Bibliografías. El sistema de la gestión de residuos sólidos urbanos

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BIBLIOGRAFÍA
JOSÉ FRANCISCO ALENZA GARCÍA, El sistema de la gestión de residuos sólidos urbanos en
el Derecho español, Boletín Oficial del Estado, Madrid 1997.
1. Sobre la obra en general.
Ya la lectura de la “Presentación” de la obra (pp. 29 y ss.) nos avanza, con toda precisión, las principales características de la investigación llevada a cabo por el Profesor
Alenza, así como su resultado final.
Se trata, en esencia, de la tesis doctoral realizada por el autor y dirigida por el Profesor González Navarro; este último dato es sumamente significativo, y los conocedores de la
doctrina administrativista española, pueden advertir, durante toda la lectura, la mano del
maestro1; el “contacto personal continuado” y la “comunidad intelectual entre el doctorando y el director de la tesis” reclamados por el Profesor2, se hacen patentes, desde la
metodología empleada para alcanzar el saber3, hasta la concepción sistémica de la realidad
jurídica y extrajurídica4.
Toda la investigación está presidida por una perspectiva sistémica de la realidad y
del Derecho, lo que, consecuentemente, convierte su obra en un análisis exhaustivo y global de:
a) los diferentes subsistemas que integran el sistema de la gestión de residuos: subsistema operativo5, subsistema ordinamental6 y subsistema competencial7.
b) las interrelaciones entre los distintos elementos integrantes de cada uno de los
subsistemas, de éstos con el sistema más amplio de ciudad y, por fin, con el sistema global
del ambiente8.
1. Sobre las tesis doctorales reflexiona el Profesor González Navarro en su obra Derecho Administrativo
Español, I, EUNSA, Pamplona, 2ª Ed. 1993, pp. 621 y ss.
2. Ibidem, p. 622.
3. Ibidem, pp. 463 y ss.
4. Sobre la Teoría General de Sistemas, véase, por todos, González Navarro, F. Derecho Administrativo
Español, o.c., pp. 459-555.
5. Comprende: a) la generación de residuos; b) operaciones en origen y presentación de los residuos; c) la
recogida de residuos (su toma, transporte y descarga); d) la transferencia y transporte de residuos; e) el procesamiento y la transformación de residuos y la recuperación de materiales residuales; f) la eliminación final de los
residuos (pp. 200-247).
6. El subsistema ordinamental estaría integrado por el bloque normativo regulador del sistema de gestión de
residuos, y en él se distinguirían los siguientes elementos: Derecho internacional, Derecho comunitario y Derecho
interno español (pp. 249-297).
7. Estaría integrado por las competencias del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las competencias
de las Entidades Locales (pp. 299-347).
8. Alenza, siguiendo a Martín Mateo, rechaza la expresión “medio ambiente” por su carácter redundante; así,
propone «hablar de ambiente y no de medio ambiente, y, consecuentemente, de Derecho ambiental y no medioambiental» (pp. 35-36). Para el autor, el ambiente constituye un sistema en el que pueden distinguirse dos grandes
conjuntos o subsistemas: el de los elementos no vivientes (integrado por aire, agua y suelo) y el de los seres
vivientes (flora y fauna); en el sistema, los diferentes elementos que lo integran mantienen múltiples relaciones e
interdependencias, de manera que si alteramos o incidimos en alguno de los subsistemas ambientales, nuestra
actuación no sólo afectará al concreto subsistema sobre el que operamos, sino que repercutirá, inevitablemente, en
el resto de los subsistemas y en el propio sistema global ambiental, que es algo más que la simple suma de las partes que lo integran (pp. 37 y ss.).
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Las interacciones o relaciones de interdependencia entre residuo urbano, sistema de
gestión de residuos, ciudad y ambiente global, sólo se pueden comprender desde una perspectiva sistémica; así (pp. 110-137):
– la ciudad es un sistema orgánico y abierto que recibe materiales nuevos del medio
ambiente (inputs o incursos).
– los residuos -desechos o restos no aprovechables generados por la actividad de la
ciudad (outputs o excursos)- son expulsados de nuevo al medio ambiente a través del subsistema de gestión de residuos sólidos urbanos.
