UN EXAMEN DE LOS SISTEMAS DE PRESTACIONES POR

UN EXAMEN DE LOS SISTEMAS DE PRESTACIONES
POR DESEMPLEO DE EXPERIENCE RATING
Autores: José María Arranz
Carlos García Serrano
Universidad de Alcalá
o
P. T. n. 4/2014
N. I. P. O.: 634-14-013-8
IF
INSTITUTO DE
ESTUDIOS
FISCALES
N. B.: Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de los
autores, pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales.
Edita: Instituto de Estudios Fiscales
I. S. S. N.: 1578-0252
Depósito Legal: M-23772-2001
ÍNDICE
PRESENTACIÓN
1.
INTRODUCCIÓN
2.
LOS SISTEMAS DE EXPERIENCE RATING
2.1. Antecedentes del sistema norteamericano
2.2. Descripción de la cuantía y la duración de las prestaciones: el lado de los trabajadores
2.3. Tipos, tablas y bases imponibles: el lado de las empresas
2.4. El cálculo del experience rating
2.5. Objetivos de los SER
2.6. Problemas e inconvenientes de los SER incompletos
2.6. 2.6.1. El mayor uso de los despidos temporales
2.6. 2.6.2. El subsidio cruzado
2.6. 2.6.3. El periodo base y los retardos temporales
2.6. 2.6.4. Los costes compartidos y las exclusiones
2.6. 2.6.5. La elección de los tipos máximos y mínimos
2.6. 2.6.6. La elección de las tablas de tipos
2.7. Estimaciones del ER
2.8. Expansiones y recesiones: ¿política fiscal contracíclica?
3.
¿QUÉ EFECTOS PRODUCEN LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO Y LOS SISTEMAS DE
EXPERIENCE RATING IMPERFECTOS?
3.1. Efectos de las prestaciones por desempleo
3.2. Efectos de un SER imperfecto
2.6. 3.2.1. Efectos sobre la eficiencia y los niveles de empleo y desempleo
2.6. 3.2.2. Subsidios cruzados
4.
EL SISTEMA DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA
4.1. Introducción
4.2. El SPD y sus reformas
4.3. Descripción del SPD
4.4. La evolución del número de beneficiarios del SPD
4.5. La financiación del SPD
5.
PROBLEMAS DEL USO DEL SPD EN ESPAÑA
5.1. Introducción
5.2. Los datos: la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL)
2.6. 5.2.1. Descripción general y población de referencia
2.6. 5.2.2. Contenido de la MCVL
5.3. Efectos sobre el desempleo: los despidos temporales
5.4. Los subsidios cruzados
—3—
2.6. 5.4.1. Descripción por ramas de actividad
2.6. 5.4.2. Cálculo de los subsidios cruzados sectoriales
6.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
6.1. Resumen
6.2. Reflexiones finales
REFERENCIAS
—4—
Instituto de Estudios Fiscales
PRESENTACIÓN
El presente documento contiene el informe final del proyecto de investigación titulado “Un examen de
los sistemas de prestaciones por desempleo de experience rating”, financiado por el Instituto de Estudios Fiscales. Los objetivos concretos del proyecto que se han tratado de desarrollar y cuyo resultado
se plasma en el presente informe son los siguientes.
El primero consiste en presentar de forma pormenorizada cómo funciona un sistema de prestaciones
por desempleo de experience rating, en el que se recurre a un impuesto sobre los despidos para financiar dichas prestaciones y el tipo de cotización de cada empresa depende de las prestaciones
pagadas a los trabajadores que ha despedido recientemente, es decir, de su historial reciente de
despidos. Este sistema no se aplica actualmente en España ni en ningún país europeo pero sí de
diversas maneras en los diferentes estados de Estados Unidos de América (EEUU).
El segundo está relacionado con la realización de una revisión de los estudios que han tratado de
examinar los efectos de tal sistema en el mercado de trabajo y en la economía en su conjunto, lo cual
ha de servir para entender cuáles son las ventajas y los inconvenientes, los beneficios y los costes
asociados a un sistema de este tipo.
