BOLETÍN 6701-02 I. DESCRIPCIÓN

BOLETÍN 6701-02
25 de septiembre de 2009
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: Establece un nuevo sistema de financiamiento de la
Defensa Nacional
INICIATIVA
: Mensaje presidencial
MINISTERIOS
: De Defensa Nacional y de Hacienda
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: 15 de septiembre de 2009
CALIFICACIÓN
: Sin urgencia
ARTICULADO
: 7 artículos permanentes y 5 transitorios
OBJETO DE LA INICIATIVA
1.-
Derogar la ley “reservada” del Cobre, que otorga recursos para equipamiento
de las FF.AA., y en su lugar, crear un Fondo para financiar los gastos de
reposición de material militar, con cargo a la ley de presupuestos y con una
programación a 12 años plazo, pero revisada y aprobada cada 4 años por el
Presidente de la República, al inicio de su período.
2.-
Excluir expresamente de la aplicación del Fondo a las instituciones
dependientes de la Defensa Nacional pero que no son propiamente militares
(FAMAE, ENAER, ASMAR, CAPREDENA, Dirección del Litoral y de la Marina
Mercante, Dirección General de Aeronáutica Civil, Dirección General de
Movilización1).
3.-
Establecer un sistema transitorio para pasar del sistema de financiamiento
actual (“Ley del Cobre”) a mecanismo del Fondo.
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Carabineros e Investigaciones dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pública y no tienen relación con este
proyecto de ley.
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CONTENIDO ESPECÍFICO
Artículo 1º.-
La presente ley establece un sistema de programación financiera conforme
con la planificación de largo plazo para el desarrollo y mantención de
capacidades estratégicas de la Defensa Nacional y asimismo, crea un Fondo
de Contingencia con el mismo objeto. Con todo, este sistema de programación
financiera no será aplicable a la industria militar, a los organismos del sistema
de salud de las Fuerzas Armadas, a los organismos de información geográfica
y a las instituciones dependientes del Ministerio de Defensa Nacional no
mencionadas en esta ley.
Artículo 2º.-
La planificación del desarrollo de las capacidades estratégicas de la Defensa
Nacional y de su sostenimiento será formulada por el Ministerio de Defensa
Nacional, previa opinión de la Junta de Comandantes en Jefe, para períodos
de doce años y será actualizada y aprobada cada cuatro años por el
Presidente de la República mediante decreto supremo, suscrito, además, por
los ministros de Defensa y Hacienda, dentro de los 180 días siguientes a la
fecha en que asuma sus funciones.
Artículo 3º.-
Modifícase la ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas
de la siguiente forma:
1) Suprímese, en el artículo 95, el párrafo a continuación del punto seguido,
que se transforma en punto final2.
2)
Sustitúyese el artículo 96, por el siguiente3:
“Artículo 96.- Para efectos de lo dispuesto en los artículos precedentes de este
Título, el proyecto de presupuesto de cada rama de las Fuerzas Armadas se
formulará anualmente para un período de cuatro años posteriores,
incorporándose en el proyecto de Ley de Presupuestos el correspondiente a la
primera anualidad y acompañándose a dicho proyecto, un informe con las
proyecciones correspondientes a los tres años restantes.
El referido proyecto de cada rama se elaborará anualmente sobre la base del
marco financiero y de gasto para el período cuatrienal comunicado por el
Ministerio de Hacienda al Ministerio de Defensa Nacional, distinguiéndose
dentro de dicho marco los niveles correspondientes a gastos en personal,
2
Artículo 95(98).- El presupuesto, la contabilidad y la administración de fondos de cada una de las Instituciones que integran
las Fuerzas Armadas, se ajustarán a la normativa que rige para la Administración Financiera del Estado, sin perjuicio de las
excepciones legales vigentes a la fecha de dictación de esta ley. (Con todo, los traspasos de los subtítulos respectivos, de un
mismo capítulo, se harán por decreto supremo propuesto por los respectivos Comandantes en Jefe por intermedio del Ministro de
Defensa Nacional)Lo que está entre paréntesis se suprime.
3 Disposición vigente:
Artículo 96(99).- Sin perjuicio de los recursos que correspondan para gastos en personal, los que se reajustarán
periódicamente conforme a las normas que regulan estas materias, la Ley de Presupuestos deberá asignar como mínimo para
los demás gastos de las Fuerzas Armadas, un aporte en moneda nacional y extranjera no inferior al asignado en la Ley de
Presupuestos aprobada y ejecutada para el año 1989, corregido el aporte en moneda nacional por el factor que resulte de dividir
el valor del índice promedio de precios al consumidor del año en que rija la Ley de Presupuestos y el promedio del año 1989.
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bienes y servicios de consumo, de infraestructura y equipamiento y todos sus
gastos asociados, y de servicio de deuda.”.
3)
Sustitúyese el artículo 97, por el siguiente4:
“Artículo 97.- Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos precedentes, los
decretos de identificación de las compras de sistemas de armas y sus gastos
asociados que realicen las Fuerzas Armadas serán dictados por el Ministerio
de Hacienda, suscritos, además, por el Ministro de Defensa Nacional, tendrán
carácter de reservado y podrán incluir la estimación de los pagos en un
período que exceda el del respectivo proyecto de presupuesto cuatrienal. En
tal caso, los desembolsos que correspondan deberán incorporarse anualmente
en las proyecciones del período cuatrienal en que se realizarán.”.
