La primera estimación que ha realizado Standard

Fecha de Publicación: 11 de mayo de 2015
Artículo
La primera estimación que ha realizado Standard & Poor's sobre el sector
municipal español pone de relieve la fuerte solvencia de los municipios
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Inés Olóndriz, Madrid 34 91 788 7202; [email protected]
Lorenzo Pareja, Madrid 34 91 389 6962; [email protected]
Alejandro Rodríguez Anglada, Madrid 34 91 788 7233; [email protected]
Resumen
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Standard & Poor’s ha realizado por primera vez una estimación de la calidad crediticia
del escalón municipal español.
Los resultados del estudio indican que los municipios españoles poseen, en general,
una solvencia fuerte. De hecho, los municipios son la única administración pública que
contribuye con su superávit a reducir el déficit público de España desde 2012.
Para los municipios, el deterioro financiero a raíz de la crisis económica española (20082014) ha sido moderado y manejable, especialmente si se compara con el
comportamiento de las comunidades autónomas.
La conjunción de unos ingresos menos volátiles y unos gastos más controlados ha
resultado en un deterioro menor del ahorro corriente agregado de los ayuntamientos en
comparación con las CC.AA. de régimen común.
Además el gobierno central ha reforzado el marco institucional de los ayuntamientos, a
la vez que les ha brindado apoyo extraordinario tanto presupuestario como financiero.
En nuestra opinión, los riesgos que podrían socavar más intensamente la solvencia
global de los municipios son una relajación en los procesos de estabilización
presupuestaria y una contracción del crecimiento económico en España. Ambos
escenarios los vemos poco probables.
Por primera vez Standard & Poor's Rating Services ha estimado la solvencia de 7.346 ayuntamientos
españoles (un 90% del total), en base a la información pública correspondiente al período 2011-2013 y sus
estimaciones sobre el periodo 2014-2016. En el 94% de los municipios analizados, estimamos que su
calidad crediticia se sitúa en grado de inversión. Por detrás de esta conclusión subyacen dos factores: Los
ayuntamientos españoles han conseguido estabilizar sus métricas presupuestarias y de deuda tras el
deterioro sufrido desde el inicio de la crisis. En segundo lugar, pensamos que las reformas introducidas por
el gobierno central en los últimos años ayudarán a preservar el equilibrio presupuestario durante nuestro
horizonte de análisis (2014-2016).
Históricamente, los ayuntamientos españoles han presentado, en su conjunto, unas finanzas relativamente
saneadas, con déficits reducidos o incluso superávits, y un bajo nivel de deuda en un contexto
internacional. Sin embargo, su posición financiera se deterioró a raíz de la crisis económica iniciada en
2008. Además, creemos que la brecha abierta por la crisis en las finanzas municipales se agrandó debido a
una respuesta tardía ante la caída de ingresos municipales, por parte de municipios y gobierno central. Con
todo, el deterioro financiero ha sido moderado y manejable, especialmente si se compara con las
comunidades autónomas. Así, la deuda municipal partía del 2,1% del PIB en 2005 (mínimo histórico); y
tocó techo en 2012, incrementándose unas 2,4 veces. En contraste, la deuda de las CC.AA. partía de un
nivel sustancialmente superior y, durante el mismo período, se multiplicó por 5,8 (gráfico 1).
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El conjunto de las entidades locales lidera el proceso de consolidación fiscal en España, siendo la única
administración pública que contribuye con su superávit a reducir el déficit público de España desde 2012
(gráfico 2).
En nuestra opinión, la solvencia de los municipios españoles tenderá a fortalecerse en los próximos dos
años porque creemos que los cambios normativos en materia de estabilidad presupuestaria y erradicación
de la morosidad se están mostrando efectivos.
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Nuestro análisis indica que los municipios españoles y el resto de entidades locales (básicamente, las
diputaciones) serán el único nivel de la administración pública que contribuya con superávits a la reducción
del déficit público en el período 2015-2016. En términos agregados, pronosticamos que el ahorro corriente
de los municipios se mantenga por encima del 10% de los ingresos corrientes; esperamos la generación de
superávits después de inversiones; y prevemos un continuo proceso de desapalancamiento, a diferencia de
lo que esperamos para el conjunto de las comunidades autónomas de régimen común (gráfico 3).