La concepción del sistema como una globalidad y el análisis de las interrelaciones
entre sus elementos y de éstos con el propio sistema, si bien se evidencian a lo largo de
toda la obra, tienen su máximo exponente en lo que Alenza ha denominado “Cooperación
y coordinación en materia de residuos sólidos urbanos (los planes de gestión)”9, así como
en la “Política de residuos y gestión de residuos” y el “Control de la gestión de residuos
sólidos urbanos”10.
De otro lado, basta observar la composición del Tribunal evaluador para percibir el
carácter multidisciplinar de la obra; junto con eminentes profesores de Derecho Administrativo11, el Tribunal estuvo integrado por un catedrático de Derecho comunitario12 y, lo que
es menos habitual en una Tesis de Derecho, por un catedrático de ingeniería química13.
Las siguientes afirmaciones del autor nos ilustran, no sólo del carácter global de la
obra y de sus contenidos multidisciplinares sino, lo que es más importante, del talante del
investigador y de su vocación (pp. 57-58):
“La necesidad de enfoques interdisciplinares en el conocimiento del ambiente es algo
asumido por todos... Pero no siempre se han tendido los puentes necesarios para lograr la
comunicación entre las diversas ciencias... Para ello no bastará con ser un buen especialista
en una concreta ciencia ambiental y tener una actitud receptiva hacia las conclusiones de
otros especialistas, sino que será necesario que, desde el primer momento, la formación de
los especialistas ambientales se vea enriquecida con una visión global e interdisciplinar del
ambiente, de modo que el resultado de dicha formación no sea ya un simple especialista de
una determinada ciencia ambiental sino un especialista en ciencia ambiental”.
Partiendo de esta premisa metodológica, Alenza profundiza en su investigación, no
ya en el estudio de las distintas ramas del Derecho (Derecho administrativo, Derecho internacional, Derecho comunitario, Derecho civil...), sino en el conocimiento de las distintas
disciplinas del saber implicadas con el ambiente: ecología 14, geografía humana y
urbanismo15, biología, hidrología, química y física16, etc.
Tras la lectura completa del libro, el lector reconoce que el resultado final de la
investigación también se anticipaba ya en su Presentación: la obra será, sin duda, laureada
por la unanimidad del lectorado, al igual que la Tesis en la que tiene su origen recibió la
calificación de cum laude por la unanimidad del Tribunal.
9. Capítulo Tercero, pp. 351-493.
10. Capítulo Cuarto y último.
11. D. Alfonso Pérez Moreno, D. Angel Sánchez Blanco y D. José Luis Beltrán Aguirre.
12. D. José Antonio Corriente Córdoba.
13. D. Manuel Bao Iglesias.
14. pp. 57 y ss.
15. pp. 107 y ss.
16. pp. 182 y ss., 199 y ss., etc.
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2. Alenza y el concepto de residuo sólido urbano.
Siguiendo a su maestro, Alenza lleva a cabo, con resultados sobresalientes, la ardua
y gradual tarea del saber: discernir, definir, entender17. Para González Navarro, con Zubiri,
el último escalón del saber no radica en el entendimiento de la realidad, sino en descubrir
cómo tiene la realidad que ser entendida18.
En este sentido, el autor no agota su investigación en el conocimiento de la realidad
que constituye el residuo, sino que, más allá, realiza una propuesta de cómo debe entenderse esta realidad.
Necesariamente debemos conectar la cuestión anterior con la reciente promulgación
de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos19, en cuanto que el legislador pretende,
igualmente, el entendimiento de la realidad del residuo20.
2.1. El residuo: elementos definitorios.
2.1.1. La irrelevancia de su valor económico (p. 139).
El primer plano del saber consiste en discernir lo que esa cosa es de lo que parece ser21.
En este sentido, para Alenza “el valor económico del residuo no determina su consideración como tal” (p. 140), si bien “lo anterior no impide que se desconozca el valor
económico de los residuos” (p. 142).
