los efectos de la crisis económica

LA COHESIÓN EN ESPAÑA Y EXTREMADURA Y LOS EFECTOS DE LA
CRISIS ECONÓMICA
Lyda Sánchez de Gómez
Departamento de Economía
Área de Fundamentos del Análisis Económico
Universidad de Extremadura
[email protected]
Áreas temáticas: Crecimiento y convergencia.
Resumen:
En esta comunicación se ha realizado un amplio análisis sobre intervención de la Política de
Cohesión Económica y Social de la Unión Europea en España y Extremadura. Para este fin se hace
un balance de la dotación financiera recibida por la región en los últimos periodos de programación
y se determina el grado de convergencia alcanzado en términos de renta per cápita tanto para el país
como para la Comunidad Autónoma.
Asimismo y considerando los efectos de la crisis económica se llevó a cabo un análisis
comparativo de la evolución económica de la región antes y después de la misma, prestando
especial atención a la situación actual de su estructura productiva, el capital físico, el capital
humano, etc.
Considerando que Extremadura es la única región española que percibirá aportación
económica en el este periodo (2014-2020) procedente de la Política de Cohesión, se incluye la
cuantía de la misma y las diferentes intervenciones programadas.
Palabras Clave: cohesión, convergencia, crecimiento, Extremadura
Clasificación JEL: 142,83
“CONVERGENCE OF SPAIN AND EXTREMADURA WITH THE EUROPEAN UNION:
EFFECTS OF THE ECONOMIC CRISIS”
This paper is an extensive analysis of the intervention of the Policy of Economic and Social
Cohesion of the European Union in Spain and Extremadura. An evaluation of the finances the
region has received in the last program period is carried out and the degree of convergence reached
is determined in terms of per capita earnings for both the country and the region of Extremadura.
Additionally, and taking into account the effects of the economic crisis, a comparative
analysis of the economic evolution of the country and the region before and after this crisis was
carried out, paying special attention to the current situation of its productive structure, physical
capital, human capital etc.
Considering that Extremadura is the only Spanish region that received economic assistance
from the Policy of Cohesion in this period (2014-2020), the amount of this assistance is included as
well as the different scheduled interventions.
Key Words: Extremadura, cohesion, convergence, growth.
2
LA COHESIÓN EN ESPAÑA Y EXTREMADURA Y LOS EFECTOS DE LA
CRISIS ECONÓMICA
1. INTRODUCCIÓN
La Unión Europea (UE) ha recorrido un largo y complejo camino de más de cincuenta años
en los que ha ido avanzando en un cambiante proceso de integración. Su transformación se vio,
además, influida por las tendencias sociales y económicas que surgieron de la globalización de la
economía, que condujeron inevitablemente a una transformación sustancial de su economía en la
que fue necesario adaptar su estructura productiva hacia actividades basadas en la competitividad,
la productividad y la innovación.
Las sucesivas adhesiones también supusieron un esfuerzo extraordinario de acoplamiento.
Para ajustarse a las exigencias que iban surgiendo se vio en la necesidad de realizar un proceso
importante de reformas. Entre ellas, definir las medidas necesarias conducentes a reducir las
disparidades regionales en todo su ámbito y con un extraordinario esfuerzo de solidaridad ha
conseguido ese anhelado sueño de permitir que la Cohesión Económica y Social se haya convertido
en uno sus objetivos prioritarios.
El objetivo de la Política de Cohesión (anterior Política Regional) ha sido, desde sus inicios
en 1988, reducir las disparidades en el nivel de renta y riqueza entre las distintas regiones y Estados
miembros que la integran. Para ello, a lo largo de los sucesivos periodos de programación, ha
movilizado un importante volumen de recursos a través de sus instrumentos: los Fondos
Estructurales y el Fondo de Cohesión. Los Fondos Estructurales están integrados por el Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). Cada uno de ellos se
ha ido ajustando a los objetivos planteados en cada uno de los periodos de programación1.
España, ha sido uno de los países más beneficiado de las ayudas desde su adhesión a la UE
en 1986 hasta el periodo de programación 2000-2006, cuando ingresan los nuevos socios. Las
acciones de carácter estructural han permitido al país aumentar el grado de convergencia con la UE
(UE-27). Se modernizó su estructura productiva, mejoraron considerablemente sus infraestructuras
en general y aumentó la formación y cualificación de su capital humano. Sin embargo, a partir de
1
Los periodos de programación o las perspectivas financieras son: 1988-1992, 1993-1999 (paquete Delors 1),
19993.1999 (paquete Delors II), 2000-2006, 2007.2013 y 2014-2020.
3
2007 y cono consecuencia de la crisis económica la economía española ha involucionado con las
consecuencias que esta situación conlleva.
Extremadura también ha recibido una cuantía importante de recursos procedentes de la
Política de Cohesión. Por ello, el nivel de convergencia de la región con la UE también evolucionó
positivamente hasta 2008, que registro el 73% de la media UE (UE-27). Sin embargo a partir de
2009, la situación ha empeorado y se ha visto seriamente afectada como resultado de la crisis
económica. La renta per cápita obtenida en los últimos años ha retrocedido si la comparamos con la
media de la UE y la española.
En esta comunicación se hace un exhaustivo análisis de la evolución de la Política de
Cohesión Económica y Social de la Unión Europea (UE) desde sus orígenes con la entrada en vigor
del Tratado Constitutivo y en el Acta única Europea. Se destaca, igualmente, el avance que
supusieron en su consolidación los Tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa. Se han
valorado, asimismo, los continuos cambios en el marco legal que dieron lugar a la importante
reforma de los Fondos Estructurales y que permitieron su nacimiento a finales de la década de los
años ochenta. Se evalúa la evolución de la dotación financiera asignada para fines estructurales con
el fin de cumplir así con sus objetivos: aumentar la convergencia entre las regiones, dotar de mejor
formación al capital humano e incrementar el capital físico. Se analizan de forma detallada todas las
intervenciones realizadas por los Fondos Estructurales en los periodos de programación que van
desde 1989 hasta 2013 y se destaca el paquete de medidas diseñadas sobre las perspectivas
financieras para el próximo periodo, 2014-2020.
Para valorar el grado de convergencia alcanzado por España y Extremadura, se realiza un
amplio análisis de la evolución de la renta per cápita antes y después de la crisis económica. Se
evalúa, asimismo, el crecimiento económico y el nivel de desempleo tanto del país como de la
región desde 2000 hasta 2013. También se incluye la renta por habitante de todas las Comunidades
Autónomas españolas respecto a la media nacional-
2.
EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN
La Política de Cohesión Económica y Social y Territorial de la UE no se concibió como una
prioridad en el Tratado de Roma (Tratado CEE, enero de 1958). Sin embargo, en su artículo 2
viene recogido “promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de
la Comunidad Económica Europea (CEE), una expansión continua y equilibrada, una estabilidad
creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que
4
la integran”. En el Tratado Constitutivo aunque se aborda la Política de Cohesión de forma muy
incipiente, se deja abierta la posibilidad de que los países fundadores (Alemania, Francia, Italia,
Bélgica, Holanda y Luxemburgo) pudiesen reducir sus desequilibrios a través de intervenciones de
carácter nacional.
En el Tratado de Roma se observan claras intenciones sobre la implementación de la
Política Regional, pero no se adopta de forma oficial. La Comunidad Económica Europea (CEE)
nacía en el seno de unos países con un nivel de vida y de infraestructuras muy similares. Además,
tenían un nivel de desarrollo muy homogéneo, con excepción de Italia (especialmente en el sur del
país) con un PIB per cápita muy inferior a la media de la CEE y un elevado nivel de desempleo. Su
integración no supuso entonces ningún problema debido a la coyuntura económica favorable y a la
oportuna intervención del FSE y los recursos financieros del BEI. En estos años se partió de los
principios neoclásicos según los cuales se confiaba en la capacidad del mercado como un factor
importante para la corrección de los desequilibrios regionales.
