamente se
restablecerá su derecho.
Mediante el acto acusado, Acuerdo número 12 de marzo 4 de 1992, el
Concejo Distrital de Cartagena de Indias declaró de utilidad pública dos zonas
de terreno ubicadas en el barrio de Crespo de la ciudad de Cartagena.
Con los documentos aportados el a quo dedujo que se trataba de
inmuebles de propiedad de la Nación y, por el carácter de bienes estatales que
ostentan el carácter de bienes fiscales, el Concejo Distrital de Cartagena de
Indias no debió declararlos como de utilidad pública para dar inicio al proceso
de negociación directa o de expropiación.
Para resolver el asunto planteado, la Sala parte de la previsión
constitucional contenida en el artículo 58, según el cual, la propiedad es una
función social que implica obligaciones, con lo que el constituyente quiso
subordinar los intereses individuales al interés o bienestar común y, como tal,
está consagrada con una finalidad social.
“La propiedad privada goza de privilegios que le otorgan el Estado y sus
instituciones, amparo a la propiedad que no puede se menoscabado, violado o
vulnerado por leyes posteriores. Luego la propiedad legítimamente tiene todas
las prerrogativas legales y está protegida por este ordenamiento constitucional.
Pero esta propiedad, aún así concebida, tiene un límite cuando ella entra
en conflicto en razón de su ordenamiento legal con el interés público, aquella
deberá ceder a favor del interés de la colectividad.
Porque la propiedad en ningún momento debe cumplir fines ególatras o
exclusivistas para quien la posee, sino que está encaminada a satisfacer
necesidades de interés común o social. De ahí que la Constitución establezca
que la propiedad es una función social que implica obligaciones”
1
Consecuente con la anterior filosofía el inciso 1° del artículo 58 de la
Carta establece que, cuando de una ley expedida por motivos de utilidad
pública o interés social, resulten en conflicto los derechos de los particulares
1
Corte Constitucional sentencia T- 537
con la necesidad por ella reconocida, el interés privado debe ceder al público o
social.
Ello implica que, a pesar de estar consagrado constitucionalmente el
derecho a la propiedad privada, el Estado tiene determinadas prerrogativas en
relación con la misma, entre ellas, la institución de la expropiación para obtener
los bienes pertenecientes a los particulares y cuyo fundamento, no es otro, que
el ejercicio del poder público en defensa del interés general y con base,
únicamente, en una finalidad de utilidad pública o de interés social, señalados
por el legislador, y previa la indemnización correspondiente.
“De manera genérica se puede decir que la expropiación es la facultad
soberana que tiene un Estado para privar a una persona, que se encuentre en
su territorio, de un derecho patrimonial de cualquier índole”. 2
La Corte Constitucional la ha definido “como un instituto, un negocio o
una operación de derecho público, por medio de la cual el Estado, por razones
de utilidad pública o de interés social, priva coactivamente de la titularidad de
un determinado bien a un particular, de acuerdo con un procedimiento
específico y previo el pago de una indemnización”.
Son características del instituto de la expropiación el que el poder público, en
aras de la prevalencia del interés general y con base siempre en una finalidad
de utilidad pública o de interés social, puede obtener todos aquellos bienes
pertenecientes a cualquier particular que sean necesarios para garantizar los
objetivos comunes del Estado.
Por otra parte, la Sala sobre la base de que ni el derecho a la propiedad,
ni ninguno de los demás derechos es absoluto, pues tienen siempre como
limitante el interés general, ante el cual deben ceder, con el fin de que todo el
ordenamiento jurídico, económico y social logre su cabal desarrollo y su
estabilidad, en principio encuentra que para el desarrollo de los fines estatales
la administración puede adquirir la propiedad privada, bajo la compensación
2
Caballero Sierra, Anzola Gil.Teoría Constitucional.pág.287.
que se da, y que debe ser previo, pago que se realiza con el fruto de los
tributos que realiza toda la comunidad.
Por ello, la declaratoria de utilidad pública o de interés social constituye
el presupuesto fundamental para legitimar el ejercicio del poder público que se
traduce en la facultad para expropiar la propiedad privada. Pero el ejercicio de
tal facultad debe darse de conformidad con muy precisos parámetros. Tal
declaratoria debe responder a los motivos que haya señalado el legislador,
mientras que la determinación de los bienes sobre los que recae dicha
declaratoria corresponde a la autoridad administrativa.