Ciertamente, se dan innumerables situaciones en las que una determinada materia u
objeto carece de valor económico para su poseedor o productor y éste se desprende de él, a
pesar de poseer un valor económico intrínseco u objetivo. En este sentido y de forma muy
ejemplificadora, expone el autor que muebles o ropa usada que pueden tener cierto valor
económico pasan a ser residuos simplemente por una decisión de su dueño. Podríamos
añadir que, a sensu contrario, cualquier objeto o materia, aun careciendo –tanto subjetiva
como objetivamente– de valor económico, no se incluirá en la categoría de residuo en tanto
que su poseedor no tenga la voluntad de desprenderse de él, salvo que una norma jurídica
imponga una obligación de desprendimiento.
Tras afirmar la irrelevancia del valor económico de una sustancia u objeto para su
inclusión o no en la categoría de residuo, el autor aborda la cuestión –más controvertida–
de la delimitación positiva de los elementos definitorios de los residuos sólidos, es decir, se
acerca al segundo plano o nivel del saber: definir, saber qué es la cosa22.
Afirma Alenza que son dos los elementos que definen los residuos:
2.1.2. Elemento objetivo.
Deriva de la norma que obliga a deshacerse del subproducto. Para el autor, la legislación teniendo en cuenta el interés público en presencia (incidencia ambiental, riesgos
para la salud, etc.) puede establecer la obligación de deshacerse de determinados subproductos, los cuales adquieren por esta determinación legal la condición de residuos.
17. Véase: González Navarro, F., Derecho Administrativo Español, o.c., pp. 465 y ss.
18. Ibidem, pp. 468 y ss.
19. BOE núm. 96, de 22 de abril. La defensa de la Tesis de Alenza se realizó el 3 de mayo de 1996, es decir,
dos años antes de que se publicara la nueva Ley.
20. Así, el artículo 3 de la Ley de Residuos contiene las definiciones de “residuo”, de “residuo urbano o
municipal” y de “residuo peligroso”.
21. González Navarro, F., Derecho Administrativo Español, o.c., p. 465.
22. Ibidem, p. 467.
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En este supuesto, la voluntad o la intención del poseedor no tiene relevancia alguna
(p. 144), es decir, aunque el poseedor o productor del subproducto no lo considere residuo,
debe someterse al régimen previsto para los residuos (p. 143).
2.1.3. Elemento subjetivo, consistente en la voluntad del poseedor o productor de los
residuos de deshacerse de la cosa.
La intencionalidad del poseedor debe ser inequívoca: como afirma el autor23, el término “deshacerse” o “desprenderse” equivale a liberarse o descargarse de un subproducto (p. 145); el concepto de desprendimiento excluiría, en mi opinión, todo negocio jurídico
traslativo del dominio o la posesión de la cosa, ya sea a título gratuito u oneroso y, en este
sentido, cabría identificar el concepto de desprendimiento con el de abandono. No obstante, esta opinión no es compartida por el autor (p. 145).
La, hoy derogada, Ley 42/1975, de 19 de noviembre, sobre desechos y residuos sólidos urbanos, establecía en su artículo 1.2:
“A los efectos de la presente disposición se entiende por: (...) Residuo. Cualquier
sustancia u objeto del cual se desprenda su poseedor o tenga la obligación de desprenderse
en virtud de las disposiciones en vigor”.
En relación con la anterior definición, Alenza considera que los dos únicos factores
que determinan la condición de residuos son la voluntad del poseedor o productor, y la ley,
en cuanto que obliga, por motivos de interés general, a deshacerse de determinados productos (p. 145).
Si bien comparto la tesis del autor, en cuanto que el elemento volitivo es esencial
para la consideración de un objeto como residuo -salvo en los supuestos en los que la Ley
obliga a su desprendimiento-, la definición legal de residuo recogida en la Ley de 1975
diluye este requisito subjetivo en cuanto que establece un elemento adicional de carácter
objetivo: el efectivo desprendimiento del objeto por su poseedor.
Sin embargo, de conformidad con la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de
marzo, la nueva Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, asume plenamente la tesis subjetivista de Alenza, al incluir, en su artículo 3, el elemento volitivo como criterio determinante para la definición de la categoría de residuo; establece dicho precepto:
A los efectos de la presente Ley se entenderá por:
a) “Residuo”: cualquier sustancia u objeto perteneciente a alguna de las categorías
que figuran en el anejo de esta Ley, del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la
intención u obligación de desprenderse.