En la década de los sesenta, gracias al auge económico, los Estados miembros emprendieron
una senda de notable crecimiento económico con una situación de pleno empleo y completa
movilidad de los factores productivos. El escenario favorable y el avance económico consolidan la
idea en el seno de la entonces CEE ante la convicción de que se generaría en todo su ámbito un
importante desarrollo interregional, por lo que los desequilibrios regionales que se fueron gestando
en su interior carecieron de importancia. En estos años los diferentes gobiernos de los países de la
CEE adoptaron una Política Regional individualizada sin coordinación comunitaria alguna. La
situación generada dio lugar a que los problemas de desequilibrio regional existentes en algunas
regiones se agudizaran y en otras persistiesen. Además, se constató que la adopción de la Política
Agrícola Comunitaria (PAC) había acentuado aún más las diferencias existentes entre las regiones
prósperas y las menos avanzadas.
En 1965, la Comisión Europea (CE) reconoce que era necesaria una intervención
comunitaria coordinada para solucionar los desequilibrios regionales (primera comunicación sobre
Política Regional a partir de las conclusiones de tres grupos de expertos), dando lugar en 1968 a
creación de la Dirección General de Política Regional. Poco después se produjo la primera
propuesta del Consejo y se instrumentaron una serie de acciones canalizadas hacia el ámbito
regional. Su actuación se centró en dotar de infraestructuras a las regiones menos avanzadas2. Se
propone, asimismo, la creación de un Comité Permanente, con la función de ejecutar dicho plan y
2
En regiones de Bélgica e Italia.
5
poner en funcionamiento un Fondo de Apoyo que para tal efecto se asignó en el BEI. Estas
propuestas fueron aprobadas por el Comité Económico y Social y el Parlamento Europeo. Con esta
importante actuación se inicia la Política de Cohesión de los países fundadores por vía
administrativa.
En la década de los setenta la idea de la ayuda estructural para las regiones menos
favorecidas empieza a tomar forma. En 1971, gracias a varias Resoluciones del Consejo, se
autorizaron incentivos al desarrollo regional en PAC, se coordinaron las ayudas financieras con la
intervención del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola en su sección Orientación
(FEOGA-O) en actuaciones de desarrollo regional.
Posteriormente, en 1972 en la Conferencia de jefes de Estado (realizada en París) se decide
que para reforzar la Comunidad era necesario definir una verdadera Política de Cohesión (la
entonces Política de Desarrollo Regional). Con ese objetivo la Comisión elaboró en 1973 el
“Informe Thompson” en el que se hace un diagnóstico de la situación de las regiones que
integraban la entonces CEE (actual UE) y se proponen varias directrices para la corrección de los
desequilibrios regionales observados. En el informe también se propone la creación del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Comité de Política Regional, como un órgano de
carácter institucional con la misión de coordinar la política regional de los Estados Miembros.
En 1973 ingresan el Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Con la adhesión de Irlanda se
acentuaron las diferencias regionales. Este país aportaba a la Comunidad Económica Europea
(CEE) de entonces la renta per cápita más baja de la media comunitaria. Igual sucedía con Italia
que venía arrastrando desajustes estructurales graves (desequilibrios regionales que no habían
cedido después de un largo periodo de integración en la CEE). Este hecho incidió para que Italia e
Irlanda presionaran sobre la necesidad de que les fuesen transferidos fondos para atenuar sus
disparidades y alcanzar cierta homogeneidad con sus socios comunitarios.
Las circunstancias planteadas permitieron el nacimiento de la Política Regional de la CEE
de manera incipiente en 1975. En este mismo año y después de muchas controversias y discusiones
se crea el FEDER (en vigor a partir de 1975), mediante el Reglamento 724/75 CEE, de 18 de
marzo3.
3
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) se creó para un periodo de prueba de tres años. Su objetivo se
dirigía a corregir los desequilibrios regionales debidos a el predominio de la agricultura, el cambio industrial y el
desempleo estructural existente.
6
La UE vivió desde comienzos de los años ochenta un clima de reformas internas, las cuales
se llevaron a cabo con el fin de superar el estancamiento que venía arrastrando la UE desde la
década de los setenta. Como consecuencia de la situación se produce una nueva orientación en la
Política de Cohesión. Para ello, en junio de 1985 se convoca una Conferencia Intergubernamental
con el fin de proceder a una serie de modificaciones institucionales en el ámbito comunitario y la
extensión de actividades con miras a la creación del Mercado único y la futura Unión Monetaria
Europea. A esta reunión asisten los diez países integrantes de la Comunidad y como observadores
participaron también España y Portugal después de haber firmado previamente su adhesión. De la
Conferencia antes citada y como propuesta de Jaques Delors4 nace la famosa Acta Única Europea,
AUE, (Milán, junio de 1985). El AUE es el documento a través del cual se viabiliza el logro del
Mercado Interior. Es un avance importante en el proceso de integración que pone de manifiesto la
necesidad de reformar el Tratado de Roma e iniciar una serie de reformas importantes dirigidas
hacia la consecución del Mercado Interior (MI) o el Mercado Único Europeo (MUE): un gran
espacio sin fronteras que diera lugar a la libre circulación de bienes, capitales, servicios y personas.
Ese objetivo sería una realidad el día uno de enero de 1993.
El papel desempeñado por en el Libro Blanco sobre el Mercado Interior 5 fue muy
importante. En el mismo, se identificaron, por primera vez, los obstáculos que impedían el logro del
Mercado Único. Además, se establecía un calendario para su implantación y se identificaron los
obstáculos físicos, técnicos y fiscales que impedían unificar los mercados europeos.
El AUE entró en vigor el 1 de julio de 1987. En su artículo 130 D recoge la propuesta de
“introducir en la estructura y en las normas de funcionamiento de los Fondos con finalidad
estructural las modificaciones que fuesen necesarias para precisar y racionalizar sus funciones,
reforzar su eficacia y coordinar sus intervenciones entre sí con las de los instrumentos financieros
existentes”. Ajustándose a las nuevas circunstancias el AUE incluye por primera vez a la Política
Regional como uno de los objetivos prioritarios de la CEE, formando parte en igualdad de
condiciones con el conjunto de las demás políticas comunitarias. Se adopta entonces un bloque de
medidas, entre ellas una nueva reforma de los Fondos Estructurales, a los que se les concede a partir
de entonces la misión de servir como instrumentos de desarrollo, beneficiando su intervención a las
regiones estructuralmente más débiles de cara al establecimiento del Mercado Único. A partir de
esta propuesta se origina el Reglamento 2052/88 del Consejo de junio de 1988, también
denominado Reglamento Marco, por el que se regulaba, junto con el Reglamento de coordinación
CEE número 4253, la financiación de naturaleza estructural durante el periodo 1988-1993. Los
4
5
Presidente de la Comisión Europea entre 1985 y 1995.
El Libro Blanco para la realización del mercado interior se hizo público por primera vez el 14 de junio de 1985.
7
Fondos Estructurales estarían integrados por el FEDER, el FSE y el FEOGA-O. El FEDER y
participarían en el desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos avanzadas (con una renta
per cápita inferior al 75% de la media de la CEE=12) y en la reconversión de las regiones
industriales en declive. Los demás instrumentos (FSE, FEOGA-O y el BEI) apoyarían al FEDER en
sus intervenciones. Con estas acciones la Comunidad asume la responsabilidad de reducir las
disparidades regionales existentes en su ámbito.
La reforma concede especial atención a la concentración de las intervenciones financieras en
un limitado número de objetivos, el establecimiento de un nuevo enfoque de aplicación y gestión de
los mismos y un incremento importante de las aportaciones. Además, incorpora los cuatro grandes
principios generales que regular el funcionamiento de los Fondos Estructurales: concentración,
cooperación, programación y adicionalidad6.
Para la gestión de los Fondos se adoptó entonces la nomenclatura común de las Unidades
Territoriales Estadísticas, NUTS. Las cuales fueron entonces incorporadas por Eurostat en la
clasificación con el fin de ofrecer una división uniforme de unidades territoriales para la
elaboración de las estadísticas regionales.7.
Con los objetivos plasmados en el Acta Única Europea, las acciones estructurales alcanzaron
una nueva dimensión. Fue necesario recorrer un largo camino en el que la Política de Cohesión se
fue haciendo un sitio importante en el conjunto de políticas de la Unión Europea. Las expectativas
del Mercado Único incidieron de forma positiva para que la Cohesión Económica y Social se
convirtiese, a partir de entonces, en uno de sus objetivos prioritarios8.