4) Reemplázase, en el artículo 98, la frase final después del punto seguido
por la siguiente5:
“Dichos gastos serán fijados en conformidad al artículo 3° 6 de la ley N° 19.863
y su rendición se efectuará en conformidad al artículo 4° 7 de la señalada ley.”.
5)
Sustitúyese el artículo 104, por el siguiente8:
“Artículo 104.- La fiscalización y control que corresponda a la Contraloría
General de la República respecto de las compras de sistemas de armas a que
se refiere el artículo 97, se realizará en forma reservada de acuerdo con el
procedimiento que establezca el Contralor, al que estarán afectos todos los
servicios, instituciones y unidades de las Fuerzas Armadas y demás entidades
del Estado que intervengan en dicha compra.”.
4
Disposición vigente:
Artículo 97(100).- Las disposiciones contenidas en la ley N° 13.196 y sus modificaciones, mantendrán su vigencia.
5 Quedaría con la siguiente redacción:
Artículo 98(101).- Los gastos reservados, cuyos montos serán fijados anualmente, no podrán ser inferiores a los decretados
inicialmente para tal efecto en el año 1989, actualizados los gastos en moneda nacional por el factor que resulte de dividir el valor
del índice promedio de precios al consumidor del año en que rija la Ley de Presupuestos y el promedio del año 1989. Dichos
gastos serán fijados en conformidad al artículo 3° de la ley N° 19.863 y su rendición se efectuará en conformidad al artículo 4° de
la señalada ley.
6 Artículo 3º.- La Ley de Presupuestos del Sector Público fijará anualmente las sumas a que ascenderán los gastos
reservados para los siguientes ministerios y entidades, que serán los únicos que podrán contar con esta clase de recursos:
Presidencia de la República; Ministerio del Interior; Ministerio de Relaciones Exteriores; Dirección de Fronteras y Límites del
Estado; Ministerio de Defensa Nacional; Subsecretaría de Guerra; Fuerzas Armadas; Carabineros de Chile; Policía de
Investigaciones, y Dirección de Seguridad Pública e Informaciones.
7 Artículo 4º.- De los gastos reservados se rendirá cuenta anual, en forma genérica y secreta, a la Contraloría General de la
República, directamente a través del Contralor General, considerando una desagregación por rubros que permita ilustrar a éste
sobre el contenido fundamental de dichos gastos, debiendo acompañarse una declaración jurada que acredite que se ha dado
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6º (Artículo 6º.- Los gastos reservados sólo podrán emplearse en los fines propios de
las actividades respectivas. Con cargo a éstos no podrán efectuarse pagos a funcionarios públicos. Del mismo modo, no podrán
efectuarse transferencias de recursos provenientes de gastos reservados para el financiamiento de campañas políticas, de
partidos políticos u organizaciones gremiales).
El examen y juzgamiento de las cuentas corresponderá al Contralor General de la República, quien lo efectuará expresando
al Presidente de la República, de manera secreta, su opinión sobre el destino otorgado a estos gastos. La autoridad fiscalizadora
conservará, en todo caso, la responsabilidad que le corresponde por la mantención del secreto.
8 Disposición vigente:
Artículo 104(107).- Esta ley regirá a contar desde el 30 de diciembre de 1989.
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Artículo 4º.-
Deróganse las leyes Nº 13.1969 y Nº 7.14410, a contar del primer día del mes
siguiente al de publicación de esta ley.
Artículo 5º.-
A contar de la vigencia de esta ley, los gastos que demande el desarrollo de
capacidades estratégicas que se requiere para la defensa nacional, de cada
una de las ramas de las Fuerzas Armadas, se financiarán con cargo a los
recursos que se consulten anualmente en la Ley de Presupuestos, incluyendo,
asimismo, los que requiera la operación, instrucción, mantenimiento,
reparación, equipamiento complementario y la infraestructura asociada, que
sean necesarios para la plena operacionalidad de dicho equipamiento.
Artículo 6º.-
Créase, a contar de la fecha señalada en el artículo 4°, un Fondo de
Contingencia, en adelante el “Fondo”, destinado a cubrir los gastos de
reposición de material militar derivados de contingencias institucionales que se
originen por situaciones de guerra exterior o de crisis internacional que afecte
gravemente la seguridad exterior de la República, y por desastres naturales. El
reglamento establecerá los mecanismos, procedimientos, modalidades y
demás normas necesarias para la aplicación de los recursos del Fondo y será
aprobado mediante decreto emanado del Ministerio de Hacienda suscrito,
además, por el Ministro de Defensa Nacional.
El Fondo se mantendrá en una o más cuentas especiales del Servicio de
Tesorería y sus recursos se invertirán conforme a lo dispuesto en el artículo 12
de la ley Nº 20.12811.
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Ley reservada; no incluida en la Recopilación de Leyes de la Contraloría General de la República.
