aproximación al debate semántico y jurídico en torno a las

MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
INSTITUTO NACIONAL DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CENTRO DE NUEVAS ESTRATEGIAS
DE GOBERNANZA PÚBLICA
(GOBERNA)
APROXIMACIÓN AL DEBATE SEMÁNTICO Y
JURÍDICO EN TORNO A LAS NOCIONES
NACIÓN, NACIONALIDADES Y REGIONES
PREPARADO POR: DRA. AMAYA FERNÁNDEZ
DIRIGIDO POR:
DR. JOSE MARÍA VIDAL
SEPTIEMBRE 2004
ÍNDICE
1- El carácter unívoco o no de los términos pueblo, nación y Estado...........3
2- Otras nociones confrontadas: Nacionalidades y Regiones.......................6
A- Previsión Constitucional y Estatutaria............................................6
B- Jurisprudencia Constitucional......................................................11
C- Discusión doctrinal sobre la diferenciación de las nociones
nacionalidades y regiones............................................................14
D- El debate en los medios de comunicación...................................24
3- Conclusiones...........................................................................................32
Bibliografía...................................................................................................38
2
1- El carácter unívoco o no de los términos pueblo, nación y Estado
No es posible debatir sobre la legitimidad de que ciertas CCAA (en
nuestro caso Cataluña) aspiren a definirse como nación u otra noción sin
conocer el significado de los vocablos en juego. Con el propósito de satisfacer
dicho fin, esta primera parte del trabajo tratará de acercarse a esta
problemática, reconociendo que cada uno de los términos formulados ofrece
significados diversos, no sólo según el punto de vista adoptado (esto es,
etimológico, sociológico, económico, jurídico, etc.) sino divergentes también
dentro de cada uno de los campos. Por consiguiente, las acepciones que, a
continuación, se ofrecen de las locuciones formuladas, no han de considerarse
en términos absolutos pero sí como un primer acercamiento a la cuestión.
Si se acude al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,
país significa “nación, región, provincia o territorio” mientras pueblo, entre
otros, lo iguala a “país con gobierno independiente”, nación es el “conjunto de
los habitantes de un país regido por el mismo gobierno” y Estado es el
“conjunto de órganos de gobierno de un país soberano”.
Ante tales
definiciones podría defenderse el carácter sinónimo de estos términos, mas es
posible señalar algunas diferencias.
Para REMIRO1, se ha de hablar de pueblo cuando un grupo nacional
identificado por la etnia acumula una identidad lingüística, religión, cultura, y los
individuos que participan en ella asumen un fuerte sentido de pertenencia al
grupo. No obstante, el propio autor reconoce que hay resistencia, en la mayoría
de los Estados, a aceptar una calificación así por su afán de identificar al
pueblo con la población del Estado, o por el recelo que despiertan los derechos
colectivos que los pueblos puedan reivindicar del Estado, etc.
1
Vid. A. REMIRO BROTÓNS, “Soberanía del Estado, libre determinación de los pueblos y
principio democrático”, AA. VV. (Edición J.M. CASTRO-RIAL CANOSA), El Derecho
Internacional en los albores del siglo XXI, Trotta, Madrid, 2002, págs. 551.
3
Pese a lo anterior, según RUILOBA el vocablo pueblo designa la
misma realidad que la palabra nación, siendo únicamente matices y
connotaciones diversas las que acompañan a una y otra voz2. Desde ahí,
PASTOR RIDRUEJO evidencia la existencia de dos concepciones sobre la
idea de nación: la objetiva (alemana) –que atiende a datos objetivos como la
comunidad humana, especialmente la raza y la lengua– y la subjetiva
(francesa) –que pone el énfasis en la voluntad de la comunidad afectada de
constituirse como nación– para concluir que en el concepto de nación se ha de
adoptar una postura ecléctica, integrado por elementos objetivos y subjetivos,
esto es por la presencia de un territorio geográficamente diferenciado, unidad
de raza, lengua común, cultura común, etc., junto con la voluntad de constituir
una nación independiente3. Sin embargo, los pueblos-nación no son sujetos del
Derecho Internacional porque ni tienen legitimación activa para reclamar, ni
incurren
en
responsabilidad
internacional.
Sólo
los
Estados
y
las
Organizaciones Internacionales y en contados casos los individuos, son sujetos
del ordenamiento internacional4.
De conformidad con lo indicado, en el ámbito jurídico es el término
Estado el que cobra una sustancial importancia y así, según el art. 1 de la
Convención panamericana sobre los derechos y deberes de los Estados,
firmado en Montevideo el 22 de diciembre de 1933. “El Estado como persona
internacional, debe reunir las condiciones siguientes: 1º población permanente;
2º territorio determinado; 3º gobierno; 4º capacidad de entrar en relaciones con
2
Vid. E. RUILOBA SANTANA, “Una nueva categoría en el panorama de la subjetividad
internacional: el concepto de pueblo”, AA. VV., Estudios de Derecho Internacional. Homenaje al
profesor Miaja de la Muela, Tecnos, Madrid, 1979, vol. I, págs. 303, de conformidad con lo
indicado por J. A. PASTOR RIDRUEJO, Curso de Derecho Internacional Público y
organizaciones internacionales, Tecnos, Madrid, 8ª. Ed., 2002, pág. 254, quien insistirá en que
la palabra nación evoca al Estado nacional surgido a principios de la Edad moderna,
alcanzando su momento culminante en el siglo XIX y principios del XX como soporte del
Estado y en función del principio de las nacionalidades. Pero caída en crisis aquella ideología,
surge en derecho Internacional contemporáneo el concepto de pueblo para designar a la
misma realidad que la contemplada por la palabra nación.
3
Vid. J. A. PASTOR RIDRUEJO, Curso de Derecho Internacional Público y organizaciones
internacionales, Tecnos, Madrid, 8ª. Ed., 2002, pág. 254 y s.
4
Vid. J. A. PASTOR RIDRUEJO, Curso de Derecho Internacional Público y organizaciones
internacionales, op. cit., pág. 275.
4
otros Estados”5. En consecuencia, el Estado precisa de un territorio –que se
configura como una superficie geográfica en cuyos límites se manifiesta la
autoridad estatal–, una población –que equivale a la comunidad nacional, esto
es, conjunto de personas unidas al Estado por el vínculo jurídico y político de la
nacionalidad–, un gobierno –con el que se hace referencia a la existencia de
una forma organizada del poder político– y la nota de soberanía –el cual es un
atributo que el ordenamiento internacional reconoce de modo exclusivo a los
Estados y que se manifiesta ad extra en el ejercicio de relaciones con otros
Estados y demás sujetos internacionales, así como en la posibilidad de
participar en el proceso de formación de normas y ad intra en el ejercicio pleno
y exclusivo de los poderes estatales dentro de cada territorio, con exclusión de
cualquier otro Estado. Por todo ello el Estado puede definirse como “una
entidad dotada de un territorio, de una población y de un Gobierno, que es
soberana e independiente, en el sentido de que no está subordinada a ningún
otro Estado ni entidad, dependiendo directamente del Derecho Internacional”6.
Así es lógico que las Organización de Naciones Unidas, pese a su
nombre, sea una organización internacional donde sus miembros son Estados
soberanos7, pudiendo deducir, en consecuencia, que el término nación no
tendría relevancia.
5
Vid. J. GONZÁLEZ CAMPOS, Curso de Derecho Internacional público, Civitas, Madrid, 2002,
pág. 421.
6
Vid. J. GONZÁLEZ CAMPOS, Curso de Derecho Internacional público, op. cit., pág. 422.
7
Vid. J. A. PASTOR RIDRUEJO, Curso de Derecho Internacional Público y organizaciones
internacionales, op. cit., pág. 707.
5
2- Otras nociones confrontadas: Nacionalidades y Regiones
A- Previsión Constitucional y Estatutaria
El debate sobre la posible diferenciación entre nacionalidades y
regiones tiene como punto de partida la genérica previsión constitucional y su
distinta articulación estatutaria:
Art. 2 CE: La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación
española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y
garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad entre todas ellas.
Artículo 1 de la LO 3/1979, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía del País Vasco: El Pueblo Vasco o Euskal-Herria,
como expresión de su nacionalidad, y para acceder a su autogobierno, se
constituye en Comunidad Autónoma dentro del Estado Español bajo la
denominación de Euskadi o País Vasco, de acuerdo con la y con el presente
Estatuto, que es su norma institucional básica.
Artículo 1.1 de la LO 4/1979, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Cataluña: Cataluña, como nacionalidad y para
acceder a su autogobierno, se constituye en Comunidad Autónoma de
acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma
institucional básica.