En la década de los noventa se refuerza la Política de Cohesión, que se fue transformando
como consecuencia de los cambios institucionales ocasionados con la adopción del Mercado Único,
la entrada en vigor del Tratado de Maastricht y las sucesivas ampliaciones a que se vio sometida9
6
Cooperación entre la Comisión y las autoridades de los Estados miembros (nacionales regionales y locales),
Adicionalidad: las aportaciones comunitarias no deben sustituir a los gastos nacionales. Estos deben ser
complementarios (cofinanciación), Programación Plurianual de las intervenciones a través de la elaboración de
programas que se ejecutarán durante varios años y Concentración de las intervenciones destinadas a financiar proyectos
en las regiones menos avanzadas.
7
Fueron creadas por la Oficina Europea de Estadística (Eurostat) para dar uniformidad en las estadísticas regionales
europeas y ser utilizadas, entre otras cosas, para la redistribución regional de los Fondos Estructurales de la UE. En
1988 fueron aprobadas en la Legislación Comunitaria, pero no fue hasta el 2003 cuando entraron plenamente en
función en el reglamento del Parlamento Europeo.
8
El Reglamento recogía un incremento importante en la cuantía de recursos asignados para financiar la Política de
Cohesión (para los años 1987-1993 los recursos se duplicaron en términos reales).
9
En estos años ingresan Austria, Suecia y Finlandia.
8
buscando siempre favorecer la participación de las regiones menos avanzadas ante la creciente
integración de los mercados, la rápida liberalización y los cambios en los que estaba inmersa la
economía mundial.
Durante estos años se producen una serie de acontecimientos que impulsan el proceso de
integración que dan lugar a nuevas reformas dirigidas a consolidar la Política de Cohesión. Por ello,
la Presidencia de la Comisión plantea la conveniencia de desarrollar paralelamente la integración
económica y la integración monetaria. Con ese fin presentó al Consejo Europeo de Madrid, en junio
de 1989, un plan escalonado en varias etapas que debía culminar en la Unión Monetaria (UM). Este
plan se consagró posteriormente en el Tratado de Maastricht (en vigor a partir de noviembre de
1993).
En el nuevo Tratado se modificaron los fundamentos de la integración. Su adopción supuso
una exhaustiva revisión del Tratado de Roma para dar paso a una Unión Económica: mercado
único, políticas comunes y política económica común (especialmente la monetaria).
Con el Tratado de Maastricht se avanza en el proceso de integración. A partir de su entrada
en vigor cambia la denominación de Comunidad Económica Europea por la de Unión Europea,
pues deja de ser una simple unión de países para convertirse en una verdadera Unión Monetaria con
la adopción años más tarde de la moneda única, el euro.
Gracias al Mercado Único y al Tratado de Maastricht se refuerza la Cohesión Económica y
Social e incluyen a la Política Regional como uno de sus objetivos prioritarios (artículos 158 a 162),
buscando con ello alcanzar un mayor equilibrio entre los niveles de crecimiento económico en las
regiones que integran la Unión Europea. La Cohesión es una manifestación de solidaridad entre los
Estados miembros y las regiones que la integran. Su finalidad es establecer relaciones más
estrechas, coherentes y solidarias entre los diferentes Estados miembros y sus ciudadanos. Para
cumplir con los objetivos previstos se incrementa la dotación económica para acciones
estructurales.
La Política Regional en esta etapa se ve reforzada por un nuevo instrumento: el Fondo de
Cohesión. Este Fondo inicia su andadura en 1993 y se crea en el Tratado de Maastricht con la
misión de incrementar la dotación financiera de los países miembros con un PIB inferior al 90% de
la media (CEE =12). Sus ayudas estaban dirigidas a financiar proyectos para mejorar el medio
ambiente y financiar las infraestructuras de transporte de acuerdo con lo estipulado en la regulación
de las redes transeuropeas de transporte (especialmente la alta velocidad europea).
9
En el Tratado de Maastricht también se crea también el Instrumento Financiero de
Orientación Pesquera (IFOP) con el fin de contribuir a la realización de los objetivos de la Política
Pesquera Común.
La creación del Comité de las Regiones, en el Tratado, fue una medida innovadora ya que
facilito a partir de entonces la comunicación entre las instituciones de la UE y los diferentes
estamentos nacionales, regionales y locales, posibilitando la consecución de los objetivos previstos
en el terreno regional. Las recomendaciones del Comité de las Regiones no son vinculantes, pero
siempre son tenidas en cuenta por la Comisión en el proceso de asignación de los recursos.
Una vez aprobado el Tratado de Maastricht, la Comisión presentó un nuevo paquete de
medidas denominado Paquete Delors II (1992), plasmado en los Reglamentos CEE 2081/93 y
2082/93 que incluyen las disposiciones establecidas en el Tratado de Maastricht para el periodo de
programación 1994-1999. La novedad del Reglamento es la inclusión de nuevos mecanismos de
evaluación en las intervenciones con el fin de valorar la gestión y el impacto alcanzado con sus
intervenciones.
En los Tratados de Ámsterdam y Niza se mantienen las mismas líneas de actuación para
fines estructurales.
La “Agenda 2000” contiene un programa con pautas de actuación cuyo objetivo más
importante era dotar a la UE de un nuevo marco financiero para el periodo 2000-2006 de cara a la
ampliación hacia la Europa del Este.
Con la quinta ampliación, el día uno de mayo de 2004, la Unión Europea da un salto
importante desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo en su aspiración de abarcar un gran
mercado. Con la incorporación de Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Malta, Polonia y la República Checa, la Unión Europea pasa a estar integrada por
veinticinco nuevos socios. Con esta adhesión aumentaron las diferencias en los niveles de renta per
cápita en todo el ámbito de la UE.
El día uno de diciembre de 2009 entró en vigor el Tratado de Lisboa, también denominado
Tratado de Funcionamiento en el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado
constitutivo. El nuevo Tratado concede al Parlamento Europeo nuevos poderes y modifica la
estructura de funcionamiento de las instituciones de la UE. También, se modifica el procedimiento
10
de votación y este pasa a ser por mayoría cualificada (VMC), aunque en algunas áreas requiere
decisiones unánimes (en política exterior y en fiscalidad).
3.
PERIODO DE PROGRAMACIÓN 2000-2006
En los años 2000 (inicios del siglo XXI) la UE se vio en la necesidad de asumir los nuevos
desafíos impuestos por unos mercados cada vez más exigentes en términos de competitividad y la
imperiosa necesidad de asumir los retos que le exigían las futuras adhesiones.
La ampliación creó la necesidad de adoptar un nuevo marco legal para adaptar la UE a la
nueva situación. Para este fin la Comisión presentó, el 9 de junio de 1998, una serie de propuestas
de reglamentos de los Fondos Estructurales, que fue seguida de dictámenes del Comité de las
Regiones, del Comité Económico y Social y del Parlamento Europeo. El 21 de junio de 1999 el
Consejo aprueba el Reglamento 1260/99 en el que se establecen las disposiciones generales sobre
los Fondos Estructurales para el periodo 2000-2006. En este acuerdo incluye la operación “SEM
2000: Mejora de la gestión y del control de los Fondos”, iniciada en 1997, reforzada por la Agenda
2000. En la misma se destaca la importancia de aumentar la transparencia y la eficacia en los
procedimientos de gestión y de control de los Fondos Estructurales por parte de las instituciones
comunitarias.
En el nuevo Reglamento (1260/99) se presta especial atención en el principio de
concentración de las intervenciones, agrupándolas en un periodo de siete años y con menos
objetivos10.
En esta etapa los objetivos planteados por la UE se dirigen fundamentalmente a aumentar el
crecimiento económico y la reducción del desempleo en los países beneficiarios de las ayudas con
el fin de aportar nuevas y mejores oportunidades a sus regiones a través de actuaciones dirigidas a
favorecer a los grupos sociales más vulnerables.
Cuando se produjo la adhesión la población de estos países representaba el 16,3% de la UE
ampliada, mientras que su peso en el PIB real se situó en torno al 4%. También se apreciaron
importantes diferencias en los niveles de renta per cápita entre los nuevos socios, pues un
porcentaje de estos tenían una renta per cápita inferior a la de los menos avanzados entre los
10
Continúan los objetivos 1, 2 y 3 y desaparecen los 4, 5a y 5b.
