Gestión de archivos. OGD - Ministerio de Relaciones Exteriores
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MRE Sistema de Gestión de Archivos (SGA) 2005 PROYECTO PROYECTO CIUDADANOS AL DÍA 1. DESCRIPCIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA: 1.1 NOMBRE : Sistema de Gestión de Archivos (SGA) del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú 1.2 DESCRIPCIÓN : El SGA, en un principio Proyecto de Archivos Periféricos, nace como una medida técnica operativa eficaz para enfrentar la creciente demanda de la administración de la Cancillería por solucionar el problema del manejo de sus documentos a todo nivel de su estructura orgánica. Consiste en la aplicación de la teoría archivística a través de la agrupación de archivos de gestión en unidades de labor archivística denominadas Archivos Periféricos cuya acción es descentralizada pero sujeta a una unidad de dirección técnica que permite atender estratégicamente las demandas de la administración desde el propio lugar donde se gesta la documentación Los AP son pues unidades administradoras de documentación de varias oficinas ofreciéndoles: custodia, selección y servicio desde el nivel de gestión al histórico, traduciendo la labor del profesional archivero a la de apoyo a los funcionarios en soluciones prácticas y eficaces en materia de archivos. El SGA de AP tiene por finalidad garantizar el adecuado tratamiento de la documentación en el lugar mismo donde se produce es decir, en las propias oficinas, cumpliendo un doble cometido: agilizar el flujo de los documentos cuando se usan para la toma de decisiones y prepararlos para su correcta transferencia al Archivo Central, evitando pérdidas irreparables de la integridad del fondo documental. El modelo de AP empleado en el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) no es una adaptación tomada del extranjero, sino una idea propia con características especiales formado en la Cancillería en base a sus necesidades y la demanda de una gestión oportuna, siendo de esta manera una innovación en nuestro país. 1.3 EQUIPO EJECUTOR: Parte fundamental del acierto de este SGA es que desde un principio se pensó en contar con Archiveros profesionales egresados de la Escuela Nacional de Archiveros (ENA) como recurso indispensable para que este proyecto camine a paso seguro. El personal con el que cuenta este proyecto: personal con vocación y preparación profesional lo que significa un personal más comprometido, con disposición de servicio y aporte de valor a la institución. Actualmente el equipo de trabajo cuenta con 14 archiveros, en su mayoría egresados de la ENA. 1.4 PLAZOS: El SGA se inició en el año 1999 con el Archivo Periférico de la Subsecretaria de Asuntos Multilaterales y Especiales y hasta el momento vienen funcionando y dando servicio, además, en la Subsecretaría para Asuntos de América, Subsecretaría para Asuntos de Europa, Subsecretaría para Asuntos de Asia y Cuenca del Pacífico, Subsecretaría para Asuntos de Planeamiento Estratégico y las Secretarías de Administración y de Política Exterior; en las Direcciones Generales de Coordinación, de Desarrollo de Recursos Humanos; en la Oficina de Asuntos Legales y los Gabinetes de Coordinación del señor Ministro y del Señor Viceministro y Secretario General. A lo largo del tiempo se ha seguido un trabajo planificado, esto es, con formulación de objetivos, procedimientos a seguir, estrategias, comunicación permanente, etc. Así lo prueban las reuniones semanales y la elaboración de un plan estratégico, entre otros. Debido a que los AP fueron capturando usuarios por cercanía física (por pisos) o por herencia de funciones al desaparecer una unidad orgánica y ya no sólo por secciones administrativas, es que se optó por otorgar una nomenclatura numérica a los AP, según la cronología de los inicios de sus operaciones. Así es que tenemos actualmente once (11) Archivos Periféricos y la nomenclatura es AP1, AP2, AP3… etc. Tabla Nº 1 AP 1 2 3 4 5 Secciones bajo custodia Subsecretaría para Asuntos Multilaterales y Especiales Subsecretaría para Asuntos Económicos Secretaría de Política Exterior Gabinete de coordinación GPX Subsecretaría para Asuntos de América Dirección General de Seguridad y Defensa Dirección de Integración Subsecretaría para Asuntos de Europa