10 Esta ley (Diario Oficial de 5 de enero de 1942), entre otras materias, dispuso la creación del Consejo Superior de Defensa
Nacional, sus funciones y atribuciones; y autorizó al Presidente de la República para contratar adquisiciones, construcciones,
etc., destinadas a la defensa nacional, fijando, para ese objeto, como total de los empréstitos, la cantidad de $.4.000.000.000.
11 Artículo 12.- La inversión de los recursos correspondiente a los Fondos que se establecen en la presente ley, será dispuesta
por el Ministro de Hacienda, conforme a las facultades y normas que regulan la inversión de recursos, contenidas en el artículo 3°
del decreto ley N° 1.056, de 1975, y sus modificaciones posteriores, y a lo señalado en los artículos 9° y 10 de la presente ley. La
inversión correspondiente a estos recursos, deberá efectuarse mediante la contratación de servicios de administración de cartera,
con personas jurídicas nacionales o extranjeras, tanto en el país como en el extranjero, en los instrumentos, operaciones y
contratos que establezca el Ministro de Hacienda mediante instrucciones. Sin perjuicio de lo anterior, la inversión de dichos
recursos podrá ser efectuada directamente por el Servicio de Tesorerías cuando así lo instruya el Ministro de Hacienda y cuando
se trate de la inversión de los demás recursos fiscales provenientes de la venta de activos o de excedentes estacionales de caja,
pudiendo asimismo en este último caso, efectuarse la inversión de estos recursos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3° de
la ley N° 19.908.
El Ministro de Hacienda podrá delegar, mediante resolución, en el Director de Presupuestos, las facultades de supervisión y
seguimiento de las inversiones financieras que efectúe el Servicio de Tesorerías, sin perjuicio de las demás que le determine a la
Dirección de Presupuestos en las instrucciones que imparta al efecto.
No obstante lo dispuesto en el inciso primero, el Ministro de Hacienda, en conformidad con lo dispuesto en el inciso primero
del artículo 37 de la ley N° 18.840, orgánica constitucional del Banco Central de Chile, podrá solicitar al Banco Central de Chile,
en su calidad de agente fiscal, la administración de todo o parte de los recursos a que se refiere el inciso primero, conforme al
procedimiento, condiciones, modalidades y demás normas que se establezcan en el decreto respectivo. Asimismo, podrá
solicitarle que efectúe una o varias licitaciones para la administración de todo o parte de dichos recursos, conforme al
procedimiento, condiciones, modalidades y demás normas que se establezcan en el decreto respectivo.
En caso que el Ministerio encomiende la administración de la cartera de inversiones a terceros distintos del Banco Central, o
delegue en ellos algunas de las operaciones asociadas a la administración de todo o parte de los recursos a que se refiere este
artículo, deberá contratar anualmente auditorías independientes sobre el estado de los fondos y la gestión efectuada por parte de
dichas entidades.
El Ministerio de Hacienda emitirá informes trimestrales sobre el estado de los Fondos que se establecen en la presente ley,
debiendo remitir copia de ellos a las Comisiones de Hacienda del Senado y de la Cámara de Diputados y a la Comisión Especial
de Presupuestos, dentro de los noventa días siguientes al término del respectivo trimestre.
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El producto de las inversiones se registrará en una de dichas cuentas
especiales y el monto de intereses que no sea utilizado en cada año
calendario por aplicación de lo dispuesto en la letra b) siguiente, podrá ser
traspasado a rentas generales de la Nación en la forma que disponga el
reglamento.
El Fondo estará constituido y se incrementará con los siguientes recursos:
1) Con los saldos de libre disponibilidad existentes a la fecha de entrada en
vigencia de esta ley en las cuentas creadas para la aplicación de la ley Nº
13.196, incluidos los depósitos en las cuentas de manejo de cada institución
de las Fuerzas Armadas y del Consejo Superior de la Defensa Nacional que
no se incorporen al respectivo presupuesto dentro del plazo de los sesenta
días contados desde dicha vigencia. Tales recursos deberán ser traspasados
al Fondo dentro del plazo antes señalado, conforme a las instrucciones que
imparta el Ministerio de Hacienda.
2) Con el integro de un monto equivalente al de utilización del Fondo en la
cobertura de gastos derivados de las contingencias institucionales a que se
refiere el inciso primero, con cargo al producto de la inversión de los recursos
del Fondo, de acuerdo al procedimiento y mecanismos que se establecerán en
el reglamento.
3)
Artículo 7º.-
Con los demás aportes que establezca la ley.
La presente ley regirá a contar del primer día del mes siguiente al de su
publicación.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Artículo 1º.-
El Ministerio de Defensa Nacional será el sucesor para todos los efectos
legales, reglamentarios y contractuales del Consejo Superior de Defensa
Nacional, y le corresponderá hacerse cargo de los derechos y obligaciones de
los cuales fuera titular dicho Consejo y que existieren o se encontraren
pendientes a la fecha de entrada en vigencia de esta norma. Toda mención
que se haga en leyes, reglamentos y otros instrumentos jurídicos respecto al
Consejo, se entenderá referida, a partir de esa fecha, al Ministerio de Defensa
Nacional.
Los archivos y la documentación del Consejo Superior de Defensa Nacional,
en cualquiera de sus soportes, pasarán a custodia del Ministerio de Defensa
Nacional.