11
quince11. Por tanto, con la ampliación se produjo un aumento significativo en la heterogeneidad de
la Unión Europea, lo que supuso uno de sus mayores retos a lo que se enfrentaba la UE en esos
años. A lo anterior se uniría la sexta ampliación en 2007 con la adhesión de Bulgaria y Rumanía.
Con el objetivo de reducir las divergencias socioeconómicas presentes en algunas regiones
de los quince Estados miembros, especialmente de España, Portugal y Grecia y adaptarse a las
necesidades y cambios que exige la incorporación de los nuevos socios, la UE adoptó un nuevo
Marco Legal para la Política de Cohesión e introdujo nuevos mecanismos de funcionamiento. Estas
acciones estaban dirigidas a incrementar la cohesión en todo su ámbito.
En el Consejo de Berlín (1999) se llevaron a cabo las negociaciones de las Perspectivas
Financieras del periodo de programación 2000-2006 de la Política de Cohesión. Las prioridades
establecidas en el mismo fueron alcanzar un desarrollo armonioso, equilibrado y duradero de las
actividades económicas, igualdad entre hombres y mujeres, creación de empleo, protección y
mejora del medio ambiente, lucha contra la discriminación y mejorar las redes transeuropeas de
transporte. Además, se mantuvieron todos los principios que regían hasta entonces los Fondos.
Estos fueron: cooperación, adicionalidad y concentración. La intervención de la UE en el ámbito
estructural continuó siendo complementaria a la realizada por los Estados Miembros.
En el apartado de responsabilidades es la Comisión la que asume las competencias,
determinando, por tanto, las estrategias, la programación y la participación financiera. La
responsabilidad en la aplicación de las medidas recaía exclusivamente sobre los Estados miembros.
Otro aspecto importante a destacar en este periodo de programación fue la simplificación de
la programación (en un periodo de siete años), plasmados en los Documentos Únicos de
Programación (DUP) o Marcos Comunitarios de Apoyo (MCA) desarrollados a través de
Programas Operativos Regionales (POR) y las Iniciativas Comunitarias INTERREG III, URBAN
II, LEADER Y EQUAL12.
Las regiones se clasificaron en Objetivos 1, 2 y 3 13 . Los instrumentos utilizados para
canalizar sus recursos fueron los Fondos Estructurales (FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP), el Fondo
11
Sólo Chipre, Eslovenia y República Checa ingresaron con niveles de renta per cápita muy similares a la de los
Estados miembros menos avanzados de la UE-15, pero los demás aportaron unos niveles muy bajos.
12
Las Iniciativas comunitarias con una dotación de 10.440 M€.
13
Se mantienen los objetivos 1, 2, y 3 y desaparecen los objetivos 4, 5a y 5b.
12
de Cohesión, las Iniciativas Comunitarias y los recursos del Banco Europeo de Inversiones (BEI).
También intervinieron los nuevos instrumentos para la adhesión: PHARE, ISPA y SAPARD14.
En las Perspectivas Financieras 15 de este periodo la cuantía de recursos ascendió a
719.258,29 M 16 . Los recursos destinados para financiar acciones estructurales constituyeron la
segunda partida más importante 17 y ascendió a 217.216,00 M€ 18 el 30,19% del total. De esta
cantidad para los Fondos Estructurales se destinaron 198.911,00 M€19 y para el Fondo de Cohesión
18.305 M€20.
3.1.
APORTACIONES RECIBIDAS POR ESPAÑA EN EL PERIODO 2000-
2006
Los Planes de Desarrollo Regional (PDR) fueron los documentos de programación
plurianual elaborados por cada uno de los Estados miembros. En los mismos venían recogidos los
problemas estructurales de las regiones, la estrategia y prioridades de actuación y la aportación
nacional y comunitaria.
De la asignación destinada para acciones estructurales de la UE (217.216,00 M€), España
fue el mayor beneficiario con 53.455,82 M€, el 24,60% del total. De esta partida recibió a través de
los Fondos Estructurales 42.887,00 M€ y del Fondo de Cohesión 10.568,82 M€.
CUADRO 1
MARCO COMUNITARIO DE APOYO, FONDOS COMUNITARIOS Y FONDO DE
COHESIÓN - ESPAÑA (2000-2006)
Fondos Estructurales y Fondo
de Cohesión
FEDER, FSE, FEOGA e IFOP
FEOGA-O e IFOP
Objetivos
Total
%/Total
37.744,00
88,0
352,00
0,82
Objetivo 1
Ayuda
Objetivo 1
transitoria
14
Ayudas Preadhesión: PHARE con 10.920 M€, destinado a ayudar a la preadhesión de los países de Europea Central
y Oriental. ISPA con 7.280 M€ para financiar proyectos en los sectores de medio ambiente y transporte. SAPARD con
3.640 M€ para financiar actuaciones agrícolas.
15
Aprobadas en el Consejo de Berlín (1999).
16
Millones de euros de 2000.
17
La partida más beneficiada fue la destinada para financiar la Agricultura con 3003.694 M€.
18
Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. “Los Fondos Comunitarios en
España, periodo 2000-2006, Dirección General de Presupuestos.
19
En esta partida se incluyen los recursos asignados para las Iniciativas Comunitarias.
20
La cuantía de recursos del Presupuesto de la UE en el periodo 2000-2006 fue de 719.258,28 millones de euros de
2000.
13
FEDER y FSE
FSE y FEOGA-O
FSE
Objetivo 2
Ayuda
transitoria
antiguos objetivos 4 y
5b.
2.553,00
5,95
98,00
0,22
Objetivo 3
2.140,00
4,98
Total Fondos Estructurales
2000-2006
-
42.887,00
100
Fondo de Cohesión
-
10.568,82
-
Total Fondos Estructurales y
53.455,82
Fondo de Cohesión
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de
Cooperación Territorial. “Los Fondos Comunitarios en España, periodo 2000-2006, Dirección General de
Presupuestos.
*Expresado en millones de euros de 2000.
3.2.
APORTACIONES RECIBIDAS POR EXTREMADURA, 2000-2006
Extremadura, con una renta per cápita inferior al 75% de la media UE fue cataloga como
una región beneficiaria del objetivo número 1. Los recursos percibidos por la región fueron de
2.458,25 M€. En la distribución de los recursos en orden de importancia se destacan los pagos del
FEDER, con 1.735,57 M€ (26,1%), el FEOGA-Orientación y el IFOP, con 297,39 M€ (4,5%) y el
FSE, con 291,98 M€ (4,4%)21. Respecto al total nacional (53.455,82 M€) la región ha recibió el
4,59%.
CUADRO 2
FONDOS ESTRUCTURALES, EXTREMADURA, PERIODO 2000-2006
FONDOS
FEDER
FSE
IMPORTE
%/TOTAL
1.735,57
74,65
291.98
297,39
12,55
12,79
2.324,94
100
133,31
-
2.458,25
-
FEOGA e IFOP
Total Fondos Estructurales
Fondo de Cohesión
Total Fondos Estructurales y el
Fondo de Cohesión
21
Las Comunidades Autónomas que resultaron beneficiarias con mayor aportación del Fondo de Cohesión en este
periodo fueron Cataluña (2.070,92 M€) y Madrid (1.787,51 M€).
14
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de
Cooperación Territorial. “Los Fondos Comunitarios en España, periodo 2000-2006, Dirección General de
Presupuestos.
*Expresado en millones de euros de 1999.
4.
PERIODO DE PROGRAMACIÓN 2007 – 2013
En el Consejo Europeo de Bruselas (15 y 16 de diciembre de 2005), se alcanzó el acuerdo
para establecer el nuevo Marco Financiero para el periodo 2007-2013. En este periodo de
programación la Política de Cohesión Económica y Social (hasta entonces la denominada Política
de Desarrollo Regional)22 se convierte en el instrumento clave en la consecución de sus objetivos
con el fin de aumentar el crecimiento económico y el empleo, intentando unificar dos anhelos: que
los Estados miembros de la antigua UE-15 continúen obteniendo aportaciones y que los nuevos
Estados miembros participen de forma representativa en la cuantía de los recursos disponibles.