Dirección General de Coordinación Subsecretaría para Asuntos de Asia y Cuenca del Pacífico Secretaría de Administración Ubicación física 6º Piso Edif. Lampa 5º Piso Edif. Lampa 4º Piso Edif. Lampa 4º Piso Edif. Lampa 2º Piso Edif. Lampa 6 10 Dirección General de Recursos Humanos Oficina de Asuntos Legales Subsecretaría de Planeamiento Estratégico Oficina de Desarrollo Fronterizo Dirección Nacional de Protocolo y Ceremonial del Estado Viceministerio y Secretaría General Gabinete de coordinación VSG Dirección de Asuntos Marítimos 11 Gabinete de Coordinación del Señor Ministro (GAB) 12 Oficina de Promoción Económica 7 8 9 3º Piso Edif. Lampa 7º Piso Edif. Lampa 1º Piso Edif. Torre Tagle 2º Piso Edif. Torre Tagle 7º Piso Edif. Lampa 2º Piso Edif. Torre Tagle 10º Piso Edif. Lampa Tabla Nº 2 Inicio Archivo Periférico 1 1999 2 1999 3 2000 4 2001 5 2001 6 2001 7 2002 8 2002 9 2001 10 2003 11 2004 12 2005 TOTAL Cantidad Cajas (1) 672 797 215 85 355 298 110 246 50 102 15 63 2945 Cantidad Archivadores de Palanca (1) 23 180 190 250 50 300 993 (1) Cajas y Archivadores custodiados en los respectivos repositorios de los AP Gráfico 1 1999 2005 20 17 15 10 11 8 8 5 6 0 6 4 2 2 1 2 3 Aquí mostramos la cantidad de Unidades Orgánicas usuarias de los respectivos Archivos Periféricos 1.5 DIFICULTADES: El servicio que prestan los archivos periféricos en la Cancillería es de vanguardia puesto que rompe con el esquema clásico de ver a los archivos como unidades pasivas y en casos extremos, hasta innecesarias. Para lograr esta meta se han tenido que vencer dificultades iniciales. En este punto cabe recordar que los archivos del sector público generalmente no reciben el tratamiento adecuado ni la importancia debida, quedando en el olvido, la indiferencia y la improvisación. Asimismo la cultura de trabajo del personal en la administración pública, en cuanto a materia archivística se refiere, tiene rasgos de prejuicio y absurda burocracia que impiden una aplicación de una cultura diferente que era necesaria implantar en Cancillería y que ataca frontalmente ciertos “defectos” de los servidores públicos, como por ejemplo: El creer que el archivo es un lugar donde se destina la documentación que “ya no sirve” y el celo extremo de la documentación. 1.6 ALIADOS: El razonamiento elemental nos sugiere la necesidad de conservar y mantener organizado aquello cuyo uso cotidiano es imprescindible y vital para el funcionamiento así como el desempeño de la institución. En este sentido la realización de este proyecto, más que a una acción novedosa, se debió a una iniciativa llevada a cabo partiendo de intereses y objetivos claros, la toma de conciencia de la propia institución y la voluntad de querer hacer un trabajo archivístico que sea de utilidad para la gestión administrativa basado en criterios técnicos definidos amparados por la legislación del Sistema Nacional de Archivos (SNA), asumiendo una postura institucional independiente de intereses políticos o de coyuntura. En este sentido podemos considerar: a) Aliados Internos: Funcionarios con actitud innovadora.- Quienes debido a una situación problemática optaron por hacerle frente con la ayuda de personal especialmente capacitado. Modernización de la Cancillería.- El año 1998 la Cancillería peruana inició un proceso de modernización de sus instalaciones y de su propia administración gestando una reorganización de su estructura orgánica y de las funciones, en este campo fértil los AP pudieron iniciar sus labores. La información que ocupa a la Cancillería puede ser tipificada como de importancia vital para todos los sectores, atendiendo al hecho que es el nexo de seguimiento del accionar del Estado peruano con el exterior y por lo tanto la documentación que genera y recibe adquiere una importancia estratégica en estos tiempos donde la apertura al mundo global es el camino más seguro hacia el desarrollo. b) Aliados Externos: Demanda de información pertinente.- La gestión administrativa en general demanda que para la toma de decisiones efectiva se cuente con una fluidez de información pertinente y en tiempo eficaz. Tener un sistema de administración documental caracterizado por el orden con un criterio técnico y de acceso inmediato se hizo una necesidad imperiosa. El nuevo rol del Estado.