Voces: PRESUPUESTO NACIONAL ~ CONTROL DE

Voces: PRESUPUESTO NACIONAL ~ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
-------------------------------------------------------------------------------Titulo: El presupuesto y su control de constitucionalidad
Autor: Thompson, Roberto
Publicado en: LA LEY 2000-D, 1187
-------------------------------------------------------------------------------La reforma constitucional de 1994 brinda los instrumentos para controlar mejor la
ejecución del presupuesto nacional, aunque todavía queda mucho por hacer.
El presupuesto siempre aparece como un tema de gran actualidad, ya que la participación
del pueblo en el manejo de las cuentas públicas a través de sus representantes nos
introduce en uno de los aspectos básicos de cualquier régimen republicano cual es él
control de los actos de los funcionarios.
La doctrina más tradicional define habitualmente el presupuesto como un cálculo previo y
exacto de los ingresos o recursos y de los egresos o gastos fijados por el Poder Legislativo
para ser realizado en un período administrativo que en principio es de un año. Debe
entenderse que el presupuesto comprende todos los gastos y recursos previstos para la
marcha de la administración y todos ellos forman parte del mismo cuerpo legal, con una
especificación exacta partida por partida, razón por la cual aparecen configurados "ab
initio" tres rasgos típicos de todo presupuesto cuales son la universalidad, la unidad y la
especificidad.
Párrafo aparte merece el último de los requisitos de todo presupuesto, al menos como lo
concebimos nosotros, el de la anualidad. En este aspecto no es pacífica la doctrina
internacional porque como bien se sabe en algunos países especialmente los nórdicos
(Suecia o Noruega, por ej.) pero también Holanda, han desarrollado desde la década del 40
la teoría de los presupuestos cíclicos o plurianuales, para hacerlos coincidir con el ciclo
económico o bien previendo en años de bonanza los ingresos que cubran los déficit de los
años adversos. No es esta la oportunidad para explayarnos sobre las ventajas o
inconvenientes de los distintos sistemas pero sí debemos apuntar dos cosas:
a) En primer lugar, debe observarse que en sustento del requisito de la anualidad está el
propio texto de la Constitución Nacional que claramente en el art. 75 inc. 8) establece que
es facultad del Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos y cálculo de recursos y;
b) Nuestra experiencia histórica, que demuestra que las veces que se ha querido aplicar el
criterio del equilibrio económico de más largo aliento, (presupuestos de tres o cinco años)
conforme el sentir de autores como Duverger por ej. que sostienen que hay que pasar de
un equilibrio meramente financiero (estático) a uno de carácter económico (dinámico), no
fue precisamente bien.
No obstante es un debate abierto que no parece que pueda cerrarse al menos por ahora. Al
contrario, a medida que las crisis económicas recurrentes pulverizan los presupuestos
anuales por imposibilidad fáctica de cumplimento, ya que en estos casos obviamente caen
los recursos previstos para financiar los gastos presupuestados, crecen los defensores de
los presupuestos cíclicos o plurianuales, pero los presupuestos así surgidos requieren de
una enorme capacidad de administración, que en los países latinoamericanos por lo
general ha brillado por su ausencia.
Tres etapas básicas
Más allá de esta disquisición doctrinaria, aparece el tema central que nos preocupa y que
tiene que ver con el control constitucional del presupuesto, tal válido y necesario para
presupuestos anuales o plurianuales que debe analizarse en función de las distintas etapas
en que se desarrolla el presupuesto y que se divide básicamente en tres etapas; a saber: 1)
la preparación administrativa; 2) la tramitación y sanción legislativa; 3) la ejecución.
Después de ello existe lo que se podría llamar el período póstumo en el control y que se
realiza luego de ejecutado el presupuesto y puede llevarse a cabo de dos formas: a)
jurisdiccional cuando se reserva a un Tribunal de Cuentas, y b) parlamentaria, cuando tal
atribución se reserva a un órgano legislativo.