En materia de planeación urbana el legislador, con la expedición de la
ley 9 de 1989, reguló lo relativo a la adquisición de bienes, bien por la vía de la
negociación directa bien, por la vía de la expropiación. Entre los fines que
señala la ley de Reforma Urbana se encuentran los siguientes :
a) Relativos a la ejecución de los Planes de Desarrollo y Planes de
Desarrollo Simplificado.
b) Ejecución de proyectos de urbanización o de construcción prioritarios
en los términos de los Planes de Desarrollo. vivienda de interés social :
ejecución de planes de vivienda de interés social; legalización de títulos en
urbanizaciones ilegales; reubicación de asentamientos urbanos ubicados en
sectores de alto riesgo.
c) Preservación y constitución de zonas de reserva para la protección del
medio ambiente y de los recursos hídricos.
Proyectos de construcción de obras públicas, readaptación de espacios,
ejecución de proyectos de interés social y prestación de servicios públicos:
ejecución de proyectos de infraestructura social en los campos de la salud,
educación, turismo recreación, deporte, ornato y seguridad; sistemas de
transporte masivo de pasajeros, estaciones terminales; funcionamiento de
sedes
administrativas
de
las
entidades
nacionales,
metropolitanas,
municipales; ejecución de obras públicas; provisión de espacios públicos
urbanos; programas de almacenamiento, procesamiento, distribución de bienes
de consumo básico; ejecución de proyectos de readaptación e integración de
tierras.
De conformidad con lo anotado, la Declaratoria de Utilidad Pública
responde a los programas incluidos por la administración, en cualquiera de sus
niveles nacional, departamental, distrital, municipal, local, cuya ejecución
requiera la adquisición de propiedad privada.
La competencia para tal Declaratoria, oídas las voces del artículo 11º.
de la ley
9º. de 1989, “ La Nación, las entidades territoriales, las Areas
Metropolitanas y Asociaciones de Municipios podrán adquirir por enajenación
voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos para
desarrollar las actividades previstas en el artículo 10º. de la presente ley . Los
Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y las Sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los
órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente
facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las
actividades previstas en el artículo 10º. de la presente Ley, también podrán
adquirir o decretar la expropiación de inmuebles urbanos o suburbanos, para
el cumplimiento de dichas actividades”.
El procedimiento para la adquisición de la propiedad privada, por efecto
de las razones de utilidad pública o de interés social, está compuesto de dos
etapas: una administrativa y otra judicial.
“Por vía administrativa: procede en los casos que determine el
legislador, y está sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso
respecto al precio Por vía judicial, mediante sentencia e indemnización previa,
la cual se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado
La declaratoria de utilidad pública o de interés social constituye el
presupuesto fundamental que legitima el ejercicio de la potestad expropiatoria,
motivos estos que son de carácter legislativo.
En relación con la expropiación administrativa, es de anotar, que esta es
una figura novedosa en nuestro ordenamiento jurídico, que tiene como finalidad
agilizar y hacer más efectivo el trámite de expropiación”, y así lo ha afirmado la
Corte Constitucional al expresar:
“Con la nueva Constitución de 1991, se estableció un nuevo mecanismo
desconocido en nuestro régimen que, según lo advierte el propio constituyente,
permitirá agilizar y hacer más efectivo el trámite de expropiación, en busca de
la realización del compromiso social admitido por la Carta Política, dando la
posibilidad de que esta se adelante por vía administrativa , previa la definición
legal de los casos en los que procede y con la definición del procedimiento
administrativo que corresponda, bajo las reglas constitucionales del debido
proceso y del derecho de defensa. La expropiación administrativa no es otra
cosa que el reconocimiento, en cabeza de la administración, del poder jurídico
para decidir, a través
de un acto administrativo motivado, mediante la
aplicación del derecho en un caso concreto que existen los motivos de utilidad
pública e interés social definidos por el legislador, que legitiman y justifican una
expropiación y regulan el monto de la indemnización que debe pagarse al
expropiado y la forma de pago”3.
En el caso en estudio, mediante el Acuerdo 12 de marzo 4 de 1992, el
Concejo Distrital de Cartagena de Indias declaró de utilidad pública e interés
social dos lotes de terreno, que de acuerdo con lo aportado a esta actuación,
son propiedad de la Nación. Consecuencialmente, con tal determinación,
acordó, igualmente, que la Secretaría de Obras Públicas Distritales se
abstendría de tramitar u otorgar licencia de construcción en las zonas descritas.
No se lee en el texto del Acuerdo en mención, las razones para la
adopción de tales medidas. A través de los antecedentes del acto demandado,
se tiene conocimiento de que tal determinación se adoptó para destinar los
inmuebles a la práctica de deportes, recreación y aprovechamiento del tiempo
libre, destinación que de hecho venía dándosele al predio de parte de la
comunidad y lo que conllevó a la calificación de “subutilizados” con la que se
mencionan las propiedades a la que hace referencia el acuerdo demandado.
