Recordatorio de finanzas

UNIDAD TEMATICA N°1: “El sector publico y las finanzas publicas”
1. El rol del Sector Publico en la economía de mercado. Concepto.
Delimitación del sector publico. Las fallas del mercado: bienes
públicos puros, preferentes y mixtos. Externalidades. Monopolios
naturales.
2. La función de la Hacienda Publica. Asignación, distribución y
estabilización. Fallas del Estado.
3. La teoría de la Elección Publica. Concepto. Principales aspectos.
4. La Actividad Financiera del Estado. Concepto. Sujetos. Naturaleza
del Estado. Escuelas del Pensamiento Financiero.
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INTRODUCCION:
El Estado en una sociedad moderna participa en la actividad económica realizando
numerosas tareas, influyendo en la vida de las Empresas y de los ciudadanos. Entre esas
tareas el Estado efectúa la prestación de servicios públicos como ser educación,
seguridad, salud, justicia y desarrollo social, también regula ciertos servicios y aplica
impuestos.
El rol del Estado abarca aspectos de eficiencia (asignar recursos escasos para obtener
mejores resultados) y de equidad (interviene para que la redistribución sea equitativa). En
el primer aspecto, se encuentra todo lo que es la provisión de bienes y servicios Públicos y
la regulación de la actividad económica privada. Respecto de la distribución del ingreso
el Estado debe procurar la equidad en función de consideraciones de justicia social,
tradicionalmente el enfoque de las finanzas publicas atribuirá al Estado el rol de
asignación, distribución y estabilización.
Las finanzas publicas tienen por finalidad de estudio el análisis económico del sector
publico, es decir, del accionar del Estado en el ámbito económico.
Según Ahumada: “La ciencia de las finanzas estudia los recursos y gastos del estado y los
efectos que ambos tienen sobre la economía de los particulares y sobre el patrimonio
público.”
Según Due: “El estudio de las finanzas públicas se ocupa de aquella parte de la economía
que se refiere a la actividad económica del estado como organización política.
Comprende la determinación del nivel de actividad y gasto público, la forma como se
obtiene los fondos necesarios para realizar esas actividades, y los efectos del gasto y del
ingreso público sobre el sector privado de la economía.”
S/ Héctor Villegas, establece como sinónimos a: Finanzas = Finanzas publicas = Hacienda =
Hacienda publica. “Es la ciencia que estudia la actividad desarrollada por el Estado para
obtener sus ingresos y efectuar sus gastos”
Finalmente decimos: “Es el estudio valorativo de cómo y porque el Estado obtiene sus
ingresos y hace sus erogaciones, examinando sintéticamente los distintos aspectos del
fenómeno financiero, especialmente económicos, jurídicos y políticos”.
 Económicos: Por los medios utilizados.
 Jurídicos: Por la forma en que actúa y se desenvuelve, o sea, mediante normas jurídicas.
 Políticos: Por la naturaleza de los fines perseguidos.
Desde un punto de vista económico: “Es la coordinación económica activa de personas y
de bienes económicos, establecidas por los habitantes afincados en un territorio, con la
finalidad de satisfacer las necesidades de orden colectivo o común que los individuos no
podrían atender aisladamente”.
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El estado obtiene ciertos ingresos que le permiten realizar los gastos necesarios para
procurar servicios a la población en cumplimiento de su misión de promover el bienestar
general. Esos ingresos se deben obtener en la cuantía, tiempo y forma que previene la ley,
la cual también establece los destinos prefijados presupuestariamente para los fondos
obtenidos. La puesta en marcha y continuidad de los servicios estatales tiene un costo
que deberá ser evaluado, para saber hasta qué punto el gobernante se aproxima al ideal
de la “utilidad social máxima”. Esto indica la necesidad de determinar, en términos
económicos, el sacrificio y verdadero rendimiento que la actividad financiera provoca a
la colectividad en su conjunto o a ciertos grupos especiales.
Tampoco se podrá prescindir de un meditado estudio, e incluso de cálculos de
probabilidades, sobre los posibles efectos de la imposición y de los gastos públicos, con
criterio microeconómico y con visión macroeconómica. A ello se suma el estudio sobre la
obtención de los diferentes ingresos, tranzando sus diferencias en cuanto a régimen
jurídico, efectos y consecuencias. Esto adquirirá mayor relevancia en dos temas básicos.
Por un lado los tributos y por el otro el crédito público. Ambos deberán ser examinados en
cuanto a su estructura, régimen legal y efectos económicos, lo cual determinara a su vez
su utilidad y conveniencia, conforme a los fines que el gobierno desee llevar a cabo.
No será posible prescindir de la planificación y el control de la actividad financiera, lo cual
requerirá analizar los principios generales del presupuesto y su procedimiento de
preparación y aprobación, así como también su ejecución y control. Groves expresa que
en los tiempos modernos el estudio de la hacienda pública incluye cuatro divisiones
principales: recaudaciones públicas, gastos públicos, deuda pública y ciertos problemas
del sistema fiscal en su conjunto, tales como administración fiscal y política fiscal.
1. El rol del Sector Publico en la economía de mercado. Concepto.
Delimitación del sector publico. Las fallas del mercado: bienes
públicos puros, preferentes y mixtos. Externalidades. Monopolios
naturales.
EL ROL DEL SECTOR PUBLICO EN LA ECONOMIA DE MERCADO:
En el siglo XVIII predominaba la idea de que el estado debía desempeñar un papel activo
en el fomento del comercio y de la industria. Como reacción a esta teoría, Adam Smith
otorgo un reducido papel al estado, intentando mostrar que la competencia y el ánimo
de lucro hacían que los individuos, en la búsqueda de sus propios intereses privados,
sirvieran el interés público. Estas ideas ejercieron una poderosa influencia en los poderes
públicos y en los economistas del siglo XIX, que promulgaron la doctrina de laissez faire,
según la cual el estado debía dejar hacer al sector privado y no intentar regular o
controlar la empresa privada. Marx consideraba necesaria una mayor intervención del
estado en el control de los medios de producción. En la actualidad, la eficiencia de la
economía de mercado solo es válida si se parte de supuestos bastante restrictivos. Una
intervención estatal limitada podría aliviar los problemas más graves: el estado debe
participar activamente en el mantenimiento del pleno empleo y en la erradicación de los
peores aspectos de la pobreza, pero la empresa privada debe desempeñar el papel más
importante en la economía. La forma en que se enfoque esta cuestión depende de la
importancia que se conceda a las fallas del mercado y de la confianza que se tenga en
que el estado pueda remediarlos.
En los países occidentales existe economía mixta aunque muchas actividades
económicas la realizan las empresas privadas y otras, el estado. El estado influye en la
conducta del sector privado mediante reglamentos, impuestos y subvenciones.
La situación de la economía mixta hace que se tengan que definir fronteras adecuadas
entre el Estado y las actividades Privadas, lo que hace que el estudio de las finanzas
publicas sea importante.
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Los economistas coinciden en que hay muchos problemas que el Estado no puede
resolver satisfactoriamente en términos mas generales.
El Estado debe intervenir en los campos que son mas importantes: las fallas del Mercado.
Pero continúan las controversias sobre el grado de intervención que debe tener el Estado.
Las opiniones varían: por un lado están los partidarios (Michael Boskin y Jhon Taylor) de
que el Estado desempeñe un papel mas reducido; y como contrapartida están aquellos
como Alan Bliuder entre otros que sostienen que el Estado debe tener una participación
mas activa.
DELIMITACION DEL SECTOR PUBLICO:
Desde un punto de vista jurídico o amplio, se considera sector publico al conjunto de
órganos, entidades, cuentas y/o instituciones cuya titularidad o poder de decisión
provienen de la propiedad y potestad del Estado. Por lo tanto, comprende al Sector
Gubernamental y a las Empresas Publicas.
Desde un punto de vista fiscal o restringido, la diferencia se basa en la provisión de las
necesidades. Surgen entonces, dos conceptos: uno referido a las características del
sistema de organización de la producción, que distingue entre empresas privadas y
publicas; serán de sector público, aquellas empresas que provean a necesidades publicas
o colectivas; y serán privadas, aquellas en que los intercambios entre particulares se den
libremente y teniendo en cuenta solamente intereses personales. El segundo concepto
surge de la función fiscal del sector publico que diferencia entre el uso privado o publico
de los recursos; de allí que la dimensión del sector publico es apreciada por el uso de los
recursos asignados a la satisfacción de necesidades publicas.
LAS FALLAS DEL MERCADO:
El argumento usado en las finanzas públicas para justificar la intervención del gobierno es
la falla del mercado, es decir, identificar una situación en la cual los acuerdos voluntarios
que se logran en los mercados privados no cumplen con los requisitos normativos de
equidad o eficiencia que postula la teoría. Estas fallas se reflejan en: bienes públicos,
externalidades, monopolios naturales y otras fallas.
1. Bienes Públicos: un bien público es aquel que reúne las características de una
actividad que la gente desea y que considera conveniente pero por razones técnicas o
intrínsecas la acción individual voluntaria no suministra o lo hace en cantidades
inadecuadas. Se define por las características de:
 Consumo conjunto.
 Imposibilidad de exclusión mediante el precio.
 Beneficios indivisibles.
A diferencia de los bienes privados, cuyo consumo es rival, se aplica la exclusión mediante
el precio y los beneficios son divisibles.
Los bienes públicos son el medio de satisfacción de las necesidades públicas; son los
resultantes de las incapacidades del mercado.
Existen algunos bienes que no son suministrados por el mercado o si lo hacen, lo hacen en
forma deficiente. EJ: Defensa nacional, faros luminosos, etc.
Tienen dos propiedades:
a) No cuesta nada que otra persona disfrute de sus ventajas: el hecho de que un
individuo adicional disfrute del bien tiene un costo marginal igual a cero (los costos de
los faros no dependen del numero de barcos que pasen por al lado).
b) Es difícil o imposible impedir que se disfrute del bien publico (si se coloca un faro en una
zona rocosa es imposible impedir que los barcos puedan navegar sin peligro).
Clasificación
1. Bienes públicos puros: (Justicia; Seguridad Fronteriza, Defensa Nacional, etc.)
 Libre elección del consumidor a través de un proceso político de votación obligatoria.
 No rivalidad en el consumo.
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 Consumo conjunto.
 No revelación de preferencias.
 No exclusión del consumo.
 Beneficios indivisibles entre los usuarios.
2. Bienes públicos preferentes:
 El ciudadano no tiene la libre elección del consumo.
 La decisión del consumo esta a cargo del Estado.
 Beneficios internos y precios de exclusión.
 Se satisfacen aun con interferencias de los consumidores.
3. Bienes públicos Mixtos
 Combinan características de bienes públicos, privados y preferentes.
 Son bienes privados que por alguna razón es recomendable que sean financiados por
el Estado: Ej: Vacunas.
 Son bienes divisibles, se pueden excluir a las personas.
 Se pueden comprar en el mercado pero por motivo de diversa índole es provisto por
el Estado en forma gratuita. EJ: salud en hospitales; educación primaria.
2. Externalidades: se conoce con el nombre de externalidad, al fenómeno por el cual la
conducta de un agente económico afecta las decisiones o el bienestar de otro, por
mecanismos distintos de los del mercado, alterando de este modo sus funciones de
utilidad y producción. En teoría, la solución para este fenómeno, es la internalización de
las externalidades por distintos medios, de modo de suplir, mediante una intervención, la
falencia del mercado y, en la medida en que se internalice adecuadamente la
externalidad, volver las cosas a una situación de equilibrio en el optimo. Se pueden
identificar externalidades:
 Positivas (donde alguien recibe beneficios sin pagar por ellos): en las que existe
imposibilidad material de exigir el pago de los servicios indirectos que se realizan a
terceras personas.
 Negativas: existen dificultades en imponer indemnizaciones por los perjuicios indirectos
que se causan.
El estado puede intervenir, para internalizar las externalidades e indemnizar a los
perjudicados por ellas. En general, la intervención estatal, apunta más a internalizar las
externalidades negativas que las positivas, dado que las primeras producen efectos
indeseables.
3. Monopolios Naturales: En el mercado de competencia perfecta la oferta de cada
vendedor constituye una pequeña parte de la oferta total del mercado; se conforma
entonces con aceptar el precio por el determinado producto sin tratar de modificarlo,
en cambio cuando la producción de uno de los vendedores se transforma en una parte
sustancial de la producción total del mercado aparece entonces el monopolio.
Entonces, el monopolio natural es la situación en la que existe, por razones naturales, un
solo proveedor de un bien o servicio.
Se presenta cuando:
 Existen empresas que tienen control de algún recurso natural o materia prima escasa.
 Cuando se explota con exclusividad conocimientos o innovaciones tecnológicas
protegidas legamente por una patente.
 Cuando un productor compra el derecho de ser el único vendedor de un bien o
prestador de un servicio.
 Cuando el propio Estado es monopolista. Importantes economías de escala que
implican costos medios decrecientes alientan a la formación de pocas industrias de gran
tamaño que impiden la competencia.
El Monopolio Natural es aquel que se ejerce por una empresa, o por el Estado que
produce o distribuye un bien o servicio calificado de utilidad publica o que no puede
hacerse de otra manera. Según Haveman: Se dice que hay monopolio cuando no existen
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costos crecientes. Una empresa que logre bajar sus costos no detendrá su expansión y
absorberá todo el mercado; maximizando beneficios, restringe la producción, aumenta el
precio e impone al comprador una especie de impuesto privado.
2. La función de la Hacienda Publica. Asignación, distribución y
estabilización. Fallas del Estado.
Aunque determinadas medidas de ingreso o gasto afectan a la economía de muchas
formas y pueden ser diseñadas para diversos objetivos, es posible presentar objetivos
políticos más o menos definidos.
 FUNCION DE ASIGNACION: determinados bienes no pueden proveerse mediante el
sistema de asignación de bienes públicos, ya que en determinados casos falla
totalmente y en otros funciona de manera ineficaz (sistema de mercado). La razón
básica de la provisión de estos bienes por parte del estado se basa en la necesidad de
que estos bienes sean percibidos en forma colectiva, y como consecuencia de esto el
consumo de los mismos por varias personas es no rival. Si los beneficios están disponibles
para todos, los consumidores no desearan voluntariamente efectuar pagos a los
oferentes de estos bienes; es así que la dificultad reside en decidir la clase y cantidad de
un bien social que debería suministrarse y cuanto se debería pedir que pagara un
consumidor determinado. La provisión de estos bienes por parte del estado no implica su
producción, sino que los mismos deben ser financiados mediante el presupuesto,
independientemente de si son producidos por el servicio público o producción
particular.
 FUNCION DE DISTRIBUCION: es el ajuste de la distribución de la renta y la riqueza para
asegurar su adecuación a lo que la sociedad considera un estado equitativo o justo de
distribución, ya que en sí la distribución supone un grado sustancial de desigualdad. Para
determinar exactamente lo que impulsa la distribución justa se consideran dos
inconvenientes: la dificultad en la comparación de los niveles de utilidad que diferentes
individuos derivan de su renta y las políticas de redistribución pueden suponer un coste
de eficiencia que debe ser tenido en cuenta cuando se ha de decidir la medida en que
se deben perseguir los objetivos de equidad.
 FUNCION DE ESTABILIZACION: es la utilización de la política presupuestaria como un
medio de mantener un alto nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad de los
precios y una tasa apropiada de crecimiento económico que considere los efectos
sobre el comercio internacional y la balanza de pagos. La consecución de estos
objetivos no se produce automáticamente, sino que exige la dirección de la política
pública, para evitar fluctuaciones importantes en la economía. Los instrumentos utilizados
son monetarios y fiscales.
FALLAS DEL ESTADO:
Son cuatro las causas de la incapacidad sistemática del estado para cumplir los objetivos
formulados:
- Información limitada: muchas medidas tienen consecuencias complejas y difíciles de
prever. Es decir no se analiza en profundidad antes de la toma de decisión.
- Control limitado de las empresas privadas: el estado no controla totalmente esas
consecuencias, especialmente en democracias.
- Control limitado de la burocracia: el parlamento aprueba leyes, pero delega su
ejecución en un organismo público. Este puede tardar mucho para redactar los
reglamentos correspondientes, cuyo contenido es fundamental en las consecuencias
de la legislación. En algunos casos, los organismos públicos también son responsables
de garantizar el cumplimiento de la normativa.
- Limitaciones impuestas por los procesos políticos: incluso aunque los gobiernos
estuvieran perfectamente informados de las consecuencias de todas las medidas
posibles, la elección de una de ellas a través del proceso político plantearía nuevas
dificultades. Las medidas de los gobiernos afectan a muchas personas, pero son
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decididas por un reducido grupo solamente, sus representantes elegidos. Los
encargados de tomar las decisiones tiene que averiguar las preferencias de sus
electores y buscar la manera de conciliar las preferencias contrapuestas o de elegir
entre ellas.
3. La teoría de la Elección Publica. Concepto. Principales aspectos.
En el campo de las finanzas públicas el estudio del sector público se realiza en términos
agregados, dejando de lado el análisis del comportamiento individual como
demandante de bienes públicos. Este vacío intenta cubrir la teoría de la elección pública.
En la economía de nuestro país, gran parte lo realiza el mecanismo del presupuesto,
mediante un proceso de tipo político, al margen del mercado, la teoría de la elección
publica surge como un movimiento académico integrado por economistas de EEUU y que
consiste en extender la aplicación del análisis microeconómico al campo de los
fenómenos políticos.
Se analiza al Estado como un oferente monopólico de bienes públicos en cuya oferta se
vuelca sus propios intereses y no a los de la sociedad.
La innovación de esta teoría radica en señalar que en el sector publico y en el privado los
agentes se comportan de igual forma y procuran elevar al máximo su propio interés.
La función de utilidad tiene por variable votos, status, poder, dinero, permanencia en el
cargo.
4. La Actividad Financiera del Estado. Concepto. Sujetos. Naturaleza
del Estado. Escuelas del Pensamiento Financiero.
Es el conjunto de operaciones del Estado que tiene por objeto tanto la obtención de
recursos como la realización de los gastos públicos necesarios para movilizar las funciones
y los servicios públicos aptos para satisfacer las necesidades de la comunidad.
Simplificando la cuestión, la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y
salidas de dinero en la caja del estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos
públicos, los cuales son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas en
favor de organismos públicos. Y las salidas de dinero de la caja pública constituyen los
gastos públicos.
Se suele hablar de finalidades fiscales y en ellas la actividad financiera no atiende
directamente a la satisfacción de las necesidades públicas, sino que proporciona los
medios para las restantes acciones gubernamentales. Una característica fundamental de
la actividad financiera con finalidad fiscal, es decir, con la finalidad de obtener ingresos,
es su instrumentalidad. En este aspecto, la actividad financiera se distingue de todas las
otras que ejecuta el estado en que no constituye un fin en sí misma, o sea, en que no
atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que
cumple el papel de un instrumento. La concepción actual de la actividad financiera
descarta que su cometido sea exclusivamente instrumental. El gobierno no se propone
exclusivamente el objetivo de cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que intenta llevar
a cabo, además, mediante medidas financieras, finalidades públicas directas. La
actividad financiera con finalidad extra fiscal procura atender el interés público en forma
directa, y para ello utiliza la actividad financiera gubernamental, cumpliendo distintas
actuaciones y tomando intervención en diferentes acciones desarrolladas por la
comunidad. Esta intervención, como forma de satisfacción de las necesidades públicas,
se lleva a cabo tanto mediante la política de gastos públicos, como también por medio
de los recursos públicos.
SUJETOS:
En la actividad financiera encontramos:
- Sujeto activo: es el Estado, quien decide las necesidades a satisfacer y los medios que va
a utilizar. Además tiene la facultad de obtener los medios financieros de los particulares.
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- Sujeto pasivo: es el individuo. Puede ser cualquier persona, física o jurídica, privada o
pública (cuando hay descentralización territorial puede ocurrir que una persona pública
sea sujeto pasivo).
Para explicar la naturaleza del sujeto han surgido tres teorías:
 TEORÍA HISTÓRICA: dice que el estado es una necesidad histórica del hombre.
 TEORÍA INDIVIDUALISTA: el sujeto de la actividad financiera es el individuo, antes que el
estado. El estado y sus manifestaciones sociales están en función del individuo.
 TEORÍA REALISTA: da preponderancia al estado sobre el individuo. Dice que existe una
relación de poderes entre el estado y el individuo, en la cual el individuo queda siempre
subordinado al estado.
El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera, compuesto tanto por el
ente central (Nación) y por los entes federativos (provincias.), como por los municipios.
Esto es así, por la forma de gobierno federal que adopta nuestra constitución, y de ello
deriva el ejercicio del poder tributario en los tres niveles mencionados. Esto implica una
distribución del poder financiero bajo distintas reglas y estatutos jurídicos, con
consecuencias y efectos jurídicos. Así el sector publico esta compuesto por:
PODER EJECUTIVO
NACION
PODER LEGISLATIVO
PODER JUDICIAL
PROVINCIA
PODER EJECUTIVO
PODER LEGISLATIVO
PODER JUDICIAL
MUNICIPIO
PODER EJECUTIVO
PODER LEGISLATIVO
PODER JUDICIAL
CAMARA DE DIPUTADOS
CAMARA DE SENADORES
C.S.J.N
TRIBUNALES INFERIORES
CAMARA DE DIPUTADOS
S.T.J
TRIBUNALES INFERIORES
INTENDENTE
CONCEJO DELIBERANTE
TRIBUNAL DE FALTAS
El Estado tiene personalidad propia y una finalidad y autoridad independiente de los
individuos, es el gestor de la decisión financiera.
Así como el Estado es el sujeto de la actividad financiera, se hallan sometidas a su
autoridad las personas y entidades nacionales y privadas vinculadas por razones de
pertenencia política, económica y social, y que por diferentes medios contribuyen a
proporcionar ingresos al Estado. El circulo se cierra porque, a su vez, dichas personas y
entidades son las destinatarias de los diferentes empleos que el Estado realiza de sus
ingresos por medio de los gastos públicos.
NATURALEZA:
Según Valdés Costa la actividad financiera del Estado tiene un contenido económico que
constituye su carácter universal, ya que se refiere siempre a la obtención de los medios
para la satisfacción de sus necesidades. Pero, además, esa actividad esta determinada
por elementos políticos como consecuencia de la naturaleza de su sujeto activo, que
actúa en función de intereses generales, valorados con criterios relativos según
circunstancias de tiempo y lugar.
Este autor agrega, que hay acuerdo total en que los medios son económicos y que las
motivaciones son políticas.
Al pensamiento del autor mencionado, agregamos que junto con los elementos
económicos y políticos no podemos olvidar la relevante importancia que tienen los
aspectos jurídicos, que proporcionan los cauces legales por los cuales debe transitar la
actividad financiera, atento el principio de legalidad que rige en los países democráticos.
Se presentan tres teorías:
1. Teorías económicas
Estas tesis responden a las ideas del liberalismo clásico, y plantean cuestiones superadas
por las doctrinas y por los hechos sucedidos en años posteriores (Ideas socialistas). Fueron
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elaboradas bajo las premisas de una concepción individualista que veía a un estado
restringido a satisfacer las necesidades publicas primarias de la población, lo cual lo
llevaba a formalizar una especie de “contrato económico” con los ciudadanos. El estado
vendía sus servicios y, a cambio de ellos, los ciudadanos pagaban el precio de tales
funciones.
Adam Smith, ejemplificaba concibiendo al Estado como una gran finca rustica en el cual
los integrantes pagaban conforme al grado de protección recibida, la cual variaba según
el grado de riqueza poseída (a mayor riqueza, mayor protección).
Say sostenía que la actividad financiera pertenecía a la etapa económica del consumo.
El fenómeno financiero representa, en definitiva, un acto de consumo colectivo y publico,
por lo cual los gastos públicos se deben considerar consumos improductivos de riqueza y
se pueden comparar con el granizo por sus efectos destructores. Cuando un valor ha sido
pagado por el contribuyente esta perdido para él, y cuando el valor es gastado por el
gobierno se pierde para todos, no ofreciendo ventaja para la colectividad. El estado
sustrae bienes a los particulares, quienes, si los conservasen en su poder, los utilizarían
mejor y más productivamente.
De Viti De Marco propone el principio del “máximo rendimiento económico”, que tendría
plena vigencia en su modelo de “Estado democrático”.
Según Dalton, el criterio fundamental debe surgir de la comparación de los dos lados de
la actividad financiera, es decir, de la carga de la tributación y los efectos del gasto
publico. Propicia la aplicación del principio de la “utilización social máxima”. Ésta se
produce cuando la utilización por el estado de las riquezas extraídas de los particulares
tiene efectos socialmente ventajosos.
El principio de máximo rendimiento económico es valedero para las actividades estatales
que solo persiguen la obtención de recursos para cubrir gastos, con un estado ligado a la
cobertura de necesidades publicas primarias. Por el contrario, el principio de la máxima
ventaja social tiene claro fundamento político intervencionista, y es la más apropiada
para aquella actividad relacionada con la obtención de fines económicos o sociales.
2. Teorías Sociológicas
Según Pareto el estado es solo una ficción en cuyo nombre se impone a los
contribuyentes todos los gravámenes posibles, y luego se gastan para cubrir no ya sus
pretendidas necesidades sino las infinitas de la clase dominante. No es, entonces, el
estado el que gobierna efectivamente y elige en materia de gastos e ingresos públicos,
sino las clases dominantes, que imponen al llamado “Estado” sus intereses particulares. Por
ello, el estado no es un ente superior y distinto de los individuos que lo componen, sino tan
solo un instrumento de dominación de la clase gobernante.
Sostiene Griziotti, que es justo desenmascarar los intereses particulares que se anidan
detrás de los del Estado, y considerar las fuerzas y las consecuencias de los hechos
financieros observando la verdad experimental.
3. Teorías Políticas
Cuyo mejor expositor fue Griziotti quien afirma que teniendo presente que el sujeto de la
actividad financiera es el Estado y que son los fines del Estado los que se satisfacen con la
actividad financiera, debe aceptarse que esta actividad tenga necesaria y
esencialmente una naturaleza política.
Los procedimientos de los cuales se vale el Estado para procurarse recursos son en su
mayor parte coercitivos y están guiados por criterios políticos, así como son políticos los
criterios de la repartición de la carga tributaria entre los particulares. Sobre todo son
políticos los fines que el Estado se propone con su actividad financiera pues son
consecuencia de su propia naturaleza de sujeto activo de las finanzas públicas.
ESCUELAS DEL PENSAMIENTO FINANCIERO
ANTES DEL SIGLO XVII: en los estados de la antigüedad la riqueza se obtenía mediante la
guerra y la conquista de otros pueblos. Los recursos surgían de un conglomerado de
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medidas destinadas a satisfacer las necesidades inmediatas de los gobernantes. La
concepción del estado era muy diferente. En términos generales, el estado se identificaba
con quien ejercía el gobierno, el cual procuraba sus ingresos personales principalmente
por conquistas guerreras o donativos que pagaban los súbditos a cambio de justicia y
protección. A su vez, los gastos se cubrían con los ingresos personales del jefe de
gobierno.
Durante la edad media siguió rigiendo la indiferenciación entre bienes del estado y
gobernantes, por lo cual no se produjeron cambios significativos. Se suscitan, sin embargo,
variantes de importancia en la estructura social, dado que los señores feudales pasaban a
un primer plano y la producción, quedaba a cargo de los vasallos, individuos
subordinados a los primeros. Las gabelas y otros tributos exigidos por los señores feudales
eran obtenidas a cambio del privilegio para el vasallo de usar la tierra y realizar trabajos
viles durante toda su vida contando con la protección del noble poseedor del feudo.
A PARTIR DEL SIGLO XVII: se afianzo la soberanía del estado sobre cualquier otro poder,
aun cuando persistió la confusión de patrimonios entre el monarca y estado. Fue cesando
el fraccionamiento feudal y apareció el concepto de Estado-Nación, originando la
jerarquización de los reyes. Esta concepción debía originar actividad financiera, porque
se requerían gastos para reclutar a los hombres que formaban sus ejércitos y para otras
necesidades que forzosamente producía la administración de la cosa pública. Se
necesitaban recursos y personal técnico que asesorara a los monarcas sobre cómo
conducir lo mejor posible el manejo de la hacienda pública. El primer concepto de
soberano-Estado obligo a aplicar postulados o reglas económicas y financieras.
CAMERALISMO: esta corriente es la primera en examinar los problemas económicos y
financieros desde el ángulo del estado como sujeto de ellas. Sus impulsores se abocaron a
la racionalización de la legislación fiscal y a enunciar bases de buena política económica
estatal, es decir, financiera. Su tesis predominante consistió en incrementar las
exportaciones y limitar al máximo las importaciones, para obtener un saldo neto a favor
en la balanza de pagos. Esto provoco un excesivo proteccionismo para fomentar las
exportaciones, cuyos gravámenes eran reducidos o incluso abolidos. Se restringió la
importación, elevando las gabelas y derechos aduaneros para esas operaciones. Los
temas de economía se desarrollaban, pero solo en cuanto a la actuación paternalista del
estado y el buen cuidado de las finanzas de los soberanos.
FISIOCRACIA: la posición económica se baso en que el orden natural era establecido por
Dios para proporcionar el bienestar de los hombres y que actuaba merced a la acción
libre de los individuos en la búsqueda de su interés, con la consiguiente remoción de las
trabas del estado a las actividades individuales con la adopción del lema “laissez faire,
laissez passer”. La teoría económica consistió en considerar que la única actividad
humana de la cual se obtenía un producto neto era la explotación agrícola, porque
dicho producto era superior a los medios empleados para su obtención. En relación a las
finanzas públicas, contribuyeron con su reacción contra la multiplicidad de gravámenes
existentes por considerar que coartaban la libertad individual y con su propuesta de crear
un impuesto único sobre la renta de la tierra, rédito éste al que consideraban como el
único acrecentamiento real de riqueza. También fue importante su aporte en dos
aspectos: su convencimiento de que los gastos públicos se debían limitar al producido de
los impuestos, límite establecido por el orden natural; y que los impuestos eran un sacrificio
mediante el cual los ciudadanos pagaban la protección de Estado.
LIBERALISMO CLASICO: puso de relieve la neta diferenciación entre el ente “Estado” y la
persona del gobernante (con la consiguiente separación de sus bienes) y, por otro,
efectuó un riguroso análisis de la actividad económica en sus diversas etapas, delimitando
un independiente y especifico sector del conocimiento humano y exponiendo una serie
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de principios fundamentales, entre los cuales se hallan las reglas de la imposición. Sus
principios se fundaron en la vigencia de la libertad de los individuos, quienes al buscar el
logro de su propio beneficio obtenían el de toda la colectividad, aun cuando no se lo
propusieran. La intervención del estado resultaba negativa, tanto cuando quería
incentivar como disuadir actividades, todo lo cual retrasaba el progreso de la sociedad. El
soberano debía quedar relevado de vigilar el trabajo de los particulares; al contrario, su
deber consistía en garantizarlo, cumpliendo sus funciones esenciales, consistentes,
básicamente, en la defensa nacional, el orden interior y la administración de justicia. De
esta concepción surgieron los siguientes principios básicos:
a) El Estado se debía limitar en sus tareas y cometidos, sin interferir en la economía de
la nación. Lo recaudado por los impuestos se debía ceñir a obtener los recursos
indispensables para satisfacer las necesidades públicas primarias y algunas
secundarias.
b) Los impuestos debían ser neutrales, esto es, se debían seleccionar aquellos que
alterasen en el menor grado posible los precios del mercado y la distribución del
ingreso.
c) El presupuesto anual del estado debía ser equilibrado, considerando fenómenos
patológicos tanto los déficits como los superávits de dicho presupuesto.
d) Se hacia una clara distinción entre las finanzas ordinarias, en las cuales los gastos se
cubrían con impuestos y recursos patrimoniales, y las finanzas extraordinarias,
donde eran admisibles excepcionalmente el endeudamiento y otras medidas
monetarias. Pero se advertía que la deuda pública era un peligro a largo plazo que
podía llevar a la bancarrota.
e) Se auspiciaba la división del trabajo, aun a nivel internacional, lo que permitía a
cada grupo especializarse en una tarea determinada, obteniendo así los mejores
resultados.
SIGLO XIX: la ciencia de las finanzas comenzó a sistematizarse como disciplina con
contenido propio e independiente de la economía. Durante la primera mitad del siglo, el
pensamiento financiero continúo bajo la influencia de los economistas clásicos, lo cual
llevo a que la mayoría de los estados occidentales limitaran su actividad financiera a lo
imprescindible para asegurar, básicamente las necesidades primarias de los ciudadanos.
Los estados se autolimitaron mediante las normas jurídicas emanadas de las constituciones
que fueron surgiendo. Esto significo que el estado solo debía adoptar resoluciones
financieras mediante disposiciones legales. Wagner sostenía que el aspecto financiero no
consiste solo en la producción del estado y sus gastos, sino también en la redistribución del
ingreso, y propuso que el impuesto sea progresivo. El propósito era el de recaudar fondos
de las clases más pudientes y distribuirlos, en forma de servicios públicos y otros beneficios,
a los sectores más necesitados.
TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS (SIGLO XX): el estado debía intervenir en materia
económica, ya que por su organización, estructura y recursos a su alcance, era el único
capacitado para luchar contra las grandes concentraciones privadas de riquezas y
ejecutar las medidas necesarias para estabilizar la economía. El estado adquirió nuevas
funciones, entre las cuales se destaco la de impedir, o al menos aminorar, las
fluctuaciones económicas. Las finanzas públicas ampliaron su objetivo de estudio, dado
que, además del tradicional concepto de actividad financiera, o sea, la obtención de
recursos para cubrir los gastos públicos, surgió el concepto de actividad financiera
encaminada a influir directamente en la economía de la nación.
NEOLIBERALISMO O LIBERALISMO PRAGMATICO: se valoro la tesis de los liberales clásicos de
recurrir a empréstitos solo para situaciones de emergencia, o para capitalizar al país
produciendo aquellos bienes que los individuos no podían realizar por si solos, y tantas
otras máximas que retornaron vigencia. Se opero un retorno a las ideas liberales,
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debidamente pragmatizadas y mediando el reconocimiento de que son necesarios un
cierto grado de intervencionismo estatal y la debida satisfacción de algunas necesidades
publicas de creciente importancia. Las ideas del nuevo liberalismo son:
a) Economía de mercado: aunque con intervención del estado, preferentemente
indicativa, en ciertas variables económicas.
b) Estabilización: disminución del sector público, intentando evitar que se convierta en
una carga presupuestaria insostenible para el estado, y con el propósito adicional
de una prestación más eficiente de los servicios públicos.
c) Incentivo a la iniciativa individual: se transfiere a los particulares la satisfacción de
necesidades públicas secundarias que éstos están en mejores condiciones de
satisfacer. Consiguientemente se atrae a los capitales nacionales y extranjeros, y se
les proporciona nuevas oportunidades de inversión.
d) Reducción del déficit presupuestario: lo cual implica la reducción del gasto público
en todos sus órdenes y una mayor eficiencia en la recaudación.
Las nuevas teorías no renunciaron a una cierta intervención estatal, basada
principalmente en la persuasión y en el estimulo, mediante una acción que impulse a los
individuos a reactivar la economía general persiguiendo sus propios intereses. Tampoco se
renuncio a la idea de solidaridad, y se pensó que el ideal era conciliar el interés general
de la nación con el particular de los individuos aislados.
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UNIDAD TEMATICA N°2: “La Teoría del Gasto Publico”
1. El Gasto Público. Concepto. Clasificaciones: económico,
administrativos, funcionales. Clasificación del Presupuesto Nacional.
2. Crecimiento de los Gastos Públicos: Absoluto y Relativo. Aparente y
Real. Ley de Expansión y Limite del Gasto Publico.
3. Efectos Económicos. Impacto según su financiamiento. Tamaño del
sector publico. Indicadores.
4. Racionalidad y Eficiencia en el Gasto Público. Introducción al
análisis costo – beneficio.
5. El Gasto Público en la Argentina. Estructura, consolidado, por nivel
de gobierno. Casos particulares (educación, salud, justicia,
seguridad, otros). El Gasto Publico en las Provincias del NEA.
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1. El Gasto Público. Concepto. Clasificaciones: económico,
administrativos, funcionales. Clasificación del Presupuesto Nacional.
CONCEPTO
JARACH: constituyen las erogaciones que efectúa el estado para adquirir bienes
intermedios y factores para producir bienes y servicio públicos; o para adquirir bienes de
consumo a distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribución directamente a los
consumidores; o bien para transferir el dinero recaudado con los recursos a individuos o
empresas, sin ningún proceso de producción de bienes o servicios.
VILLEGAS: son las erogaciones dinerarias que realiza el estado en virtud de ley para
cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas.
 Erogaciones dinerarias: Da destino a bienes que se identifican habitualmente con el
dinero.
 Efectuadas por el Estado: En sentido amplio comprende todas las sumas que por
cualquier concepto salen del tesoro público como empleo de riquezas.
 En virtud de ley: Rige el principio de legalidad, es decir, que no hay Gasto Publico sin
una ley que lo autorice. En el derecho Argentino están regulados por normas jurídicas.
 Para satisfacer necesidades publicas: Las erogaciones estatales deben ser congruentes
con los fines de interés públicos asignados al Estado.
Los Gastos Públicos consisten en la transformación de los ingresos del Estado en rentas y
patrimonios de quienes producen los bienes materiales y prestan los servicios personales
requeridos por el Estado u obtienen subvenciones de este. El presupuesto del Estado
considera los gastos y los recursos por su incidencia pecuniaria y tiende a lograr el
equilibrio entre ambos rubros. Pero en relación con los gastos su inclusión presupuestaria
tiene un peculiar alcance jurídico: representa una instrucción obligatoria relativa a los
conceptos y limites de los fondos de los cuales el Estado podrá disponer.
CLASIFICACION:
1. Criterio económico: La doctrina financiera del liberalismo clásico realizo la distinción
entre Gastos Públicos ordinarios y extraordinarios.
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 Gastos Públicos ordinarios o corrientes: Su misión era atender el normal
desenvolvimiento del país asegurando los derechos individuales de sus
habitantes. De allí que los fondos tuviesen como destino las funciones publicas
(legislación, justicia, defensa exterior, orden interno) y algunos servicios públicos
esenciales que se consideraban imprescindibles para la existencia del propio
Estado.
 Gastos Públicos extraordinarios o no corrientes: surgían ante situaciones
imprevistas y excepcionales, como guerras, calamidades, plagas, epidemias
masivas o catástrofes naturales. Su excepcionalidad tornaba imposible la
previsión, y de allí que para financiar estas erogaciones no hubiese mas remedio
que recurrir al crédito publico y a gravámenes de emergencia. Un fundamento
básico de esta distinción era la exigencia de que los empréstitos solo se utilizarán
para cubrir situaciones de emergencia y nunca para solventar gastos corrientes.
Al entrar en decadencia las ideas liberales tomo cuerpo el intervencionismo, que
considero invalida la distinción antes mencionada y estimo que el crédito publico era
un verdadero recurso que no podía estar limitado a situaciones excepcionales o de
emergencia. De allí al abuso de ciertos países hubo un paso, y el dinero obtenido
mediante empréstitos paso a ser utilizados para diversos fines económicos – sociales,
entre ellos la cobertura de gastos ordinarios. El paso siguiente fue considerar que si no
era para nada negativo emplear el empréstito como un recurso mas, tampoco podía
ser pernicioso emitir moneda para cubrir los que se denominaron “Gastos Públicos
productivos”, aun cuando tales emisiones no estuvieran respaldadas por el necesario
incremento del PBI. Las consecuencias fueron funestas en los países con economías
poco desarrolladas, que se encontraron con un desmesurado crecimiento de la
deuda publica, tanto externa como interna. No obstante cuando toco al
intervencionismo caer en desgracia, resurgió la vieja clasificación liberal, pero ahora
atenuada con la aceptación de la participación estatal, lo que se denomino
concepción neoliberal. Dicha clasificación extraída de la legislación financiera
moderna, atempero en su vaguedad, el modo de distinguir uno de otros rubros, así
tenemos:
 Gastos Públicos ordinarios: Son las erogaciones normales o habituales de la
administración, es decir, las reiteradas en el curso de los ejercicios financieros de la
hacienda. EJ: Pago de sueldos, conservación de inmuebles, servicio de deudas
públicas consolidadas, intereses y gastos de la deuda del tesoro, jubilaciones, retiros
y pensiones a cargo del Estado, etc.
 Gastos Públicos extraordinarios: Son las erogaciones a satisfacer necesidades
imprevistas, excepcionales, eventuales o contingentes, no repetidas con
regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda. EJ: Obras publicas,
adquisición de inmuebles y otros bienes de uso, aportes de capital a empresas del
Estado, aportes a planes de fomento económico, etc.
La vieja clasificación ha retomado vigencia, especialmente cuando es adoptada
normativamente y se otorga validez a principios atinentes a una administración
ordenada.
Otra clasificación de importancia seria:
 Gastos de funcionamientos: Son los pagos que el ente publico debe realizar en
forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios
públicos y de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (EJ:
conservación y reparación de edificios; renovación de bienes muebles, etc.) o
retribución de servicios (EJ: sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y
empleados). Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio
nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y
son tan necesarios como los gastos de inversión.
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 Gastos de inversión: Son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un
incremento directo del patrimonio publico. Pueden consistir en la adquisición de
bienes de producción (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras publicas
infraestructurales (presas hidroeléctricas, viaductos, carreteras, puentes) o
inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímicas, fabricación de
equipos pesado, etc.), ya sea que estas sean motivos de explotación publica o
privada, en cuyo ultimo caso la inversión se hace en forma de prestamos o de
aportes de capital.
Otra clasificación con criterio económico divide a los gastos en gastos de servicios (o
con contrapartida) y gastos de transferencias (o sin contrapartida). En el primer caso,
se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una cosa comprada (EJ:
compra de bienes); mientras que en el segundo no hay contravalor alguno y el
propósito de la erogación es exclusivamente proporcional o redistributivo (EJ: Subsidios
a empresas privadas).
También se suele clasificar económicamente a los gastos en productivos e
improductivos. Los primeros serían aquellos que elevan el rendimiento global de la
economía, posibilitando mayor productividad (EJ: Adquisición de equipos
productivos); mientras que los segundos no tienen esa cualidad (EJ: gastos de
cobertura de funciones públicas).
2. Criterio Administrativo: atiende a la estructura organizativa del estado y expone las
distintas unidades institucionales que ejecutaran el presupuesto. Cada unidad
institucional se denomina jurisdicción y en ella está comprendido cada uno de los
poderes integrantes de la estructura administrativa y de sus respectivas dependencias.
También se asigna carácter de jurisdicción a las erogaciones correspondientes al
servicio de la deuda pública y a las obligaciones a cargo del tesoro. En la organización
institucional argentina, la división fundamental es la siguiente:
 Poder Ejecutivo:
 Presidencia de la nación
 Ministerio del interior, de relaciones exteriores, comercio internacional y
culto, etc.
 Poder Legislativo:
 Cámara de Diputados
 Cámara de Senadores
 Poder Judicial:
 Corte Suprema de Justicia
 Tribunales Nacionales Interiores, etc.
3. Criterio Funcional: responde a la pregunta ¿para qué se gasta?
Finalidad: se refiere al gasto que está de acuerdo con el objetivo global que persigue el
gobierno y para un mayor grado de detalle sobre las acciones más específicas. Entre
ellas se encuentran:
 Administración general: comprende las acciones propias del estado, no incluidas en
otras finalidades específicas, tales como las legislativas, la función de control, apoyo
al gobierno de otras jurisdicciones.
 Seguridad: acciones referidas al mantenimiento del orden público interno.
 Cultura y educación: enseñanza del saber humano y la difusión de la cultura en
todas sus expresiones.
 Desarrollo de la economía: promover el desarrollo económico incluye fomento,
regulación y control de la producción del sector privado y de organismos estatales.
Función: comprende clasificaciones internas con mayor detalle. En el caso de la
finalidad de cultura y educación, existe una clasificación interna compuesta por cinco
niveles de educación: educación primaria, educación media y técnica, educación
superior no universitaria, educación universitaria y cultura. En el caso de la finalidad de
desarrollo de la economía, existe una clasificación interna compuesta por diez tipos de
actividades: suelo, riego, drenaje y desagüe; agricultura, ganadería y recursos
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renovables; energía y combustibles; canteras y minas; industrias; turismo; transporte;
comunicaciones; comercio; seguros y finanzas.
Esta clasificación final y funcional provee información útil para el análisis de la
importación absoluta y relativa que el gobierno le asigna a cada una de sus funciones.
Comparación del Gasto Público con el Gasto privado.
a) La diferencia mas obvia e importante consiste en que el sujeto del Gasto Publico es el
Estado, mientras que el particular lo es del gasto privado.
b) Todo Gasto Publico tiene por finalidad la satisfacción de una necesidad pública,
tendiendo a cumplir el mandato constitucional de promover el bienestar general. Los
gastos privados, en cambio, se realizan en beneficio de la persona que lo efectúa.
c) El hecho de que el Estado persiga, al menos idealmente fines de interés general al
efectuar su gastos, lleva a que los beneficios colectivos resultantes sean en gran
medida inmateriales y no valorables monetariamente (EJ: gastos de defensa exterior).
Al contrario los gastos privados persiguen generalmente finalidades materiales y
lucrativas (EJ: Adquisición de bienes para consumo e inversión).
d) El Estado debe atender necesidades publicas, primero indaga sobre ellas y su costo, es
decir, sobre el dinero que saldrá de sus arcas. En base a estos requerimientos, decidirá
como distribuir en la mejor forma posible sus recursos. El particular adecua sus gastos a
los ingresos con que cuenta.
e) El Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente
sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley
presupuestaria. El particular en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que
respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones.
f) El Estado requiere una autorización legal previa en la generalidad de los casos. Ello no
es necesario cuando se trata de gastos privados.
La notorias diferencias marcadas entre los Gastos Públicos y los gastos privados no
impiden que entre ambas clases de gastos exista una relación de integración funcional.
EJ: Los costos de producción de los individuos y empresas privadas serian notoriamente
diferentes si el Estado no cumpliese sus funciones esenciales y cada uno de ellos tuviese
que proceder por si solo a defenderse y a promover su bienestar. Tampoco es similar la
productividad empresarial si la infraestructura que se le ofrece en un país es inferior a la
que se puede obtener en otros.
CLASIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO NACIONAL:
La resolución 56/96 aprobó la actualización y el ordenamiento de las clasificaciones
presupuestarias que aparecen elaboradas sobre las bases de criterios rigurosos. Para los
Gastos Públicos, su clasificación consiste en diversas formas de ordenar, resumir, y
presentar los gastos programados en el presupuesto, agrupándose en los tipos que se
indican a continuación:
a) Por el objeto: Consiste en la ordenación sistemática y homogénea de los bienes, de
los servicios, de las transferencias, de las variaciones de activos y pasivos del sector
publico en su proceso productivo y de los gastos destinados a cubrir servicios de la deuda
publica y a disminuir otros pasivos contraídos por el sector publico.
b) Por su carácter económico: Identifica la naturaleza económica de las transacciones
que realiza el sector publico. Esta clasificación concuerda con el sistema de cuentas
nacionales y tiende a facilitar el estudio de los efectos del sector público en el contexto
de la economía. Aquí aparecen los gastos corrientes, los de capital y las aplicaciones
financieras, y a su turno provee una descripción de las principales cuentas,
c) Por sus finalidades o sus funciones: En este rubro se presenta el gasto público acorde
con la naturaleza de los servicios brindados por las instituciones publicas de la comunidad,
para determinar los objetivos generales y los medios mediante los cuales se pretende
alcanzarlos.
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d) Por sus categorías programáticas: Aquí se realiza la asignación de recursos
financieros a cada una de dichas categorías dentro del presupuesto (programa, sub –
programa, proyecto, actividad y obra).
e) Por su fuente de financiamiento: Se presentan los gastos públicos según los tipos
genéricos de recursos empleados para financiarlos, identifica el gasto según la naturaleza
de los ingresos, así como también la orientación de estos hacia la atención de las
necesidades publicas.
2. Crecimiento de los Gastos Públicos: Absoluto y Relativo. Aparente y
Real. Ley de Expansión y Límite del Gasto Publico.
AUMENTO ABSOLUTO Y RELATIVO
Todas las causas de aumento real de los gastos públicos son causas naturales de que los
gastos se acrecienten en una determinada proporción. En otros términos, el aumento del
territorio, de la población y de la renta nacional producen un aumento absoluto de los
gastos públicos. Pero es oportuno examinar si también ha habido un aumento relativo de
dichos gastos, comparando no solo los guarismos de los gastos públicos, sino los de los
gastos públicos por unidad de superficie territorial, los de los gastos públicos por habitante
y los de los gastos públicos por unidad de renta nacional.
AUMENTO APARENTE Y REAL
La comparación de los gastos públicos de un determinado país a través del tiempo exige
que los valores a comparar sean homogéneos. No lo son, cuando hubiera variado el
criterio de contabilización de los gastos en diferentes periodos. La causa más importante
del aumento aparente de los gastos públicos es, sin duda alguna, la desvalorización de la
moneda de papel en régimen de curso forzoso. Como los gastos públicos representan
adquisiciones de bienes y servicios en el mercado, la desvalorización del dinero implica un
aumento de los gastos públicos en su valor nominal, pero no necesariamente en su valor
con moneda constante.
El aumento real de los gastos públicos se debe a las siguientes causas:
 AUMENTO DEL TERRITORIO: puede tratarse de una ampliación política del territorio del
estado como consecuencia de una guerra victoriosa o de la incorporación de
nuevas tierras de alguna región no explotada perteneciente políticamente al
estado. Cualquiera fuera la causa de la expansión territorial del estado, ella trae
consigo el aumento de los gastos públicos por la necesidad de proveer a la
organización política y administrativa de las nuevas regiones y atender a los servicios
públicos como así también efectuar inversiones básicas para el desarrollo de
aquellas.
 AUMENTO DE LA POBLACION: el crecimiento demográfico tanto vegetativo como
inmigratorio es causa de aumento de los gastos públicos, sean ellos destinados a la
producción de servicios divisibles e indivisibles, o bien a simples transferencias, ya que
el volumen de los servicios está ligado a la magnitud de la población.
 AUMENTO DE LA RENTA NACIONAL: el crecimiento de la renta nacional permite al
estado satisfacer, más intensivamente, las necesidades públicas ya asumidas o
asumir otras nuevas que antes quedaban postergadas por el nivel de renta anterior.
Todo parece indicar que la causa-fuente de los mayores aumentos observados en los
últimos años coincide con la mayor presencia del Estado en la vida económica, en razón
de las teorías intervencionistas.
En lo que hace a países industrializados como por EJ: Alemania gasto 32,4% en 1960, a un
48, 5% en 1992 de su PBI; en Francia, de un 34, 6% a un 62,2%; EEUU, de un 27% a un 34,4%,
entre otros. De ahí en adelante se advierte una estabilización puesto que en el año 1995,
los incrementos se hacen menores y en algunos casos comienzan las reducciones.
En lo que refiere a países en estado de desarrollo, se produjo una tendencia generalizada
hacia el drástico descenso de los Gastos Públicos; observando la reforma de Estado que
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llevaron a cabo los países latino-americanos, nos encontramos con que dichos procesos
contaron con 4 elementos básicos: privatizaciones; desregulación; desmonopolización y
descentralización.
El Gasto Publico en Argentina, entre 1980 y el año 2000 se observa un incremento del 29%
al 33,7% del PBI. Dichos cambios no solo fueron cuantitativos, sino también cualitativos. Los
gastos en servicios económicos disminuyeron significativamente debido a que el déficit de
las empresas publicas privatizadas se incluye en este rubro. El gasto social, el rubro que
mas aumento, alcanzo un incremento del 6,9% del PBI incluyendo previsión social. Los
servicios de la deuda también aumentaron aunque no tan significativamente, en un
importe equivalente al 2% del PBI.
Los autores mencionan, entre las causas reales las más importantes como ser:
 Gastos militares: Es una de las principales causas del aumento en los Gastos Públicos,
ya que, las guerras habitúan a los contribuyentes a pagar impuestos elevados, y es
raro que los presupuestos posteriores a ellas vuelvan a los niveles antiguos. Incluso, y
sin que se hable de guerras, es notorio que el equipamiento racional de las fuerzas
armadas modernas exigen sumas que se incrementan por las tensiones
internacionales, los nuevos descubrimientos científicos en armamentos cada vez mas
sofisticados, etc.
 Prosperidad del sistema económico: En la medida en que el sistema económico se
va desenvolviendo hacia niveles mas elevados de rendimientos de la producción, los
gobernantes comienzan a tener ingresos en volúmenes crecientes, quizás no porque
estén corrompidos y sean deficientes, sino porque la propia sociedad requiere de
enseñanza, protección de los débiles, carreteras, salubridad y otros gastos que
aumentan vigorosamente a medida que avanza la prosperidad.
 Urbanización: Es un hecho que ciertas funciones ciudadanas, tales como el
aprovisionamiento de agua y desagües cloacales, la protección policíaca y la
regulación del transito, se ajustan a la regla de aumentar los gastos, y por mucho
que se hagan grandes economías en otros ordenes, el resultado es siempre una
elevación de los Gastos Públicos.
 Desarrollo de la democracia: Esta forma de gobierno, tiende a la liberalidad en los
gastos, porque a veces no se puede prescindir de la presión de los grupos o sectores
con influencia política que satisfacen sus intereses particulares a costa del
presupuesto del Estado, o que se propugnan gran cantidad de obras pensando en
los votos que van detrás de cada una de ellas.
 Ayuda a zonas subdesarrolladas: En los últimos tiempos se ha desarrollado la
necesidad imperiosa de combatir la miseria en el propio país, y por razones éticas, se
piensa que también se debe efectuar ese combate en otros países indigentes.
 Aumento en los costos: El incremento considerable en los costos de los bienes y
servicios incide considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el
progreso técnico determina gastos antes desconocidos.
 Burocracia: El Estado debe contar con un cuerpo de funcionarios altamente
responsables y consientes de su función, indispensables para mantener un buen nivel
en la prestación de los servicios estatales. La burocracia actúa mediante una
maraña de regulaciones y procedimientos superabundantes, cuya única
justificación es incrementar el numero de empleados estatales. Esta burocracia cada
vez mas frondosa ahoga el cuerpo social y es un importante factor de crecimiento
perjudicial del Gasto Publico, por lo cual se debe intentar, al menos, revertir la
tendencia de su incremento.
LEYES DE EXPANSION Y LÍMITES DEL GASTO PUBLICO:
Wagner formulo la ley de crecimiento de los gastos del estado dando una serie de
razones para explicar el crecimiento de la actividad estatal en las economías en vías de
industrialización. Sostenía que “a medida que aumenta el ingreso per cápita en los países
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en vías de industrialización, el estado aumenta su participación en el producto bruto”. Dio
tres razones para explicar este fenómeno:
 Se produciría un aumento de las funciones administrativas y protectoras del estado
con la consecuente sustitución de la actividad privada por la pública. Asimismo
sostuvo que el aumento de la densidad de población y la urbanización son causales
del aumento de los gastos debido a la necesidad de regulación económica.
 Manifestó que aumentarían los gastos culturales y de bienestar, especialmente los
relativos a educación y redistribución de la renta, dado que estos bienes son
superiores y por lo tanto su elasticidad con respecto al ingreso es mayor a la unidad.
 Sugirió que el aumento de la industrialización daría lugar a la aparición de grandes
monopolios que requerirían la presencia del estado para su regulación económica o
bien para hacerse cargo de ellos.
Lo que Wagner no señalo fue el efecto que sobre el Estado tendrían las guerras que se
producirían durante en el siglo XX. Este tipo de acontecimientos producía un quiebre en la
línea de tendencia que mostraba el gasto a través del tiempo desplazándolo hacia
arriba, lo que se denomino efecto desplazamiento.
LIMITES DEL GASTO PUBLICO:
Ninguna nación puede disfrutar de mas de lo que produce, ya sea privada o
colectivamente. Esto resulta muy sencillo de enunciar, pero muy difícil de llevar a la
practica.
Resulta difícil fijar la real utilidad de formulas rígidas de limitación estableciendo, por
ejemplo, determinada proporción del gasto en relación con la renta nacional o con el
producto bruto interno. No obstante, ése ha sido el método elegido en la Argentina por el
Congreso mediante la ley de convertibilidad fiscal.