Con las ampliaciones llevadas en estos años la superficie de la Unión Europea aumentó en
un 25%, la población lo hizo en más de un 20%, el porcentaje de la población con un PIB inferior al
75% de la media UE pasa de un 19% (en la UE-15) a un 27% (en la UE-25) y las disparidades
regionales se incrementaron considerablemente23.
Ante la compleja situación existente y con el fin de reducir las enormes disparidades
observadas entre las 271 regiones que la integraban, la UE realiza un cambio importante en la
Política de Cohesión. Es por ello que en julio de 2005 se publican las directrices estratégicas de la
Política de Cohesión Económica y Social para el periodo 2007-2013 y adopta un nuevo marco legal
para los nuevos programas que se financiarán con cargo al FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión.
El nuevo Reglamento (CE) 1083/200624 incluye los objetivos y las acciones clave que aseguren la
adecuada aplicación de la “Estrategia de Lisboa y Gotemburgo”25 en función de las necesidades de
las regiones buscando estimular el crecimiento económico y el empleo, esenciales para la
competitividad y el crecimiento sostenible. Además, las actuaciones de los Fondos se ajustaron a lo
establecido en la “Estrategia de Lisboa”26.
22
En este periodo de programación, 2007-2013, se cambia la denominación de Política de Desarrollo Regional por la
de Política de Cohesión Económica y Social.
23
Informe de la Comisión Europea de 2003.
24
En el nuevo marco legislativo se aprueban también los siguientes Reglamentos (CE): 1080/2006, 1081/2006, el
1084/2006 y el 1082/2006.
25
La “Estrategia de Lisboa” destaca la necesidad de potenciar el crecimiento económico y el empleo y la de
“Gotemburgo” se insiste en la importancia de proteger el medio amiente.
26
La Estrategia de Lisboa es un Plan de desarrollo de la UE en el que se busca una Europa ás competitiva con más y
mejores empleos.
15
En esta etapa las normas se simplifican e intervienen tres objetivos y tres instrumentos
financieros. Estos fueron:
•
Objetivo de Convergencia: destinado a financiar proyectos en las regiones menos
avanzadas de la UE con un
PIB per cápita inferior al 75% de la media UE-25.
Intervinieron el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión.
•
Objetivo de Competitividad Regional y Empleo: destinado a los demás Estados y
regiones no incluidos en el objetivo anterior de convergencia, pero con problemas de
competitividad y/o empleo (apoyo a la innovación, la sociedad del conocimiento, al
espíritu de empresa, al medio ambiente, etc.). Participaron el FEDER y el FSE.
•
Objetivo de Cooperación Territorial: canalizó recursos para financiar los programas
transfronterizos y transnacionales. Intervino el FEDER.
En este período participan dos Fondos Estructurales (FEDER y FSE) y el Fondo de
Cohesión:

El FEDER: interviene con el objetivo de reducir los desequilibrios de las regiones con un
PIB per cápita inferior al 75% de la media UE-25, buscando la cohesión económica y social
actuando en el marco de una estrategia global e integrada de desarrollo sostenible en las
regiones objetivo Phasing-out y Phasing-in. También interviene en acciones dirigidas a
favorecer la cooperación transfronteriza buscando potenciar la competitividad de estas
regiones.
-
El Objetivo Phasing-Out incluido dentro del objetivo de Convergencia y Empleo lo
integraron las regiones que se han situado bien por debajo del 75% de la UE (UE-15)
que han sobrepasado este porcentaje (superan el 90 o el 100%), por haber disminuido la
media después de la entrada de los doce nuevos socios.
-
El Objetivo Phasing-in incluido dentro del objetivo Competitividad Regional y
Empleo, se beneficiaron las regiones que habrían dejado de pertenecer al objetivo 1 por
el efecto natural, es decir, por superar el 75% del PIB medio de la UE-25.
•
El FSE: destinado a fomentar la creación de empleo, la inclusión social y la lucha contra la
discriminación. Con su intervención se financian programas en todo el ámbito de la UE.
•
El Fondo de Cohesión: interviene con la finalidad de financiar proyectos dirigidos a proteger
el medio ambiente y fomentar las redes transeuropeas. De sus aportaciones se benefician los
recién incorporados Estados miembros con un PIB per cápita inferior al 90% de la media de
la UE (UE-27), así como a Grecia y Portugal. España continuo beneficiándose de estas
ayudas de forma temporal.
16
•
Las Iniciativas Comunitarias: Gestionadas directamente por la Comisión, canalizaron
recursos con el objetivo de promover la ingeniería financiera de las microempresas y de las
PYMES (en su fase inicial), combinando la asistencia técnica y las subvenciones con
instrumentos diferentes. Las iniciativas adoptadas fueron: JASPERS, JEREMIE y
JESSICA27.
La gestión y asignación de las aportaciones procedentes del Fondo de Cohesión
corresponde directamente a la Comisión con acuerdo de los Estados miembros.
En este periodo el Marco de Referencia Estratégico Nacional (MREN) es el nuevo
documento que adoptan los Estados miembros en este periodo para presentar sus prioridades
anuales y sustituye al Marco Comunitario de Apoyo (MCA) y los Documentos Únicos de
Programación (DOCUP) de la etapa anterior. La novedad en este periodo es el denominado
Enfoque Estratégico centrado en las prioridades de la UE-27: concentración temática y
presupuestaria, mayor descentralización y simplificación y la proporcionalidad.
La cuantía total de recursos gestionados en las perspectivas financieras 2007-2013 ascendió
a 862.363 M€ (expresadas en precios de 2004)28. La Política de Cohesión continúa con la posición
privilegia que venía ostentando y en esta etapa recibe la segunda partida presupuestaria más
importante y fue de 307.619 M€, el 35,7%. Si se compara con la asignación correspondiente al
periodo anterior (217.216,00 M€29 el 30,19% del total) es superior en 5,5% como se aprecia en el
cuadro 3. Pero si, además, a la partida anterior se le suman los 72.120 M€ destinados a financiar el
objetivo de Competitividad para el Crecimiento y el Empleo, la cuantía total movilizada en este
periodo ascendió a 379.739 M€, es decir, el 44%.
CUADRO 3
PERSPECTIVAS FINANCIERAS DE LA UE: PERIODOS
2000-2006 VS 2007-2013
27
JASPERS: canalizó recursos para financiar proyectos en regiones europeas a través de una nueva asociación de
asistencia entre la Comisión, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Banco Europeo de Reconstrucción y
Desarrollo (BERD).
JEREMIE: destinó recursos para financiar las microempresas y las medianas empresas. Intervinieron de forma conjunta
el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) con el fin de mejorar el acceso a la financiación para el desarrollo empresarial.
JESSICA: ayuda europea conjunta en apoyo de inversiones sostenibles en zonas urbanas. Participaron el BEI, el CEB
(Banco de Desarrollo del Consejo de Europa) y otras instituciones financieras internacionales (IFI) para el desarrollo
urbano sostenible.
28
Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. “Los Fondos Comunitarios en
España, periodo 2007-2013”,
29
Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. “Los Fondos Comunitarios en
España, periodo 2007-2013”.
17
2000-2006
PERIODOS
% FONDOS COMUNITARIOS*
30,19
2007-2013
35,70
Diferencia…
5,51
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de Cooperación
Territorial, “La gestión de los Fondos Comunitarios, ejercicio 2007-2013”.
*Se han realizado los ajustes de inflación correspondientes.
4.1.
APORTACIONES RECIBIDAS POR ESPAÑA EN EL PERIODO 20072013
En el MREN aparece reflejada la dotación económica asignada a España para acciones
estructurales a través de los Fondos Estructurales (FEDER y FSE) y el Fondo de Cohesión30. En
este periodo el país recibió 35.216,99 M€, el 10,14% del total31.
De los 35.216,99 M€ recibidos por el país, se asignaron 22.636,99 M€ para financiar las
actuaciones del objetivo de Convergencia, 8.477,6 M€ para el de Competitividad Regional y
empleo y 559,26 M€ para el de Cooperación Territorial. Para el Fondo de Cohesión se destinaron
3.543,22 M€.
Las regiones españolas beneficiadas de los diferentes objetivos fueron:
-
Regiones Objetivo Convergencia: Andalucía, Castilla-La Mancha, Extremadura y
Galicia.