Artículo 2º.-
No obstante lo dispuesto en el artículo 4°, durante los treinta y seis meses
siguientes al de publicación de esta ley, el aporte que habría correspondido
integrar en tal periodo por aplicación de la ley Nº 13.196, será efectuado a
Rentas Generales de la Nación conforme a las instrucciones que imparta el
Procederá hacer efectivas las responsabilidades civiles, penales y administrativas, por los perjuicios, delitos o infracciones
cometidas por quienes intervengan en la contratación y administración de los servicios a que se refiere este artículo, así como
por quienes lleven a cabo la supervisión y seguimiento de las inversiones financieras correspondientes a dichos servicios.
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Ministerio de Hacienda.
Artículo 3º.-
Facúltase al Ministro de Hacienda para, mediante uno o más decretos
expedidos conforme a lo establecido en el artículo 70 del decreto ley Nº 1.263,
de 1975, suscritos, además, por el Ministro de Defensa Nacional, efectúe las
adecuaciones del presupuesto vigente que sean necesarias para la aplicación
de esta ley, incluyendo los recursos que hagan plenamente aplicable el
artículo 5° de esta ley.
Artículo 4º.-
Los compromisos adquiridos con cargo a los recursos de la ley N° 13.196 que
se encuentren incluidos en decretos totalmente tramitados a la fecha de
vigencia de esta ley, serán devengados en conformidad al flujo de gastos
autorizado en los mismos e identificados en la forma prevista en el artículo 97
de la ley N° 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas.
Un monto de recursos equivalente a estos compromisos, proveniente de los
saldos existentes en las cuentas creadas para la aplicación de la ley
N° 13.196, incluidos los depósitos en las cuentas de manejo de cada
institución de las Fuerzas Armadas y del Consejo Superior de la Defensa
Nacional, será traspasado al Tesoro Público de acuerdo al reglamento que
para estos efectos dicte el Ministerio de Hacienda.
Artículo 5º.-
Para el período presidencial en curso al momento de la entrada en vigencia de
la presente ley, el decreto supremo a que se refiere el artículo 2º de esta ley,
deberá ser emitido dentro de los 180 días siguientes a la vigencia de esta ley.
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- Ordenamiento
presupuestario.
La seriedad, el orden y la transparencia en la gestión financiera del Estado se
cuentan entre los principales activos de Chile. El alto nivel en la
responsabilidad en el manejo de las finanzas públicas ha sido ampliamente
reconocido como unos de los principales factores que explican los logros que
hemos obtenido en los últimos dieciocho años en crecimiento económico,
reducción de la pobreza y desarrollo social.
La totalidad de las políticas públicas sobre manejo financiero se han
fundamentado en estos valores, y se han plasmado en una sucesión de
reformas que han tendido a perfeccionar nuestro sistema.
En este sentido, se pueden destacar como hitos la adopción de los estándares
del Manual de Estadísticas Fiscales del FMI; la periodicidad mensual que se le
ha dado a la información de ejecución presupuestaria del gobierno central
presupuestario; la información trimestral del gobierno central consolidado, de
la gestión financiera de las empresas públicas y de la deuda del gobierno
central; la información semestral de la deuda del sector público en su conjunto,
y la publicación anual del Informe de Finanzas Públicas, del Informe de
Evaluación de la Gestión Financiera del Sector Público y de las Estadísticas
de las Finanzas Públicas; la creación de una unidad profesional dedicada a la
gestión de activos y pasivos en la Dirección de Presupuestos; la publicación
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de Balances de Gestión Integral de las instituciones públicas; la
institucionalización legal del Informe de Finanzas Públicas; la permanente
reducción de los gastos reservados.
2.- Responsabilidad
fiscal.
Asimismo, se puede destacar como un hito de gran importancia en la materia,
la publicación en el año 2006 de la ley N° 20.128, sobre responsabilidad fiscal,
que obliga Presidente de la República, dentro de los 90 días siguientes a la
fecha en que asuma sus funciones, a establecer, mediante decreto supremo
expedido por intermedio del Ministerio de Hacienda, las bases de la política
fiscal que se aplicará durante su administración.
Estos avances se han reflejado en los resultados de las múltiples evaluaciones
externas que organismos competentes han realizado en los últimos años a
nuestro sistema de administración financiera y presupuestaria.
Sin embargo, el informe de la OECD de 2004, “Budgeting in Chile”, junto con
resaltar los méritos del sistema presupuestario chileno, destaca como una
excepción el régimen presupuestario militar, el cual se califica como altamente
inapropiado desde un punto de vista presupuestario. Estos cuestionamientos
no se refieren tan solo al sistema de aportes directos de CODELCO, sino
también a la excepcionalidad del presupuesto militar.
Estas conclusiones no son novedosas para nadie. En efecto, el sistema de
financiamiento militar se ha caracterizado por dos regímenes de excepción al
sistema general que rige en el país.
La primera de estas excepciones, se relaciona con la percepción directa por
parte de las Fuerzas Armadas del 10% de las ventas al exterior de CODELCO,
las que deben ser depositadas en dólares en el Banco Central de Chile con el
objeto de financiar sus compras militares.