Artículo 1.1 de la LO 1/1981, de 6 de abril, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Galicia: Galicia, nacionalidad histórica, se
constituye en Comunidad Autónoma para acceder a su autogobierno, de
conformidad con la Constitución Española y con el presente Estatuto, que es
su norma institucional básica.
6
Artículo 1.1 de la LO 6/1981, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Andalucía: Andalucía, como expresión de su
identidad histórica y en el ejercicio del derecho al autogobierno que la
Constitución reconoce a toda nacionalidad, se constituye en Comunidad
Autónoma, en el marco de la unidad indisoluble de la nación española, patria
común indivisible de todos los españoles.
Artículo 1.1 de la LO 7/1981, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Asturias: Asturias se constituye en Comunidad
Autónoma de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto que es su
norma institucional básica. Æ No se define como nacionalidad ni como región.
Artículo 1.1 de la LO 8/1981, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Cantabria (modificado por la LO 11/1998, de
30 de diciembre): Cantabria, como comunidad histórica, para ejercer su
derecho al autogobierno reconocido constitucionalmente, se constituye en
Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto,
que es su norma institucional básica. Æ No se define como nacionalidad ni
como región aunque en la versión original del art. 1.1 de la LO 8/1981, se
definía como entidad regional histórica.
Artículo 1.1 de la LO 3/1982, de 9 de junio, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de La Rioja (modificado por la LO 2/1999, de 7
de enero): La Rioja, como expresión de su identidad histórica y en el
ejercicio del derecho al autogobierno recogido en la Constitución Española,
se constituye en Comunidad Autónoma dentro del Estado Español, de
acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto, que es su norma
institucional básica. Æ No se define como nacionalidad ni como región
aunque en la versión original del art. 1.1 de la LO 3/1982, se definía como
entidad regional histórica.
Artículo 1.1 de la LO 4/1982, de 9 de junio, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Murcia: La provincia de Murcia, como expresión
7
de su entidad regional histórica, dentro de la indisoluble unidad de
España, se constituye en Comunidad Autónoma para acceder a su
autogobierno de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto, que es
su norma institucional básica.
Art. 1.1 de la LO 5/1982, de 1 de julio, por el que se aprueba el Estatuto
de Autonomía de Valencia: El pueblo valenciano, históricamente
organizado como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma,
dentro de la indisoluble unidad de la nación española, como expresión de su
identidad histórica y en el ejercicio del derecho de autogobierno que la
Constitución reconoce a toda nacionalidad, con la denominación de
Comunidad Valenciana.
Artículo 1.1 de la LO 8/1982, de 10 de agosto, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Aragón (modificado por la LO 5/1996, de 30
de diciembre): Aragón, en expresión de su unidad e identidad históricas
como nacionalidad, en el ejercicio del derecho a la autonomía que la
Constitución Española reconoce, accede a su autogobierno de conformidad
con la Constitución y el presente Estatuto, que es su norma institucional
básica.
Artículo 1.1 de la LO 9/1982, de 10 de agosto, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (modificado por la LO
3/1997, de 3 de julio): Castilla-La Mancha, en el ejercicio del derecho a la
autonomía reconocido constitucionalmente, accede a su autogobierno de
conformidad con la Constitución española y el presente Estatuto, que es su
norma institucional básica. Æ No se define como nacionalidad ni como región.
Artículo 1 de la LO 10/1982, de 10 de agosto, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Canarias (modificado por la LO 4/1996, de 20
de diciembre): Canarias, como expresión de su identidad singular, y en el
ejercicio del derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a toda
nacionalidad, se constituye en Comunidad Autónoma, en el marco de la
8
unidad de la Nación española, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución
y en el presente Estatuto, que es su norma institucional básica.
Artículo 1 de la LO 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y
amejoramiento del Régimen Foral de Navarra: Navarra constituye un
Comunidad Foral con régimen, autonomía e instituciones propias, indivisible,
integrada en la Nación española y solidaria con todos sus pueblos. Æ No se
define como nacionalidad ni como región.
Artículo 1.1 de la LO 1/1983, de 25 de febrero, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Extremadura: Extremadura, como expresión de
su identidad regional histórica, dentro de la indisoluble unidad de la nación
española, se constituye en Comunidad Autónoma de acuerdo con la
Constitución Española y con el presente Estatuto, que es su norma
institucional básica.
Artículo 1 de la LO 2/1983, de 25 de febrero, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (modificado por la LO
3/1999, de 8 de enero): Las ILles Balears, como expresión de su identidad
histórica y de su singularidad, en el ejercicio del derecho al autogobierno que
la Constitución reconoce a las nacionalidades y regiones, se constituye en
Comunidad Autónoma en el marco de la Constitución y del presente Estatuto.
Æ No se define como nacionalidad ni como región.
Artículo 1.1 de la LO 3/1983, de 25 de febrero, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Madrid (modificado por la LO 5/1998, de 7 de
julio): Madrid, en expresión del interés nacional y de sus peculiares
características sociales, económicas, históricas y administrativas, en el
ejercicio del derecho a la autonomía que la Constitución Española reconoce y
garantiza, es una Comunidad Autónoma que organiza su autogobierno de
conformidad con la Constitución Española y con el presente Estatuto, que es
su norma institucional básica. Æ No se define como nacionalidad ni como
región.
9
Artículo 1.1 de la LO 4/1983, de 25 de febrero, por el que se aprueba el
Estatuto de Autonomía de Castilla y León (modificado por la LO 4/1999,
de 8 de enero): Castilla y León, como expresión de su identidad propia, de
acuerdo con la vinculación histórica y cultural de las provincias que la
integran, y en ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2
de la Constitución, se constituye en Comunidad Autónoma conforme a la
misma y al presente Estatuto de Autonomía, que es su norma institucional
básica. Æ No se define como nacionalidad ni como región.
10
B- Jurisprudencia Constitucional
El art. 2 de la CE está presente en diversos pronunciamientos del
Tribunal Constitucional, siendo recomendable su conocimiento para poder
comprender si la CE otorga o no diferencias a las Comunidades Autónomas
que se denominan nacionalidades frente a las que se consideran regiones:
- STC 25/1981, F.J. 3º: El derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones se da sobre la base de la unidad nacional. Dicha autonomía queda
vinculada, para cada una de las Entidades territoriales, a la gestión de sus
respectivos intereses.
- STC 35/1982, F.J. 2º: Al consagrar la CE como fundamentos, de una parte el
principio de unidad indisoluble de la Nación española, y, de la otra, el derecho a
la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, determina
implícitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han
de interpretarse todos los preceptos constitucionales.
- STC 100/1984, F.J. 2º: Es necesario no confundir el derecho a la autonomía
que la Constitución reconoce y garantiza a las “nacionalidades y regiones” que
integran la Nación española (art. 2) y que conectado con el 143.1 (...) consiste
en el derecho a “acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades
Autónomas”, con el derecho de cada provincia a la autonomía “para la gestión
de sus respectivos intereses”.
- STC 16/1984, F.J. 2º: La CE, en su art. 2, reconoce y garantiza el derecho a
la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación
española, introduciendo así en el ordenamiento una nueva categoría de entes
territoriales dotados de autonomía, diferentes de las provincias y municipios. El
acceso de las nacionalidades y regiones a la autonomía aparece regulado en la
CE, de acuerdo con unos principios dispositivos que permiten que el régimen
autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y características de
esas regiones y nacionalidades. Como consecuencia, el acceso a la autonomía
11
de las nacionalidades y regiones se ha producido por vías diversas y se ha
configurado en formas muy distintas de un caso a otro.
- STC 227/1988, F.J. 21º: La competencia del Estado sobre las bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 CE), no es
bastante para legitimar la inserción forzosa en el seno de la Administración
autonómica de un órgano jerárquicamente dependiente de la Administración
del Estado (se trataba de la impugnación del art. 16.1 de la Ley de Aguas,
donde incluye la figura de un delegado del gobierno en la Administración
hidráulica de las Comunidades Autónomas), pues a ello se opone de raíz el
derecho de todas las nacionalidades y regiones a la autonomía (arts. 2 y 147
de la CE), cuya más genuina excepción es la capacidad de autoorganizarse
libremente, con respeto a los mandatos constitucionales.
- STC 150/1990, F.J.
10º: Al igual que ocurre con otros ingresos de las
Haciendas autonómicas, la potestad de establecer recargos es una facultad
instrumental derivada de la autonomía financiera de las nacionalidades y
regiones, que éstos pueden ejercitar para el cumplimiento de sus fines en
general o de cualesquiera de ellos en particular.