- En una era de apertura de información al ciudadano con la aplicación del dispositivo legal Nº 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública se hizo imprescindible realizar un tratamiento del volumen documental que lo describa, establezca niveles de acceso y sirva. Aparición de la Escuela Nacional de Archiveros (ENA).- Desde el año 1995 empezó a funcionar la ENA y la formación de profesional especializado en Archivos en el Perú fue una realidad con la que se pudo contar como cantera de los Archiveros de la Cancillería. 2. IMPACTO DE LA BUENA PRÁCTICA: 2.1 SITUACIÓN PREVIA: La situación de desatención que pesaba sobre los archivos de la Cancillería, como lo que ocurre en muchas instituciones públicas pueden ser detalladas en: - Asumir que los documentos “son suyos” y nadie más puede verlos o custodiarlos - Implantar una forma de organización completamente personalista que sólo hace que quien lo ordenó entienda su lógica de búsqueda y ubicación. - Eliminaciones de documentos completamente empíricas. - Inseguridad de protección de la información. - Pérdida de documentos - Labor encargada a personal no capacitado en archivos que muchas veces incumplía sus obligaciones. - Pérdida de tiempo en búsquedas de un solo documento en el nivel central. - Desconocimiento de la memoria global de las oficinas en primera instancia, de la institución en segunda y del sector en última. 2.2 MEJORAS: Debido a que el SGA está pensado en la atención de los funcionarios de la Cancillería para la gestión actual, el beneficio a la población es indirecto y a un mediano plazo. Los archivos periféricos garantizan un pertinente tratamiento de los documentos con miras a su adecuada conservación, protegiendo de esta manera la memoria de la institución que a la posteridad será la memoria colectiva del Perú, puesto que estamos protegiendo el Patrimonio Documental de la Nación (Ley 25323). Toda la información contenida en los archivos de la Cancillería tiene repercusión de índole nacional e internacional, ello lo comprobamos a través de los Tratados, Convenios, Acuerdos que suscribe o firma el Perú con países y/o organismos internacionales, implicando con ello a distintos sectores sociales y económicos. Por ello el tratamiento o conservación de estos archivos repercute a todo el sector nacional En la actualidad se atienden 70 unidades orgánicas, entre Secretarías, Subsecretarías, Direcciones, Oficinas y Departamentos. Se pueden mencionar los siguientes beneficios: - Asegura la conservación adecuada del fondo documental. - Garantiza la integridad y la calidad de la información. - Permite la recuperación de la información con la máxima economía de tiempo, haciendo posible realizar un seguimiento de los asuntos desde su inicio (antecedentes) hasta su estado actual. - El manejo de una base de datos que permite compartir la información entre las áreas involucradas en un mismo tema. - Permite al funcionario tener conocimiento exacto y rápido de los asuntos manejados en cada oficina. Estos usuarios han considerado que los AP han contribuido a la mejora de la gestión en Cancillería - El estándar de calidad de nuestros documentos organizados se mide cuando se cumplen las siguientes características: Ubicación física en folder manila con impresión del logotipo y sello del Ministerio Signatura: Código, nombre de la serie, fechas extremas de la documentación y número del file Etiqueta impresa con código, siglas y color de identificación de la unidad orgánica, colocado en la solapa de cada fólder. Su incorporación en la unidad de instalación (caja de archivo 21x39x30) para su adecuada preservación. Cada caja esta identificada con dos etiquetas en sus lados frontal y lateral, en las cuales se describe: Nombre de la unidad orgánica, código, nombre de la serie, fechas extremas y número de caja La calidad de información se mide en aspectos tangibles como su oportuna ubicación y la posibilidad de acceso. En ambos casos se puede hablar de un tiempo máximo estimado para la obtención de los documentos así como la garantía de poder brindar la totalidad de documentos requeridos. A ello se suma la opción de poder cruzar información entre unidades orgánicas a través de una coordinación entre archivos periféricos, lo que incide en una reducción eficaz del tiempo que el funcionario