A esta inusual afectación directa, se suma la exclusión del sistema de
financiamiento de las compras de equipamiento militar, de las normas
presupuestarias sobre manejo de recursos fiscales, al establecer, por ejemplo:
reglas mecánicas de asignación de recursos entre las Fuerzas (distribución
por tercios), lo que constituye una asignación ineficiente de recursos, que no
refleja las necesidades de recursos de cada Fuerza para desarrollar sus
capacidades, ni facilita el desarrollo de planes coordinados; normas de
excepción para tomar créditos. En efecto, el endeudamiento con cargo a los
recursos de la ley N° 13.196 no está sujeto a las normas de endeudamiento
público y no se entrega información sobre la deuda; normas que fijan un piso
mínimo de recursos, que permite que cuando los ingresos por venta de cobre
al exterior están bajo ese piso, se debe otorgar aporte fiscal complementario.
3.- Motivación
para legislar.
Los efectos que producen las normas de excepción que tiene la Defensa
Nacional se pueden resumir en los siguientes factores:
a) Una parte importante de su fuente de recursos, no se somete al ejercicio
democrático de la discusión en el Congreso Nacional;
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b) Con respecto al control externo, el Congreso no examina las inversiones
en equipamiento militar. La Contraloría examina todas las cuentas del sector,
pero no se pronuncia sobre ellas;
c) La generalización de las normas del secreto y la reserva no favorecen los
principios de transparencia y acceso a la información;
d) La fuente de financiamiento a través de un impuesto sobre las ventas
externas de cobre y sus subproductos constituye un recurso muy volátil, lo que
acentúa el divorcio existente entre las necesidades del sector Defensa y la
forma de financiarlas, produciendo una asignación ineficiente, pues el sector
puede terminar gastando más (o menos) de lo que se requiere de acuerdo con
las prioridades de política y las estrategias sectoriales;
e) Los elevados precios internacionales de estas materias primas
observados en los últimos años han resultado en ingresos considerables para
el sector, resultando en una transferencia de recursos para gasto militar
excesiva, dadas las prioridades del gobierno;
f)
El hecho de que la inversión en material bélico se financie
exclusivamente con estos recursos, dificulta el análisis y tratamiento integral
del gasto, pues el desconocimiento del destino especifico de las inversiones
en equipamiento impide que el Ministerio de Hacienda examine su impacto
sobre los gastos corrientes (en operación y mantenimiento) en el mediano
plazo y por lo tanto su sostenibilidad;
g) Los recursos que transfiere CODELCO se depositan en cuentas
secretas, fuera de la Cuenta Única del Tesoro, fragmentando ésta e
impidiendo que se obtengan todos los beneficios de una gestión consolidada
del efectivo.
Las disposiciones antes señaladas tienen una justificación histórica, que las
hizo importantes y necesarias en un momento de nuestra historia. Pero la
situación del país ha cambiado, y hoy es perfectamente posible la plena
incorporación del presupuesto militar al sistema general del Estado, sin que
ello ponga en riesgo la continuidad del gasto militar y el permanente desarrollo
de las Fuerzas Armadas.
En tal virtud, mediante esta iniciativa se incorpora por primera vez en la
legislación del país una vinculación orgánica entre la planificación sectorial de
defensa y las asignaciones presupuestarias públicas previstas para un
determinado período, incluyendo, asimismo, un mecanismo de cobertura de
contingencias de tal modo que exista un debido resguardo de la referida
vinculación.
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II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley.
Conforme al artículo 105, inciso primero, de la Constitución Política, una ley
orgánica constitucional determinará, entre otras materias, las normas básicas
relativas al presupuesto de las Fuerzas Armadas.
El proyecto de ley trata precisamente de esta materia, al establecer un
mecanismo de financiamiento de largo plazo para la Defensa Nacional, así
como para enfrentar los gastos de renovación de material militar, lo que
supone establecer el respectivo presupuesto.
Por otra parte, el proyecto derogaría la “ley reservada del Cobre” (Nº 13.196),
que en esencia, estableció un impuesto de afectación, del 10% sobre las
ventas brutas de cobre, lo que correspondería a la materia de ley común u
ordinaria señalada en el artículo 65, inciso cuarto, Nº 1, de la Constitución, y
por lo tanto, de iniciativa exclusiva presidencial. Al mismo tiempo, y en cuanto
dicha ley provee actualmente el financiamiento para el presupuesto de las
FF.AA., podría tratarse también de una norma de rango orgánico
constitucional. Dado que esta ley es anterior a la Constitución de 1980, debe
tenerse presente lo dispuesto en la disposición cuarta transitoria de la
Constitución, según la cual, las leyes actualmente en vigor sobre materias que
conforme a la Constitución deben ser objeto de leyes orgánicas
constitucionales, cumplen dicho requisito (esto es, quórum de 4/7 de diputados
y senadores en ejercicio y control por el Tribunal Constitucional), y seguirán
aplicándose en lo que no sean contrarias a la Constitución, mientras no se
dicten los correspondientes cuerpos legales.
En consecuencia, tanto la creación del Fondo de financiamiento para la
reposición del material militar y las normas sobre su financiamiento y
administración, como la derogación de la ley Nº 13.196 (prevista en el artículo
4º del proyecto) requieren para su aprobación, cumplir con requisitos de toda
norma de rango orgánico constitucional; esto último es en el entendido que la
“ley del cobre” (cuyo texto es secreto) provee actualmente al financiamiento de
la Defensa Nacional en los términos del aludido artículo 105 de la
Constitución.