En nuestra opinión, los riesgos que podrían socavar más intensamente la solvencia global de los
municipios son:
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Por el lado del gasto, una relajación en los procesos de estabilización presupuestaria de los
municipios. En nuestra opinión, esto dependerá de la cultura crediticia de los nuevos gobiernos
resultantes de las elecciones municipales de mayo de 2015.
Por el lado del ingreso, una contracción del crecimiento económico en España. Una nueva recesión
llevaría aparejada la contracción de las bases fiscales del gobierno central, que se trasladarían en
menores transferencias del gobierno central a los ayuntamientos. Sin embargo, actualmente
consideramos este escenario como improbable. En términos reales, prevemos un crecimiento
anual del PIB en España del 2,2% en 2015, del 2,4% en 2016 y del 2,0% en 2017.
Los ingresos de los ayuntamientos también podrían verse mermados en caso de que el gobierno
central decidiera demorar el traslado de la mejora de la economía a los ayuntamientos vía una
infra-presupuestación de las entregas a cuenta del sistema de financiación municipal.
En el corto plazo, nuestra valoración de la solvencia de los municipios españoles podría verse afectada por
el factor más dinámico - la liquidez, que depende en gran medida de las estrategias de los gobiernos
municipales en relación con los vencimientos de deuda, la gestión de tesorería, y el acceso a financiación
externa. Sin embargo, en el actual contexto de políticas monetarias expansivas, no vemos que la
financiación externa constituya un problema serio para los municipios. Además, las recientes líneas de
financiación del gobierno central para reducir deuda de proveedores en los municipios, así como el fondo
de financiación a entidades locales aprobado a finales de 2014 y la estabilización de sus finanzas
contribuyen a fortalecer la posición de liquidez en los municipios.
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El fondo de financiación a entidades locales incluye dos sub-fondos: el fondo de ordenación y el fondo de
impulso económico. El fondo de ordenación está destinado a facilitar liquidez a los municipios que tienen
unas métricas presupuestarias y de deuda más deterioradas, y conlleva una fuerte condicionalidad fiscal y
financiera. El fondo de impulso económico se dirige a los municipios que cumplen con los objetivos de
déficit, deuda y período medio de pago a proveedores. Los préstamos asociados a ambos fondos gozan de
un tipo de interés del 0% para el año 2015. Aunque no tenemos visibilidad sobre las condiciones que el
gobierno central ofrecerá a los municipios a partir de 2016, creemos que seguirá aplicando tipos
subsidiados, estrechamente alineados con las referencias comparables del Tesoro español.
En nuestra opinión, el 94% de los municipios analizados tendría un perfil crediticio individual (SACP por sus
siglas en inglés) en el grado de inversión (véase gráfico 4).
Nuestras estimaciones indican que los SACPs de los municipios se concentrarían en la categoría 'a' (74%),
seguida de la categoría 'bbb' (20%). El análisis no muestra diferencias sustanciales en la distribución de los
SACPs por tramos de población, destacando que el grueso de los municipios (en torno al 75%) tendría un
SACP en la categoría 'a'. También hay que subrayar que las seis grandes ciudades (de más de medio
millón de habitantes) se encontrarían todas en el grado de inversión (gráfico 5).
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No obstante, apreciamos diferencias en la distribución de los SACP por comunidades autónomas (gráfico
6).
El SACP no es un rating, sino una medida de la calidad de crédito intrínseca –es decir, una medida que
expresa únicamente el perfil de crédito individual de la entidad dado el marco institucional en el que opera.
Esta es la razón por la cual el SACP puede estar por encima de la calificación del soberano, como ocurre
con los ayuntamientos de Madrid ('aa-') y Barcelona ('aa'). Es decir, el SACP es un indicador producido por
nuestra metodología antes de incorporar los riesgos asociados al riesgo soberano ('sovereign cap'). Una
vez incorporados estos riesgos, el rating de los municipios con un SACP por encima del soberano se iguala
al rating a largo plazo del Reino de España.