-
Regiones Objetivo Phasing-out: Asturias, Murcia, Ceuta y Melilla.
-
Regiones Objetivo Phasing-out: Canarias, Castilla-León y Comunidad Valenciana
-
Regiones Competitividad: Aragón, Baleares, Cantabria, Cataluña, Comunidad de
Madrid, Navarra, País Vasco y La Rioja.
CUADRO 4
MARCO ESTRATÉGICO NACIONAL DE REFERENCIA, FONDOS
COMUNITARIOS - ESPAÑA (2007-2013)
Fondos
Estructurales
Fondo de Cohesión
FEDER
y FSE
y
Objetivos
Total
%/Total
Convergencia (excluido el Fondo
de Cohesión)
22.636,99
71,46
Competitividad regional y empleo
8.477,61
26,77
30
También incluye, dada la coincidencia con los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Rural
(PNDR), los recursos del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Regional (FEADER) y del Fondo Europeo de Pesca
(FEP).
31
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Fondos Comunitarios 2007-2013.
18
FEDER
Cooperación Territorial
559,26
1,77
Total Fondos Estructurales
31.673,86
100
Fondo de Cohesión
3.543,22
-
Total 2007-2013
35.216.99
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Marco Estratégico Nacional de Referencia de España, 2007- 2013.
Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, “La gestión de los Fondos
Comunitarios, ejercicio 2007-2013”.
*Expresado en millones de euros de 2004.
Si comparamos este porcentaje con la aportación recibida en el periodo anterior (2000-2006)
del 24,60% frente al actual del 10,14%, las ayudas se redujeron en un 14,46% aproximadamente.
Esta reducción se produjo por la incorporación de los nuevos socios, ya que un porcentaje
importante de los recursos se destinaron a financiar sus desequilibrios. Además, en esta etapa no se
incluyen aportaciones para financiar las actuaciones del FEOGA-O e IFOP.
CUADRO 5
LOS FONDOS COMUNITARIOS EN ESPAÑA: PERIODOS 2000-2006 VS 2007-2013
Periodos
2000-2006
% Fondos comunitarios*
24,60
2007-2013
10,14
Diferencia…
- 14,46
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de Cooperación
Territorial, “La gestión de los Fondos Comunitarios, ejercicio 2007-2013”.
*Se han realizado los ajustes de inflación correspondientes.
4.2.
RECURSOS RECIBIDOS POR EXTREMADURA 2007-2013
En el MREN también aparece reflejada la cuantía de recursos destinados a financiar los
diferentes Programas Operativos Regionales (POR). Así, la dotación económica recibida por
Extremadura fue de 2.563,95 M€. El FEDER gestionó 2.034,04 M€ (79,34%) y el FSE de 529,91
M€ (el 20,66%), como aparece en el cuadro 6.
CUADRO 6
MARCO ESTRATÉGICO NACIONAL DE REFERENCIA - FONDOS
COMUNITARIOS - EXTREMADURA (2007-2013)
FONDOS COMUNITARIOS
FEDER
FSE
APORTACIÓN ECONÓMICA*
%/TOTAL
2.034,04
79,34
529,91
20,66
19
Total Fondos Estructurales*
2.563,96
100
Fuente: elaboración propia a partir del Ministerio de Política Territorial, Secretaría de Estado de Cooperación
Territorial, “La gestión de los Fondos Comunitarios, ejercicio 2007-2013”. Se han realizado los ajustes de
inflación correspondientes. Expresado en millones de euros.
* No aparece reflejado el importe del Fondo de Cohesión porque no se ha publicado todavía.
5.
LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Y TERRITORIAL,
PERIODO 2014 – 2020
En febrero de 2013 se aprobó el Marco Financiero Plurianual (MFP) para el periodo 20142020 en el que se establecieron las partidas que integran el Presupuesto de la UE. En el mismo se
aprecia el establecimiento de normas para hacer una gestión más eficiente de sus recursos. Las
prioridades establecidas en esta etapa para alcanzar los objetivos de la Política de Cohesión
Económica y Social y Territorial son las siguientes: crecimiento, empleo y competitividad.
Asimismo, se ha incluido una partida dirigida a financiar el desempleo juvenil. Además, se han
incluido partidas adicionales del Fondo de Cohesión para paliar los efectos de la crisis a los países
afectados.
En el Consejo Europeo se acuerda reducir los recursos de los 28 Estados miembros32 en el
MFP hasta 959.988 M€ para los créditos de compromisos (el 1% del PIB de la UE)33 y 908.400 M€
para los créditos de pago (el 0,95 del PIB de la UE). La reducción en la dotación económica en los
créditos de compromiso en esta etapa es de 3,5% respecto a los del periodo anterior (2007-2013).
Además, si se incluyen las partidas fuera de lo destinado en las Perspectivas Financieras, la
dotación económica global del MFP para este periodo asciende a 996.782 M€.
La dotación económica destinada a financiar la Política de Cohesión dirigida a favorecer el
crecimiento y el empleo en la UE es de 325.150 M€ (un 34% del total). Esta partida es inferior en
un 8,4% (29.700 M€) respecto a la dotación del periodo anterior (2017-2013).
Los objetivos que en esta etapa se pretenden alcanzar a través de la Política de Cohesión son
los siguientes:

Inversión para el crecimiento y el empleo: intervienen el FEDER, el FSE y el Fondo de
Cohesión con una dotación de 313.197 M€.
-
Regiones menos desarrolladas: con un PIB per cápita inferior al 75% de la media UE
reciben una cuantía de 164.279 M€ (el 52,46% del total del objetivo).
32
33
Regiones en transición: con un PIB per cápita entre el 75% y el 90% de la media UE-
Incluida Croacia que se adhiere en 2013.
A precios constantes de 2011
20
27 con una dotación de 31.677 M€ (el 10,11%).
-
Regiones más desarrolladas: con un PIB per cápita superior al 90% de la media UE
(UE-27) con una cuantía de 49.492 M€ (15,81 %).
-
Fondo Cohesión: financia actuaciones en los países con un PIB pc inferior al 90% de la
UE34 con una partida económica de 66.362 M€ (21,18%).
-

Regiones ultraperiféricas (RUP): con una cuantía de 1.387 M€ (0,44%)35.
Cooperación territorial europea: financiado con cargo al FEDER con una cuantía de 8.948
M€.
-
Cooperación transfronteriza: regiones con fronteras terrestres interiores y fronteras
marítimas (separadas por 150 Km como máximo) con 6.627 M€ (74,06 %).

-
Cooperación transnacional: con 1.822 M€ (20,36%).
-
Cooperación interregional: 500 M€ (5,58%).
Iniciativa empleo juvenil: con una aportación de 3.000 M€ que financia acciones en el
periodo 2014-2015. Interviene el FSE y apoya a los jóvenes que ni trabajan ni estudian ni
reciben formación, brindándoles la oportunidad de continuar formándose, encontrar un
puesto de trabajo o desarrollar actividades emprendedoras.
CUADRO 8
POLÍTICA DE COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Y TERRITORIAL, PERIODO 20142020
Fondos Estructurales
Fondo de Cohesión
y
Objetivos
Total
%/Total
313.197
96
FEDER, FSE
y Fondo de Cohesión
Inversión
para
crecimiento
y
empleo
FEDER
Cooperación Territorial
europea
8.948
2,76
FSE
Iniciativa
juvenil
3.000
0,93
el
el
empleo
Total Fondos Estructurales
325.150
y Fondo de Cohesión 20142020
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero/2013.
*Expresado en millones de euros de 2011.
100
Además, se ha acordado que a los países especialmente afectados por la crisis económica se
les concede una aportación especial de 5.799 M€ (reflejada en la rúbrica 1.b del MFP 2014-2020).
34
35
Se toma como referencia la base de datos correspondientes al periodo 2008-2010.
De esta partida se beneficia la Comunidad Autónoma de Canarias.
21
De esta partida son beneficiarios Grecia con 1.375 M€, Portugal con 1.000 M€, 1.824 M€ para
España, 1.500 M€ para Italia e Irlanda con 100 M€. De la dotación asignada a España, 500 M€ se
destinan a financiar acciones estructurales en Extremadura, ya que se ha catalogado dentro de la
categoría de región no desarrollada. Ceuta y Melilla también son beneficiarias de ayudas especiales,
las cuales ascienden a 50 M€.