- STC 28/1991, F.J. 8º: Se reprocha la circunscripción electoral única
implantada por la LOREG, por no ser el instrumento más ajustado al principio
de autonomía política de las nacionalidades y regiones, pero la configuración
del territorio nacional como circunscripción única en las elecciones al
Parlamento Europeo es una opción tan lícita constitucionalmente como el haber
adoptado la del territorio de las diferentes Comunidades Autónomas.
- STC 119/1992, F.J. 1º: El art. 2 de la CE ha instaurado un Estado complejo,
en el que el ejercicio de las funciones estatales se encomienda tanto a las
instituciones generales del Estado como a las Comunidades Autónomas,
dotadas de autonomía política, que son expresión del “Derecho a la autonomía
de las nacionalidades y regiones”, que integran “La Nación española, patria
común e indivisible de todos los españoles”.
12
- STC 135/1992, F.J. 7º: El principio de solidaridad es un factor de equilibrio
entre la autonomía de las nacionalidades o regiones y la indisoluble unidad de
la Nación española (art. 2 CE).
- STC 127/1994, F.J. 6º: Reitera la jurisprudencia del STC 12/1982, F.J. 4º,
señalando que la televisión es un servicio público esencial que, entre otros,
sirve a la difusión de la cultura española y de sus nacionalidades y regiones. La
misma afirmación es reiterada por la STC 147/1993, F.J. 3º.
- STC 192/2000, F.J. 8: La cuestión de la cesión de tributos afecta muy
directamente a la autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2 CE) y, en
particular, a su autonomía financiera (art. 156.1 CE)
- STC 98/2001; STC 190/2000, Voto particular D. Rafael de Mendizábal
Allende: La CE, al reconocer en su art. 2, el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que integran la Nación española, trata de poner fin al
modelo napoleónico de estado, unitario y centralista. Los años transcurridos
permiten perfilar con mayor claridad lo que se caracteriza como “Estado
regional o regionalizable”, a mitad de camino entre el unitario y el federal. En
todo caso, no parece haber duda alguna de que, si se dieran en algún
momento los presupuestos necesarios, podría llegarse a un Estado federal sin
excesiva violencia del texto constitucional, a la vista del enigmático art. 150
sobre transferencias o delegaciones a las Comunidades Autónomas.
- STC 96/2002, F.J. 11º: La CE garantiza tanto la unidad de España como la
autonomía de las nacionalidades y regiones, debiendo buscar un adecuado
equilibrio entre ambos principios, pues la unidad del Estado no es óbice para la
coexistencia de una diversidad territorial que admite un importe campo
competencial de las Comunidades Autónomas.
13
C- Discusión doctrinal sobre la diferenciación de las nociones
nacionalidades y regiones
Una primera aproximación al significado que ha de atribuirse a las
nacionalidades y regiones puede derivar de la lectura del Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española. De este modo, nacionalidad es la “condición
y carácter peculiar de los pueblos y habitantes de una nación” o, más
concretamente, “Comunidad Autónoma a la que en su Estatuto, se le reconoce
una especial identidad histórica y cultural”, mientras que región se define como
“porción de territorio determinada por caracteres étnicos o circunstancias
especiales de clima, producción, topografía, administración, gobierno, etc.”, así
como “cada una de las grandes divisiones territoriales de una nación, definida
por características geográficas e histórico-sociales, y que puede dividirse a su
vez en provincias, departamentos, etc.”.
Ante semejantes conceptuaciones no resulta fácil determinar si existen
o no diferencias entre ambos términos, por lo que es de gran utilidad conocer la
postura de algunos de los autores que se han enfrentado a esta labor y más al
reconocer que el art. 2 de la CE no expone ninguna diferencia al respecto.
Iniciando este análisis con AJA, éste insistirá en que la doble referencia
a “nacionalidades y regiones” que el art. 2 CE realiza, implica el reconocimiento
de que existen unas conciencias colectivas de pertenencia a una comunidad
política más fuerte que otras, pero los intentos de configurar dos grupos
cerrados de CCAA han resultado infructuosos8. Ciertamente, la CE, en su art. 2
reconoce como sujetos de la autonomía a las “nacionalidades y regiones” que
integran España, pero no vuelve a referirse a estos términos, sino a su
resultado institucional: las CCAA. Además, tanto se ha insistido en la diferencia
ideológica entre “nacionalidades y regiones” que Aragón y Canarias en las
8
Vid. E. AJA., El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza Editorial,
Madrid, 1999, págs. 160 y 249.
14
últimas
reformas
de
sus
Estatutos
(1996),
se
han
autoproclamado
“nacionalidad”, aunque la CE no liga ningún efecto jurídico a la distinción9.
En parecidos términos, CORCUERA insiste en que la mención
realizada por el artículo 2 a la existencia de nacionalidades y regiones, a las
que se reconoce el derecho a la autonomía, no implica una definición
constitucional de diferencias entre unas y otras, ni tiene consecuencias a la
hora de definir el tipo de autonomía que unas y otra pueden disfrutar. Así,
carece de relevancia la definición de la respectiva comunidad como
nacionalidad o como región10. Pero el establecimiento de una inicial asimetría
entre nacionalidades y regiones ha tenido sentido porque el sistema
autonómico diseñado en la CE pretendió la realización de una integración
nacional democrática entre los diversos pueblos de España y tiene como límite
inexcusable el principio de solidaridad o, lo que es igual, el postulado de lealtad
federal de las diversas CCAA, entre sí y con el conjunto11.
Asimismo, CORCUERA explica que la mención a la nacionalidad
implica introducir un término que, en el Imperio Austrohúngaro primero y, luego,
en la Unión Soviética, se planteaba al problema de los derechos de
colectividades definidas culturalmente, cuyos miembros aspiraban a un
reconocimiento político de su personalidad. Pero la imagen que la expresión
ofrece se complica, dentro de la tradición centroeuropea, con la afirmación del
llamado principio de las nacionalidades, en virtud del cual cada nacionalidad
así definida culturalmente tendría derecho a constituirse en Estado. Pues bien,
en el debate constituyente, el término de nacionalidades acaba definiéndose en
el terreno de aquellas naciones “histórico-culturales” distintas a la “naciónEstado”. Pero además de que la CE no vuelve a utilizar la distinción entre
nacionalidades y regiones, ni vincula ninguna de las peculiaridades que puede
9
Vid. E. AJA., El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, op. cit., págs. 55, 77
y 188.
10
Vid. J. CORCUERA, ”La distinción constitucional entre nacionalidades y regiones en el
decimoquinto aniversario de la Constitución”, Documentación Administrativa núm. 232-233,
octubre 1992, págs. 19 y 20.
11
Vid. J. CORCUERA, ”La distinción constitucional entre nacionalidades y regiones en el
decimoquinto aniversario de la Constitución”, op. cit., pág. 23.
15
tener la autonomía de alguna Comunidad Autónoma con su carácter de
nacionalidad, tampoco los Estatutos derivan la asunción de competencias
concretas de tal circunstancia: la diferente denominación ha servido como
manifestación de la riqueza de situaciones en que se encuentran los diversos
pueblos de España, cuya autonomía se ha regulado en el Título VIII de la CE,
donde no se menciona la distinción entre nacionalidades y regiones. Así pues,
de la distinción entre nacionalidades y regiones no se deriva necesariamente la
existencia de diferencias, ni éstas pueden proceder de la sola invocación a
aquél carácter nacionalitario12.
Igualmente FERRANDO BADÍA, reitera que con la aprobación de la CE
hay que distinguir dos tipos diferentes de comunidades: las nacionalidades y
las regiones, pero si se analiza bien el Texto constitucional se podrá llegar a la
conclusión de que tal distinción no tiene relevancia constitucional. Según el art.
2 CE, no se ve con claridad la distinción entre nacionalidades y regiones. La
diferencia la podemos encontrar, no en un nivel jurídico-constitucional, sino
sociológico. De este modo, se puede concluir que a tenor del art. 2 CE, el
Estado surgido de la actual CE merece el calificativo de estado autonómico, de
modo que la división de España en nacionalidades y regiones tiene escaso
relieve e importancia constitucional13.
En el mismo sentido, PÉREZ CALVO, confirma que el art. 2 CE no
señala algún criterio que pueda servir para delimitar el concepto de
nacionalidad o región, de modo que la cualidad de nacionalidad o región se
deja a la voluntad definidora de quienes redactan y aprueban los Estatutos de
Autonomía, de modo que sólo de los Estatutos, y no de la CE, puede deducirse
quién ostenta la cualidad de nacionalidad o de región aunque, eso sí, se han de
tener presente los elementos comunes de las nacionalidades y regiones:
forman parte de la Nación Española, carecen de la potestad soberana y de un
12
Vid. J. CORCUERA ATIENZA, “La «cuestión regional» en España y la construcción del
Estado autonómico”, AA.VV. (Directores: J. RODRÍGUEZ-ARANA y P. GARCÍA MEXÍA), Curso
de Derecho Público de las Comunidades Autónomas, INAP-Montecorvo, Madrid, 2003, págs.