En la nueva configuración legal, la mera voluntad o intención del poseedor de un
objeto de desprenderse de él, conllevará su consideración de residuo y, por tanto, su sometimiento al régimen jurídico establecido, con las obligaciones que para su poseedor conlleva24.
23. Siguiendo a J.P. Hannequart, El Derecho comunitario en materia de residuos, PPU, Barcelona, 1996.
24. Así, el artículo 11 de la Ley de Residuos obliga al poseedor de residuos a entregarlos a un gestor de residuos para su valorización o eliminación, o a participar en un acuerdo voluntario o convenio de colaboración que
comprenda estas operaciones, siempre que no proceda a gestionarlos por sí mismo; en todo caso, el poseedor de
los residuos estará obligado, mientras se encuentren en su poder, a mantenerlos en condiciones adecuadas de
higiene y seguridad. También se establece que todo residuo potencialmente reciclable o valorizable deberá ser
destinados a estos fines y, por último, el poseedor está obligado a sufragar sus correspondientes gastos de gestión.
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2.2. Sólido.
Ya en su primera aproximación al concepto de residuo sólido urbano, el autor relativiza el estado sólido como elemento definidor del mismo, pues en el significado técnico de
residuos sólidos no se comprenden sólo y exclusivamente residuos en estado sólido, pues
también se incluyen en él los de estado líquido no trasladables al alcantarillado, los gaseosos o líquidos envasados o en contenedores y los pastosos consistentes en lodos de depuración. Por ello, debe caracterizarse a este tipo de residuos como “predominantemente
sólidos” (aunque, lógicamente, la economía del lenguaje impone abreviar la denominación). p. 139.
Efectivamente, la nueva Ley prescinde de la caracterización del residuo a partir de
su estado sólido, de tal manera que incluso la denominación de “residuo sólido urbano”,
tradicionalmente acogida tanto por la doctrina como por el legislador, da paso a la de “residuos urbanos o municipales”, sin incluir referencia alguna a su estado sólido, líquido o
gaseoso.
2.3. Urbano.
Afirma Alenza (pp. 147-148):
“Urbano es aquello que pertenece a la ciudad... Sin embargo, en la ciudad se producen determinados residuos que no por ello son residuos sólidos urbanos en sentido técnico (...).
La impropiedad del término se debe a que hace referencia al lugar en que se producen los residuos en vez de a su composición, que es lo que determina que un residuo se
someta al régimen común de tratamiento o a un régimen especial. Un residuo sólido
dejará el régimen común para quedar sometido a un régimen especial cuando por su composición -o en ocasiones la actividad que los ha generado- sea más peligroso o simplemente requiera un tratamiento distinto al común, con independencia de que se haya producido
o no en la ciudad...”.
La propuesta que realiza el autor es la del abandono del impreciso término “urbano”, por el de “común” u “ordinario”, para distinguirse, ya desde la propia denominación,
de los residuos especiales (p. 148).
Si bien la Ley de Residuos mantiene la denominación de “urbanos”, la configuración conceptual de Alenza parece ser asimilada íntegramente por el legislador, pues:
a) La Ley somete a un régimen jurídico común -el de los “residuos urbanos o municipales”- a una categoría de residuos caracterizada por su naturaleza o composición, independientemente del lugar en que se hayan producido.
b) El carácter fundamental de estos residuos es el de su exclusión de la categoría de
residuos peligrosos.
En definitiva, la Ley de Residuos, en el sentido expuesto por Alenza, configura los
residuos sólidos urbanos como “un cajón de sastre en el que se incluyen todos aquellos
residuos que, en virtud de su composición o la actividad que los ha generado, no quedan
sometidos a un régimen jurídico especial”. (p. 148).
Por último, el autor se inclina por la denominación de residuo municipal en lugar
de residuo urbano, puesto que la expresión es algo más precisa por referirse a una entidad
pública que puede ser tanto urbana como rural, que encarna la Administración que generalmente se encarga de su gestión (p. 148). Una vez más, el legislador coincide con las
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propuestas de Alenza, ya que, si bien no elimina el calificativo de urbanos, incorpora en la
denominación de la categoría la expresión de “municipales”.