Duverger señala que económicamente nada impide que los gastos públicos alcancen el
ciento por ciento de la renta nacional. Los autores modernos sostienen que los gastos
públicos pueden llegar hasta aquel límite en el cual la ventaja social que brinda se
compensa con los inconvenientes de las amputaciones efectuadas al ingreso de los
particulares. Se ha elaborado el concepto de utilidad social máxima, según el cual el
estado deberá ampliar sus gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento
de dichas erogaciones se vea compensada por el inconveniente social de un aumento
correspondiente de las exacciones públicas.
Duverger dice que al hablar de límites muchos confunden gastos públicos con cargas
públicas, lo cual es un error, ya que no todos los gastos públicos son cargas públicas,
dado que el individuo paga las imposiciones pero recibe contraprestaciones por medio
de los servicios que le presta el estado. Sostiene que ciertos gastos se deben limitar, y ellos
son los gastos de mera administración, los gastos improductivos de transferencia y las
sustituciones onerosas del estado con respecto a aquellas actividades que resultan menos
gravosas en manos de particulares.
Por otra parte, Harold Goves, establece que los limites al incremento del gasto publico
pueden tener en cuenta aspectos psicológicos, políticos, económicos y jurídicos.
Concluye que con tantos elementos variables en cuadro resulta muy dudoso que se
pueda determinar una cifra como limite para toda clase de gastos en un país de
economía libre. Esto, empero, no equivale a decir que no se pueda haber limites.
En síntesis, los límites existen y están establecidos por el principio de la utilidad social
máxima aunque sea desde el punto de vista teórico.
3. Efectos Económicos. Impacto según su financiamiento. Tamaño del
sector publico. Indicadores.
EFECTOS ECONOMICOS:
Para darse cuenta de los efectos que produce el Gasto Publico se debe partir de la base
de lo importante que resulta el volumen de los gastos en relación con el PBI.
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La sola existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobre
la economía, y cualquier modificación en su cuantía tiene un inevitable efecto
económico, así como también la tiene cualquier modificación de los diversos elementos
que integran el gasto.
Así, mediante su política de Gasto Publico el Estado puede actuar sobre la renta nacional,
las rentas individuales y el PBI; puede incrementar el consumo de la comunidad o tratar
de que este sea menor; puede alentar la inversión privada o, al contrario, disminuirla
incentivando el ahorro; puede intentar mejorar el pleno empleo de los recursos
disponibles; puede influir en los precios de las mercaderías, en las remuneraciones de los
servicios y en las tasas de interés. En términos generales, nadie duda de que los Gastos
Públicos son capaces de producir importantes alteraciones en la actividad económica,
con inevitable efecto en el orden social.
Durante el apogeo de las ideas intervencionistas se pensó que el efecto propulsor de los
gastos públicos podía ser suficiente para poner en movimiento una recuperación
económica o, al menos, para retener o retardar el proceso de contracción. Las
consecuencias dependen en gran medida de la naturaleza de los gastos que se realizan
o se aumentan. No obstante, estas consideraciones tienen un alto grado de relatividad,
ya que la política financiera depende de las circunstancias particulares de cada
economía y del estado o coyuntura en que ésta se halle. Si la economía está en recesión
y cuenta con factores productivos desempleados, el incremento del gasto hace crecer el
ingreso nacional, puesto que al haber mayor demanda laboral, más gente recibe salarios
y la producción aumenta. Si además el gasto es improductivo, puede estimular el
crecimiento de todo el sistema económico. En general, los efectos son positivos y están
justificados en la medida en que reactivan la economía. Si la economía está pasando por
un período de auge y pleno empleo, el efecto del gasto público será inflacionario porque
la competencia entre el sector privado y público por la mano de obra escasa lleva a
mayores salarios, y esto eleva la demanda global, pero no aumenta la oferta, lo que
conduce a un aumento de precios.
En conclusión un aumento neto de inversión originado en un mayor volumen de gasto
publico tendría resultados ampliamente beneficiosos sobre la renta nacional y la
ocupación.
Principio del multiplicador: Imaginado por Khan pero divulgado por Keynes. Este principio
hace jugar la relación existente entre los Gastos Públicos y los gastos de consumo de los
particulares. Según estos autores, el Gasto Publico se traduce siempre en un ingreso del
mismo monto para quienes lo perciben, como, por ejemplo, los empresarios constructores
de una obra publica, financiada con un aumento en los Gastos Públicos. Ese ingreso será
en parte consumido por los empresarios al pagar las remuneraciones a sus empleados y
operarios, y de allí el consumo de los operarios se traduce en ingresos gastándolos en
mercaderías y servicios. Tales erogaciones de consumo crean, por tanto, nuevos ingresos
a proveedores de esas mercaderías o servicios, procesos que se prolonga en forma casi
indefinida.
Principio del acelerador: Pretende demostrar que cuando se aumentan los Gastos
Públicos y se destinan a inversión en equipos, maquinarias y bienes de capital, el efecto
multiplicador se produce a mayor velocidad. La explicación es que cuando el consumo o
demanda de un determinado artículo permanece invariable, sus productores no
necesitan nuevas inversiones, sino solo lo necesario para reponer los equipos, maquinarias
y bienes de capital empleados. Pero si la demanda o consumo de esos artículos se
incrementa, las empresas que solo producen necesitarán, además de la inversión para la
reparación normal de estos, una nueva inversión para la adquisición de mas equipos y
maquinarias.
IMPACTO SEGÚN SU FINANCIAMIENTO:
Desde el punto de vista clásico, los gastos públicos se tratan de erogaciones destinadas a
la adquisición de los factores e insumos para la producción de bienes y servicios públicos.
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Los efectos económicos de dichas erogaciones pueden ser estudiados desde varias
perspectivas:
 Efectos en el suministro de los bienes y servicios a sus destinatarios.
 Enfoque de las finanzas redistributivas como medio destinado a lograr modificaciones en
la distribución de la renta entre los diferentes sectores.
 Enfoque de las finanzas estabilizadoras como instrumento de promoción del desarrollo,
en el incremento del ingreso y de la ocupación en aras de llegar al pleno empleo y
aceleración del ritmo de crecimiento económico.
En todos los casos, los efectos pueden variar según el tipo de recurso empleado para su
financiación. De ello resulta que no solo corresponde estudiar los efectos de los gastos
públicos, sino globalmente como efectos de la economía presupuestaria (elaborada por
el sector publico) sobre la economía de mercado (sector privado). Como consecuencia,
surge el siguiente esquema de análisis:
Enumeración de los gastos (de acuerdo a su objetivo de influir en la economía) y formas
de financiarlo:
1. Gastos para la producción de Bienes y Servicios
2. Gastos para la Redistribución de la Renta
3. Gastos para la Estabilización del Nivel General de Precios, con pleno empleo
4. Gastos para el Desarrollo Económico y Social
Formas de financiación del Gasto Publico:
 Recursos Tributarios
 Recursos del Crédito Publico
 Emisión Monetaria
Gastos para la producción de Bienes y Servicios:
1. Financiación con Recursos Tributarios: los gastos públicos como insumos y factores del
sector publico para la producción de bienes y servicios, financiados con recursos
tributarios, producen la satisfacción de las necesidades publicas, sin que pueda
plantearse el logro de una posición optima en la cual resultan idénticas las utilidades
creadas por los bienes y servicios públicos y las creadas por los bienes del sector
privado, ya que resulta difícil realizar un calculo de costo – beneficio en gran parte de
la economía del sector publico, por no existir precios sino solo preferencias del estado.
Sin embargo puede llevarse adelante una determinación política de la prioridad de
determinado impuesto sobre otro y de la mayor o menor equidad en la distribución del
ingreso, ya que si bien, el objetivo del gasto es fundamentalmente la creación de
bienes y servicios públicos, esto no excluye que la decisión este influida por cuestiones
distributivas (si el recurso consiste en impuestos progresivos a la renta o al patrimonio se
acentúa el efecto redistributivo si los bienes o servicios beneficia mas a aquellos
sectores que pagan menos).
En todos los casos, a priori, puede decirse que el gasto efectuado para la producción
de bienes o servicios públicos, financiado con recursos tributarios, provoca un
incremento de la renta nacional igual al monto del gasto mismo (si el multiplicador es
igual a 1). Sin embargo, puede admitirse la posibilidad de una disminución de la renta
nacional, si el recurso empleado para financiar el gasto (impuesto) provoca una
disminución equivalente o mayor en el gasto del sector privado. Esto dependerá de la
coyuntura económica:
 Pleno empleo: si el recurso afecta en mayor proporción a sectores de rentas bajas
con alta propensión marginal al consumo, es admisible pensar que el gasto
provoque un efecto de recesión y desocupación, si la disminución del gasto privado
es mayor al aumento del gasto público.
 Si existe Desocupación, el mayor gasto publico provocara un incremento de la renta
nacional y de la ocupación, que se vera acentuada si los tributos elegidos afectan
los sectores de renta alta con poca propensión marginal al consumo.
20
2. Financiación con Crédito Público: en el caso del gasto público como instrumento para
la producción de bienes y servicios públicos, financiados con recursos del crédito, el
efecto de la satisfacción de las necesidades publicas consideradas prioritarias por el
estado se verificara. Al igual que en el caso anterior no se podrá tener seguridad de la
optima asignación de los medios disponibles por idénticos motivos.
Puede determinarse, por el contrario, la prioridad del bien o servicio público y la mayor
o menor equidad de la distribución del costo de endeudamiento sobre las diferentes
categorías económicas y sobre las diferentes generaciones, y los efectos sobre
variables macroeconómicas: consumo, ahorro, inversión y crecimiento.
El gasto publico puede tener también efectos redistributivos, si la utilidad del gasto
beneficia en mayor medida a los sectores distintos a aquellos que soportaran la carga
del endeudamiento.
Los gastos producirán el efecto de incrementar la renta siempre y cuándo, al igual que
en el caso anterior, los recursos empleados para financiarlos no provoquen una
disminución del gasto privado igual o mayor que aquellos.
Los efectos del gasto, en tanto no sean compensados por los efectos de los recursos,
significaran un aumento de la ocupación y de la renta nacional, emulando a la
economía hacia la plena ocupación, si se lo realiza en épocas de depresión.
En épocas de pleno empleo, la inflación que esta latente en tales circunstancias, se
producirá, salvo que la nueva deuda este repartida entre pequeños ahorristas con alta
propensión marginal a consumir y que sacrifiquen parte de su consumo por la atracción
de las condiciones de la emisión de la deuda pública (ahorro).
En conclusión, financiar este tipo de gastos por medio del crédito publico, promoverá el
desarrollo económico, siempre que dicho gasto asegure la producción de bienes de
inversión o de servicios públicos de alta influencia en la productividad tanto en el sector
publico como en el privado y siempre que la suscripción de deuda no provoque una
disminución de inversiones privadas de mayor productividad.
3. Financiación mediante Emisión Monetaria: el gasto público como instrumento para la
producción de bienes y servicios públicos, financiados con emisión monetaria, produce
su efecto de satisfacción de las necesidades publicas seleccionada. En este caso,
queda descartada la posibilidad de lograr el óptimo en la asignación de los recursos
públicos.
En épocas de pleno empleo, este tipo de gasto público puede provocar el estallido de
un proceso inflacionario, desfasajes de los procesos económicos con modificaciones
profundas en los precios relativos.
Es posible que el gasto público provoque también efectos redistributivos si los bienes y
servicios públicos benefician a personas distintas de aquellas que sufren las eventuales
consecuencias negativas de la emisión monetaria.
El gasto podrá afectar el desarrollo económico si los bienes y servicios que se
incrementan favorecen la productividad de ambos sectores de la economía, siempre
que la emisión no provoque un estallido inflacionario que neutralice el efecto positivo
del gasto.
Gastos para Redistribución de la Renta:
1. Financiación con Recursos Tributarios: los gastos públicos que consisten en erogaciones
con fines de redistribuir la renta, financiados con recursos tributarios, provoca los efectos
deseados si los tributos elegidos inciden sobre categorías de personas diferentes de los
beneficiarios del gasto, según los propósitos del estado y la idoneidad de los medios
empleados.
La redistribución del ingreso puede ser:
 Progresiva, si los beneficiarios del gasto pertenecen a un sector de ingresos mas bajos
que aquel sobre el cual recae el efecto del tributo.
21
 Regresiva, si los beneficiarios del gasto pertenecen a un sector de ingresos mas
elevados que aquel sobre el cual recaen los tributos elegidos.
A la hora de seleccionar una política redistributiva, el estado debe tener en cuenta
otros efectos colaterales sobre la economía:
 En época de pleno empleo la redistribución progresiva tiene efectos expansivos del
gasto privado en sectores de alta propensión marginal al consumo, con el peligro de
desatar una ola inflacionaria. Cuando se trata de una redistribución regresiva el gasto
público no tendrá el mismo efecto porque los beneficiarios tendrán una baja
propensión marginal al consumo.
 En épocas de recesión, los gastos de transferencia financiados con recursos tributarios
tendrán efectos positivos para la reactivación si los beneficiarios del gasto pertenecen
a sectores con alta propensión marginal al consumo (sectores bajos) y siempre que la
incidencia del recurso tributario no neutralice dicho efecto, es decir, cuando se trate
de una redistribución progresiva. Lo contrario ocurre en el caso de una redistribución
regresiva.
2. Financiación con Crédito Publico: en el caso de gastos públicos que consisten en
erogaciones con fines de redistribuir la renta, financiados con recursos del crédito
publico, el efecto redistributivo se lograra en la medida en que los beneficiarios de la
transferencia sean diferentes de aquellos que soportan la carga de la deuda publica.
Los efectos en el nivel general de precios son los siguientes:
 Si produce una redistribución progresiva en épocas de pleno empleo, tendrá lugar un
efecto inflacionario. Este efecto no tendrá lugar si la redistribución es regresiva.
 Si la redistribución es progresiva en épocas recesivas, favorecerá la reactivación
económica, mientras que la redistribución regresiva tendera a neutralizarla.
3. Financiación mediante Emisión Monetaria: los gastos de transferencias financiados con
emisión monetaria lograran los efectos redistributivos en la medida en que los
beneficiarios de las erogaciones estatales no sean perjudicados en mayor grado por los
efectos negativos eventuales de esta forma de financiación.
Los efectos económicos más importantes son:
 En el nivel general de precios: si se trata de una redistribución progresiva, en el caso
del pleno empleo, se producirá un efecto inflacionario. Si se trata en cambio de una
redistribución regresiva, el efecto inflacionario será menor e incluso inexistente.
 En la situación económica: si el gasto se efectúa en épocas de depresión y
desocupación, se producirá un efecto de reactivación si las transferencias benefician
a sectores de bajos niveles de ingresos por su mayor propensión marginal a consumir.
 En la actividad económica: este tipo de gasto puede resultar favorable para el
desarrollo económico cuando los beneficiarios de las transferencias pueden aumentar
la productividad de las empresas y siempre que los efectos negativos de la inflación
no los neutralicen.
Gastos para la Estabilización del Nivel General de Precios:
1. Financiación con Recursos Tributarios: los gastos destinados a la estabilización pueden
surtir efectos positivos o negativos para el desarrollo económico del país, dependiendo
de los recursos para financiarlos. Si se seleccionan los tributos las alternativas serán:
 Si se financian inversiones pueden contribuir al desarrollo económico de la zona y de
todo el país, además de favorecer la estabilización.
 Si la financiación con impuestos incide sobre los sectores de altas rentas afectando la
formación de ahorros, puede quedar reducido, anulado o hasta excedido el efecto
del gasto por la incidencia contraria de los impuestos utilizados.
 Puede verificarse un efecto positivo para el desarrollo si las obras publicas se financian
con impuestos con incidencia sobre sectores de bajas rentas (afecta el consumo)
pero se dejaría de lado la política de estabilización.
22
2. Financiación con Crédito Público: los gastos en su función estabilizadora financiados
con recursos del crédito provocaran por lo general el efecto de reactivación. Será
mayor el multiplicador si la deuda pública es colocada en bancos, siempre que estos
no prefieran reducir el crédito al sector privado en medida equivalente o mayor.
Una colocación de la deuda entre consumidores que decidan reducir su consumo
alentados por las condiciones ventajosas de la emisión no tendrán efectos expansivos
ya que los fondos utilizados para la suscripción de la deuda pública disminuirán las
disponibilidades para la demanda de bienes y servicios de consumo.
Si la coyuntura es de pleno empleo y se desea contrarrestar la inflación es una buena
herramienta para reducir las disponibilidades del público para el consumo (alentados
por la suscripción al crédito).
3. Financiación mediante Emisión Monetaria: según el profesor Simons, los gastos
destinados a fines de estabilización y financiados con emisión monetaria logran el
máximo efecto de reactivación porque no afectan las disponibilidades del público
para el consumo. Sin embargo, a medida que se acerca al pleno empleo, debido a la
falta de factores productivos, puede provocar subas en el nivel general de precios.
Gastos para el Desarrollo Económico y Social:
1. Financiación con Recursos Tributarios: los gastos en desarrollo consisten en inversiones y
servicios de importancia fundamental para el buen funcionamiento de la economía,
con efectos sobre la mayor productividad de las actividades. La elección de los
recursos tributarios puede plantear el dilema: inversión publica versus inversión privada,
ya que la oferta de ahorro es limitada y, al absorberlas el estado para sus inversiones,
no quedan disponibles para la inversión privada (efecto expulsión).
Pueden seleccionarse impuestos que reduzcan la demanda de bienes de consumo
para financiar inversiones publicas, siendo una de las formas del “ahorro forzoso”.
2. Financiación con Crédito Publico: los gastos públicos para el desarrollo pueden ser
financiados con recursos del crédito y estos pueden variar por sus modalidades de
colocación:
 Si los gastos se efectúan en una situación de pleno empleo, la financiación por el
crédito puede provocar un proceso inflacionario en la medida en que su colocación
se efectúe en bancos o en sectores con disponibilidades liquidas que suscriben la
deuda publica en lugar de mantener liquidez. El brote inflacionario puede poner en
peligro la inversión publica por el aumento de los costos.
 Si la política de desarrollo se emprende en una etapa de recesión, tanto la
producción de bienes de inversión como la de servicios públicos financiados con
recursos del crédito, pueden lograr la plena ocupación y el desarrollo.
3. Financiación mediante Emisión Monetaria: finalmente, los gastos para el desarrollo
económico pueden ser financiados con emisión monetaria. Los efectos son los
siguientes:
 Si se trata de inversiones en época de depresión y desocupación, la financiación vía
emisión monetaria contribuirá a alcanzar la plena ocupación y el desarrollo.
 En cambio, los gastos para el desarrollo en un contexto de pleno empleo, tendrán
efectos inflacionarios.
TAMAÑO DEL SECTOR PUBLICO:
Para determinar el tamaño del sector público habitualmente se relaciona el total del
gasto público con el total del PBI de un país. De este modo se intenta comparar la
importancia del sector público respecto del sector privado.
23
El uso de esta información con fines comparativos debe tratarse cuidadosamente, debido
a que los diferentes países tienen distintas metodologías para recabar información. La
heterogeneidad de la información hace que si se aplican las mismas formulas para medir
el sector privado, y la cifra obtenida se suma a la obtenida para el sector público, esta
supere al PBI, ya que se computarían transacciones intermedias en ambos sectores, que al
calcular el PBI se eliminan.
Por todo ello, las comparaciones entre países suele arrojar resultados de dudosa utilidad;
en cambio, las comparaciones intertemporales permiten ver con mayor aproximación la
evolución de ambos sectores.
INDICADORES:
El Índice de Desarrollo Humano (IDH) permite medir el desarrollo a partir de tres
componentes básicos: longevidad (esperanza de vida al nacer, en años), nivel
educacional (combinación de tasa de alfabetización en adultos y tasa bruta de
matriculación primaria, secundaria y terciaria) y nivel de vida (PBI per cápita). El IDH es un
valor que varía de 0 a 1. A medida que se acerca a 1, el nivel de desarrollo humano se
aproxima al óptimo.
- Con respecto a la salud: el impacto de las grandes transformaciones económicas de
los últimos 15 años, y la limitada capacidad de respuesta del estado en los distintos
niveles de gobierno, muestra que hoy la situación de la salud pública es más compleja
que la de la educación. La tasa de mortalidad infantil por causas reducibles, muestra
que por encima de la media nacional se encuentran 10 provincias. Las jubilaciones y
pensiones mas su obra social representan la mitad del presupuesto nacional; el 60% de
los niños no tienen acceso a ninguna cobertura de salud. Por lo tanto, desde el punto
de vista del gasto social, el compromiso económico está asignado para los últimos
años de vida y no para los primeros.
- Con respecto a la educación: se observa un alto grado de cobertura en educación,
donde el sector público cumple un rol importante. La escolaridad primaria abarca
prácticamente a toda la población de niños de 6 a 12 años.
4. Racionalidad y Eficiencia en el Gasto Publico. Introducción al
análisis costo – beneficio.
RACIONALIDAD Y EFICIENCIA EN EL GASTO PUBLICO:
 RACIONALIDAD: se refiere a la asignación correcta de los ingresos y la riqueza
existente entre las personas de una sociedad. Se ve influida por cuestiones valorativas
y políticas. Existen tres enfoques:
 Enfoque distributivo puro: está relacionado con la mejor distribución del ingreso,
cumpliendo su objetivo.
 Enfoque de necesidades básicas: se da cuando determinados sectores con
necesidades básicas insatisfechas logran acceder a un nivel de consumo
gracias al gasto público social.
 Enfoque de igualdad de oportunidades: se basa en lograr que todos los
individuos posean las mismas oportunidades para acceder a un determinado
nivel socioeconómico. La equidad se basa fundamentalmente en el principio
de igualdad.
 EFICIENCIA: es la relación comparativa de los recursos productivos aplicados a los
distintos bienes y a los resultados alcanzados, es decir, se trata de comparar los logros
con los esfuerzos realizados. Una política de gastos eficiente se da cuando los recursos
están asignados de manera tal que maximizan el bienestar social. En el gasto social se
pueden identificar dos tipos de eficiencia:
 Externa: se refiere a la selección de actividades o de programas que permitan,
de la mejor manera, lograr metas fijadas por la política fiscal. El cumplimiento
de las mismas se evalúa a través de indicadores.
24

Interna: se refiere a la selección de un proceso productivo que minimice los
costos de producción y mejore la calidad de los factores involucrados en la
prestación de los servicios públicos.
INTRODUCCION AL ANALISIS COSTO – BENEFICIO:
El análisis costo-beneficio significa enfrentar cada medida propuesta con la pregunta:
“Las ganancias obtenidas por las personas, ¿superan a los sacrificios que de ellas se
requieren?”. Si la respuesta es afirmativa, la medida debe ser aceptada; en caso
contrario, no favorece el interés público. A causa de la informalidad de este tipo de
análisis, existe una tendencia a que los juicios del analista se introduzcan, explicita e
implícitamente, dentro de la evaluación. El análisis costo-beneficio más estricto también
se ocupa de las pérdidas y ganancias sociales, pero difiere del análisis general en dos
aspectos principales. Primero, en lugar de utilizar las nociones de la teoría económica solo
como marco para ordenar los hechos pertinentes, incluye la estimación cuantitativa de
las variables, relaciones, beneficios y costos relevantes. En este tipo de análisis formal se
especifican los objetivos, se estipulan las restricciones, se establecen y cuantifican las
relaciones y se calculan los resultados; todo de manera explícita y abierta. Segundo, esta
forma de análisis requiere esfuerzos deliberados para excluir los valores personales del
analista. El análisis formal costo-beneficio parte de la premisa de que los valores que
cuentan no son los del analista sino los sostenidos por la ciudadanía. En este análisis costobeneficio más riguroso, el cálculo de una razón beneficio/costo es, a menudo, el resultado
final del estudio. El numerador de esta razón se define como el valor actual de los
beneficios económicos totales esperados de una empresa propuesta. Los valores
monetarios que se adjudican a estos beneficios son los que la sociedad les ha otorgado,
según se observa en los mercados del sector privado o bien se infiere de estos. El
denominador de la razón se define como el valor actual de los costos de iniciación y
puesta en marcha del proyecto. Si se trata de un proyecto de inversión de capital muy
grande, los costos son de dos tipos: costos de capital y costos de funcionamiento,
mantenimiento y reparación. Los costos de capital son los que se producen antes de que
el proyecto comience a generar su producto. Los costos restantes son gastos futuros: se
presentan una vez que el proyecto se ha puesto en marcha. La razón beneficio/ costo se
define como la razón entre el valor de los beneficios de un programa y el valor de sus
costos:
Z=
Valor actual de los beneficios económicos
Valor actual de los costos económicos
Es evidente que si la razón es mayor que la unidad los gastos públicos que requiere el
proyecto se consideran económicamente aconsejables. Si es igual a la unidad, el gasto
público no agrega nada al bienestar económico de la nación. Si es menor, lo reduce.
Podemos concluir que:
 El análisis costo-beneficio es un instrumento para el funcionario encargado de tomar las
decisiones; su papel es brindar información sobre los efectos económicos de decisiones
alternativas del gasto público, y ayudar al funcionario en la búsqueda del conjunto de
alternativas que generan el máximo beneficio neto. Al centrar la discusión en los
beneficios y costos económicos de las alternativas, este tipo de análisis perfecciona el
proceso de toma de decisiones. Descubre pérdidas y ganancias que de otro modo
podrían ser ignoradas por el mecanismo de negociación, y alienta a los funcionarios a
emprender una búsqueda exhaustiva de los medios para alcanzar un objetivo.
 En el análisis formal de beneficios y costos se emplean valores sociales que son
descubiertos atendiendo a los precios observados en los mercados privados. Cuando los
mercados del sector privado son imperfectos, los precios observados deben ajustarse.
Como se atiende a los valores que los mercados generan, los juicios valorativos del
analista se reducen al mínimo.
25
 El análisis formal de beneficios y costos ayuda en las decisiones sobre dimensión y plan,
y en la elección entre programas alternativos cuando el presupuesto es limitado. Como
estas decisiones son interdependientes y, además, a menudo lo son también los
beneficios de los proyectos alternativos, el cálculo formal de beneficios y costos debe
basarse en un análisis sistemático y en los modelos que expliciten todas las relaciones e
interdependencias pertinentes.
 Es esencial que el criterio beneficio-costo se adopte para lograr la eficiencia
económica en las decisiones sobre gasto público. Este criterio supone que la obtención
del máximo valor del producto para los recursos empleados es un importante objetivo
social. Puesto que el análisis costo-beneficio guía las decisiones del sector publico por
medio de la comparación de valores en pesos de los insumos y productos, aquellos otros
objetivos que no pueden evaluarse en pesos no son introducidos en él. No obstante, el
funcionario debe definir dichos objetivos del modo más explicito posible, y asegurar que
se incluyan en el proceso de decisión.
Problemas de ejecución:
El tratamiento del tiempo: Una de las principales aplicaciones del análisis beneficio-costo
es evaluar obras públicas duraderas, que producen beneficios durante muchos años y
cuya puesta en marcha implica costos para los años futuros. En la evaluación de este tipo
de inversiones públicas surge un serio problema, puesto que los beneficios y los costos se
experimentan en distintos periodos. La dificultad existe a causa de una proposición
básica: un peso de beneficio (o costo) que no se produce hasta el año venidero vale
menos que un peso de beneficio (o costo) producido en el presente.
Valuación con mercados imperfectos o inexistentes: Consideramos que los precios de
mercados observados en la economía privada son, en la mayoría de las circunstancias
buenos indicadores del valor social. Si se adjudican estos precios a los insumos del
proyecto, los costos estarán correctamente medidos. Asimismo, los beneficios se miden
con precisión si los productos se valúan según los precios observados en los mercados.
Pero cuando los mercado son imperfectos, los precios observados no reflejan los valores
sociales con precisión ya que van desde los precios monopólicos hasta la inmovilidad, los
efectos externos o la falta de información. A causa de las imperfecciones del mercado y
de la distribución del ingreso, no es posible confiar en los precios del mundo real; es
necesario corregirlos para emprender el análisis beneficio-costo. Este proceso de ajuste se
denomina determinación de los precios sombras.
5. El Gasto Público en la Argentina. Estructura, consolidado por nivel de
gobierno. Casos particulares (educación, salud, justicia, seguridad,
otros). El Gasto Publico en las Provincias del NEA.
EL GASTO PÚBLICO EN LA ARGENTINA. ESTRUCTURA:
El gasto público nacional consta de 4 grandes rubros:
1. Funcionamiento del Estado:
 Administración general.
 Justicia.
 Defensa y seguridad.
2. Gasto publico social:
 Educación cultura ciencia y técnica: Puede observarse un aumento durante
la década del 90’ en el presupuesto destinado a este rubro, que se
incremento en un 42%.
 Salud publica: Es financiado por el Estado, y hace que la atención publica
deba dirigirse hacia la población carenciada.
 Agua potable y alcantarillados.
 Vivienda y urbanismo.
 Promoción y asistencia social.
26
Previsión social.
Trabajo.
Otros servicios urbanos. (alumbrado publico, mantenimiento de calles y
parques)
El gasto publico social de Argentina es uno de los mas altos en América latina (1º Uruguay;
2º Brasil; 3º Argentina…). En el año 2004 el gasto social nacional represento el 18% del PBI,
en ese mismo año el gasto público alcanzo el 65%.
3. Gastos públicos en servicios económicos:
 Producción primaria.
 Energía y combustible.
 Industrias.
 Servicios.
 Transporte
 Comunicaciones
 Otros gastos.
4. Servicio de la deuda publica.



CONSOLIDADO POR NIVEL DE GOBIERNO:
Se divide en:
1. Gasto Publico Nacional
2. Gasto Publico Provincial
3. Gasto Publico Municipal
CASOS PARTICULARES:
 EDUCACIÓN: es un bien que participa de las características de los bienes privados.
Hay rivalidad, es divisible; las personas que deseen pueden excluirse de su consumo; el
costo marginal es distinto de cero. La educación produce una importante
externalidad positiva. Puede proveerse monopólicamente, en especial en áreas poco
pobladas. La intervención del estado se justifica por razones de equidad, para
garantizar la igualdad de oportunidades.
 SALUD: su consumo es rival, es divisible, y las personas pueden excluirse de su
consumo; el costo marginal es distinto de cero. Las externalidades positivas generadas
por una población sana, en vez de las externalidades negativas que genera una
población con muchos problemas de salud, justifica la intervención del estado
proveyendo el bien donde el mercado falla. El estado interviene además a través de
inspecciones sanitarias para solucionar el problema de la información incompleta.
 JUSTICIA Y SEGURIDAD: son bienes y servicios que cumplen con las características de
los bienes públicos de no rivalidad y no exclusión, lo que justifica que el financiamiento
sea hecho por el estado. Aquí encontramos una falla de mercado, pues no puede
esperarse que servicios como el de justicia y seguridad sean provistos en un mercado.
 OTROS: en otros casos, como lo de Servicios Económicos, solo se justifica la
intervención del estado para regular determinadas actividades, como el monopolio,
políticas antitrust, defensa del consumidor y de la competencia. En el rubro Servicios
de la Deuda Pública se contabilizan los gastos destinados a la atención de la deuda
pública.
EL GASTO PÚBLICO EN LAS PROVINCIAS DEL NEA:
Para el año 2005 gastos totales por habitantes:
Provincias
Chaco
Corrientes
Formosa
Misiones
Gs per cápita
$1692
$1442
$2153
$1255
Gs total
$984.000
$930.000
$486.000
$960.000
27
Gastos públicos en Educación: La ley federal de educación cede entre un 4% a un 6% del
presupuesto destinado a educación.
Argentina
3,4%
Brasil
5,1%
Chile
4,1%
Méjico
4,4%
Uruguay
2,9%
Indicadores provinciales del NEA
Chaco
Corrientes
Formosa
Misiones
Resto
País
16,3%
del
Mortandad
24,5%
23,5%
28,9%
19,6%
infantil
Analfabetismo 8%
6,5%
6%
6,25%
2,6%
Nivel
de 58%
58,8%
58,2%
53,8%
40,5%
pobreza
Los indicadores expuestos sugieren una fuerte disparidad en las distintas regiones del país,
siendo la región del NEA una de las que presenta indicadores más desfavorables. Con
relación a la tasa de analfabetismo, se observa que el promedio para el conjunto del país
alcanza al 3,5% quedando las provincias del nordeste argentino por encima de dicho
índice.
En cuanto a la tasa de mortalidad infantil, se aprecia un promedio para todas las
provincias del país del 17%. Las provincias del NEA superan dicho promedio, siendo
Formosa la que alcanza el mayor índice.
28
________________________________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N°3: “Los Recursos del Estado”
1. Los Recursos Públicos. Concepto. Clasificaciones.
2. Recursos No Tributarios. Recursos de las Empresas Publicas:
precios y tarifas.
3. Recursos Tributarios: Impuestos, Tasas y Contribuciones
Especiales.
Conceptos
y
características.
Principios
distributivos. Clasificación económica de los Tributos.
4. Las Contribuciones de Mejoras. Caracteres. Principales
aspectos de la normativa vigente en las Provincias del NEA.
5. Recursos
Parafiscales.
características.
Concepto.
Elementos
y
6. Los Recursos de la Seguridad Social. Concepto. Problemas.
Sistemas alternativos de organización. Principales aspectos
del régimen vigente.
_________________________________________________________________________________
1. Los Recursos Públicos. Concepto. Clasificaciones:
CONCEPTO:
Villegas: son aquellas riquezas que se devengan a favor del Estado para cumplir sus fines y
que en tal carácter ingresan a su Tesorería.
Jarach: constituyen recursos del Estado los procedimientos mediante los cuales el mismo
logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su
actividad financiera.
Giulani Fonrouge: los recursos públicos se definen como los ingresos que obtiene el Estado
preferentemente en dinero, para la atención de las erogaciones determinadas por
exigencias administrativos o de índole económica social.
CLASIFICACION:
Los recursos pueden ser:
 Contractuales: provienen de una relación bilateral que realiza el Estado. Existe una
relación contractual que el Estado celebra y que derivan en ingreso para él.
 Gratuitos: son las donaciones que puede recibir el Estado; en bienes o dinero.
 Obligatorios: los tributos que compulsivamente exige el Estado de los particulares
como manifestación de su poder de imperio.
Desde el punto de vista jurídico los recursos pueden clasificarse según su origen en:
 Originarios: son los que provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de diversos
tipos de actividades productivas realizadas por éste. Son los recursos obtenidos por el
estado mediante el aprovechamiento de su patrimonio.
29

Derivados: son aquellos que las entidades públicas se procuran mediante
contribuciones provenientes de las economías de los individuos pertenecientes a la
comunidad.
Clasificaciones Económicas:
 Ordinarios: son todos los percibidos por el estado en forma regular y continua. Está
íntimamente ligado al concepto de gastos públicos ordinarios.
 Extraordinarios: son aquellos excepcionales u ocasionales que carecen de la
regularidad de los ordinarios. Está ligado al concepto de gastos públicos
extraordinarios, o sea, aquellas erogaciones que forzosamente se deben obtener para
cubrir necesidades imprevistas e imperiosas.
 Recursos Efectivos: Importan un ingreso de dinero para el Estado, sin que se produzca
una salida patrimonial equivalente. El producido de los tributos, las rentas que
devengan la propiedad del Estado, forman parte de estos recursos.
 Recursos No efectivos: Producen una entrada para el Estado, compensada por una
salida patrimonial. Corresponden a esta categoría los recursos pecuniarios
provenientes de las ventas de dominio privado del Estado, porque al mismo tiempo de
generar entrada de dinero, se produce la baja de un bien en el patrimonio estatal.
Clasificaciones por rubros:
 Recursos corrientes: Se dividen en tributarios describiendo allí los diferentes gravámenes
e incluso los aportes de previsión social; y no tributarios entre los cuales se consignan
rentas, utilidades, tasas, tarifas, etc.
 Recursos de Capital: Se consideran a tales los siguientes:
 Ventas de activos fijos con el consiguiente detalle de los bienes de que se trate.
 El reembolso de los préstamos distinguiendo los efectuados por el sector público y el
sector privado.
 El uso del crédito, dentro del cual se sitúan las colocaciones de títulos públicos y otras
medidas derivadas de la utilización de emprestititos.
 Remanentes de ejercicios anteriores; y los derivados de la economía de inversión.
 Recursos por financiamiento: Se trata de los siguientes:
 Adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores.
 Contribuciones de la administración nacional incluyendo aportes para financiar
erogaciones corrientes, de capital y otras erogaciones diferentes.
2. Recursos No Tributarios. Recursos de las Empresas Publicas: precios y
tarifas.
RECURSOS ORIGINARIOS O NO TRIBUTARIOS:
Son los recursos obtenidos por el estado mediante el aprovechamiento de su patrimonio.
Pueden encuadrarse en estos recursos:
 Producto de tierras de propiedad del estado a través de su explotación directa o por
arrendamiento.
 Resultado de la venta de tierras públicas.
 Producto de bosques o florestas, por explotación directa o por concesión a
particulares.
 Producto de empresas del estado o de entidades autárquicas.
 Explotaciones de juegos de azar.
 Producto de la explotación del patrimonio artístico y turístico.
 Fruto de la participación estatal en empresas mixtas de capital privado y estatal y en
sociedades de capital con mayoría privada.
Económicamente, todos los recursos originarios son precios.
Los recursos originarios son significativos dentro de las finanzas, tanto cualitativa como
cuantitativamente, aunque no tanto como los recursos tributarios. La significación
30
cualitativa consiste en que no son coercitivos y permiten al estado desarrollar una
actividad económica propia, sin depender de la recaudación de los tributos a cargo del
sector privado, que representa una invasión en la esfera del mismo y, por otra parte,
alcanzar directamente ciertos fines de bien público. La importancia cuantitativa de los
recursos originarios en el presupuesto estatal ha crecido, pero está lejos aún de destruir el
papel principal de los recursos tributarios.
RECURSOS DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS: PRECIOS Y TARIFAS.
Las empresas públicas son unidades económicas de producción pertenecientes al
estado, el cual desarrolla, por su contenido, actividades de índole diversa, produciendo
bienes o servicios con destino al mercado interno o al mercado externo. Las escuelas
liberales clásicas sostenían que el estado se debía limitar en sus acciones sin interferir en la
economía del país, y los ingresos obtenidos debían ser solo los indispensables para
satisfacer las funciones públicas y las necesidades publicas primarias. Cuando una serie
de acontecimientos superó las ideas liberales clásicas respecto del papel pasivo que en la
economía debía desempeñar el estado, surgieron nuevas doctrinas que procuraron el
fortalecimiento de la actividad pública, ampliando considerablemente su ámbito de
actuación e incluyendo sectores que antes estaban reservados a los particulares. Es así
como surgieron las empresas estatales que se encargaron de prestar servicios públicos en
general, aun los no esenciales y más tarde llegaron incluso a desempeñar tareas de índole
comercial o industrial.
Los llamados precios públicos son aquellos ingresos que tienen como característica
común la de ser contraprestaciones por los bienes y servicios prestados por el estado en el
campo económico y que, desde el punto de vista jurídico, reconocen su fuente en el
consentimiento del obligado y su causa en la ventaja o provecho que le proporciona la
prestación estatal.
Se habla de precios privados cuando son convencionalmente establecidos con arreglo a
las leyes de mercado; de precios públicos, si son establecidos unilateralmente en forma
diversa a la del mercado libre pero con el propósito de cubrir gastos públicos; y de precios
políticos, cuando se fijan tarifas inferiores al costo de producción de los servicios mínimos.
Las tarifas por servicios públicos se fijan con criterio político y son cobrados por
dependencias administrativas del estado que tienen a su cargo la prestación de
determinados servicios públicos. Estas dependencias no tienen personería jurídica ni
patrimonio propio.
3. Recursos Tributarios: Impuestos, Tasas y Contribuciones Especiales.
Conceptos y características. Principios distributivos. Clasificación
económica de los Tributos.
RECURSOS DERIVADOS O TRIBUTARIOS:
Son aquellos que el estado detrae en forma coactiva del sector privado de la economía.
La caracterización y tratamiento de los tributos en sí mismos, e independientemente de
sus especies (impuestos, tasas y contribuciones especiales), son importantes para
establecer los elementos comunes a dichas especies, así como también las notas
especificas que los diferencian de otros ingresos públicos.
 Carácter económico: Consiste en un traspaso de parte de la riqueza de los
particulares a favor del Estado o del ente que este designe.
 Las prestaciones son preferiblemente dinerarias: Es una característica de nuestra
economía monetaria que las prestaciones sean en dinero, aunque no es forzoso que
así suceda.
 Elemento Coercitivo: el tributo es siempre obligatorio: la relación jurídica tributaria
que consiste en la obligación de dar sumas de dinero no es voluntaria, sin que, por el
31



contrario, es obligatoria tanto para quien los debe recaudar como para el
contribuyente que debe satisfacerla.
Finalidad esencial: El bienestar general.
Origen legal: es una consecuencia del principio de legalidad, que es recogido en la
mayoría de las constituciones de los estados occidentales: la ley es el origen de los
tributos.
Fin público: se deben aplicar a los fines de financiar la actividad estatal.
La doctrina suele identificar los siguientes tipos de tributos:
a) Tasas: es el tributo que recibe el estado como contraprestación de un servicio que
presta.
b) Contribuciones especiales: son tributos que se imponen a los propietarios de
inmuebles que se benefician con una obra pública que realiza el estado.
c) Recursos parafiscales: son tributos recaudados por entes que no pertenecen a la
administración central, se trata de organismos autárquicos, creados por ley, a los
cuales se les delega la realización de alguna actividad propia del estado.
d) Regalías: es el tributo que se abona al estado por la explotación de un recurso
natural, en nuestro país, fundamentalmente minero.
e) Empréstitos forzosos: son los procedimientos a través de los cuales se obtienen
recursos mediante la colocación coactiva de títulos públicos, que habitualmente
se caracterizan porque sus condiciones de emisión difieren radicalmente de las
condiciones de mercado.
f) Impuestos: es el tributo que se impone en función de la valoración subjetiva que
hace el legislador de alguna manifestación objetiva de capacidad contributiva,
sea esta parcial o global.
Conforme a la clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo, los
tributos se dividen en impuestos, tasas y contribuciones especiales. Estas categorías no son
sino especies de un mismo género, y la diferencia se justifica por razones políticas,
técnicas y jurídicas.
IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES. CONCEPTOS Y CARACTERÍSTICAS.
IMPUESTOS: es el tributo que se establece sobre los sujetos en razón de la valoración
política de una manifestación de la riqueza objetiva o subjetiva, teniendo en cuenta las
circunstancias personales de los sujetos pasivos. Una de las características más
importantes de este tributo es el carecer de contraprestación alguna. La legitimidad del
impuesto se establece a partir del poder de imperio del estado para establecer impuestos
sin relacionarlos con ningún servicio particular prestado por el mismo. El impuesto financia
fundamentalmente la provisión de servicios indivisibles, pero ello no obsta a que se lo
utilice para financiar otros gastos.
TASAS: la tasa es un tributo caracterizado por la prestación de un servicio público
individualizado hacia el sujeto pasivo. Es un recurso obligatorio cuya fuente es la ley y
tiene carácter coercitivo. Es el tributo que recibe el estado como contraprestación de un
servicio que presta. Esto implica que debe tratarse de un servicio divisible, susceptible de
demanda individual. La tasa se establece según la teoría del beneficio: quienes se
benefician con el servicio prestado por el estado, deben contribuir a financiarlo. Se debe
tener en cuenta que la cuantía de la tasa debe mantener una proporción con el costo
del servicio que se presta. Además se debe considerar la necesariedad de la prestación
efectiva del servicio. Algunos autores sostienen que siendo la tasa una retribución por un
servicio, la efectiva prestación del mismo a un contribuyente es condición necesaria para
su validez. Desde un enfoque económico, las tasas tienen el carácter de contraprestación
y tienen función limitadora del uso de los servicios. Muchos servicios que por la
32
importancia de las necesidades a satisfacer podrían ser prestados gratuitamente, son
sujetos a la aplicación de tasas para limitar la demanda que, sin dicho tributo, podría
exceder los límites de la oferta por parte del estado.
CONTRIBUCIONES ESPECIALES: Este tipo de tributo se caracteriza por la existencia de un
beneficio que puede derivar no solo de la realización de una obra pública, sino también
de actividad o servicios estatales especiales destinados a beneficiar a una persona
determinada o grupos sociales determinado. El beneficio es el criterio de justicia
distributiva, ya que conduce a un aumento de riqueza, y por consiguiente, de capacidad
contributiva. En las contribuciones especiales es esencial la existencia de una actividad
del estado que produzca el beneficio.
Principios superiores de la tributación
Son reglas ideales que deben servir de guía para una coherente formulación de la
política tributaria:
Regla de la equidad.
Los tributos deben ser justos y equitativos. Esto implica que los particulares deben contribuir
al mantenimiento del Estado, tanto como ello sea posible, en proporción con sus
respectivas capacidades económicas. La diversificación de los tributos debe estar
basada en la desemejanza en su situación económica y ser establecidas en proporción
con los ingresos de que disfrutan las personas bajo la protección del Estado.
Regla de la certeza o transparencia tributaria.
Según Smith, el tributo que cada persona está obligada a pagar debe ser cierto y no
arbitrario. La fecha y forma de pago, así como también la cantidad a pagar, deben ser
claras y precisas, tanto para el contribuyente como para cualquier otra persona.
Regla de la conveniencia.
Sostiene Smith que los tributos se deben recaudar en la fecha y la forma que resulten mas
convenientes para el contribuyente. La mejor forma aplicación de esta regla se halla en
los impuestos a las ventas en general y en los impuestos internos al consumo.
Reglas de la economía.
Mediante este principio, Smith aconseja que los tributos se recauden en forma tal que
provoquen el mínimo costo de recaudación. De tal manera, todo tributo debe ser
concebido de modo que extraiga de los bolsillos del pueblo la menor cantidad posible
por encima de la que hace ingresar al tesoro público.
PRINCIPIOS DISTRIBUTIVOS:
PRINCIPIO DE LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA: la capacidad contributiva es la aptitud
económica de los miembros de la comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos
públicos. Dicha aptitud económica se exterioriza mediante tres manifestaciones:
a. Rentas: Cuando la capacidad de pago público se mide tomando como base las
rentas, es valor entendido que estas deben ser depuradas, para llegar así a las
llamadas rentas netas. Este concepto constituye la base del vigente impuesto
argentino a las ganancias.
b. Patrimonio: Este criterio se utiliza para la aplicación de tributos tales como el
impuesto inmobiliario, el impuesto a los automotores, el impuesto a la renta mínima
presunta, el impuesto a los bienes personales, etc.
c. Consumo: Esta forma de medir la capacidad contributiva es utilizada también por
nuestra legislación para la aplicación de impuestos tales como el IVA y los impuestos
internos al consumo e incluso parcialmente, para el impuesto a las ganancias.
Estas tres exteriorizaciones permiten establecer las diferentes aptitudes de colaboración
con el fisco de los individuos. Estas exteriorizaciones resultan difíciles de medir en forma
directa e inmediata.
33
En términos muy generales, se puede decir que un alto nivel de vida o un holgado
bienestar económico señalan a quienes tienen mayor aptitud para colaborar
tributariamente con el Estado, que protege su seguridad y sus bienes.
PRINCIPIO DE LA CONTRAPRESTACION: Este criterio se vincula con el derecho privado. En
los casos del “precio”, el Estado percibe una compensación a cambio de un servicio de
naturaleza económica, el cual le proporciona al usuario o consumidor un beneficio
particular, que constituye la causa jurídica de la obligación.
El estado instituye el tributo denominado tasa, no por acuerdo de voluntades sino en
ejercicio de su poder de imperio, por considerar razonable y justo que estas personas
contribuyan al sostenimiento de dichos servicios. Cuando hablamos de tasas, es necesario
destacar que la palabra “contraprestación” no tiene carácter contractual.
La contraprestación como criterio distributivo utilizado en la tributación tiene el significado
de gravar a personas en virtud de la utilización, aprovechamiento o goce de uno o varios
servicios públicos.
Es decir que la utilización del criterio de la contraprestación en la tributación significa
aplicar la idea que se considera equitativo que aporten al tesoro público tanto quienes
son usuarios de servicios particularizados a su respecto como aquellos que dan lugar al
funcionamiento de servicios que le atañen especialmente, sea que ello resulte beneficioso
o no para los pagadores.
PRINCIPIO DE BENEFICIO: según Due, el principio del beneficio implica extender al sector
público la regla comercial del sector privado, en el sentido de que los bienes o servicios
deben ser pagados por quienes los usan. De tal manera, quienes se benefician con el
gasto publico deben pagarlo mediante los tributos, de lo cual se desprende que, según el
principio deben recibir igual tratamiento quienes obtuvieren similares beneficios de la
actividad estatal, en tanto la distribución de tributos entre los individuos que logran
diferentes beneficios se deberá hacer en proporción con las ventajas que el estado les
proporciona. No obstante esta posición despierta criticas. Resulta imposible medir el
beneficio que cada uno de los miembros de la comunidad recibe en el caso de los
servicios públicos esenciales, ya que estos tienen como primer objetivo el servir o
beneficiar a la comunidad en sí misma, antes que a los individuos que particularmente la
integran.
CLASIFICACION ECONOMICA DE LOS TRIBUTOS
A) En los tributos “No vinculados” (Impuestos) no existe conexión del obligado con
actividad estatal alguna que se refiera a el o que lo beneficie. Por ello, su obligación
nacerá ante un hecho o situación que, según la valoración del legislador, revele
capacidad de contribuir al sostenimiento del Estado. En tal caso, la obligación tributaria
será cuantitativamente graduada conforme los criterios que se crean más apropiados
para expresar, en cifras concretas, cual será la dimensión adecuada de su obligación.
B) En los tributos Vinculados, el hecho o circunstancia que genera la obligación de
contribuir esta estructurado en forma tal que se integrará con una actividad o gasto a
cargo del Estado que, de alguna forma, afectará al obligado o repercutirá en su
patrimonio.
A su vez, se advierte una notoria disparidad dentro de los tributos vinculados, por cuanto:
a) En algunos (tasas), la obligación surge ante el mero goce o aprovechamiento del
obligado, sin que interesen su requerimiento del servicio ni su beneficio como
resultado de el. En consecuencia, la obligación nace ante la prestación del servicio,
que, según creemos debe ser siempre efectiva.
b) En otros tributos vinculados (contribuciones especiales) hay una actividad o gasto
estatal productores de un beneficio en el obligado, y esa actividad beneficiosa
genera la obligación de pagar el tributo. Interesa aquí tan solo el incremento
patrimonial en los bienes del obligado al pago.
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4. Las Contribuciones de Mejoras. Caracteres. Principales aspectos de
la normativa vigente en las Provincias del NEA.
LAS CONTRIBUCIONES DE MEJORAS. CARACTERES.
Es el tributo que el Estado exige a aquellos propietarios de bienes inmuebles por el
aumento de valor que tiene en su propiedad como consecuencia de una obra realizada
por el Estado u otra entidad pública.
En la contribución de mejoras el beneficio de los contribuyentes deriva de obras públicas.
Cuando el ente público construye, por ejemplo, un jardín, una plaza, abre una ruta,
pavimenta una calle, suele haber inmuebles cercanos que se valorizan, con el presunto
enriquecimiento del propietario.
Teniendo en cuenta esta circunstancia se estima equitativo gravar a esos beneficiarios y
se instituye un tributo cuyo hecho generador se integra con el beneficio obtenido por la
realización de la obra pública.
Caracteres:
a- Prestación personal: la obligación de pagar la contribución es personal y nace en el
momento en que finaliza la obra pública beneficiosa.
b- Beneficio derivado de la obra: el monto del beneficio surge de comparar el valor del
inmueble al fin de la obra con el que tenía antes de ella. En la práctica es difícil
determinado con exactitud este valor. Las leyes suelen establecer distintos
procedimientos para fijar el monto de la valorización, como por ej. : el de la doble
tasación (antes y después de la obra), recurrir a presunciones como la fijación de una
alícuota proporcional al valor del inmueble, presumiendo que esta alícuota es
indicativa de la valorización. El método más usado es el reparto del costo de la obra
entre quienes se considera que han sido beneficiados, lo cual no siempre refleja la
verdadera valoración lograda.
c- Proporción razonable entre el presunto beneficio obtenido y la contribución exigida: el
importe exigido debe ser adecuadamente proporcionado al presunto beneficio
obtenido. Para determinar esta proporción se siguen tres pasos:
 Se especifican cuales son los inmuebles influidos o valorizados por la obra
pública.
 Se especifica que parte del costo de la obra debe financiarse por los
beneficiarios.
 Se establece como va a ser distribuida esa porción a cubrir entre esos
beneficiarios, para lo cual se recurre a parámetros variables. Puede ser, por
ejemplo, la diferencia de distancia en kilómetros o metros de cada mueble en
relación a la obra.
d- Destino del producto: algunos autores consideran que el producto de la recaudación
del Estado debe destinarse efectivamente al financiamiento de la obra. Jarach por su
parte sostiene que es controvertible el requisito de la afectación del producto a la
financiación de las obras, y en la práctica ello es imposible o inconveniente. Dice que
mucho más razonable es la recuperación de los costos de las obras para su utilización
en el financiamiento de otras obras futuras.
PRINCIPALES ASPECTOS DE LA NORMATIVA VIGENTE EN LAS PROVINCIAS DEL NEA. LEY 1593
Contribuciones de mejoras sobre la propiedad rural beneficiada con la construcción de
caminos afirmados o mejorados.
- Contribución: 30% del costo más el 5% del costo por metro lineal para las
propiedades directamente fronteras al camino.
- Recaudación: a cargo de la DGR, en cuotas semestrales por el plazo de hasta 5
años.
35
-
Exenciones: propietarios que donen fracciones de tierras destinadas a apertura,
rectificación, ensanche, etc. de los caminos; predios ubicados en ejidos
municipales; inmuebles rurales de propiedad de la Nación, Provincia o Municipio;
inmuebles rurales privados pertenecientes a asociaciones con personería jurídica
destinados a la educación gratuita o beneficencia pública.
5. Recursos Parafiscales. Concepto. Elementos y características.
Son las exacciones recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento
autónomo.
Generalmente se tienen las siguientes características:
- No se incluye su producto en los presupuestos estatales.
- No son recaudados por los organismos específicamente fiscales del estado.
- No ingresan en las tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores
y administradores de fondos.
Con respecto a la naturaleza jurídica de estas contribuciones no existe uniformidad.
Algunos autores sostienen que no son tributos, ya que el tributo tiene carácter
esencialmente político mientras que estas contribuciones responden a exigencias
socioeconómicas. Otros sostienen que son tributos y las hacen figurar como contribución
especiales oponiéndose al término parafiscal. Por último hay quienes sostienen que si bien
este tipo de exacciones tiene parecido con la tasa (las cantidades se destinan a un
destino concreto), hay diferencia por la obligatoriedad y la falta de proporción entre la
cantidad pagada y la contrapartida obtenida.
En la republica argentina son verdaderos tributos, sin que interese demasiado indagar a
que especie pertenecen.
La forma más relevante de parafiscalidad es la llamada “parafiscalidad social”, la cual
está constituida por los aportes de seguridad y previsión social que pagan patrones y
obreros en las cajas que otorgan beneficios a trabajadores en relación de dependencia,
aportes de empresarios a cajas que les otorgan beneficios, aportes de trabajadores
independientes, etc.
Estos aportes se traducen en beneficios que reciben esas personas y que consisten en
jubilaciones como subsidios por enfermedad, accidentes, maternidad, etc. La
importancia financiera de estos ingresos es enorme en los Estado modernos, y ello deriva
de la ampliación de las funciones de los gobiernos, que los obligan a delegar algunas de
estas funciones creando los organismos parafiscales.
SEGÚN PELOZO:
Son aquellas exacciones obligatorias que no ingresan a las arcas del estado
(generalmente), fuera del presupuesto, sirven para cumplimentar los fines de
determinados entes. La administración y recaudación se realiza mediante reparticiones
públicas que son diferentes a la administración tributaria. La afectación del recurso es
hacia un fin establecido, no integra la masa general del resultado del presupuesto y se
tributa a favor de entes públicos descentralizados con fines sociales o de regulación
económica.
6. Los Recursos de la Seguridad Social. Concepto. Problemas. Sistemas
alternativos de organización. Principales aspectos del régimen vigente.