122 y 123.
16
posible derecho de secesión, a ambas se predica el derecho a la autonomía
(art. 2 CE) y comparten la base social de un pueblo14. Así pues, la distinción
entre nacionalidades y regiones no acarrea consecuencia jurídica alguna por lo
que nunca podría ser el criterio para reflejar posibles diferencias organizativas,
competenciales o de participación en las decisiones del Estado a no ser que se
reformara la CE15. Además, hay Estatutos que no adoptan ninguna calificación
(es decir, no se adjetivan como nacionalidad o región), como los Estatutos de
Asturias, Castilla-La Mancha, Comunidad Foral de Navarra, Islas Baleares,
Madrid y Castilla y León porque la condición de “regional” o “nacional”, no
añadía ni restaba característica alguna16.
Abordando los términos Nación, nacionalidad y región, F. RIOS RULL
indica que éstos son conceptos socio-políticos que se refieren al grado de
identidad colectiva de los ciudadanos de un determinado territorio, estén
constituidos o no en Estado, mientras que Estado o Comunidad Autónoma son
conceptos jurídicos, la organización de poder que rige en un determinado
territorio. En cuanto a la diferencia entre nacionalidad y región, se trata de un
problema de conciencia colectiva, de que los ciudadanos de esos territorios se
reconozcan, a través de sus tradiciones culturales, peculiaridades geográficas y
económicas o historia común, como nacionalidad o como región. Se trata de
una cuestión socio-política, de cómo se percibe una determinada colectividad
con características históricas, culturales y económicas comunes, que no va a
tener necesariamente consecuencias jurídico-constitucionales y que no va
predeterminar el ulterior proceso autonómico.
También se muestra partidario de no atribuir diferencias jurídicas a las
nacionalidades y regiones J. J. RUIZ, destacando que la inclusión en el art. 2
13
Vid. J. FERRANDO BADÍA, El Estado unitario, el federal y el Estado Autonómico, Tecnos,
Madrid, 2ª Ed., 1986, págs. 248 a 250.
14
Vid. A. PÉREZ CALVO, “Pueblo, nacionalidades y regiones en la práctica estatutaria”,
Revista Jurídica de Navarra núm. 29 (enero-junio 2000), pág. 110.
15
Vid. A. PÉREZ CALVO, “Pueblo, nacionalidades y regiones en la práctica estatutaria”, op. cit.,
pág. 112 y nota pie 8 en la que se indica bibliografía en que se apoya esta postura.
16
Vid. A. PÉREZ CALVO, “Pueblo, nacionalidades y regiones en la práctica estatutaria”, op. cit.,
pág. 120.
17
de la CE de las “nacionalidades y regiones” suscitó las dudas acerca de la
trascendencia de la proclamación constitucional relativa al reconocimiento y
protección de la autonomía. Sin embargo, el Título VIII de la CE no reconoce
efectos jurídicos a la distinción del artículo 2, cuya declaración se agota en sí
misma, “sin verdaderos efectos dentro de su propio sistema autonómico”, de
modo que el único ente territorial dotado de autonomía legislativa que integra el
Estado es la CCAA. De la univocidad del concepto jurídico-público de CCAA
se infiere que la naturaleza del término nacionalidades y regiones en nuestra
CE es sociológica o prejurídica, esto es, la CE reconoce y garantiza la
existencia de nacionalidades (también regiones) a las que somete al mismo
régimen jurídico que el resto de territorios del Estado17.
En idéntico sentido se pronunciará SANTAOLALLA LÓPEZ, insistiendo
en que la referencia a las “nacionalidades y regiones” del art. 2 CE, tiene un
valor político indiscutible pero no en el ámbito jurídico constitucional donde no
se determina en qué consisten tales, ni se proporciona un criterio para conocer
si ambas realidades son o no jurídicamente la misma cosa. Y, en todo caso, el
art. 148.2 admite una equiparación sustantiva entre todas las CCAA, sin
reparar en esta suerte de títulos, que queda así como algo fundamentalmente
retórico de modo que, en teoría, es posible que una CCAA calificada como
“región” tenga un nivel competencial igual o superior a otra que aparezca como
“nacionalidad”, lo que demuestra que no hay dependencia entre aquel artículo y
el resto de la ordenación. La posibilidad de establecer un status discrepante
entre las calificadas “nacionalidades” y “regiones” aparecería como una suerte
de clasismo institucional, por cuanto otorgaría unos mejores derechos a unas
frente a otras sin apoyos objetivos, por lo que cualquier intento de jerarquizar
17
Vid. J. J. RUIZ, “La reforma constitucional del Senado en España y la asimetría del Estado
autonómico: la igualdad en la representación de las nacionalidades y regiones”, AA. VV.
(Coordinador: F. PAU I VALL), El Senado, Cámara de representación territorial, Tecnos,
Madrid, 1996, págs. 397 y 398.
18
más allá a las CCAA, utilizando componentes históricos, implicaría una quiebra
de la ratio de la CE18.
Con todo lo expuesto parece unánime la postura de no distinguir,
desde el punto de vista jurídico, entre nacionalidades y regiones. Sin embargo,
GONZÁLEZ ENCINAR consideraba que, en relación con las regiones, las
nacionalidades tienen siempre, para nuestros constituyentes, una voluntad
autonomista cualificada. Y si esta voluntad autonomista cualificada se le
supone a los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente
proyectos de Estatuto de Autonomía, permitiéndoles el acceso directo al nivel
superior de autonomía, a través de un procedimiento prácticamente de trámite,
resulta difícil sostener que los mismos constituyentes que vieron a la Nación
española compuesta de nacionalidades y regiones (art. 2 CE) no vieron en
dichos territorios a Cataluña, País Vasco y Galicia, las mencionadas
nacionalidades19 .
Próximo a lo anterior se revela J. LEGUINA VILLA, subrayando que los
“hechos políticos diferenciales” que la Constitución reconoce, consagra y
garantiza, al decidir sobre la organización territorial del Estado, son sólo dos:
las nacionalidades y los territorios forales. La Nación española no es
homogénea, sino heterogénea, pues alberga en su seno no sólo una pluralidad
de
comunidades
regionales
sino
también
tres
entidades
nacionales
cualitativamente diferenciadas: las nacionalidades de Cataluña, Euskadi y
Galicia. Regiones y nacionalidades son dos realidades que tienen hoy distinta
sustancia o naturaleza política. Regiones y nacionalidades no son realidades
homogéneas, ni están colocadas por la Constitución en pie de igualdad para
recibir siempre y en todo caso el mismo trato. Por más que la generalización de
las autonomías, su sujeción a patrones uniformistas y la aplicación de una
política de vasos comunicantes, mediante un ejercicio discutible de las
18
Vid. F. SANTAOLALLA LÓPEZ, “Nacionalidades y regiones, y Senado”, AA. VV.
(Coordinador: F. PAU I VALL), El Senado, Cámara de representación territorial, Tecnos,
Madrid, 1996, págs. 375 a 380.
19
Vid. J. J. GONZÁLEZ ENCINAR, El Estado unitario-Federal, Tecnos, Madrid, 1985, págs.
151 y 152.
19
transferencias de competencias estatales para igualar virtualmente los techos
competenciales de todas las Comunidades Autónomas, haya oscurecido
aquella originaria diferencia constitucional, es lo cierto que las nacionalidades
siguen siendo algo cualitativamente distinto de los territorios regionales que
finalmente acabaron por configurar el mapa autonómico español. Su
personalidad histórica diferenciada, la conciencia de identidad de sus pueblos,
formada sobre raíces culturales propias, y su probada vocación de
autogobierno, con una marcada tendencia hacia la estatalidad, hacen de
Euskadi y Cataluña, y en cierto modo también de Galicia, aunque no con igual
intensidad, realidades políticas inasimilables a patrones uniformes, e
incompatibles, por tanto, con forzadas igualaciones al resto de Comunidades
Autónomas. El segundo hecho diferencial son los derechos históricos de los
territorios forales de Navarra, Vizcaya, Álava y Guipúzcoa. Los derechos
históricos comparten con el hecho diferencial de las nacionalidades, la función
de afirmar, de un lado, la identidad y la personalidad histórico-política
diferenciada de cada una de las provincias vasco-navarras, y de justificar, de
otro, el desarrollo de autonomías singulares para Euskadi y para Navarra20.