Dentro del trámite del acto acusado la Aeronáutica Civil envió al Concejo
Distrital de Cartagena de Indias, la documentación relativa a la propiedad de
3
Corte Constitucional, sent. C-370 de 25.08.1994.
los terrenos a que hacía referencia el proyecto de Acuerdo sometido a su
consideración, aspecto que, acorde con el texto del acta de la sesión del 27 de
febrero de 1992 (folio 167), no ameritó
comentario alguno de parte de la
Corporación.
Ahora, la parte actora alega que mediante Decreto 155 de junio 14 de
1977, ( vigente en la actualidad)
el Alcalde Mayor de Cartagena,
de
conformidad con lo dispuesto en la ley 1° de 1943, declaró de Utilidad Pública
una zona de terreno para la construcción del Aeropuerto Internacional de
Cartagena en el barrio Crespo y, ordenó la expropiación de los predios que se
individualizan en dicho Decreto.
En la demanda se alega que los terrenos que son propiedad de la
Nación están reservados para las obras de infraestructura del Aeropuerto, es
decir, están afectados a la prestación del servicio que, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1808 del Código de Comercio: “es el conjunto de
instalaciones y servicios destinados a facilitar la actividad aérea, tales como
aeródromos y ayudas a la navegación aérea, información aeronáutica,
telecomunicaciones,
metereología,
aprovisionamiento
y
reparación
de
aeronaves”.
Igualmente, se alega que los predios de propiedad de la Aeronáutica
Civil han sido anteriormente declarados por el Legislador como de Utilidad
Pública e Interés Social.
Un primer punto a dilucidar por la Sala es la procedencia de la
Declaratoria de Utilidad Pública o de Interés Social consagrada en la ley 9º. de
1989 de Bienes teniendo en cuenta la naturaleza que ostentan los bienes
fiscales.
Para tal estudio es preciso establecer que, la Constitución Política tiene
prevista la propiedad privada y la estatal.
La propiedad estatal está compuesta por BIENES DE USO PÚBLICO y
BIENES FISCALES.
La distinción entre unos y otros ha sido definida por la doctrina.
“Bienes de Uso Público:
Son aquellos que están destinados al uso
general de los habitantes de un territorio, pertenecen al Estado como potestad
económica y jurídica, pero él no los utiliza en su provecho, sino que están a
disposición de los gobernados.
Bienes Fiscales: por oposición, son aquellos que pertenecen al Estado
pero que no están al servicio libre de la comunidad, sino destinados al uso
privativo de la administración, para sus fines propios, que en ocasiones pueden
aparecer incompatibles con la utilización innominada. De estos bienes se dice
que están puestos al servicio del Estado para su uso directo o para la
producción de ventajas económicas suyas, en la misma forma que lo están los
bienes de apropiación particular en beneficio de su dueño. De aquí resulta la
identidad de regímenes jurídicos que se predica de los bienes fiscales y la
propiedad privada de los particulares”4
Los artículos 674 y 678 del Código Civil, y 63 y 82 de la Carta
Política, prescriben, en su orden, que los Bienes de Uso Público son aquéllos
cuyo uso lo tienen todos los habitantes del territorio, que el uso y goce de
dichos bienes estará sujeto a las disposiciones de ese código y a las demás
que sobre la materia contengan las leyes, que los bienes de uso público son
inalienables, imprescriptibles e inembargables, y que es deber del Estado velar
por la protección de la integridad del espacio público.
“Los bienes del Estado, según la clásica distinción de nuestro
Código Civil se escinden entre los de uso público y los fiscales o
patrimoniales. Ambos pertenecen a la Hacienda Pública y son de
4
Vidal Perdomo Jaime. Derecho Administrativo. Pág.206.
similar naturaleza, hallándose su diferencia en su destinación o
manera de utilizarlos y en su régimen legal, como que en los
primeros el uso pertenece a los habitantes del país y están a su
servicio permanente (calles, plazas, puentes, caminos, ejidos,
etcétera), mientras
que
los
segundos (terrenos,
edificios,
granjas…) sirven al Estado como instrumentos materiales para la
prestación de los servicios públicos, aunque pueden tomarse
también como una especie de reserva patrimonial disponible para
fines de utilidad común. Respecto de estos últimos, el Estado los
posee y administra a la manera como lo hacen los particulares
sobre los bienes de su propiedad, pero el régimen que los rige es
de derecho público”.5
La clasificación de los bienes de propiedad de la Nación lleva a la
Sala a entrar a estudiar si el régimen que cobija a los segundos se asimila al
régimen que regula la propiedad privada, para concluir si cuando un sector de
la administración pública requiera para la ejecución de los Planes de Desarrollo
de los bienes fiscales de propiedad de una entidad pública, puede adelantar el
mismo procedimiento que la Constitución Política y las leyes establecen en
relación con la propiedad privada.