Para Beveridge, el objeto global de la seguridad social es el mantenimiento de los ingresos
necesarios para la subsistencia y el plan propuesto comprendía la cobertura de todos los
cambios relacionados con la salud, la vejez, el desempleo o eventos similares y se
completaba con un sistema de subsidios que aseguraba a todas las personas un ingreso
mínimo, independientemente de que trabajaran o no. Los costos de este plan eran muy
altos en materia de impuestos que debían abonar los contribuyentes para financiarlo. Se
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describe al objeto de la seguridad social, como la cobertura de ciertas contingencias
agrupadas de la siguiente forma:
Biológicas
Patológicas
Económico sociales
Maternidad
Vejez
Desamparo por muerte
Enfermedad
Accidentes
Invalidez
Cargas de familia
Desempleo
Otras
Dentro de estas últimas incluye, entre otras, el acceso a la vivienda y a la educación y la
protección de las consecuencias de fenómenos naturales como incendios, inundaciones
o cataclismos.
Se trata de un conjunto de tributos nacionales, que tienen generalmente como base
imponible los sueldos u otras remuneraciones percibidas por las personas. También es
habitual, posean como destino especifico financiar, aunque en forma no exclusiva, el
régimen de seguridad social.
Los sistemas (con excepción del de capitalización) funcionan mediante la cobertura
universal de los cotizantes y la financiación colectiva de los aprobantes. Todos los sujetos
mencionados por la ley deben aportar y, quienes se encuentren en las condiciones
legales, pueden recibir sus beneficios. Las prestaciones sociales son brindadas por el
sistema único de seguridad social (SUSS) el que unifica todos los ingresos, que antes
brindaban distintas reparticiones, mediante la contribución única de seguridad social
(CUSS). Esta contribución comprende los siguientes conceptos:
Sistema
Seguridad social
Obras sociales
Sistema
riesgos
trabajo
Régimen
Sistema
integrado
jubilaciones y pensiones
Recursos
de Aportes
trabajador,
contribuciones empleador
Aportes
trabajador,
Instituto de servicios sociales
contribuciones empleador,
para jubilados y pensionados
aportes jubilados
Régimen
de
asignaciones
Contribuciones empleador
familiares
Fondo nacional de empleo
Contribuciones empleador
Superintendencia de servicios
Aportes trabajador
de salud
Régimen nacional de obras Aportes
trabajador,
sociales
contribuciones empleador
de
Régimen de aseguradoras de
de
Contribuciones empleador
riesgo de trabajo
PROBLEMAS
Algunos analistas atribuyen al sistema de reparto un efecto desincentivador del ahorro.
Otros apuntan a la escasa inversión, y a la consecuentemente insuficiente tasa de
crecimiento de la producción y del empleo, como causales directas de la génesis de las
dificultades. El sistema nacional de previsión social vigente en argentina en 1969, se
basaba en el otorgamiento de jubilaciones y pensiones mediante un sistema de reparto.
En su estado ideal, el financiamiento de las prestaciones de este tipo de regímenes tiene
lugar básicamente mediante el aporte de los trabajadores autónomos y en relación de
37
dependencia y las contribuciones de los empleadores. Sin embargo, no se establece una
correlación entre el total de los aportes realizados por un individuo a lo largo de su vida
activa y los beneficios que el sistema otorga. Una consecuencia de la disociación entre
aportes y beneficios es la falta de garantías respecto a la capacidad del sistema para
generar los recursos necesarios con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones
emanadas de la propia ley. Hasta cierto punto, estas deficiencias han tendido a ser
cubiertas con la participación del producto de algunos recursos tributarios. La necesidad
de recurrir a estas fuentes exógenas se ha tornado creciente con el transcurso del tiempo,
lo que revela las limitaciones del sistema para autosustentarse. Hasta su modificación
sustancial, en 1994, con la sanción de la lay 24.241, el sistema nacional de previsión social
adolecía, por lo menos de los siguientes problemas:
- Las bajas remuneraciones que se pagaban al sector privado.
- El endeudamiento del sistema.
- Las significativas inequidades en el tratamiento a distintos integrantes del sector
pasivo.
- La falta de transparencia y confiabilidad.
PRINCIPALES ASPECTOS DEL RÉGIMEN VIGENTE
El régimen de seguridad social puede ser definido como el conjunto de normas, principios
y técnicas que protegen a la población desde el momento de su concepción hasta la
muerte, intentando cubrir las diversas contingencias valoradas como socialmente
protegibles. También ha sido definido como el “conjunto de medidas adoptadas por el
Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción individual
que jamás dejarán de presentarse por optima que sea la situación del conjunto de la
sociedad en que viven”.
La seguridad social argentina está organizada en varios subsistemas, a fin de dar
cobertura a las distintas contingencias sociales. Las principales son:
Contingencia
Enfermedad
Constitución y expansión familiar
Desempleo
Vejez, invalidez y fallecimiento
Subsistema
Obras sociales
Asignaciones familiares
Sistema integral de prestaciones por
desempleo
Sistema integrado de jubilaciones y
pensiones
Desde el punto de vista financiero, interesa referirse al llamado Sistema Único de
Seguridad Social (SUSS). Se enmarco dentro de los sistemas de seguridad social con base
contributiva, ya que su principal fuente de financiamiento la constituyen las imposiciones
sobre salarios o ingresos. Mediante el decreto 2484/91 se unifico la recaudación,
creándose la contribución única unificada de seguridad social (CUSS), cuya recaudación,
fiscalización y ejecución fiscal corresponden a la AFIP. A partir de 1994 componen el
sistema de seguridad social los siguientes rubros:
1- Sistema integrado de jubilaciones y pensiones – ley 24241.
2- Asignaciones familiares.
3- Fondo nacional de empleo.
4- Instituto nacional de servicios sociales para jubilados y pensionados – ley 19032.
5- Obras sociales, incluida la administración nacional del seguro de salud.
Sistema Integrado De Jubilaciones Y Pensiones: se trata de un sistema con dos regímenes
básicos: de reparto asistido y de capitalización. En el sistema de reparto todos los
trabajadores en actividad aportan a un fondo común con el objeto de financiar las
prestaciones de los beneficiarios; el estado, que es quien administra el sistema, es el
encargado de recibir los fondos. Una característica principal del régimen es la solidaridad:
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los aportes no se individualizan, sino que van a un fondo común y quienes más aportan,
de algún modo, subsidian a quienes menos lo hacen. En el sistema de capitalización,
cada trabajador en la actividad aporta a un fondo individual, por lo cual su beneficio
jubilatorio está supeditado al ahorro conseguido. La característica fundamental del
sistema es la individualización de los aportes efectuados y, en esencia, es similar a un
seguro de retiro. Al régimen de capitalización solo ingresan los aportes de los trabajadores,
mientras que las contribuciones patronales van al régimen de reparto; como
consecuencia, quienes se jubilan en aquél régimen, reciben dos prestaciones, una que
proviene de sus aportes y otra que tiene como origen los aportes de los empleadores al
régimen de reparto.
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____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N°4: “La Teoría de la Tributación”
1. Los Impuestos. Concepto y caracterización. Fundamentos.
Naturaleza.
2. Clasificaciones: directos e indirectos; reales y personales;
generales y especiales; con y sin afectación; fijos,
graduales, proporcionales, progresivos y regresivos.
Principios Económicos de la Imposición.
3. Análisis económico. Momentos de la imposición. Principales
impactos de la aplicación de un impuesto. Curva de Laffer.
El exceso de la carga del gravamen. Equilibrio parcial.
Casos.
4. Presión Tributaria: global, sectorial, regional. Medición.
5. Estructura y Sistema Tributario. Concepto. Clasificación. La
Administración Tributaria. Funciones. Evasión y Elusión
tributaria.
____________________________________________________________
1. Los Impuestos.
Naturaleza.
Concepto
y
caracterización.
Fundamentos.
CONCEPTO
VILLEGAS: son los tributos exigidos por el estado a quienes se hallan en las condiciones
generadoras de la obligación a tributar, elegidas por ser abstractamente idóneas para
exteriorizar capacidad contributiva y en proporción a ésta, siendo dichos hechos
generadores de la obligación ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado.
CARACTERISTICAS
- Hay una transferencia de riqueza de los particulares al estado.
- El estado ejerce su poder de coacción.
- El impuesto surge en virtud de una ley.
- El elemento característico es la falta de contraprestación en el momento del pago.
- Se establece en virtud de una manifestación de la capacidad contributiva.
- Lo recaudado se destina a financiar el cumplimiento de los fines del estado.
- El impuesto se debe estructurar de tal manera que las personas con mayor
capacidad económica tengan una participación mayor en los ingresos estatales.
FUNDAMENTOS
Existen distintas teorías que explican el fundamento ético-político para justificar que el
estado cobre impuestos:
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


Teoría del precio de cambio: sostienen que el impuesto no es otra cosa que una
compensación que satisfacen los contribuyentes por los servicios que les presta el
estado. Conciben al impuesto como un simple precio que remunera las actividades
en favor de la colectividad, inspirados en las doctrinas que le asignan carácter
jurídico contractual al impuesto.
Teoría de la prima de seguro: sostienen que, en realidad, lo que los individuos pagan
mediante el impuesto es una contraprestación por la seguridad que el estado brinda
a personas y bienes. El impuesto es entonces una prima de seguro pagada por
aquellos que poseen bienes, para asegurarlos contra todo riesgo que perturbe la
posesión o el goce de tales bienes.
Teoría de la distribución de la carga publica: sostienen que la obligación impositiva
es consecuencia de la solidaridad social. Esa solidaridad es la de todos los miembros
de la comunidad, que tienen el deber de sostenerla. La obligación individual no se
mide por las ventajas que se obtienen del estado, sino que se establece en virtud de
la capacidad personal del individuo para contribuir a los gastos de la comunidad
como forma de lograr que cada uno participe según sus posibilidades.
NATURALEZA
Según Jarach, la naturaleza del impuesto y la fundamentación del mismo por la
capacidad contributiva no desaparece por el hecho que se le asigne un papel distinto
del de la cobertura de las erogaciones estatales.
El impuesto es un hecho institucional que va necesariamente unido a la existencia de un
sistema social fundado en la propiedad privada, o que al menos reconozca el uso privado
de ciertos bienes. Tal sistema social importa la existencia de un órgano de dirección (el
Estado) encargado de satisfacer necesidades públicas. Como ello requiere gastos y, por
consiguiente, ingresos, se lo inviste de la potestad de recabar coactivamente cuotas de
riquezas de los obligados, sin proporcionarles servicios concretos divisibles alguno a
cambio o como retribución. En tal sentido, el fundamento del impuesto no difiere de las
restantes medidas financieras cuya finalidad esta dada por el necesario accionar del
Estado en pro de la satisfacción de los requerimientos sociales de la comunidad.
2. Clasificaciones: directos e indirectos; reales y personales; generales
y especiales; con y sin afectación; fijos, graduales, proporcionales,
progresivos y regresivos. Principios Económicos de la Imposición.
IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS
Esta clasificación es la más importante en nuestro país, conforme a la delimitación de
facultades impositivas entre la Nación y provincias. Como son muy dispares los criterios de
distinción, mencionaremos solo los más importantes:
a) Según la traslación:
Impuestos directos: Son aquellos que no se pueden trasladar, es decir, que se extinguen
en las mismas personas que se pretende o se desea que los paguen.
Impuestos indirectos: Son aquellos trasladables, lo cual significan que se cobran a una
persona con la esperanza y con la intención de que esta se indemnizará a expensas de
alguna otra.
b) Según el criterio administrativo:
Impuestos directos: Son los que se recaudan según listas o padrones.
Impuestos indirectos: No se pueden incluir en listas.
Esta distinción se basa en que los impuestos directos gravan periódicamente
situaciones con cierta permanencia, mientras que los impuestos indirectos gravan actos
o situaciones accidentales, tales como los consumos.
c) Según la situación estática o dinámica de la riqueza gravada. S/ Morselli:
Impuestos directos: Gravan la riqueza por sí misma e independientemente de su uso.
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Impuestos indirectos: No gravan la riqueza en si misma, sino en cuanto a su utilización,
lo cual hace presumir la capacidad contributiva.
d) Según la exteriorización de la capacidad contributiva:
Impuestos directos: gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva, o
sea, la renta y el patrimonio.
Impuestos indirectos: gravan manifestaciones indirectas, como el consumo, las
transferencias.
IMPUESTOS REALES Y PERSONALES
Son reales aquellos impuestos que gravan los bienes prescindiendo de la situación
personal del contribuyente. Son personales aquellos que tienen en cuenta la situación
personal del contribuyente. La doctrina ha adoptado para esta clasificación cuatro
criterios distintos.
a) Desde el punto de vista administrativo, son personales los impuestos en que el
contribuyente colabora con el fisco mediante una actividad que se expresa en
declaraciones juradas o inscripción en registros o padrones, y son reales, en
cambio, los impuestos que prescinden de esa colaboración administrativa.
b) Desde el punto de vista legislativo, son personales lo impuestos cuyas leyes ponen
en evidencia la persona del contribuyente al lado del aspecto objetivo del hecho
imponible, y son reales aquellos en que la ley no enuncia ni define al sujeto pasivo,
sino que éste emerge a través del carácter y concepto del hecho imponible
objetivo.
c) Conforme a la garantía, son reales los impuestos cuyas obligaciones estén provistas
de una garantía real sobre los bienes comprendidos en el objeto de los hechos
imponibles, y son personales los impuestos que carecen de esa garantía.
d) Conforme a la capacidad contributiva, los impuestos personales son aquellos que
buscan determinar la capacidad contributiva de las personas físicas, discriminando
la cuantía del gravamen según las circunstancias económicas personales del
contribuyente, y son impuestos reales, los que eligen como hechos imponibles
manifestaciones objetivas de la riqueza, prescindiendo de las circunstancias
personales del contribuyente.
IMPUESTOS GENERALES Y ESPECIALES
Los impuestos generales son aquellos que gravan todas las manifestaciones de riquezas
de una determinada naturaleza, sea en forma personal o real. En cambio se consideran
especiales los que gravan solo una determinada especie de manifestación de riqueza,
dejando libres de tributo a las demás especies de la misma naturaleza.
IMPUESTOS CON Y SIN AFECTACION, a un sector determinado.
A veces la recaudación de determinados gravámenes tiene una asignación específica.
Por ejemplo: Nacionales: Parte de los impuestos internos a los vinos; Provinciales:
Adicionales para consorcios camineros, incentivos docentes, parte de los ingresos brutos
al instituto de cardiología.
IMPUESTOS FIJOS, GRADUALES, PROPORCIONALES, PROGRESIVOS Y REGRESIVOS
Según la forma en que se establece el monto del impuesto en relación con la base
imponible:
- Fijos: son los que se establecen en una suma invariable por cada hecho imponible,
cualquiera sea el monto de la riqueza involucrada. Ejemplo: la compra de una patente
fija por el ejercicio del comercio, industria, etc.
- Graduales: son los que varían en relación con una graduación de la base imponible. Se
clasifican las bases en categorías y, en cada categoría el impuesto es fijo. Ejemplo: Se
clasifican las empresas en diferentes clases, según determinados parámetros: numero de
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obreros y empleados, capital invertido, volumen de ventas u otros. Por cada categoría el
impuesto es fijo. Se trata, de un progreso respecto del impuesto fijo.
- Proporcionales: Aquellos cuyo monto total cambia al cambiar la base de tributación
pero lo hacen en una proporción constante.
- Progresivos: Son aquellos cuyo monto aumenta con el aumento de la base tributaria
pero lo hacen de una forma mas que proporcional.
- Regresivos: Son aquellos cuyo monto aumenta con el aumento de la base tributaria pero
lo hacen en una forma menos que proporcional.
PRINCIPIOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION
 PRINCIPIO DE ECONOMÍA: consiste en lograr que los impuestos impongan al
contribuyente la menor carga posible por encima del monto que efectivamente
ingrese en las arcas del fisco. Existe una posible incompatibilidad con el principio de
igualdad. El Estado deberá decidir entre uno u otro principio: si evitar impuestos con
cargas excedentes y preservar íntegramente la equidad del impuesto pero
sacrificando la eficacia de la actividad financiera de producción de servicios o bien
preservar esta eficiencia sacrificando, en cierta medida, la equidad del impuesto.
 PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD: significa que el impuesto debe dejar inalteradas todas las
condiciones del mercado o no provocar distorsiones de la oferta, la demanda y los
precios, no solo en las transacciones de bienes gravados, sino de todos los bienes y
servicios. En su contra se ha observado que todos los impuestos producen algunos
efectos en la economía. No se postula más que el impuesto no debe provocar
distorsiones en los mecanismos del mercado, sino que no debe provocar en el
mercado otras modificaciones que las intencionales, en relación con los fines de la
política fiscal para los cuales ha sido elegido. Un impuesto será neutro cuando sus
efectos sean los conocidos, perseguidos y esperados.
 PRINCIPIO DE LA COMODIDAD EN EL PAGO DEL IMPUESTO: todo impuesto debe ser
recaudado en tiempo y en el modo en que con mayor probabilidad sea conveniente
para el contribuyente pagarlo. Este principio implica atenuar los efectos del impacto o
percusión del impuesto.
 PRINCIPIO DE EVITAR LA APLICACIÓN DE IMPUESTOS SOBRE ACTIVIDAD QUE SE INICIAN:
su fundamentación consiste en que el fisco debe buscar como fuente de recursos las
empresas ya consolidadas, evitando que una imposición de gravámenes demasiado
temprana debilite las empresas en sus comienzos. Se trata, pues, de un principio de
incentivación de las actividades productivas que se adelanta a la política de
desarrollo económico que se propugna.
 PRINCIPIO DE PRODUCTIVIDAD: el legislador al elegir el tipo de impuesto a establecer ha
de dar la preferencia a aquel que estimule y no desaliente las actividades productivas
de la economía privada. El problema que se plantea, sin embargo, consiste en las
elecciones concretas, ya que no basta con encontrar instrumentos fiscales que
cumplan con ese requisito, sino que, al mismo tiempo, satisfagan los demás principios,
entre otros el de igualdad.
 PRINCIPIO DE DISCRIMINACIÓN ENTRE RENTAS GANADAS Y NO GANADAS: se trata de un
principio fundado en premisas de equidad y que dice que debe ser más atenuada la
imposición que recae sobre ingreso que derivan total o preponderantemente de
trabajo personal, en comparación con aquellos que se originan total o
prevalentemente del capital ( incluyendo la tierra).
43
3. Análisis económico. Momentos de la imposición. Principales
impactos de la aplicación de un impuesto. Curva de Laffer. El exceso
de la carga del gravamen. Equilibrio parcial. Casos.
ANALISIS ECONÓMICO
Los estudios sobre los fenómenos económicos de los impuestos han permitido examinar las
principales variables que posibilitan o favorecen la producción de algún efecto
económico especial. Si el gobierno eleva el impuesto aduanero a los automóviles
importados, existe la posibilidad bastante certera de que el mayor precio de los
automóviles del exterior hará bajar su demanda. Acá hay una consecuencia factible que
el gobernante tiene por válida y que lo lleva a actuar de determinada manera, según el
objetivo buscado.
El impuesto es exigido a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como
pasibles de originar la obligación de cooperar en la cobertura del Gasto Publico; a este
sujeto se lo conoce como el “contribuyente de jure”. Pero suele ocurrir que quien paga el
impuesto no es en realidad quien soporta su carga. Esta carga recae en un tercero, quien
se denomina “contribuyente de facto”. Por esta razón, es necesario conocer como se
reparte fácticamente el impuesto para intentar saber sobre que economías recae, la
exacción fiscal.
La mayor parte de los impuestos al consumo son soportados por el comprador, pero son
pagados al fisco por el vendedor, quien los recarga en los precios. En otros casos, la
transferencia del impuesto surge por el propio mandato legal como ocurre con el IVA,
estructurado en forma tal que forzosamente cada etapa debe transferir el impuesto a la
siguiente, hasta recaer en el consumidor final del producto o servicio. Al contrario, puede
suceder que la traslación se produzca sin estar prevista por el Estado e incluso contra su
voluntad, no obstante lo cual, aquellos a quienes se quiere cargar con el peso impositivo
logran transferirlo a otra persona.
MOMENTOS DE LA IMPOSICION
- NOTICIA: este momento se produce cuando la población se entera que se va a crear o
modificar un cierto impuesto.
- PERCUSIÓN: es el acto por el cual el impuesto recae sobre el contribuyente de jure, o
sea, aquel que debe pagar por designación y coacción legislativa. Si este
contribuyente soporta efectivamente el peso del impuesto, se dice que el
contribuyente percutido (de jure) es también el contribuyente incidido (de facto), ya
que no se verifica la traslación del impuesto. La percusión indica el momento en que el
impuesto recae sobre el contribuyente designado por la ley como obligado tributario, y
por tanto es un fenómeno jurídico. El pago del impuesto impone al sujeto
(contribuyente de jure) la necesidad de disponer las cantidades liquidas para pagarlo,
lo cual a veces involucra también la necesidad de acudir al crédito en sus diversas
formas. Todo ello trae consigo consecuencias en la conducta económica del
contribuyente y alteraciones en el mercado.
- TRASLACIÓN: producido el impacto, quien lo ha sufrido, que es el contribuyente de jure,
trata de transferir a otro la carga impositiva que soportó. Si logra el resultado deseado,
traspasa el peso del impuesto al contribuyente de facto y se produce el fenómeno de
traslación. La traslación económica se puede producir de distintas formas y ofrece
diversas variantes, pero en todos los casos es necesario que haya, entre el
contribuyente de jure y el contribuyente de facto, una transacción en cuyo precio se
pueda efectuar la transferencia.
o Traslación hacia adelante: es aquella que sigue la corriente de los bienes en el
circuito económico. Tal es lo que sucede cuando el contribuyente de jure logra
aumentar los precios de sus mercaderías, en forma tal que dicho incremento
cubra el peso del impuesto. En consecuencia, será quien compre sus mercaderías
44
el que efectivamente soporte la carga del tributo que ha percutido sobre el
contribuyente de jure. La traslación hacia adelante solo es realizada por quien
asume el carácter de vendedor de un producto o locador de un servicio, en
detrimento del comprador o locatario.
o Traslación hacia atrás: es aquella que sigue el proceso inverso al de la corriente de
los bienes en el circuito económico, y se configura cuando el contribuyente de
jure logra transferir el peso del impuesto a sus proveedores, lo cual se puede
obtener mediante una reducción de los precios de las mercaderías o materias
primas suministradas por estos últimos. La traslación hacia atrás solo es practicable
por quienes asuman el carácter de compradores o locatarios de servicios.
o Traslación lateral u oblicua: se da esta situación cuando el contribuyente de jure
transfiere el peso del impuesto a sus compradores o proveedores de bienes
diferentes de aquellos que fueron gravados con el tributo. Se trata de
compradores o proveedores de otros artículos distintos de los gravados por los
nuevos impuestos, pero que son producidos a costos conjuntos con los de las
mercaderías o servicios gravados, o bien, que son complementarios en los
procesos de producción respecto de los bienes o servicios gravados.
o Traslación simple: es cuando se cumple en una sola etapa. Una persona transfiere
a otra el peso impositivo y esta última sufre la carga sin poder trasladarla.
o Traslación de varios grados: el contribuyente de facto transfiere a otro
contribuyente de facto la carga impositiva, y este último puede pasarla
sucesivamente a otros adquirentes. Esto significa que no solo puede trasladar el
contribuyente de derecho sino también los contribuyentes de hecho.
o Traslación aumentada: es cuando el contribuyente de jure traslada el impuesto con
exceso aumentando sus beneficios, o sea, valiéndose del impuesto para
incrementar sus ganancias.
- INCIDENCIA: esta etapa se realiza cuando una persona se hace efectivamente cargo
del impuesto, vale decir, cuando adquiere el carácter de contribuyente de facto o
incidido. La incidencia se puede producir de dos formas:
o Por vía directa, cuando el contribuyente de jure no traslada la carga del impuesto
y se convierte también en contribuyente incidido.
o Por vía indirecta, cuando dicho contribuyente de jure logra, mediante alguno de
los procedimientos de traslación, hacer repercutir la carga del impuesto en otra
persona, quien se convierte así en contribuyente de facto o incidido.
El impacto de un impuesto lo recibe la persona que hace el pago al gobierno; pero si,
como resultado del impuesto, la persona que recibió el impacto eleva los precios, la
victima final de esa alza de precios será la que soporte la incidencia. Jarach dice que si
la incidencia es sufrida por una empresa ésta mejorará su estructura productiva y
racionalizara sus procesos, con el fin de disminuir sus costos y compensar, de esta
manera, la disminución de sus ingresos.
- DIFUSION: es la irradiación en todo el mercado de los efectos económicos del impuesto
mediante lentas, sucesivas y fluctuantes variaciones, tanto en la demanda como en la
oferta de mercaderías y en los precios. Como consecuencia del impuesto se verifican
variaciones en los consumos, en las producciones y en el ahorro. La difusión reduce la
renta real (o, eventualmente, el patrimonio) del contribuyente final. Además éste no
desea las consecuencias de su forzada conducta de adaptación.
PRINCIPALES IMPACTOS DE LA APLICACIÓN DE UN IMPUESTO
Según las condiciones del Mercado:
 Mercado de libre competencia: Este tipo de mercado presupone suficiente cantidad
de productores del mismo bien o servicio, de manera tal que ninguno de ellos pueda
influir en los precios del mercado, y, además, libertad en la industria para entrar o salir
de ella. Conforme al mercado de libre competencia, la aplicación de un impuesto, el
productor o empresario no podría alterar sus precios o sus remuneraciones, o sea,
45
debería soportar la carga de dicho impuesto sin trasladarlo hacia adelante. Si la
demanda es rígida, el consumidor no tiene la posibilidad de renunciar a la compra del
producto aunque la incorporación del impuesto a su precio lo eleve. En cambio si la
demanda es elástica, la traslación encuentra fuerte resistencia a los consumidores.
 Mercado de monopolio: Se configura cuando un solo empresario constituye toda la
industria de ese ramo. Este concepto requiere de dos condiciones: 1- que el empresario
fabrique bienes o servicios no sustitutos. 2- que a otros empresarios no les convenga o
estén impedidos legalmente producir los mismos bienes o servicios. A primera vista,
pareciera que el monopolista no tiene inconvenientes en trasladar el impuesto a los
consumidores alterando el precio final. No obstante, a veces esto no ocurre, ya que el
monopolista, que fijo el precio a voluntad para conseguir el punto ideal de obtención
del mayor beneficio, observa que si aumenta el precio trasladando el impuesto tendrá
menos compradores, ante lo cual el beneficio disminuye. En conclusión, no siempre
será conveniente para el monopolista trasladar el impuesto, pero no cabe duda de
que lo hará si ello no resiente el número de demandantes.
 Mercado de Oligopolio: Esta situado en el lugar intermedio entre la libre competencia y
el monopolio; hay un reducido numero de vendedores; cada empresa fabrica un
mismo bien o servicio; la entrada a este tipo de mercado es difícil. Una vez fijado el
precio, si se da la posibilidad de que cada empresa pueda bajar el suyo sin desatar un
inconveniente conflicto empresarial, posiblemente logre mayores ventas. Si una
empresa eleva su precio trasladando el impuesto, las demás tenderán a hacer lo
mismo, siempre que la demanda presente algún grado de rigidez. Al contrario, si esta
es elástica, las empresas pueden absorber el impuesto y el precio no variará.
Según el tipo impositivo: Dice Jhon Due que los impuestos a la renta violan el principio de
rentabilidad económica y producen consecuencias económicas que no se consideran
deseables. Ante ello, sus ventajas al considerarlos como una de las herramientas mas
adecuadas para el bienestar económico quedan, en parte, contrarrestadas. El impuesto
a la renta puede afectar el funcionamiento de las economías de dos maneras: en primer
lugar, puede modificar la oferta de factores de la producción disponibles para las
empresas mercantiles. En segundo termino, puede hacer varias las decisiones de las
empresas y, de ese modo, la demanda de factores. Asimismo, tales efectos habrán de
alterar el nivel de ingreso nacional, su composición y distribución. Y tales cambios no
solamente son significativos de por si para el bienestar económico, sino que además,
puede transformar el modulo de la distribución del propio impuesto.
Efectos políticos, morales y psicológicos:
a) Las importantes reacciones políticas que han provocado, produciendo motines,
levantamientos armados, y verdaderas revoluciones sociales a lo largo de la historia.
b) Desde el punto de vista moral, muchas veces un sistema impositivo puede sacrificar
parte de sus recaudaciones persiguiendo objetivos de moralidad pública. Por ejemplo:
cuando se establecen impuestos sobre ciertas clases de consumo, como el de alcohol
y el de cigarrillos.
c) Desde el punto de vista psicológico: hay situaciones que el Estado aprovecha para su
objetivo fiscal. Cuando los impuestos al consumo se incluyen en pequeñas dosis en el
precio de las mercaderías y el impuesto no se discrimina en las facturas dadas a los
consumidores, estos generalmente ignoran que están pagando tributos (ejemplo: IVA).
CURVA DE LAFFER:
Cuando se discute la necesidad de aumentar los ingresos, inmediatamente aparece
como una alternativa la idea de aumentar las tasas de los impuestos vigentes.
En la literatura económica hay autores que afirman que existe una alta relación entre la
tasa del impuesto y su recaudación, y que esta relación llega a un punto a partir del cual
un aumento de la tasa o alícuota del impuesto resulta una perdida de recaudación. Este
es un concepto que esta sintetizado en lo que se conoce con el nombre de la “curva de
Laffer”. El postulado es que un aumento de la tasa puede resultar en un aumento o una
46
disminución de la recaudación dependiendo del nivel de la tasa. Es decir, más allá de
cierto nivel, una disminución de la tasa podría conducir al aumento de la recaudación.
De acuerdo a esta curva, la recaudación máxima solo puede obtenerse a un nivel
determinado de tasa impositiva. Con tasas más altas o más bajas respecto de ese nivel, la
recaudación bajaría.
El supuesto detrás de esta curva es que los individuos ajustan sus conductas en relación al
nivel de las tasas y no es posible asumir simplemente que un aumento de las tasas
resultará un aumento de los ingresos tributarios. La forma de la curva de Laffer, implica
rendimientos decrecientes. Es decir, a un incremento de la tasa del impuesto, le
corresponde un incremento proporcionalmente menor en la recaudación.
El concepto original de Laffer sostenía que las altas tasas marginales del impuesto a la
renta reducían fuertemente el incentivo de las personas a trabajar y que, por lo tanto,
reduciendo las tasas del impuesto a las rentas se estimularía a las personas a trabajar mas
y a ganar mas ingresos, lo que podría resultar en un aumento de los ingresos tributarios.
En consecuencia, una reducción en el impuesto sobre el trabajo podría incrementar la
oferta de trabajo y por lo tanto los ingresos tributarios provenientes de ellos. Posteriormente
este concepto fue evolucionando y se sostenía que una reducción en la tasa podría
aumentar la recaudación como consecuencia de la reducción de incentivos en aspectos
tales como la evasión, la elusión y el contrabando.
Laffer establece que “cuando aumenta la alícuota, aumenta la recaudación hasta un
punto en el cual un aumento de alícuota no se compensa con un aumento en la
recaudación, entonces la curva comienza a descender”.
Casos:
 El impacto de las tasas en la recaudación del impuesto a la renta: La principal
hipótesis es que aumentos en las tasas marginales del impuesto a la renta de las
personas de altos ingresos no consiguen incrementar la recaudación del impuesto
pagado por estas personas en proporción al aumento de las tasas. Sería un fuerte
incentivo para que los individuos buscaran ingresos que no estuvieran alcanzados
por el impuesto a la renta. Esto es particularmente cierto en el caso de los
contribuyentes de altos ingresos. El impacto de un aumento en las tasas va mas allá
de considerar un efecto sustitución en la oferta de trabajo, tal como fue
originalmente concebido por Laffer.
 El impacto de las tasas en el caso de los impuestos sobre el comercio exterior: El
estudio analiza datos desagregados por productos, lo que permite establecer
conclusiones de evasión o contrabando en relación con las distintas tasas de
impuestos. Los investigadores encontraron que la “brecha de la evasión” esta
altamente correlacionado con el valor de las tasas de impuestos sobre la
importación. En promedio, la conclusión del estudio es que un incremento del 1% en
las tasas del impuesto estaría asociado con un 3% del incremento de la evasión, que
puede tomar la forma de subvaluación de las mercaderías declaradas en las
importaciones, una falsa identificación de las mercaderías o ser simplemente
contrabando.
 El impacto de las tasas en el caso del impuesto a los cigarrillos: La relación entre la
tasa y la recaudación de los impuestos adquiere especial relevancia en el caso de
los impuestos específicos a los cigarrillos. Dado que es relativamente fácil recaudarlos
y son una importante fuente potencial de ingresos, frente a la necesidad de
aumentar los ingresos, frecuentemente se recurre al aumento de las tasas. Sin
embargo eso puede traer como consecuencia un aumento del contrabando y del
consumo de mercadería falsificada.
- El impacto a las tasas en el caso del impuesto a las bebidas alcohólicas: Similar a los
impuestos sobre los cigarrillos: tasas demasiado altas pueden determinar una
perdida de recaudación por el aumento de la evasión y el contrabando.
47
EL EXCESO DE LA CARGA DEL GRAVAMEN
Independientemente sobre quien recaiga, la incidencia de los impuestos implica que
exista un costo social por cada peso recaudado. La reducción del bienestar de los
individuos debido a la imposición, no se ve compensada por la recaudación obtenida por
el estado. Este efecto es conocido como peso muerto o carga excedente de los
impuestos. Considerando la existencia de un mercado competitivo sin distorsiones donde
la oferta representa el costo marginal de producir un bien y la demanda representa la
valoración marginal de consumir dicho bien. El equilibrio antes de imponer el impuesto
determina la cantidad de equilibrio Xo y el precio en Po. La imposición de un impuesto (t)
provoca que la curva S se traslade a SS, implicando que el consumidor debe pagar P1
que es igual a lo que debe cobrar el productor P2 más t. Los efectos de la imposición
pueden analizarse desde el punto de vista distributivo a través del análisis de los
excedentes de cada uno de los agentes económicos del mercado:
- El estado recauda una cantidad igual al impuesto (t) multiplicado por la cantidad
después de imponer el tributo.
- Los consumidores enfrentan una disminución de su excedente producto de consumir
menores unidades y de pagar precios mayores. Por lo tanto, la caída en el excedente
del consumidor es P1P0CD.
- Los productores se ven perjudicados por una disminución en su excedente, producto
de vender en el mercado menores cantidades del bien y reciben por cada unidad un
precio menor. En consecuencia, el excedente del productor disminuye en la magnitud
P0P2FC.
- Los mayores ingresos que recibe el estado en concepto de recaudación, se
contraponen con la pérdida de los excedentes del consumidor y productor. Aun así, el
neto social representa una pérdida de eficiencia que se traduce en el triangulo DCF.
Esta pérdida representa el costo social de la tributación, también conocido como peso
muerto del impuesto.
48
EQUILIBRIO PARCIAL. CASOS
El enfoque del equilibrio parcial implica analizar la incidencia económica de los impuestos
considerando un bien en forma aislada, comenzando con los mercados de competencia
perfecta para luego seguir con los imperfectos.
Su principal ventaja es la simplicidad. Sin embargo, este análisis conduce a una visión
incompleta del problema, puesto que no considera el conjunto de bienes de la
economía.
1. Incidencia de los impuestos en mercados competitivos:
1.1. Impuestos a las Ventas: los impuestos a las ventas pueden ser en forma:
1.1.1. Unitaria: en este caso se fija un determinado importe por unidad. El siguiente
grafico muestra la situación inicial. La curva Di es la curva de demanda y la
curva Oi es la de oferta, siendo el precio de equilibrio $10 para una cantidad
demandada de 20 unidades.
Precio
Oi
10
Di
Cantidad
20
Analicemos que sucedería si se establece un impuesto fijo de $1 por unidad al
consumo o a la producción de este bien. En tal situación los productores
desearan seguir percibiendo el mismo precio neto ($10), para lo cual el precio
de venta bruto, incluyendo el impuesto, debería ser mayor igual a $11. Ello
produce que la curva de oferta suba, no sea ya Oi sino O. como el precio es
mayor, los compradores estarán dispuestos a adquirir una cantidad menor del
bien, supongamos 18 unidades. La menor cantidad demandada generara
que los productores acepten reducir el precio de venta, supongamos a $9,50,
pues
el
bien
se
produce
a
costos
marginales
decrecientes.
Consecuentemente, el precio de venta bruto, incluyendo el impuesto de $1
será de $10,50. Es decir, que el bien aumento en menor cantidad que el
impuesto, lo que implica que el gravamen fue soportado por los compradores
y los productores.
La existencia del impuesto hace que el precio de venta para el productor y de
compra para el comprador en situación de equilibrio no coincidan, siendo la
diferencia entre ellos dicho impuesto.
O
Precio
Oi
10,5
10
9,5
Di
D
18
20
Cantidad
49
Incidencia compartida en distinta proporción: en el siguiente grafico se vuelve
a mostrar una situación donde la incidencia del impuesto es compartida pero
ya no en partes iguales.
Incidencia compartida en distinta proporción
Precio
O
Impuesto
Pi
Impuest
o
Oi
P
Pn
D
C
C
i
Cantida
d
Siendo A el punto de equilibrio inicial, un impuesto aumentara el precio del
bien de P a Pi. Si el consumidor paga Pi, el productor recibe Pn (es decir, el
precio neto).
Bienes con demanda infinitamente elástica: en este caso los consumidores
solo estarán dispuestos a adquirir el bien a un precio determinado. Si el mismo
aumentara, la demanda bajaría a cero. Bienes con este tipo de demanda son
aquellos que tienen muchos sustitutos. En estos supuestos el impuesto recaerá
sobre el productor manteniéndose invariable el precio que paga el
consumidor.
Precio
Incidencia de un impuesto unitario a un bien de
demanda infinitamente elástica
Oferta post impuesto
Oi
Impuest
o
10
D
i
20
Cantida
d
Podemos concluir que cuanto mas elástica sea la demanda de un bien, es
decir, cuanto mas sensible sean los consumidores a cambios en los precios,
mayor será la porción del gravamen soportado por el sector productivo, pues
menor será la porción del impuesto que pueda trasladarse a los precios.
Bienes con demanda infinitamente inelástica: en estos casos, cualquiera sea le
precio del bien la cantidad demandada es la misma. Es decir, el vendedor
podrá trasladar el impuesto al precio de venta, pues ello no generara que se
reduzca la cantidad demandada del bien, en consecuencia, todo el peso del
impuesto será soportado por el consumidor.
50
Precio
Incidencia de un impuesto unitario a un bien de
demanda infinitamente inelástica
D
i
Oi
10
20
Cantida
d
Bienes con oferta infinitamente elástica: en estos casos, una modificación
pequeña del precio generara un cambio muy significativo en la cantidad
ofertada. Los productores no están dispuestos a ofrecer el producto a un
precio menor. Consecuentemente trasladaran el impuesto al precio del bien
aumentándolo, siendo el gravamen soportado por el consumidor.
Precio
Incidencia de un impuesto unitario a un bien
con oferta infinitamente elástica
Impuesto soportado por los consumidores
Oferta inicial
10
Demanda inicial
Demanda post impuesto
20
Cantidad
1.1.2. Ad valorem: este tipo de impuestos se establece a través de un porcentaje
del precio del bien y no a través de una suma fija. Es la forma que adoptan la
gran mayoría de los impuestos a las ventas.
El efecto que el establecimiento de un impuesto ad valorem a la venta de un
bien genera, es similar al que genera un impuesto unitario. El gravamen
aumentara el precio del bien con lo cual su demanda, siempre que no sea
perfectamente inelástica, disminuirá trasladándose la curva hacia abajo, pero
no en la misma cantidad por unidad vendida, sino en la misma proporción.
Supongamos que se establece un impuesto a la venta de un bien, a una tasa
del 21% del precio bruto de venta, equivalente al 26,59% del precio neto.
Analicemos el punto B del siguiente grafico. 10 unidades de este bien es la
cantidad máxima que los consumidores están dispuestos a comprar a $1. A
este precio los productores reciben $0,79 por cada unidad del bien que
venden, el cual esta representado por el punto a. Es decir, la distancia entre a
y la curva de demanda es del 21%. Analicemos ahora el punto E, al precio de
$3 los consumidores están dispuestos a consumir un máximo de 3 unidades,
reduciéndose el importe recibido por los productores equivalente al 21%. En el
grafico esta representado por el punto b.
51
Incidencia de un impuesto a las ventas ad
valorem
Precio
E
3
*
P0
Oferta
inicial
b
A
B
1
*
C0
3
a
Demanda
10
Cantida
d
Si para cada punto de la curva de demanda realizáramos el mismo ejercicio,
el resultado seria una nueva curva de demanda producto de la existencia del
impuesto del 21%, la cual representamos en el siguiente grafico con línea de
puntos.
Incidencia de un impuesto a las ventas ad
Precio
valorem. Tasa 21%
E
3
Oferta
inicial
A
P0
1.5
F
B
1
Demanda
inicial
3
6 C0
10
Cantida
d
Tenemos ahora un nuevo punto de equilibrio, el F, donde la nueva curva de
demanda se une a la de oferta. A un precio de $1,50 la cantidad máxima del
bien que los consumidores están dispuestos a comprar es 6.
Al igual que con los impuestos unitarios, sobre quien incidirá el impuesto es algo
que depende las elasticidades de las curvas de oferta y demanda del bien en
cuestión. Cuanto menos elástica sea la demanda, menor será su diminución y
mayor será la porción del gravamen que pueda trasladarse y la proporción del
mismo que soporten los consumidores.
A su vez, cuanto menos elástica sea la oferta menor será el aumento del
precio y la reducción de la cantidad ofertada, y mayor la porción del
impuesto que incidirá en los productores.
1.2. Impuestos a los factores productivos: un gravamen sobre el precio del factor se
traducirá en un menor ingreso, lo cual producirá el desplazamiento de la curva de
demanda hacia abajo, dependiendo el resultado de la elasticidad de la oferta y
de la elasticidad de la demanda de dicho factor.
1.2.1. Impuestos al trabajo: se denominan tributos al trabajo a aquellos
gravámenes que se establecen a través de un importe fijo o variable sobre los
salarios. Existen dos clases:
 Los impuestos, como el impuesto a la renta, por lo cuales el trabajador no
recibe otra contraprestación que los bienes públicos o semipúblicos que la
sociedad recibe en su conjunto.
52
 Las contribuciones, por las que el trabajador recibirá una contraprestación
específica (sistema de pensiones, sistema de salud).
La contribución implica que el beneficio que recibe el trabajador es
proporcional o superior a su aporte. Sin embargo, es común que por diferentes
motivos el importe (contraprestación) recibido sea menor que los pagos
efectuados. Cuando el fondo es administrado por el estado, razones de
necesidad y urgencia pueden generar que el gobierno disponga de dichos
fondos como si hubieran sido destinados a rentas generales (caso de los
impuestos). Lo mismo puede suceder si son mal invertidos por el organismo
privado que los administra. Cuando el beneficio recibido es inferior al aporte
efectuado, una porción de este último será un impuesto y la restante una
contribución.
Incidencia Legal y Económica: algunas legislaciones suelen establecer que el
gravamen se determine sobre la base de un importe a cargo del empleador
más otro porcentaje adicional que este debe retenerle al trabajador. En
Argentina se establece una retención del 11% (cuando el aporte se destina al
régimen de jubilación estatal) o del 7% (cuando va al régimen privado), mas
un aporte del empleador que varia entre el 10,17% y el 12,17% de acuerdo
con la actividad y el nivel de ingresos de la empresa. En general se trata de
impuestos ad valorem, ya que se establecen sobre la base de un porcentaje
del salario y no a través de un importe fijo por hora o jornada laboral.
Al igual que sucede con los impuestos a las ventas quien soporta la incidencia
del impuesto dependerá de la elasticidad precio de la demanda y de la
elasticidad precio de la oferta laboral. Lo que un impuesto al trabajo genera
es un distanciamiento entre los precios de equilibrio. Para el trabajador dicho
precio será el salario neto que recibe, y para el empleador el salario bruto.
Analizamos el efecto que produce un impuesto al salario bruto en un
mercado donde la oferta laboral es perfectamente inelástica. Con una oferta
de esta naturaleza, el impuesto es soportado por los trabajadores. Antes del
gravamen, el salario es Si y el equilibrio A. La distancia entre la curva de
demanda inicial (D) y la de demanda luego del gravamen (Di) es el impuesto.
El salario bruto total continua siendo Si, pero el establecimiento del gravamen
produce que el salario se reduzca a S2, trasladándose para los trabajadores la
curva de demanda hacia abajo. Siendo la oferta perfectamente inelástica el
salario cae en igual medida que el impuesto, siendo en consecuencia
soportado en su totalidad por el trabajador.
Incidencia de los impuestos al trabajo en mercados con
elasticidad oferta perfectamente inelástica
Precio
D
Oferta
Di
Si
S2
i
A
B
Impuest
o
Ci
Horas
trabajadas
En cambio, en la situación inversa, de demanda de trabajo perfectamente
inelástica, el impuesto es soportado por el empleador. Cualquiera sea el
salario, la cantidad demandada de trabajo por las empresas será la misma.
53
Salarios
Incidencia de los impuestos al trabajo en mercados con
elasticidad demanda perfectamente inelástica
Demanda
Oferta
A
Impuesto
S1
Oferta inicial
w
B
S2
C1
Horas Trabajadas
Si bien es difícil encontrar mercados con oferta o demanda perfectamente
inelásticas, existen algunos que tienden a estos extremos. El caso de un grupo
de diseñadores de programas de computación cuya demanda se
incrementa notoriamente por la aparición de un hard especial, cuya
instalación depende exclusivamente de sus programas, puede ser un ejemplo
de mercado donde la demanda laboral sea muy inelástica.
En economías medianamente abiertas, como la de la mayoría de los países
de Latinoamérica,
con altos niveles de desempleo, el impuesto
probablemente sea también soportado por los trabajadores. De lo contrario,
el establecimiento de un gravamen a este factor que no pueda ser
trasladado al costo del producto por los empresarios implicara que estos
últimos perciban que su margen de utilidad se pueda reducir. Si el capital es lo
suficientemente móvil podrá emigrar a otros mercados dentro del mismo país
o en otros. Ello se traduce en un menor nivel de inversión futuro y menor
demanda de trabajo, por lo que será este último factor el que los porte en
mediano y largo plazo. Sin embargo, antes de emigrar los productores
buscaran trasladarlo pagando menos salarios, de manera que el gravamen
sea soportado por los trabajadores en el corto plazo.
Cuando existen convenios de salarios mínimos, en el corto plazo será el
empleador quien soporte en gravamen, pero en el largo plazo vera una
reducción de su utilidad, y si existen otros mercados que le ofrezcan mayor
rentabilidad probablemente emigre, perdiendo los trabajadores su fuente
laboral, y para que ello no suceda, estos deberán aceptar un menor salario,
soportando así la carga del gravamen.
En un mercado de demanda y oferta elástica, el gravamen será soportado
por trabajadores y empleadores, y su proporción dependerá del valor de
dichas elasticidades.
1.2.2. Impuestos a la renta empresaria: el análisis de incidencia de un impuesto al
capital es idéntico al de un impuesto al trabajo.
En una economía cerrada la curva de demanda de capital es de pendiente
negativa, un impuesto al beneficio de este factor aumentara el precio de los
bienes de capital, disminuyendo la demanda de los mismos. En este supuesto,
los dueños del capital soportaran el gravamen.
En una situación de economía abierta, siendo el capital altamente móvil, un
impuesto al capital podrá trasladarse al salario. En el largo plazo quienes
ofrecen capital si ven reducidos sus ingresos y estos son inferiores a los que
obtendrían por invertir en otra actividad, cambiarían hacia la actividad más
rentable. En este supuesto, la oferta de capital es perfectamente elástica, y
54
por ende, la única posibilidad que tienen los trabajadores de seguir
trabajando es aceptar la reducción del salario.
El siguiente grafico muestra un mercado de capital con oferta inelástica. El eje
vertical representa el beneficio obtenido por los dueños del capital, siendo I 0 la
tasa de interés del mercado externo, e I1 la tasa de interés más el impuesto. Los
tomadores de préstamos soportaran el gravamen, pues si la rentabilidad
disminuye, los dueños del capital podrán colocarlo en otro mercado de
rentabilidad superior.
Incidencia de un impuesto al capital en una economía abierta
y capital altamente móvil
Interés
Oferta
Ii
Impuesto
In
Demanda antes de impuesto
Demanda post impuesto
Ci
Unidades de
Capital
Traslación y efectos: un impuesto al capital, si la demanda lo permite, podrá
trasladarse hacia adelante al precio del bien. En este supuesto será soportado,
como los impuestos que gravan los bienes, por los compradores del bien. En
este caso el análisis de la incidencia de un impuesto a la renta del capital, que
en apariencia resulta progresivo, deberá efectuarse por el lado de los
consumidores.
El efecto inicial de cualquier impuesto a los factores es reducir su renta, lo cual
conducirá en principio a la disminución de su oferta; mayor será cuanto mas
elástica sea dicha oferta. Tal disminución elevara el precio de los bienes
producidos incidiendo el impuesto por este motivo también en los
consumidores.
Un impuesto al capital empresario o a los salarios no solo puede contribuir a
afectar el equilibrio general, sino además producir el efecto contrario al
deseado. Un impuesto al capital puede reducir la oferta del mismo generando
el aumento de su retribución en el mediano y largo plazo.
2. Incidencia de los impuestos en Mercados Imperfectos:
2.1. Monopolio: en situación de monopolio ya no hay múltiples oferentes sino uno solo.
El grafico muestra la curva de demanda Di en situación de monopolio antes del
establecimiento de un impuesto, de pendiente negativa para reflejar el
comportamiento del mercado. Esta curva representa el ingreso promedio Ime.
Muestra además la curva de ingreso marginal Img, que será inferior al Ime y que
corta al eje horizontal a mitad de camino entre el punto 0 y el punto donde el Ime
corta el eje horizontal. Siendo además Cmg el costo marginal y Cme el medio.
En el grafico puede apreciarse como el Cme se va reduciendo hasta un nivel
determinado de producción (Q1), en ese punto, el Cmg es igual al Img por los que
el productor maximizará sus beneficios. Consecuentemente, no le convendrá
producir mas porque el Cmg de las unidades adicionales superara su Img. En Q1 la
utilidad unitaria es igual a la diferencia entre el Ime y el Cme. En el grafico puede
observarse como antes de ese punto el Img es superior al Cmg.
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Oferta y Demanda en Monopolio
Precio
Cme
Cmg
P1
Utilidad
Superior
P0
Di=Ime
Img
i
Q1
Cantidad
Dado Q1, el precio que podrá cobrar es P1, de acuerdo con la curva de demanda.
Considerando que el productor maximiza sus beneficios en este nivel de
producción estará obteniendo una utilidad superior equivalente a Q1 por la
diferencia entre P0 y P1.
Analicemos ahora que sucede con la introducción de un impuesto unitario. El
precio del bien aumentará, disminuyendo con ello la cantidad demandada, cuya
curva se traslada hacia abajo. Lo que los consumidores deben pagar ahora será
más que lo que pagaban antes, siendo a su vez menor el precio que reciben los
productores. En consecuencia, se reduce el macro beneficio.
Incidencia en impuesto al Monopolio
Precio
Utilidad Superior después del impuesto
Cme
Cmg
P1
P2
P0
Di=Ime
D=Ime
Img
Q2
Imgi
Q1
Cantidad
Por lo tanto, no es correcto asumir que las empresas monopólicas pueden
establecer el precio que deseen, obviamente todo aumento implica menor
demanda del bien y con ello una reducción del beneficio de la empresa.
Algo similar sucederá si el impuesto es ad valorem, con la diferencia que las curvas
de ingreso marginal y de demanda posteriores al impuesto ya no serán paralelas,
sino que se distanciaran más a medida que aumenta el precio.
2.2. Oligopolio: en este tipo de mercado no es posible analizar la incidencia de un
impuesto en los precios relativos, debido a que no existe una teoría aceptada de
cómo se determinan los precios, y principalmente de cómo se comportan los
productores en tal situación. Hay quienes sostienen que ante la aparición de un
impuesto los productores no incrementaran los precios por temor a quedar en
desventaja con sus competidores. Por el contrario, hay otros que se sostienen que
los productores trasladan el gravamen siempre que la elasticidad de la demanda
o de la oferta del producto los permitan, pues consideran que sus competidores
también lo trasladaran.
56
En situación de oligopolio, para los oferentes, la mejor solución es unirse. Una forma
que tienen de lograr aumentar sus beneficios es a través de la limitación del nivel
de producción, conocido como cartel solution: al disminuir la producción aumenta
el precio del bien. El problema es que este tipo de acuerdos son difíciles de
mantener, pues una vez incrementado el precio del bien, más de un productor
querrá aumentar su producción para obtener mayores beneficios.
Argentina como muchos países, ha establecido normas que regulan y limitan la
acción de los carteles.
4. Presión Tributaria: global, sectorial, regional. Medición.
La presión tributaria es la relación existente entre la exacción fiscal soportada por una
persona física, un grupo de personas o una colectividad territorial, y la renta de que
dispone esa persona, grupo o colectividad. De este concepto deducimos que puede
haber tres concepciones de presión tributaria:
 Presión tributaria individual: en este caso, la relación surge de comparar el importe
total de la deuda fiscal de una persona con su renta. Las fórmulas que se adoptan son
discutibles ya que no se tienen en cuenta los servicios concretos que el contribuyente
recibe.
 Presión tributaria sectorial: la relación surge de comparar el importe de la deuda de
un determinado sector (agrícola, comercial, industrial, etc.) con la renta que produce
tal sector. En la práctica ha sido muy difícil establecerla ante la falta o imperfección
de las estadísticas necesarias.
 Presión tributaria nacional: es la relación entre el conjunto de tributos y la riqueza de la
colectividad.
Se habla también de presión tributaria ordinaria, que sería la relación entre los recursos del
Estado y la renta de los particulares; y presión tributaria extraordinaria que reflejaría la
relación entre los recursos extraordinarios del Estado y el patrimonio de la productividad.
MEDICIÓN
El índice más elemental de presión tributaria es la relación entre el monto de la detracción
en un período (generalmente un año) y la Renta Nacional en el mismo período.
PT =
T
R
En la fórmula el significado de los términos es el siguiente:
PT: Presión Tributaria.
T (tributación): es la suma de todos los tributos (impuestos, tasas, contribuciones especiales
y parafiscales) nacionales, provinciales y municipales.
R (renta nacional): es la suma de todos los ingresos obtenidos, en un período dado, por los
factores que han cooperado en la producción de bienes y servicios.
Sin embargo, la doctrina económica se inclina en la actualidad a medir la presión
tributaria sobre la base no de la renta nacional sino del PBI a precios de mercado.
Entonces la formula sería:
PT =
T
PBI
En esta fórmula, PBI significa: el valor anterior a la amortización de los bienes y servicios
finales obtenidos (por eso es bruto en lugar de neto) por los factores de la producción
situados dentro del territorio de un país en un período dado.
Según Grizziotti, la fórmula de la presión tributaria se debe precisar mejor, teniendo en
cuenta la utilidad directa o indirecta de los gastos públicos en relación con los
contribuyentes, dado que la presión es más soportable cuando mayor es la ventaja que
los ciudadanos obtienen de los servicios públicos. Por lo tanto la fórmula quedaría
expresada:
57
PT =
T-G
R (o PBI)
Dino Jarach, expresa que la recaudación fiscal incluye no solo los impuestos, sino también
los ingresos producidos de los monopolios fiscales y de hecho, y excluye las tasas y las
contribuciones ya que hay equivalencia entre servicio y tasas y contribuciones, es decir,
que las hace mas asimilables a precios que a impuestos a los efectos de la carga que
ellos representan. Por otra parte la renta nacional excluye el costo de vida.
En conclusión, si la investigación es referida a sectores de contribuyentes, personas físicas
y familias, sirve para determinar los sacrificios relativos de los diferentes sectores o clases; si
es referida a empresas sirve para determinar las variaciones en los costos de producción.
De todos modos, la presión tributaria y su índice brindan datos aproximados, no exactos.
5. Estructura y Sistema Tributario. Concepto. Clasificación.
Administración Tributaria. Funciones. Evasión y Elusión tributaria.
La
CONCEPTO
El sistema tributario está constituido por el conjunto de tributos vigentes en un país en
determinada época. Los estudios del sistema tributario tienen por objeto examinar el
conjunto de tributos de un determinado país como objeto unitario de conocimiento, ya
que los efectos que produzcan los impuestos pueden corregirse y equilibrarse entre sí. De
la definición surgen las necesarias limitaciones que deben efectuarse a todo estudio sobre
sistema tributario:
 Limitación espacial: su estudio se encuentra en relación a una jurisdicción
determinada. El sistema se halla conformado con variados impuestos que cada país
adopta considerando sus peculiaridades.