2.4. La inevitable definición por exclusión del residuo sólido urbano.
Por fin, Alenza realiza su propuesta de definición de la categoría jurídica de residuo
sólido urbano (p. 149):
“(residuos sólidos urbanos) son todas aquellas sustancia u objetos, predominantemente sólidos, que, siendo el resultado de un proceso de producción, transformación, utilización o consumo, su poseedor destine al abandono o tenga la intención o la obligación de
desprenderse de ellos, con independencia de su valor económico, y que no hayan sido identificados, legal o reglamentariamente, como residuos especiales, por razón de su peligrosidad o de la actividad que los genera”.
La nueva Ley de Residuos, en principio, mantiene la definición por exclusión propuesta por Alenza, pues exige, para la inclusión de un objeto o sustancia en la categoría de
residuos urbanos o municipales “que no tengan la calificación de peligrosos...” (art. 3.b)25.
No obstante, la Ley pretende sistematizar la categoría de los residuos atendiendo a
su origen; son tres los remisiones contenidas en la Ley.
a) Al Anejo de la Ley.
Establece la Ley en su artículo 3:
A los efectos de la presente Ley se entenderá por:
a) “Residuo”: cualquier sustancia u objeto perteneciente a alguna de las categorías
que figuran en el anejo de esta Ley...
En relación con el Anejo26, y de forma contundente, afirma Alenza que ese anexo
comprende categorías tan sumamente indefinidas que ni siquiera puede decirse que tenga
carácter abierto, dado que su indeterminación es tal que priva de sentido a todo el Anexo
(p. 152); ciertamente, la indeterminación del Anexo es absoluta y, para corroborar su afirmación, Alenza nos ilustra (p. 152): véase, si no, cómo es la categoría con la que comienza
el anexo:
“Residuos de producción o de consumo no especificados a continuación.”
Y, desde luego, -continúa el autor- no le va a la zaga la que cierra el anexo:
“Toda sustancia, materia o producto que no esté incluida en las categorías anteriores
b) Al Catálogo Europeo de Residuos.
El apartado a) del artículo 3 continúa:
25. El autor expone diferentes posturas doctrinales en cuanto a la validez de los términos “especiales” o “peligrosos”; Alenza prefiere la denominación de residuos peligrosos “porque la utilización del calificativo especial
puede inducir a confusión con la normativa de aplicación, puesto que no todos los regímenes especiales se basan
en la peligrosidad de los residuos” (p. 154).
26. El autor se refiere concretamente al anexo contenido en la Directiva 91/156/CEE, que ha sido incorporado
a la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos.
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“En todo caso, tendrán esta consideración -de residuos- los que figuren en el Catálogo Europeo de Residuos (APARTADO), aprobado por las Instituciones Comunitarias”.
La validez del Catálogo es, asimismo, puesta en entredicho por nuestro autor en
cuanto que (p. 153):
“En primer lugar, se advierte que tiene un carácter no exhaustivo.
Y, en segundo lugar, porque no es determinante de la calificación de residuo: “la
inclusión de una sustancia en el CER no implica que sea un residuo en cualquier circunstancia. La inclusión sólo es pertinente cuando la sustancia se ajusta a la definición de residuo”.
En definitiva, la función de este Catálogo de residuos se reduce al establecimiento
de una nomenclatura de referencia que sirva de terminología común en toda la Comunidad
con el fin de aumentar la eficacia de las actividades de gestión.
c) En relación con los residuos urbanos, la Ley realiza una enumeración propia de
los lugares y de las actividades de las que se derivan estos residuos, así (art. 3.b):
– los generados en domicilios particulares, comercios, oficinas y servicios.
– los que por su naturaleza o composición puedan asimilarse a los producidos en los
anteriores lugares o actividades.
– los procedentes de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y
playas.
– los animales domésticos muertos, así como muebles, enseres y vehículos abandonados.
– los residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria.