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Salvo contadas excepciones, nuestra metodología no permite que el rating de un municipio supere al rating
soberano, aunque el SACP del municipio en cuestión se sitúe por encima. En el caso de España, los
municipios situados en comunidades autónomas de régimen común no pueden poseer un rating superior al
Reino de España. Creemos que los ayuntamientos españoles carecen de autonomía suficiente para resistir
una reducción drástica de las transferencias procedentes del gobierno central. Además, pensamos que no
tienen un poder legislativo significativo para oponerse a cambios no deseados en su marco institucional.
Como consecuencia, el límite del soberano (BBB/Estable/A-2) se activaría para todas aquellas entidades
con un SACP de bbb+ o superior, lo que representa el 86% de los municipios analizados.
No obstante, Standard & Poor's publica el SACP o calidad de crédito intrínseca de una entidad. Cuando el
SACP es superior al rating, esta información es un indicador del margen de deterioro que puede encajar el
perfil de crédito intrínseco antes de sufrir una bajada de calificación. El perfil de crédito intrínseco no tiene
en cuenta el riesgo del soberano.
En nuestra opinión, la solvencia financiera de los municipios españoles se explica por tres factores
fundamentales. En primer lugar, sus ingresos están menos ligados al ciclo económico que en otros niveles
de la administración. En segundo lugar, la naturaleza de sus competencias, su mayor proximidad a la
población y sus límites más estrictos para el endeudamiento limitan la expansión de su gasto. Y en tercer
lugar, el fortalecimiento del marco institucional de los municipios y el apoyo extraordinario del gobierno
central han permitido corregir los desequilibrios en los que incurrieron los municipios desde el inicio de la
crisis.
Los municipios constituyen el nivel de gobierno con una mayor proporción de
ingresos no ligados al ciclo económico
Los impuestos municipales no ligados al ciclo económico mitigan en cierta medida el impacto de las crisis
económicas en las finanzas municipales (gráfico 7). El principal impuesto municipal, el impuesto sobre
bienes inmuebles (IBI) representa, en general, un tercio de los ingresos corrientes de los municipios. Al
gravar el valor catastral –un valor administrativo- de los inmuebles –una variable stock- no sufre los
vaivenes del ciclo económico. En nuestra opinión, la flexibilidad que ha introducido el gobierno central
desde 2014 para actualizar los valores catastrales en base a coeficientes reforzará el crecimiento
sostenible de los recursos procedentes de este impuesto. Otro impuesto que se basa en stocks, aunque de
menor importancia cuantitativa, es el impuesto sobre vehículos. Los impuestos basados en stocks
representan, en media, el 35% de los ingresos corrientes. Por el contrario, estimamos que los impuestos de
las comunidades autónomas que no están ligados al ciclo económico representan entre el 4% y el 5% de
los ingresos corrientes.
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Los impuestos municipales más procíclicos, como el impuesto sobre construcciones y el impuesto sobre la
plusvalía, ya han sufrido una fuerte corrección durante los años más agudos de la crisis, disminuyendo
paulatinamente su peso en el total de ingresos municipales hasta situarse en torno al 5-6%, en media,
desde el 10% en 2007.
Entre los ingresos corrientes con componente cíclico, se encuentran las transferencias corrientes
procedentes de la participación en los ingresos del Estado. La evolución de estos recursos está
directamente vinculada al crecimiento de determinados ingresos tributarios estatales y, por lo tanto,
dependen de la evolución económica de España. El conjunto de transferencias corrientes representan, en
media, un tercio de los ingresos corrientes de los municipios españoles.
Por otro lado, creemos que existe mayor volatilidad en los ingresos de capital por su propia naturaleza, los
cuales representan un 4-5% de los ingresos totales. Gran parte de los ingresos de capital procede de otras
administraciones públicas y, por lo tanto, su evolución está muy condicionada a la toma de decisiones de
otros niveles de gobierno. Así, por ejemplo, en 2008 y 2009 los ingresos por transferencias de capital
crecieron mucho por los planes de estímulo local aprobados por el Gobierno Central. Posteriormente, los
ingresos de capital han caído considerablemente como consecuencia de los procesos de consolidación
fiscal llevados a cabo por las Comunidades Autónomas (gráfico 8).