Con todo lo señalado se constata que la discusión sobre las
nacionalidades y regiones no es sencilla. Sin embargo, los que nunca han de
ser igualados son los términos nación y nacionalidades y así ACOSTA
SÁNCHEZ, define el nacionalismo como ideología y acción política dirigidas a
construir la nación o a la defensa de la nación ya existente y estudia las
relaciones entre nacionalismo, nación y Estado, así como el debate que la
noción de nación ha generado, para terminar definiendo la nación como la
proyección en el mundo de una sociedad territorialmente delimitada, no
necesariamente constituida en Estado, actuando para dominar sus condiciones
materiales y culturales de existencia, mediante fuerzas ideológicas y políticas
que forjan para ella una identidad y una voluntad colectivas, a base de
elementos culturales, étnicos e históricos. Así pues, la nación es la sociedad
20
Vid. J. LEGUINA VILLA, “La reforma del Senado y los hechos diferenciales”, AA. VV., La
participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones del Estado, Tecnos, Instituto
Navarro de Administración Pública, Madrid, 1997, págs. 218 a 221.
20
proyectada al exterior como comunidad, mientras que no es necesario que la
sociedad constituya un Estado: puede proyectarse como nación desde el
interior de un Estado multinacional y pugnar desde él por el control de sus
condiciones materiales de existencia y la autodeterminación cultural, tanto más
si se trata de un Estado plurinacional democrático y a la vez integrado en una
confederación
internacional
que
le
merma
crecientemente
soberanía.
Finalmente, ACOSTA resalta que el nuevo ciclo del nacionalismo se extiende a
Europa occidental, en la que se desarrolla sobre cuatro grandes tendencias: 1)
dinámica interna de los Estados multinacionales de la Comunidad Europea; 2)
proceso confederal de la Comunidad, que tiene a difuminar los perfiles de los
Estados y a realzar los de las naciones que albergan; 3) presión de masas
inmigrantes en todas las fronteras de la Comunidad que ha levantado el
interrogante sobre la propia identidad y 4) factores de orden económico, político
y geopolítico han provocado en la Comunidad Europea procesos de hegemonía
(Alemania) y de decadencia (Inglaterra) que sobrealimentan a “le nationalisme
des Grands”21.
Asimismo, pondrá en conexión los términos Nación, nacionalidades y
regiones SOLOZÁBAL, defendiendo que en el importantísimo artículo 2º de la
CE se enuncian los sujetos básicos de nuestro ordenamiento constitucional
(Nación española, nacionalidades, regiones) y los principios de la organización
territorial española: unidad, autonomía y solidaridad. En consecuencia, la CE
contempla una única Nación, la española y la nacionalidad es concebida, en su
juicio, como región cualificada. Así, si definimos la región como una unidad
territorial dotada de cohesión e identidad propias, podría definirse la
nacionalidad como aquella región con acusada conciencia de su especificidad.
La CE no detalla los elementos que pueden servir de base a una CCAA para
ser declarada nacionalidad o región; puesto que por sí sola la calificación de
nacionalidad no genera ni definitiva ni provisionalmente status jurídico especial,
ella queda remitida a la propia consideración de la CCAA. Con toda seguridad,
serán exclusivamente las diferencias históricas y culturales, más que su propia
21
Vid. J. ACOSTA SÁNCHEZ, “Los presupuestos teóricos del nacionalismo”, Revista de
21
voluntad, los criterios que operen a la hora de la autodefinición de las
comunidades como nacionalidades22.
Por otro lado, otro de los términos que cobra fuerza en la presente
discusión es el del federalismo y así TAJADURA TEJADA, destaca que no se
debe hablar de que España es un federalismo asimétrico, ya que ello encierra
una contradicción en los términos porque si es federalismo no puede ser
asimétrico. Lo que distingue al modelo español del federalismo de los demás
es la vigencia del principio dispositivo y la consiguiente apertura del mismo. No
obstante, el problema fundamental de nuestro modelo de organización
territorial no se resolverá mientras no quede zanjado el reparto competencial.
Y ello exige cerrar vías como la del art. 150. 2 que son las que dan cobertura
jurídica al proceso constituyente permanente23. De igual modo, AJA reitera que
nuestro
Estado
Autonómico
comparte
los
rasgos
esenciales
de
los
federalismos –las instituciones de las CCAA sólo dependen del electorado
respectivo, tienen un amplio campo de competencias, con una financiación
objetiva, los conflictos que aparecen se resuelven por el TC– pero además
posee hechos diferenciales24.
En todo caso, tal y como dice PÉREZ CALVO, el Estado en general y
el autonómico en particular tienen un reflejo jurídico, cuyo resultado es definido
por la CE. Es lamentable que hoy, pasados más de veinte años desde el
comienzo de la construcción del Estado autonómico, sean constantes las
quejas de algunos nacionalismos y que, una vez que determinadas
reivindicaciones han venido siendo satisfechas, hayan surgido nuevas
demandas que han ido elevando el tono de las palabras empleadas:
autodeterminación, soberanía, independencia, etc. Todo lo anterior supone
poner en tela de juicio constantemente las reglas de juego establecidas por la
Estudios Políticos núm. 77 (julio-septiembre 1992), págs. 95 a 138
22
Vid. J. J. SOLOZÁBAL, “Nación, nacionalidades y autonomías en la Constitución de 1978.
Algunos problemas de la Organización territorial del Estado”, Sistema, núm. 38-39, 1980, págs.
265 a 273.
23
Vid. J. TAJADURA TEJADA, “Cooperación y solidaridad”, Revista de Estudios Autonómicos
núm. 1 (enero-junio 2002), págs. 233 a 241
24
Vid. E. AJA., El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, op. cit., págs. 36 y 37.
22
CE y los Estatutos y generar una crispación endémica entre los grupos
nacionalistas y fuerzas políticas de ámbito nacional, así como entre CCAA
concretas e instituciones centrales del Estado. Se acompaña al concepto de
nación, en la CE, el de la solidaridad. La solidaridad es un elemento
fundamental de cohesión social. Un alto grado de solidaridad es un síntoma de
una sociedad que ha alcanzado un gran nivel ético, de civilización. En la CE, la
solidaridad aparece, ante todo, como uno de los atributos de la Nación. La
Nación española, en tanto plural, está integrada por nacionalidades y regiones
con derecho a la autonomía, y en su seno existen distintas culturas y lenguas.
Por otro lado, la unidad de la Nación se manifiesta en la igualdad de todos los
españoles en el disfrute de los derechos fundamentales y en la solidaridad. Las
nacionalidades y regiones, organizadas en CCAA, también disfrutan de
derechos por ser integrantes de la Nación española: el de no ser perjudicadas
por las acciones de los demás miembros de la comunidad o el de recibir de
ellos su colaboración25.
En conclusión, la discusión sobre la diferenciación o no de las
nacionalidades y regiones debe finalizar porque nuestro sistema autonómico
tiene el riesgo de que la flexibilidad que lo ha caracterizado desde su inicio
acabe identificándose con provisionalidad, lo que dificulta la consecución de la
deseable estabilidad que todo ordenamiento pretende. Así, se debe hacer lo
posible por acabar con aquella idea de hallarnos sometidos a un proceso
continuamente abierto26.
25
Vid. A. PÉREZ CALVO, “Presente y futuro del Estado autonómico”, Revista de Estudios
Autonómicos núm. 1 (enero-junio 2002), págs. 227 a 232.
26
Tal y como indica J. CORCUERA, ”La distinción constitucional entre nacionalidades y
regiones en el decimoquinto aniversario de la Constitución”, op. cit., pág. 30.
23
D- El debate en los medios de comunicación
Durante el periodo estival se han originado numerosas declaraciones
en torno a los términos nacionalidades y nación. Éstas han sido recogidas,
entre otros, por la prensa escrita27, cuya lectura permite comprobar lo siguiente:
Pascual Maragall se ha marcado como objetivo político de su
legislatura el conseguir un estatus político específico para Cataluña que quede
reconocido e incorporado a la CE, así como el reconocimiento constitucional
del hecho diferencial catalán como condición indispensable para que se
consolide definitivamente la España “plural y diversa”. Además, Maragall
considera que no hay nada previsto en la CE específico para Cataluña porque
el contexto de 1978 hizo inevitable algunas cautelas, mas considera que
“Cataluña, Euskadi, Galicia y Navarra (por su régimen foral) deberían tener un
estatus específico diferente en la CE”, por lo que habría llegado el momento de
que la CE explicite que las nacionalidades históricas que reconoció de forma
elíptica en 1978 son Galicia, País Vasco y Cataluña. Así pues, considera que
se debe retomar el tema de la diferencia entre regiones y nacionalidades ya
que, en palabras suyas, “alguna diferencia tiene que haber entre las
comunidades que tienen lengua propia y tradiciones muy robustas y las que
no”.