Tampoco la anterior relación de actividades es válida para la determinación definitiva de lo que constituye un residuo urbano o municipal, pues:
a) De un lado, es meramente enunciativa; no están incluidas todas las actividades
que darían lugar a residuos urbanos –por lo demás, sería prácticamente imposible enumerar
todas y cada una de estas actividades–, por lo que la relación ha tenido que incluir una
cláusula abierta de remisión a otras actividades asimilables.
b) Como expone Alenza, no todos los residuos generados en estas actividades son
comunes o urbanos, sino que por el contrario, residuos derivados de las actividades anteriores pueden ser, por su composición, considerados como peligrosos por la normativa vigente
en cada momento27.
En conclusión, podríamos afirmar, como hace el autor, que los residuos sólidos
urbanos –o residuos urbanos o municipales– sólo pueden ser definidos por exclusión, en
cuanto que una norma jurídica no los integre, por su composición, en la categoría de residuos especiales o peligrosos; por ello, hemos de negar toda validez a los esfuerzos de delimitación positiva, mediante el enunciado de las actividades que dan lugar a este tipo de
residuos.
27. Sobre las dos cuestiones anteriores se pronuncia también Alenza, pero en relación con la lista de actividades contenida en la anterior Ley 42/1975, sobre desechos y residuos sólidos urbanos (p. 151).
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En este sentido, el legislador, a través de la Ley de Residuos de 1998, ha perdido, de
nuevo, la oportunidad de simplificar el concepto de residuo urbano, de identificarlo con el
de residuo común, que por su composición no ha sido calificado, legal o reglamentariamente, como residuo peligroso o especial28.
No obstante la simplicidad, claridad y, a la vez, acierto de su definición, mantiene
Alenza que la distinción entre productos y residuos seguirá siendo una cuestión problemática (p. 153); para consolidar su afirmación, el autor se remite a Krämer29, quien ejemplifica
esta problemática conceptual formulando la siguiente interrogante:
– “una botella vacía ¿es un producto o un residuo reciclable?
Quizás la respuesta haya sido dada por el propio Alenza –a pesar de no reconocerlo–;
así, con independencia de su valor económico:
a) si existe una norma jurídica que obliga a su poseedor a desprenderse de ella, se
tratará, sin duda, de un residuo.
b) si su poseedor tiene la voluntad -intención- de desprenderse de ella, de abandonarla, se tratará igualmente de un residuo.
c) si su poseedor tiene la voluntad de conservarla –para utilizarla en el futuro, o por
cualquier otra razón– no se tratará de un residuo, salvo que exista una norma que, objetivamente, la considere como residuo, obligando a su poseedor a desprenderse de ella.
Pero aun más, en caso de ser considerada como residuo ¿a qué régimen jurídico se
someterá?
De nuevo, la solución estaría contenida en la tesis excluyente de Alenza, así:
a) Si debido a su composición, las normas legales o reglamentarias la consideran
como residuo especial, el régimen especial será el aplicable.
b) Si la normativa no la incluye entre los residuos especiales, será de aplicación el
régimen común u ordinario.
Como conclusión, debo reconocer que la única razón por la que me he atrevido a
dar respuesta a las cuestiones planteadas por el eminente Profesor Krämer, ha sido la
adquisición de entendimiento sobre la realidad que el residuo constituye, mediante la lectura, y su reposo, de la obra que ahora presento, y que debemos a un especialista en ciencia
ambiental: el Profesor Alenza.
ENRIQUE DOMINGO LÓPEZ
Universidad de Almería
28. Como expone Alenza, esta oportunidad ya se perdió a través del Real Decreto Legislativo 1163/1986, de
13 de junio, que incorporó la normativa comunitaria, pues, “permitió, incomprensiblemente, que continuara en
vigor esa determinación de los residuos por actividades, sobre todo cuando una ley anterior, la ley básica de residuos tóxicos y peligrosos (Ley 20/1986, de 14 de mayo) ya establecía como criterio definidor de las distintas categorías de residuos la composición de los mismos y no su origen” (p. 151).
29. Parejo Alfonso, L., Krämer, L. y otros, Derecho medioambiental de la Comunidad Europea, McGrawHill, Madrid 1996, citado por Alenza, p. 153, nota 262.
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