Considerando los efectos de la crisis en algunas economías, la UE revisará en 2016 las
aportaciones asignadas a través del objetivo Inversión para el Crecimiento y Empleo.
También se crea el Fondo Europeo de Ayuda a las Personas más Desfavorecidas (FEAD)
con una dotación económica de 2.500 M€, gestionados a través del FSE.
Según lo previsto Extremadura destinará una cuantía importante de recursos para desarrollar
sus infraestructuras públicas, tales como alta velocidad, carreteras, centros de investigación, centros
de transporte, etc. También inyectará, recursos a través del FEDER para financiar a las empresas
del sector industrial y turístico. Para este fin se han establecido una serie de incentivos industriales
y agroindustriales en línea con los planes del gobierno extremeño36.
6.
LA CONVERGENCIA DE ESPAÑA Y EXTREMADURA CON LA UE
Cuando España ingresó en la UE en 1986 su renta per cápita era de aproximadamente el
72% (UE-12), lo que permitió al país ser uno de los mayores beneficiarios de las aportaciones de la
UE a través de la Política de Cohesión (hasta el periodo de programación 2000-2006). Esa
importante cuantía de recursos le permitió modernizar su estructura productiva, mejorar las
infraestructuras e invertir en capital humano. Sin embargo, en la que corresponde al 2007-2013, las
aportaciones se redujeron de manera importante. Esta situación unida a la crisis económica han sido
nefastas para la economía del país y la extremeña.
En los años correspondientes a la expansión económica (2000-2007), el crecimiento
económico tanto de España como el de Extremadura, aumentó de forma sostenida. El PIB español
alcanzó como media el 3,65% y el extremeño lo hizo al 3,49%, como aparece reflejado en el cuadro
xxx. Pero a partir de 200837 se inicia un descenso bastante acusado en el PIB tanto para el país que
36
El Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) también interviene en los territorios rurales a través de
las ayudas ENFOQUE LEADER en los que intervienen los grupos de acción local, con el fin de potenciar la creación
de empresas y desarrollar el tejido empresarial en los pueblos de la región.
37
En el análisis de la evolución de la convergencia y/o divergencia española y extremeña respecto a la media de la UE
en los últimos trece años se han determinado dos periodos: el primero corresponde a la expansión económica y va
desde 2000 hasta el 2007 y el segundo, desde 2008 hasta 2013, que coincide con la etapa álgida de la crisis económica.
22
fue de -0,98% (como media en el periodo considerado) y el extremeño que registró el -1,11%.
CUADRO 9
EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO INTERIOR BRUTO ESPAÑA Y EXTREMADURA
2000-2013
EXTREMADURA
ESPAÑA
2000
Mill. de
€
10.534
Variación interanual
(%)
4,97
Mill. de
€
629.907
Variación interanual
(%)
5,0
2001
11.287
2,3
680.397
3,7
2002
12.092
3,3
729.258
2,7
2003
13.004
3,2
783.082
3,3
2004
13.962
3,1
841.294
3,3
2005
15.227
3,5
909.298
3,6
2006
16.265
3,7
985.547
4,1
2007
17.496
3,9
1.053.161
3,5
-
3,49
-
3,65
2008
17.829
1,6
1.087.788
0,9
2009
17.144
-3,2
1.046.894
-3,8
2010
17.177
0
1.045.620
-0,2
2011
16.954
-0,9
1.046.327
0,1
2012
16.367
-2,8
1029.002
-1,6
2013
16.200
-1,4
1.022.988
-1,2
-
-1,11
-
-0,98
Media
(2000´2007)
Media
(2008-2013)
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INE. *Millones de Euros.
23
La economía española inició el proceso para converger con la UE en 1994 y continuó
mejorando su situación hasta el año 2007, cuando su renta per cápita llegó a ser del 105% (UE27)38, superando a la media UE en cinco puntos. Es evidente que la ampliación de la UE hacia los
países del Este influyó de manera decisiva para que el país diera ese salto desde el punto de vista
cuantitativo en términos de renta por habitante. Sin embargo, a partir de 2008 como consecuencia
de la crisis económica, la convergencia de la economía española con la UE inicia un claro descenso,
llegando a ser del 95% en 2013, similar al registrado en 2000. La renta por habitante obtenida en
2013 ha disminuido y se ha aproximado el nivel registrado en 2000 que fue del 67%. La
convergencia con la UE (UE-27) se ha reducido en ocho puntos entre los años 2008 y 2013. Ante
unas perspectivas se prevé que continuará siendo cada vez mayor.
CUADRO 10
EVOLUCIÓN DEL DESEMPLEO EN ESPAÑA Y EXTREMADURA
2000-2013
38
VARIACIÓN %
VARIACIÓN %
VARIACIÓN %
EXTREMADURA
ESPAÑA
UNIÓN EUROPEA (UE=27)
2000
23,2
11,1
8,7
2001
14,2
10,3
8,5
2002
19,0
11,1
8,9
2003
17,2
11,1
9,0
Según la oficina estadística europea (Eurostat) en el “Balance de 2010”.
24
2004
17,6
10,6
9,1
2005
15,3
9,2
9,0
2006
12,9
8,5
8,2
2007
14,7
8,3
7,2
2008
18,0
11,3
7,1
2009
21,3
18,0
9.0
2010
23,9
20,1
9,7
2011
28,6
21,6
9,7
2012
31,1
26,02
10,4
2013
33,7
26,03
11,0
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INE para Extremadura y Eurostat para la UE y España.
El nivel de desempleo en España ha sido anormalmente alto, pues si se observan las cifras
de 2000 hasta 2007, que coincide con los años de expansión económica, tuvo como media el
10,02%. Sin embargo, da un salto desde el punto de vista cuantitativo importante en 2013 y llega a
ser del 26,3%. La destrucción de empleo fue vertiginosa, lo cual se debe fundamentalmente a la
debilidad de la estructura productiva del país, cuya actividad se había sustentado en el sector
inmobiliario (inmerso en un proceso especulativo) y en el sector servicios (especialmente el
turismo).
La UE también se ha visto afectada por la crisis en los últimos años, pero el nivel de
desempleo ha sido mucho menor que las cifras de paro registradas por España, como se aprecia en
el cuadro 10.
25
CUADRO 11
PIB Y PIB PER CÁPITA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS, 2013
CCAA
Andalucía
Aragón
Asturias
Canarias
Cantabria
Castilla-La
Mancha
Castilla y León
Cataluña
Ceuta
Comunidad
Valenciana
Extremadura
Galicia
Islas Baleares
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Melilla
España-100
PIB (Mill de €)
% VARIACIÓN
PIB PC (Mill de €)
% VARIACIÓN
Media %
(España-100)
138.301
32.258
21.321
40.299
12.385
35.989
-1,5
-1,2
-2,1
-0,4
-1,9
-1,1
16.660
24.732
20.591
18.873
21.550
17.780
-0,4
-0,3
-1,3
-0,3
-0,7
0,5
-25,2
11,0
-7,6
-15,3
-3,3
-20,2
53.479
192.545
1.454
97.333
-2,1
-0,8
-1,1
-0,8
21.879
26.666
18.771
19.502
-05
1,0
-0,3
0,1
-1,8
19,7
-15,7
-12,5
16.200
55.204
26.061
7.765
183.292
26.350
17.557
62.780
1.340
1.022.988
-1,4
-1,0
-0,4
-1,8
-1,2
-1,7
-1,5
-1,9
-1,3
-1,2
15.026
20.399
23.446
25.277
28.915
17.901
28.358
29.959
16.426
22.279
-0,7
0,3
-0,6
0,4
0,0
-0,7
-0,5
-0,3
-0,6
-1,6
-32,6
-8,4
5,2
13,5
29,8
-19,7
27,3
34,5
-26,3
España-100
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INE. Base 2008. Expresado en millones de euros.