 Limitación temporal: el estudio del sistema tributario se circunscribe a una época
determinada. La evolución social y económica en general conlleva a la casi
permanente adecuación de las normas tributarias vigentes.
Si nos encontramos con un conjunto de tributos que han ido surgiendo de las necesidades
financieras estatales en donde se carece de armonía en los tributos entre sí, no con los
objetivos fiscales o extrafiscales, estaríamos en presencia de un régimen tributario
En nuestro país, abarcada la estructura fiscal en su conjunto, se observa un marcado
predominio de elementos históricos por sobre los elementos racionales. Un ligero examen
de la forma en que fueron surgiendo nuestros principales gravámenes demuestra que la
emergencia, la transitoriedad y la improvisación dieron la tónica predominante a un
conglomerado impositivo que se fue plasmando con la única finalidad de cubrir las
crecientes necesidades del fisco y que se vio agravado por los distintos niveles de
gobierno.
En lo que respecta a la codificación, en nuestro país todavía no tenemos un código
nacional tributario, pese a existir los excelentes anteproyectos. Estas circunstancias
demuestran que nuestro país esta aun lejos de tener un sistema tributario ideal.
CLASIFICACION:
Según Schmolders, se distinguen dos tipos de sistemas tributarios:
- RACIONALES: es cuando el legislador crea deliberadamente la armonía entre los
objetivos que se persigue y los medios empleados. Entre los requisitos o metas de un
sistema tributario racional se deben contemplar los siguientes aspectos:
o Aspecto fiscal: es necesario que los tributos que lo conforman sean productivos y
originen un rendimiento suficiente tanto en épocas normales como de crisis.
o Aspecto económico: que tenga flexibilidad suficiente para convertir la fiscalidad en
un instrumento de promoción económica y no que trabe la producción nacional.
o Aspecto social: los tributos deben ocasionar un sacrificio mínimo al contribuyente y
distribuirse equitativamente entre los ciudadanos según su capacidad contributiva.
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o Aspecto administrativo: debe surgir de normas claras y precisas; y que el fisco tenga
el menor costo posible.
- HISTÓRICOS: es cuando tal armonía se produce sola, por espontaneidad de la evolución
histórica.
Otra clasificación distingue entre:
- SISTEMA DE IMPUESTO ÚNICO
- SISTEMA DE IMPUESTOS MULTIPLES
Las objeciones más importantes respecto del impuesto único pueden resumirse en:
 No hay impuesto perfecto en cuanto a la distribución de la carga tributaria, y, en
consecuencia, se considera conveniente la existencia de los impuestos correctores en
una pluralidad que actúe como compensadora, equilibrando las anomalías
individuales que pudieran surgir.
 Un sistema de impuestos múltiples hace más difícil y atenúa en gran medida la
posibilidad de evasión tributaria mediante la correlación entre sí de diversos tipos de
tributos.
 La capacidad contributiva de los particulares se exterioriza de muy diversas formas, lo
que lleva a la consiguiente multiplicidad de hechos imponibles, a los cuales se hace
imposible comprender en un único tributo.
 Desde el punto de vista pragmático, ningún sistema de impuesto único tendría la
productividad suficiente para cubrir las necesidades financieras del estado.
LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA:
Las administraciones tributarias son organizaciones de naturaleza pública que dependen
del Poder Ejecutivo del estado. El objetivo de estas organizaciones es aplicar el sistema
tributario para recaudar los ingresos que la ley ha dispuesto otorgar al estado a fin de
solventar el gasto público y promover determinados efectos extrafiscales. La misión de
toda administración tributaria consiste en aplicar eficazmente el sistema tributario con
equidad y eficiencia, logrando la confianza pública en su actuación y promoviendo el
cumplimiento espontaneo de las obligaciones tributarias para contribuir al bienestar de la
comunidad. En cuanto a la estructura orgánica que pueden adoptar las administraciones
tributarias, las mismas suelen emplear alguna combinación de los siguientes criterios:
- Geográfico: se limita la acción de fiscalización y atención a los contribuyentes
localizados en una determinada área geográfica.
- Funcional: generalmente teniendo en cuenta las funciones propias como ser: de
fiscalización, cobranzas, control de cumplimiento, etc.
- Por impuesto: las diversas unidades se desagregan por tipo de tributos.
- Por tipo de contribuyentes: las unidades sectoriales se dividen en función al tamaño
de los contribuyentes, medidos generalmente en base a su aporte recaudatorio o en
función a su actividad económica.
FUNCIONES:
Las funciones de la administración tributaria pueden agruparse en:
 Control: implican que la entidad tributaria debe ser competente para detectar,
corregir y sancionar los incumplimientos impositivos.
 Servicio al cliente: son todas las tareas llevadas a cabo por el ente fiscal
encaminadas a promover el cumplimiento voluntario y minimizar el costo.
 Apoyo: incluyen todos los servicios administrativos, logísticos e informáticos que
permiten efectuar las tareas de control.
Entre las funciones operativas básicas, encontramos:
 Recaudación: consiste en difundir las normas legales y reglamentarias, evacuar las
consultas de los contribuyentes y asesores, establecer los momentos y
procedimientos de la determinación de la obligación imponible y percibir los pagos
impositivos; es una actividad netamente pasiva frente a los sujetos obligados.
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 Fiscalización: las tareas que comprende incluyen el control de cumplimiento de las
distintas obligaciones de los contribuyentes tanto formales (presentación de
declaraciones juradas, etc.) como sustanciales o materiales (monto y fecha de los
pagos de impuesto resultante, etc.).
 Cobranza: la entidad fiscal toma una actitud activa frente al contribuyente,
efectuando demandas por incumplimiento a los deberes materiales utilizando
diversos procedimientos.
EVASION Y ELUSION TRIBUTARIA
Se trata de situaciones en las que alguien que debiera hacerlo, no paga el impuesto. En la
elusión tributaria, aprovechando diversas brechas que suelen tener las leyes tributarias,
mediante diversas técnicas de planificación fiscal, se impide que se produzca el hecho
imponible en cabeza de los sujetos. La evasión tributaria consiste en el incumplimiento
doloso de la ley tributaria y, por tanto, constituye un delito. Las explicaciones causales
sobre el fenómeno de la evasión habitualmente se refieren a cuestiones relacionadas con
actitudes de los contribuyentes, del estado y a la naturaleza de las propias normas
impositivas. Las explicaciones causales relacionadas con aspectos económicos, toman
como variables a la recompensa (monto del tributo a evadir) y al riesgo de detección.
Existe el convencimiento en los contribuyentes de que el nivel de recaudación total no se
ve influenciado por sus contribuciones impositivas, lo cual autoriza a fundamentar que, en
la expectativa de los contribuyentes, cualquier cambio en sus conductas no influirá en los
recursos totales que recauda la administración. Como se supone la evasión depende, de
la probabilidad de ser descubierta y de su beneficio (del cual se resta la sanción), habrá
sanción tal que elimine todo el beneficio y, por tanto, produzca evasión cero. A medida
que aumenta el tipo sancionador, disminuye la probabilidad de evasión.
En consecuencia, cualquier acción omisiva llevada a cabo por el sujeto pasivo de la
obligación fiscal que infrinja las normas tributarias y que implique dejar de pagar un
gravamen constituye evasión.
Elementos:
 Que se haya producido el hecho imponible.
 Que el sujeto se halle obligado al pago del tributo.
 Que no se pague el gravamen en la cuantía que corresponde.
 Que se incumplan las disposiciones legales de un país determinado.
Las formas mas comunes de concretarla son: incrementos en las deducciones y
generación de créditos fiscales improcedentes (uso de facturas falsas), utilizando las
exenciones indebidas se saldos a favor inexistentes, ocultación de la base imponible y el
empleo de figuras jurídicas inadecuadas (elusión).
Encuadre de la evasión y la elusión en las leyes
En primera instancia nos referimos a la ley penal tributaria, se refiere exclusivamente a la
evasión dolosa. Alcance más amplio recepta la ley de procedimientos tributarios, que
contempla la configuración de la evasión tanto a través de conductas culposas como
dolosas. La elusión (Utilización de figuras jurídicas impropias) se halla encuadrada como
presunción de defraudación conforme a la ley de procedimientos.
Causas:
 Macroeconómico: La experiencia indica que en épocas de recesión se incrementa
la evasión, motivo por el cual los esfuerzos para tratar de reducirla deben ser
mayores que en épocas de prosperidad.
 Falta de conciencia social: La naturaleza humana colisiona con la idea de
despojarse de su patrimonio para entregarlo al fisco, bajo la condición de que este
lo utilice de manera eficiente en la satisfacción de las necesidades de los
ciudadanos. El contribuyente elegiría en lugar de ingresar al Estado ciertas sumas de
dinero, destinarlas a fines puramente personales.
 Falta de educación tributaria: Su causa radica en la poca información que han
recibido los contribuyentes a lo largo de su vida acerca de que el destino de los
60
recursos que obtiene el fisco luego servirán para financiar a la justicia, seguridad,
salud y la educación, entre otros cometidos.
 Falta de equidad del sistema tributario: En muchas ocasiones, se instauran tributos
que no contemplan el principio de equidad. Por ello, se tenderá a la evasión si los
obligados perciben que el peso del gravamen se distribuye en forma desigual entre
los que son iguales.
 Cambios constantes y multiplicidad de normas: La gran cantidad y los cambios
constantes de la regulación tributaria generan, no solo a los profesionales en la
materia sino también a los sujetos pasivos, la imposibilidad material de conocerlas e
interpretarlas en su totalidad. Debemos tener en cuenta que una de las razones que
propenden al crecimiento de un país es la estabilidad tanto de las instituciones
como de las normativas.
La relación entre la corrupción y la evasión tributaria
Existe un alto grado de relación entre la corrupción y la evasión. Podemos definir a la
corrupción como el uso ilegal de la función pública con el fin de alcanzar un provecho
particular o hacia terceros. En este delito participan dos partes: el funcionario público
corrupto y el particular corruptor.
En el caso del fenómeno de evasión el contribuyente juega un papel pasivo, en términos
que simplemente deja de pagar el impuesto, o pagarlos en menor cuantía, cometiendo o
no un delito fiscal. Sin embargo, en los casos de corrupción el contribuyente juega un
papel activo, pues además de evadir el pago del impuesto, corrompe al funcionario
tributario.
Existen distintas modalidades en la que se plasma la corrupción: exclusión de
determinados contribuyentes de los planes de fiscalización, omisión o reducciones de
sanciones, adulteración de registros o de bases de datos, emisión de certificados falsos,
aceptación de deducciones o créditos fiscales improcedentes, prescripción de deudas y
otros.
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____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N°5: “El Marco Jurídico de la Hacienda
Publica”
1. Poder Tributario. Conceptos. Caracteres. Poder tributario
originario y derivado. Limitación.
2. El derecho financiero. Concepto. Contenido. Fuentes.
Retroactividad. Interpretación.
3. Derecho tributario.
Codificación.
Concepto.
División.
Autonomía.
4. Distribución constitucional de las facultades impositivas:
Nación, Provincias y Municipios. Distribución implícita.
Distribución constitucional en materia de gastos.
5. Principios Constitucionales: Legalidad, Igualdad, Equidad,
Proporcionalidad, Generalidad, No Confiscatoriedad.
6. Alcances del poder Tributario Municipal. Referencias a las
constituciones de las provincias del NEA.
____________________________________________________________
1. Poder Tributario. Conceptos. Caracteres. Poder tributario
originario y derivado. Limitación.
CONCEPTO
Es la facultad del Estado para crear unilateralmente tributos, cuyo pago será exigido a las
personas sometidas a su competencia tributaria especial. Esto, importa el poder coactivo
estatal de compeler a las personas para que le entreguen una porción de sus rentas o
patrimonios, cuyo destino es el de cubrir las erogaciones que implican el cumplimiento de
su finalidad de atender necesidades públicas. Es la capacidad potencial de obtener
coactivamente prestaciones pecuniarias de los individuos y de requerir el cumplimiento
de los deberes instrumentales necesarios para tal obtención.
CARACTERES
 Abstracto: es una facultad o potestad de imposición que se agota con el dictado de
la norma legal respectiva. No hay que vincularlo conceptualmente con la
prescripción o la caducidad. La prescripción tributaria es de 5 años. Es la existencia de
un ente que se coloca en un plano superior y preeminente y frente a él, a una masa
de individuos ubicados en un plano inferior.
 Permanente: una vez que se configura en estado, el poder tributario es inherente a él,
no prescribe en ningún momento. Solo puede extinguirse con el Estado mismo.
 Irrevocable: sin Poder Tributario el Estado no podría subsistir, es fuente de Ingreso.
62



Indelegable: no son delegables las atribuciones conferidas al Estado aunque se
puede otorgar al Poder Ejecutivo la facultad de reglar los por menores y detalles de la
ejecución de la ley.
Normado: porque el Poder Fiscal tiene como vallas los límites constitucionales y se lo
ejerce por medio de la ley.
Indivisible: lo cual no obsta a que se lo distribuya en distintos niveles Nación,
Provincias, Municipios.
PODER TRIBUTARIO ORIGINARIO Y DERIVADO
 PODER TRIBUTARIO ORIGINARIO: es el poder fiscal que nace de la propia Carta
Constitucional, existe donde hay constituciones escritas y rígidas o de los Principios
Institucionales en sus países.
Art. 121: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al
Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al
tiempo de su incorporación”.
Este artículo da la fundamentación de por qué las provincias tienen la capacidad de
crear Tributos.
 PODER TRIBUTARIO DERIVADO: es aquel que no es otorgado por la Constitución, sino
que nace en virtud de leyes que son dictadas por los Estados en ejercicio de su propio
poder fiscal originario. No se debe confundir el poder fiscal derivado con la delegación
que se opera con la Carta Constitucional, en virtud de la cual las provincias sacrificaron
parte de sus facultades impositivas para darlas a la Nación.
Las Provincias tienen Poder Fiscal Originario en sentido Jurídico e Histórico por ser
anteriores a la Nación. Los municipios carecen de poder fiscal originario, y solo tienen
poder fiscal derivado, es decir el que se les asigne. Su potestad deriva de la ley o leyes
que las provincias dictan en cumplimiento de las obligaciones constitucionales.
LIMITACIÓN
La potestad tributaria no es omnímoda (total), sino que se halla limitada en los modernos
estados de derecho. En su origen el tributo significó violencia del Estado frente al
particular. El cambio fundamental se produce cuando los modernos Estados
constitucionales deciden garantizar los derechos de las personas resolviendo que la
potestad tributaria solo pueda ejercerse mediante la ley. La potestad tributaria se
transforma, la facultad estatal de crear unilateralmente tributos se convierte en la facultad
de dictar normas jurídicas objetivas que crean tributos y posibilitan su cobro a los
obligados. Tenemos entonces la primera y fundamental limitación a dicha potestad que
los preceptos constitucionales consagran: la potestad tributaria debe ser íntegramente
ejercida por medio de normas legales (principio de legalidad o reserva). Las
constituciones incorporan también el principio de capacidad contributiva que constituye
el límite material en cuanto al contenido de la norma tributaria, (así como el principio de
legalidad es el límite formal respecto al sistema de producción de esa norma). Ambos
principios constituyen el estatuto básico del contribuyente que la constitución ampara. Las
cláusulas constitucionales no solo limitan directamente la potestad tributaria, es decir,
mediante preceptos específicamente referidos a los tributos, sino que también lo hacen
en forma indirecta y en cuanto garantizan otros derechos, como por ej.: el de propiedad,
el de ejercer comercios o industrias lícitas, etc. A su vez, y al ejercer su potestad tributaria,
las provincias encuentran importantes limitaciones originadas en dispositivos de la CN, que
deben acatar atento a su supremacía.
La limitación al ejercicio del poder fiscal nace de la garantía de asegurar los derechos de
las personas resolviendo que la potestad tributaria solo se ejerce por ley.
Poder fiscal: Nación – Provincia – Municipios.
Las provincias tienen poder originario al ser preexistentes al igual que la nación cuyo
poder originario nace de la Constitución Nacional. El poder fiscal surge de los articulos 4,
63
9, 10, 11 y 12 que establecen los derechos y garantías, el art.75 que determina los atributos
del congreso y los art. 121 y 126 son de la provincia.
La clásica distribución de potestades puede resumirse en los siguientes términos:
 Impuestos aduaneros: Potestad exclusiva de la nación.
 Impuestos indirectos: Potestad concurrente entre Nación y provincias.
 Impuestos directos: Potestad de las provincias y tan solo por vía de excepción, de la
Nación.
Los municipios carecen de poder originario fiscal, y solo tienen poder derivado, es decir el
que se le asigne. Su potestad deriva de la ley o leyes que las provincias Dicten en
cumplimiento de las obligaciones constitucionales.
Por imperio del armónico juego de los art. 5º y 123 de la CN, los municipios pueden tener
autonomía económico financiera, si las respectivas constituciones provinciales así lo
previeran. Lo que pueden aplicar las municipalidades son “tasas retributivas de servicios
efectivamente prestados”.
El art. 9, dispone que cada provincia que adhiere a la ley de coparticipación federal “se
obliga a no aplicar por si y a que los organismo administrativos y municipales de su
jurisdicción, sean autárquicos o no, no apliquen gravámenes locales análogos a los
nacionales distribuidos por esta ley”. Esta obligación no alcanza a las tasas retributivas de
servicios efectivamente prestadas. Los municipios a estos gravámenes los llaman tasas y
no impuestos. Pero deben ser una retribución por servicios efectivamente prestados y que
su monto no exceda el costo de la prestación del servicio.
2.
El
derecho
financiero.
Retroactividad. Interpretación.
Concepto.
Contenido.
Fuentes.
CONCEPTO
Es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del estado. Es la
disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático del conjunto de normas que
reglamentan la recaudación, la gestión y la erogación de los medios económicos que
necesita el estado y los entes públicos para el desarrollo de sus actividades, y el estudio
de las relaciones jurídicas entre los poderes y los órganos del estado, entre los ciudadanos
y el estado y entre los mismo ciudadanos, que deriva de la aplicación de esas normas.
CONTENIDO
El derecho financiero es un conjunto de relaciones de diversa naturaleza que tiene en
común el hecho de referirse a las múltiples actividades que el estado desarrolla en el
campo financiero. Se incluye dentro del derecho financiero los siguientes sectores:
- La ordenación jurídica de los recursos económicos del estado. Es, sin duda, la que
ofrece una conexión más profunda con la ciencia financiera y, mediante ella, con la
teoría económica y monetaria.
- El estudio de las normas que regulan la gestión financiera. Están comprendidas en ella
la ordenación jurídica del presupuesto del estado y la de los actos administrativos
mediante los cuales se obtienen los ingresos y se ordenan los gastos, y los pagos que se
originan en el cumplimiento de los servicios públicos.
La juridicidad de los gastos públicos tiene una triple manifestación:
 Su régimen está regulado por la ley de administración financiera del sector público
nacional (ley 24.156), según la cual los presupuestos comprenderán todos los recursos y
gastos previstos para el ejercicio, los cuales figuraran por separado y por sus montos
íntegros, sin compensaciones entre sí.
 El elemento de la juridicidad se vuelve a hacer presente en el momento de la
planificación del gasto que debe satisfacer una necesidad pública, mediante la ley
anual de presupuesto general de la nación.
64
 La tercera manifestación está referida a un momento posterior al de su ejecución o
materialización, o sea, el que se identifica con la verificación o control de su adecuada
gestión.
En cuanto a la juridicidad de los recursos públicos:
 La legislación financiera contiene importantes disposiciones generales a los recursos
públicos en general.
 La ley 24.156 proporciona el significado de lo que se debe entender como recursos en
el campo presupuestario, y contiene, además, directivas sobre sus clasificaciones y
otros aspectos relevantes.
 Cuando se ejecuta el presupuesto, impera el principio de las cifras brutas, estando
prohibidas las compensaciones.
 Los tributos dependen de leyes ajenas al presupuesto y su regulación jurídica es
estudiada por el derecho tributario, en el cual adquiere importancia decisiva el
principio de legalidad. El resto de los recursos estatales se rige, a su vez, por normas
jurídicas diferentes, pero en todas ellas está presente dicho principio.
FUENTES
Las fuentes son los medios generadores de las normas que regulan la actividad financiera
del estado, y reciben tal denominación los procesos de creación de las normas jurídicas
tributarias.
 Constitución: es la fuente formal más importante de las normas financieras. Contiene
principios generales básicos y disposiciones reguladoras de la materia financiera.
Dentro de la constitución, no hay un capitulo especifico referido a clausulas
financieras, pero ello se debe a que los principios que deben guiar dicha actividad
son los mismos que se hallan a través de todo su contenido.
 Ley: es la manifestación de voluntad del estado, emitida por los órganos a los cuales
la constitución confía la tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor
importancia dentro de la regulación jurídica de las finanzas publicas.
 Decreto ley: la facultad de sancionar leyes es exclusiva del poder legislativo, y no
resulta admisible la delegación en el poder ejecutivo en épocas de normalidad
constitucional. En algunos países se autoriza que, en casos de extraordinaria
necesidad o urgencia, el poder ejecutivo dicte decretos leyes que regulen aspectos
financieros. En nuestro país, solo se concibe la facultad legislativa del poder ejecutivo
en épocas de anormalidad constitucional (gobiernos de facto). Estos decretos están
prohibidos en materia tributaria pero no en materia financiera general, lo cual indica
que el límite material es mínimo, por cuanto quedan incluidas la mayoría de las
normas de derecho público que hacen a la actividad financiera.
 Reglamento: son las disposiciones emanadas del poder ejecutivo que regulan la
ejecución de las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la organización y
funcionamiento de la administración en general.
 Tratados internacionales
 Doctrina, jurisprudencia, usos y costumbres y principios generales del derecho
RETROACTIVIDAD
No se admite aplicaciones retroactivas. La ley rige desde la fecha en que se determine;
en su defecto se aplica el art. 2 del Código Civil, “Las leyes no son obligatorias sino
después de su publicación y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán
obligatorias después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial.” Las leyes
deben decir hasta cuando están en vigencia. Si no se dice, rigen hasta que sean
derogadas. Una ley es retroactiva cuando su acción o poder regulador se extiende a
hechos o circunstancias acaecidos con anterioridad al inicio de su entrada en vigor. Existe
irretroactividad cuando solo rige respectos a los hechos o circunstancias acaecidos a
partir de su entrada en vigor, hasta el vencimiento del plazo de vigencia o su derogación.
Se protege el derecho adquirido. Existe ultraactividad cuando la acción o poder
65
regulador de la ley se extiende a los hechos o circunstancias acaecidos después del
momento de su derogación o cese de su vigencia.
INTERPRETACIÓN
Se interpreta cuando se descubre el sentido y alcance de lo que quiso decir el legislador.
- Método literal: lo que surge de la palabra del legislador sin restringir ni ampliar su
alcance.
- Método lógico: se refiere al espíritu de la ley. Esta puede ser extensiva, se le da a la
norma un sentido más amplio del que surge de sus palabras, o restrictivo, un sentido
menos amplio.
- Método histórico: se debe desentrañar el pensamiento del legislador, conocer la
intención de quien la dicto, sus circunstancias.
- Método especifico: la realidad económica.
3. Derecho tributario. Concepto. División. Autonomía. Codificación.
CONCEPTO
Es el conjunto de normas jurídicas que regulan los tributos en sus distintos aspectos. El
tributo es toda prestación patrimonial obligatoria establecida por Ley a cargo de las
personas Físicas y jurídicas que se encuentran en los supuestos de hecho que la ley
determine.
DIVISION
 Parte General: son normas aplicadas a todos y cada uno de los tributos. Contienen los
principios de los cuales no puede prescindir el Estado de Derecho para lograr la
coacción y que no sea tributario. Ej: Derecho Constitucional Tributario, tributación
Material (Son las Normas), tributación Formal (como se aplica la Norma), Procesal
(Controversias) Penal (Sanción Privativa de la Libertad), Internacional Tributario.
 Parte Especial: Disposiciones especiales de los distintos gravámenes que integran un
régimen tributario. Normas sobre el Conjunto de Tributos de un país en un determinado
momento, tomado ese conjunto como un todo.
AUTONOMIA
Son las características particulares de determinado conjunto de normas o sectores del
derecho positivo que sirven para diferenciarlos entre sí.
- Subordinación al derecho financiero: esta tesis niega todo tipo de autonomía del
derecho tributario, aun la didáctica.
- Subordinación al derecho administrativo: comprende a quienes piensan que el
derecho tributario es una rama del derecho administrativo. Se acepta que sea
estudiado independientemente del derecho administrativo. Se debe recurrir
obligatoriamente a los conceptos, ideas e instituciones del derecho administrativo.
- Autonomía científica del derecho tributario: se considera al derecho tributario material
o sustantivo, didáctica o científicamente autónomo.
- Subordinación al derecho privado: se afirma que el derecho tributario no se desprendió
del derecho privado, porque la obligación tributaria se asemeja a la obligación de
derecho privado.
- Tesis de la autonomía del derecho tributario: sus objetivos están explicitados en la
constitución, cuyo preámbulo anuncia los fines perseguidos. El poder legislativo dicta
normas que rigen los tributos, derechos, garantías y obligaciones de las personas. Nace
con el derecho civil, luego con el derecho privado. Las normas no deben afectar
garantías constitucionales, y por ello pueden crear conceptos e instituciones propias,
caracteres legales, etc. Se adoptan conceptos e instituciones de derecho privado y les
da una aceptación diferente de las que tienen en sus ramas. Existe también autonomía
didáctica y funcional del derecho tributario por ser un conjunto de normas jurídicas
66
homogéneas que funcionan concatenando a un grupo organizo y singularizado único
al sistema jurídico.
CODIFICACIÓN
La doctrina considera a la codificación como favorable porque sirve de base para la
jurisprudencia, orienta al legislador y constituye el derecho común de los actos fiscales,
tornando innecesaria la repetición de normas particulares para cada grupo de impuestos.
En nuestro país continua la ley 11.683 que hace de código tributario para los tributos
nacionales. Contiene normas de derecho sustantivo, tiene preceptos sobre sujetos,
domicilio fiscal, pago, prescripción, etc.
4. Distribución constitucional de las facultades impositivas: Nación,
Provincias
y
Municipios.
Distribución
implícita.
Distribución
constitucional en materia de gastos.
DISTRUBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE FACULTADES IMPOSITIVAS: NACIÓN, PROVINCIA Y
MUNICIPIO.
Según las interpretaciones que nacen de la CN, los impuestos indirectos son concurrentes,
es decir, pertenecen a la nación y a las provincias, salvo en lo que respecta a los
gravámenes de importación y exportación; los cuales en consecuencia, son
exclusivamente nacionales.
Los impuestos directos son exclusivamente provinciales, pero son fuentes de recurso
utilizables por la nación durante un plazo limitado, proporcionalmente iguales en todo el
territorio de la nación y siempre que la defensa, seguridad común y bien general del
Estado lo exijan.
 Corresponden a la Nación:
- Derechos aduaneros: exclusivamente y en forma permanente.
- Impuestos indirectos: en concurrencia con las provincias y en forma permanente.
- Impuestos directos: con carácter transitorio y siempre que la defensa, seguridad y
bien común lo exijan.
 Corresponden a las provincias:
- Impuestos indirectos: en concurrencia con la Nación y en forma permanente.
- Impuestos directos: en forma exclusiva y permanente, salvo que la Nación haga uso
de la facultad del art 75 inc. 2.
La realidad demuestra, sin embargo, que la delimitación constitucional no se cumple en
la práctica, ya que los gravámenes indirectos más importantes son legislados y
recaudados exclusivamente por la Nación, mientras que la legislación y recaudación de
los impuestos directos fundamentales “originariamente provinciales” ha dejado de ser
transitoria en virtud de prórrogas que llevan muchos años sin mira de modificarse; como
en el caso del impuesto que grava las rentas (impuestos a las ganancias), impuestos
internos al consumo, valor agregado.
En cambio las provincias recaudan y legislan sobre los siguientes impuestos: inmobiliario, a
los ingresos brutos, los de sellos, a los automotores.
En relación a los municipios: La mayor parte de la doctrina coincide en que la CN
reconoce de manera directa las potestades tributarias de la nación y de las provincias, y
por eso las llama potestades originarias. Las facultades de los municipios, en cambio, no
surgen de la misma forma de la CN, sino que esta se limita a disponer la obligación para
las constituciones provinciales de establecer su régimen municipal, lo que implica que
deben reconocerle potestades tributarias que por ello son llamadas derivadas.
En otras palabras el ordenamiento provincial es el que delimita las atribuciones y
competencias de potestad tributaria municipal, aunque sin privar a las comunas de sus
facultades tributarias mínimas y esenciales para asegurar su existencia.
67
DISTRIBUCIÓN IMPLÍCITA
Este tipo de distribución puede verse citado en los Art. 75 y 93 de nuestra Constitución.
 En materia de legislación de fondo: el Art. 75 inc. 12, establece que corresponde al
Congreso “Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería y del Trabajo y la
Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales Códigos no alteren
las Jurisdicciones locales correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o
provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas
jurisdicciones (…)”.
El problema que se suscita es determinar hasta donde estas leyes pueden exceder las
autonomías provinciales y las potestades tributarias. La Corte ha sostenido que debe
restársele validez a las disposiciones de carácter provincial respetándose las
legislaciones nacionales. En la causa “Filcrosa S.A. s/quiebra s/incidente de
verificación de Municipalidad de Avellaneda”, la Corte resolvió que los gobiernos
locales no pueden reclamar el pago de tributos que se encuentren en mora por más
de cinco años. La ley 4.307 (Chaco) dispuso la prescripción quinquenal sin realizar
distinción respecto de deudas originadas en pagos a cuenta y de contribuyentes no
inscriptos. La provincia de Corrientes sustituyo el art. 89 del código fiscal,
estableciendo en su inc. a) la prescripción quinquenal, dejando el plazo de 10 años
cuando se trate de: las deudas originarias en retenciones y/o percepciones y cuando
se trate de contribuyentes no inscriptos.
 En materia de comercio interjurisdiccional: el Inciso 13 del mismo Artículo dispone
“Reglar el comercio con las Naciones Extranjeras, y de las provincias entre sí”.
Las provincias pueden gravar el comercio interjurisdiccional en tanto ese gravamen
no actúe como Aduana, y no constituyan trabas efectivas a la realización del
comercio y circulación de bienes y consumo. Demás está decir que la Constitución
Nacional prohíbe la formación de Aduanas Interiores. En el caso del transporte
interjurisdiccional el Articulo 9 de la Ley 23548 dice que “Se puede gravar en la forma
prevista por el Convenio Multilateral”.
 Cláusula de la prosperidad: el Art. 75 inc. 18 dice que el Congreso debe “proveer lo
conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias,
y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria
(…)”
La CSJN ha sostenido la validez de las normas nacionales que eximan la obligación de
pagar impuestos provinciales, entendiendo que de no ser así las provincias podrían
obstruir los efectos de la legislación nacional dirigida a los objetivos superiores que se
consignan en la norma. Tal liberalidad no alcanza a las Tasas retributivas de servicios y
a las Contribuciones de Mejoras, en tanto ellas se correspondan con servicios
efectivamente prestados o con obras efectivamente realizadas, guarden razonable
proporción con el costo de los servicios o las obras y no resulten extorsivas o
absorbentes. Asimismo, tales dispensas no son a perpetuidad sino que son
concesiones temporales.
 Establecimiento de Utilidad Nacional: el Inc. 30 del mismo artículo establece: “Ejercer
una legislación exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación y dictar la
legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los
establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República (…)”
Existen dos opiniones opuestas: una de ellas considera que la nación tiene facultad
absoluta en la materia; y la otra entiende que la potestad exclusiva en la materia no
obsta el ejercicio concurrente de la potestad tributaria provincial, siempre que este
ejercicio no interfiera el cumplimiento del objetivo de utilidad nacional. La corte se
adhiere a la segunda opinión (causa “Supercemento Dragados y Obras Portuarias c.
Entre Rios” y “B.J. Service S.A. c. Mendoza”). Ya no se habla de legislación exclusiva
sino de legislación necesaria; a la vez que se elimina la mención de que los
establecimientos aludidos se emplazan en lugares adquiridos por compra o cesión en
las provincias. Esa legislación necesaria queda circunscripta a los fines específicos del
68
establecimiento; y sobre ellos las provincias y los municipios conservan sus poderes de
policía e impositivos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
DISTRIBUCION CONSTITUCIONAL EL MATERIA DE GASTOS
Los fondos recaudados según el texto legal vigente, previa deducción de los importes
requeridos para el cumplimiento de la ley de supresión de los aportes patronales, se
distribuirá de la siguiente forma:
 48,5% en forma automática a la nación.
 48,5% en forma automática al conjunto de las provincias.
 3% para el fondo de desarrollo general.
El contingente de las provincias se repartirá de la siguiente manera:
 En forma directamente proporcional a la población, 65%.
 En proporción per cápita a la brecha de desarrollo social entre cada provincia y el
área más desarrollada del país, siempre que la provincia no pertenezca a dicha
área, 25%.
 A las provincias que no tengan densidad de población superior al conjunto de las
provincias, 10%.
5. Principios Constitucionales: Legalidad, Igualdad,
Proporcionalidad, Generalidad, No Confiscatoriedad.
Equidad,
 PRINCIPIO DE LEGALIDAD: es un principio fundamental “No hay tributo sin ley que la
establezca”. Todo tributo debe ser creado por ley, rige para todos los tributos por igual,
es decir que alcanza a los impuestos, tasas y contribuciones. Halla su fundamento en la
necesidad de proteger el derecho de propiedad de los contribuyentes, por cuanto los
tributos importan restricciones a ese derecho. Implica la necesidad que el congreso
establezca en el texto legal todas las normas que definen el hecho imponible en sus
diferentes aspectos. Las obligaciones tributarias no pueden ser derogadas por
acuerdos de partes, tanto entre el fisco y el contribuyente, como entre particulares, uno
de los cuales se haga cargo del impuesto del otro. Entonces, incluye:
 La necesidad de la ley como acto del parlamento, para la existencia del impuesto.
 La indelegabilidad en el PE de la facultad parlamentaria de crear impuestos y
exenciones.
 La necesidad de que la ley defina todos los elementos constitutivos de la obligación
tributaria.
 La interpretación literaria y restrictiva; debe fundarse en la letra y en el espíritu de las
mismas, pero se ha negado la posibilidad de creación de impuestos y exenciones
por vía del procedimiento análogo.
 Se ha negado toda facultad discrecional de la administración en materia de
impuesto y considerado inconstitucional la norma que considera esa facultad.
 Se ha considerado como inderogable por acuerdo de las partes la obligación
impositiva.
 El ejercicio del poder fiscal corresponde al Congreso Nacional o a las legislaturas
provinciales (art. 4 CN).
 PRINCIPIO DE IGUALDAD: El artículo 16 dispone que todos los habitantes son iguales ante
la ley, y que la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas; como un
verdadero límite al poder fiscal y en su ejercicio por parte del Poder Legislativo. Este
principio no alude a la igualdad numérica, sino a la igualdad de capacidad
contributiva.
Actualmente este principio se estructura en el principio de capacidad contributiva;
entendida ésta como la actitud económica de los miembros de una comunidad para
contribuir en la cobertura de los gastos públicos. El problema de la igualdad tiene dos
aspectos fundamentales: el primero es el tratamiento adecuado de las personas en
iguales circunstancias, mientras que el segundo es el trato relativo deseado de las
69





personas en distintas circunstancias. En definitiva, este principio exige trato no dispar
ante similitud de capacidad contributiva, ya que considerará violado este principio, si
ante diversidad de capacidades contributivas el tratamiento es igual.
PRINCIPIO DE EQUIDAD: representa el fundamento filosófico y ontológico de la justicia
en las contribuciones. Este principio preceptúa que las contribuciones que imponga el
congreso general deberán recaer en forma “equitativa” sobre la población. La
imposición debe ser justa y razonable. La CSJ ha establecido que “equidad” significa
“imposición no confiscatoria”, es decir, los tributos son equitativos si no violan la
propiedad privada. Cuando la parte absorbida por el impuesto es muy importante, se
transforma en una confiscación inconstitucional. Este principio se fundamenta en el
articulo 17 de la constitución que asegura la inviolabilidad de la propiedad privada y
prohíbe la confiscación. La equidad opera en beneficio del contribuyente y puede ser
invocada cuando se vea sometido a una contribución que carezca de razonabilidad y
equilibrio y se transforme en una exacción injusta.
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD: se halla expresado en casi todas las constituciones
de los diferentes países. Requiere que el monto de los gravámenes este en proporción
a las manifestaciones de la capacidad contributiva de los obligados a su pago. En la
Argentina se interpretó dicho principio como que la proporcionalidad requerida por la
CN no significa la prohibición de los impuestos progresivos y que no se exigía una
proporción respecto del número, sino de la riqueza de los habitantes.
PRINCIPIO DE GENERALIDAD: surge del articulo 16, que significa que cuando una
persona se halla en las condiciones que marca el deber de contribuir, debe tributar,
cualquiera sea su género social, sexo, nacionalidad, edad o estructura jurídica. Nadie
debe ser eximido por privilegios personales de clase, linaje o casta. La CSJ ha dicho que
“la generalidad es una condición esencial de la tributación y que no es admisible que
se grave parte de la población en beneficio de otra.” El límite de la generalidad está
constituido por las exenciones y beneficios, por las cuales ciertas personas no tributan o
tributan menos. Estas exenciones o beneficios se fundan en razones económicas,
sociales o políticas, pero nunca en razones de privilegios.
PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD: se establece la garantía del derecho de
propiedad. Los contribuyentes han querido en materia impositiva, salvaguardar el
derecho de propiedad con una garantía meramente formal. El derecho de propiedad
está a salvo cuando los impuestos se han aprobado por ley del Congreso. Como el
impuesto reduce el patrimonio del contribuyente debe mantenerse dentro de ciertos
límites razonables. Cuando la parte absorbida por el impuesto es muy importante, se
transforma en una confiscación inconstitucional. En los impuestos indirectos la CSJ
rechazo la aplicación de no confiscatoriedad. En cuanto a los tributos que gravan la
importación, la CSJ justificó su exclusión, basada en que el Estado se haya facultado
para prohibir la introducción al país de productos extranjeros. Multas; la CSJ no admitió
el planteo de la confiscatoriedad, atento a que se trata de sanciones ejemplificadoras
e intimidatorias indispensables para lograr el acatamiento de leyes. La Corte fijo
inconstitucional si el tributo del impuesto inmobiliario insume el 33% de la renta
calculada sobre el rendimiento normal y medio de una correcta explotación. Con
relación a las tasas, se ha declarado que son confiscatorias las que absorban una parte
sustancial de la renta o del capital del bien sobre el cual se ha prestado el servicio.
También se fijo el tope del 33% respecto del impuesto a la transmisión gratuita de
bienes.
PRINCIPIO DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA: Si bien este principio no ha sido consagrado
expresamente por la C.N., se halla ínsito en los principios sustanciales reconocidos por
nuestra constitución. De ese modo, hemos aceptado su aplicación, sin que ello
implique que los tribunales deban expedirse acerca de la conveniencia o eficacia
económica o social del criterio legislativo. Constituye un principio jurisprudencial de la
CSJ que la existencia de una manifestación de riqueza o capacidad contributiva es
indispensable requisito de validez de todo gravamen, la cual se verifica aun en los
70
casos en que no se exige de aquella que guarde una estricta proporción con la
cuantía de la materia imponible.
6. Alcances del poder Tributario Municipal. Referencias a las
constituciones de las provincias del NEA.
Para definir el alcance del poder fiscal municipal se debe, establecer en principio que las
municipalidades carecen de poder fiscal originario, el que compete exclusivamente al
Estado o a los Estado provinciales.
De esa afirmación se deduce que las municipalidades tienen únicamente potestades
tributarias de carácter derivado, esto es el conjunto de facultades impositivas que el
Estado provincial les asigne.
Por otra parte el régimen municipal es de carácter administrativo y no político.
La autonomía consiste en darse sus propias normas de gobierno y administración, con
independencia de todo otro poder, y tal es la situación de las provincias argentinas. Sus
normas tienen vigor desde que son dictadas, sin revisión, ni aprobación previa de otra
autoridad, pero esos preceptos deben conformarse a otros superiores, que son los de la
constitución.
Por otra parte el Art. 5 de la C.N., establece que las provincias deben asegurar su régimen
municipal, surgiendo, en consecuencia, los municipios como un tercer orden del ente
estatal.
Es motivo de discusión doctrinal en la Argentina la cuestión relativa al alcance del
régimen municipal y al grado de independencia que supone el municipio en el marco de
la provincia, así como el de la Capital Federal en el marco de la Nación. De allí que los
autores se han dividido entre quienes sostienen la autarquía de los entes municipales, por
un lado y quienes sustentan la autonomía por el otro.
La primer concepción puede resumirse así: hay un ente superior, el Estado, que es
soberano; debajo de el están las provincias, que como lo indica la propia constitución,
son autónomas, y luego están las municipalidades, que aparecen como personas jurídicas
subordinadas a las provincias. Si están subordinadas no pueden tener igual capacidad
jurídica, es decir, son autárquicas.
La segunda concepción piensa que la municipalidad, como entidad de derecho publico
estatal, tiene autonomía, entendiendo como tal la capacidad de dictar sus propias
normas dentro del marco normativo general y sin sujeción a la normativa provincial.
A partir de 1957, diversas constituciones provinciales han consagrado el criterio de la
autonomía de los municipios, que puede ser plena o semi-plena.
Este razonamiento tiene consecuencias fundamentales, pues significa que los
ordenamientos provinciales no pueden reconocer una mera autarquía a los municipios ya
que ello equivaldría a desnaturalizar su esencia, que es la de ser organismo autónomo.
La distinción se conecta con los conceptos de originario y derivado. Las provincias son
autónomas porque se administran y dan sus normas de gobierno con independencia de
todo otro poder, y su poder tributario es originario porque nace de la propia constitución.
Los municipios son autárquicos porque deben sujetarse a las prescripciones de las normas
provinciales y su poder tributario es derivado porque no surge de la constitución, sino de lo
que le reconozcan los Estado provinciales.
REFERENCIAS A LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES DEL NEA
La Potestad tributaria es la facultad que tiene el estado para crear tributos
unilateralmente y exigirlos a personas sometidas a su competencia tributaria espacial. El
articulo 9 dispone que cada provincia que se adhiera a la ley de Coparticipación Federal
“se obliga a no aplicar la potestad tributaria por si, ya que los órganos administrativos y
municipales de su jurisdicción sean autárquicos o no”.
El Art. 123, permite inferir algunos lineamientos en Relación al Poder Tributario Municipal.
”Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a los dispuesto por el art. 5º
71
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político administrativo, económico y financiero.”.
El Art. 5, “Cada provincia dictara para si una Constitución bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la
educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.”.
De la armonía de los anteriores artículos, los municipios pueden tener autonomía
Económica Financiera.
La pregunta es si esta autonomía Económica autoriza o no a los municipios a ejercer la
Potestad Tributaria.
El artículo 182 de la Constitución del Chaco establece y manifiesta la autonomía de los
municipios bajo lineamientos de la reforma de la Constitución Nacional de 1994.
En la provincia de Corrientes son recursos municipales propios los establecidos en el
artículo 229 de su Constitución:
Artículo 228.- Los municipios tienen plena autonomía en la administración y disposición de
sus recursos, de los cuáles no pueden ser privados sino con su autorización prestada en
legal forma. Ninguna autoridad puede retener fondos o elementos que sean destinados a
un municipio en particular por parte del Estado Nacional o de cualquier otra persona
física o jurídica…
Artículo 229.- Son recursos municipales propios, sin perjuicio de otros establecidos por ley o
por
convenio,
los
siguientes:
1) Tasas por servicios, impuestos, derechos, patentes, licencias, contribuciones por
mejoras, multas y recargos por contravenciones, y todo ingreso originado por actos de
disposición, administración o explotación de su patrimonio, respetando la armonización
con
los
regímenes
provincial
y
nacional.
2) El impuesto a los automotores y otros rodados, y el impuesto inmobiliario urbano y
suburbano
o
subrural…
3) La participación en los ingresos de la Provincia en concepto de impuestos, tasas y
derechos
internos…
4) La participación en los ingresos de la provincia provenientes de la coparticipación de
fondos
nacionales...
5) La participación en regalías, derechos o tributos en general percibidos por la Provincia y
la Nación por explotación de los recursos naturales de su jurisdicción...
6) Otros tributos cuya percepción delegue el Estado Provincial, en la proporción que fije la
ley.
7) Todos los demás recursos que la ley atribuya a los municipios.
En la constitución de Misiones:
Artículo 161.-El municipio gozará de autonomía política, administrativa y financiera,
ejerciendo sus funciones con independencia de todo otro poder.
Artículo 167.- Son recursos municipales, sin perjuicio de los demás que la ley establezca:
1) el impuesto a la propiedad inmobiliaria y a las actividades lucrativas, en concurrencia
con la Provincia y en la forma que la ley determine;
2) las tasas y patentes;
3) las contribuciones por mejoras;
4) las multas por contravenciones a sus disposiciones y todos los demás recursos que la ley
atribuya a los municipios;
5) los empréstitos y demás operaciones de crédito.
Artículo 171.- Son atribuciones y deberes de los municipios:
4) establecer impuestos, tasas, contribuciones y formas de percibirlos.
La constitución de Formosa establece que:
Art. 181.- Son recursos propios del municipio:
1) El impuesto inmobiliario y gravámenes sobre tierras libres de mejoras.
72
2) Las tasas por utilización superficial, aérea o subterránea de la vía pública o espacios de
jurisdicción del municipio.
3) Las contribuciones por mejoras provenientes de obras municipales.
4) La renta de bienes propios y la contraprestación por uso diferenciado de los bienes
municipales.
5) La coparticipación de los impuestos que recauda la Nación o la Provincia, que el Poder
Ejecutivo debe transferir en un envío mensual a período vencido, conforme la alícuota
que fije la ley.
6) Lo que se prevea de los recursos coparticipados, constituyéndose un fondo
compensador que adjudicará la Legislatura por medio del presupuesto a los municipios,
teniendo en cuenta la menor densidad poblacional y mayor brecha de desarrollo relativo.
7) Los empréstitos locales o de fuera de la Provincia, éstos últimos con acuerdo de la
Legislatura.
Ningún empréstito podrá gestionarse sobre el crédito general del municipio, cuando el
total de los servicios de amortización e intereses comprometan en más del veinticinco por
ciento de los recursos ordinarios afectados.
8) El porcentaje que establecerá la ley, originado en la explotación de los recursos
renovables y no renovables ubicados dentro del ejido, que perciba la Provincia.
9) Los demás impuestos, tasas, patentes u otros gravámenes o contribuciones
determinadas por las normas municipales en los límites de su competencia.
73
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N°6: “La Imposición sobre los Ingresos”
1. La imposición sobre las rentas. Ventajas y desventajas. Los
conceptos de renta e ingresos. Teorías.
2. El Impuesto a la Renta Personal. Naturaleza. Sistemas de
Imposición. Problemas de medición: unidad contribuyente,
implicancia del tiempo, rentas irregulares, gastos
deducibles. Efectos económicos.
3. Imposición a la renta societaria. Criticas. Relación con el
impuesto personal: criterios. Efectos económicos. La
imposición a la Renta Presunta.
4. Impuestos a los
Naturaleza. Efectos.
Beneficios
Extraordinarios.
Noción.
5. Efectos de la Inflación. Criterio de Renta Mundial.
Concepto. Impuesto a los Salarios. Incidencia económica.
____________________________________________________________
INTRODUCCION – ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO
1. Imposición sobre las Rentas.
2. Imposición sobre los Consumos.
3. Imposición al Patrimonio.
4. Imposición al Comercio Exterior.
5. Administración Tributaria.
6. Federalismo Fiscal: son relaciones fiscales intergubernamentales.
1. La imposición sobre las rentas. Ventajas y desventajas. Los
conceptos de renta e ingresos. Teorías.
La renta ha surgido como la base de imposición más representativa de la capacidad
contributiva de los estados modernos y también como índice de la participación de los
contribuyentes en los beneficios que deparan los servicios públicos. El termino renta se
utiliza para indicar el ingreso neto total de una persona; pero también se lo emplea para
designar los productos netos de fuentes determinadas. El termino rédito se usa en la
doctrina y en la legislación tributaria, principalmente para designar el producto neto de
una fuente determinada y en la denominación del impuesto global a la renta, se lo
emplea también en plural, para hacer resaltar la suma de los réditos de distintas fuentes.
No existe un concepto único de renta que obligue al estado a ceñirse a él en el momento
de crear un impuesto a la renta; solo existe un concepto normativo y éste podrá, en la
esfera científica ser objeto de crítica bajo diversos ángulos. Las doctrinas económicofinancieras conocen diferentes conceptos de renta. De entre ellas merecen señalarse tres
teorías fundamentales:
- Teoría de las fuentes: asimila el concepto de renta al producto neto periódico de una
fuente permanente, deducidos los gastos necesarios para producirlo y para conservar
74
-
-
intacta la fuente productiva. El fundamento de esta teoría está en considerar como
reveladora de la capacidad contributiva de un sujeto a la renta que obtiene
periódicamente, que demuestra el grado de su capacidad económica normal,
excluyendo las ganancias ocasionales o eventuales que no fluyen regularmente al
sujeto contribuyente. La critica a este concepto consiste en que no hay
fundamentación alguna, desde el punto de vista de la igualdad, en que esté
sometido al impuesto el producto del trabajo y no las ganancias eventuales.
Teoría del incremento patrimonial neto más el consumo: el concepto de rédito o renta
según esta teoría comprende en su alcance, además de los productos periódicos de
fuentes permanentes, todos los ingresos de ganancias ocasionales, las llamadas
ganancias de capital y las provenientes del juego. Abarca también a los aumentos de
patrimonio derivados de herencias, legados y donaciones. Esta inclusión permite
lograr el objetivo de la imposición de todos los ingresos y de la compensación de
ganancias y pérdidas a fin de que se evidencie la verdadera capacidad contributiva.
Se admite la posibilidad de gravar las ganancias de capital y las eventuales
separadamente de las otras rentas.
Teoría de Fisher: la esencia de la teoría consiste en que el ingreso o renta se define
como el flujo de servicios que los bienes de propiedad de una persona le proporciona
en un determinado periodo. Se trata, pues, de la utilidad directa que los bienes
proporcionan a su poseedor. De esta teoría surgen dos consecuencias
fundamentales:
o Deben incluirse en el concepto de renta no solo los ingresos monetarios, sino
también el goce de los bienes en poder del contribuyente.
o No se consideran como renta los montos ingresados y no destinados al consumo,
sino al ahorro, ya sea para consumo futuro o para inversión. Fisher considera que
el ahorro no debe ser gravado, por lo menos no por el impuesto a la renta.
VENTAJAS Y DESVENTAJAS
Ventajas:
 Es impuesto productivo porque al aumenta la base del impuesto aumenta la alícuota.
 Un aumento de su alícuota puede incrementar los ingresos sin necesidad de recurrir a
nuevos gravámenes.
 Se adapta a objetivos de justicia social mediante deducciones personales, su
progresividad y la discriminación de fuentes de ingreso.
Desventajas:
 Obstaculiza el ahorro y la inversión: se dice que dificulta el ahorro, la capitalización de
las empresas y obra en forma negativa al deseo por producir más.
 Desalienta la producción, por cuando mas se gana, más se lleva el Estado.
 Es aliciente al éxodo de capitales y obstaculiza el ingreso de capitales extranjeros.
 Complejidad del impuesto.
 Costo excesivo de recaudación.
 Estimula la evasión.
2. El Impuesto a la Renta Personal. Naturaleza. Sistemas de Imposición.
Problemas de medición: unidad contribuyente, implicancia del tiempo,
rentas irregulares, gastos deducibles. Efectos económicos.
EL IMPUESTO A LAS RENTAS DE LAS PERSONAS
Por su carácter unitario este impuestos debería comprender todas las rentas de las
personas físicas, provengan de cualquier fuente, siendo el problema fundamental el de
definir qué se entiende por renta y, por consiguiente, si las ganancias de capital o
eventuales, la renta de goce de bienes de uso, las utilidades obtenidas por sociedades de
capital, constituyen renta gravable a sumar con los demás ingreso. Por su carácter
75
personal el impuesto debería abarcar todas las rentas, incluyendo las de fuentes
extranjeras. Esto contrasta con la doctrina de la territorialidad que pretende limitar la
imposición a la renta producida en el país acreedor del impuesto. El carácter personal del
impuesto exige la universalidad de su contenido. Cuando mayores sean las exenciones
por cualquier razón que las haya motivado, el impuesto personal pierde significado y
tiende a ser cada vez más inequitativo. Otra consecuencia de este carácter es la
adopción de la progresividad de los alícuotas. Ya que sin ese carácter personal, no será
justificada la progresión o ésta podría tener efectos indeseables.
NATURALEZA
Las categorías en nuestra legislación son:
1. Rentas del suelo: constituyen ganancias, las producidas en dinero o en especie de la
locación o sublocación de inmuebles urbanos o rurales, y las contraprestaciones
obtenidas por la constitución a favor de terceros reales, de usufructo, de uso y
habitación y anticresis.
2. Rentas de capitales: aquellas que derivan del producto de capitales o derechos no
explotados por el propietario, sino colocados o cedidos. Por ej.: cédulas, bonos,
beneficios de locación de muebles, etc.
3. Beneficio de las empresas y de ciertos auxiliares del comercio: utiliza los métodos de lo
percibido y de lo devengado.
4. Renta del trabajo personal: ya sea ejercida en forma libre o en relación de
dependencia. El método de imputación es el de lo percibido.
Período de imposición: los ingresos computables son aquellos obtenidos en un año fiscal
que coincide con el calendario. La determinación se efectúa por declaración jurada
anual. Se realizarán anticipos, teniendo en cuenta lo pagado el año anterior.
CARACTERÍSTICAS
 Personal: el impuesto debe abarcar todas las rentas, incluyendo las de fuente
extranjera.
 Universal: al eximirse las rentas de algunas actividades puede provocarse un
abandono de las actividades relativamente más gravadas, para dedicarse a las
desgravadas.
 Progresividad de las alícuotas: con altas tasas para los ingresos más elevados.
 Deducciones: de la renta o imponible, de cargas de familia, de obligaciones
legales de alimentos y otros gastos no imputables a la obtención de la renta de una
fuente determinada pero que afectan la capacidad del sujeto para obtener
rentas.
La estructura del impuesto personal y progresivo a la renta neta total de las personas
físicas plantea una serie de problemas:
a. Sujeto pasivo del impuesto: se plantea el problema de la atribución de la renta en el
caso de contribuyentes casados y con hijos y otros parientes a cargo.
b. Concepto de renta imponible: hay una tendencia en muchos países a adoptar el
concepto de renta como incremento patrimonial mas consumo, que incluye las rentas
ocasionales y las ganancias de capital.
c. Problema de la progresividad: para eliminar los picos de un periodo x se puede adoptar
como base del impuesto, en lugar de la renta del ejercicio, el promedio de varios
ejercicios. Otra consecuencia es la de favorecer el ocio en lugar del trabajo cuando el
ingreso marginal del ingreso después del impuesto es menor que el costo marginal del
esfuerzo necesario para obtenerlo.
d. Concepto de ganancia en términos reales o en términos monetarios: el impuesto debe
gravar las ganancias reales. En periodos de inflación se debe excluir del impuesto la
ganancia ficticia, y se deben gravar las ganancias por inflación.
76
e. Realización de la Renta (principio de lo devengado): sostienen los economistas que la
adopción del concepto de rédito como incremento del patrimonio más consumo,
exige que los aumentos patrimoniales se graven en el período fiscal en el que se
producen, sin tener en cuenta que el incremento haya sido convertido en una suma de
dinero líquido o no. El requisito de la realización responde a un recaudo equitativo para
la exigibilidad del impuesto, es decir, que lo que aún no está disponible para el
contribuyente, tampoco ha de estarlo para el fisco.
f. Imposición de rentas subjetivas o presuntas (valor de uso): su inclusión en el concepto
de renta imponible responde a las exigencias del principio que de no ser gravadas
estas utilidades dejarían una gran brecha abierta, en la imposición de la renta.
g. Imposición al ahorro: quienes defienden la exención del ahorro argumentan razones de
política fiscal, es decir, para favorecer la formación de capital y el desarrollo
económico.
h. Efectos sobre las inversiones y la asunción de riesgos empresariales: la existencia de un
impuesto personal y progresivo hace disminuir las ganancias en perspectiva, aun más
cuanto más elevadas sean las alícuotas marginales del impuesto.