habría tardado en obtener la misma información por la vía tradicional. El carácter centralizado de la documentación en cada AP así como la homogeneidad en los criterios de ordenamiento, pone al alcance de los archiveros el insumo para poder servir a los usuarios. El AP se convierte en el nexo entre el funcionario y el Sistema Institucional de Archivos. Cuantitativamente los 3441245 folios organizados, representan 529 metros lineales que colocados en una pila vertical equivaldrían al tamaño de un edificio de 212 pisos. (Considerando que cada metro lineal de documentos contiene 6500 folios aproximadamente) Para el Servicio se asume un estimado de 3 minutos para la ubicación de un documento y entrega del mismo, dentro de un total de 2945 cajas y 693 archivadores de palanca La misma Base de Datos (IDAP) permite el registro de préstamos de cada expediente pudiendo visualizar el movimiento del mismo y con ello extraer datos estadísticos del Servicio. La satisfacción de un servicio de información ha sido recogida a través de encuestas a los propios usuarios, obteniéndose la aprobación como MUY BUENO del 80% de los consultados, en tanto que un 90% de los encuestados afirmó que sí ha mejorado la gestión diaria. Lo anterior a su vez, reafirma la confianza ganada por parte de los archiveros para que los funcionarios les confíen sus documentos de gestión vigente. 2.3 APORTES: Podemos referirnos a tres tipos de aporte: A. Coadyuvar a la toma de decisiones.- El desarrollo de las actividades de la Cancillería depende directamente de la calidad de información que se tenga en el tiempo oportuno y es gravitante en este aspecto el servicio de los archivos periféricos, ya que la función del Archivero constituye un aporte al trabajo de los funcionarios del MRE, pues sirve de apoyo en el proceso de toma de decisiones. Además podemos señalar los siguientes beneficios: - Mejora el proceso de ubicación física de los documentos y, por lo tanto del control de su seguimiento y de protección de su valor probatorio. - Apertura de información real. - Localización de información oportuna. - Acceso centralizado. - Disminución de riesgo de falseo o duplicación innecesaria de documentos. B.. Determinación fidedigna de información.información. La búsqueda de información a través del servicio de los propios documentos garantiza que se pueda obtener datos genu genuinos, inos, puesto que la gestación de los documentos obedece a la propia acción administrativa de la oficina involucrada. Además, cada documento nace en un contexto, tiene una relación de continuidad y de significación compuesta con los demás documentos del fondo ndo institucional. uando se busca información a través de documentos, el propio Cuando carácter orgánico de ellos produce un alcance más íntegro de la gestión que los produjo, independientemente del funcionario o ejecutor que los generó. Gráfico 2 40 40 20 30 13 Horas 20 10 10 0.3 0 1 2 3 4 Cantidad de personas Tradicional Archivo Periférico Este gráfico nos muestra la relación entre el número de personas destinadas a la búsqueda de un documento en relación al tiempo que demanda dicha acción. Se compara en el caso anterior a la aplicación del SGA (Gestión Tradicional) y con el AP. C. Generación de valor económico.- La generación del valor económico más que por la producción de réditos, está dado por el ahorro que produce este SGA para la institución. Podemos hablar entonces de: La organización y la descripción ya infiere un valor intrínseco a los documentos, puesto que los recursos invertidos para su ubicación y uso no se desperdician en largas y tediosas tareas de búsqueda ,que genera un costo de horas hombre para la institución. Se hace un trabajo de acciones integrales de todo el proceso archivístico como el acopio, descripción, selección, conservación y servicio de los documentos, mientras que si este proceso fuera tercerizado encargándose a una empresa prestadora de servicios archivísticos, el costo estaría en función a cada proceso, lo que se incrementaría no solo en costos logísticos sino también en un aumento de sub-contratación de personal por parte de esta empresa. Tener una documentación organizada y centralizada permite un manejo ordenado y compartido, evitando por ejemplo una duplicación innecesaria de documentos, lo