Avanzará más en la propuesta Artur Mas al considerar que para el
CDC, el modelo federal se basa en una homogeneización de todas las
autonomías. Por tanto, los convergentes piden un trato diferencial y “una unión
libre y en pie de igualdad de las naciones que conforman el Estado español”. El
CDC se compromete a no permitir ningún “escenario de relación CataluñaEspaña que no reconozca el derecho de autodeterminación” ya que “somos
nacionalistas, apostamos por un Estado plurinacional –ni plural ni diverso– y
trabajamos para que Cataluña tenga cada día más autogobierno”. En
consecuencia, Artur Mas subraya que Convergencia se ha fijado un objetivo
24
nuevo en su historia: “El modelo confederal que reconozca la plurinacionalidad
dentro del Estado español” y así aboga por sustituir el actual modelo
autonómico por una relación confederal. Con todo ello, Artur Mas concluirá
señalando que no han de renunciar al derecho de autodeterminación, que
finalmente es el derecho a la independencia, puesto que la autodeterminación
es un derecho que tienen reconocido las naciones.
Asimismo, el PSPV
afirma que “la construcción de un proyecto
nacional valenciano, en el ámbito de una España federada y una Europa
confederada (...) es el mayor de los retos a los que se enfrenta el País
Valenciano” y que “desde el Congreso de Benicassim, en 1982, en que se
suprimió la anterior definición de que “el País Valenciano es una nacionalidad
oprimida” no se han producido alusiones tan directas ni comprometidas a la
cuestión nacional”.
Así pues, había saltado a la palestra la cuestión nacional y de las
nacionalidades, por lo que era lógico que ello provocara otras intervenciones,
tratando de matizar las anteriores posturas. De este modo, Frances De
Carreras insistió en que todo partido nacionalista, por definición, debía tener
como meta final la plena soberanía de su nación, es decir, convertirla en
Estado. Por ello, desacreditar el actual Estatut –y, por supuesto, la
Constitución- como un nefasto producto de las imposiciones de la transición y
no como el resultado de un consenso en lo básico, forma parte de las
necesidades de un guión previamente trazado. En consecuencia, el nuevo
Estatut, si es que se llega a aprobar, será considerado insuficiente desde el
primer día, porque estos partidos alegarán que tampoco resuelve el misterioso
encaje de Catalunya en España. Desde el punto de vista competencial somos
un “Estado federal con hechos diferenciales”. Pero, precisamente, el punto de
vista nacionalista rechaza las fórmulas federales por la simple razón de que
son igualitarias. Es decir, la política autonómica federalista –denominada café
27
Se han empleado las siguientes fuentes: El País, El Mundo, La Razón, ABC, La Vanguardia,
Levante, El Diario Montañes, El Periódico, Europa Press, Expansión, DEIA.
25
para todos- es en estos momentos, por igualitaria, aquella que más combaten
los nacionalistas.
Cercano a lo anterior, José Ramón Recalde señala que el federalismo
es una doctrina normalmente opuesta al nacionalismo. Así ocurre con las
federaciones mejor realizadas, como la de Estados Unidos o la de Alemania. El
federalismo es una vía instrumental para organizar una sociedad de
ciudadanos. Con todo, el plan Ibarretxe es un atentado grave a la convivencia
en España y en Euskadi, rompiendo el consenso que se había pactado con la
CE y el Estatuto y, consiguientemente, se debía rechazar en su forma y en su
contenido; en su forma, porque supone una deslealtad constitucional. En su
contenido, porque busca la discordia donde los vascos habíamos logrado la
concordia. El plan Ibarretxe no tiene nada que ver con el federalismo: es
nacionalismo.
Por otro lado, Dolores Gorostiaga (Vicepresidenta del Gobierno de
Cantabria), ha defendido que las reformas de los Estatutos para ampliar la
identidad son un tanto excesivas, mientras que José María Barreda destaca
que la autonomía es irreversible, si bien, a la pregunta por la existencia de
margen para el Estado federal en España, responde que no le interesan las
discusiones nominalistas, sino las consecuencias efectivas del proceso.
Todas las reacciones expuestas no evitaron que los representantes de
todos los grupos parlamentarios en la ponencia de reforma del Estatut
consensuaran un índice provisional de materias a las que éste debería
referirse, entre las que destacan la inclusión del término “nación”, la
convocatoria de consultas populares por parte de la Generalitat, la participación
directa del Ejecutivo catalán “en órganos de gobierno de la UE”, la participación
en la elaboración de tratados internacionales, la cooperación transfronteriza e
interregional, la regulación de las oficinas exteriores o la vertebración de
acuerdos con los territorios de la antigua Corona de Aragón, así como la
intervención de la Generalitat en la designación de miembros de instituciones,
especialmente a través del Senado, como el TC o el CGPJ, etc.
26
De lo anterior, fue objeto de una polémica especial el término nación
catalana y así Rodríguez Ibarra señaló que la “Nación Catalana”, expresión
incluida en el primer guión de trabajo del futuro Estatuto de Autonomía de
Cataluña, era un término “moderno”, mas no respondía a la realidad, puesto
que tanto esa comunidad como el País Vasco “nunca” habían sido una nación.
Por ello insistió en que “los tiempos de los nominalismos deben dar paso al
debate sobre la forma de funcionar un Estado descentralizado” y que tanto las
CCAA de vía rápida como las de vía lenta tenían que “tener un nivel de
educación similar, un nivel sanitario equiparable y unas infraestructuras
equiparables”
En el mismo sentido, Jaime Campmany resaltó que no se trataba de
que a Castilla o a Asturias las llamaran región y que a Cataluña la llamaran
nación o nacionalidad y asunto terminado. Es cierto que un hecho diferenciador
evidente e indiscutible es el de la lengua y merece un tratamiento especial, que
no puede ser otro que el de compartir la oficialidad con el castellano en la
comunidad donde se habla. Pero los nacionalistas hablan de otras
particularidades de “sus” pueblos y conforman con claridad las nacionalidades
o lo que algunos llaman naciones. En consecuencia, no se trata de lograr el
reconocimiento de la identidad propia, sino de asegurar una preeminencia de
situaciones de la llamada “nacionalidad” sobre la llamada “región”. Y desde ahí
se saltará a la palabra “co-soberanía”.
Igualmente, Jose Luis Mendez (Secretario de Estado de Cooperación
territorial) subrayará que “El futuro de España no pasa tanto por una definición
del marco competencial, básicamente difícil de cambiar, como por el desarrollo
de nuevos instrumentos de cooperación. En las atribuciones que quedan y en
las nuevas se produce concurrencia de políticas y, por tanto, debe haber una
mejor forma de cooperación, sin soluciones rígidas”. En la reforma de los
Estatutos “El Gobierno sólo puede limitarse a impulsar en las Cortes las
reformas que vengan con consenso y sean acordes con la CE”. Cuando
Maragall pide que la CE diferencie las cuatro nacionalidades de las otras
comunidades, “el problema es que ahora hay otras comunidades que se
27
reclaman también históricas. Los debates nominalistas no deben hacernos
perder de vista que lo importante es el nivel de las competencias y cómo se
ejercen.
En el mismo sentido, José María Carrascal destaca como la última
reivindicación nacionalista es que se haga constar en la Constitución las
“nacionalidades históricas” por su nombre: Cataluña, País Vasco y Galicia ya
que si se tiene historia, su razonamiento es que se tiene nación y si se tiene
nación se tiene derecho a tener estado. Sin embargo, Carrascal considera que
hay dos términos desafortunados en la Constitución. El primero fue el de
nacionalidad, un adjetivo convertido en sustantivo, a medio camino entre región
y nación, inventado para aplacar a los nacionalistas que en vez de aplacarlos,
sólo les ha activado el apetito. Y el segundo más desafortunado es el término
histórico porque considerar históricas sólo a esas tres Comunidades españolas
es falso. En este sentido, Asturias, León, Navarra, Valencia, Murcia, por no
hablar de Castilla, podrían reivindicar con bastantes más derechos el
calificativo de “históricas”. Si se hubiera utilizado algún adjetivo relacionado con
el idioma, “nacionalidades bilingües”, por ejemplo, hubiese sido mucho más
apropiado, ya que nadie puede negarles la lengua propia que tienen. Pero
historia no. Historia la tienen todas y hacer de ella el rasgo diferencial es
objetivamente erróneo y políticamente ofensivo.