SISTEMAS DE IMPOSICIÓN
La renta o rédito puede ser adoptada como base de los impuestos en tres formas o
sistemas:
 SISTEMA DE IMPUESTOS REALES O CEDULARES: los diferentes réditos están sujetos cada
uno a un impuesto diferente. La delimitación entre las diferentes clases es obra del
legislador, que puede reunir o separar distintos réditos para la aplicación del impuesto
correspondiente. El sistema cedular consiste en distinguir las rentas según su origen
(rentas del capital, del trabajo o mixtas). Se trata de un sistema de imposición real ya
que grava las fuentes separadamente con alícuotas proporcionales, teniendo el
inconveniente de que no permite llegar a la totalidad que forman con respecto a
determinado persona, no permitiendo por lo tanto que se puedan efectuar
deducciones personales. Las características de este sistema son:
 Cada clase de renta está sujeta a un impuestos por separado (no hay
compensación entre réditos y pérdidas de diferentes categorías)
 No cabe la aplicación de alícuotas progresivas
 Tampoco caben las deducciones por mínimo de subsistencia, cargas de familia,
gastos para la salud y la educación.
 Este sistema se presta a una adecuada administración por la precisa
individualización de las rentas y de las deducciones.
 Pueden quedar afuera de cualquier gravamen, réditos no clasificables en ninguna
de las categorías definidas por la ley, como también pueden existir intereses y
gastos no atribuibles a ninguna de las categorías, pero que disminuyen la renta
del contribuyente.
 Este sistema se presta a la realización del principio de discriminación de la renta, o
sea un tratamiento fiscal diferenciado para las rentas según el mayor o menor
esfuerzo personal para su obtención. Esta diferencia se aplica generalmente
distinguiendo las rentas ganadas (derivan en mayor medida del trabajo) de las no
ganadas (derivan principalmente del capital).
 SISTEMA UNITARIO: grava el conjunto de rentas de una persona con prescindencia de
su origen. Este método tiene la desventaja de que, al no tener en cuenta el diferente
origen de la renta, las trata a todas en idéntica forma, y ello puede dar lugar a
situaciones injustas. Las característica de este sistema son:
 Hay un solo impuestos que grava la renta neta total de las personas físicas,
compensándose los resultados positivos y negativos de diferentes fuentes o clases
de rentas.
 Pueden practicarse las deducciones por mínimo de sustento, por cargas de
familia y por gastos de salud y de educación.
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 Puede aplicarse la progresión de alícuotas en forma racional.
 La discriminación de rentas no puede aplicarse en la misma forma que el sistema
anterior, pero es posible lograrlo mediante la disminución del monto de la renta
gravada en un porcentual o en sumas determinado, cuando ella provenga total
o parcialmente del trabajo personal.
 El impuesto unitario y personal exige para su coherencia, que se graven tanto las
rentas obtenidas en el país donde se domicilia el contribuyente, como las de
fuentes extranjeras.
Entran así en colisión 2 principios: el de universalidad del impuesto por su carácter
personal y el de la territorialidad. La elección entre los 2 principios puede originar
desigualdades y distorsiones en el tratamiento de rentas para nacionales y extranjeros.
 SISTEMAS MIXTOS: consiste en adoptar un sistema de impuestos cedulares sobre las
rentas de diferentes fuentes para luego integrarlo con un impuesto complementario
personal sobre el consumo global de las rentas. El impuesto complementario deberá
determinar el monto imponible en forma autónoma, sin limitarlo a la suma de las
distintas rentas sometidas a los impuestos cedulares, aun cuando éstos constituyan una
base importante para la determinación de la renta global. Constituye un artificio de
origen histórico más que racional, debido a la decisión política adoptada por algunos
países de transitar de sus sistemas cedulares hacia el sistema de impuesto unitario
personal y progresivo a la renta neta total de las personas físicas, sin desmantelar la
organización administrativa ni anular los resultados de la larga experiencia de los
impuestos cedulares, que ya habían entrado en la conciencia de los contribuyentes y
que, además, en ciertos casos pueden haber sido amortizados por los actuales
contribuyentes.
Impuesto personal a la renta en la Argentina:
Nuestra legislación aplica el sistema mixto, o sea los resultados se deben determinado por
categorías y después se pueden compensar entre sí, se establecen deducciones
personales y se aplican tasas progresivas. Se trata de impuestos directos. Su producto es
coparticipado con las provincias.
PROBLEMAS DE MEDICION: UNIDAD CONTRIBUYENTE, IMPLICANCIA DEL TIEMPO, RENTAS
IRREGULARES, GASTOS DEDUCIBLES
UNIDAD CONTRIBUYENTE
Existen tres formas para liquidar el impuesto a la renta personal: 1) considerando sujeto del
gravamen a la unidad familiar; 2) considerando de manera individual a cada cónyuge
como sujeto del impuesto; o 3) una combinación de ambos mecanismos, como es el caso
dado en EEUU, llamado income-splitting. Mientras que en el segundo caso cada cónyuge
presenta una declaración jurada donde declara sus ingresos, deducciones y el impuesto
a pagar conforme la tasa o escala de tasas vigente, en el primero se presenta una sola,
donde se adicionan los ingresos y deducciones de ambos. En el tercer caso, se suman los
ingresos y egresos como en el supuesto de unidad familiar, pero cada cónyuge declara el
50% de la renta obtenida por ambos, aunque sea uno solo el que las haya obtenido,
aplicando una escala de tasas progresivas diferente de la de los contribuyentes
individuales.
Un impuesto a la renta neutral, eficiente y equitativo implica que familias con iguales
ingresos tributen el mismo impuesto y que lo que deban tributar las personas no cambie
por su estado civil. Aplicar el sistema de declaraciones juradas individuales, como el
vigente en Argentina, genera que hogares con idéntica capacidad contributiva paguen
distinto impuesto. Un sistema de declaración conjunta con escala de tasas igual a la de
los contribuyentes individuales genera que las uniones legales paguen mas impuesto que
lo que deberían pagar por las presentaciones individuales. El impuesto pierde neutralidad,
induciendo a la unión civil o no (de acuerdo a lo que fuera más conveniente), a la vez
78
que resulta inequitativo que dos hogares con idéntica capacidad contributiva tributen
niveles distintos, el uno porque se produjo la unión y el otro porque no. una aproximación
a la solución la encontramos en el income-splitting adecuado (con tasas algo mas leves
para las declaraciones conjuntas y/o permitiéndoles alguna deducción especial) de
manera que lo que los casados tributen no sea muy distinto de lo que tributarían mediante
declaraciones individuales.
Sin embargo, que dos hogares con distintos ingresos paguen lo mismo es algo solo posible
de lograr mediante tasas proporcionales, que harían perder la progresividad al impuesto.
En EEUU, el problema continúa pese a existir cuatro escalas de tasas: una para las
declaraciones juradas individuales, otra para las conjuntas, otra para las individuales de
jefes de hogar, y otra para casados que declaran individualmente.
En síntesis, la única forma de diseñar un impuesto que considere a la familia como unidad
contribuyente, sin que induzca o desaliente el matrimonio legal, es a través de tasas
proporcionales. Sin embargo, la aplicación de tasas proporcionales resta progresividad y
efecto redistributivo a este gravamen.
Por su parte, la legislación argentina adopta el criterio de contribuyente individual con
algunas limitaciones, para evitar que algunos ingresos comunes sean declarados por el
contribuyente con menor renta y alcanzado por menor tasa.
IMPLICANCIA DEL TIEMPO
La materia imponible del impuesto a la renta se corresponde con un concepto de flujo y
debido a ello surgen dos problemas:
1) Ingresos Irregulares: se trata de los casos en que las personas tienen un monto de
ingresos sustancialmente distinto en años distintos. Esta irregularidad esta relacionada
con la naturaleza de la actividad económica.
2) Criterio de Imputación a cada periodo de ingresos y gastos: la técnica tributaria suele
utilizar algunos de los métodos adoptados por la técnica contable, sus variantes y
combinaciones, tales como:
a) Método de lo Devengado: cuyo principio dicta que los resultados del periodo deben
determinarse de acuerdo a las transacciones que se hayan realizado en el mismo, sin
importar si estas efectivamente generaron ingresos o gastos. Significa que debe
registrarse el nacimiento de las obligaciones o derechos del afectado, sin considerar
si estas fueron o no cumplidas o canceladas. Su ventaja es que es un mecanismo de
determinación del beneficio económico real. Su desventaja es que es posible que
deban pagarse impuestos por utilidades que serán recibidas en el futuro, situación
que se agrava si existen riesgos de incobrabilidades y si existen procesos
inflacionarios que deprecien el valor de las acreencias y no se estipulen ajustes por
dicho fenómeno.
b) Método de lo Devengado Exigible: modifica la manera de imputar los intereses
asociados a una operación financiera (que como se sabe se devengan con el
transcurso del tiempo) en la que se convienen plazos para su pago o cobro.
Conforme al criterio, los intereses se deben imputar teniendo en cuenta los
vencimientos pactados con prescindencia de la mora del deudor en cancelarlos.
c) Método de lo Percibido: su principio implica que los resultados del periodo deben
determinarse de acuerdo a los ingresos y egresos efectivos de dinero. Es decir, cada
uno de ellos debe imputarse al periodo en que efectivamente fueron cobrados o
pagados. Su desventaja es que deja de ser un mecanismo de determinación del
beneficio económico real. Su ventaja es que resuelve las desventajas del método de
lo devengado. Este método es recomendable para un número reducido de
actividades económicas.
RENTAS IRREGULARES
El rédito de una persona es un flujo de riquezas que comienza a computarse desde el
momento en que se obtiene el primer ingreso y termina cuando el individuo deja de
79
percibir el mismo o muere. Cuando el rédito de una persona es constante año tras año, su
segmentación en sumas anuales para fines impositivos crea pocos problemas; interesa
muy poco la forma en que el flujo de ingreso se secciona si es que fluye un ritmo uniforme.
Pero el problema se presenta cuando éste empieza a fluctuar. Una parte del problema
aparece por la concesión de exenciones personales en las leyes impositivas. Si una
persona no gana renta o lo hace en pequeña escala durante un año, pierde el beneficio
de tales exenciones que le corresponden, aún cuando sus gastos de subsistencia
continúan independientemente del nivel de renta. Si al año siguiente recibe un rédito
mayor, no se le compensa de manera alguna por la exención perdida en el período
anterior. La complejidad del problema está agravada por la estructura progresiva de la
tasa. Si el rédito de una persona fluctúa bruscamente, será castigado en los años de altos
ingreso por alcanzar las categorías superiores sin la correspondiente compensación en los
años de bajos ingreso. El resultado es un castigo a aquellas personas cuyos ingresos
fluctúan sustancialmente, por ej.: artistas o futbolistas.
Soluciones al problema de los réditos irregulares:
 El sistema de promedios móviles: es el sistema más simple, comprende el cálculo del
impuestos anual sobre la base de un promedio móvil (por ej., 5 años). Tiene el efecto de
suavizar materialmente las variaciones, pero conduce a una obligación tributaria
considerable cuando el rédito de la persona disminuye bruscamente. Este efecto puede
eliminarse modificando la estructura del sistema. En períodos en que el rédito de
incremente el sistema crea un serio retraso en la recaudación fiscal con respecto al
crecimiento de la renta nacional; resultado que puede acarrear serias consecuencias
fiscales, especialmente en períodos inflacionarios.
 Promedio simple u opción a un nuevo cálculo: permite al contribuyente optar por un
nuevo cálculo de la obligación tributaria de varios años anteriores, y tomar el promedio
como renta gravable para cada período. Mientras el rédito de una persona fluctúe en
forma significativa, este método reducirá su tributación y brindará una equidad mayor
entre los individuos. Permitirá, además, la aplicación del mismo tratamiento a las
ganancias de capital que al resto de las rentas. Se brinda todavía a las personas el
incentivo de trasladar la renta de un año a otro y en especial de acumularla en aquellos
años en los que la tasa o el resto de los ingreso son menores. Las complicaciones que se
crean son: para el contribuyente, debe guardar comprobantes durante un largo período
y para la administración fiscal, la labor de verificación se verá recargada.
 Promedio acumulativo: Al finalizar cada año, la renta favorable corriente del período se
sumaría a la cifra total de renta acumulada desde el comienzo de la aplicación del
sistema (o desde que la persona comenzó a ganar un rédito). El impuesto sobre este total
se calcula por medio de una tabla. El total de impuesto acumulado al comienzo del año
se determinaría mediante la liquidación del ejercicio anterior y su valor actual,
adicionándole los intereses por el año que se liquida a una tasa prefijada. El impuesto
acumulado y pagado se restaría del impuesto total a pagar sobre el rédito acumulado
para hallar la suma exigible por el corriente año.
GASTOS DEDUCIBLES
El mecanismo de liquidación de deducciones es similar en casi todos los países.
Deduciendo del ingreso bruto o total determinados conceptos se obtiene el ingreso bruto
ajustado; restando a este importe los gastos necesarios para obtener la renta se obtiene el
ingreso neto, y a su vez, deduciendo de éste el mínimo no imponible, las cargas de familia
y otras deducciones permitidas, se obtiene el ingreso neto gravado.
Más allá que no todas las legislaciones conceden estos beneficios, podemos distinguir
cuatro clases de deducciones que se efectúan del ingreso bruto (o total), a efectos de
determinar el ingreso neto gravado:
1. Las deducciones necesarias para obtener la renta: son las erogaciones en las que se
incurre para obtener la renta gravada, como los salarios pagados a los empleados, sus
cargas sociales o la materia prima empleada en la producción de bienes que generan
80
rentas gravadas. El principal requisito para su deducción es la vinculación con ingresos
gravados.
2. Otros gastos que no se vinculen de manera directa con la renta, pero que por
diferentes razones el legislador permite deducir. Entre ellos encontramos, los gastos de
educación del contribuyente o personas a su cargo, los gastos en salud y cierto tipo de
donaciones.
3. Una suma fija por contribuyente, lo que en la legislación argentina se conoce con el
nombre de Mínimo No Imponible.
4. Una suma fija por familiar a cargo del contribuyente, conocida con el nombre de
Cargas de Familia.
Deducciones Personales: Mínimo No Imponible y Cargas de Familia: el mínimo no
imponible y la deducción especial por rentas ganadas persiguen simplificar el sistema,
cumpliendo con el principio de economicidad, de manera tal que solo se encuentren
obligados al pago de este gravamen quienes tienen capacidad contributiva. De lo
contrario, existiría un gran numero de declaraciones juradas que no arrojarían impuesto a
pagar o que de hacerlo dicho importe seria sumamente bajo, probablemente menor que
lo que desembolsa el contribuyente por su confección o el estado para su control.
Las cargas de familia encuentran fundamento en el hecho de que igual renta no siempre
significa igual capacidad contributiva. Se acepta el hecho de que dos personas con igual
renta tienen distinta capacidad contributiva si tienen que afrontar distintos niveles de
gastos en su vida personal. Si tales deducciones consisten en un importe fijo en términos
absolutos, beneficiaran mas a los contribuyentes de altos ingresos, ya que la deducción se
traduce en un beneficio para el contribuyente igual al importe de la misma por la tasa
máxima a la cual sus ingresos están gravados. Así, en Argentina las deducciones
personales y por cargas de familia se reducen a medida que aumenta el ingreso de las
personas, para ser nulas en aquellos contribuyentes cuya ganancia neta anual es igual o
superior a $221000.
Gastos necesarios para obtener la renta gravada: en general, se permite deducir del
ingreso bruto los gastos necesarios para su obtención. Se distinguen dos mecanismos
distintos, según la deducción deba efectuarse sobre la base de comprobantes o por un
importe fijo:
1. Deducción en base a comprobantes: los requisitos fundamentales para este
mecanismo son la autorización por ley de la deducción y la conservación de la
documentación respaldatoria. Se permiten deducir los gastos erogados en
determinados rubros, los cuales pueden estar específicamente detallados o no en la
ley, en la medida que sean necesarios para obtener la renta. Por razones de control,
algunos conceptos suelen tener limite para su deducción, que puede consistir en una
suma fija o porcentaje de la renta; esto se debe a la dificultad de la administración
tributaria para controlar que ciertos gastos no sean realizados en la vida diaria del
contribuyente y deducidos de la renta como si hubieran sido necesarios para
obtenerla (amortización de un vehículo utilizado con fines personales, muebles, nafta).
2. Deducciones fijas: se permite deducir por todos o determinados conceptos una suma
fija sin necesidad de presentar la documentación respaldatoria.
La posibilidad de que un gasto pueda ser deducido del impuesto a la renta adquiere gran
importancia económica. En efecto, el impuesto a pagar por el contribuyente se ve
disminuido en un importe equivalente a la tasa marginal del impuesto por el monto del
gasto en cuestión. Además, se produce un aumento de la demanda de los bienes y
servicios cuya deducción puede efectuarse.
Otras deducciones:
1. Gastos Médicos: suele admitirse su deducción aunque con un límite, en Argentina el 5%
de la ganancia neta del ejercicio. La razón de este límite es que después de un
determinado nivel, la deducción íntegra del gasto podría representar una liberalidad
para el contribuyente, lo que no es necesariamente cierto, ya que existen problemas
de salud que demandan altos gastos y que no dependen de la voluntad de los
81
2.
3.
4.
5.
contribuyentes. Además, en el caso de Argentina, la fijación del límite persigue el
objetivo del control por incentivos cruzados, es decir, obligar a los pacientes a solicitar a
los profesionales la emisión de facturas, pues de ellas surgirá el ingreso bruto de estos
últimos.
En cuanto a los pagos efectuados a sistemas de salud suelen tener menos limitaciones.
En Argentina pueden deducirse los pagos a las obras sociales sin límite y a las entidades
de medicina prepaga hasta el 5% de la ganancia neta del ejercicio.
Los justificativos a esta deducción son: que representa una inversión en capital humano
indispensable para obtener la renta; segundo, que los gastos en salud generan una
importante externalidad positiva; y por ultimo, la deducción del gasto en salud
contribuye a determinar de mejor manera la capacidad contributiva de una persona.
Por otra parte, las críticas que recibe son: que es una deducción regresiva; y que
puede ser discrecional.
Gastos en Educación: en muchos países no se permite la deducción de los fondos
invertidos en educación. Esta constituye una importante inversión en capital humano,
de la cual dependerá en el futuro el nivel de renta gravada. Por lo tanto, debería
permitirse la deducción de estos gastos en el impuesto.
Impuestos Provinciales: en Argentina solo son deducibles los impuestos a la propiedad
pagados a los gobiernos municipales y/o provinciales en la medida que correspondan
a bienes utilizados para generar ingresos gravados. El argumento a favor de la
deducción de impuesto provinciales es que la erogación de estos tributos escapa de la
decisión del contribuyente, disminuyendo su capacidad contributiva, sin que pueda
optar por otras alternativas.
Intereses de la Deuda Publica: suelen eximirse del gravamen los intereses de títulos de
deuda publica del país que establece el impuesto; en Argentina solo se eximen los
interés de la deuda del país y no los de otros países. En general, el beneficio alcanza a
los intereses de la deuda emitida por cualquier nivel de gobierno (nación, provincia o
municipio). El objetivo es facilitar el acceso al crédito del Estado y hacerlo mas barato.
Las críticas que recibe son que la exención beneficia más a los estados que mas se
endeudan y que la exención suele ser un mecanismo muy caro para las finanzas del
Estado, pues si bien reducen la tasa de interés que deben pagar los Estados
subnacionales pueden producir una merma de recaudación superior al Estado Federal.
Sin embargo, la principal critica a esta exención es la distorsión que produce desgravar
el capital y no el trabajo. Desde el punto de vista de la equidad y la eficiencia solo
deberían deducirse los intereses destinados a financiar activos que generan ingresos
gravados, no así aquellos destinados a adquirir bienes para consumo.
Deducción de donaciones a entidades sin fines de lucro: en distintas legislaciones suele
permitirse la deducción de los importes donados a las entidades sin fines de lucro,
como ene l caso de Argentina, que permite deducir hasta el 5% de la ganancia neta
las donaciones a determinadas entidades sin fines de lucro.
El problema que presenta es la perdida de recursos para el Estado y el mayor control
que debe realizarse, ampliándose al ámbito de las entidades sin fines de lucro, las
cuales suelen encontrarse fuera del objeto del gravamen o exentas (técnicamente es
mas correcta la exclusión, pues el impuesto a la renta no debería alcanzar una
actividad sin fines de lucro). Además, no se trata de un concepto que reduzca la
capacidad contributiva de los contribuyentes toda vez que la donación es voluntaria.
El efecto final de la deducción es que reduce el costo de la donación para el
contribuyente, en una magnitud igual a 1-r siendo r la tasa marginal que paga; es decir,
que si dicha tasa es del 30%, cada peso que done le costara en realidad 0,70 centavos.
EFECTOS ECONÓMICOS
En general el impuesto a la renta puede afectar el funcionamiento de la economía de 2
maneras:
1. Puede alterar la oferta de factores de producción.
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2. Puede alterar la demanda de factores de producción.
Tales efectos habrán de alterar el nivel de ingreso nacional, su composición y su
distribución.
 Cambio en la oferta de factores: el impuesto a los réditos reduce los ingresos monetarios
directos de los propietarios de factores, provenientes de su oferta de los mismos a
utilizarse en la producción. Los efectos que esto ocasionará sobre las cantidades de
factores disponibles para su empleo en el proceso productivo, dependen de la
naturaleza y del tipo de oferta de los factores. Si ella es perfectamente inelástica, la
cantidad proporcionada no será alterada. Si la curva es de pendiente positiva, su
empleo decaerá. Si la curva es de pendiente negativa, es decir, si hay más unidades
disponibles a bajos precios, el impuesto llevará a un aumento del suministro de trabajo.
 Oferta de trabajo: el impuesto a los réditos afecta los beneficios relativos del trabajo y
el ocio, reduciendo la recompensa del trabajo y disminuyendo el costo del ocio. De
esa forma el “efecto sustitución” estimularía a los trabajadores a buscar más ocio y
menos trabajo, ya que el primero es más ventajoso que el último en comparación con
la situación prevaleciente con anterioridad a la existencia del impuesto. Por otra parte
el “efecto ingreso” produce la tendencia contraria; dado que el impuesto reduce el
ingreso disponible para el consumo, brinda a los trabajadores un mayor incentivo para
restringir el ocio y trabajar más a fin de volver a llevar sus ingreso a los niveles
anteriores.
 Oferta de capital: en primer lugar, el impuesto a los réditos habrá de reducir más que
otros gravámenes la capacidad de las personas para proveer de capital monetario al
mercado. En segundo lugar, al reducirse los ingreso provenientes del préstamo de
capital monetario o de su acercamiento a los negocios sobre bases equitativas
disminuirá un tanto el incentivo para poner el capital monetario a disposición de
quienes los usan. Ya que el impuesto no recae sobre el beneficio proveniente de
mantener riquezas en forma líquida, tiende a aumentar las ventajas de acumular
capital en esta forma.
 Cambio en la Demanda de factores: en primer lugar la transferencia del poder de
compra al Estado reduce el producto del sector privado de la economía, ya que
pueden venderse menos bienes, y de esa forma disminuye la demanda de factores del
sector privado. Además, el impuesto puede alterar las decisiones de los empresarios de
expandir sus actividades, al tomar capital monetario de aquellas empresas que lo
utilizarían directamente para la expansión. El impuesto disminuirá los deseos de
expansión de las empresas debido a que el gobierno se apoderará de una de las
partes de las utilidades realizadas por medio de la expansión. Finalmente el impuesto, al
aumentar la deseabilidad de mantener la riqueza en forma líquida o en otras formas
altamente seguras, desalentará a muchas personas a emprender nuevas empresas.
 Efectos sobre el nivel de producción: el efecto adverso más importante que puede
producir el impuesto a la renta es la reducción en el nivel efectivo de ingreso nacional.
Dicho impuestos es una carga ineludible sobre el éxito financiero; esto se debe a que el
Estado participa de los resultados de la actividad y en la conducción empresaria como
consecuencia del empleo de dicho impuestos y exige relativamente mayores
desembolsos a aquellas personas que triunfan financieramente en relación a quienes
fracasan.
 Efectos sobre la oferta de factores: todo cambio que el impuesto ocasiona en las
cantidades disponibles de los distintos factores a utilizarse en el proceso productivo,
afectará el volumen total de producción.
 Efectos sobre la ocupación: este impuesto puede alterar el nivel de ingreso nacional
al reducir el gasto total y consecuentemente afecta el volumen de empleo.
 Efecto sobre la distribución de los recursos: el efecto esencial aparecerá a través de la
influencia sobre la oferta de los distintos tipos de trabajo. Mientras se alteren tales
ofertas relativas, se afectarán los costos comparados de producir determinado
mercancías, con el consiguiente cambio en la producción relativa. En segundo lugar, el
83
castigo a las empresas relativamente riesgosas en un sistema tributario en el que las
pérdidas de capital no son totalmente deducibles tenderá a disminuir la producción de
tales empresas. Si se mantiene el pleno empleo, la producción de otras industrias será
relativamente mayor. Así mismo la división del producto total entre bienes de consumo
y de capital se alterará a favor de los primeros. Es posible que el impuesto a los réditos
disminuya materialmente el ahorro, mientras que muchos de los gastos públicos tienen
una finalidad consuntiva. De esa forma se retardará la tasa de formación del capital,
mientras se mantenga el pleno empleo, sea que los gasto público se efectúen o no.
Desde el punto de vista de los efectos, el mayor peligro es el del efecto sobre los
incentivos relacionados con el desarrollo y expansión de los negocios y con la asunción
por los ejecutivos de posiciones de mayor responsabilidad. Tiene un efecto restrictivo
sobre el consumo menor que otros impuestos. En los mercados competitivos puede
ocurrir un reajuste de precios y por lo tanto una traslación del impuestos solo como
consecuencia de cambios en la oferta y la demanda.
 Efecto sobre la redistribución del ingreso: el empleo del impuesto a los réditos para
financiar programas de gastos, lleva a cierta redistribución total del ingreso con
posterioridad al impuesto. Este es un factor fundamental que afecta la tasa de
formación de capital, el volumen de inversión y por lo tanto el nivel de empleo y la
distribución de recursos entre la producción de distintos bienes.
3. Imposición a la renta societaria. Criticas. Relación con el impuesto
personal: criterios. Efectos económicos. La imposición a la Renta
Presunta.
El impuesto societario grava la renta de las personas jurídicas o de entes que son serlo, aun
siendo personas físicas, desarrollan las actividades empresariales, bajo formas tales como
patrimonios de afectación u otras.
Al momento de considerar tal impuesto surge el interrogante del fundamento de gravar
las ganancias de un ente ficticio, puesto que el verdadero objetivo de los impuestos es
que cada ciudadano contribuya a sostener al Estado, y no un sujeto ideal inventado por
las leyes. Entonces, porque gravas a las sociedades de capital si lo que se trata de lograr
es una equidad horizontal entre personas en la contribución al sostenimiento del estado y
al financiamiento de servicios públicos, además que las utilidades de las empresas son
rentas de los factores de la producción pertenecientes a las personas físicas, las cuales
deben ser gravadas como tales.
Por un lado se quiere captar la renta procedente de las actividades agropecuarias,
mineras, industriales, comerciales o de servicios en su fuente. Por otro lado, se quiere cerrar
el camino hacia la evasión fiscal con respecto a las utilidades de las sociedades de
capital, que éstas no distribuyen a sus accionistas ni a los componentes de sus órganos
directivos y que se acumulan bajo diferentes formas en las sociedades. Esta imposición así
concebida, es por naturaleza transitoria, hasta tanto las utilidades acumuladas se
distribuyan finalmente, en cuyo caso la imposición de las sociedades de capital se
considera como un pago a cuenta del impuesto personal de los accionistas. Un paso
posterior en la creación del impuesto a los réditos a las sociedades de capital tiene su
punto de partida en la doctrina jurídica de la independencia de la sociedad de capital
como ente distinto de las personas físicas de sus accionistas y directivos. Esta distinta
personalidad jurídica se amplía a la esfera económica en la teoría de la capacidad
contributiva propia de las sociedades, distinta a la capacidad contributiva de las
personas físicas de accionistas y directivos.
NATURALEZA
La discusión precedente de la imposición a los réditos ha hecho abstracción completa de
los problemas creados por la existencia de sociedades anónimas. Hasta aquí el análisis se
ha basado en que todo rédito es percibido directamente por los individuos. Pero la mayor
parte de la actividad económica se realiza por medio de Sociedad Anónima existiendo
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un ente legal separado entre la unidad productora del rédito y los individuos que la
poseen. El rédito aparece directamente como de las sociedades y ella puede o no
distribuirlo periódicamente a los accionistas. Luego, si solo existiera impuesto sobre el rédito
realizado por los individuos, los réditos de las Sociedades Anónimas que no se distribuyan
como dividendos escaparían completamente a la imposición. La Sociedad Anónima se
transformaría entonces en un instrumento que permitiría la reinversión de utilidades sin que
éstas estuvieran sujetas al impuesto, a pesar del hecho de que constituyen una parte de
la corriente ordinaria de réditos. Si el impuesto a los réditos se basara en el concepto de
renta como “consumo más incremento en el patrimonio”, el problema creado por la
existencia de Sociedad Anónima podría atenuarse en la medida en que las utilidades
reinvertidas se reflejaren en un mayor valor del capital accionario y, de esa forma,
estuvieran incluidas en el rédito devengado corriente de los accionistas. El empleo de la
definición del rédito como “flujo de ingreso” no crea el problema sino que solo lo agrava.
CRITICAS
1. Existe doble imposición sobre los dividendos, ya que se gravan las utilidades de las
empresas y, luego, el neto repartido como beneficios entre sus accionistas es gravado
nuevamente, afectando la equidad horizontal.
2. Las utilidades no distribuidas no se gravan en cabeza de los accionistas, lo cual
provoca una imposición menor, para los casos en que estos tengan una tasa marginal
mayor que la societaria.
3. El impuesto puede ser afectado por la traslación, en cualquier sentido, lo cual lo
convierte en un tributo a las ventas, ineficiente.
4. No respeta el principio de neutralidad, ya que es posible elegir la forma de sociedades
que no están alcanzadas por el impuesto. Tampoco es neutro en cuanto a las
personas, ya que estas pueden, si tuvieran alícuotas superiores a la del impuesto
societario, adoptar esta forma para sus negocios.
Por otra parte, los fundamentos a favor del tratamiento por separado del impuesto
societario son:
1. La complejidad y tamaño de las sociedades actuales, que dificultan la determinación
de la porción de utilidades que le corresponden a cada socio o accionista.
2. Las sociedades son un conducto muy apropiado para recaudar impuestos por sus
sistemas administrativos y de control, el control interno de las mismas le sirve al propio
fisco para la fiscalización.
3. Las sociedades gozan de privilegios, tales como limitaciones de la responsabilidad.
RELACION CON EL IMPUESTO PERSONAL: CRITERIOS
Una vez adoptada la aplicación de impuestos societarios, por el motivo que fuere, la
cuestión de la relación entre el impuesto societario y el personal radica en conocer la
parte de las ganancias de la empresa que es alcanzada por uno y otro impuesto. Es una
cuestión clásica debido a su importancia superlativa ya que a menudo se provoca la
doble imposición.
El problema de su determinación radica en la complejidad del proceso, ya que:
- Una sociedad obtiene utilidades que están gravadas por el impuesto societario y los
paga.
- El accionista debe incluir los dividendos como ganancia para la liquidación del
impuesto personal. Aquí, algunos sostienen que existe doble imposición, mientras que
otros argumentan que no porque, por un lado, es probable que la sociedad traslade el
costo impositivo a los precios, y por otro, se trata de una renta distinta a la societaria y
darle un tratamiento diferente (reconocer la doble imposición) seria discriminar en
contra de otro tipo de rentas similares, afectando el principio de neutralidad.
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CRITERIOS SOBRE EL TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE LAS SOCIEDAD DE CAPITAL.
Aunque se reconoce universalmente que el impuesto personal a los réditos no puede ser
aplicado directamente a los réditos de sociedades de capital, existen dos criterios
opuestos respecto al tratamiento adecuado de los réditos de las mismas:
 Criterio de la integración: deja de considerar la existencia de las sociedades e intenta
dar a los réditos de sociedades de capital el mismo tratamiento que le correspondería si
fuesen obtenidos por empresas de otro tipo. En otras palabras, se consideran como réditos
de los accionistas tanto las utilidades distribuidas como las retenidas por la sociedad. Dos
argumentos esenciales apoyan este punto de vista: basándose en consideraciones de
equidad se argumenta que la existencia de la forma societaria anónima o similar no
podrá ocultar el hecho de que la carga impositiva descansa finalmente sobre los
individuos y que el principio de la capacidad contributiva debe interpretarse
exclusivamente en términos de cargas personales. En segundo lugar, se sostiene que el
impuesto solo puede ser completamente neutral y evitar los efectos económicos adversos
si la carga impositiva es independiente de la forma de organización de la empresa. Todo
intento de gravar más severamente a las Sociedades Anónimas desalentará el uso de
esta forma de organización, dificultará el desarrollo económico y afectará los programas
de las empresas en muchos aspectos.
 Criterio del ente separado: considera a las sociedades de capital como un ente
totalmente distinto del accionista. Considera el rédito neto de las sociedades como
criterio adecuado para la imposición, independientemente del impuesto sobre los
dividendos abonados por los accionistas. De esta forma la sociedad es considerada,
como un ente separado para propósitos impositivos, divorciada de los individuos que son
sus propietarios, ajustándose sus impuestos en función de las características especiales
propias. El accionista común no tiene control directo sobre los planes de la empresa, que
son típicamente determinados por sus directores, que perciben una remuneración por
esta tarea. Los beneficios no pertenecen directamente a los accionistas y pueden
retenerse en las sociedades a pesar de los deseos de determinados accionistas. Un
argumento más para el tratamiento por separado es que de esta manera pueden
obtenerse mayores ingresos fiscales (a tasas dadas).
En Argentina se aplica el criterio de entre separado para evitar la doble imposición, dado
que la sociedad ya paga el impuesto.
EFECTO ECONOMICO DE LA IMPOSICION A LAS RENTAS
En general el impuesto a la renta puede afectar al funcionamiento de la economía de
dos maneras: en primer lugar decimos que el mismo puede alterar la oferta de factor de
la producción disponible para las empresas mercantiles.
En segundo lugar, puede alterar las decisiones de las empresas y de ese modo en la
demanda de factores. Asimismo tales efectos habrán de alterar el nivel de ingresos
nacional, en su composición y distribución.
1) CAMBIO EN LA OFERTA DE FACTORES: El impuesto a los réditos reduce los ingresos
monetarios de los propietarios de los factores de la producción provenientes de la oferta
de los mismos a utilizarse en la producción.
Estos defectos dependen de la naturaleza y tipo de oferta. Si la oferta es perfectamente
inelástica, la cantidad proporcionada no será alterada. Si la curva es de pendiente
positiva, su empleo decaerá, si la curva es de pendiente negativa, el impuesto llevará a
un incremento del suministro de trabajo
2) OFERTA DE TRABAJO: El impuesto a los réditos afecta a los beneficios relativos del
trabajo y el ocio, reduciendo la recompensa del trabajo y disminuyendo el costo del ocio.
De esa forma, el efecto de sustitución estimularía a los trabajadores a buscar mas ocio y
menos trabajo, ya que el primero es más ventajoso que el último.
Tipo de oferta:
1) Elástica > 1
2) Unitaria= 1
3) Inelástica < 1
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1) En el caso de la oferta elástica, disminuye el predio y disminuye la oferta más que
proporcional.
2) Cuando es unitaria, disminuye el precio y disminuye la oferta en la misma proporción
3) En el caso de oferta inelástica, disminuye el precio y disminuye la oferta en forma
menos que proporcional.
Por otra parte el efecto ingreso produce la tendencia contraria, dado que el impuesto
reduce el ingreso disponible para el consumo, brinda a los trabajadores un mayor
incentivo para restringir el ocio y trabajar más.
El Dr. Reig, menciona que la doctrina, entienden que el impuesto produce efectos tanto
de sustitución como de ingreso.
Los primeros alejando el deseo de trabajar más, y como consecuencia la posibilidad de
que los individuos aumenten su renta por el menor ingreso neto que de ello resultaría,
sobre todo en quienes están ubicados en los altos escalones de la progresividad, lo que
induce a sustituir trabajo por ocio.
En cambio el efecto ingreso se produce principalmente en los sectores de medianos y
bajos ingresos alcanzados por el gravamen, y provoca en los individuos un deseo de
trabajar más para mantener el nivel de ingresos antes de ser creado el tributo o de
aumentadas sus alícuotas.[7]
3) OFERTA DE CAPITAL
En primer lugar el impuesto a los réditos habrá de reducir más que otros gravámenes, la
capacidad de las personas para proveer capital monetario al mercado.
En segundo lugar, al deducirse los ingresos provenientes del préstamo de capital
monetario, disminuirá un tanto el incentivo para poner el capital monetario a disposición
de quienes lo usan.
En una visión del Dr. Reig, podemos decir que se señala que los impuestos sobre los
ingresos pueden afectar la formación de capital de dos maneras:
a) alterando la cantidad de ahorro disponible -hecho que incide sobre la tasa
máxima posible de formación de capital (función de la oferta)
b) Afectando la disposición para realizar inversiones y en consecuencia el nivel de
efectivo de la formación de capital real (la función de demanda).
Esta posición entiende también que además de estar relacionados con al tasa de
rendimiento neta de impuesto, es posible que la demanda de fondos invertible y la oferta
de capital se relacionen con la disposición a correr riesgos.
5) CAMBIO ENLA DEMANDA DE FACTORES.
En primer lugar, la transferencia del poder de compra al estado reduce el producto del
sector privado de la economía, ya que pueden venderse menos bienes, y de esa forma
disminuye la demanda de factores del sector privado.
La transferencia de poder de compra al Estado disminuye el producto del sector privado
de la economía, ya que pueden venderse menos bienes y de esa forma disminuye la
demanda de factores del sector privado.
EL impuesto disminuirá los deseos de expansión de las empresas, debido a que el gobierno
se apodera de una de las partes de las utilidades realizadas por medio de la expansión.
El impuesto al aumento de la deseabilidad de mantener la riqueza en forma líquida o en
otras formas seguramente desalentará a muchas personas a emprender nuevas
empresas.
6) EFICICIENCIA ECONOMICA
Se señala que de no existir el impuesto, se logra un equilibrio general en la selección de
combinaciones de factores, precios relativos de factores y bienes de consumo, la
organización de la actividad económica, la elección de formas de organización
empresaria y otras variables.
Ese equilibrio no será necesariamente el óptimo, pero el sistema de precios y el motivo de
ganancias, en las economías moderadas, ejercen una presión considerable hacia la
optimalidad.
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Consideran inevitable que la introducción de un impuesto a la renta produzca una cierta
alteración en la asignación de recursos y la organización de la producción, y que las
distorsiones adoptan varias formas, consecuencia de:
-diferentes tratamiento impositivos
-precios relativos de factores que se alterarán por el impuesto en la medida en que
la oferta de los factores sea elástica.
-La cobertura limitada del impuesto a ítem monetario que estimula a las personas a
producir bienes y servicios para uso propio o consumo, en vez de trabajar para
aumentar su renta monetaria.
-Citan como tal el caso del desaliento a las mujeres casadas para trabajar fuera de
su hogar; este efecto dependerá de que por su monto y las deducciones personales
que conceda la legislación, que no ven fuertemente afectados sus ingresos por el
gravamen.
-La disminución de motivaciones hacia una mayor eficiencia, al hacerse cargo el
gobierno de una parte del costo de la ineficiencia, sobre todo cuando las tasas del
impuesto son suficientemente altas.
LA IMPOSICIÓN A LA RENTA PRESUNTA
Este tipo de impuesto se caracteriza por utilizar una base imponible presunta o estimada,
ex ante o potencial de la renta, en lugar de la real.
Se basa en la noción de renta que denota como los ingresos que debería generar el
individuo durante el ejercicio si utilizara en forma socialmente responsable, es decir plena,
sus recursos totales. En otras palabras, la renta presunta constituye un indicio de la
capacidad para percibir rendimientos realizando un esfuerzo normal o medio; no se trata
de un concepto de renta máxima, sino media.
Según esta postura, las falencias del criterio de renta real, ex post o histórica son: que no
incluye al ocio, ni incluye la renta que se deja de obtener por infrautilización de recursos.
También se deben considerar los efectos adversos al pretender utilizar el concepto de
renta real:
a) Las personas más laboriosas subvencionan a las más ociosas.
b) Los gastos del estado tendientes a la educación se traducen en un incremento de la
renta potencial, por lo cual, si se utiliza el criterio de renta real este incremento podría
esfumarse si algunos contribuyentes no explotaran toda su capacidad para obtener
renta, y entonces parte del gasto publico se volvería improductivo.
c) La evasión impositiva haría que los individuos modifiquen sus comportamientos y la
renta real será menor que la potencial.
La justificación del impuesto a las rentas presuntas, responde al criterio de que si una
persona alquila una casa y cobra un alquiler, paga el impuesto a las rentas. En tanto que
si otro la usa para sí mismo, no paga nada y allí nacería la inequidad del sistema. Por ello
se grava este concepto de renta presunta, como valor locativo en la legislación
argentina.
Además, en Argentina se ha creado un impuesto a la ganancia mínima presunta que se
complementa con el impuesto a las ganancias, cuya base imponible son los activos
afectados a la actividad.
4. Impuestos a los Beneficios Extraordinarios. Noción. Naturaleza.
Efectos.
NOCION
Es el que recae sobre las utilidades que exceden una tasa de beneficios normales. Este
impuesto es de carácter excepcional, muchos países lo han usado solo en épocas de
guerras o para solventar gastos de defensa.
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NATURALEZA
Puede sostenerse que una tasa de beneficio desacostumbradamente elevada representa
un tipo de rédito no ganado o abusivo, del que la comunidad tienen derecho a
participar. Así mismo todo impuesto sobre un rédito verdaderamente excesivo por encima
del monto necesario para asegurar la disponibilidad de factores de producción, es
probable que tenga menores efectos económicos adversos que el que grava un rédito
que es esencial para mantener activos dichos factores. Se debe aplicar este tipo de
impuestos porque no puede ser que algunas empresas aprovechen situaciones de guerra
o de malestar económico para obtener beneficios extraordinarios. Con estos impuestos se
piensa realizar un aporte al restablecimiento de las finanzas nacionales, mediante un
gravamen sobre las utilidades excedentes de las normales y se considera justo que
quienes se enriquecieron durante la guerra o a causa de ésta o por ambas circunstancias,
soportaran un gravamen medido precisamente según las ganancias realizadas. Esta idea
recibe su concreción en un impuestos que grave las utilidades impositivas de cada año o
ejercicio económico que excedieran las obtenidas en un período considerado de
ganancias normales (generalmente el promedio de las utilidades de un quinquenio
anterior a la guerra). Si no hubiera habido ese quinquenio para la empresa determinado,
las leyes preveían 2 bases imponibles supletorias: la primera consistente en reducir el
promedio a un período básico de un menor número de años; la segunda consistía en
considerar como extraordinaria la utilidad que excediese un beneficio básico de un
porcentaje determinado del patrimonio neto de la empresa. La grave dificultad de
establecer un impuestos de tal naturaleza consiste en que la tasa de beneficio normal
puede variar de industria a industria en función de las diferencias de riesgos respectivos. El
legislador para estructurar adecuadamente un impuesto de esa naturaleza, debería
distinguir las tasas de beneficio normal de cada industria y reverlas periódicamente, ya
que pueden variar con el tiempo y con las variaciones de las costumbres, de los
consumos, de la estructura productiva y del grado de capitalización de la economía.
EFECTOS
Desde el punto de vista económico es un impuesto que perjudica el crecimiento más que
otros. En general las empresas que generan crecimiento económico son las que corren
riesgos. La inversión de riesgo tiene la característica de que las empresas pueden perder
dinero. En caso de éxito, la ganancia debería ser superior a la normal, sino no vale la pena
el riesgo. El impuesto sobre los ingresos extraordinarios es pagado por las empresas
emprendedoras que han tenido éxito. Como tienen que pagar un impuesto especial
cuando ganan y no reciben ningún subsidio cuando pierden, el resultado es que los
impuestos a los ingresos extraordinarios están sesgados en contra del crecimiento
económico.
5. Efectos de la Inflación. Criterio de Renta Mundial. Concepto.
Impuesto a los Salarios. Incidencia económica.
EL IMPUESTO A LA RENTA Y LA INFLACIÓN.
En general la inflación puede incidir en el nivel de recaudación de un país a través de tres
formas distintas: como recurso no genuino; porque el ingreso del gravamen se produce en
un momento posterior al cierre del periodo fiscal de liquidación; e incrementando
nominalmente la base de los gravámenes. La renta imponible debe estar conformada por
toda la afluencia de riqueza, la que debe estar medida en términos reales. Para ello debe
reflejar los efectos de las variaciones de precios, de lo contrario, la inflación se traslada a
la base del gravamen, desnaturalizándolo. Para que la inflación no desnaturalice la base
del impuesto, se requiere:
- No solo el ajuste del ingreso bruto y de los gastos deducibles, sino también el de
determinados importes establecidos por ley, como el de las deducciones
personales y los tramos de escala de tasas progresivas.
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-
-
La situación se agrava más aun por los activos afectados a la obtención de rentas
gravadas. La falta de actualización del costo computable de estos bienes produce
también que los contribuyentes deban pagar el impuesto por una ganancia
inexistente.
Lo mismo sucede con los ingresos financieros. No deducir de dichos ingresos la
inflación implica que integre la base y por él se pague el impuesto.
La base del gravamen también se incrementa cuando no se ajustan los importes
máximos que se permite deducir por diferentes conceptos.
CRITERIO DE RENTA MUNDIAL
Debe considerarse toda renta de una persona, tanto la obtenida en su lugar de
residencia como aquella obtenida en el exterior. Como sucede en la legislación de
Argentina, Chile y EE.UU, con el objeto de evitar la doble imposición, se permite computar
como pago a cuenta los importes pagados por impuestos análogos en el exterior, hasta el
importe en que se incrementa la obligación del impuesto local como consecuencia de la
incorporación del beneficio obtenido en el extranjero. El criterio de renta mundial es más
acorde que los otros con el principio de capacidad contributiva y con el de afluencia de
la renta, pues requiere considerar toda la renta de una persona. Argentina aplica el
criterio de renta mundial para los residentes del país y el principio de fuente para los no
residentes. Aplicando el criterio de renta mundial, permite el cómputo de un crédito de
impuesto por gravámenes análogos pagados en el exterior (es más neutral que el criterio
de la fuente). Para que el sistema fuera aun más neutral, el país fuente debería devolver
saldos a favor por rentas e impuestos pagados en el extranjero. Sin embargo, el principio
de renta mundial, al otorgar crédito por impuestos pagados en el exterior es más difícil de
administrar y por ello muchos países en vías de desarrollo adoptan el criterio de la fuente.
IMPUESTO A LOS SALARIOS
Se trata de un impuesto real o cedular que se aplica sobre los sueldos y salarios del
personal en relación de dependencia. Es característica de este impuesto la utilización en
gran escala del sistema de recaudación conocido como retención en la fuente a cargo
de los empleadores. Su alícuota es proporcional. En muchos casos este impuesto se
considera como un verdadero impuesto global a la renta partiendo de que el sueldo y el
salario constituyen para sus beneficiarios la única fuente de sus réditos. Este impuesto es el
primer impuesto que evoluciona del sistema real de imposición hacia el sistema personal,
contribuye a esta evolución también la aplicación del principio de discriminación entre
rentas ganadas y no ganadas.
El impuesto real a los sueldos y salarios que percute a los trabajadores en relación de
dependencia, puede provocar los siguientes efectos alternativos:
- Reducir la oferta de trabajo y lograr así la traslación sobre los empleadores.
- Aumentar la oferta de trabajo para mantener, a costa de mayor esfuerzo, el rédito
anterior al impuesto.
- Disminuir el consumo.
- Disminuir el ahorro.
INCIDENCIA ECONOMICA
El principio de legalidad implica no solo que todo tributo debe ser establecido por ley, sino
también que dicha norma debe definir claramente quien es el sujeto obligado a ingresar
dicho tributo al fisco. Este sujeto puede coincidir o no con quien en definitiva soporte
económicamente el impuesto, es decir, con quien ve disminuido su ingreso como
consecuencia del pago del impuesto. Mientras la incidencia económica afecta la
distribución del ingreso, la legal no. Si la demanda de trabajo es inelástica la incidencia
será soportada por el empleador. En cambio, si la demanda fuera elástica, y como
consecuencia de un pequeño aumento del precio disminuyera a cero, el impuesto seria
soportado por los trabajadores.
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UNIDAD TEMATICA N°7: “La Imposición sobre el Patrimonio y a
la circulación de Riqueza”
1. Impuestos sobre los Patrimonios. Concepto. Naturaleza.
Clasificación. Fundamentos: equidad, eficiencia y bienestar
económico.
2. Imposición sobre el patrimonio neto y sobre el patrimonio
bruto. Sistemas de valuación. Estructura. Momentos de
vinculación. Efectos.
3. Imposición sobre el capital de las empresas neto y bruto.
Concepto. Naturaleza. Características. Efectos.
4. Imposición sobre aspectos parciales del patrimonio. El
impuesto inmobiliario, urbano y rural. Naturaleza. Equidad.
Sistema de imposición. Impuesto al parque automotor.
5. Impuesto a la circulación de la riqueza. Fundamento.
Modalidades. Imposición a las transacciones bancarias.
Noción general.
6. Impuestos sobre la herencia y transmisión gratuita de
bienes.
________________________________________________________________________________________________________________________
1. Impuestos sobre los Patrimonios. Concepto. Naturaleza.
Clasificación. Fundamentos: equidad, eficiencia y bienestar
económico.
CONCEPTO
Es el impuesto anual y periódico que grava los activos pertenecientes a una persona
menos los pasivos, es decir, previa deducción de las deudas que pesan sobre esos
activos. El impuesto al patrimonio puede ser total, cuando grava al patrimonio en su
conjunto, o de ciertos bienes, cuando grava bienes específicos. En Argentina, los
impuestos al patrimonio y a los capitales fueron sustituidos por el impuesto a los activos y el
impuesto sobre los bienes personales no incorporados al proceso económico, que
consideran solo los activos sin deducir los pasivos.
NATURALEZA
El impuesto al patrimonio neto de las personas físicas es un impuesto personal cuya
presencia en un sistema tributario contribuye a la progresividad del sistema, aunque
adopte el tipo de la alícuota proporcional. El patrimonio personal, como valor neto de los
activos de la persona física, deducidos sus pasivos, se presenta como una alternativa a la
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renta global para determinar su grado de riqueza y, por lo tanto, su capacidad
contributiva.
CLASIFICACIÓN
Según Vicchi
 Impuestos sobre la tenencia o posesión patrimonial.
- Impuestos sobre el patrimonio.
o Impuesto sobre el patrimonio de personas físicas.
o Impuesto sobre el patrimonio o capital de las empresas.
- Impuestos globales sobre la posesión o tenencia de bienes.
o Impuesto sobre los bienes personales.
o Impuesto sobre los activos de la empresa.
- Impuesto sobre ciertas manifestaciones de riqueza.
o Impuesto sobre la propiedad inmueble.
o Impuesto sobre la propiedad de otros bienes.
 Impuesto sobre la transferencia de patrimonio.
- Impuesto sobre la transferencia a titulo oneroso de bienes patrimoniales.
- Impuesto sobre la transferencia a título gratuito de bienes patrimoniales.
o Impuesto sobre el acervo hereditario y donaciones.
o Impuesto sobre las herencias, legados y donaciones.
FORMAS PURAS E IMPURAS DE LA IMPOSICIÓN PATRIMONIAL
Se clasifican como formas puras aquellas que serian omnicomprensivas del patrimonio,
gravándose todos los bienes y computándose también todas las deudas. Las formas
impuras serian tributos en los cuales el gravamen recaería sobre ciertas especies de
propiedad o bienes o sobre la circulación a titulo oneroso o gratuito o sobre determinadas
variaciones del valor de algunos bienes, derivadas de circunstancias sociales, económicas
u obras públicas.
FUNDAMENTOS: EQUIDAD, EFICIENCIA Y BIENESTAR ECONÓMICO
La posesión de patrimonio es una medida del bienestar económico y una manifestación
de capacidad contributiva. Brinda la posibilidad de gravar aquel patrimonio que no
genera ingresos.
 Equidad: se justifica el impuesto en función de la utilidad que confiere a sus
tenedores, ya que el mismo da status social, poder e influencia, y por otra parte,
aquel que tiene bienes se encuentra en mejor posición que el que no posee bienes.
Es importante un empleo combinado de impuesto a la renta y sobre el patrimonio
para acentuar la progresividad del sistema tributario y alcanzar fines de
redistribución.
 Eficiencia y bienestar económico: El gravamen puede incrementarla induciendo una
remoción de la carga del tributo a través del aprovechamiento de los bienes que se
poseen. Por ej.: Desalentar la tenencia de bienes suntuarios, ociosos y la adopción
de un mínimo no imponible razonable para no afectar patrimonios.
2. Imposición sobre el patrimonio neto y sobre el patrimonio bruto.
Sistemas de valuación. Estructura. Momentos de vinculación. Efectos.
IMPOSICIÓN SOBRE EL PATRIMONIO NETO Y SOBRE EL PATRIMONIO BRUTO
Es el impuesto anual y periódico que grava el monto de los activos menos los pasivos de
los contribuyentes, que habitualmente son las personas de existencia visible, o sea, que se
gravan las cosas y derechos pertenecientes a una persona previa deducción de las
deudas que pesan sobre los mismos. Es un impuesto personal que contribuye a la
progresividad del sistema aunque adopte alícuota proporcional. El ideal es aplicar el
impuesto sobre el total del Patrimonio sin ningún tipo de exenciones, ya sea que se traten
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de Bienes que estén en el exterior o por constituir la Base imponible de un impuesto sobre
el Patrimonio Neto de las empresas en general o de las Sociedades de capital en
particular. Se propone eximir el impuesto al Patrimonio Neto a las acciones o cuotas de
capital de las empresas o sociedades, porque se produciría una doble imposición.
SISTEMAS DE VALUACION
1) Como parte integrante del impuesto a la renta: un mismo ordenamiento contiene
ambos tributos (Suecia).
2) En forma independiente al impuesto a la renta (Uruguay).
3) En forma separada al impuesto a la renta pero como complemento (Argentina).
ESTRUCTURA
Existen tres modalidades elegidas por el sistema tributario:
- Como parte integrante del impuesto a las rentas: Un mismo ordenamiento contiene
ambos tributos.
- En forma independiente al impuesto a las rentas.
- En forma separada del impuesto a las rentas, pero actuando como complemento
del mismo.
En general, el impuesto al patrimonio suele tener como sujetos pasivos a las personas
físicas, incluyendo a los no residentes en el país. Los residentes en el país suelen tributar por
todas sus propiedades, estén o no en el país y los residentes en el extranjero tributan solo
por los bienes que posean dentro del territorio nacional. El hecho imponible es, en general,
la posesión de un patrimonio en determinada época del año; la base imponible está
constituida habitualmente por los activos con deducción de pasivos. Se incluye todos los
bienes que pueden tener valor (inmueble, joyas, derechos depósitos). En la práctica, los
países, por razones de política fiscal suelen declarar exentos algunos bienes. Esta
tendencia mundial de considerar a los activos menos los pasivos ha sido abandonada por
la Argentina al derogar los impuestos al patrimonio y a los capitales por la ley 23760 a
partir de 1990, sustituyéndolos por el impuestos a los activos; y a su vez, creando el
impuestos denominado “impuestos sobre los bienes personales no incorporados al
proceso económico” que en realidad es un impuestos sobre el patrimonio bruto que
considera solo los activos sin tomar en cuenta los pasivos.
PROBLEMAS
Un impuesto al patrimonio como suplemento del que grava el rédito ofrece ventajas
significativas desde el punto de vista de la equidad. Sin embargo, desafortunadamente, el
funcionamiento de tal impuesto tropieza con ciertas dificultades:
- Indagación personal y familiar, a menudo por vía policial, de todos los bienes del
contribuyente y de su núcleo familiar.
- Control de sus deudas.