Finalmente, el nuevo artículo 97 que el proyecto introduce a la ley orgánica
constitucional de las FF.AA., otorga carácter reservado a los decretos de
identificación de compras de sistemas de armas, lo cual, en principio,
correspondería a una norma de quórum calificado atendido lo dispuesto en el
artículo 8º de la Constitución, que permite declarar reservados o secretos a
ciertos actos o resoluciones de los órganos del Estado, por cuatro causales,
una de las cuales es la seguridad de la Nación y que se configura en este
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caso. Sin embargo, dado que este mismo artículo se refiere a una materia de
presupuesto (estimación de los pagos que excedan el respectivo período
presupuestario) y que forma parte de la ley orgánica de las FF.AA., requerirá
para su aprobación el quórum de 4/7 de diputados y senadores en ejercicio,
conforme al artículo 105 de la Constitución. Es así como se da el caso de que
una norma de mayor quórum constitucional subsume a otra de nivel normativo
inferior, como es la relativa a la reserva de los señalados decretos.
COMENTARIOS DE MÉRITO
2.- La ley
“reservada” del
cobre.
Como su nombre lo indica, el contenido de la ley Nº 13.196, de carácter
reservado, no está disponible para la opinión pública. No obstante, se ha
sabido que dicha ley, que data de 1958, estableció inicialmente un impuesto
especial de 15% sobre la gran minería del cobre (entonces en manos de
privados), que en 1973 el Gobierno Militar redujo a 10% la tasa de ese
impuesto, y al mismo tiempo estableció un piso de US$90 millones anuales.
Además, estableció un sistema tripartito asignando recursos por 1/3 del total
para cada una de las ramas de la Defensa Nacional.
Luego, en 1976, se autorizó a dichas Instituciones a endeudarse con cargo a
los recursos provenientes de la ley Nº 13.196 y creó una cuenta de reserva
para el Consejo Superior de la Defensa Nacional (CONSUDENA).
En 1985 la ley Nº 18.445 aumentó el piso de 90 a US$180 millones y dispuso
que el exceso por sobre ese piso se destinara, en un 40%, al prepago de los
créditos vigentes12. Este piso tiene un sistema de corrección por la variación
al índice de precios al por mayor de USA. El piso determina que si los fondos
de la ley de cobre no son suficientes para solventar dicho mínimo, el
presupuesto público debe aportar la diferencia (así se contempló, por ejemplo,
en la Ley de Presupuestos de 1999).
3.- Apreciación
de conjunto.
El sistema presupuestario de la defensa nacional, en cuanto a los ingresos,
está conformado por dos mecanismos diversos : a) La “ley del cobre”, que
—como ya vimos— consiste en un tributo de afectación aplicado con tasa de
10% sobre la ventas totales de CODELCO, que tiene por fin proveer los
recursos que las FFAA requieren para equipamiento bélico; y b) el aporte de
recursos provenientes del presupuesto público, que anualmente se aprueba en
la Ley de Presupuestos del Sector Público, cuyo fin es solventar los gastos
anuales de operación, que incluyen las remuneraciones del personal y gastos
corrientes de todo orden. Este último aporte, sin embargo, tiene un piso
asegurado en la Ley Orgánica Constitucional de la FFA, igual al nivel de
aporte contemplado en 1989, tanto en moneda nacional, corregido por el IPC
entre esa fecha y el año en que se aprueba la Ley de Presupuestos
12 Artículo de Jaime Ravinet, ex Ministro de Defensa Nacional, en El Mercurio de Santiago de 27 de septiembre de 2009, página
A 2.
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correspondiente, como en moneda extranjera, que no está sujeto a corrección
de ningún tipo.
El cambio propuesto.
El cambio de fondo que se plantea a través de este proyecto de ley, es
entregar tanto el presupuesto de adquisiciones de equipamiento como el
presupuesto anual de operación de la FFAA a la Ley de Presupuestos, como
sucede con el resto de los servicios públicos de la administración central y
demás órganos del Estado. Así, en la medida que se deroga el impuesto de la
Ley del Cobre y se elimina la garantía que se encuentra en la Ley Orgánica
Constitucional, los institutos armados dejarían de tener un tratamiento
presupuestario especial y montos asegurados.
Lo anterior puede afirmarse, a pesar de que el proyecto pretende o aparenta
crear un sistema presupuestario de mediano y largo plazo, al establecer que
habrá una planificación del desarrollo de las capacidades estratégicas de la
defensa nacional y su sostenimiento para un horizonte de 12 años, formulada
por el Ministerio de Defensa, oyendo a la Junta de Comandantes en Jefe, que
será actualizada y aprobada por cada Presidente de la República para cuatro
años, al inicio de su mandato. Sin embargo, este mandato no tiene fuerza
jurídica sobre el monto a asignar que proponga el Presidente en cada proyecto
de ley de presupuesto, ni sobre el Congreso al aprobarlo. En otras palabras,
tiene un valor indicativo.
Límites de hecho a las
facultades del
Presidente y
parlamentarios.