Asimismo, Aleix Vidal-Quadras indica que la Constitución española no
contempla más que una Nación, plural, descentralizada, organizada en entes
territoriales autónomos, pero sólo una. Este apelativo se reserva en nuestra CE
a España, mientras las unidades sub-estatales que la integran reciben el
nombre de nacionalidades y regiones o, más genéricamente, de comunidades
autónomas. Por consiguiente, la atribución de la condición de nación a una
parte del territorio nacional no tiene cabida en nuestro vigente ordenamiento y
representa una ruptura conceptual grave del pacto civil de 1978.
No terminan ahí las reacciones contrarias a la consideración de
Cataluña como nación y así Escuredo, Clavero y Rojas Marcos (protagonistas
28
del proceso autonómico andaluz) mostraron su especial inquietud porque
Cataluña quiere ser reconocida como nación cuando la CE dice que en España
hay una sola.
Pese a lo expuesto, no mermaron las voces favorables a la
consideración de Cataluña como nación y así Juan José López Burniol insistió
en dicha consideración señalando que Cataluña es una comunidad con
conciencia clara de poseer una personalidad histórica diferenciada y voluntad
firme de proyectar esta personalidad hacia el futuro mediante su autogobierno.
Un autogobierno que comporta la autorregulación de los propios intereses y el
autocontrol suficiente de los propios recursos. No obstante, afirmada la realidad
nacional catalana y que Cataluña estaba integrada histórica, política y
jurídicamente dentro del Estado español, López Burniol se preguntará por qué
las nacionalidades históricas son sólo Cataluña, Galicia y País Vasco,
concluyendo que Navarra no tiene “lengua propia” pero sí posee unas
instituciones robustas que ha logrado preservar a lo largo de los siglos. Ante
todo ello, Burniol concluirá que debe hablarse de las cosas y no del nombre de
las cosas.
En cualquier caso, a finales de julio Pasqual Maragall volverá a insistir
en que “Cataluña es Estado, quiere ser Estado y va a ejercer de Estado” y
desde ahí reclamará a Rodríguez Zapatero el reconocimiento de la singularidad
de cuatro nacionalidades –Cataluña, País Vasco, Galicia y Navarra_ en la
anunciada reforma de la Constitución, puesto que “la idea de la España plural
tiene que ir concretándose con fórmulas jurídico-políticas y constitucionales que
reconozcan la singularidad de las tres nacionalidades históricas (catalana,
vasca y gallega) y de la Comunidad Foral de Navarra”.
Ante semejante tesitura, Mariano Rajoy recalcará que “lo que existe en
cuanto a organización territorial es el modelo de estado de España, que es el
modelo de las autonomías que distingue entre nacionalidades y regiones, y
está establecido en la Constitución”. Sin embargo, Joseph Ramoneda matizará
las palabras de Maragall, insistiendo en que éste ha matizado que quiere ser
29
Estado español. Así, si aceptamos que Cataluña y España son dos naciones,
una inscrita en la otra, es fácil entender que hay intereses comunes pero
también los hay de difícil conciliación. De todos modos, Ramoneda insistirá en
que la voluntad de Maragall de ser Estado español debería ser vista de modo
positivo.
Por su parte, Manuel Chaves trasladó su frontal oposición a que
Cataluña, como las otras nacionalidades históricas, tuvieran reconocido un
estatus específico en la CE, defendiendo que “las 17 Comunidades Autónomas
deben aparecer en la CE sólo con sus nombres y sin ningún calificativo” y se
preguntó “en base a qué razones se definen las comunidades históricas”. “No
sólo porque el estatuto de una comunidad se haya aprobado antes de la
Guerra Civil le da carácter de histórica, sino que hay muchas otras razones por
la que podría serlo”. Lo relevante es que en España no haya comunidades con
más derechos que otras. Además, Manuel Chaves trazó los límites de alcance
de las reformas de los estatutos y de la Constitución al subrayar que se debía
reconocer la diversidad de las regiones y nacionalidades, pero sin privilegios
económicos y sin ningún tipo de desigualdad.
Ante lo anterior, Maragall volverá a pronunciarse a principios de agosto,
exigiendo que cualquier reforma constitucional reconozca a Cataluña como
nacionalidad histórica y que “No aplaudirán” una reforma constitucional en la
que no se denomine expresamente a Cataluña como nacionalidad histórica.
Igualmente, Maragall insistirá en que Andalucía no puede reclamar “salvo un
cambio constitucional importante”, el papel de nacionalidad histórica reservada
a Cataluña, Galicia y Euskadi, pero sí el reconocimiento de la singularidad que
le otorgan, entre otras circunstancias, haber alcanzado la autonomía por la vía
del art. 151 de la CE y disponer de ciertas prerrogativas específicas, amén de
un “cultura muy sólida”.
Como era esperable, Chaves volverá a pronunciarse advirtiendo que el
reconocimiento de las singularidades no ha de lesionar la igualdad, por lo que
las reformas deberían tener en cuenta “el respeto y reconocimiento de la
30
singularidad y de los hechos diferenciales, pero haciéndolos compatibles con
criterios de igualdad”.
Finalmente, Jordi Sevilla desdeñará la propuesta de Maragall de
reconocer las nacionalidades históricas en la CE, mientras Bargalló (Conseller
en cap) seguirá defendiendo que “Cataluña es una nación”, por lo que “la CE
continuará dando la espalda a esta realidad si no lo dice”, “lo importante es que
el reconocimiento de Cataluña como nación tiene una implicación política que
va más allá de la simple mención en la CE”.
31
3- CONCLUSIONES
1º- Cuando tratamos de calificar un territorio comprobamos que son
múltiples las posibilidades, pudiendo definirlo como país, pueblo, nación,
Estado, etc., mas el único que, de todos ellos, tiene relevancia jurídica es el de
Estado por lo que éste, en ningún caso, puede admitirse en relación a alguna
Comunidad Autónoma. Así pues, no se puede aceptar, por ejemplo, la mención
Estado Catalán.
Sin embargo, cuando entra en juego el término nación comprobamos
que pese a su uso exclusivo en la CE para referirse a la nación española, su
unión a ciertas Comunidades Autónomas (como la alusión a la nación catalana)
podría ser cuestionado a nivel constitucional pero no debería suponer, en
principio, especiales efectos a nivel internacional puesto que no se vincula a
éste la noción de soberanía.
2º- Teniendo presente la redacción de los Estatutos de Autonomía, se
constata que fueron los primeros en aparecer (País Vasco, Cataluña, Galicia,
Andalucía y Comunidad Valenciana) los que optaron, aunque de manera
desigual, por la calificación de nacionalidad (el cual será empleado también por
Aragón y Canarias), mientras que los Estatutos posteriores escogieron el
término región o ninguno de los dos, siendo esta última opción la fórmula
elegida por los Estatutos de Cantabria y La Rioja, los cuales habían sido
calificados como entidades regionales históricas en la redacción originaria de
dichos Estatutos (tal y como sigue manteniendo el Estatuto de Extremadura).
Así pues, la fórmula que predomina es el silencio en la adjetivación, en
coherencia con la ausencia de consecuencias jurídicas que determina, hasta
ahora, ser nacionalidad o región.
3º- Debemos acudir a la lectura de las Sentencias del Tribunal
Constitucional de principios de los 80 para conocer la interpretación que este
órgano realiza del art. 2 CE, insistiéndose en que ambos términos
(nacionalidades y regiones) permiten acceder a su autogobierno y constituirse
32
en Comunidades Autónomas (STC 100/1984, F.J. 2º), aunque dicho acceso a
la autonomía de las nacionalidades y regiones se ha producido por vías
diversas (STC 16/1984, F.J. 2º). Asimismo, algunos pronunciamientos más
recientes continúan subrayando la necesidad de buscar un equilibrio entre la
unidad de España y la autonomía de las nacionalidades y regiones ya que
ambos elementos se garantizan en la CE (STC 96/2002, F.J. 11, STC
135/1992, F.J. 7º). Finalmente, las nacionalidades y regiones son objeto de
atención, por el TC, con ocasión de la autonomía financiera (STC 192/2000,
F.J. 8), de la cooficialidad lingüística (STC 337/1994), por el reconocimiento de
su capacidad para autoorganizarse libremente (STC 227/1988, F.J. 21º), etc.