En las dos primeras etapas, la práctica nos demuestra que si bien el Congreso tiene la
facultad de iniciar la preparación del presupuesto, hay razones de carácter técnico y
administrativo que demuestran que es conveniente que la iniciativa corresponda al
Ejecutivo a través de una dependencia especial. Esto no sucede sólo aquí. Por el contrario
todos los países cuentan en el ámbito del Ministerio o Secretaría de Hacienda u otros
organismos locales que cumplen las veces de tales, una oficina especializada en la
preparación del presupuesto como por ej. la famosa Office of Budget de los EE.UU.
Función del Congreso
Luego, el proyecto es enviado a las Cámaras para su consideración y sanción. ¿Cuál es la
función de contralor que cumple en esta etapa el Congreso? Es muy importante y
necesario que la cumpla bien, con eficiencia y responsabilidad. Esta es la oportunidad en
que los representantes del pueblo tienen en sus manos la poderosa herramienta que
permite encuadrar la política del gobierno de turno o bien para que no gaste de manera
irracional o improductiva o bien reasignando los recursos de manera tal que permitan
atender de mejor manera los gastos sociales que merezcan prioridad. No debe olvidarse
que la facultad de fijar el presupuesto es del Congreso Nacional.
Durante la etapa de ejecución (tercera) se realiza un control de carácter administrativo que
antes de la reforma de 1994 la cumplían dos entes; a) La Contaduría General de la Nación
(control interno) y el Tribunal de Cuentas (control externo). La principal impugnación que
se formulaba a este sistema era que el organismo que debía efectuar el control (Tribunal de
Cuentas) dependía jerárquicamente del mismo poder que debía controlar (El Poder
Ejecutivo), vulnerando un principio básico de todo sistema de control que se precie de tal
que establece que el controlante no puede depender del controlado.
En este aspecto, la reforma constitucional de 1994 ha sido muy positiva y sus implicancias
se observan específicamente en la etapa de control póstumo del presupuesto. La creación
de la Auditoría General de la Nación que surge del actual art. 85, como el órgano
encargado de realizar el control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, garantiza un control independiente
del Poder Ejecutivo que es el poder encargado de la ejecución presupuestaria.
Reforma positiva
En esta última etapa, el control puede ser de dos tipos: a) jurisdiccional, como en Francia a
través de una Corte de Cuentas, o bien b) legislativo, tal como está concebido en nuestro
régimen constitucional, ya que es el Congreso quien está facultado para aprobar o
rechazar la cuenta de inversión. El citado art. 85 expresa que "el examen y opinión del
Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública
estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría...".
Y este será un órgano, continúa el texto, de asistencia técnica del Congreso y con
autonomía funcional. Este carácter, impuesto al organismo, sumado al hecho de que su
presidente tiene que ser designado a propuesta del partido de la oposición con mayor
número de legisladores en las Cámaras, modifica sustancial y favorablemente el criterio
del control de los actos públicos, y entre ellos, obviamente, los que surgen de la ejecución
del presupuesto.
La reforma del 94 nos pone más cerca de las NAGA (Normas de Auditoría Generalmente
Aceptadas) y de las principales conclusiones a las que arribaron los sucesivos congresos de
entidades fiscalizadoras superiores realizados con aportes de los diversos Estados. En tal
sentido, como corolario, cabe destacar la síntesis que puede extraerse de los principales
eventos (La Habana 1953; Bruselas 1956; Viena 1962; Tokio 1968, Montreal 1971, entre
otros) y que puede expresarse de esta manera: en materia de control público lo más
importante es que a las entidades fiscalizadoras superiores se les conceda independencia
jurídica e instrumental frente a las actividades ejecutivas que deben caer bajo su
intervención. Además, se prevé un control exento de toda política partidista.
Hemos dicho que la creación de la Auditoría con rango constitucional mejora
sustancialmente el control, no obstante lo cual no parece cumplir el mandato de que el
control tiene que carecer de injerencia partidista. ¿No será hora de pensar si no resultaría
más conveniente un Tribunal o Corte de Cuentas pero no como existió antes sino en el
ámbito del Poder Judicial, con carácter independiente, que reemplace el actual control
político por control jurisdiccional?
El debate queda abierto.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).
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