- Valuación de los bienes: todo gravamen que se basa sobre el valor corriente se
encuentra con problemas más complicados de valuación que un impuesto basado en
el ingreso, ya que ninguna transacción de mercado provee una forma automática de
efectuarla
- Declaración de créditos y valores representativos: este problema consiste en asegurar
una declaración correcta de bienes intangibles. Hay una tendencia moderna a la
transformación de la propiedad inmobiliaria y tangible en inmobiliaria e intangible, a
través del aporte de bienes raíces a sociedades y la consiguiente propiedad de
acciones o cuotas sociedades en lugar del dominio directo sobre los inmuebles. Esta
tendencia crea no solo dificultades de valuación, sino también la posibilidad de evasión
fiscal y conflictos entre poderes jurisdiccionales.
- El problema de las distintas jurisdicciones políticas: surge de la distribución de poderes y
actividad entre los distintos planos gubernamentales. Sólo el gobierno federal podría
administrar adecuadamente un impuesto al patrimonio ya que solo él está en
condiciones de recabar las informaciones necesarias sobre créditos y valores mobiliarios.
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EFECTOS
 Traslación: Por su carácter general y personal y por no referirse a negocios en el
mercado, no es trasladable. En casos de mercados imperfectamente competitivos,
como los de créditos hipotecarios, podría verificarse una traslación. En el caso de
empresas unipersonales, de sociedades de personas y aun en sociedades anónimas
de tipo familiar, puede ser viable la traslación del impuesto que afecta al dueño,
socio o accionista, siempre que existan condiciones competitivas imperfectas del
mercado. En este caso la traslación puede ser obstaculizada por la competencia de
grandes sociedades de capital, las que pueden trasladar el impuesto que grava el
patrimonio neto de sus accionistas. Las escasas posibilidades de traslación de un
impuesto sobre el patrimonio neto de las personas físicas implican estudiar el efecto
sobre el consumo y el ahorro, considerando que el impuesto sea pagado por el
titular del patrimonio.
 Efecto sobre el consumo y el ahorro: Si las decisiones sobre el destino de la renta al
consumo o al ahorro dependiesen del gravamen que soporta el contribuyente, seria
evidente que el impuesto al patrimonio favorece al consumo y desalienta al ahorro,
por cuanto el impuesto al patrimonio solo se aplicaría sobre la renta ahorrada que se
transforma en un haber patrimonial del contribuyente.
 Efecto sobre la inversión: el impuesto al patrimonio, en cuanto afecta el valor
patrimonial de las empresas que aun no han llegado a ser fructíferas desalienta las
inversiones en forma creciente. De ahí la consecuencia que, desde el punto de vista
de los alicientes para el desarrollo económico, el impuesto personal al patrimonio
neto y de las empresas deberían eximir el patrimonio de la empresa, en sus primeros
años de organización y actividad.
3. Imposición sobre el capital de las empresas neto y bruto. Concepto.
Naturaleza. Características. Efectos.
CONCEPTO
El impuesto al patrimonio de las empresas está estructurado como un impuestos anual,
normalmente con moderada alícuota proporcional. Grava el patrimonio resultante de la
operación de restar de la suma de los valores del activo total –salvo exenciones y
exclusiones- el total de las deudas hacia terceros o, si existe en el activo bienes exentos o
excluidos, la parte del pasivo proporcional al activo gravado respecto del activo total. Los
valores de los bienes del activo normalmente son los costos históricos. El hecho imponible
es la posesión por los contribuyentes, del capital resultante de los balances
correspondientes a ejercicios anuales que cierren a partir de la fecha que estipula el
ordenamiento legal por el término legalmente prefijado y con las deducciones admisibles.
Como algunos de los sujetos comprendidos no efectúan balances anuales el reglamento
fija el procedimiento a seguir en esos supuestos. En cuanto a los sujetos pasivos, solo
estarán alcanzados por el gravamen si su capital imponible es superior al monto
actualizable trimestralmente por la AFIP. Los sujetos pasivos son:
 Las sociedades domiciliadas en el país
 Las asociaciones civiles y fundaciones domiciliadas en el país
 Las empresas o explotaciones unipersonales ubicadas en el país pertenecientes a
personas domiciliadas en él
 Los establecimientos estables domiciliados o ubicados en el país a los fines de
desarrollar actividades lucrativas y pertenecientes a personas de existencia física o
ideal domiciliada o ubicadas en el exterior.
Están exentos del gravamen:
o Bienes situados en Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur
o Los bienes pertenecientes a entidades reconocidas como exentas por la AFIP ( han
sido incluidas las asociaciones deportivas y de cultura física)
94
o Los bienes exentos en virtud de leyes nacionales o convenios internacionales
aprobados
o Acciones y demás participaciones en el capital de otras entidades sujetas al
impuestos y las cuotas sociales de los fondos comunes de inversión
o El capital imponible cuando el impuestos determinado sobre él, resulte igual o
inferior a la suma que indica la ley
o Los bienes de instituciones internacionales sin fin de lucro con personería jurídica
con sede central en la República Argentina, que sean consideradas exentas por la
DGI para el impuestos a las ganancias
o Las acciones cooperativas
NATURALEZA
El impuesto sobre los capitales es un impuesto de tipo real, ya que cualquiera sea el tipo
de sujeto alcanzado, por lo general, tributa igual alícuota, aunque podrían registrarse
excepciones a este criterio reduciendo o aumentando sus ratios para determinados tipos
de emprendimientos.
Usualmente se aplica con tasa proporcional en lugar de alícuotas progresivas,
característica del impuesto sobre el patrimonio neto de las personas físicas.
Puede ser calificado como de relativa sencillez en su administración, debido a que se
impone sobre un determinado grupo de contribuyentes, generalmente mas y mejores
ordenados que las personas físicas.
Si se trasladara a los consumidores resultara indirecto y regresivo.
CARACTERÍSTICAS
 Es un impuestos real, directo y proporcional
 No es un impuestos periódico como el que grava el patrimonio o a la propiedad, sino
que se aplica una sola vez
 La ventaja especial es que eliminaría la necesidad de un uso continuo de otros
gravámenes a un alto nivel para afrontar las exigencias de la deuda acumulada durante
períodos bélicos
 En la práctica muchas empresas encuentra difícil afrontar sus obligaciones tributarias con
fondos líquidos y se ven implicadas a vender parte de sus bienes, causando la
consiguiente caída de los precios. Existen además grandes problemas de valuación del
patrimonio
 Afecta la estructura de costos de la empresa porque al recaer sobre su patrimonio a una
fecha determinada, generalmente cierre del ejercicio, el gravamen forma parte de sus
costos y por esto es trasladable, situación que no se presenta con el impuestos al
patrimonio de las personas
Legislación Argentina:
No está vigente. Fue sustituido por los impuestos sobre los activos y que, a su vez, fue
sustituido por el impuesto a la ganancia mínima presunta. El impuesto a la ganancia
mínima presunta grava en realidad un porcentaje (1%) del activo de las empresas
actuando como complemento del impuesto a las ganancias, ya que lo que se paga se
realiza como un pago a cuenta de ganancia. Cuando la empresa no paga impuestos a
las ganancias (por quiebra, etc.) paga impuestos a las ganancia mínima presunta, que se
toma como pago a cuenta de futuros impuestos a las ganancias. Es un crédito sujeto a
condición (a la existencia de impuestos a las ganancias). En este impuesto las inversiones
en bienes de uso, excepto automóviles, en el año de la inversión y el siguiente no se
toman como base.
EFECTOS
 Traslación: el impuesto representa una erogación que constituye parte del costo de
producción de los bienes y servicios y que puede trasladarse mediante el
95

mecanismo de los precios, incidiendo sobre los consumidores de los productos
vendidos o sobre los proveedores de insumos y factores.
Efectos sobre la inversión: el impuesto al patrimonio neto constituye un factor de
desaliento de las inversiones productivas y la compra de acciones; los ahorros se
dirigirán preferentemente hacia la adquisición de inmuebles o hacia préstamos, por
no estar gravados. Afecta principalmente a las empresas que se inician y a las
marginales. Este impuesto no contribuye a redistribuir el ingreso, ni se trata de un
instrumento apto para una política fiscal de estabilización.
4. Imposición sobre aspectos parciales del patrimonio. El impuesto
inmobiliario, urbano y rural. Naturaleza. Equidad. Sistema de
imposición. Impuesto al parque automotor.
EL IMPUESTO INMOBILIARIO URBANO Y RURAL
El impuesto inmobiliario es el más antiguo de los impuestos directos; la tierra es la fuente
principal de riqueza, es la que ofrecía una base estable y segura para la realización y
cobro del tributo. El impuesto inmobiliario es un tipo de impuesto directo que grava una
manifestación inmediata de capacidad contributiva. Lo establecieron las provincias en
forma permanente. Es de carácter real, no tiene en cuenta las condiciones personales de
los contribuyentes. Pero no se debe confundir con la obligación tributaria que siempre es
personal. Existe una tendencia a la progresividad y subjetividad. También los municipios
aplican este tipo de gravámenes inmobiliarios. El hecho imponible es la propiedad o
posesión a título del dueño, es decir la posesión económica del bien. Recae sobre la
valuación fiscal, la que puede hacerse de tres maneras:
a) Por tasadores oficiales: por lo general, si no toman pautas precisas, se pueden
encontrar con una valuación no acorde con la realidad porque existe subjetividad en
la valuación.
b) Valuación a cargo del mismo propietario: el problema es que, si es el propietario quien
lo hace, va a establecer un precio bajo para pagar menos. El Estado puede comprarlo
con más un 20% adicional. Es una sanción por poner precio tan bajo.
c) Catastro: se aplica fundamentalmente para los inmuebles rurales. Es el más completo y
conveniente, porque individualiza al propietario, establece si existen mejoras,
establecen si la tierra es apta o no apta, considera la existencia de lagunas, etc.
NATURALEZA
Es un impuesto patrimonial y parcial, por cuanto recae sobre algunos bienes del
patrimonio. Es un impuesto real, aunque últimamente se ha estilado la presunción de
ausencia de capacidad contributiva de determinados inmuebles que así lo ameriten, lo
que le ha conferido un carácter mas personal; incluso a veces se aplican mínimos no
imponibles. Es de amplia utilización, ya que constituye una de las principales fuentes de
financiamiento de los municipios.
EQUIDAD
El sistema catastral se identifica con la estabilidad de las valuaciones. Se mantienen
homogéneos los criterios de valuación en un determinado momento, asegurando la
igualdad (equidad horizontal) entre los distintos inmuebles con iguales características
económicas. Aunque presenta importantes inequidades:
 Aplicación solo a determinados tipos de propiedades: la dificultad desde el punto de
vista de la equidad es su aplicación al valor neto de cierta forma de propiedad en lugar
de afectar todo el patrimonio. El impuesto recae solamente sobre ciertos tipos de
propiedad (sobre los bienes raíces y ciertos bienes personales tangibles). El gravamen
tiene el merito de colocar una carga tributaria mayor sobre las personas que poseen una
porción relativamente grande de su patrimonio en inmuebles. Pero no iguala
96
satisfactoriamente la carga entre el arrendatario común y el propietario, ya que el
primero carga con el tributo abonado por el segundo.
 Regresividad: la carga tributaria de este impuesto se distribuye probablemente en forma
regresiva. Buena parte recae sobre los gastos de vivienda, que son típicamente
regresivos con relación al ingreso. El resto del impuesto recae sobre las empresas y en
gran medida es trasladado a los consumidores de los productos.
 Carga tributaria sobre personas con pequeño ingresos monetarios: cuando la gente
posee bajos ingresos, paga lo mismo.
 La inequidad que surge de la administración deficiente: la deficiencia administrativa ha
permitido que un gran volumen de propiedad personal tangible escape completamente
al impuesto, y ha creado grandes inequidades en la valuación y de ese modo en los
pagos del impuesto entre los propietarios de bienes raíces.
Equidad – el principio del beneficio.
Como gravamen basado sobre el principio de la capacidad contribuyente, el impuesto a
la propiedad es altamente inequitativo. Pero en cierta medida, puede justificarse
basándose en el principio del beneficio en función del cual la concentración sobre los
bienes inmuebles y el empleo de la base del valor bruto pueden aceptarse. Una parte
considerable de la actividad gubernamental beneficia directamente a la propiedad en el
sentido de que, si ella no se verificase, los propietarios deberían procurarse los servicios por
otra vía o incurrir en graves riesgos y complicaciones (por ej.: construcción y
funcionamiento de sistemas cloacales y de desagüe, construcciones de acera y
calzadas). En tal situación se cumplen las dos condiciones necesarias para el empleo del
principio del beneficio: el beneficio puede medirse bastante bien, no resultando
inequidad alguna, en función de los patrones aceptados, mientras los gastos
considerados se mantengan a un nivel tal que la carga sea moderada en relación con los
ingresos. Desde el punto de vista de los efectos económicos, la imposición de los costos
de tales actividades sobre las empresas mercantiles, basándose en el principio del
beneficio, tienen una ventaja precisa. Una distribución óptima de recurso en la economía
requiere que los costos sociales para prestar tales servicios aparezcan como costos para
las empresas que necesiten de ellos y de ese modo entran en los precios de los productos
terminados.
SISTEMAS DE IMPOSICIÓN
a) Sistema de imposición sobre el producto bruto del suelo: se establece un porcentaje
fijo sobre la producción de la tierra, sin tener en cuenta los gastos que ha demandado
la producción de esos bienes.
b) Sistema sobre el valor venal de la tierra: Es el que siguen las legislaciones tributarias
provinciales y municipales argentinas. Se establece la valuación del inmueble, para lo
cual se tiene en cuenta el valor directo del suelo y sus construcciones y el valor
indirecto por vía de capitalización de renta real o presunta. Sobre esta valuación se
cobra una alícuota de tipo generalmente proporcional.
c) Se grava la renta neta o efectiva de la tierra: La renta neta es la que resulta
deduciendo de la renta bruta las cargas y gastos de explotación del inmueble. En
nuestro país se grava la renta en el impuesto a las ganancias.
d) Gravar la renta normal potencial de la tierra, fue derogado en nuestro país.
Principales características del impuesto en la Argentina.
 Es un típico impuestos directo que grava una manifestación inmediata de capacidad
contributiva. En nuestro país, ha sido tradicionalmente establecido por las provincial en
forma permanente; es decir que estas legislan y recaudan sobre este impuesto gravando
los inmuebles situados dentro de su territorio.
 Es de carácter real porque no tiene en cuenta las condiciones personales de los
contribuyentes.
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 Si bien se trata de un impuesto provincial, el Estado nacional también aplica el
impuesto inmobiliario, pero limitado a la capital federal, territorio nacional y sectores
territoriales en los cuales el Congreso Nacional es órgano legislativo local.
 También los municipios establecen gravámenes inmobiliarios.
IMPUESTO AL PARQUE AUTOMOTOR
Es una tasa de tipo municipal. El hecho generador se encuentra vinculado con una
actividad del Estado Municipal. En relación al hecho imponible, hay que considerar
cuatro aspectos:
- Aspecto Material: se aplica a los vehículos automotores, acoplados y similares.
- Aspecto personal: son destinatarios legales de este tributo los titulares de dominio ante
el RNPA, de los vehículos automotores, acoplados y similares y los usufructuarios de los
que fueran cedidos por el Estado para el desarrollo de actividades primarias,
industriales o comerciales.
- Aspecto temporal: esta tasa se configura anualmente, pero puede ser proporcional al
tiempo de radicación y en este caso los términos se considerarán en días corridos.
- Aspecto espacial: se trata de un tributo local, cuyo hecho imponible debe
configurarse en el ámbito espacial municipal.
5. Impuesto a la circulación de la riqueza. Fundamento. Modalidades.
Imposición a las transacciones bancarias. Noción general.
El fundamento de la creación del impuesto fueron las necesidades de caja financiera y se
constituye como un impuesto a las transacciones financieras. Inicialmente se llamó
impuesto al cheque, luego se lo conoció como impuesto a los créditos y débitos
bancarios y finalmente, “a las transacciones financieras”.
Es un impuesto indirecto, que debería gravar la riqueza presumida sobre la base de la
mera circulación llevada a cabo a través de operaciones financieras.
Por ser indirecto, debería ser de facultad concurrente entre nación y provincias y
coparticipado. Las características de este impuesto son:
- Es fácil de recaudar.
- Es regresivo, se exige mayor sacrificio al de menor ingreso.
- Es distorsivo, piramidal, y carece de neutralidad porque recaerá en los consumidores
o en las actividades con grandes problemas de rentabilidad
- Afecta a las transacciones aún no realizadas.
IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES BANCARIAS
El impuesto sobre los débitos y créditos grava los débitos y créditos realizados en cuentas
abiertas en entidades financieras y operaciones similares. El objeto imponible también son
las operaciones que efectúen estas entidades en la que sus ordenantes o beneficiarios no
utilicen las cuentas indicadas en el mismo, cualquiera sea la denominación que se
otorgue a la operación, los mecanismos empleados para llevarla a cabo y su
instrumentación jurídica, como así también los movimientos de fondos, propios o de
terceros, aun en efectivo, que cualquier persona efectúe por cuenta propia o por cuenta
y/o nombre de otras. El sujeto pasivo son los titulares de las cuentas, los ordenantes de
pagos o quienes efectúen el movimiento de los fondos. Según los casos, las entidades
financieras pueden actuar como agentes de liquidación y percepción.
6. Impuestos sobre la herencia y transmisión gratuita de bienes.
Los impuestos que gravan las transferencias patrimoniales pueden dividirse entre aquellos
que recaen sobre las transferencias del dominio de ciertos bienes a titulo oneroso
(impuesto a la transferencia de inmuebles) y los que recaen sobre las transmisiones
gratuitas del patrimonio o de algunas expresiones parciales que lo conforman, mortis
causa o por acto entre vivos (donaciones).
98
Estos últimos, conocidos como impuestos a la transmisión gratuita de bienes, tienen por
objeto someter a tributación el incremento de la capacidad contributiva exteriorizada por
el acrecentamiento patrimonial derivado de un estado sucesorio o testamentario, o de
actos entre vivos, como sucede con las donaciones.
Si bien dichos incrementos podrían quedar alcanzados por el impuesto a la renta,
requerirían un tratamiento por separado.
En efecto, en primer lugar, dichos enriquecimientos no son recurrentes, y su incidencia en
la determinación del impuesto a la renta en el periodo fiscal en que se obtiene, puede
provocar un salto en la tasa media de imposición que recae sobre el contribuyente por el
juego de la escala progresiva de alícuota con la que el mismo usualmente se aplica. Esto
obligaría a la adopción de medidas correctivas que complicarían la administración del
gravamen.
Además, concurre a este efecto el hecho de que en general resultan beneficiarios de
estas transmisiones personas que no revisten el carácter de contribuyentes del impuesto a
la renta, tales como hijos menores de edad, los que adquirirían tal condición por un
numero reducido de periodos fiscales.
Se conocen dos tipos de sistemas:
 IMPUESTO AL ACERVO SUCESORIO: es un gravamen que abarca la totalidad de los
bienes dejados por el causante a su muerte, menos las deudas que existieran a la
fecha. Tiene la característica de ser un impuesto indirecto, real y proporcional. Este
sistema se vio completado, por un impuesto a las donaciones efectuadas en vida por el
mismo causante, como medio para evitar que se eludiera el impuesto sucesorio mortis
causa mediante liberalidades entre vivos.
El justificativo racional de este impuesto, atento a su prescindencia del enriquecimiento
de cada heredero, donatario y legatario, se lo ha encontrado por dos caminos
distintos. El primero es el beneficio que el Estado brinda a los sujetos a quienes favorece
la sucesión, cualquiera fuere su título, por la protección prestada por el ordenamiento
jurídico a la transmisión patrimonial ya sea por causa de muerte o por acto entre vivos;
el segundo, es la capacidad contributiva del propio causante en su manifestación de
riqueza acumulada en vida que puede o no haber sido objeto de gravamen durante
su transcurso.
Crítica: en cuanto al beneficio de la protección jurídica de la sucesión, es un
justificativo demasiado genérico, no es fundamento característico de este impuesto. El
impuesto al acervo global del causante es un impuesto de tipo real que prescinde de
la cuota hereditaria o de la liberalidad a cada sucesor y, corresponde a la capacidad
contributiva de los beneficiarios en forma imperfecta como todos los impuestos reales
pero legítima constitucionalmente y efectiva económicamente.
 IMPUESTO A LAS HIJUELAS: grava el enriquecimiento de cada heredero, legatario, y
donatario producido por herencia, legado o donación. Es generalmente progresivo
con escalas más moderadas que el anterior. La progresión de las alícuotas es función
directa del monto de cada asignación individual e indirecta del grado de parentesco.
Se suele decir que estos impuestos son personales, a pesar de dichos rasgos de
personalidad por referencia a la parte del haber sucesorio que le toca a cada
heredero, legatario o donatario, para que estos impuestos fueran personales debería
tenerse en cuenta la riqueza (renta o patrimonio) del contribuyente.
NATURALEZA DEL TRIBUTO
Se sostiene, por el origen de los impuestos sucesorios actuales, su pertenencia al grupo de
impuestos sobre la transferencia de bienes, con el justificativo de la protección que el
Estado presta a los mismos con el ordenamiento jurídico. La estructura de estos impuestos
demuestra que lo que el legislador pretende gravar no es el acto de la transmisión sino la
consecuencia de ella, esto es el incremento patrimonial del heredero, legatario o
donatario. Grávese por separado o conjuntamente con los restantes componentes de la
renta su naturaleza de enriquecimiento patrimonial es indiscutible. Como tal puede ser
99
considerado como posible objeto del impuestos a la renta o como objeto de un
impuestos al patrimonio transferido mortis causa o por acto intervivos (tesis sostenida por
Simons).
EFECTOS SOCIOECONÓMICOS
Si se considera el fenómeno de la traslación como un proceso que se produce a través
del mecanismo de los precios, parece evidente la conclusión que los impuestos a las
sucesiones y donaciones no se trasladan, o sea, los pagan efectivamente los beneficiarios,
cualquiera que fuere la forma del impuesto. Se discute, sin embargo, si la carga del
impuesto recae sobre el beneficiario o sobre el causante. Si se decide por el causante, no
será, sin embargo, por un fenómeno de traslación ni de incidencia, sino por el posible
esfuerzo del causante para remover la carga del impuesto futuro. La existencia de un
impuesto a las sucesiones y donaciones siendo conocida, actuara sobre algunos hombres
previsores y con fuertes afectos familiares en el sentido de estimular su espíritu de ahorro a
fin de dejar a los herederos un mayor capital neto, después de pagado el impuesto. En
otros hombres la existencia del gravamen puede tener el efecto contrario e inducirlos a
consumir o derrochar la riqueza acumulada y evitar un ahorro ulterior, antes de dejar al
estado una porción tan importante del patrimonio.
100
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N°8: “La Imposición sobre los Consumos”
1. La imposición en función de los consumos. Concepto.
Naturaleza. Clasificación.
2. Imposición Monofasica al consumo. Estructura. Incidencia.
Efectos. Imposición selectiva al consumo. Modalidades.
3. Imposición Multifasica al consumo: a)en cascada; b)al
valor agregado. Noción. Incidencia y efectos.
4. El IVA: objetivo. Métodos de determinación de la Base
Imponible; el proceso liquidatorio; tratamiento de los bienes
de inversión; problemas en su implementación.
5. El gasto como medición de la capacidad contributiva.
Impuesto Personal al Gasto. Estructura. Evaluación.
6. La
Imposición
al
Comercio
Exterior.
Concepto.
Características. Diferentes clases. Régimen Argentino:
noción general.
____________________________________________________________
1. La imposición en función de los consumos. Concepto. Naturaleza.
Clasificación.
CONCEPTO
Los impuestos al consumo gravan al consumidor de determinado bien. Desde el punto de
vista jurídico, el consumidor no es el sujeto pasivo, sino otra persona que está vinculada
con el bien destinado al consumo antes de que éste llegue a manos del consumidor (por
ej.: el productor, el importador, etc.). Un impuesto al consumo puede gravar todo o gran
parte de los gastos en consumo o solo aquellos realizados en determinado bienes. El
primer tipo se conoce como “impuestos a las ventas” y el segundo como “impuestos a los
consumos específicos”.
NATURALEZA
Sin evasión, a idénticas tasas y bases, se obtiene la misma recaudación y se producen
similares efectos, gravando las compras que efectúan los hogares o las ventas que
realizan las empresas a los consumidores finales, sin acumulación en las etapas previas. En
otras palabras, un impuesto al consumo puede establecerse gravando el gasto que
realizan los hogares o las ventas que realizan las empresas.
Diferencias entre impuestos al gasto y a las ventas:
- Los impuestos a las ventas son siempre reales, los impuestos al gasto pueden contemplar
situaciones subjetivas del individuo, como la permisión de deducciones, mínimos no
imponibles y hasta la aplicación de tasas progresivas.
101
- Los impuestos a las ventas son mas fáciles de administrar por cuanto son menores los
sujetos pasivos (empresas) en comparación con los millones de consumidores existentes
en un impuesto al gasto, además, estas empresas están mejor organizadas y con mejores
sistemas de control que sirve al fisco para determinar los impuestos.
- Los impuestos a las ventas los pagan todas las personas que compran los productos,
independientemente de su nivel de ingresos. Los impuestos a los gastos no podrían
cobrárseles a personas de bajos ingresos, justamente por su carácter de personal, por
tanto los impuestos a las ventas generan mayor recaudación.
- Esta ultima característica implica que los impuestos a las ventas son regresivos, mientras
que los impuestos a los gastos pueden ser progresivos mediante un mínimo no imponible
o tasas progresivas.
CARACTERÍSTICAS
 Se trata de un impuesto indirecto ya que grava los consumos que son manifestaciones
mediatas de exteriorización de la capacidad contributiva. Este tributo está encuadrado
dentro de las facultades concurrentes de la nación y de las provincias.
 Es un impuesto real, puesto que su hecho imponible no tiene en cuenta las condiciones
personales de los sujetos pasivos, interesando solo la naturaleza de las operaciones,
negocios y contrataciones que contienen sus hechos imponibles.
 Es progresivo, respecto de los bienes de lujo o suntuarios.
 Es regresivo con respecto a la renta, es decir, son pagados en mayor proporción por los
sectores de bajos ingresos y en menor medida por los más pudientes.
 Tiende a gravar bienes de demanda inelástica y consumo masivo.
 Por razones de equidad, se tiende a eliminar este tipo de impuestos sobre los bienes de
primera necesidad.
CLASIFICACIÓN - SEGÚN JARACH
 impuestos a la producción o fabricación de determinado artículos: el impuesto se
cobra al productor o al fabricante, con la intención de permitir y, a veces, con
disposiciones legales que los obliguen a efectuar la traslación, de modo que la incidencia
alcance al consumidor final.
 impuestos al consumo establecidos en la última etapa de negociación de las
mercaderías, o sea en la venta al consumidor final: este es un impuesto que
aparentemente grava en forma indudable al consumidor, ya que el vendedor no tiene
motivo para negarse a la percepción del gravamen, para transferir lo cobrado en tal
concepto al fisco.
 impuestos sobre la producción o la negociación de los artículos elegidos en alguna de
las etapas de negociación del producto o en todas ellas sobre el valor de venta o sobre el
valor agregado.
 derechos aduaneros: se trata de impuestos sobre mercaderías de importación o
exportación, recaudados al introducirse (o abandonar) el país, franqueando, bajo el
control aduanero, las fronteras establecidas a ese efecto.
Muchas veces no se trata de bienes de consumo, sino de bienes instrumentales o insumos
para las empresas productivas.
 impuestos a la importación y/o a la exportación establecidos, para su recaudación,
sobre la base de tipos de cambio múltiples o variables: análogamente, mediante
recargos sobre el tipo de cambio general para las importaciones y retenciones sobre el
tipo de cambio general para las exportaciones.
Impuestos específicos y ad valorem:
Desde otro punto de vista los tributos pueden ser
- específicos: son aquellos cuya base de medición consiste en el número de unidades,
peso, volumen u otra unidad de medida.
- ad valorem: tienen como base de medición el precio unitario multiplicado por el
número de unidades vendidas o fabricadas.
102
El interés de la distinción entre las dos especies consiste en que los segundos interfieren
directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la oferta. Se observa,
especialmente en los países azotados por la inflación, una tendencia acentuada a
transformar los impuestos específicos en otros ad valorem.
Impuestos al gasto y general sobre las ventas:
El impuesto al gasto grava la suma de gastos efectuados durante el año. Se recauda de
manera similar al impuesto a las rentas, mediante liquidaciones presentadas por los
contribuyentes. El impuesto general sobre las ventas o valor agregado grava la venta de
mercaderías. Se recauda de los vendedores, pero se supone que éstos trasladan el
impuesto al consumidor, y por lo tanto el impuesto recae sobre el consumo de los mismos.
Impuestos al consumo específico y al comercio exterior:
El impuesto al consumo especifico grava la venta de determinados bienes o grupo de
bienes. El impuesto al comercio exterior grava la importación y exportación de bienes.
2. Imposición Monofasica al consumo. Estructura. Incidencia. Efectos.
Imposición selectiva al consumo. Modalidades.
IMPOSICIÓN MONOFÁSICA AL CONSUMO
Se trata de impuestos a las ventas que se aplican en una sola etapa de la cadena de
comercialización. La etapa en la cual se aplique el impuesto, aun con la misma alícuota,
producirá efectos diferentes. La base imponible debe definirse de modo que incluya la
mayor cantidad de bienes y servicios posibles, como se grava el consumo de bienes, para
lograr la neutralidad del impuesto, es importante incluir los autoconsumos.
ESTRUCTURA
En los impuestos sobre las ventas en una sola etapa se puede gravar:
- Etapa minorista: para asegurar la mayor equidad, se recomienda la aplicación del
impuesto en la última etapa, o sea, sobre las ventas al consumidor final. Posee algunas
dificultades: el número de contribuyentes es muy grande; hay posibilidades de evasión; la
administración del impuesto y la fiscalización de los comerciantes resulta muy costosa;
etc.
- Etapa mayorista: grava las ventas al por mayor. El número de contribuyentes es menor
que en la etapa minorista, a la vez que las posibilidades de evasión son mayores.
- Etapa de fabricación: se gravan las mercaderías vendidas por la industria
manufacturera. La ventaja es que en este tipo de impuesto el número de contribuyentes
es pequeño. Se le critica por no eliminar las desigualdades. Exige un gran esfuerzo a las
industrias que deben anticipar el impuesto.
INCIDENCIA
Cuando se aplica un impuesto en una sola etapa de la cadena, se observa que el precio
final no varía, pero la recaudación obtenida sí varía. Cuando se desea obtener la
recaudación máxima posible, la alícuota a aplicar será mayor cuando el tributo se
aplique en la etapa de fabricación, disminuyendo a medida que desciende en las etapas
de comercialización. La necesidad de alícuotas altas tiene dos características: produce
mayores efectos económicos distorsivos, y al concentrar la recaudación en pocos
contribuyentes aumenta la tentación a eludir o evadir, pero, a su vez, en contraposición,
se trata de contribuyentes mejor organizados y, por lo tanto, más fácil de controlar y
fiscalizar.
EFECTOS
Con relación al comercio exterior y en el caso de impuesto con tasa proporcional, el
cálculo se simplifica, ya que el impuesto abonado no es base del impuesto de una etapa
103
posterior, y el total pagado por el producto es independiente del canal de distribución
elegido antes de la exportación. Los mayores efectos deflacionarios del gravamen, por
unidad monetaria de ingresos fiscales, en comparación con el impuesto a los réditos,
denotan una característica objetable en periodos en que se hace más difícil el
mantenimiento del pleno empleo. Aun cuando el impuesto puede tener menores efectos
directos adversos sobre los incentivos para invertir que un impuesto a los réditos, tiene
mayores efectos sobre el consumo y el volumen de inversión se ve influido, a su vez, por las
ventas de bienes de consumo.
Equidad: como ocurre con todo gravamen basado en el gasto, favorece a quienes
ahorran porcentajes desusados de sus ingresos. Es muy difícil volver regresivamente la
carga tributaria total mediante ajustes en la estructura de la tasa, y si el tributo se aplica
de modo uniforme a todos los gastos de consumo, es probable que se torne regresiva. Al
valerse fundamentalmente de tributos regresivos es, por supuesto, contrario a los patrones
de equidad aceptados en la distribución de la carga tributaria. Otra fuente de inequidad
es el hecho de que no en todos los casos el gravamen se traslada inmediatamente.
Finalmente en la medida en que este tributo produzca aumentos de salarios, es probable
que la distribución final de la carga se vuelva altamente caprichosa y pierda relación con
los patrones deseados de equidad.
IMPOSICIÓN SELECTIVA AL CONSUMO
La imposición selectiva al consumo grava las ventas de determinados bienes o grupo de
bienes. Se trata de tributos que se suelen imponer en la primera etapa del proceso
productivo, que por imperio del criterio de “destino”, que habitualmente se utilizan en este
tipo de imposición incluye también a los importadores, considerados aquí también
primera etapa.
Suelen tener fines extrafiscales, así se han utilizado para desalentar ciertos consumos
considerados socialmente indeseables (alcohol, tabaco) o lujosos. En otros casos se han
implantado para recuperar los costos de ciertas obras publicas (impuestos sobre los
combustibles como medio para financiar la construcción y/o mantenimiento de rutas).
Complementa al impuesto general sobre las ventas, principalmente porque grava
artículos suntuosos o prescindibles. Mientras el gravamen se traslade a los consumidores
de productos, la carga final se distribuirá en proporción a los gastos en consumo de los
artículos gravados. Es un impuesto indirecto y real, dado que grava el consumo y no tiene
en cuenta la situación personal del sujeto pasivo. Aplica tasas proporcionales. Se
considera que es la medida más adecuada de la capacidad contributiva que los gastos
totales en consumo. Pueden basarse en el deseo de restringir el consumo de bienes cuyo
empleo conduce a costos mayores para la sociedad que los demandados en su
producción, y castiga a aquellas personas que continúan empleando los artículos a pesar
del gravamen. Han surgido diversas críticas a la imposición selectiva al consumo, entre
ellas:
- Grava bienes y servicios utilizados en la producción, desalentando la misma (petróleo,
servicios telefónicos, etc.).
- Se emplean tasas específicas, que no varían con el valor del producto. Este método
coloca una carga desproporcionada sobre los usuarios de los tipos más económicos,
aumenta la regresividad de los impuestos y tiende a eliminar del mercado las marcas
más baratas.
- Produce efecto piramidacion, ya que generalmente se impone al nivel productivo, es
probable que ocurra una traslación acumulativa.
- No debe afectar el principio de la neutralidad de la imposición.
- Como es un impuesto de tipo real, resulta ser muy inequitativo, ya que castiga no solo
a quienes usan exageradamente estos productos, sino también a quienes los
consumen normalmente.
104
MODALIDADES
La gama de productos gravados con esta imposición selectiva no es muy amplia, y existe
además una significativa coincidencia entre países: los carburantes, las bebidas
alcohólicas y el tabaco constituyen sin duda los objetos del gravamen mas
característicos.
La forma característica de estos impuestos es su establecimiento sobre ciertas unidades
físicas; litros de combustible producidos, unidades de cigarrillos expendidos, unidades de
joyas o vestimentas alcanzadas. Aunque nada impide que se establezcan como
impuestos ad valorem, es frecuente que no utilicen esta forma sino que se perciban por
unidades.
Técnicamente son impuestos indirectos, y por tanto, el gravamen se incorpora al precio
pagado por el adquiriente de los bienes o servicios gravados, y de esta forma alcanza al
consumidor final, que es el autentico destinatario del tributo.
Pareciera lógico que el impuesto deba aplicarse en la última etapa, es decir, la minorista.
Sin embargo, por el contrario se trata de impuestos que han recaído sobre los fabricantes,
siendo estos los sujetos pasivos habituales de un tributo que habrá de recorrer todo el
proceso de distribución hasta alcanzar su objetivo.
Esto es conveniente desde el punto de vista administrativo, porque resulta mas cómodo y
puede gestionarse fácilmente, incluso para administraciones tributarias poco sofisticadas.
3. Imposición Multifasica al consumo: a)en cascada; b)al valor
agregado. Noción. Incidencia y efectos.
NOCIÓN
Se aplica el impuesto en todas las etapas de comercialización, pero sin acumulación,
sobre el valor agregado en cada etapa.
- En casada (acumulativo):
o Efecto acumulación: es aquel por el cual el impuesto, al formar parte del precio de
venta sirve de base para el cálculo del impuesto en la etapa siguiente.
o Efecto piramidacion: es aquel por el cual el precio de los productos aumenta más
que el impuesto recaudado. Este fenómeno se agudiza, cuanto mayor es la alícuota
del impuesto y cuanto más sean los niveles de comercialización.
Una forma de evitar la integración vertical seria gravar las transacciones dentro de la
empresa, pero es de aplicación casi imposible y se estaría alterando la naturaleza del
impuesto porque se estaría gravando también las donaciones o material destruido por
deterioro o fuera de moda.
- Al valor agregado (no acumulativos): se aplica a la totalidad de las etapas, pero carece
de las desventajas de otras formas de impuesto a las ventas plurifasicas, ya que no
produce efectos de piramidacion ni acumulación.
En la imposición multifasica, el hecho imponible es la venta de mercaderías y la
prestación de servicios y la base imponible la constituye el valor agregado por cada
empresa interviniente desde la producción primaria hasta la venta al consumidor final.
INCIDENCIA Y EFECTOS
Otra vez, por tratarse de un impuesto al consumo, en todos los casos, quien debe
soportarlo es el consumidor final. La diferencia radica en los efectos que producen y, por
ende, en la falibilidad de administración.
Efectos de los impuestos acumulativos o en cascada:
TRIGO
HARINA
PAN
TOTAL IMP PAGADO
MONTO DE VENTAS
100
150
250
IMPUESTO 10%
10
15
25
50
105
 Efecto Smith- Ustariz: el efecto de estos impuestos se llama efecto Smith- Ustariz y consiste
en la distorsión que los mismos provocan en las señales que transmiten a los mercados,
incentivando la integración de empresas, violando el principio de neutralidad de los
impuestos. Por ejemplo, al dueño del campo le convendría integrar el molino y la
panadería para tributar $25 y no $50. En conclusión, el impuesto pagado será mayor
cuanto mas sean las etapas involucradas en la elaboración del bien.
 Otro inconveniente de estos impuestos es el que se presenta al intentar conocer la
incidencia monetaria final del impuesto, ya que es difícil saber con exactitud el numero
de etapas existentes: EFECTO PIRAMIDACION: es efecto acumulación o cascada, o el
efecto Smith- Ustariz pueden agravarse y convertirse en un efecto piramidacion, el cual
tiene la característica de que el incremento en el precio final del bien es superior al
impuesto efectivamente ingresado al fisco, y se produce cuando los agentes
económicos buscan mantener en términos relativos el mismo margen de utilidad
respecto de sus costos, incluido el impuesto, que antes de que éste exista.
Trigo
Harina
Pan
Total
Situación inicial sin
impuestos
Precio de Utilidad
vta
%
$
100
200
100 100
300
50
100
Acumulación sin piramidación
Acumulación con piramidación
Precio
de vta
100
210
331
Precio
de vta
100
220
363
Impuesto
10
21
33,1
64,1
Precio
c/imp
110
231
364,1
Impuesto
10
22
36,3
68,3
Precio
c/imp
110
242
399,3
El cuadro nos muestra tres situaciones:
1) Una situación inicial sin gravámenes.
2) Una con un impuesto plurifasico acumulativo sin piramidacion; debido a que los
agentes mantienen su utilidad en términos absolutos de $100 en cada etapa, se
observa que el incremento del precio del pan es 64,1, idéntico a la recaudación.
3) Y otra con un impuesto plurifasico acumulativo con piramidacion; debido a que los
agentes mantienen su utilidad en términos porcentuales de 100% en la primer epata y
de 50% en la segunda; se observa que el incremento del precio del pan de $99,3 es
superior a la recaudación de $68,3
Cabe aclarar que la posibilidad que los agentes económicos mantengan los mismos
márgenes de utilidad depende de las condiciones del mercado, mas precisamente de la
elasticidad precio de la demanda del bien. Sin embargo, lo importante es resaltar que la
acumulación es económicamente indeseable por más que no se produzca el efecto
piramidacion.
4. El IVA: objetivo. Métodos de determinación de la Base Imponible; el
proceso liquidatorio; tratamiento de los bienes de inversión; problemas
en su implementación.
IVA: OBJETIVO
El impuesto al valor agregado es un impuesto indirecto al consumo, que se aplica a todas
las transacciones del proceso de producción y circulación de bienes y servicios, donde lo
que se encuentra sujeto a imposición es el valor añadido por cada empresa que
compone el ciclo de fabricación y comercialización del bien o servicio. Es un impuesto
general, plurifasico, no acumulativo, real, formal, federal y de alícuota proporcional. El IVA
persigue como objetivo hacer decaer la carga del tributo en el consumidor final de
bienes y servicios, mediante el procedimiento de recaudar el gravamen tomando como
base imponible el valor añadido en cada una de las etapas que conforman la cadena
de producción.
106
La base imponible del IVA es el valor añadido en las diferentes etapas del proceso
producido. El valor agregado de una empresa se puede medir por la diferencia entre el
valor de la producción industrial (o el importe de las ventas en un comercio) y el monto de
los insumos utilizados en la elaboración del bien, que comprende las erogaciones por
materias primas, bienes intermedios y los servicios adquiridos a terceros. En una empresa el
proceso es más complejo pues intervienen distintos factores de la producción y donde
debe tenerse en cuenta que no todo lo que se produce puede haberse vendido y que la
totalidad de los insumos comprados pudieron haberse utilizado. Si se utiliza el concepto a
lo estrictamente económico al valor agregado puede atribuírsele la siguiente manera:
VAB = P.y - (qi.pi)
Donde:
 VAB: valor agregado bruto en el proceso productivo con una función de producción
dada.
 P: Precio del bien final.
 y: la cantidad del bien producido.
 qi: la cantidad de insumos y/o servicios utilizados en el proceso productivo.
 pi: es el precio del insumo o servicio “i”
Otra forma de obtener el valor agregado es a través de la suma de las retribuciones de los
factores que forman parte del proceso productivo que comprende a las remuneraciones
de los obreros, el beneficio empresarial, los honorarios a los profesionales y la retribución al
Capital sea a través de los intereses o la renta del propietario de la tierra. La expresión a
enunciar es la siguiente:
VAB = B + w.L + (r + d).K
Donde:
 VAB: valor agregado bruto en el proceso productivo con una función de producción
dada.
 B: beneficio que persigue el empresario.
 w: salario que recibe el trabajador.
 L: cantidad física de horas trabajadas.
 r: retribución al capital.
 d: tasa de aumento del capital.
 K: valor del capital empleado en la empresa.
Hecho imponible:
- Ventas de cosas muebles
- Prestaciones y locaciones de servicios
- Importaciones de cosas muebles, con carácter definitivo
- Importaciones de servicios, utilizadas o explotadas en el país
Sujetos pasivos:
- Quienes realicen ventas de cosas muebles
- Comisionistas y consignatarios
- Importadores y empresas constructoras
- Quienes presten servicios gravados
- Quienes realicen locaciones gravadas
- Unidades transitorias de empresas, consorcios, agrupamiento de colaboración
empresaria, asociación de profesionales
Base imponible: consiste en el precio neto de la venta, locación o prestación de servicios
que resulte de la factura o documento equivalente extendido por los obligados al pago
del impuesto, neto de descuentos y similares efectuados según las costumbres de plaza.
107
MODALIDADES DE DETERMINACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE
La determinación del Valor Agregado por parte de una Empresa puede hacerse por dos
vías alternativas:
1. a partir de la diferencia resultante entre el valor de los bienes producidos y el
importe de los insumos utilizados en el proceso.
2. mediante la sumatoria de las retribuciones a los distintos factores productivos.
En el primer caso se está frente a una da las variantes de el denominado método de
Sustracción mientras que en el segundo se obtiene la base imponible por el método de la
Adición.
El método de Sustracción presenta dos procedimientos:
 Sustracción Real: se obtiene la base imponible por la diferencia entre el valor de la
producción y el valor de los insumos necesarios para obtenerla que se caracteriza por
requerir el cómputo de las variaciones de stocks tanto de productos como de
insumos. El mismo responde a un concepto de naturaleza económica, de valor
agregado, ya que se basa en los mismos principios que en la metodología de las
cuentas nacionales y se lo conoce como el método del producto.
 Sustracción Financiera: tiene la característica que el cálculo de la base imponible se
realiza exclusivamente a partir del monto de las transacciones realizadas por las
empresas en el mercado de bienes (de allí lo financiero); esto es, las ventas de los
productos y las compras de los insumos prescindiendo de las variaciones de
existencia. Este último, dado su simpleza, es el método adaptado por la legislaciones
tributarias.
Ejemplo de los dos conceptos impuestos sobre los siguientes datos:
MATERIAS PRIMAS
Existencia Inicial $ 100,00
Existencia Final $ 140,00
Compras
$ 200,00
PRODUCTOS TERMINADOS
Existencia Inicial
$ 150,00
Existencia Final
$ 250,00
Ventas
$ 400,00
El cálculo del Valor Agregado por el método de Sustracción Real será el siguiente:
Bienes Producidos
Ventas
$ 400,00
Existencia Fianl $ 250,00
Existencia Inicial $ 150,00
Produccion Total $ 500,00
Valor Agragado
El
Valor
de
será el siguiente:
Ventas
Compras
Valor Agregado
Insumos Utilizados
Existencia Inicial $ 200,00
Existencia Final $ 100,00
Ventas
$ 140,00
$ 160,00
$ 340,00
Agregado por el método
Sustracción
Financiera
$ 400,00
$ 200,00
$ 200,00
Determinada la base imponible el monto del Impuesto surge de aplicar la alícuota
vigente. Se adopta el sistema financiero, porque, siempre al momento de proceder a la
liquidación del impuesto, evita el proceso del control de las existencias. Por el método de
sustracción real se adelanta el impuesto con los consiguientes costos financieros para las
empresas.
EL TRATAMIENTO DE LOS BIENES DE INVERSION
La técnica del IVA permite diferenciar de tratamiento las compras de bienes de capital
que realiza una empresa (aunque es oportuno aclarar que el gravamen alcanza a los
consumidores finales). El autor SHOUP, Carl señala que existen tres forman alternativas
para esta situación:
108
 IVA tipo – CONSUMO: Esta modalidad permite deducir en el periodo de compras la
totalidad de impuesto pagado sobre los bienes de capital adquiridos. Como cada
empresa deduce la compra de bienes de capital, en la práctica lo único que se
grava es el consumo; de allí que resulte equivalente a un impuesto sobre la venta
minorista que exime el pago del IVA a los productores de bienes de capital.
Ejemplo: para aclarar el concepto:
Se compra una maquina por $500,00 cuya vida útil es de 5 años y además se tiene
los siguientes datos:
CONCEPTO
IMPORTE
Compra de materias primas
$ 500,00
Depreciacion de maquinarias
$ 100,00 500,00*0,2
Sueldo, Beneficio y Alquiler
$ 400,00
Ventas
$ 1.000,00
El valor agregado neto de esta unidad económica es $400,00, importe de la
retribución que se abona a los diferentes factores de la producción. La base
imponible del IVA TIPO CONSUMO por el método de sustracción financiera teniendo
en cuenta la compra de la maquinaria de $500,00, en el será:
DETERMINACION DEL B.I. IVA TIPO CONSUMO
Ventas
Compras
Compra Maquinaria
B.I.
IMPORTE
$ 1.000,00
$ 500,00
$ 500,00
$ 0,00
Este método permite recuperar en el ejercicio de compra el IVA pagado por la
maquinaria. El justificativo de esta forma de instrumentar funciona como un
mecanismo de control, lo cual permite deducir en el mismo periodo de compra,
dado que el objetivo del tributo no es gravar este tipo de bienes sino los de consumo
final.
 IVA tipo – PRODUCTO BRUTO: En este caso no se permite a las empresas deducir el
IVA por la compra de bienes de capital, por lo que equivale a un impuesto a las
ventas minoristas que grava tanto el productor de bienes de consumo como de
capital. Siguiendo con el ejemplo anterior tenemos que:
DETERMINACION DEL B.I. IVA TIPO PRODUCTO BRUTO
Ventas
Compras Materias Primas
B.I.
IMPORTE
$ 1.000,00
$ 500,00
$ 500,00
Es decir que al no permitir deducir el IVA pagado por la compra de bienes de capital
la base imponible resulta mayor. Con esta modalidad se sostiene que se penaliza la
compra de bienes de capital y que, a su vez, existe una doble imposición, porque
además de gravarse los bienes de inversión en el momento en que se compran,
debe tenerse presente que en el valor agregado por la empresa se computa la
depreciación de los bienes de uso, concepto éste que forma parte de los costos de
producción de la misma ya que como tal se incluyen en el precio de venta del bien
final producido.
 IVA tipo – RENTA NETA: En esta modalidad, el impuesto pagado por la compra de
bienes de capital no se puede deducir en el momento de la adquisición, sino en la
medida en que se procede a su depreciación, es decir a lo largo de la vida útil del
bien, por lo que en el largo plazo equivale a un impuesto tipo – consumo, aunque
con menor recupero, pues no se permite la actualización. En esta variante se
produce un efecto financiero que incide en los costos de la empresa. Siguiendo el
ejemplo anterior, la base imponible será:
DETERMINACION DEL B.I. IVA TIPO RENTA
Ventas
Compras Materias Primas
Depreciacion
B.I.
IMPORTE
$ 1.000,00
$ 500,00
$ 100,00
$ 400,00
109
EL PROCESO LIQUIDATORIO
La técnica tributaria del IVA cuando se instrumenta sobre el sistema de sustracción
permite determinar el proceso liquidatorio mediante dos modalidades:
 BASE POR BASE (no se aplica en la actualidad): Según esta modalidad el monto del
impuesto resultará del producto de la alícuota legal vigente por el importe de la
base imponible determinada por la diferencia entre los importes de las ventas y las
compras (o de la producción y sus insumos) según se trate de la aplicación del
método de Sustracción Financiera o Real computando o no las compras de Bienes
de Capital conforme a la forma elegida.
IVA = Bt = (V – C).t
Donde:
B: Base Imponible.
V: Ventas.
C: Compras
t: Alícuota o tasa vigente que incide en la empresa en el IVA.
 IMPUESTO POR IMPUESTO: cuando se utiliza esta técnica, considerando la
sustracción financiera, la obligación tributaria surge de multiplicar el monto de las
ventas por la respectiva alícuota, lo que da lugar al débito fiscal, importe del que
se restara el crédito fiscal, que es el resultado del producto del monto de las
compras gravadas por la alícuota pertinente, es decir que la obligación tributaria
surge de la siguiente fórmula:
IVA = DF - CF
PROBLEMAS DE IMPLEMENTACIÓN
 Ámbito del Impuesto: El IVA para mantener su neutralidad sobre los precios relativos
debe instrumentarse bajo la condición de generalidad, es decir se debe aplicar sin
excepción a todos los sectores que intervienen en el proceso de producción o
comercialización de los bienes y servicios. Esta cuestión del IVA se pierde cuando se
introducen excepciones. Sin embargo, en la mayoría de las legislaciones se
contemplan exenciones, es decir, que, en principio, el bien o servicio está dentro del
impuesto y el legislador lo exime del impuesto. no obstante la condición de
generalidad, la inclusión de determinados sectores de la actividad económica en el
ámbito de aplicación del impuesto, produce dificultades en cuanto a su
administración y control.
 Servicios: La inclusión de los servicios en el ámbito del impuesto (si o si) no ofrecen
dudas. Desde el punto de vista práctico se plantean controversias cuando las
prestaciones constituyen insumos de actividades productivas posteriores, de aquellas
que son destinadas a consumidores finales. En el primer caso se suele proponer
gravar con un impuesto solo aquellos servicios que constituyen importantes insumos
en un proceso productivo posterior. Con relación a los servicios a consumidores
finales, se debe tener en cuenta que si no se grava ciertos servicios, hace que en la
medida en que los utilicen los estratos de altos ingresos, el IVA se torne más regresivo.
 Comercio Minorista: El principio de generalidad en que se sustenta el IVA exige incluir
a todos los sectores económicos dentro del ámbito de imposición. Se debe destacar
que, dadas las características del sector minorista, la aplicación del IVA no es
sencilla, porque numerosos son los contribuyentes y tienen una insuficiente
administración administrativo - contable. La dificultad del control no es justificativo
para apartar al sector del gravamen sino que debe servir como incentivo para
perfeccionar el impuesto. Si se opta por la exclusión se presenta la dificultad para
definir los conceptos de comercio al por mayor y al por menor. La alternativa de
excluir al sector minorista del IVA compromete la generalidad del tributo e implica
110
designar uno de los dos argumentos del gravamen que es la no alteración de los
precios relativos.
La Regla de Tope
Cuando existen alícuotas diferenciales para los productos que integran la canasta básica
familiar, se presentan problemas cuando la medida se limita a las operaciones de los
minoristas que realizan ventas a consumidores finales y no comprenden a las
transacciones de las etapas alternativas. En estos casos, existe una disociación que rige
para determinar el crédito fiscal del minorista y su debito fiscal de modo que puede darse
que el crédito fiscal supere al debito fiscal y la obligación del minorista se convierta en un
crédito que debería ser devuelto por el estado. Para evitar la devolución se propone la
regla de tope o también conocida como buffer rule o regla de freno. Esta regla permite a
los contribuyentes deducir en concepto de crédito fiscal no más allá del valor que resulte
de aplicar a los insumos gravados las alícuotas que corresponde a sus productos
gravados.
5. El gasto como medición de la capacidad contributiva. Impuesto
Personal al Gasto. Estructura. Evaluación.
El impuesto al gasto es aquel que grava a los contribuyentes por lo que ellos sustraen de la
sociedad antes de gravarlos por lo que ellos aportan. Constituye un impuesto que ha de
reemplazar a los impuestos personales sobre la renta individual. Este impuesto sustituye el
impuesto a la renta, con el cual comparte la característica de la personalidad, ya que
grava el conjunto de riquezas en su manifestación de gasto, reconoce las deducciones
por monto no imponible y cargas de familia, admite la aplicación de alícuotas progresivas
y excluye de la materia gravada al ahorro tanto para atesoramiento como para
inversiones o para consumos futuros.
CARACTERÍSTICAS
 Es un impuesto que recae sobre la parte consumida.
 Es un impuesto directo sobre el gasto, grava manifestaciones inmediatas de
capacidad contributiva.
 Es personal: porque tiene en cuenta las condiciones personales del sujeto pasivo.
 Admite tasas progresivas
JUSTIFICACIÓN
El impuesto al gasto tiene su justificación porque:
 Respeta el principio de equidad: es más equitativo gravar a los impuestos por lo que se
toma de la comunidad (consumo) que por lo que aportan a la economía o comunidad
(renta). La capacidad contributiva se manifiesta por la capacidad de gastos y no de
producir.
 Estimula el ahorro y la inversión: al gravar el consumo, el individuo restringe su consumo
y ahorra o lo destina a la inversión.
 Incrementa el incentivo a invertir y asumir riesgos: el criterio del gasto que no recae
sobre beneficios que se ahorran y se emplean en futuras expansiones, elimina los drenajes
excesivos de ahorros a quienes invierten y el castigo a los incentivos.
 Tienen menores efectos adversos sobre los incentivos al trabajo
 Soluciona el problema de la imposición a la Sociedad Anónima y a las ganancias de
capital: mediante el impuesto a los réditos se grava a la sociedad y luego cuando se
distribuyen las utilidades se grava a los accionistas. El criterio del gasto permitiría eliminar el
impuesto a las sociedades de capital, ya que, en el plano societario, no se verifica
consumo alguno. Pero se gravarán las utilidades cuando fuere gastado por los
beneficiarios, y las utilidades sin distribuir cuando se reflejara en un mayor nivel de
consumo debido a la mejor posición económica de la persona.
 Soluciona los problemas derivados del carácter irregular del rédito: cuando se grava al
gasto o consumo este problema no se presenta, porque el consumo es bastante regular.
111
Mayores efectos deflacionarios: cuando se grava el gasto, el individuo restringe sus
gastos y disminuye su demanda, al ocurrir esto se produce una caída en el nivel general
de precios y así este impuesto se transforma en una útil herramienta anti inflacionaria.

TÉCNICA DEL IMPUESTOS AL GASTO:
La técnica del impuesto al gasto no es compleja. Se trata de sumar la existencia de dinero
al principio del año con todas las cobranzas durante el año, tanto por las partidas
corrientes que consisten en salarios, beneficios, intereses, dividendos, etc., como por
partidas de capital (ingreso por deudas contraídas o préstamos). Deberían deducirse el
monto de todas las existencias de dinero al fin del año, y los pagos de capital (extensión
de préstamos recibidos, etc.). El saldo, previas algunas correcciones, constituye el gasto
imponible, al que se gravará con alícuotas progresivas.