26
En el cuadro 11 se aprecia que en 2013 el crecimiento económico de la práctica totalidad de
las Comunidades Autónoma españolas fue negativo. Además, la diferencia en términos de renta por
habitante entre las regiones es importante. El PIB por habitante del País Vasco fue del 35% (muy
superior al registrado por la media nacional), el segundo lugar lo ocupó la Comunidad de Madrid
con el 28,8% y el tercer lugar fue para la Comunidad Foral de Navarra con el 27,3%. Destacan por
baja la renta per cápita, respecto a la media nacional, Andalucía con un 25,2 inferior a la media, la
ciudad autónoma de Melilla con un 26,3% y Extremadura con el 32,6%39.
CUADRO 12
EVOLUCIÓN DEL PRODUCTO INTERIOR BRUTO PER CÁPITA DE EXTREMADURA
Y ESPAÑA, 2000-2013
EXTREMADURA
Variación anual
2000
Miles de
Euros
9.965
2001
ESPAÑA
Miles de
Euros
15.600
Variación anual
7,6
Índice
UE-27-100 (PPA)
62,0
7,6
Índice
UE-27-100 (PPA)
97
10.670
8,1
63,0
16.700
7,1
98
2002
11.417
6,5
65,0
17.700
6,0
100
2003
12.230
7,0
66,0
18.600
5,1
101
2004
13.085
7,4
67,0
19.700
5,9
101
2005
14.231
8,4
69,0
21.000
6,6
102
2006
15.156
7,0
69,7
22.400
6,7
104
2007
16.266
6,6
72,0
23.500
4,9
105
2008
16.845
0,8
73,0
23.900
1,7
103
2009
15.859
-2,7
71,9
22.800
-4,6
103
39
Instituto Nacional de Estadística: “Nota de prensa” de 31 de marzo de 2014.
27
2010
16.750
-0,2
72,9
22.700
0,1
99
2011
16.700
-0,5
67,0
22.700
0,0
96
2012
15.133
-2,4
66,3
22.772
-1,7
96
2013
15.026
-0,7
66,0
22.279
-1,6
95
Fuente: elaboración propia a partir de datos del INE y Eurostat (UE-27). Expresado en miles de euros.
El PIB per cápita de la Comunidad Autónoma extremeña alcanzó niveles satisfactorios hasta
2008 (llegó a ser del 73%). Sin embargo, a partir de 2009, y como consecuencia de la crisis la renta
per cápita obtenida en los últimos años retrocede en comparación con la media de la UE (UE-27) y
la española. La renta por habitante obtenida en 2013 fue similar a la registrada en 20003 (que fue
del 66%). Por tanto, la convergencia extremeña se ha visto inmersa en un proceso de declive
importante entre los años 2008 y 2013, disminuyendo en siete puntos.
El nivel de desempleo en Extremadura también ha aumentado de forma rápida en estos
últimos años, con cifras muy superiores a las registradas en la UE y España en los años 2012 y 2013
(ha superado el 30%). El reducido crecimiento económico unido a un nivel de desempleo tan
elevado convierten a la región en una de las menos avanzadas de la UE. Con lo cual, la crisis
económica unida a la reducción de las aportaciones recibidas de la UE, han frenado en seco el
28
proceso de convergencia económica de la región con el resto de la UE y del país.
7. CONCLUSIONES
España ha sido uno de los Estados miembros de la UE más beneficiado de las ayudas desde
1986 hasta el periodo de programación 2000-2006. Esta importante fuente de recursos ha permitido
al país aumentar su capital humano (formación, educación y experiencia) y el capital físico, ya que
gracias a la importante inyección de recursos recibida se ha modernizado su estructura productiva y,
también, se ha desarrollado de forma amplia su red de autovías y la alta velocidad Española (AVE).
Las grandes inversiones en capital físico y humano unido a la etapa de expansión económica en la
que estaba inmersa la economía permitieron que se alcanzara un grado de convergencia importante
con la UE. De hecho la economía española inició el proceso para converger con la UE en 1994 y
continuó mejorando su situación hasta el año 2007, cuando su renta per cápita llegó a ser del 105%
(UE-27)40, superando a la media de la UE en cinco puntos (en este avance en términos de renta per
cápita influyó la ampliación hacia la Europa del Este). Sin embargo a partir de 2008, la crisis
económica rompe con el grado de convergencia alcanzado y se inicia un claro descenso, llegando a
ser del 95% en 2013, similar al registrado en 2000. Ante este escenario es evidente que las
perspectivas de la economía española de converger con la UE son cada vez más lejanas.
En España desde que se inició la crisis económica se ha destruido una parte importante de la
estructura productiva con la consiguiente quiebra de miles de empresas. Además, han caído de
forma drástica las rentas salariales por habitante, se ha destruido empleo a un ritmo vertiginoso,
aumentado de forma dramática el nivel de desempleo. El nivel de paro que en 2008 era del 8,5% ha
pasado a ser en 2013 del 26,03%. Unido a lo anterior y como consecuencia de la última Reforma
Laboral41 el mercado de trabajo se ha precarizado. Por tanto, España se ha convertido en el país de
la UE en el que más ha crecido la desigualdad42.
Las aportaciones que recibió España de la UE a lo largo de más de veinticinco años no se
gestionaron de forma eficaz, impidiendo con ello que su estructura productiva fuese suficientemente
potente como para atenuar los efectos de la crisis. Si, además, se tiene en cuenta que en la
actualidad no dispone de las ayudas procedentes de la UE, el país se verá en la necesidad de
intervenir con sus propios recursos para mejorar su capital humano y físico. El reto de futuro al que
40
Según la oficina estadística europea (Eurostat) en el “Balance de 2010”.
41
La Reforma Laboral entro en vigor el 6 de julio de 2012.
Junto a Bulgaria y Letonia, según el informe de Eurostat de 2012.
42
29
se enfrentan los españoles es muy complejo, máxime se tenemos en cuenta el elevado déficit
público, el aumento excesivo de la deuda, el bajo crecimiento económico y el incremento del nivel
de desempleo. Si se unen a lo anterior los niveles de corrupción generalizada y la desconfianza que
existe hacia la clase política, la expectativas son desesperanzadoras.
Entre los beneficios que han supuesto para Extremadura los recursos recibidos de la UE se
pueden destacar las importantes inversiones realizadas en toda la región en instalaciones educativas,
deportivas, sanitarias, sociales y empresariales. Unido a lo anterior, además, cabe destacar el
esfuerzo extraordinario realizado para dotar a la Comunidad Autónoma de una importante red de
infraestructuras tanto nacionales (la Nacional V y la
Ruta de la Plata o A-66) y regionales
(Villanueva de la Serena Miajadas - Don Benito y Navalmoral de la Mata-Plasencia - CoriaMoraleja). Además, se han creado y mejorado importantes centros tecnológicos que son decisivos
para el futuro de la región, como el INTROMAC (Instituto tecnológico de rocas ornamentales y
materiales de construcción), el Centro de Cirugía de Mínima Invasión, el Centro de Investigación
sobre la Agricultura Ecológica, etc.
El PIB per cápita de la Comunidad Autónoma extremeña evolucionó positivamente hasta
2008, que registro el 73% respecto a la media de la UE (UE-27), es decir, alcanzo un grado
importante de convergencia. Pero a partir de 2009, la situación ha empeorado y se ha visto
seriamente afectada como consecuencia de la crisis económica. La renta per cápita obtenida en los
últimos años ha retrocedido si la comparamos con la media de la UE (UE-27) y la española. La
renta por habitante obtenida en 2013 ha descendido hasta registrar el nivel alcanzado en 2003 que
fue del 66%. La convergencia extremeña entre los años 2008 y 2013, se ha reducido en siete puntos.
Asimismo, el paro en Extremadura ha alcanzado niveles muy superiores a los registrados
por España y la UE. En 2012 y 2013 ha superado el 30%. El reducido crecimiento económico unido
a un nivel de desempleo tan elevado convierten a la región en una de las menos avanzadas de la UE.
La crisis y la reducción de las aportaciones recibidas de la UE han frenado en seco el proceso de
convergencia económica de Extremadura con las demás Comunidades Autónomas y con las demás
regiones de la UE.
Debido a que la renta per cápita extremeña es inferior al 75% de la media de la UE (UE-27),
la región continuará siendo una de las beneficiaria de las ayudas en el periodo de programación
20014-2020. Convendría, por tanto, que se lleve a cabo una gestión eficiente de los recursos y que
se canalicen los recursos para crear y mejorar su estructura productiva.
30
8.
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