que deduce un ahorro en fotocopiado (papel e insumos) así como de impresión. Gráfico 3b Gráfico 3a 1200 300 1500 4,800 Diferencia Anteriormente Ahorro mensual Con el SGA A partir de la recepción actual de un promedio de 7300 documentos a la semana, la gestión tradicional realizaba varias copias para la distribución en sus archivos y para la consulta, incluso muchas veces generaba una copia cada vez que se consultaba un documento. Hoy se necesita solo una (1) copia que el AP sirve. Hemos s podido determinar que en promedio se producían cinco (5) copias de estos documentos, asumiendo solo un folio (1) por documento si consideramos el valor de S./0.25 0.25 soles por fotocopia tenemos S/. 9125 semanales que se emplearía en la circunstancia anterior anterio frente a los S/. 1825 que actualmente requieren los AP. Nótese en el gráfico las cantidades que se derivan. D.. Permanencia del servicio. servicio.- Por otro lado es un servicio de uso continuo y prolongado, en nuestros términos SOSTENIBLE porque se orienta a un trabajo con visión integral a corto y largo plazo, ya que contempla un tratamiento del documento atendiendo a sus utilidades inmediatas (probatorio para la gestión de hoy) así como para la posteridad (para la historia) Esto se manifiesta en función a que los Archivos Periféricos están llamados a realizar el seguimiento y servicio de la documentación que custodian, en coordinación con el Archivo Central aplicando las disposiciones que se tomen en el Sistema Institucional de Archivos. De esta forma se atiendo todo el ciclo vital de los documentos. También es prolongado, puesto que un resultado positivo de este SGAes la homogenización de los criterios de organización de la información en función a los documentos, logrando realizar un trabajo al cual los nuevos funcionarios se adaptan sin dificultad y, en algunos casos, resulta un instructivo para los funcionarios recién incorporados a fin de tomar conocimiento global de la información que atienden los despachos u oficinas a las que son asignados. En resumen, se realiza un trabajo con criterio técnico y no personal, lo que asegura una perdurabilidad en la gestión independientemente del funcionario o del archivero en funciones. E. Maximización del recurso humano: Anteriormente cada unidad orgánica debía tener a una persona destinada a labores de archivo, en el mejor de los casos se contaba con personal dedicado a tiempo completo y en otros casos esta labor era una tarea compartida de las secretarias o de personal circunstancialmente contratado. En la actualidad los AP son atendidos por uno o dos Archiveros llegando incluso a contar con diecinueve (19) Unidades Orgánicas atendidas por un solo AP, lo que pone de manifiesto que la inversión del recurso humano (tiempo, capacitación y costo) se maximiza con este proyecto. Gráfico 4 20 20 Desorganizados 15 Horas10 Acopiados 8 4 5 0.3 0 Medianamente organizados Archivo Perférico Nivel de ordenamiento Este gráfico nos muestra el tiempo que demanda la búsqueda de un documento según la condición en la que se encuentre el archivo. 2.4 MEDIDAS ADOPTADAS: El trabajo que realizan los AP se ha convertido en un accionar acci regido por tareas programática con características propias. Entre ellas podemos resumir las siguientes: siguientes Pautas compartidas – Los documentos se archivan de acuerdo a pautas técnicas compartidas, más que sobre la base del criterio unilateral del funcionario o del archivero. Viable – Es decir posible. La norma no debe estipular una forma o alcance del servicio que en la práctica no sea posible de desarrollar. Imaginemos que una entidad proponga un lapso de tiempo para la ubicación y servicio de los documentos de tres minutos en un archivo con más de 400 metros lineales de documentos que no se halle organizado, por supuesto que la determinación de tiempos y modalidades debe obedecer a un diagnóstico in situ y a la propia recomendación del archivero como especialista. Directo – La atención debe ser directa, tratando de limitar en lo posible las acciones administrativas entre el usuario interno y el AP. Se debe buscar evitar la abundancia de instancias administrativas para la resolución del servicio, es decir, ya que produce una obstrucción en el flujo de la información ocasionando un bloqueo que a la