No obstante, hay que destacar que la libertad del Presidente y el Congreso en
el presupuesto anual de la FFAA no es total, por dos razones: a) en la
aprobación del presupuesto de cada año, se deben considerar por mandato
constitucional los gastos permanentes de todos los servicios públicos, que
básicamente son los gastos en personal; es decir, la ley de presupuestos no
puede dejar de asignar recursos para sueldos y otros gastos permanentes
previstos en la ley; y b) las deudas contraídas —normalmente en el
extranjero— en la adquisición de equipamiento son obligaciones del Fisco de
Chile, que no pueden dejar de ser pagadas, a riesgo que el país entre en una
situación de insolvencia ante el mercado financiero internacional, con todas las
implicancias de imagen y financieras que ello puede tener. Esta limitante en la
práctica es muy significativa, porque el equipamiento bélico es normalmente
muy costoso y está llamado a prestar servicio por un período prolongado, por
lo que indefectiblemente se recurre al financiamiento de largo plazo para
solventarlo. En otras palabras, en el hecho toda compra de equipamiento
implica una decisión de largo plazo, que obliga a un sistema presupuestario de
varios años, más allá de las normas legales y constitucionales internas.
Ahora bien, desde un punto de vista conceptual no hay razón para que los
gastos de defensa tengan un sistema de financiamiento asegurado frente a
otros igualmente importantes, como son los gastos de salud o educación, que
no lo tienen; tampoco que haya un sistema presupuestario de mediano o largo
plazo vinculante para el Presidente y el Congreso, en consideración a que la
defensa requiere una planificación de largo plazo, pues —nuevamente— la
salud y la educación también requieren de tal planificación. Resolver el
problema que tiene Chile en materia de Educación impone un esfuerzo
sostenido, sistemático y coherente que deberá abarcar, más que años, a una
generación completa.
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Mecanismo discutible.
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No cabe duda que el mecanismo de la ley del cobre es discutible, porque ligar
el monto que se destina a la adquisición de equipamiento al precio del cobre
no tiene justificación lógica.
En un determinado momento histórico y
geopolítico puede ser insuficiente, y en otros, excesivo. De hecho, en los años
recientes, en que el cobre ha exhibido un precio de US$ 2,5 y más por libra, ha
generado un enorme flujo de recursos hacia la FFAA, que en teoría habrían
podido gastar libremente en material, pero el gobierno más allá de lo que diga
la ley, simplemente no lo permitió y con razón.
Se ha dicho que el mecanismo de la ley del cobre ha funcionado bien y ha sido
capaz de proveer los fondos necesarios para que las FFAA mantuvieran un
nivel mínimo de equipamiento. Puede ser, pero lo discutible es la conclusión
implícita inversa en tal aseveración: que cualquier otro no habría asegurado
ese fin.
Participación del mundo
político.
La cuestión de fondo en las garantías existentes en la legislación que otorga
montos asegurados, es que se desconfía en la decisión de los políticos, que
no les importaría la defensa nacional y que estarían proclives a postergar su
financiamiento, en beneficio de iniciativas electoralmente más rentables. Esta
hipótesis parte de la base que a los chilenos no les importa la defensa del
país, pues son ellos, con sus preferencias, los que determinan lo que es
electoralmente demandado. Además, supone que entre los parlamentarios no
hay hombres de “Estado” y con visión de largo plazo. Pero finalmente, esa
suposición se contradice con la historia de la propia ley de cobre, que fue
aprobada por el Congreso Nacional en 1958 —y no por el Gobierno Militar,
como creen muchos— que por definición supuso una preocupación por el
financiamiento del largo plazo de las FFAA, prescindiendo de una visión
electoral de corto plazo. Sostener que esos políticos fueron buenos y que los
que vinieron después no lo habrían sido, es una tesis más que discutible.
En ese sentido, la ley del cobre ha tendido un efecto negativo: alejar al mundo
político de las decisiones y de la responsabilidad en el ámbito de la defensa.
Así, en múltiples ocasiones actores políticos se han podido gastar actitudes
irresponsables proponiendo iniciativas populares cuyo financiamiento
provendría del presupuesto de la defensa, sabiendo que eso no es posible y
sin pagar ningún costo por ello. Por lo tanto, sería importante que los políticos
vayan teniendo una voz en el tema y que asuman concretamente la
responsabilidad de sus propuestas, para que los chilenos sepamos al
momento de votar cuáles son los que no están dispuestos a defender al país.
¿Significan las reflexiones anteriores que el proyecto del Gobierno,
simplemente pasa al Congreso todas las decisiones de defensa de un
momento a otro, está bien encaminado? No, porque implica un salto al vacío
en materia de defensa.
El hecho concreto es que el estamento político y en particular los
parlamentarios, llevan 50 años ajenos al tema del financiamiento de la
defensa, y carecen de base y soporte técnico, como también de cultura en
términos de acción política para enfrentarlo de inmediato, lo que pudiera
favorecer posiciones oportunistas y potencialmente demagógicas en la
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materia, que es particularmente sensible. Los errores en defensa pueden
tener efectos en el largo plazo y ponen en riesgo la seguridad nacional.
Se necesita un período
más extenso de
transición.