La administración distrital de Cartagena de Indias esboza este
planteamiento, para lo cual refiere la siguiente argumentación:
1°. Se elevó a facultad constitucional la función que tenían los Concejos
Municipales de reglamentar los usos del suelo, con base en políticas
compartidas con la Alcaldía.
2°. Como es potestad constitucional de los Concejos construir obras que
demande el progreso social, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, reglamentar los usos del suelo, tal como lo disponen
5
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto núm.697 de 28 de junio de 1995.Consejero Ponente Dr.
Javier Henao Hidrón.
los artículos 311 y 313 de la Constitución Política, en armonía con la materia
que regulaba el Decreto 1333 de 1986, son motivo de Utilidad Pública la
ejecución de los Planes de Desarrollo Urbano y la constitución de reserva para
la futura extensión de las ciudades, o para la protección del sistema ecológico.
3°. De conformidad con lo establecido en el artículo 5° de la ley 9 de 1989, se
entiende por espacio público: “el conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados
por su naturaleza a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que
trascienden los intereses meramente individuales”.
4°. Constituyen, por tanto, espacio público el área requerida para circular, tanto
peatones como automotores, las áreas para la recreación pública, activa o
pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, la franja de retiro de las
edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y
similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios
públicos básicos y para la instalación de los elementos constitutivos de
amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las
obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos,
recreativos, artísticos y para la conservación y preservación del paisaje.
La Sala encuentra, tal como ya lo anotó, que el régimen de los bienes
del Estado,
denominados de USO PÚBLICO implica que son inalienables,
imprescriptibles e inembargables (Constitución Política, artículo.63) y se
caracterizan porque su uso pertenece a todos los habitantes, como las calles,
plazas, puentes y caminos (C.C.,artículo.674). Y el régimen de destino sólo
puede ser variado por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Consejo
Intendencial, siempre y cuando sean canjeados por otros de características
semejantes ( artículo 6° ley 9 de 1989). Por su parte el régimen de los
denominados BIENES FISCALES, que también pertenecen al Estado y que
este maneja del mismo modo que los particulares, por ejemplo, edificios, etc.)
no ostentan las características inherentes a los clasificados como PUBLICOS,
pero ello de por sí no posibilita la declaratoria de Utilidad o Interés Público
como paso previo a la negociación directa o la expropiación pues, como se
verá, existen otras regulaciones de orden Constitucional y legal que atender
con respecto a este punto.
La tesis consistente en que el Concejo de Cartagena de Indias lo que
hizo mediante la expedición del acto acusado fue normativizar, lo que la gente
ya había hecho en la práctica al convertir desde tiempo atrás los predios de
propiedad del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil en parques
de recreación pública, no resulta de recibo por la Sala, pues la calificación de
BIEN DE USO PÚBLICO o DE BIEN FISCAL no depende del uso que la
población le esté dando en un momento dado sino de la naturaleza y
destinación del mismo.
Si bien es cierto que a tenor del artículo 58, inc.2º. de la Constitución Política
la propiedad, hoy en día, tiene también una función ecológica, no lo es menos
que ello no posibilita que se adopten medidas sin tener en cuenta el carácter de
BIEN FISCAL, so pretexto de adelantar obras de desarrollo en bien de la
comunidad, sin el debido procedimiento que debe preceder a una
determinación de tal naturaleza.
Ciertamente, se probó dentro de la presente actuación que el Acuerdo
demandado recayó sobre dos inmuebles que ostentan el carácter de BIENES
FISCALES y que, por lo tanto, su régimen se asimila a los bienes de propiedad
privada. Pero debe tenerse en cuenta que, de una parte, éstos forman el
patrimonio de una entidad pública y, de otra que están afectados a la
prestación del servicio a cargo de dicha entidad.
Además, encuentra la Sala, el punto es el referente
a la doble
Declaratoria de Utilidad Pública e Interés Social que pesa sobre los inmuebles
a que se refiere el Acuerdo demandado, para fines diferentes: afectación a la
prestación del servicio aéreo y, de otro lado, recreación de la comunidad.