larga hace que se pierda la efectividad del recurso informativo. Abierto – Este carácter de apertura esta en función a la determinación de la población a servir, incluso las condiciones de exclusividad o la atención personalizada mantienen este carácter. Específico – Es decir peculiarizado. Se entiende que la documentación que produce una entidad esta intrínsecamente relacionada con la naturaleza de sus funciones y especificidad del contenido, que sólo apunta a las temáticas de que se haga cargo la entidad. Así, la información que buscamos a través de los documentos debe ser orientada por la procedencia de la misma. Por ejemplo, documentos sobre la reforma agraria podemos hallarlos en el Ministerio de Agricultura, las negociaciones internacionales en el Ministerio de Relaciones Exteriores, etc. Seguro – Mantener un control del usuario y de los documentos a servir. El servicio debe contar con la suficiente garantía para que el fondo se conserve al servicio de futuros usuarios, manteniendo dispositivos de control tanto de archiveros, del usuario, del manejo de los documentos, de las condiciones de consulta y/o reproducción, la conservación física de los documentos, etc. Es decir un control integral de las condiciones externas e internas que atañen al documento. Podemos emos decir que el SGA es eficiente porque constituye un aporte para la agilización de la gestión dentro del aparato público, tradicionalmente mal signado como paquidérmico. Entre los indicadores se puede señalar: • Atención: un promedio de 625 de consultas consultas semanales de un universo de 3441245 folios de papel organizados. • El incremento de un promedio de 7300 documentos por semana que se agregan a los files ya organizados. 6000000 5000000 5000000 4000000 2924900 3089682 3441245 3000000 2000000 1000000 2002 2003 2004 2005 0 Este gráfico demuestra el incremento del volumen documental que va incorporando ell SGA al fondo documental del MRE. Se tiene proyectado que con el avance actual para este año 2005 pasaremos los cinco millones de documentos organizados. • La demanda creciente por atención a nuevos usuarios, que al ver su funcionamiento manifiestan el deseo deseo para que sus archivos sean atendidos como lo vienen haciendo los archivos periféricos. • El cambio de contenedor de documentos, de archivo de palanca a caja, ha generado un ahorro considerable de espacio. Por ejemplo en el espacio que ocupaban 120 archivadores de palanca hoy lo ocupa el contenido de 160 archivadores de palanca generando un ahorro de espacio de 33 %. Por la cantidad total de papeles (731.1 ml) se requeriría la utilización de 7,311 archivadores de palanca (aproximadamente), mientras que esta misma cantidad de papeles se conserva en 21, 933 fólderes (files) obviamente estos segundos materiales tienen un costo inferior, notemos: Unidad de instalación Archivadores de palanca Fólderes • Precio Unitario 3.50 Costo total (*) Costo que requeriríamos (**) Costo que se ha invertido 25,588.50 nuevos soles (*) 0.50 10,966.50 nuevos soles (**) Integración a nivel de consulta entre las unidades orgánicas. 2.5 LECCIONES APRENDIDAS: Desde que iniciamos la implementación y puesta a cabo del SGA en el MRE, hemos podido ir perfilando la idea inicial para ajustarla a la realidad que demandaba un Sistema con las características que aquí expusimos. En este periodo hemos podido aprender mucho, de nuestros aciertos y de los errores, gracias al feedback permanente que nuestras evaluaciones nos permitió recoger es que hemos construido el producto que ahora podemos presentar como modelo para otros ministerios. Nuestro aprendizaje queda justamente explicado en dos lecciones que a modo de conclusión les compartimos: La toma de conciencia del Patrimonio Documental de la Nación.- A través del entendimiento de los funcionarios que los documentos de la administración no son de su propiedad personal sino de la institución y por lo tanto del Estado Peruano, por ello su gestión está sujeta a las normas del AGN. Un archivo bien gestionado desde las unidades productoras de documentos constituye un aporte efectivo a la administración y deja de ser un problema a resolver como generalmente sucede en los archivos que al no ser tratados desde esta fase se convierten en conjuntos caóticos a mediano y largo plazo.