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Creemos que los ayuntamientos tienen más capacidad que las CC.AA. para modular los ajustes
presupuestarios en situaciones de crisis gracias al menor componente cíclico de los ingresos municipales.
La naturaleza de las competencias municipales, la mayor proximidad a la población
y la menor capacidad de financiar externamente una expansión del gasto impiden
que las métricas presupuestarias y de deuda se deterioren rápidamente
Los presupuestos para ejercer las competencias municipales son menos rígidos a la baja que en el caso de
las competencias autonómicas. Las responsabilidades de los municipios cubren una amplia gama de
servicios tales como urbanismo, recogida de residuos, mantenimiento de calles, servicios culturales, de
seguridad, prevención de incendios, control de tráfico, transporte público, infraestructuras y vivienda, que
varían en función del tamaño del municipio por población. Las CC.AA., por su parte, proveen el núcleo de
servicios del estado de bienestar --sanidad, educación y servicios sociales--, competencias que son más
intensivas en el consumo de recursos. Estos servicios, además, son más inflexibles a la baja,
especialmente en períodos de crisis económica.
En situaciones de estrés financiero, los ayuntamientos, al igual que el resto de niveles de la administración
pública, empiezan por ajustar los gastos de capital (gráficos 9 y 10).
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Así mismo, los límites al endeudamiento para los ayuntamientos han sido históricamente más rígidos que
para las CC.AA., limitando la expansión del gasto. Actualmente, las entidades locales no pueden concertar
operaciones de crédito a largo plazo cuando su deuda consolidada supera el 110% de sus ingresos
corrientes (con algunas excepciones), así que tienen que obtener un superávit después de inversiones
suficiente para cubrir los vencimientos de deuda. Si la deuda se sitúa entre el 75% y el 110% de los
ingresos corrientes, necesitan la autorización previa del gobierno que ejerce las competencias de tutela
financiera de las entidades locales (el gobierno central o la comunidad autónoma correspondiente) para
tomar deuda a largo plazo. Creemos que en estos límites son más efectivos para prevenir la generación de
déficits y la consiguiente acumulación de deuda.
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La conjunción de unos ingresos menos volátiles y unos gastos más controlados ha resultado en un
deterioro menor del ahorro corriente agregado de los ayuntamientos en comparación con las CC.AA. de
régimen común (gráfico 11).
El marco institucional de los municipios españoles ha fortalecido los incentivos
para la disciplina presupuestaria y el apoyo extraordinario del gobierno central
En nuestra opinión, los municipios españoles operan en un marco institucional que calificamos como "en
evolución pero equilibrado", según nuestros criterios.
Creemos que el gobierno central está promoviendo la sostenibilidad financiera a largo plazo de los
ayuntamientos al promover la disciplina presupuestaria y darles apoyo presupuestario y financiero. El
gobierno central ha reforzado el marco institucional de los ayuntamientos en distintas vertientes:
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Reforzando la supervisión y rendición de cuentas, de modo que los municipios tengan los
incentivos adecuados para aplicar programas de austeridad y eficiencia que garanticen la
prestación de los servicios públicos a largo plazo y no aporten déficit al conjunto de las
administraciones públicas españolas. Los municipios que incumplen el objetivo de estabilidad
presupuestaria, el objetivo de deuda o la regla de gasto tienen que presentar un plan económicofinanciero de reequilibrio y necesitan autorización previa para endeudarse a largo plazo. Para
detectar posibles desviaciones con anticipación, se ha incrementado la frecuencia y el alcance de
la información económica y financiera que los municipios tienen que remitir al Gobierno Central.
Además, el gobierno central tiene la potestad de tomar medidas correctivas y coercitivas en
determinados supuestos, que van desde la retención de las entregas a cuenta del sistema de
financiación hasta la disolución de la Corporación local. Evidencia de los efectos de la mayor
supervisión y rendición de cuentas es que las entidades locales en su conjunto, incluyendo
municipios y provincias, han regresado a la senda del superávit desde 2012, tras experimentar
déficits y tensiones de liquidez durante la crisis que se inició en 2008. Dando apoyo presupuestario
al permitir el aplazamiento de la devolución que tienen que hacer los ayuntamientos de las
liquidaciones negativas de la participación en los ingresos del Estado correspondientes a los años
2008 y 2009. Del aplazamiento inicial en 5 años, se pasó posteriormente a 10 años y
recientemente se ha extendido a 20 años, siempre bajo una estricta condicionalidad fiscal.