ESTRUCTURA:
El sujeto pasivo, o sea la persona responsable del pago del gravamen, es la que efectúa
el gasto. Esta debería liquidar el impuesto determinado a través de una declaración
jurada anual o mensual.
La base del impuesto al gasto es G = PNI – PNC + I ; donde PNI es el patrimonio inicial, PNC
es el patrimonio al cierre e I son los ingresos. Por pasaje de términos: PNC = PNI + I – G.
Determinados egresos, como los destinados a educación, deberían deducirse de esta
base.
EVALUACION:
Las críticas se refieren a la difícil administración de un impuesto como el del gasto, por el
desconocimiento por parte de los funcionarios de este nuevo instrumento.
Due enumero diversas objeciones:
1) Los gastos de compras de bienes de consumo duradero deben computarse entre los
gastos imponibles, pero ello crea un problema análogo al que conocemos como
escala progresiva; la solución pasaría por lo legal o reglamentario pertinente.
2) Pueden surgir inconvenientes y tentativas de evasión fiscal en la delimitación de los
gastos de consumo individual o de las familias y de las inversiones y gastos de
explotación de empresas de propiedad del contribuyente. Este problema constituye
una alerta para que la administración no se deje engañar por las maniobras de los
contribuyentes.
La incidencia del impuesto no dejara de ser regresiva o por lo menos mucho menos
progresiva que la del impuesto a la renta, ya que una escala progresiva del impuesto al
gasto permite la no imposición de los ahorros que en los contribuyentes de más elevados
ingresos constituyen la mayor parte de su renta.
De no mediar traslación o remoción el impuesto debe pagarse necesariamente con
fondos sustraídos de la parte ahorrada, de los ingresos totales, ya que la parte consumida
esta definitivamente fuera del patrimonio del contribuyente.
Puede el impuesto, en definitiva, ocasionar un menor gasto como un menor ahorro. Las
proporciones de estos ajustes dependerán, principalmente, de las propensiones
marginales a consumir y a ahorrar de los contribuyentes ubicados en los escalones más
altos de ingresos.
6. La Imposición al Comercio Exterior. Concepto. Características.
Diferentes clases. Régimen Argentino: noción general.
CONCEPTO
Los tributos aduaneros constituyen gravámenes a la importación y exportación de bienes.
Puede tratarse de artículos de consumo directo o bienes intermedios; con lo cual queda
excluido que el gravamen alcance al consumidor final, pero no se excluye que el
112
productor final, luego de la elaboración por la industria interna, lleve incorporado o hasta
su entrega al consumidor final, el tributo sobre los bienes importados.
La imposición sobre la importación y exportación puede alterar el equilibrio del comercio
internacional en lo que respecta al Estado que ejerce el poder fiscal. Los impuestos a las
importaciones tienen la función de eliminar o atenuar la competencia de los productores
extranjeros.
El reconocimiento de la finalidad meramente fiscal de un impuesto aduanero puede
efectuarse de dos maneras:
 Cuando en el país no se produce ni puede producirse un bien igual o análogo al
producto gravado de importación.
 Cuando se establece un impuesto interno de fabricación igual al impuesto que grava
el producto importado.
CARACTERÍSTICAS
Los gravámenes aduaneros son tributos exclusivamente nacionales, teniendo asimismo las
características de ser tributos indirectos, reales y permanentes.
Los tributos de aduana son gravámenes a la importación o exportación de mercaderías o
productos. Si bien los primeros tienen el carácter de gravamen típico, en todas las
legislaciones, no sucede lo mismo con los segundos, que constituyen excepción y son
generalmente considerados como obstaculizadores para las vinculaciones comerciales
internacionales.
Es decir que solo los tributos aduaneros que gravan a la importación pueden considerarse
tributos tradicionales. En cambio los tributos a la exportación han sido aplicados en forma
esporádica.
Cuando hablamos del hecho imponible, podemos decir que el mismo se configura con el
paso de una mercadería por una frontera política. En los derechos de importación, la
obligación tributaria se genera en el momento en que dicha mercadería penetra el
territorio nacional por cualquier vía de acceso. En los derechos de exportación, el hecho
generador es la salida de una mercadería nacional o nacionalizada fuera de las fronteras,
cualquiera que sea el objeto para el cual se la admite.
El sujeto pasivo es siempre una persona individual o colectiva, es la persona a cuyo
nombre figura la mercadería que se presenta a la aduana. Pueden revestir esta condición
el propietario de la mercadería, su presentador o tenedor material, o la persona por
cuenta de la cual se produce la importación, aunque no sea la propietaria. Es decir que
están solidariamente obligados al pago del impuesto, desde el punto de vista legal, todos
aquellos que tienen la facultad de disposición de la mercadería en el momento de
atravesar la línea aduanera.
CLASIFICACION
TARIFAS: Se denomina tarifa a la expresión monetaria del impuesto aduanero, la cual
puede variar según su forma de percepción.
- tarifas específicas: aquellas que gravan la mercadería según su naturaleza, calidad,
peso, longitud o medida, aplicándose el gravamen en una cuantía fija por cada
unidad de medida.
- tarifas ad-valorem: aquellas cuya base de percepción está constituida por el valor
monetario de la mercadería importada, sobre la cual se aplica el arancel en forma
de un porcentaje o tanto por ciento.
Cabe decir que el régimen tarifario aduanero es sumamente complejo no solo en nuestro
país, ya que además de las tarifas generales rigen aquellas tarifas convencionales que son
producto de tratados internacionales, también inciden en la complejidad el hecho de
que el régimen difiere según se trate de derecho de importación o de exportación. Por
otra parte, se debe tener en cuenta la finalidad predominantemente extrafiscal de este
impuesto. Conforme a tal finalidad, las tarifas pueden ser fijadas por circunstancias
113
originadas en objetivos de política económica, tales como producción de la industria
nacional, incentivo a la inversión extranjera, lucha contra las prácticas monopólicas y
contra dumping internacionales, etc.
EXENCIONES
Cuando por razones de índole fiscal o extrafiscal está exento del pago del impuesto; son
beneficios que recibe. Estos beneficios pueden consistir en exenciones, tales como en el
caso de las importaciones a reparticiones estatales, misiones diplomáticas, mercadería
extranjera en mero transito por el país, la liberación de los derechos por acuerdos
internacionales o por razones de interés nacional.
FRANQUICIAS
 Franquicias arancelarias: dentro de ellas tenemos al draw-back y las admisiones
temporarias.
- Draw-Back: es una franquicia que consiste en devolver o acreditar los derechos
pagados con respecto a materia prima que es importada por la industria
manufacturera nacional, y que luego de un proceso de elaboración es
exportada. Este procedimiento estimula la industria local, aliviando sus costos y
facilitando su desenvolvimiento financiero. Después del pago, no se tiene más que
la simple expectativa de un crédito que puede surgir en el futuro si los bienes por
los cuales ha satisfecho el tributo, se emplean en la fabricación de productos
terminados y si son exportados.
- Admisiones Temporarias: en este sistema, las mercaderías entran sin pagar
impuestos, estando condicionado este no pago a que dichas mercaderías se
exporten elaboradas, o a otra condición referida a la utilización o destino de los
bienes. Este sistema es más favorable que el anterior, dado que no exige
desembolso a los industriales. De tal manera se impulsa la industria nacional y se
evita el inherente trámite de cobro de derechos a la entrada de los artículos. Sin
embargo es difícil identificar los artículos que entraron con los que luego salieron
elaborados.
 Franquicias territoriales: Comprende la eximición de impuestos aduaneros para
cualquier mercadería que penetre dentro de un área territorial nacional, que se
considera, sin embargo, desnacionalizada para favorecer el comercio internacional.
De Juano distingue 3 especies de franquicias territoriales:
- Puerto Franco: es aquel que se considera libre el tráfico internacional y está
constituido por el área territorial a que pertenece.
- Zona Franca: es aquella que geográficamente y territorialmente debe ser
considerada de extensión más limitada. Esta zona no tiene población residente y
suele estar aislada del resto del país por barreras naturales o artificiales.
- Depósito Franco: es una zona mucho más restringida, en los límites de un puerto a
la cual pueden llegar mercaderías libres de derechos para ser industrializadas.
Las franquicias territoriales surgen con motivo de que ciertas porciones del territorio
nacional son sustraídas a la
jurisdicción aduanera, por lo cual las mercaderías
procedentes del extranjero pueden ingresar sin pagar los derechos correspondientes y salir
para el exterior con análoga franquicia. En cambio, si pasaran a otra zona del país “no
franca”, se deberá pagar los tributos aduaneros pertinentes.
REGIMEN ARGENTINO: NOCION GENERAL
El régimen argentino actual adopta en cuanto a las importaciones el sistema de tarifas
ad-valorem y según la ley 17352 para la determinación del tributo se toma en cuenta el
“valor normal de aduana” que es el precio que se estima pudiera fijarse para las
mercaderías que se importen a la fecha del registro de la declaración aduanera.
114
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N°9: “El Crédito y la Deuda Publica”
1. El Crédito Público. Concepto. Formas de materialización.
2. La Deuda Pública. Concepto. Clasificaciones. Formas de
extinción. Conversión y consolidación.
3. Teoría del Empréstito. Concepto. Naturaleza. Aspectos
Financieros, Económicos y Jurídicos. Clasificaciones de los
empréstitos.
4. Técnicas del Empréstito. Emisión. Formas de negociación.
Incentivos. Garantías.
5. Incidencia de la deuda pública y nivel de desarrollo. La
deuda publica en la Argentina y en las Provincias del NEA
____________________________________________________________
1. El Crédito Público. Concepto. Formas de materialización.
CONCEPTO
Por crédito público puede entenderse la aptitud política, económica, jurídica y moral de
un estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de que
goza por su patrimonio, los recursos de que pueda disponer y su conducta, como así
también en la honestidad del cumplimiento de sus obligaciones.
Según la ley de administración financiera (art. 56), se entenderá por crédito público a la
capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de
financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente
necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos,
incluyendo los intereses respectivos.
NATURALEZA JURIDICA
 Concepción clásica: sostienen que el crédito público aniquilaba el capital y que
era soportado por las generaciones futuras. Consideran que el empréstito era un
recurso de carácter extraordinario y suponía siempre un endeudamiento del país
que debían pagar las generaciones venideras. También consideran que el crédito
público es igual al privado, y lo que varía es el sujeto, algunas condiciones, la
magnitud y las garantías.
 Concepción moderna: sostienen que el crédito público es una mera transferencia
de medios financieros de los particulares hacia el estado. El crédito es soportado
por las generaciones presentes, ya que el estado resta a ellos la capacidad de
consumo e inversión; las generaciones futuras solo tendrán una operación de
transferencia, porque se detrae a unos para devolver a otros. Consideran al
empréstito como un recurso de tipo normal.
FORMAS DE MATERIALIZACION
El crédito público es una aptitud del Estado, no una acción concreta de endeudamiento.
Así, se materializa a través de los empréstitos, que son las operaciones crediticias
concretas mediante las cuales el Estado obtiene dicho préstamo.
115
2. La Deuda Pública. Concepto. Clasificaciones. Formas de extinción.
Conversión y consolidación.
CONCEPTO
Es la materialización de la aptitud del estado de contraer deudas, es cuando el estado
hace uso de su crédito y obtiene los recursos que requería. La deuda pública está
representada por todos los compromisos monetarios externos e internos, directos e
indirectos del estado que se han originado por el uso del crédito público.
CLASIFICACION
DEUDA INTERNA O EXTERNA
Según el lugar donde se toma la deuda. La misma es analizada desde distintos enfoques:
 Punto de vista económico: se centra en el origen de los fondos.
o Deuda interna: cuando los fondos se sustraen de la propia economía nacional,
provienen del capital del país. Está contenido en el mercado de capitales del país.
o Deuda externa: cuando los empréstitos son colocaciones del exterior, o sea que
provienen de economías extranjeras.
En el momento de la emisión y negociación, la deuda interna significara una
trasferencia del poder de compra privado hacia el sector publico; en el caso de la
deuda externa, lo que ocurre es que el estado ve incrementada sus disponibilidades. En
el momento del reembolso y pago de intereses, si la deuda es interna, esa riqueza
permanece en el país, mientras que si la deuda es externa, existe un flujo del país hacia
el exterior.
 Punto de vista jurídico:
o Deuda interna: es la que se emite y se paga dentro del país, resulta de la aplicación
de las leyes nacionales y en ellas son competentes los tribunales nacionales.
o Deuda externa: hay distintos aspectos o criterios para considerarla: lugar de emisión
de los títulos, moneda elegida, lugar de pago de la deuda, etc. El que prevalece
para determinar la deuda externa es el de lugar de pago, sobre todo cuando es
de aplicación la ley extranjera y tienen competencia los tribunales extranjeros.
DEUDA ADMINISTRATIVA O FINANCIERA
 Deuda administrativa: provienen del funcionamiento normal del estado, o sea de sus
distintas ramas administrativas y de sus gastos corrientes.
 Deuda financiera: son las que provienen de los empréstitos públicos.
DEUDA FLOTANTE O CONSOLIDADA
 Deuda consolidada: es aquella deuda pública permanente, atendida por un fondo
que requiere el voto anual de los recursos financieros. Es la deuda reconocida por el
estado. Puede ser de mediano o largo plazo. También puede ser perpetua o
reembolsable; esta última es cuando el estado contrae el compromiso de devolver una
vez finalizado el periodo; en la perpetua, el estado solo contrae la obligación de pagar
intereses y no devolver el capital y los inversionistas pueden recuperar el capital
enajenando dichos títulos.
 Deuda flotante: es aquella que contrae el estado por periodos reducidos de tiempo
para atender las necesidades momentáneas de caja debido al gasto de los impuestos
o al retraso de los ingresos ordinarios. Son de corto plazo, o sea no pasan al ejercicio
financiero siguiente.
DEUDA PERPETUA Y AMORTIZABLE
 Perpetua: el Estado asume la obligación de pagar los intereses de la deuda pero no
contrae la obligación de pagar la amortización de la deuda. Para que el Estado pueda
116
hacer uso del capital solicitado debe recurrir al Mercado de Capitales, donde va a
negociar los títulos para poder hacer uso del Capital.
 Amortizable: consiste en el pago de cuotas acorde a pactos realizados. Está definido
en la emisión del título como va a restituir el Estado el capital prestado.
DEUDA A CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO
 Corto Plazo: no supera el ejercicio económico o no supera el año. La manera más fácil
de endeudarse al corto plazo que tiene el Estado es no pagando sus gastos
devengados, los mismos son también denominados deudas administrativas, se
presentan cuando no pagan a los proveedores de los materiales que usan durante el
ejercicio, pero no solo son este tipo de deudas la que figuran en el corto plazo, también
existen otras como las Letras de Tesorería; las mismas se negocian con la intervención
de los bancos, quienes son los agentes financieros y colocan las letras en un plazo
general de 90 días o puede extenderse a 120 días, en el mercado también se puede
ver la tasa a la cual se negocian los títulos.
 Mediano Plazo: abarca hasta 10 años, algunos autores la extienden a 15 años.
 Largo Plazo: son aquellas de más de 20 años de plazo.
FORMAS DE EXTINCION DE LA DEUDA
Significa la extinción de la deuda o deudas del estado por el pago que ha hecho de ellas,
cuando se extingue con otros ingresos que no sean producto de otra deuda pública que
se origina.
 Amortización: se entiende por amortizar al reembolso, lo que se puede efectuar en
virtud de una obligación contraída (amortización obligatoria) o por voluntad del emisor
(amortización facultativa).
o Amortización obligatoria: el reembolso se efectúa en una fecha determinada. Se
puede hacer repentinamente, lo cual sucede en general en los empréstitos a corto
plazo, o paulatinamente, lo cual opera en lo prestamos de mediano y largo plazo.
Para el caso de la amortización paulatina, hay diversos procedimientos:
 Anualidades terminales: se va pagando el interés y una fracción del capital,
hasta saldar la totalidad de lo adeudado.
 Sorteo: cada título se reembolsa íntegramente y de una sola vez, cuando sale
sorteado, lo que se hace en forma anual.
 Licitación: procedimiento mediante el cual se efectúa el reembolso a aquellos
inversionistas que hagan la oferta más reducida para el rescate.
o Amortización facultativa: el estado se reserva el derecho de amortizar o no el
empréstito y de fijar las fechas en que hará efectiva tal amortización.
o Amortización indirecta: esta amortización es por vía de la emisión monetaria. Al
emitirse existe devaluación de la moneda, por lo tanto, los prestamos que se
deben, sin clausula de ajuste, se reducen por la inflación que provoca la emisión.
 Conversión: en sentido amplio, significa la modificación, con posterioridad a la emisión,
de cualquiera de las condiciones del empréstito. En sentido restringido, se dice que hay
conversión cuando se modifica el tipo de interés. Se suelen distinguir tres tipos
principales de conversión:
o Conversión forzosa: el tenedor se ve obligado a aceptar el nuevo título sin
alternativa alguna, ya que si no acepta el canje pierde el titulo. Se trata de un
procedimiento arbitrario que perjudica al crédito público y es contrario a nuestro
sistema constitucional.
o Conversión facultativa: el prestamista puede libremente optar entre conservar el
título viejo o convertirlo por el nuevo. Para que adopte esta ultima actitud es
necesario que el nuevo título le reporte ventajas de algún tipo. Se trata de un
método aceptable, por cuanto respeta el carácter contractual del empréstito.
117
o Conversión obligatoria: el prestamista tiene la alternativa de optar por el nuevo
título o ser reembolsado. La falta de expresión de voluntad del inversionista dentro
de un plazo determinado supone la aceptación tacita del nuevo título.
 Consolidación: existe consolidación cuando la deuda a corto plazo se transforma en
deuda a largo plazo o plazo intermedio. Aquí existe un cambio de condiciones
originales de contratación en los plazos, hay un canje de títulos.
3. Teoría del Empréstito. Concepto. Naturaleza. Aspectos Financieros,
Económicos y Jurídicos. Clasificaciones de los empréstitos.
CONCEPTO
Es la operación mediante la cual el estado recurre al mercado interno o externo en
demanda de fondos y logra cerrar trato con uno o varios acreedores que le prestan
dinero contra la promesa de reembolsar el capital, en la forma y condiciones acordadas,
con sus intereses también convenidos.
NATURALEZA JURÍDICA
 Empréstito como acto de soberanía: se niega el carácter contractual por las siguientes
razones:
o Los empréstitos son emitidos en virtud del poder soberano del estado.
o Surgen de autorización legislativa, siendo sus condiciones establecidas por la ley.
o No hay persona determinada a favor de la cual se establezcan obligaciones.
o El incumplimiento de las clausulas no genera acciones judiciales y el servicio es
atendido o suspendido en virtud de actos de soberanía.
o No hay acuerdo de voluntades en el empréstito, porque los títulos se lanzan al
mercado con valor establecido y la voluntad de los prestamistas no interviene en
el proceso formativo de la obligación.
 Naturaleza contractual: el empréstito es un acto bilateral en el que se establecen
obligaciones reciprocas para las partes y cuyo cumplimiento puede ser exigido
apelando ante autoridades jurisdiccionales. Se trata de un contrato, donde el estado
está renunciando a su soberanía y se coloca de igual a igual con los prestamistas,
entendiéndose a todos los efectos jurídicos derivados del contrato privado. Algunos
autores consideran que se trata de un contrato colectivo del estado con un conjunto
de prestamistas. Otros consideran que es un contrato de adhesión; el estado da a
conocer condiciones generales del mismo y estas condiciones son aceptadas por el
prestamista al adherirse. La doctrina francesa se inclina porque es un contrato de
derecho público y seria, en general, un contrato administrativo, por tratarse de un
contrato relativo al funcionamiento del servicio público y además, por ser voluntad de
los contratantes al someterse a un régimen especial de derecho público.
 Vinculado a la soberanía legislativa del estado: se establece una distinción entre
empréstitos internos e internacionales. En el caso de los empréstitos internos, las
personas que adquieren títulos públicos quedan sometidos al poder soberano del
estado. En el caso de los empréstitos externos, la soberanía estatal no puede modificar
unilateralmente el contrato.
 Contrato reglamentario o de colaboración: el empréstito es un contrato, pero de tipo
reglamentario. Considera insuficiente los argumentos a favor de la tesis de que es un
contrato, ya que no es un contrato ni un instrumento puro, sino una situación
intermedia.
 Contrato sui generis: por la característica singular del contrato de empréstito, no se lo
puede ubicar dentro de las categorías conocidas. Esto hace que los tratadistas lo
consideren un contrato sui generis, con elementos del derecho público y del derecho
privado.
118
ASPECTOS FINANCIEROS, ECONOMICOS Y JURIDICOS:
APECTOS FINANCIEROS Y ECONOMICOS: la deuda publica generada por el uso del crédito
público y materializada jurídicamente en el empréstito tiene decisiva influencia sobre la
economía de un país:
1) Efectos luego de decidida la emisión del empréstito: el análisis de los efectos
económicos de los empréstitos no estaría completo si no se consideran conjuntamente
las distintas implicancias de los mismos en las diferentes etapas por las que atraviesa:
a) Efectos de la emisión (primera fase): en el momento en que el Estado coloca los
bonos del empréstito en el mercado se producen:
 Efectos sobre el nivel de precios: bajan los precios de los bonos privados por la
entrada de mayor oferta y baja el nivel general de precios debido al aumento del
ahorro y la consecuente disminución del consumo.
 Efectos sobre la actividad económica privada: ésta baja como consecuencia de
que se transfieren fondos desde este sector hacia el Estado.
 Efectos sobre el ahorro privado: en general solo existe una transferencia de los
fondos prestables (ahorro) de activos privados a públicos, no hay un efecto sobre
el monto global del ahorro.
 Efectos sobre la formación de capitales: cuando existe escaso crédito bancario
disponible, se reducen aun mas los mismos (debido a la compra de títulos
públicos) aumentando el costo del financiamiento del capital; cuando existe
suficiente crédito bancario disponible, una reducción de los mismos por efecto de
la colocación de títulos públicos es ínfima y no afecta el costo de capital.
 Efectos sobre la distribución de la riqueza y el ingreso individual: no existe una
disminución del ingreso individual porque para los individuos solo se trata de una
inversión, una decisión de gasto en el tiempo.
b) Efectos del gasto publico (segunda fase): cuando el estado gasta lo recibido en
préstamo se producen:
 Efectos sobre el nivel de precios: suben los precios generales debido al incremento
de la demanda agregada.
 Efectos sobre la actividad económica privada: ésta aumenta como
consecuencia de que se incrementa el gasto en consumo e inversión publica, en
primera instancia, y privada, en segunda, por efecto del multiplicador.
 Efectos sobre el ahorro privado: aumenta el ahorro privado ya que el incremento
del gasto eleva el ingreso nacional.
c) Efectos sobre la cobertura mediante impuestos (tercera fase): cuando hay que
hacer frente al pago del capital recibido y sus intereses se producen:
 Efectos sobre el nivel de precios: hay efectos opuestos y resultados netos inciertos
debido a que se producen dos fuerzas contrarias en los precios: por una lado
bajan los precios por la reducción del poder de compra, si los impuestos son sobre
las rentas de los individuos; y por otro lado suben los precios por el incremento de
los impuestos a las ventas que se trasladan a los consumidores.
 Efectos sobre la actividad económica privada: ésta baja como consecuencia de
que se reduce la capacidad de compra de los consumidores por cualquier tipo
de impuesto.
 Efectos sobre el ahorro privado: éste también disminuye ya que se reduce el
ingreso disponible de los individuos; aunque depende también de otros factores,
tales como la riqueza de la persona y el impuesto de que se trate, pero en general
se puede afirmar lo antes dicho.
 Efectos sobre la formación de capitales: se reducirá la tasa de formación de
capitales debido a que los impuestos desestimulan el consumo y los créditos, y
mas aun si los impuestos gravan las ganancias del empresario.
 Efectos sobre la distribución de la riqueza y el ingreso individual: estos no son
medibles ya que dependerán del grado de progresividad y estructura de los
impuestos.
119
d) Efectos del servicio y pago de la deuda (cuarta fase): es la epata donde se pagan
los intereses y se amortiza el total adeudado, lo que produce:
 Efectos sobre el nivel de precios: los precios suben debido al incremento del
consumo por los fondos liberados a la economía por el Estado.
 Efectos sobre la actividad económica privada: ésta sube como consecuencia del
incremento del consumo, y por ende, de la demanda agregada.
 Efectos sobre el ahorro privado: si consideramos los intereses pagados, el ahorro
privado aumenta, ya que una parte de estos es destinada al ahorro y otra al
consumo. Si consideramos el pago de la deuda entonces no habría variación en
el ahorro privado.
 Efectos sobre la formación de capitales: se incrementa la tasa de formación de
capitales debido a que el incremento del ahorro privado significa mayor ahorro
disponible en las empresas para generar capitales.
 Efectos sobre la distribución de la riqueza y el ingreso individual: se produce una
distribución regresiva ya que los receptores de la amortización de la deuda son,
generalmente, personas más ricas.
Conclusión de los efectos económicos y financieros: los efectos netos son imposibles de
dilucidar debido a las fuerzas contrarias que afectan a las variables mencionadas.
2) Efectos antes de la decisión de emisión de un nuevo empréstito: todo lo descripto
anteriormente es información muy relevante para los prestamistas antes de decidir si
tomar o no un nuevo titulo de tal Estado. Si el mismo ingreso en una situación de
cesación de pagos, desde luego, es muy difícil que alguien este dispuesto a prestarle
por miedo a no recibir el dinero en el futuro. Además, es posible que el sector privado
tampoco reciba préstamos, o lo haga a tasas de interés muy altas.
Pero aún si el país no esta en cesación de pagos, el solo hecho de que crezca mucho
la deuda tiene consecuencias económicas adversas. El temor a una futura cesación
de pagos crece a medida que la deuda aumenta. Cuando esto sucede se incrementa
el Riesgo País, que es justamente el riego (subjetivo) que presienten los prestamistas de
que el país no pueda hacer frente en el futuro a sus deudas, trayendo como
consecuencia la suba de las tasas de interés exigidas para prestar el dinero, lo que
también hará retraer el gasto de consumo y la inversión. En conclusión, un aumento de
la deuda que impacte sobre el riesgo país puede ser recesivo.
ASPECTOS JURIDICOS: al analizar los aspectos jurídicos, es necesario recalcar que solo se
estudian los referidos a empréstitos de mediano y largo plazo, ya que los de corto plazo,
que son emitidos mediante letras del tesoro, corresponden a la gestión de la tesorería.
La Constitución Nacional establece que los empréstitos solo pueden ser dispuestos por ley,
la cual determinara su emisión y fijara su tipo de interés, forma de cancelación o
modalidades de amortización (artículos 4 y 75 inc 4 y 7).
La ley 24156 también concede gran importancia a este instituto, definiéndolo y
delimitando las finalidades que puede adoptar de: realizar inversiones productivas,
atender casos de evidente necesidad nacional, reestructurar la organización del Estado,
refinanciar los pasivos incluyendo los respectivos intereses. El párrafo final de la ley enuncia
un principio fundamental de las finanzas publicas: “se prohíbe realizar operaciones de
crédito publico para financiar gastos operativos”. Esta vedado para toda entidad del
sector publico nacional iniciar trámites para realizar operaciones de crédito publico, sin la
autorización previa de la Secretaria de Hacienda.
Según la misma ley, el órgano rector del sistema de crédito publico será la Oficina
Nacional de Crédito Publico.
CLASIFICACION
 VOLUNTARIOS: el estado, sin coacción alguna, recurre al mercado de capitales en
demanda de fondos, con promesa de reembolso y pago de intereses.
 PATRIÓTICO: es aquel que se ofrece en condiciones ventajosas para el estado y no es
enteramente voluntario, pues se configura en el caso una especie de coacción. Son
120
empréstitos cuyas clausulas contienen ventajas para el estado deudor, y que se hacen
suscribir con propaganda y apelando a los sentimientos patrióticos de la comunidad.
 FORZOSOS: los ciudadanos resultan obligados a suscribir los títulos. Se discute si esta
peculiar forma de obtener fondos se puede considerar realmente un empréstito.
Algunos autores consideran que los empréstitos forzosos están en un punto intermedio
entre el empréstito propiamente dicho y el impuesto. Se diferencian de los verdaderos
empréstitos porque carecen de voluntariedad, y de los impuestos porque tienen un
contravalor. Otros autores no lo consideran un verdadero empréstito, dado que no
existe acuerdo de voluntades. Tiene, en cambio, carácter de tributo, dado que nace
como consecuencia del ejercicio del poder de imperio por parte del estado, con
prescindencia de la voluntad individual.
4. Técnicas del Empréstito. Emisión. Formas de negociación. Incentivos.
Garantías.
EMISION
En el caso de los empréstitos de largo y mediano plazo, la emisión debe ser prevista por
ley, es decir por un acto emanado del poder legislativo, de las funciones que le asigna la
constitución nacional. El empréstito, entonces, no es una mera autorización, sino que esta
ordenado por la única autoridad que puede resolverlo. En cambio, en los de corto plazo
o de tesorería, existe una autorización general de emisión, estableciéndose que esa
autorización está limitado por el tope anual fijado por la ley de presupuesto.
FORMAS DE NEGOCIACION
Existen diferentes formas de negociación de los empréstitos.
- Suscripción pública: consiste en el lanzamiento de toda la emisión o de series
sucesivas, que se ofrecen al público. Éste puede adquirir los títulos directamente o en
las instituciones bancarias; en este último caso, los bancos actúan a titulo de simples
colaboradores del estado, pero no toman ninguna participación en la operación.
- Colocación por banqueros: el estado conviene con una o con varias entidades
bancarias la colocación de los títulos en el mercado, lo cual se puede hacer de dos
formas distintas. Puede suceder que el banco se encargue de toda la gestión de
colocación mediante el pago de una comisión, o bien, que el banco tome en firme
la emisión, entregando al estado el importe total del título y corriendo el riesgo de la
ulterior colocación. Este ultimo procedimiento asegura la colocación rápida e
integral del empréstito, pero determina un mayor sacrificio para el fisco, ya que los
banqueros exigen ganancias superiores.
- Venta en bolsas: el estado vende los títulos en la bolsa o mercado de valores a
medida que las necesidades lo exigen. Este procedimiento permite explorar las
condiciones del mercado, pero ofrece el inconveniente de su limitación, dado que
el lanzamiento de grandes cantidades de títulos puede causar perturbaciones en el
mercado bursátil.
- Licitación: este procedimiento es generalmente empleado para colocar las letras de
tesorería. Los títulos se ofrecen en licitación generalmente a las instituciones
bancarias y corredores de bolsa, y se adjudican según las ofertas más convenientes
para el estado.
INCENTIVOS
Mediante las ventajas concedidas a los suscriptores, el estado procura facilitar la
colocación de los títulos. Estas ventajas pueden ser de distinto tipo.
 Tipo de emisión: el titulo puede ser colocado “a la par” cuando se vende a su
importe nominal, lo cual sucede en condiciones normales. Si hay dificultades en la
colocación los títulos pueden ser colocados “bajo la par”, y entonces el adquirente
paga una cantidad menor que la expresada en el titulo.
121
 Prima de reembolso y premios: el titulo se coloca a la par, pero, en caso de
reembolso de capital, se paga al suscriptor una suma mayor a la nominal. Esto se
puede combinar con premios adjudicables por sorteo, como forma de lograr
mayores alicientes para los suscriptores.
 Efecto cancelatorio: se puede también otorgar a los suscriptores la facultad de
pagar impuestos y otras deudas estatales con títulos del empréstito. Como en este
caso el estado recibe los títulos por su valor nominal, si estos se cotizan más bajo en
la bolsa, el tenedor resultara beneficiado.
 Privilegios fiscales y jurídicos: los privilegios fiscales consisten en exenciones
tributarias totales o parciales con relación a los ingresos que pueden derivar de los
títulos, tanto en lo que respecta a su interés como a su negociación o trasmisión por
cualquier concepto. Se suele, asimismo, otorgar ventajas jurídicas, como la
inembargabilidad de los títulos (no se aplica en argentina).
GARANTIAS
Generalmente las garantías de un empréstito están dadas por la conducta del estado, su
sistema jurídico y el respeto por los derechos humanos. Las garantías pueden ser:
 Garantías reales: consiste en la afectación de bienes determinados, mediante
prenda o hipoteca.
 Garantías personales: implican el compromiso adoptado por un tercero de pagar las
sumas prestadas en caso de no hacerlo el deudor.
 Garantías especiales: consiste en la afectación de determinados recursos del estado
deudor, especialmente derechos aduaneros, producto de monopolios fiscales,
rentas portuarias, etc.
 Garantías contra fluctuaciones monetarias: tienden a proteger al prestamista contra
la depreciación del dinero. Por ello, en los contratos de empréstito se suele incluir
clausulas que garantizan la estabilidad del dinero que se reembolsa a los
acreedores, para compensarlos de cualquier desvalorización que afecte sus
intereses. Son de diverso tipo:

Garantía de cambio: el importe del servicio de la deuda se vincula con el
valor de una moneda extranjera considerada firme. Esta clausula no garantiza
totalmente a los acreedores, dado que el pago no se realiza en la moneda
extranjera sino en moneda nacional al tipo de cambio vigente.

Clausula oro: consiste en la obligación, a cargo del estado, de pagar la
deuda ajustada al valor internacional del oro.

Clausula de opción: el deudor tiene el derecho de elegir la plaza de pago
o el tipo de moneda.
5. Incidencia de la deuda pública y nivel de desarrollo. La deuda
publica en la Argentina y en las Provincias del NEA
Concentrándonos en la deuda interna, si como ocurre habitualmente en el caso de la
deuda consolidada, los servicios por intereses y amortizaciones se proveen mediante la
creación de nuevos impuestos o aumento de los existentes, la consecuencia será que en
definitiva, la incidencia de la deuda publica se identifica con la incidencia de los
impuestos creados o aumentados para cubrir los servicios. La incidencia de la deuda es
función de la estructura y carga del sistema tributario, o sea, del sistema financiero en su
conjunto. Si el sistema tributario es regresiva, la carga de la deuda también lo será, y
viceversa.
Mientras la deuda pública permanece dentro del país, el patrimonio nacional no
aumentara ni disminuirá, es decir que si la deuda es interna, ello no implica
enriquecimiento ni empobrecimiento de la Nación porque lo que hay es una transferencia
de fondos.
Cuando los títulos sean poseídos por los inversores extranjeros constituyen un crédito de
ellos contra el país considerado; el pago de dicho crédito y sus intereses disminuye el nivel
122
de vida de dicho país. Esto sucede porque cuando se hace un pago habrá un cambio en
la renta nacional, cuando se haga los pagos al exterior, habría entonces que incrementar
la producción, aumentar la exportación para proveerse de recursos. O sea que se
necesita mayores excedentes entre exportaciones e importaciones a los efectos de
poder cancelar la deuda.
Encontramos distintos efectos:
a) Sobre el consumo: el efecto general de la existencia de la deuda es aumentar el
porcentaje de ingreso total gastado en el consumo y ejerce así una influencia
expansionista sobre la economía.
b) Sobre la inversión: la existencia de la deuda torna al gobierno reacio de permitir
aumentos en las tasas de interés; estas últimas pueden mantenerse a niveles menores de
los que hubieran prevalecido de otro modo con el consiguiente estímulo para la inversión.
Por el contrario si la deuda genera temores sobre la futura estabilidad del crédito público,
las empresas pueden sentirse menos deseosas de emprender inversiones a largo plazo.
c) Sobre la liquidez: la existencia de la DP suministra a las personas un activo altamente
líquido que puede convertirse en efectivo en cualquier momento con escaso riesgo de
pérdida. Por lo tanto los individuos pueden aumentar el gasto mas rápidamente de lo que
podrían si tuviesen un patrimonio equivalente con otras formas de riqueza.
d) Sobre las obligaciones por intereses. La DP da lugar a una constante obligación por
intereses a partir de que la deuda puede incrementarse indefinidamente, los impuestos
deben ser mayores en una cantidad equivalente al monto de los pagos por intereses, que
lo que deberían ser de otro modo.
El pago de estos reduce cierta la distribución del ingreso ya que la correlación entre la
obligación tributaria y la propiedad de los títulos no es exacta. Todo depende de la
distribución de los títulos.
e) Sobre la balanza de pagos: si la deuda es interna, no hay verdadero crecimiento real
del patrimonio nacional. Si la deuda es externa el pago del crédito mas los intereses
necesitarán mayores excedentes de exportación sobre las importaciones (debido a que
habrá mayores servicios de la deuda que pagar).
LA DEUDA PÚBLICA EN LA ARGENTINA Y EN LAS PROVINCIAS DEL NEA:
La deuda pública de Argentina creció un 5,85% en 2007 y alcanzo los 144728 millones de
dólares. El incremento se debió mayormente al ajuste de los títulos por inflación, que
implico un alza de casi 4600 millones de dólares, y a unos 1390 millones de dólares por
aumento neto de la deuda.
Argentina cayo en cesación de pagos a comienzos del 2002 y completó un canje de
deuda en el 2005, con una aceptación superior al 76% de los acreedores. Si se suman a la
deuda regular los títulos que permanecen en cesación de pagos, el endeudamiento total
alcanza los 173585 millones de dólares. Solo el 47,2% de la deuda publica se encuentra en
moneda local. Argentina acumula cinco años consecutivos de crecimiento a tasas
superiores al 8% anual, lo que le permitió reducir el peso de la deuda como porcentaje del
PBI del 166,4% en 2002 al 56,7% en 2007.
Deuda publica %PBI
Deuda bruta del sector
publico nacional
Deuda
publica
%Deuda Bruta
Deuda en moneda
extranjera
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
45,7 53,7 166,4 138,7 127,3 73,9 64
56,7 48,5 49,1
2000 2001 2002
2003
2004
2005 2006 2007 2008 2009
94,3
75,8
75,6
51,4
96,9
79,1
52,8
52,1
52,5
La cuestión es porque si el país posee un superávit fiscal tiene la necesidad de seguir
emitiendo deuda publica; básicamente, porque mas allá de que la situación fiscal es
buena, no esta del todo controlada. La deuda sobrepasa a la recaudación fiscal, por lo
123
que solo una parte es soportada por ésta (alrededor de un 25%), otra parte por adelantos
transitorios del BCRA y otros por la emisión de nueva deuda.
Hay que tener en cuenta que el stock de la deuda argentina hoy puede llegar a variar
por dos motivos fundamentales: inflación y tipo de cambio. Como una parte importante
de la deuda esta emitida con ajuste del CER, si aumenta la inflación, aumenta la deuda;
además, las subas del tipo de cambio nominal llevan a que la deuda en pesos disminuya
cuando se la expresa en dólares. Por eso, si aumenta la inflación por sobre el aumento del
tipo de cambio, aumentara el stock de deuda.
La debilidad del gobierno nacional es la indexación de la deuda por CER. Aunque el
gobierno ya se encargo de “hacerla bajar”, manipulando la metodología con que se
calcula dicho índice, es así que por cada punto de inflación que se disfraza no se pagan
alrededor de U$S600 millones de la deuda indexada por CER (coeficiente de
estabilización de referencia, que no es otra cosa que la evolución del IPC).
124
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N°10: “El Presupuesto Publico”
1. El Presupuesto del Estado. Desarrollo del Concepto
Presupuestario. Enfoques macro y microeconómicos del
presupuesto. Etapas en el país. Naturaleza jurídica,
económica y política.
2. Conceptos actuales del presupuesto. Presupuestos
plurianuales. Características. Normativa vigente.
3. Los principios del Sistema Presupuestario. El principio de
equilibrio.
4. El Ciclo Presupuestario. Preparación del proyecto.
Planificación y presupuesto. Autorización legislativa.
5. La evaluación de la Cuenta de Inversión. Tipos de control:
Organismos Actuantes. Los presupuestos en las provincias
del NEA. Técnicas aplicables en su elaboración. Nociones
básicas.
____________________________________________________________
1. El Presupuesto del Estado. Desarrollo del Concepto Presupuestario.
Enfoques macro y microeconómicos del presupuesto. Etapas en el
país. Naturaleza jurídica, económica y política.
EL PRESUPUESTO DEL ESTADO
Es un acto de gobierno, mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se
autorizan estos últimos para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un
año. Formalmente es una ley cuyo contenido se divide en dos partes: autorización de
gastos y previsión de recursos.
FUNCIONES
Actualmente se considera al presupuesto del sector publico con las siguientes funciones:
- Movilizar y asignar recursos.
- Administrar e implantar programas y actividades.
- Evaluar los resultados de la ejecución presupuestaria.
- Contribuir a las metas de la estabilización y distribución.
- Determinar en cifras y por un periodo de tiempo la futura actividad del estado para
el cumplimiento de su contenido.
- Permite el conocimiento y control, por parte de la opinión pública y del poder
legislativo, de la actividad financiera del estado.
- Evidenciar el cálculo económico de la actividad financiera del estrado a través del
cotejo de gastos y de los recursos aprobados por el parlamento.
- Coordinar el plan económico del sector publico con el plan económico general.
125
DESARROLLO DEL CONCEPTO PRESUPUESTARIO. EVOLUCIÓN
El presupuesto tuvo su origen netamente político, y sus primeros antecedentes deben ser
buscados en Inglaterra. En 1215, los barones del reino obtuvieron un triunfo sobre el
monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que ningún tributo podía ser
establecido sin el consentimiento del Consejo del Reino. El concepto se reproduce en la
Petición de Derechos de 1628 y culmina en 1689 con la sanción del Bill de Derechos de los
Lores y los Comunes, donde se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos sin el
consentimiento del Parlamento o por un tiempo más largo o de manera distinta que la
fijada por él. Además, se separaron las finanzas de la Corona de las finanzas de la Nación,
diferenciándose los gastos del estado de los gastos del soberano, y requiriéndose que
ciertos gastos periódicos debían ser aprobados anualmente por el Parlamento. Esta
originaria versión del presupuesto se desarrolló progresivamente en Inglaterra durante los
siglos XVII y XVIII, aplicándose en Francia y en el resto del continente a partir del siglo XIX.
La noción tradicional del presupuesto es el agrupamiento de los gastos y recursos previstos
para el año siguiente en un solo documento que era aprobado por el parlamento. Las
concepciones financieras modernas han traído profundas transformaciones al
presupuesto, debido a la mayor participación del estado en la actividad economía en
general. La noción del presupuesto tradicional se amplía en el tiempo (plurianual o
cíclico) y en el espacio (presupuesto económico).
ENFOQUES MICRO Y MACROECONOMICOS DEL PRESUPUESTO
El presupuesto es un Acto de Gobierno, mediante el cual se prevén los ingresos y gastos
estatales y se autorizan estos últimos para un periodo futuro determinado, generalmente
un año.
Desde un punto de vista macroeconómico, se intentan visualizar los distintos impactos que
produce esta herramienta en la economía global, considerando el nivel del gasto, la
inversión y el ahorro público, el déficit fiscal y sus mecanismos de financiamiento.
El esquema ahorro- inversión- financiamiento del sector publico elaborado en base a la
metodología del FMI orienta a medir el impacto monetario de las variables
macroeconómicas que la conforman, con especial referencia al tamaño del déficit fiscal,
a fin de satisfacer las exigencias de los organismos de crédito.
A partir de 1993 la metodología utilizada responde al Sistema de Cuentas Nacionales de
las Naciones Unidas. Este sistema es una técnica que procesa las transacciones que se
dan a nivel macroeconómico en un ámbito geográfico institucional determinado. Las
entradas básicas de este sistema son las estadísticas y las contabilidades de las unidades
macroeconómicas de: sector empresas, sector gobierno, sector familias y sector externo.
Este sistema brinda información sobre el funcionamiento del Sistema económico en su
conjunto, por sectores institucionales y por actividades económicas; y procesa todas las
transacciones económicas financieras que se den en el universo “Sector Publico”, sean
estas propias de la cuenta producción, de la cuenta ingresos y gastos, o de la cuenta
acumulación y financiamiento de capital.
El aporte del sector publico a la metodología para el calculo del resultado presupuestario
se utiliza en tres relaciones: cuenta de producción de las empresas publicas (excedente
de explotación); cuenta de ingresos y gastos (ahorro o desahorro); y cuenta de
acumulación y financiamiento de capital (préstamo neto).
Desde un enfoque microeconómico, el presupuesto del gobierno es de fundamental
importancia porque es el centro de referencia para determinar los objetivos, políticas y
programas en la movilización y asignación de recursos. No existe gobierno, por mas rico
que sea, que disponga recursos ilimitados.
La esencia del presupuesto es la elección entre alternativas, y forma parte de otros
procesos e indica el medio por el cual se ejecutan planes, siendo por ello de crucial
importancia para el crecimiento económico, con implicancias para el control contable y
financiero.
126
El presupuesto es una estructura que se conforma a través de una participación
interdisciplinaria
institucional-jurídico-económica-administrativa-contable
y
de
procesamiento de datos; formando una lista de programas, actividades y proyectos con
un proceso que se interrelacionan. Este proceso traduce los objetivos del Estado,
prioridades y metas de políticas, bajo específicos programas y actividades mostrando sus
respectivos costos y productos. Su implementación conlleva periódicas revisiones en el
diseño del proyecto, consideraciones de costos y métodos de ejecución.
La fase final será la evaluación de resultados en términos de uso de recursos, productos
logrados y efectividad de los programas.
Presupuestar es un proceso continuo que debe permitir la flexibilidad en respuesta a las
condiciones cambiantes de la economía de un país y a presiones inflacionarias o
recesivas.
Funciones del Presupuesto:
Actualmente se considera al presupuesto del Sector Publico con las siguientes funciones:
1. Movilizar y asignar recursos.
2. Administrar e implantar programas y actividades.
3. Evaluar los resultados de la ejecución presupuestaria.
4. Contribuir a las metas de la estabilización y distribución.
5. Determinar en cifras y por un periodo de tiempo la futura actividad del estado para el
cumplimiento de su contenido.
6. Permite el conocimiento y control, por parte de la opinión pública y del poder
legislativo, de la actividad financiera del estado.
7. Evidenciar el cálculo económico de la actividad financiera del estado a través del
cotejo de gastos y recursos aprobados por el parlamento.
8. Coordinar el plan económico del sector público con el plan económico general.
Usos potenciales del presupuesto:
 Herramienta de política económica.
 Expresión de políticas publicas.
 Herramienta para medir la eficiencia y la productividad de los recursos.
 Instrumento para producir transformaciones estructurales.
 Determinante del sistema contable.
 Expresión del plan de gobierno.
 Instrumento asignador.
ETAPAS EN EL PAÍS
 PRIMERA ETAPA: DE LA ÉPOCA COLONIAL A LA UNIDAD NACIONAL (1767-1857)
En este periodo, se creó el Tribunal de Cuentas en el Virreinato del Rio de la Plata,
especialmente para controlar el uso de los fondos provistos por aplicación de
contribuciones y derechos de importación. En 1826, la Constitución Nacional establece
la facultad del Ejecutivo de preparar el Presupuesto Nacional el que debía ser
aprobado por el Congreso. Luego en la Constitución de 1853 se distribuye la facultad
de recaudar los impuestos entre la Nación y las Provincias, también dispone que el
Congreso debe fijar el Presupuesto de Gastos de la Nación y aprobar la Cuenta de
Inversión.
 SEGUNDA ETAPA: ORDEN CONSTITUCIONAL Y DESARROLLOS POSTERIORES (1859-1898)
En esta etapa se establece la reglamentación formal de los pagos de tesorería y se
dicta la ley de contabilidad nº 428, regulando los sistemas de control y la forma de
presentar la cuenta de inversión anual. En 1898 se reglamenta el proceso
presupuestario, especialmente en relación a la forma en que las instituciones del
gobierno podían recurrir a la firma de contratos y asumir obligaciones.
 TERCERA ETAPA: DESDE 1947 HASTA LA DÉCADA DEL ’80
Se sanciona la ley 12.961 que establece las normas de presentación del presupuesto y
el régimen del ejercicio financiero y sanciona los principios de unidad y universalidad
del presupuesto. En 1956 se adopta el criterio de separar los gastos corrientes de los de
127
capital y el principio de competencia en materia de gastos. Se crea el Tribunal de
Cuentas como órgano de control externo. El eje de control interno pasa a ser la
Contaduría General de la Nación. En 1963 se crea la Oficina Nacional de Presupuesto y
se incorpora la clasificación funcional de los gastos con especificación de los objetivos
de los programas. Por último en 1989 se introducen profundas reformas en la
administración financiera del estado y se introduce un plan de estabilización para
sanear la economía.
 CUARTA ETAPA: DESDE 1990 HASTA NUESTROS DÍAS.
En 1991 se aprueba la ley de convertibilidad, con un régimen cambiario fijo y el
respaldo automático de la base monetaria con reservas del Banco Central y se adopta
una política de contención de gastos. En 1993 entra en vigencia la ley de
administración financiera nº 24.156 que introduce un reordenamiento integral en la
administración de las finanzas publicas. Se crea la dirección de registro de la deuda
pública con la responsabilidad de implementar el sistema SIGADE (sistema de gestión y
administración de la deuda). El control interno paso a manos de la Sindicatura General
de la Nación y como órgano externo y auxiliar del Congreso Nacional, la Auditoria
General de la Nación. En 1994 se modifica la constitución nacional, se crea la Jefatura
de Gabinete, dándose rango constitucional a la Auditoria General de la Nación y
aumentaron las capacidades del Congreso en materia de control. Se dicta la ley
24.354 que crea el sistema de inversiones públicas, la subsecretaria de inversiones
públicas y la dirección nacional de inversiones y financiamiento de proyectos. Desde
1995 se produce un esfuerzo importante en la racionalización de recursos humanos.
NATURALEZA JURÍDICA, ECONÓMICA Y POLÍTICA
En los estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, en consecuencia
deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la constitución y por la legislación general
vigente. Villegas considera que el presupuesto tiene el carácter de ley formal con
respecto a los recursos (solo los calcula) ya que no los crea, sino que son otras leyes, con
total independencia del presupuesto, quienes lo hacen. En cuanto a los gastos la ley de
presupuesto no contiene normas sustanciales, pues solo se limita a autorizarlos, sin obligar,
por ello, al Poder Ejecutivo a realizarlos. La única obligación del Poder Ejecutivo es no
sobrepasar el límite máximo autorizado. En relación a las normas legales básicas del
sistema presupuestario argentino, tenemos en cuenta:
- Constitución nacional
- Ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector
publico nacional
- Ley de solvencia fiscal
- Ley de responsabilidad fiscal
- Otras normas (resoluciones, decisiones administrativas, etc.)
Desde el punto de vista político, el presupuesto es un plan de gobierno, ya que es la
expresión de un programa político manifestado en un actuar futuro, y un plan de
administración, dado que la prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de otras
actividades administrativas que requieren gastos dependerán de las partidas
presupuestarias. Como plan económico del sector público, el presupuesto constituye una
ley con eficacia obligatoria para los diferentes poderes a los que se encomienda su
ejecución.
2. Conceptos actuales del presupuesto. Presupuestos plurianuales.
Características. Normativa vigente.
PRESUPUESTOS PLURIANUALES
La doctrina financiera elaboro un concepto más prolongado en el tiempo que
comprende varios años, es el presupuesto plurianual. En nuestro país puede constituir una
ayuda para visualizar la adecuación de la política financiera al ciclo económico y la
128
evolución prevista en los fondos de estabilización. La necesidad de contar con un
presupuesto plurianual surge de la verificación de déficits históricos. Las proyecciones de
varios años brindan mayor previsibilidad; a nivel estado se cuenta con un adecuado
conocimiento de la situación macrofiscal y a nivel de los demás operadores económicos
cuentas con un marco temporal ampliado de referencia sobre el accionar del estado.
Como ventajas del presupuesto plurianual podemos citar: induce a una mayor
racionalidad (permite conocer el impacto futuro de las decisiones) y toma conciencia
anticipada de las dificultades. El horizonte de la proyección es de tres años, lo cual está
establecido legalmente. Se minimiza el criterio de clasificación por objeto del gasto y se
utiliza el presupuesto por programas. Se procura una estrecha vinculación con el
presupuesto anual. Los presupuestos plurianuales pueden actuar como palancas para
introducir disciplina y forzar a ministros y gerentes de programas a reevaluar las acciones
futuras, al exigir la justificación de los desvíos respecto de lo programado. Permite
anticipar dificultades fiscales futuras y explicitar la naturaleza de los problemas fiscales.
Frena la toma de nuevas decisiones de gastos y facilita a analizar los caminos de
reasignación de gastos. Su desagregación debe permitir medir su ejecución y reflejar
claramente las políticas presupuestarias. En cuanto a la metodología de elaboración,
debe ajustar a la utilizada en el presupuesto anual y considera importes máximos,
constituyendo así una instancia clave.
PRESUPUESTO DE EJECUCION
Se trata de un presupuesto basado en función de actividades y proyectos. Sus etapas
básicas serian:
- Desarrollo de una estructura programa/actividad para cada categoría.
- Modificar el sistema contable de tal manera que los costos puedan asignarse por
programas/actividades.
- Identifica medidas de trabajo (realizadas a nivel de actividad).
- Relaciona costos con medidas de ejecución, de tal manera que se establezcan
costos/tareas.
- Idear un sistema de control para constatar desvíos entre los objetivos y nivel de
actividad.
SISTEMA DE PLANEAMIENTO Y PROCESO PRESUPUESTARIO
Ha sido desarrollado en la década del ’60 como sucesor del presupuesto de ejecución.
Cuenta con las siguientes características:
- Identifica y examina metas y objetivos en cada área de la actividad gubernamental.
- Analiza el producto de un determinado programa en términos de sus objetivos.
- Mide el costo total del programa para varios años.
- Formula objetivos y programas a lo largo del año presupuestario.
- Analiza alternativas para hallar la más efectiva medida de los objetivos básicos de
los programas logrados.
- Establece estos procedimientos analíticos como parte alternativa de la revisión del
presupuesto.
PRESUPUESTO BASE CERO
Es el proceso presupuestario que requiere que cada administrador justifique todos sus
requerimientos presupuestarios en detalle, desde el inicio y transfiere la carga de la
prueba a cada administrador, dando el porqué gastaría tal suma de dinero. Las
actividades son analizadas en módulos de decisión, siendo sus características:
- Subdivisión de una jurisdicción en unidades de decisión.
- Generación para cada unidad de decisión de un numero de paquetes o módulos
de decisión.
- Orden prioritario de los paquetes o módulos de decisión.
129
-
Ajuste de la línea presupuestaria para cada cambio en los recursos, resultante en el
financiamiento de paquetes adicionales de decisión o en la supresión en caso de
falta de financiación.
PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
Comprende políticas, propósitos, fines y objetivos que satisfacerán las necesidades,
utilizando medios materiales, humanos y financieros. Tiene la característica de ser un
instrumento transformador, explicitador, dinamizador, flexibilizador, homogenizador, de
participación, de desarrollo, compatibilizador y desburocratizador. Tiene como elemento
básico al programa, que es un conjunto de actividades que permiten alcanzar total o
parcialmente el objetivo deseado. Posee una finalidad y una función. Como propósito se
centra en planear las actividades, controlar el cumplimiento e inducir al reordenamiento
administrativo. Las ventajas que posee son mejoras en el manejo de recursos y en la
programación del sector público. Las desventajas son que no detalla métodos ni provee
instrumentos operativos.
NORMATIVA VIGENTE
La ley 25.152 de administración de los recursos públicos establece en su art. 6:
“El Poder Ejecutivo nacional incorporará en el Mensaje de elevación del Presupuesto
General de la Administración Nacional, en conjunto con el Programa Monetario y el
Presupuesto de Divisas del Sector Público Nacional, un presupuesto plurianual de por lo
menos tres (3) años. Dicho presupuesto contendrá, como mínimo, lo siguiente:
a) Proyecciones de recursos por rubros;
b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica;
c) Programa de inversiones del período;
d) Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos
multilaterales;
e) Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento;
f) Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos;
g) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los
resultados económicos y financieros previstos.”