El tercer objetivo tiene que ver con dos de los principales inconvenientes que presentan los sistemas
de protección por desempleo que carecen de experience rating (como el español y, en general, los de
los países europeos) pero también los sistemas de experience rating incompletos (como el de EEUU).
El primero es que generan un problema de riesgo moral al distorsionar las decisiones de despido de
las empresas (los empleadores no tienen en cuenta el coste que se impone al sistema si los trabajadores son despedidos y reciben prestaciones, lo que da lugar a demasiados despidos y salidas del
empleo, aumentando los tipos impositivos y el paro). El segundo problema es que dan lugar a un
patrón de subsidios cruzados entre sectores y empresas (aquellos con menor movilidad laboral subsidian a los que tienen mayor movilidad laboral, de modo que se distorsiona la asignación de recursos
entre sectores y empresas).
En este informe se examinan ambos aspectos en relación con el sistema de protección por desempleo
español gracias a la generación de datos de salarios, contribuciones y prestaciones por desempleo a
partir de la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL) para los años 2005 a 2012. En particular,
se analizan los procesos de entrada en el desempleo cubierto, de salida del paro y de recontratación
de trabajadores (despidos temporales) por parte de las mismas empresas y se lleva a cabo una estimación del grado de subsidio cruzado existente en la economía española a través del sistema de
protección por desempleo, lo cual se hace por ramas de actividad. Esta cuantificación solo se ha realizado previamente para EEUU y Canadá y es la primera vez que se lleva a cabo para el caso español. Los resultados pueden ofrecer indicios de los beneficios que se podrían obtener si el sistema de
protección por desempleo incluyese elementos de experience rating en su diseño y su financiación.
1. INTRODUCCIÓN
La crisis económica, cuyos primeros síntomas comenzaron a sentirse en la segunda mitad de 2007, y
la posterior recesión (en realidad, doble recesión) en la que se ha sumido la economía española, ha
dado lugar a unos resultados del mercado de trabajo muy negativos: un rápido incremento del desempleo, sobre todo en 2008-2009 y en 2011-2013, que llevó el nivel de paro de unos dos millones en
2007 a unos seis millones en 2013 (de los cuales más de la mitad llevan más de un año desempleados y cerca de dos millones de hogares tienen todos sus miembros en paro); un aumento de la tasa
de paro hasta niveles casi desconocidos (el 20,2 por 100 en el primer trimestre de 2010 y 26,3 por
100 en el segundo trimestre de 2013); un incremento del número de personas percibiendo prestaciones por desempleo, cuyo número pasó de 1,4 millones (en media) en 2007 a superar los 3 millones
en 2010, manteniéndose en cifras cercanas a este nivel en los dos años siguientes; una intensa destrucción de empleo que ha provocado que el número de cotizantes a la Seguridad Social se haya
reducido en más de tres millones en el periodo 2007-2013.
Todo ello ha provocado que el gasto en prestaciones por desempleo aumentase, pasando de cifras
en el entorno de los 1.500 millones al mes a comienzos de 2008 a más de 2.500 millones un año
—5—
después y a cifras cercanas a los 3.000 millones a principios de 2010 (la media mensual en el periodo
enero 2009-agosto 2013 ha sido de 2.652 millones). Como consecuencia, se ha producido un incremento sustancial de las transferencias del Estado para cubrir la diferencia entre el gasto en prestaciones y los ingresos procedentes de cotizaciones.
Ante esta situación, el gobierno decidió en julio de 2012 recortar el nivel de prestaciones por desempleo del 60 por 100 al 50 por 100 de la base de cotización para los perceptores de prestaciones contributivas a partir del séptimo mes de percepción. No obstante, esta medida puede que apenas tenga
efecto sobre el gasto en el corto plazo no sólo porque afecta a los nuevos perceptores de prestaciones contributivas, sino también porque una parte importante de los actuales perceptores de prestaciones contributivas –no afectados por la reducción– tienen derechos reconocidos de duración
potencial media y/o larga (entre 12 y 24 meses), ya que la prolongación de la recesión está provocando que muchos trabajadores con contrato indefinido sean despedidos, siendo más costosos para
el erario público al recibir prestaciones de cuantía superior a la media y de mayor duración.