La primera por efecto del Decreto 155 de 1977, anteriormente
referenciado, cuyo texto confluye con los fines que se previeron en la creación
de la entidad demandante, y la segunda, producto del Acuerdo demandado
dentro de este proceso.
Sobre este último aspecto vale la pena aclarar que la comunidad se hizo
presente dentro de la actuación procesal ( folio 90) alegando que desde hace
veintiún años ocupa los terrenos como canchas de fútbol y de sotbol y, que fue
la misma Aerocivil la entidad que les entregó los mismos en el año 1982,
mediante un documento ; así mismo alegan que dudan que la accionante
pueda presentar títulos que prueben la propiedad sobre de los predios.
Aportaron el documento visible a folio 91, en donde se hace constar por
el Jefe del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, que para la
entidad resultaba viable acceder a la solicitud formulada por el Comité Cívico
de Crespo, en relación con la entrega del predio que hace parte del globo de
terreno del Aeropuerto de Crespo, limitado por las vías: avenida 2° y 3° y calles
71 y 71ª, para ser
destinado a un centro deportivo, siempre y cuando el municipio de
Cartagena coadyuve a lo solicitado con el propósito de que las autoridades
locales presten su apoyo en la ejecución de las obras, así como en su
mantenimiento futuro.
Para la Sala tal documento no ostenta virtualidad para justificar la
medida adoptada mediante el acto impugnado ni ampara a la comunidad en los
derechos que pretenden, pues lo cierto es que en este proceso la actora ha
acreditado ser titutar del derecho real de dominio sobre los inmuebles objeto de
declaratoria de Utilidad Pública o Interés Social.
En tercer lugar, resulta menester precisar que si bien, en principio, no
existe obstáculo de rango constitucional o legal en aras a que proceda la
Declaratoria de Utilidad Pública e Interés Social respecto de los BIENES
FISCALES, no lo es menos que la autoridad administrativa no puede entrar a
adoptar tal determinación de forma autónoma e independiente de los
programas trazados de manera previa por la propia Administración. De manera
que como tal Declaratoria respecto de un bien determinado debe ser
consecuencia de la previa planeación de una obra, para cuya ejecución se
requiera de determinada propiedad y la cual debe referirse la motivación del
acto administrativo respectivo a fin de que establezca la conexidad entre la
planeación, este caso municipal, y la decisión que se adopta, con mayor razón,
en tratándose de propiedad que hace parte del patrimonio de otra entidad
pública, la necesidad de la ejecución de planes debe aparecer clara a fin de
que no entren en contradicción los adoptados por la entidad propietaria de los
mismos frente a los previstos por otra entidad pública.
Lo anterior implica la existencia previa de un Plan de Desarrollo de la
entidad territorial que indique la construcción de una obra pública y del cual se
derive que necesariamente la administración requiere de una propiedad privada
para la ejecución de la misma.
De lo contrario, se posibilitaría la arbitrariedad en esta clase de
regulaciones, lo que iría en contravía con el carácter excepcional del tipo de
adopciones como la contenida en el acto demandado.
En el caso en estudio no se adujo en las motivaciones del Acuerdo 12 de
1992, cuál era la obra planeada con anticipación que requería la administración
ejecutar; tampoco se extrae tal punto de los antecedentes del acto
administrativo, pues, como ya se vio, en los debates que precedieron a la
aprobación del Acuerdo, por parte de ninguno de los Concejales se hizo una
presentación seria del proyecto de Acuerdo. Tan solo a través de los
documentos enviados por el Comité Cívico del barrio Crespo se conoció que
los terrenos a que hace referencia el acto demandado, habían venido siendo
ocupados para la práctica de deportes para la comunidad, actividad para la
cual había sido autorizada por el Director del Departamento Administrativo de
la Aeronáutica Civil de la época, permiso que en manera alguna indica que la
entidad estatal perdiera el derecho real sobre los inmuebles.
Ocurre, además, que no puede llegarse a la falta de total coordinación
entre los Planes de la entidad territorial y los que tenga previsto la entidad del
nivel nacional, pues lo que se encuentra probado es que los terrenos de
propiedad de la actora se encuentran afectados al cumplimiento de sus
funciones y, mal puede el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena desconocer
tal fin, cuando lo cierto es que la Aeronáutica Civil debe prever con anticipación
la ampliación de las pistas y demás servicios indispensables para la debida
prestación del servicio de transporte aéreo, a fin de no improvisar en el futuro la
infraestructura que requiere para el cumplimiento de sus fines.
Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero:
CONFIRMASE el fallo apelado.
Segundo:
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al
Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y
aprobada en Sala del seis (6) de abril del dos mil.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
MANUEL S. URUETA AYOLA