4º- Cuenta con un mayor refrendo doctrinal la postura de que no se
derivan consecuencias jurídicas de la distinción entre nacionalidad y
región, como Fernando Ríos Rull, que nacionalidad y región son conceptos
socio-políticos que se refieren al grado de identidad colectiva de los ciudadanos
de un determinado territorio, estén constituidos o no en Estado, mientras que
Estado o Comunidad Autónoma son conceptos jurídicos, la organización de
poder que rige en un determinado territorio y así, serán otras circunstancias las
que puedan producir distinciones cualitativas y cuantitativas entre las distintas
comunidades originando una asimetría constitucional, circunstancias tales
como la existencia de hechos diferenciales. En parecidos términos se
pronuncia Eliseo Aja, defendiendo que la doble referencia a “nacionalidades y
regiones” del art. 2, implica el reconocimiento de que existen unas conciencias
colectivas de pertenencia a una comunidad política más fuerte que otras, si
bien la CE no liga ningún efecto jurídico a la distinción, aunque no debe
ignorarse la importancia de los hechos diferenciales ya que éstos son los que
impiden la consideración de España como Estado federal y sí como Estado
autonómico. Igualmente, Alberto Pérez Calvo, subrayando que la distinción
entre nacionalidades y regiones no acarrea consecuencia jurídica alguna por lo
que nunca podría ser el criterio para reflejar posibles diferencias organizativas,
competenciales o de participación en las decisiones del Estado a no ser que se
reformara la CE. También, Juan Jose Solozabal defiende que la calificación de
33
una comunidad autónoma como nacionalidad o región no genera ningún status
jurídico especial. La misma postura es adoptada por Javier Corcuera Atienza,
como por Juan Ferrando Badía, Santiago Muñoz Machado, J. Alonso de
Antonio, J.J. Ruiz, Fernando Santaolalla López, etc.
5º- No obstante, otros autores defienden la trascendencia de la
diferenciación entre nacionalidades y regiones, reiterando que éstas no son
realidades homogéneas, ni están colocadas por la CE en pie de igualdad para
recibir siempre y en todo caso el mismo tratamiento. Así, J. Leguina Villa,
enmarca en el hecho diferencial la razón de la distinción (vinculando éste a las
nacionalidades y a los derechos forales) y reivindica, en consecuencia, un
diferente tratamiento, mientras que José Juan González Encinar defiende que,
en relación con las regiones, las nacionalidades tienen siempre, para nuestros
constituyentes, una voluntad autonomista cualificada.
6º- Con la actual redacción del art. 2 CE son mayores los argumentos
favorables a la inexistencia de consecuencias jurídicas de los términos
nacionalidades y regiones y, en consecuencia, entre las CCAA que se han
calificado como nacionalidad frente al resto (donde algunas aún no se han
decantado, como ya se indicó, por ninguno de los dos términos). Sin embargo,
los hechos diferenciales sí deben ser motivo de diferenciación y es ahí donde
deberá seguir el discurso, si bien con ellos se debe tratar de cerrar la discusión
porque la flexibilidad de nuestro sistema autonómico impide la deseable
estabilidad que todo ordenamiento pretende, como destaca Javier Corcuera,
debiendo tener presente también la existencia de voces que esgrimen que el
reconocimiento de hechos diferenciales no puede nunca fundamentar
discriminaciones entre CCAA, tal y como indica J. J. Ruiz. En consecuencia, a
través de la división entre nacionalidades y regiones no ha de reconocerse una
situación de superioridad de las primeras ya que ello contradice el espíritu del
art. 2 CE.
7º- En cuanto a las reacciones de los políticos recogidas en la prensa
se constata como Pascual Maragall ha estado buscando un estatus político
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específico para Cataluña (junio de 2004) que finalmente ha traducido en la
persecución del reconocimiento de las nacionalidades históricas en la CE y la
aparición del término nación catalana en su Estatuto. Respecto a esto último,
debe articularse con especial cuidado, habida cuenta de las posibles
dificultades del uso y contenido del término nación catalana ante el art. 2 CE,
en el que se consagra, con carácter exclusivo, el término Nación española.
Asimismo, otros políticos catalanes, como Artur Mas, unen al término
nación el derecho a la autodeterminación y ello está fuera de los márgenes de
la CE, al igual que establecer la desigualdad entre naciones/nacionalidades y
regiones. Además, ninguna Constitución federal reconoce la soberanía a los
Estados que lo componen (vid. AJA, El Estado Autonómico y los hechos
diferenciales, op. cit., pág. 31) y ello no parece claro en el discurso nacionalista
en el que se persigue la autodeterminación.
Al mismo tiempo, en otras Comunidades Autónomas está renaciendo la
cuestión nacional, como en la Valenciana, mientras en otras (como en
Cantabria o Extremadura) se insiste en que lo importante no son los
nominalismos sino las consecuencias del proceso de reforma de los Estatutos.
Así pues, no se oponen a repensar los términos nacionalidades, regiones,
nación, etc., siempre y cuando ello no determine desigualdades entre territorios
y, especialmente, no se olvidé el inciso último del art. 2 CE por el que se ha de
garantizar la solidaridad entre todas las nacionalidades y regiones. De este
modo, si existe un cierto rechazo (como puso de manifiesto Manuel Chaves) al
reconocimiento de un estatus específico para Cataluña en la CE (a través de su
consideración como nacionalidad histórica) ya que ello, quizás, si puede
conducir a diferencias.
8º- Si el debate sobre los términos nacionalidad y región ha ido
perdiendo fuerza conforme ha ido avanzando el tiempo (pudiendo considerar
anclada la polémica en el hecho de si Cataluña es o no una nacionalidad
histórica), lo cierto es que están empezando a surgir nuevos términos, como el
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de eurorregión, que dificulta más el encaje de las nacionalidades y regiones,
dado que eurorregión no es un concepto jurídico.
9º- El tema real de la discusión es si a través de la consideración de una
Comunidad Autónoma como nacionalidad/nación frente a región se pretende
conseguir un techo competencial mayor y más financiación, es decir, frente a
los nominalismos la pregunta que subyace es: ¿qué se quiere conseguir?.
Ciertamente, hasta ahora, ha existido un cierto consenso de que al hablar de
nacionalidades o regiones, implicaba una distinción política y sociológica, pero
ninguna jurídica. Sin embargo, actualmente se está planteando la distinción
queriendo establecer diferencias jurídicas entre Comunidades e, incluso,
queriendo atribuir a la nacionalidad el derecho a la autodeterminación y
soberanía, lo cual no se ajusta a la CE. Por ello, no se debe pensar que se
trata de un mero problema semántico o nominativo porque la respuesta que se
dé puede ser el germen de la creación de Comunidades Autónomas de primer
grado y Comunidades Autónomas de segundo grado (después de haber
logrado su igualación en 1992) donde, entre otros, las primeras puedan lograr
un mayor peso político en las instituciones públicas, tal como están reclamando
(vid. la prensa en relación a la reforma del Senado).
Por otro lado, debe defenderse la reserva del término nación para
España y para el resto nacionalidades y regiones, sin que deba tener lugar la
discriminación entre éstas y las nacionalidades históricas (como pretende
Maragall) por simples razones históricas, ya que al preguntarnos por la
existencia de motivos de entidad para acuñar este adjetivo a Cataluña, País
Vasco y Galicia frente al resto de Comunidades, cuya historia también ha
tenido numerosos episodios de soberanía propia (el Reino de Al Andalus, la
Corona de Aragón, el Reino Leonés, etc.), el hecho de que hubieran
plebiscitado sus Estatutos en la 2ª República, no parece suficiente. En términos
conexos se pronunció José María Carrascal quien defenderá la acuñación del
término nacionalidades bilingües si se quiere emplear algún adjetivo
relacionado con el idioma, puesto que no se puede negar que tienen lengua
propia ciertas Comunidades Autónomas, pero no acuñarles el término de
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nacionalidad histórica solo a unas y estableciendo unas discriminaciones
jurídicas, cuando existen menos diferencias reales en términos históricos.
En consecuencia, es preciso que en la reforma de la CE aparezca
el nombre de las 17 Comunidades Autónomas, pero sin diferenciación
nominativa
entre
ellas,
es
decir,
manteniendo
los
vocablos
nacionalidades y regiones como hasta ahora establece el art. 2 CE, si
bien, en su caso, puede ser conveniente terminar de reconocer
constitucionalmente
un
modelo
similar
al
federal
con
hechos
diferenciales (aun sabiendo que el modelo federal no dará respuesta a los
partidos nacionalistas por su estatus igualitario, como subrayó José Ramón
Recalde, en El País, de 7 de julio de 2004) como base del reconocimiento de
unas identidades propias que constituyan la base de las “nacionalidades”
y “regiones” que componen España.
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