Facilitando el saneamiento de las deudas con proveedores que se acumularon en los primeros
años de la crisis a través del Fondo de Pago a Proveedores. A través de este fondo el gobierno
central ha prestado 11,6 mil millones a las entidades locales desde el inicio de su creación en 2012.
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Obligando a los ayuntamientos a la formulación de planes de tesorería detallados y a la publicación
de los periodos medios de pago, para evitar así nuevos episodios de retraso de pago a los
proveedores.
Y finalmente, creando fondos ad-hoc destinados a cubrir las necesidades financieras de los
ayuntamientos (Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico) y un fondo social para que
las comunidades autónomas puedan hacer frente a los pagos pendientes a los ayuntamientos
derivados de convenios relacionados con el estado de bienestar (educación, sanidad y servicios
sociales).
Aunque estas medidas son similares a las aprobadas para las comunidades autónomas de régimen común,
los ayuntamientos españoles han mejorado sus métricas presupuestarias y de deuda mientras que las
comunidades autónomas siguen presentando déficits y acumulando deuda. En nuestra opinión, esta
diferencia en el proceso de consolidación fiscal se debe, entre otros factores, a que los ayuntamientos en
conjunto partían de una mejor posición financiera que las comunidades autónomas al inicio de la crisis.
Actualmente, la principal incertidumbre sobre el marco institucional de los municipios españoles radica en
la implementación de la ley sobre la sostenibilidad y la racionalización de las entidades locales. Valoramos
de manera positiva la clarificación de competencias entre los distintos niveles de la administración que
inspira parte de la reforma porque, por un lado, permitiría reducir gastos y ganar en eficiencia al eliminar
duplicidades y, por otro, mejoraría la rendición de cuentas ante la ciudadanía al conocer ésta mejor quien
es competente en cada materia. No obstante, vemos riesgos de que su implementación tenga un alcance
menor al teóricamente previsto dado que algunos ayuntamientos han recurrido la ley ante el Tribunal
Constitucional.
Nuestras estimaciones de crédito podrían variar en uno o dos escalones si
tuviéramos acceso a información suficiente para hacer un análisis de crédito
completo
Nuestra estimación de la calidad crediticia del sector municipal en su conjunto y de los municipios
analizados se basa en:
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Nuestra metodología para calificar gobiernos locales y regionales (GLR),
La información económica y financiera de los municipios publicada por el gobierno central, y
Una serie de supuestos cualitativos internos que hemos realizado teniendo en cuenta nuestro
conocimiento del sector de finanzas públicas españolas.
Los factores que hemos analizado en mayor profundidad –principalmente el marco institucional, la
ejecución presupuestaria y la deuda- son básicamente elementos estructurales y cuantitativos. Mientras
que los factores sobre los que hemos tenido que realizar más hipótesis son elementos más a corto plazo,
como la liquidez, y cualitativos, como la gestión financiera.
Subrayamos que estas estimaciones no son una calificación crediticia (rating) per se. La diferencia clave
entre las calificaciones que actualmente damos a las dos ciudades españolas más grandes (Madrid y
Barcelona) y las estimaciones de crédito que hemos realizado de los otros municipios es la ausencia de un
proceso interactivo con los gestores de los gobiernos municipales, que en el caso de una calificación
completa nos da acceso a una perspectiva detallada, cualitativa, y con visión de futuro, de los
presupuestos, la deuda, la gestión de liquidez, las empresas públicas y las estrategias financieras del
municipio.
En caso de que tuviéramos acceso a la información completa, la gestión financiera y la liquidez serían los
factores que podrían modificar nuestras valoraciones de manera más significativa. Los resultados estarían
probablemente en un rango de uno o dos escalones en torno a nuestras estimaciones de crédito.
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Criterios
Methodology For Rating Non-U.S. Local And Regional Governments, 30 de junio de 2014.
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