Además la ley 25917 denominada Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal establece
en sus arts. 5 y 6:
art. 5: “El Gobierno nacional incorporará en la formulación de las proyecciones de
Presupuestos Plurianuales que se presentan en el Mensaje Anual de Elevación del
Presupuesto General de la Administración Nacional, las estimaciones de los recursos de
origen nacional distribuidas por Régimen y por provincia y Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y el perfil de vencimientos de la deuda pública nacional instrumentada para el
trienio correspondiente.”
art. 6: “Antes del 30 de noviembre de cada año, los gobiernos provinciales y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, presentarán ante sus legislaturas las proyecciones de los
Presupuestos Plurianuales para el trienio siguiente, las cuales contendrán como mínimo la
siguiente información: a) Proyecciones de recursos por rubros. b) Proyecciones de gastos
por finalidades, funciones y por naturaleza económica. c) Programa de inversiones del
período. d) Proyección de la coparticipación de impuestos a Municipios. e) Programación
de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales. f) Perfil de
vencimientos de la deuda pública. g) Criterios generales de captación de otras fuentes
de financiamiento. h) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las
proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.”
130
3. Los principios del Sistema Presupuestario. El principio de equilibrio.
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
 PUBLICIDAD: el conocimiento general y particularizado del plan presupuestario es
condición fundamental para el control de las acciones del estado, por la opinión
pública y para que el sector privado ajuste sus propias actividades en función de la
economía del sector publico tanto en lo referente a los gastos como a los recursos, a
que ambos han de ocasionar efectos en la demanda y oferta de productos y servicios.
 CLARIDAD: el conocimiento del presupuesto se malogra si las previsiones
presupuestarias no son claras. Debe observarse que si bien la especificación detallada
de las distintas partidas puede contribuir a la claridad del presupuesto, el excesivo
parcelamiento puede provocar oscuridad en el conocimiento del plan estatal. Debe
ser entendible y apto para tomar decisiones además de reflejar la realidad económica,
financiera y política sin ambigüedad.
 EXACTITUD: las previsiones del presupuesto deben ser lo más exactas posibles. Ello no
excluye la posibilidad de error de aquellas cifras que sean estimaciones de futuros
eventos; pero no justifica la mala fe o astucia de los hombre del parlamento o Ejecutivo
para abultar (gastos) o disminuir (recursos) de manera intencional. Los errores
cometidos involuntariamente, debido a las fluctuaciones de la economía, exigen
proponer y sancionar una ley modificatoria del presupuesto.
 INTEGRALIDAD: el presupuesto debe contener, por separado, todos los gastos y todos
los recursos. Ello obedece a la función política del presupuesto, como también por su
función de racionalidad de la actividad financiera. Este principio exige:
- Que los gastos y recursos se registren en bruto (sin deducciones ni compensaciones)
- Que no haya afectación directa de uno o más recursos para cubrir ciertos gastos.
- En el caso de que exista un régimen de participación, puede adoptarse el método
de presupuestar el recurso a recaudar por su monto neto, con deducción del
importe participado, o bien por su monto bruto y computar como gasto el monto
de la subvención acordada.
- Los gastos y recursos de las empresas del estado y reparticiones descentralizadas
pueden no figurar por separado en el presupuesto general, sino solo por el déficit
de explotación o por las nuevas inversiones que el estado toma a su cargo, o bien
por la utilidad neta que el estado pueda apropiarse según las leyes respectivas.
 UNIDAD: todos los gastos y recursos deben estar reunidos en un solo presupuesto,
debido a que separar en dos o más presupuestos impide el juicio político de valoración
de la magnitud global del sector público y dificulta la adecuación de la actividad
financiera a un cálculo económico.
 ANTICIPACION: el presupuesto debe ser sancionado con anterioridad al comienzo del
periodo para el cual va a regir. Este principio no es infringido si, durante el curso del
ejercicio, es rectificado el presupuesto por haberse producido o incurrido en algún error
de estimación o alteración de la vida económica. La falta de sanción a su debido
tiempo según las normas vigentes implica la prórroga automática del presupuesto del
año anterior.
 ESPECIFICACION: debe ser especificado cualitativamente, dado que propicia la
especificación detallada de las diferentes partidas de gastos y la respectiva asignación
de los recursos; cuantitativamente, ya que se exige que se contraigan o realicen gastos
solo hasta el importe de los recursos previstos para ellos en el presupuesto, quedando
prohibidos, tanto los gastos que excedan las previsiones presupuestarias, como los que
estén fuera del presupuesto; y temporalmente, exigiéndose que los gastos deban ser
contraídos, asignados y pagados dentro del periodo para el cual hayan sido votados.
 TRANSPARENCIA: este principio consiste en dotar al presupuesto de adecuada
publicidad sobre sus aspectos esenciales, información que debe ser proporcionada en
forma clara y comprensible para personas de instrucción general. Se debe evitar ideas
genéricas en materia de política financiera y complicados cuadros de contabilidad
131
que confundirían al lector. Estos requisitos de publicidad y claridad son el punto de
partida de un presupuesto transparente.
 ANUALIDAD: exige la fijación para el presupuesto de un periodo anual que puede o no
coincidir con el año calendario.
 EQUILIBRIO: la idea del equilibrio es consustancial con el mismo concepto de
presupuesto, el instrumento en el que se expone la totalidad de los gastos y recursos
que le sirven de cobertura. Implica que las dos partes del presupuesto deban ser
iguales en sus montos globales. Los clásicos sostenían que los gatos debían ser iguales a
los ingresos, ya que un déficit podría traer inflación (cuando había financiación
monetaria) o llevar a la bancarrota (cuando se financiaba con endeudamiento), y un
superávit significaba un mal uso de los recursos privados. Los modernos afirmaban que,
en algunas circunstancias, se justificaba el déficit para tender al equilibrio
macroeconómico y se hablaba entonces de un déficit sistemático (vinculado al
sistema económico). La interpretación moderna no debe tomarse en el sentido que el
presupuesto debe tener un déficit de cualquier magnitud. El mismo dependerá del
impacto que se intente tener en la economía.
4. El Ciclo Presupuestario. Preparación del proyecto. Planificación y
presupuesto. Autorización legislativa.
EL CICLO PRESUPUESTARIO
El proceso vital del presupuesto comprende diversas fases que comienzan antes que
dicho instrumento tenga vigencia como ley de la Nación y se extiende hasta después de
finalizado el periodo temporal que abarca. El proceso consta de las siguientes etapas:
- Preparación (a cargo del Poder Ejecutivo)
- Sanción (a cargo del Poder Legislativo)
- Ejecución (a cargo del Poder Ejecutivo)
- Control (administrativo y parlamentario)
PREPARACIÓN DEL PROYECTO. PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO
Existe una estrecha relación entre la planificación y el proceso presupuestario, donde
presupuestar es una parte del proceso total de planificación. La programación implica la
formulación de objetivos y el estudio de las alternativas de la acción futura para alcanzar
los fines, y la reducción de estas alternativas de un número muy amplio a uno pequeño, y
finalmente la prosecución de la acción adoptada, a través de un programa de trabajo. El
presupuesto desempeña un papel importante, ya que facilita el proceso de elección
otorgando las bases para la comparación sistemática entre las distintas alternativas en
juego. Permite comparar los costos de cada elección y cuantificar relativamente las
ventajas y desventajas de cada proyecto. Existen varias razones por las cuales el Poder
Ejecutivo es el encargado de realizar la primera fase del futuro proyecto (históricas,
constitucionales, practicas). Es éste el que conoce con mayor precisión las características
de las necesidades públicas, establece las directivas básicas para formular el proyecto y
cuenta con dependencias especializadas en temas presupuestarios, así siguiendo un
orden jerárquico tenemos: 1) Ministerio de Economía; 2) Secretaria de Hacienda; 3)
Subsecretaria de Presupuesto; 4) Oficina Nacional de Presupuesto.
Entre las tareas operativas de la Oficina Nacional de Presupuesto está la de confeccionar
el proyecto de ley del presupuesto general de la Nación, lo cual debe hacer sobre la
base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados
y con los ajustes que sea necesario introducir. El Poder Ejecutivo Nacional debe establecer
anualmente las directivas básicas para la formulación del proyecto, en base a las
evaluaciones sobre la situación de país y conforme a una proyección de las variables
macroeconómicas a corto plazo, tanto nacionales como internacionales. De esta
evaluación surgirán las prioridades presupuestarias en general y los programas de
inversiones en particular. El PEN presentara el proyecto de ley de presupuesto general a la
132
Cámara de Diputados de la Nación, a través del Jefe de Gabinete, antes del 15 de
septiembre del año anterior para el que regirá, acompañado de un mensaje que
contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la
metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las
autorizaciones para gastar, así como las demás informaciones y elementos de juicio que
estime oportunos. El referido proyecto de ley de presupuesto general constara de tres
títulos, cuyo contenido será:
 Disposiciones generales: se establecerán las pautas, criterios y características de la
aprobación de los presupuestos, así como las normas especificas que regirán la
ejecución presupuestaria durante el respectivo ejercicio.
 Presupuesto de la administración central: se integra con el proyecto de presupuesto de
los recursos del PE, sus secretarias, ministerios, Poder Legislativo, Poder Judicial, Ministerio
Publico y Jefatura de Gabinete de Ministros, y el presupuesto de gastos de aquellos.
 Presupuesto de los organismos descentralizados: se plasma el cálculo de recursos y
gastos de las entidades descentralizadas.
AUTORIZACIÓN LEGISLATIVA
El proceso de sanción de la ley de presupuesto no difiere de aquel que es común para
todas las demás leyes. Tratándose de una ley, está claro que hasta no haberse producido
el pronunciamiento del Poder Legislativo, el presupuesto financiero carece de carácter
obligatorio para la administración y los administrados. La constitución nacional no
establece cual es la cámara que tiene la iniciativa de la ley presupuestaria, pero la ley
24.156 dispone que la presentación del proyecto se haga en la Cámara de Diputados
(art. 26). A su vez, otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar, reformar
o cambiar el proyecto, es decir que el Congreso tiene iniciativa en materia de gastos. Sin
embargo, por razones de orden financiero, las facultades parlamentarias deben
restringirse tanto para el aumento de partidas de gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo
como para la supresión o creación de fuentes de ingresos. La ley de administración
financiera contiene dos disposiciones:
art. 28: “Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto
presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, deber contar con el financiamiento
respectivo.”
art. 38: “Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deber
especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento.”
Ambas cámaras legislativas tienen comisiones especializadas que reciben el proyecto de
presupuesto, lo estudian y aconsejan la sanción de lo sancionable a la cámara
respectiva. Estas comisiones tienen facultades para hacer comparecer a los funcionarios
públicos que se encargaron de la preparación. El presupuesto sancionado por el
congreso pasa, como todas las leyes, al Poder Ejecutivo para su aprobación y
promulgación. Si el presidente no observa la sanción dentro del término de 10 días útiles,
se la considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria. La complejidad de las funciones
estatales torna imposible comprender todas las operaciones presupuestarias dentro del
lapso que el presupuesto comprende. Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos
a determinado ejercicio presupuestario.
- Presupuesto de caja: considera únicamente los ingresos y erogaciones efectivamente
realizados durante el periodo presupuestario, con independencia del origen de las
operaciones. Según este sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente en el termino
del año financiero y, por lo tanto, no puede haber residuo.
- Presupuesto de competencia: se computan los ingresos y gastos originados en el
periodo presupuestario, con prescindencia del momento en el cual se hagan efectivos.
Conforme a este sistema, las cuentas no cierran al finalizarse el año, pues deben
quedar pendientes hasta que se liquidan las operaciones comprometidas. El residuo
que resulte al final del año se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar al siguiente, y
se fija un periodo adicional para que se contabilice.
133
Según la ley 24.156, las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran al 31 de
diciembre de cada año.
5. La evaluación de la Cuenta de Inversión. Tipos de control:
Organismos Actuantes. Los presupuestos en las provincias del NEA.
Técnicas aplicables en su elaboración. Nociones básicas.
LA EVALUACIÓN DE LA CUENTA INVERSIÓN
El órgano encargado de confeccionar la cuenta de inversión para que la examine el
Congreso es la Contaduría General de la Nación. Dentro de los 4 meses de concluido el
ejercicio financiero las entidades del sector publico nacional, excluida la Administración
Central, deberán entregar a la Contaduría General los estados contables financieros de
su gestión anterior. Al cierre de las cuentas de ejercicio los organismos responsables de la
liquidación y captación de recurso, como asimismo de gastos y pagos, deberán reunir la
información, que, junto con el análisis de la correspondencia entre los gastos y la
producción de bienes y servicios que preparara la Oficina Nacional de Presupuesto, se
centralizara en la Contaduría General a los fines de la elaboración de la cuenta de
inversión. La cuenta de inversión deberá presentarse anualmente al Congreso antes del 30
de junio, conteniendo como mínimo:
- Los estados de ejecución del presupuesto de la Administración Nacional, a la fecha de
cierre del ejercicio.
- Los estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la Administración
Central.
- El estado actualizado de la deuda pública interna, externa directa e indirecta.
- Los estados contable-financieros de la Administración Central; un informe que presente
la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y muestre los
respectivos resultados operativos, económicos y financieros.
La cuenta de inversión contendrá comentarios sobre el grado de cumplimiento de los
objetivos y metas previstos en el presupuesto; el comportamiento de los costos y de los
indicadores de eficiencia de la producción pública; y la gestión financiera del sector
publico nacional. Con estos elementos, el Congreso aprobará o desechará la cuenta de
inversión.
TIPOS DE CONTROL: ORGANISMOS ACTUANTES
El control de la ejecución del presupuesto tiene principalmente una finalidad técnicolegal, vinculada a la comprobación sistemática de la regularidad de cumplimiento de los
actos de gestión y el adecuado manejo de los fondos públicos. Existen dos sistemas
principales de control:
- Legislativo: el control del presupuesto es realizado directamente por el Parlamento,
pero ello es solo en principio, ya que la complejidad de tareas obliga en la práctica
a delegar la función en otros organismos.
- Jurisdiccional: se basa en una Corte de Cuentas, tribunal independiente del Poder
Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales. Además existen organismos administrativos
que practican el control interno y subsiste el control final ejercido por el Parlamento.
El sistema argentino actual para el orden nacional, instituido por la ley 24.156, dispone un
sistema de control interno del PEN a cargo de la Sindicatura General de la Nación. Este
organismo consiste en una entidad con personería jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación. Es materia de su
competencia el control interno de las jurisdicciones que componen el PEN y los
organismos descentralizados y empresas y sociedades del estado que dependan de él,
sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica. El
sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nación,
órgano normativo, de supervisión y coordinación, y por las unidades de auditoría interna
134
que serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder
Ejecutivo Nacional. Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior
de cada organismo y actuaran coordinadas técnicamente por la Sindicatura General. Las
funciones más importantes de la Sindicatura General de la Nación son:
 Informar al presidente de la nación sobre la gestión financiera y operática de los
organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia.
 Informar a la auditoría general de la nación, sobre la gestión cumplida por los entes
bajo fiscalización de la sindicatura, sin perjuicio de atender consultas y requerimientos
específicos formulados por el órgano externo de control.
 Informar a la opinión pública, en forma periódica.
La Auditoria General de la Nación fue creada como ente de control externo del sector
publico nacional, dependiente del Congreso. Este organismo es una entidad con
personería jurídica propia, independencia funcional y financiera. Su carácter
parlamentario se refuerza porque su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la
distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por
resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de
Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, por vez primera.
Las modificaciones posteriores serán propuestas por la auditoria, a las referidas comisiones
y aprobadas por éstas. Su patrimonio estará compuesto por todos los bienes que le asigne
el Estado nacional, por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo
concepto al Tribunal de Cuentas de la Nación y por aquellos que le sean transferidos por
cualquier causa jurídica. (art. 116 ley 24.156). La norma constitucional establece que el
examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la
Administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de
la Nación, y que ella tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda
la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera que
fuera su modalidad de organización, y demás funciones que la ley le otorgue, y asimismo
tendrá intervención en forma necesario en el trámite de aprobación o rechazo de las
cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos. Entre otras funciones, tendrá
que dictaminar sobre los estados contables financieros de las empresas y sociedades del
estado, los entes reguladores de servicios públicos y los entes privados adjudicatarios de
procesos de privatización. En cuanto a la responsabilidad, toda persona física que se
desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoria
General de la Nación debe responder por los daños económicos que por su dolo, culpa o
negligencia ocasione en el ejercicio de sus funciones a los entes mencionados, siempre
que no se encuentre comprendida en los regímenes especiales de responsabilidad
patrimonial.
Control parlamentario: el art. 75, inc. 8, de la Constitución Nacional otorga al Congreso de
la Nación la facultad de aprobar o desechar la cuenta de inversión. El art. 85 establece
que el control externo del sector publico nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos será atribución propia del Congreso, debiendo su
examen y opinión estar sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la
Nación. El examen puede ser realizado en forma concomitante con la gestión, cuando los
actos sean de larga duración en el tiempo, o posterior a ella.
LOS PRESUPUESTOS EN LAS PROVINCIAS DEL NEA. TÉCNICAS APLICABLES EN SU
ELABORACIÓN. NOCIONES BÁSICAS. RESPONSABILIDAD FISCAL
Todas las jurisdicciones del NEA se adhirieron a la ley nacional mediante leyes provinciales.
PROVINCIA
CHACO
CORRIENTES
MISIONES
FORMOSA
LEY DE ADHESIÓN (DECRETO)
5483 (2569/04)
5639 (2834/04)
4166 (1742/04)
1461 (1110/04)
135
Según la normativa vigente (ley 25.917), cada provincia publicara en su página web el
presupuesto anual (una vez aprobado, o en su defecto, el Presupuesto Prorrogado, hasta
tanto se apruebe aquél) y las proyecciones del Presupuesto Plurianual, luego de
presentadas a las legislaturas correspondientes. Con un rezago de un (1) trimestre,
difundirán información trimestral de la ejecución presupuestaria (base devengado y base
caja), del stock de la deuda pública, incluida la flotante como así también los programas
bilaterales de financiamiento, y del pago de servicios, detallando en estos tres (3) últimos
casos el tipo de acreedor. A tales efectos se utilizarán criterios metodológicos compatibles
con los establecidos en la ley nº 24.156 y los clasificadores presupuestarios a los que se
hiciera mención en el artículo 4º de la presente ley. Asimismo, se presentará información
del nivel de ocupación del sector público al 31 de diciembre y al 30 de junio de cada año
con un rezago de un (1) trimestre, consignando totales de la planta de personal
permanente y transitorio y del personal contratado, incluido el de los proyectos
financiados por Organismos Multilaterales de Crédito.
Las reglas de política fiscal a tener en cuenta serian:
- Limitación del crecimiento del gasto público: cuando la tasa nominal de variación
del PBI sea negativa, el gasto primario podrá, a lo sumo, permanecer constante.
- Equilibrio financiero: se entiende por tal la diferencia entre los recursos percibidos y
los gastos corrientes (exceptuando los financiados por organismos internacionales)
y de capital (exceptuando los destinados a financiar la infraestructura social
básica).
- Limites al endeudamiento: los servicios de la deuda no podrán superar el 15% de los
recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios.
- Constitución de fondos anticíclicos: incorporan recursos generados en ejercicios
fiscales en los cuales no existe uso del crédito del Gobierno Nacional con destino a
la atención de los servicios de la deuda.
- Indicadores de la gestión pública:
o Gasto en personal sobre gasto primario
o Autofinanciamiento (recursos propios sobre recursos totales)
136
____________________________________________________________
UNIDAD TEMATICA N°11: “El Federalismo Fiscal”
1. Relaciones Fiscales Intergubernamentales. Concepto. El
problema de la coordinación financiera.
2. Distintos enfoques de la Hacienda Publica de Múltiples
niveles
de
gobierno:
descentralización
versus
centralización. Distribución del gasto e impuestos a distintos
niveles de gobierno. Criterios normativos.
3. Federalismo Fiscal. Concepto. Problemas relacionados con
la imposición.
4. Mecanismos de Coordinación Financiera: separación de
fuentes;
concurrencia;
coparticipación;
cuotas
suplementarias; asignaciones globales. Evaluación.
5. Los Regímenes de Coparticipación Federal de Impuestos:
aspectos
constitucionales.
Normativa
vigente.
Las
participaciones municipales en las provincias del NEA.
Principales aspectos.
____________________________________________________________
1. Relaciones Fiscales Intergubernamentales. Concepto. El problema
de la coordinación financiera.
RELACIONES FISCALES INTRAESTADO. CONCEPTO.
Cuando nos referimos a niveles múltiples de gobierno, nos referimos a niveles: nacional,
provincial y municipal. Cada nivel tiene facultades para gastar y exigir tributos. Si hubiera
un solo nivel, las decisiones se podrían tomar más ordenadamente, porque se podrán
ponderar las necesidades, analizar los gastos y recursos. La existencia de múltiples niveles
de gobierno trae problemas de compensación financiera, de coordinación financiera
intergubernamentales, etc.
EL PROBLEMA DE LA COORDINACIÓN FINANCIERA.
El problema se suscita cuando hay una división federal por la coordinación de las finanzas,
la asignación de funciones y la ubicación de los impuestos entre otros.
- Falta de correlación entre gastos y fuentes de recursos: algunas jurisdicciones poseen
recursos insuficientes para sus funciones y otras poseen mayores recursos de los que
necesitan. Esto provoca déficit o superávit no compensados. El problema se debe a la
falta de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno.
- Desigualdad de las fuentes de recursos en un mismo nivel gubernamental: se refiere a
la desigual distribución de la capacidad contributiva a un mismo nivel. Existen unidades
137
gubernamentales ubicadas a un mismo nivel con distinto nivel de desarrollo y con
distintas fuentes de recursos.
- Superposición de gravámenes: se da cuando los distintos niveles de gobierno aplican
los mismos tributos o gravámenes sobre las mismas bases económicas. Esta
superposición no puede ser atacada de ilegalidad inconstitucional, pero sigue siendo
un problema porque hay actividades muy sobregravadas y otras que quedan sin
gravar para ninguno de los niveles de gobierno.
- Caprichosa política fiscal: el problema surge por la falta de comunicación, cuando las
provincias y municipios no acompañan la política fiscal fijada por el estado nacional.
Siempre tienden a reducir el gasto público durante las depresiones, y así contrarrestar
los esfuerzos del gobierno nacional para lograr la recuperación; o incrementar sus obras
publicas en periodos de prosperidad, y así agravar las presiones inflacionarias.
- Necesidades de estímulos: muchas actividades son desarrolladas por los niveles
inferiores de gobierno (municipios) y generan beneficios que trascienden el ámbito de
los mismos. Por eso se debe estimular para que sigan desarrollándolas.
- Ilusión fiscal: creencia falsa de que los fondos provenientes de las unidades superiores
carecen de costos.
2. Distintos enfoques de la Hacienda Publica de Múltiples niveles de
gobierno: descentralización versus centralización. Distribución del
gasto e impuestos a distintos niveles de gobierno. Criterios normativos.
Los países pueden organizarse políticamente con diferentes grados de autonomía, en sus
distintos niveles de gobierno. Podemos distinguir dos modelos polares: el centralizado y el
descentralizado o federal.
En materia de finanzas publicas, esta problemática interesa en el sentido de ser necesario
definir los criterios para establecer el nivel de gobierno que debe realizar la producción y
prestación de bienes y servicios públicos y recaudar los tributos.
Este problema se plantea respecto de dos cuestiones distintas: los ingresos y los gastos. No
solamente hay que definir quien tiene derecho a cobrar los impuestos, sino que se debe
establecer que nivel de gobierno realiza el gasto público, y en consecuencia, como
financiar los desfasajes entre ingresos y gastos.
Al fenómeno de la financiación del gasto y recaudación de los tributos se agrega el
hecho de que, en organizaciones políticas con distintos niveles, suele ocurrir que junto con
un presupuesto global equilibrado, existan presupuestos desequilibrados en haciendas
subcentrales.
En este análisis un elemento clave a definir es la autonomía financiera de los Estados, es
decir, la capacidad que tiene un gobierno para decidir el nivel y la estructura de sus
gastos e ingresos.
Las Funciones del Gobierno son:
1) Prestación de Bienes y Servicios.
2) Promoción del Desarrollo.
3) Distribución Equitativa del Ingreso.
4) Estabilización del Nivel de Actividad.
Se debe analizar cómo y en qué grado se cumplen las funciones citadas:
- Gobierno nacional: funciones de prestación de bienes y servicios, de distribución, de
estabilización económica, de promoción del desarrollo. Respecto de los gastos, existe
un predomino en la provisión de bienes y servicios y en la promoción del desarrollo.
- Gobierno provincial: se ocupa principalmente de las funciones de provisión de bienes y
servicios públicos y subsidiariamente de la promoción del desarrollo.
- Gobierno municipal: se ocupan exclusivamente de la función de prestación de bienes
y servicios a grupos geográficamente localizados. La característica esencial de los
servicios de los municipios es la limitación geográfica de sus beneficiarios, así como la
distribución de los costos entre los mismos grupos beneficiarios.
138
En cuanto a la imposición, se debe analizar si un impuesto es apropiado para ser aplicado
por un nivel de gobierno. Musgrave propone los siguientes principios:
 Que la carga o base del impuesto se desarrolle totalmente dentro de la jurisdicción que
lo aplica.
 Que las distorsiones o efectos negativos en las decisiones de localización de las personas
o capitales sean reducidos al mínimo.
El problema de la distribución puede ser enfocado desde dos puntos de vista: la magnitud
del monto a asignar a cada nivel de gobierno y el tipo de recurso tributario más
adecuado para cada nivel de gobierno.
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL: VENTAJAS Y DESVENTAJAS
El concepto de descentralizar se refiere a transferir, ceder a diversas corporaciones u
oficios, parte de las funciones que antes ejercía el gobierno central. Tanto la recaudación
de los impuestos, como la producción de bienes y servicios públicos son potestad de los
diferentes sectores. Esta organización de la hacienda pública es propia de países
federales, donde la autonomía financiera depende fundamentalmente de su capacidad
para obtener ingresos propios, o sea, recaudar tributos.
Cuanto mayor sea la autonomía financiera, en teoría, mejor será la administración de la
gestión pública, ya que los estados de menor nivel tendrán mayor injerencia en la
definición de la estructura tributaria, en la progresividad del sistema en su conjunto y
producirán los bienes y servicios públicos que mejor satisfagan las preferencias de sus
habitantes.
Entonces, deben establecerse dos distribuciones de potestades: la de los ingresos y la del
gasto, o lo que es lo mismo, disponer que tributos recaudara cada nivel y cual gasto
deberá producir.
La atribución de tareas entre los niveles de gobierno debe realizarse en función de los
principios clásicos de las finanzas públicas: óptima asignación de los recursos para la
satisfacción de las necesidades públicas y privadas. Pero, no existe un criterio objetivo de
maximización del resultado de la asignación de gastos y recursos. No se puede aplicar
aquí la relación costo- beneficio, ya que la valoración depende de criterios políticos, que
son los que dan como resultado un orden de prioridades en el gasto público.
El sistema descentralizado combina las ventajas de la centralización de la política
monetaria, de redistribución de ingresos y de provisión de bienes públicos puros, mientras
descentraliza las decisiones que tienen un alcance geográfico determinado.
VENTAJAS
 Mayor probabilidad de adaptación en la provisión local de bienes a las
preferencias de los consumidores.
 Mejora la posibilidad de control por parte de los usuarios.
 Evita (o atenúa) los favoritismos políticos entre el gobierno central y los subcentrales.
 Permite delimitar perfectamente los beneficiarios del gasto público y por ello es
sencillo identificar el nivel de gobierno que debe realizar la prestación.
DESVENTAJAS
 Existencia de varias legislaciones. Cada nivel de gobierno establecerá su propia
legislación tributaria y administrativa.
 Múltiple fiscalización. Cada provincia establecerá su propia oficina de recaudación
de impuestos.
 Aumento geométrico de la presión tributaria indirecta.
 Puede generar una doble imposición, definida como el hecho de que dos o más
autoridades tributarias graven el mismo hecho o base imponible.
 Perdida de economías de escala en la producción.
TEOREMA
El teorema de la descentralización de Oates establece que para un bien público, sujeto a
ciertas restricciones planteadas, será siempre más eficiente la provisión por los gobiernos
locales que por el gobierno nacional. Éste, al proporcionar la misma cantidad de bienes a
139
todos los habitantes, se podrá adaptar mucho menos a las preferencias de los diferentes
grupos. Esto está relacionado con el principio de subsidiariedad, entendido éste no en
términos de subsidio sino de subsidiario, es decir que actúa en forma supletoria. Siempre
que sea factible, los servicios deberían ser prestados por la unidad política o administrativa
más baja posible, de lo contrario, subsidiariamente por el nivel superior. El objetivo no es
llevar a los niveles más bajos todo lo que sea posible, sino todo lo que implique una
relación costo-servicio más baja.
CONSIDERACIONES DE EFICIENCIA
La teoría de Charles Tiebout, conocida como “voto con los pies”, plantea la existencia de
un contribuyente consumidor que estudia las diferentes combinaciones de estructura
impositiva local y provisión de bienes y servicios públicos y, en base a esta comparación,
decide su lugar de residencia. De este modo la eficiencia económica se fortalece al
permitir una asignación de recursos que está más en consonancia con los gustos de los
consumidores. la descentralización puede dar lugar a una mayor experimentación e
innovación en la producción de bienes públicos; esto va a estar dado por las presiones
competitivas que resultan de un número más elevado de productores-municipios. Existirán
algunas razones para pensar que la descentralización puede llevar a niveles más
eficientes de output publico, puesto que las decisiones del gasto están mucho más
relacionadas con el coste real de los recursos.
CONSIDERACIONES DE EQUIDAD
La doble imposición se presenta cuando dos o más jurisdicciones tributarias percuten el
mismo hecho o base imponible en ciertos casos y en otros no; es decir, cuando se ve
afectada la equidad. En cambio, no tiene lugar ninguna alteración de la equidad
horizontal cuando dos o más jurisdicciones de distinto nivel gravan la misma base o hecho
imponible. Cuando dos impuestos se superponen de ese modo puede haber quizás un
tributo más alto, pero ese es un problema ajeno a la doble tributación, que puede darse
también con una sola percusión. Musgrave expresa que la única forma de usar los
términos de doble imposición o subimposición que tenga sentido en relación a la
equidad, es cuando se hace para indicar discriminaciones a favor o en contra de
determinados contribuyentes en términos de un índice de igualdad dado. Es falaz el
concepto de doble imposición como hecho de gravar una cosa más de una vez. Solo es
cuestionable la doble imposición cuando implica discriminación (es decir, normalmente la
horizontal). Y es cuestionable la subimposicion porque también constituye discriminación
contra los que pagan, unos sí y otros no.
MODELO CENTRALIZADO:
Es el modelo financiero en el cual la hacienda del nivel central es la única que obtiene los
recursos directamente de los ciudadanos, y, por tanto, será normalmente la única con
capacidad para establecer impuestos, decisión que se adoptara en su parlamento.
En este mismo parlamento se decidirá también la financiación de las haciendas
subcentrales, esto es el volumen de recursos que la hacienda central transferirá a cada
una de ellas para que puedan atender sus gastos. La clave de este modelo de
financiación esta en la determinación de esas transferencias, en los criterios que se utilicen
para determinar su cuantía y en las formas y modos de hacerlo. Todo ello requiere de la
existencia de reglas claras y objetivas que establezcan la forma de cuantificar las
transferencias e instrumentarlas.
En este modelo la cuantía de los recursos que deban transferirse a las haciendas
subcentrales dependerá de sus necesidades de gastos. Esto se puede determinar de
diversas formas, siendo una de las mas sencillas tomar en cuenta el numero de habitantes,
lo que no siempre es posible debido a las diferencias en la composición de la población, y
por ello, en sus necesidades de servicios públicos, niveles de renta, y empleo y desarrollo.
Por esto, será necesario acudir a otros procedimientos para establecer el volumen de las
transferencias (procedimientos similares a los de los sistemas descentralizados).
140
La implementación de las transferencias se realiza habitualmente mediante créditos en el
presupuesto de la hacienda central, a favor de las subcentrales.
La cuantía de cada asignación debería establecerse en función del logro de los objetivos
asignados en el ejercicio anterior, más variaciones motivadas por: aumentos en los precios
de los bienes y servicios públicos a producir o sus insumos; aumentos en el PBI; y aumentos
de las necesidades de dichas haciendas subcentrales. También podría tomarse en cuenta
la evolución de la recaudación tributaria del nivel central. Algunas de estas pautas
mencionadas pueden establecerse de manera automática, lo que podría generar
inconvenientes, si por ejemplo, el gobierno central debe aumentar la recaudación para
solucionar su propio déficit, y verse obligado por el sistema aplicado a aumentar los envíos
de fondos a los gobiernos subcentrales, dificultando la solución de su propio problema.
Ahora, este tipo de inconvenientes se puede solucionar, por ejemplo, mediante
transferencias con criterio devolutivo: ceder un porcentaje de la recaudación de
impuestos nacionales obtenida en territorio del gobierno subcentral.
En algunos países que aplican modelos centralizados, los niveles subcentrales tienen cierta
facultad para decidir su estructura de gastos, pero lo que los diferencia de los que aplican
el modelo descentralizado es que la capacidad de establecer impuestos es solo
adjudicada al gobierno central.
DISTRIBUCION DEL GASTO E IMPUESTOS A DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO.CRITERIOS
NORMATIVOS
En el caso de la distribución de Gastos, son tres los criterios para distribuir los mismos:
1-Criterio de eficiencia: se debe tener en cuenta en que nivel una determinada función
se realiza con mayor eficiencia. Los niveles superiores de gobierno logran ciertas
economías de la producción en gran escala, que se pierden si las actividades son
llevadas a cabo por las unidades menores. Por ejemplo: existen funciones que para ser
eficientes solo deben ser llevadas a cabo por el gobierno nacional, como ser defensa,
relaciones exteriores, diplomacia, etc. Algunas actividades como educación podrían ser
desarrolladas por las provincias (hoy es así). La ejecución a niveles superiores lleva consigo
el problema de la burocratización, provocando una mala utilización del material humano
y mal aprovechamiento de las tareas, por ello se deben conservar algunas actividades en
manos de las unidades gubernamentales menores. Ejemplo: los bomberos a nivel local.
2- Patrones de uniformidad: ciertas actividades requieren ser prestadas uniformemente en
todo el país. Ejemplo: Política monetaria, política fiscal, etc. Otras actividades como
asistencia social, caminos y educación la necesidad es menor. Sin embargo en tales
actividades se hace necesario cierta uniformidad ya que las políticas seguidas en
determinadas zonas afectan en verdad a las situadas en otras. En función a los intereses
de todo el país no deberá privarse de facilidad educativa a niños que se desarrollan en
ciertas zonas del país, en comparación con las disponibilidades en otras, al menos hasta
ciertos niveles mínimos. Si la actividad es puramente local, como el alumbrado público, la
uniformidad carece de importancia.
3- Criterio de conveniencia de ubicar las funciones en los estratos más cercanos a los
consumidores: se debe tratar que las prestaciones de los servicios se encuentre lo mas
cercana posible a los usuarios, para poder satisfacerlas en cantidad y calidad adecuada.
El nivel que está en permanente contacto con los individuos, es el nivel municipal.
Los Criterios para la asignación de tributos son:
1-Eficiencia administrativa: Cada tributo debe ubicarse en el nivel que esté en mejores
condiciones para captar o medir la base imponible del tributo. Ejemplo: Difícilmente la
Nación pueda cobrar un impuesto inmobiliario, será más adecuado que lo cobren los
municipios que tienen más información acerca de los mismos.
2-Naturaleza de los efectos económicos: Tiene que ver con la posibilidad de migración de
la base unificada a nivel superior para que no se de una traslación de actividades de
141
provincias a provincias. Ejemplo: cuando en un municipio se aplica un impuesto y en otro
cercano no se aplica.
3. Federalismo Fiscal. Concepto. Problemas relacionados con la
imposición.
CONCEPTO. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA IMPOSICIÓN
Es la política y sistema político de gasto público, basado en la libertad de acción y de un
amplio margen de actuación sobre la legislación de sus propias leyes, convenidos a sus
propios intereses y realidad local, de acuerdo a su propio potencial económico. Se rigen,
sin embargo, de acuerdo a una política económica central que vela por el bienestar de
la nación, relacionado a la aplicación de las erogaciones del aparato estatal
departamental, además de sus propios gastos en pro de su desarrollo local, siempre de
acuerdo a sus propias expectativas y responsabilidad fiscal.
El corazón del federalismo fiscal se encuentra en la rama asignación, ya que, para los
bienes públicos locales debería permitirse la diferente provisión entre jurisdicciones,
dependiendo de las preferencias de sus ciudadanos. Los objetivos de distribución y
estabilización, sin embargo, requieren la responsabilidad primaria del nivel central. Es
función del gobierno central la estabilización y distribución y es función de cada estado
descentralizado la función asignación. En ella se encuentra la base del federalismo fiscal.
Los fundamentos de la función estabilización del gobierno federal son el vínculo entre las
políticas fiscal y crediticia, en manos del gobierno nacional; el reducido alcance de los
gobiernos locales para el manejo descentralizado de la demanda agregada; y los
arbitrajes interregionales que neutralizan la acción de los agentes económicos ante los
incentivos o desincentivos fiscales. La competencia del poder central para la función
distribución surge por la imposibilidad de los gobiernos locales de contemplar
redistribuciones regionales y las posibles reacciones de los ciudadanos por disconformidad
frente a la política redistributiva del gobierno local. Respecto de la función asignación
aparecen argumentos para justificar su carácter descentralizado; como también para
defender su centralización. La teoría normativa también se ocupa de la asignación de los
instrumentos tributarios. El principio básico para la selección de fuentes impositivas a nivel
local es que los tributos deben recaer sobre la riqueza o los ingresos de los residentes
locales, debiendo evitarse la exportación de impuestos a residentes de otros estados y los
procesos migratorios entre estados, ya sea de trabajo o de capital. El gobierno central
está en mejores condiciones para concentrar mayor poder tributario que los gobiernos
locales, en especial al aplicar impuestos progresivos redistributivos o que graven bases
tributarias móviles (ventas, capital). Mientras que los niveles de gobierno descentralizado
deben ejercer su potestad con impuestos que graven bases tributarias inmóviles
(inmuebles) o deben descansar sobre cargos a usuarios (tasas, aranceles). La centralidad
de las facultades impositivas es mayor que la del gasto público, a raíz de lo cual se
producen las denominadas brechas fiscales: superávit financiero a nivel central con
déficit financiero a nivel provincial. El uso de transferencias intergubernamentales como
subsidios y aportes, se ha constituido en moneda corriente de nuestro federalismo fiscal.
En Argentina, la mayoría de los gobiernos provinciales obtienen más del 50% de sus
ingresos vía aportes provenientes del poder central
4. Mecanismos de Coordinación Financiera: separación de fuentes;
concurrencia; coparticipación; cuotas suplementarias; asignaciones
globales. Evaluación.
SOLUCIONES TÉCNICAS: SEPARACIÓN DE FUENTES, COPARTICIPACIÓN, CUOTAS
SUPLEMENTARIAS, ASIGNACIONES GLOBALES
Los países afectados por los problemas de coordinación financiera han creado diversas
soluciones que la doctrina ha agrupado por sus características, evaluando las ventajas y
142
desventajas de cada una. El problema técnico es procurar recursos adecuados para
conciliar las autonomías provinciales con la nación. En todas las doctrinas no se trata el
reparto de funciones y de gastos sino la distribución de los recursos. Así surgen los
siguientes sistemas:
 CONCURRENCIA: no existe una coordinación. Los gobiernos tienen libre acceso a todas
las fuentes tributarias. Una ventaja es que cada nivel adopta mayor fuerza financiera,
por el libre acceso a las fuentes más ricas y de rendimiento más flexible, y en
contraposición vemos que se producirán superposiciones de gravámenes,
multiplicación de actividades fiscales, y ruptura de toda política fiscal unitaria. Otra
ventaja es que crea responsabilidades en los organismos políticos, porque deben
ponderar adecuadamente qué fuentes usaran y en qué medida.
 SEPARACIÓN DE LAS FUENTES TRIBUTARIAS: este sistema tiende a asignar a cada nivel de
gobierno fuentes determinadas de recursos para su explotación. Es adecuado solo en
los estados gendarmes con pocas funciones bien delimitadas y un número reducido de
gastos. A medidas que se amplían las funciones estatales y por ende sus gastos, el
sistema se torna inadecuado. se elimina la proliferación de administraciones fiscales,
porque cada una va a tener la administración de las fuentes que le esté permitido usar.
Sin embargo, es un sistema muy rígido para adecuar la recaudación al permanente
crecimiento del Estado que demanda más gastos. También resulta inadecuado
respecto del problema de la política fiscal a la equitativa distribución de la carga,
según el principio de la capacidad contributiva, de la redistribución del ingreso, de la
estabilización y el desarrollo.
 COPARTICIPACIÓN: la recaudación del gravamen se concentra en una unidad de
gobierno y parte del monto es distribuido entre las menores según el lugar de
recaudación. Este sistema elimina las pérdidas de la doble administración de un mismo
tributo, da acceso a las unidades menores a recursos que se les hubiera negado con el
sistema de separación porque son difíciles de emplear para ellas y genera una escasa
interferencia con la autonomía financiera de las unidades menores. Sin embargo,
aumenta la dependencia de las unidades menores a las de mayor importancia, ya que
se le quita en parte la administración de sus propios recursos y se deja de lado las
necesidades locales.
 CUOTAS SUPLEMENTARIAS: la nación tiene poder fiscal y dicta normas tributarias, fija y
establece los distintos tributos; mientras que las provincias establecen cuotas
adicionales sobre los impuestos del primero. Normalmente se fijan topes. Este sistema
evita la proliferación de la administración fiscal; genera una ilimitada autonomía
financiera, ya que la fijación de las cuotas las deciden los organismos provinciales o
municipales; origina una política unificada en materia tributaria y permite la utilización
de fuentes más rentables. No obstante, es difícil determinar el limite adicional que
pueden imponer los niveles inferiores y si la tasa se aplica solamente en algunas
jurisdicciones puede originar migraciones de una zona a otra.
 ASIGNACIONES: se trata de un sistema de subsidios con el cual los gobiernos centrales
otorgan asignaciones en dinero a las unidades menores. Pueden ser:
 ASIGNACIONES GLOBALES: se dan asignaciones de los estados miembros al estado
federal y este luego los reparte de nuevo a los estados miembros. Se asignan
recursos sin una actividad específica. Consiste en la transferencia de los niveles
superiores a los niveles inferiores sin afectación a gastos determinados. Permite una
política fiscal uniforme. Se evita la superposición de gravámenes y la proliferación
administrativa fiscal. Con este sistema se pueden lograr los fines de redistribución
del ingreso, estabilización económica y desarrollo. Pese a esto, las provincias
pierden su autonomía.
 ASIGNACIONES CONDICIONALES: se diferencia de la anterior en que las
transferencias tienen un fin especifico y generalmente trae aparejada la obligación
por parte de los entes receptores de efectuar una rendición documentada.
Además de las ventajas que se manifiestan en las asignaciones globales, este
143
sistema reduce el uso de fuentes de recursos poco satisfactorias, soluciona los
problemas de desigualdad de fuentes de recursos entre unidades de igual nivel y
puede elevar el nivel de actividad que resulte de interés nacional.
EVALUACION:
En países que han adoptado la forma federal de gobierno la armonización tributaria
puede ser vertical u horizontal. En general, se observa mayor preocupación por los
problemas de la armonización tributaria horizontal.
En un extremo se halla el caso de Australia que es físicamente la más centralizada de las
federaciones desarrolladas, donde no hay realmente un problema de armonización
tributaria para tratar, porque los estados no reciben impuestos de significación. Ellos tienen
prohibido aplicar impuestos a las ventas y a las rentas. Sus ingresos se limitan a pequeños
impuestos sobre las nominas de salarios y otros gravámenes menores. Son prácticamente
enteramente dependientes de las transferencias del gobierno central.
En Alemania la principal fuente de recursos de los estados son los impuestos que son
compartidos en el sentido que son recaudados por el gobierno central y luego repartido
entre este y los estados, de acuerdo a una formula previamente acordada.
En el caso de Canadá el impuesto personal a la renta el aplicado uniformemente en todo
el territorio y su producido es coparticipado entre en gobierno federal y los gobiernos
provinciales. Existen diferencias significativas en las tasas y entre provincias, las que han
originado cambios para aumentar la armonización.
En Suiza, considerada como la federación mas descentralizada de todas, no hay
problemas de armonización de impuestos indirectos, ya que estos solo pueden ser
aplicados por el gobierno central.
En resumen, la experiencia con respecto a la armonización tributaria de estados federales
es muy variada, ya que oscila entre la completa armonización de Australia, Alemania,
Canadá y Suiza respecto de los impuestos de corporaciones y la menor armonización de
los impuestos indirectos.
5. Los Regímenes de Coparticipación Federal de Impuestos: aspectos
constitucionales. Normativa vigente. Las participaciones municipales
en las provincias del NEA. Principales aspectos.
LOS REGÍMENES DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL Y PROVINCIAL DE IMPUESTOS
Para unificar y distribuir los impuestos se deben considerar los siguientes aspectos:
 Problema constitucional: se discute la constitucionalidad, ya que el artículo 121 de la
C.N. dice que es facultad inherente a las provincias.
 Procedimiento de gestación de leyes: no le dan participación a las provincias. La
nación impone su contenido.
 Poder fiscal fundamentado: debería basarse en las potestades establecidas por la
constitución nacional.
 Distribución primaria: primera participación. Se tenía en cuenta la población, la
necesidad de cada provincia y el desarrollo.
NACION
PROVINCIAS
DERECHOS ADUANEROS
IMPUESTOS INDIRECTOS (concurrente con
IMPUESTOS INDIRECTOS (en concurrencia la nación)
con las provincias)
IMPUESTOS DIRECTOS (permanente y
IMPUESTOS DIRECTOS (excepcional)
exclusiva)
ASPECTOS CONSITUCIONALES:
El Pacto Fiscal del 12 de agosto de 1992, ratificado por ley 24.130, es el primer Pacto
suscrito entre la Nación y las provincias y contiene tres disposiciones importantes:
144
1. En primer lugar, se dispuso destinar un 15% de los fondos coparticipables al
financiamiento del Sistema Nacional de Seguridad Social.
2. También se resolvió retener una suma fija de 43,8 millones mensuales (45,8 millones a
partir de 1993), para atender la situación de provincias con desequilibrios financieros.
3. Por último, la Nación garantizaba a las provincias un monto mínimo de fondos producto
de la distribución secundaria de 725 millones.
En 1993 se crea el Pacto Fiscal 2 en el se ausentaron Córdoba y Tierra del Fuego.
Su objetivo es la realización de actos de gobierno para promover el empleo, la
producción y el crecimiento.
Tenía 4 cláusulas
1. Adecuar y/o modificar tributos provinciales para aumentar el sistema de recaudación
eximieron la producción primaria e industrial que esté ubicada en la provincia
2. Eliminar restricciones a la oferta de bienes y servicios en los mercados
3. Nación aceptaba trasferencias de caja de jubilaciones
4. Prorrogaban la vigencia del acuerdo anterior
Se incorporaron Corrientes y Chaco
 Distribución primaria: primera participación. Se tenía en cuenta la población, la
necesidad de cada provincia y el desarrollo.
- En la ley 14390 el factor era la población (60% nación y 40% provincias)
- En la ley 14788 se determinaba un porcentual (25% población, 25%...)
- En la ley 14060 de acuerdo a la radicación económica.
- En la ley 20221 el 48.5% a la nación, el 48.5% a las provincias y 3% al fondo de
desarrollo regional.
- En la ley 23548 el 42.34 a la nación y el 54.66 a las provincias, el 2% para recupero
de provincias y el 1% al ATN.
 Distribución secundaria: porcentaje que corresponde del conjunto de provincias a
cada una.
- Ley 14390: del 98%, el 80% en base a la población y el 20% en base a la producción.
El 2% restante inversamente proporcional a lo que recibía cada provincia
- Ley 14788: el 25% en función de la población, el 25% en función del gasto, 25% en
base a los recursos y el 25% en partes iguales entre provincias.
- Ley 20221: el 65% sobre la población, el 25% sobre la brecha de desarrollo entre
cada provincia y 10% por la dispersión de la población.
- Ley 23548: porcentaje fijo que establece la ley, al Chaco le correspondía 5.18%.
NORMATIVA VIGENTE
Actualmente se encuentra vigente la Ley 23.548 con su modificatoria por la ley 25.570.
Establece el destino específico de lo recaudado por distintos impuestos y diferentes
compromisos asumidos por la nación y las provincias. Aun queda pendiente el acuerdo
entre nación y las provincias para sancionar una nueva ley que regule la coparticipación
federal, en función a lo establecido por la reforma constitucional. Los fondos
coparticipables están formados por todos los impuestos nacionales, existentes o a crearse,
excepto: derechos de aduana, aquellos cuya distribución ya haya sido prevista, los que
tengan una afectación específica (según Ley 23.548). Todo esto mas el 30% de lo
producido por el impuesto a los débitos y créditos (según ley 25570). La distribución
primaria es: el 56.66% a las provincias, el 42.34% a la nación y el 1% al ATN. Respecto a la
distribución secundaria es un porcentaje fijo para cada provincia. No obstante se
deducirán de la masa coparticipable: el 15% para el pago de previsiones nacionales y
otros gastos operativos, 45.8 millones mensuales para distribuir a los provincias, además en
algunos impuestos hay mecanismos de distribución previo a los señalado anteriormente.
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LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES EN LAS PROVINCIAS DEL NEA. PRINCIPALES ASPECTOS
FONDO DE COPARTICIPACIÓN (LEY 3188) Cámara De Diputados Provincia Del Chaco
Textos Actualizados Por La Dirección De Información Parlamentaria Departamento De
Procesamiento
Y
Computación
De
Datos
Legislativos
La cámara de diputados de la provincia del chaco sanciona con fuerza de ley n.3188
ARTICULO 1.- anualmente se destinara a los municipios un fondo de participación municipal cuya
integración y distribución se regirá por las disposiciones de la presente ley.
Establecese la inembargabilidad de dichos fondos, de acuerdo a lo dispuesto en el articulo 199 de
la constitución provincial 1957-1994 y a los artículos 14 y 15 de la ley 4233 -orgánica municipal-, por
estar afectados a obras y servicios públicos, educación, salud y acción social. El poder ejecutivo
deberá transferir los mismos de acuerdo a los índices pertinentes, previa deducción de lo
correspondiente a aportes con destino al in.s.s.se.p. y a las sumas o cuotas por empréstitos o
convenios
con
afectación
de
fondo
de
participación
municipal.
ARTICULO 2.- EL FONDO DE PARTICIPACIÓN MUNICIPAL, ESTARÁ INTEGRADO POR EL QUINCE,
CINCUENTA POR CIENTO (15,50%), DE LOS INGRESOS PERCIBIDOS POR LA PROVINCIA EN CONCEPTO
DE:
A)
IMPUESTOS
SOBRES
LOS
INGRESOS
BRUTOS;
B)
IMPUESTOS
DE
SELLOS;
C) RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES O CONVENIOS EQUIVALENTES, NO
PUDIENDO DEDUCIRSE NINGUNA RETENCIÓN QUE LA NACIÓN POR ACREENCIAS REALICE A LA
PROVINCIA.
ARTICULO 3.- el fondo de participación municipal se distribuirá del siguiente modo:
a) el quince por ciento (15%) en partes iguales entre todos los municipios;
b) el veinticinco por ciento (25%) en forma directamente proporcional a los recursos de rentas
generales recaudados por cada municipio en el año calendario inmediato anterior. no integran
rentas generales, a estos efectos, los fondos provenientes de la aplicación de esta ley los recursos
provenientes del uso del crédito, los aportes ordinarios o extraordinarios del tesoro provincial o del
gobierno
nacional;
c) el sesenta por ciento (60%) en proporción directa a la cantidad de empleados que cada
municipio necesitaría teóricamente a efectos de prestar los servicios públicos que le son propios, la
que
surgirá
de
acuerdo
a
las
normas
del
articulo
4.
ARTICULO 4.- a efectos de determinar la dotación de personal necesaria a que alude el inciso c)
del articulo anterior, se tendrá en cuenta la población ubicada dentro del ejido municipal y la que
corresponda a la zona rural circundante a cada municipio, sobre las cuales se aplicaran los
siguientes
porcentajes:
a) para los municipios ubicados en departamentos de la provincia que tengan una densidad de
menos de 5 habitantes por kilómetro cuadrado: se tomara como planta necesaria de personal la
que surja de aplicar el 1.1 % de la población urbana mas el 0,4% de la población rural;
b) para los municipios ubicados en departamentos que posean una densidad mayor a 5 pero
menos de 10 habitantes por kilómetro cudrado: la planta ideal surgirá de la suma del 1.05% de la
población
urbana
mas
el
0,35
de
la
población
rural
de
cada
comuna;
c) para los municipios ubicados en los departamentos que posean 10 o mas habitantes por
kilómetro cuadrado se tomara el 1% de la población urbana mas el 0,3% de la población rural.
en ningún caso la cantidad de agentes mínima a asignar a cada municipio será inferior a 10.
CORRIENTES:
Norma: LEY 5120
Sumario: Municipalidades -Modificación de la ley orgánica 4752.
Art. 1º -Modifícase el art. 87 de la ley 4752, el que quedará redactado de la siguiente manera:
La participación municipal en el producido de los impuestos nacionales o provinciales, será del 12
% a partir de la vigencia de la presente ley, sobre el importe total recaudado durante el ejercicio,
considerando:
a) Coparticipación de los impuestos nacionales distribuidos de acuerdo a las leyes y pactos fiscales
vigentes.
b) Impuestos provinciales, excepto el inmobiliario urbano y subrural.
c) Quedan excluidos de las bases de cálculo, los importes afectados legalmente a fondos y/o
cuentas especiales.
146
Art. 2º -Modifícase el art. 88 de la ley 4752, el que quedará redactado de la siguiente manera:
Los fondos coparticipables del conjunto de las municipalidades, será del 100 % y destinados a la
ejecución de los respectivos presupuestos comunales, sancionado por sus autoridades y en un todo
de acuerdo a las normas legales vigentes.
Art. 3º -Modifícase el art. 89 de la ley 4752, el que quedará redactado de la siguiente manera:
El monto determinado conforme el art. 88, se distribuirá en función del índice calculado en base a
datos del último censo nacional, conformándose los mismos de la siguiente manera:
a) 98 % en función directamente proporcional a la población de cada municipio, entendiéndose
por población, la urbana, la suburbana y la rural.
b) 2 % en función inversamente proporcional a la población de cada municipio, debiendo darse a
la población, el mismo alcance que el del inc. a).
FORMOSA
COPARTICIPACION A LOS MUNICIPIOS
LEY Nº 766
Artículo 3º.-La masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de:
La suma que reciba la Provincia en concepto de lo normado por la Ley Nº 23.548 –Régimen
Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la Nación y las Provincias;
Los importes que recaude la Provincia en concepto de los impuestos a los Ingresos Brutos, Sellos,
Inmobiliarios, Lotería y Espectáculos Públicos.
Artículo 4º.-El monto total recaudado por los gravámenes a que se refiere la presente ley en su
artículo 3º, se distribuirá de la siguiente forma:
El ochenta y ocho por ciento (88%) en forma automática a la Provincia;
El diez por ciento (10%) en forma automática al conjunto de Municipalidades y Comisiones de
Fomento de la Provincia;
El dos por ciento (2%) para el fondo de Aportes del Tesoro Provincial a las Municipalidades y
Comisiones de Fomento de la Provincia.
Artículo 5º.-La distribución del monto que resulte por aplicación del artículo 4º, inciso b) se
efectuará entre las Municipalidades y Comisiones de Fomento, de acuerdo con un coeficiente de
coparticipación que parte de los siguientes parámetros:
Cuarenta por ciento (40%) de acuerdo con la población entre las Municipalidades y Comisiones de
Fomento, considerándose a tal efecto los datos poblacionales de la zona urbana y su área de
influencia;
Artículo 15.-Las Municipalidades y Comisiones de Fomento que se adhieran a la presente ley, se
obligan a no aplicar gravámenes locales análogos a las provinciales, distribuidas por esta ley.
MISIONES
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE LA PROVINCIA SANCIONA CON FUERZA DE LEY
ARTÍCULO 1.-Los Municipios de la Provincia recibirán en concepto de
Coparticipación Municipal el Doce por Ciento (12%) de la recaudación de los siguientes Recursos
del Estado Provincial: Impuesto Inmobiliario Básico y Adicional, Impuesto a los Ingresos Brutos,
Impuesto Provincial al Automotor, ingresos provenientes del Régimen Transitorio o Definitivo de
Coparticipación de Impuestos Nacionales y cualquier otro aporte del Tesoro Nacional a la
Provincia sin afectación específica.
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