Por lo tanto, debiera concebirse un sistema de transición, que asegure la
transferencia ordenada de las potestades, con la formación de las debidas
capacidades de análisis del tema.
Pero no solo el Congreso carece del soporte adecuado, sino que también el
Ejecutivo. En efecto, es menester recordar que en Chile no existe una ley
orgánica del Ministerio de Defensa (éste existe únicamente porque está
mencionado en la “ley de ministerios” y posee una exigua planta de personal
administrativo fijada por ley), que le otorgue una estructura y capacidades para
evaluar y prever las necesidades de la defensa, y establecer las prioridades.
La derogación de la ley del cobre, no solo supone eliminar el impuesto que
otorga ingresos asegurados, sino que acaba con la distribución por tercios del
presupuesto de adquisiciones. Pasar a distribuir ese presupuesto entre las
fuerzas, supone una capacidad de planificación, evaluación y diagnóstico del
Ministerio de Defensa que hoy no posee, ni tendrá en el corto plazo. En el
Congreso todavía se encuentra en tramitación la ley del Ministerio, que lo dota
de la estructura necesario para ese objetivo, cuya aprobación se ha dilatado
entrampada en el debate sobre la creación de un Jefe de Estado Mayor
Conjunto, que guarda relación con el objetivo de la ley, que es precisamente
resolver la falencia de estructura y capacidades del Ministerio.
Mientras esa ley no sea aprobada y puesta en práctica, de modo de formar
una base de análisis y de conducción de la defensa, no es oportuno hacer
cambios en el sistema. No es suficiente que por tres años se siga entregando
el mínimo asegurado por la legislación vigente, como hace el proyecto en su
artículo 2º transitorio.
4.- Otro aspecto de
la normativa
propuesta.
Participación del Poder
Legislativo.
Si se examina el sistema propuesto, se puede comprobar que ni el Presidente
de la República ni el Congreso Nacional quedan obligados por el presupuesto
que se hubiere aprobado para la Defensa Nacional. En efecto, el Presidente
de la República, dentro de los 180 días de asumir el mando de la Nación,
actualizará y aprobará el presupuesto, dentro del horizonte de 12 años que
prevé el artículo 2º del proyecto de ley.
Cabe, entonces preguntarse si, trascurrido dicho plazo de 180 días, sin que se
hubiere dictado el correspondiente decreto supremo, ¿podría el Presidente
ejercer esta atribución con posterioridad a dicho plazo? Y si la hubiere
ejercido dentro de plazo, ¿no podría posteriormente modificar un decreto
dictado por él mismo?
Ambas respuestas deben ser positivas. En efecto, se trata de un decreto
supremo que no obliga al propio Presidente, que siempre podrá modificar un
decreto originado en sus propias facultades, ni tampoco al Congreso Nacional,
que es un órgano independiente del Ejecutivo y que tiene sus atribuciones
constitucionales específicas, desarrolladas en la ley orgánica constitucional del
Congreso Nacional.
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¿Qué sentido tiene, entonces, ese decreto supremo que debe dictar el
Presidente dentro de los primeros 180 días de su mandato? En verdad,
atendido al tenor de la proposición legislativa, ese decreto supremo viene a ser
un documento formal, que define la política de adquisiciones para el respectivo
cuadrienio (sin perjuicio de que pueda modificarse) y que no tiene por qué
revestir la figura jurídica que se la ha asignado. Lo que se requiere es un
documento oficial, o una instrucción sobre la materia y que, por un afán
legalista propio de nuestra idiosincrasia, viene propuesto como decreto
supremo, pero puede discutirse si ésa debe ser su naturaleza jurídica.
Además, la base constitucional de un decreto supremo se encuentra en el
artículo 32, Nº 6, de la Constitución, y en consecuencia no puede ser limitada
o condicionada por el establecimiento de un plazo como el propuesto.
Nada impide, por otra parte, que la Ley de Presupuestos sea modificada por el
Congreso, solo que dicha modificación no puede ser propuesta sino por el
Presidente de la República (artículo 65, inciso tercero, de la Constitución).
De esta forma se corrobora el aspecto señalado anteriormente como la
esencia de la nueva forma de financiamiento de los gastos de la Defensa
Nacional: supresión del piso y de los recursos provenientes de la Ley
Reservada del Cobre y su sustitución por un mecanismo de responsabilidad
del Poder Legislativo (Presidente de la República y Congreso Nacional).
5.- Conclusión.
El proyecto, en síntesis, sustituye el sistema de financiamiento de la Defensa
Nacional por otro sistema en que intervienen los poderes colegisladores,
Presidente de la República y el Congreso Nacional, estructurando un
mecanismo con un horizonte de 12 años que sería revisado al inicio de cada
período presidencial.
No existen razones concluyentes para desconocer que el financiamiento de las
necesidades de la Defensa Nacional no tendría por qué no evaluarse en
competencia con otras prioridades nacionales, en el contexto de la ley de
presupuestos.
El paso, no obstante, de un sistema a otro en forma casi inmediata y sin un
período prudente de adecuación a esta función por parte de los
parlamentarios, hace nacer la posibilidad de un escenario en que las
motivaciones locales o de corto plazo pudieran significar un retroceso respecto
de la actual aplicación de la Ley del Cobre.
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