En este contexto, nuestro estudio se propone examinar cómo funciona un sistema de experience
rating (SER), que no se aplica en España (ni en ningún país europeo) pero sí en Estados Unidos de
América (EEUU). Esto servirá para entender cuáles son las ventajas y los inconvenientes, los beneficios y los costes asociados a un sistema de este tipo, con el propósito de aportar información relevante que sirva para la reflexión en torno a la conveniencia o no de la reforma del sistema actualmente
vigente en España.
Un SER difiere de los sistemas de protección por desempleo (SPD) de tipo contributivo que funcionan
en el resto de los países desarrollados en un aspecto básico: estos últimos utilizan impuestos (cotizaciones sobre el trabajo) uniformes para financiar las prestaciones. Este método de financiación es
criticado frecuentemente por dos motivos. Primero, genera un problema de riesgo moral al distorsionar las decisiones de despido de las empresas (los empleadores no tienen en cuenta el coste que se
impone al sistema si los trabajadores son despedidos y reciben prestaciones, lo que da lugar a demasiados despidos y salidas del empleo, aumentando los tipos impositivos y el paro). Y segundo, da
lugar a un patrón de subsidios cruzados entre sectores y empresas (aquellos con menor movilidad
laboral subsidian a los que tienen mayor movilidad laboral, de modo que se distorsiona la asignación
de recursos entre sectores y empresas).
El sistema basado en el experience rating (ER) trata de evitar o, al menos, limitar estas ineficiencias.
El ER implica que el tipo contributivo es específico de cada empresa y depende del grado en que los
trabajadores despedidos de una empresa dada reciban prestaciones por desempleo. La implantación
de una tasa de este tipo en la financiación del sistema de prestaciones contributivas entre las empresas en función de su uso puede ser un medio tanto para obtener financiación adecuada del sistema
como para evitar los problemas de riesgo moral y de subsidio cruzado entre empresas y sectores que
pueden estar afectando de forma relevante al funcionamiento del SPD tal como está diseñado actualmente en España (y, en general, en los países europeos).
La mayoría de los estudios que analizan la eficiencia del SPD se centran en sus posibles efectos
sobre la oferta de trabajo, en particular en dos aspectos relevantes como son la posible incidencia
negativa en la búsqueda de empleo por parte de los perceptores y su posible efecto adverso sobre la
probabilidad de encontrar empleo (véase Toharia et al., 2009, 2010). Los estudios que tratan de examinar los efectos sobre la demanda de trabajo (sobre los incentivos y el comportamiento de las empresas) son, sin embargo, mucho más limitados. Y en el caso español, ningún estudio se ha
planteado cómo podría funcionar un sistema de prestaciones de ER como alternativa al SPD actual ni
cuáles son los costes en términos de subsidio cruzado del mismo.
Los principales objetivos del estudio son, por tanto, los siguientes. En primer lugar, presentar de forma pormenorizada cómo funciona un SPD basado en el principio del ER. Para ello, se pasará revista
a los principios de funcionamiento del sistema y a los diversos métodos existentes en EEUU.
En segundo lugar, revisar los trabajos que se han ocupado de analizar sus efectos, no sólo sobre el
comportamiento de los trabajadores y de las empresas, sino también sobre el mercado de trabajo y la
economía en su conjunto.
Finalmente, en relación con los dos inconvenientes que presentan los SPD que carecen de ER y los
SER incompletos que se han comentado anteriormente, se examinan ambos aspectos para el caso
—6—
Instituto de Estudios Fiscales
español gracias a la generación de datos de salarios, contribuciones y prestaciones por desempleo a
partir de la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL). En particular, se analizan los procesos de
entrada en el desempleo cubierto, de salida del paro y de recontratación de trabajadores (despidos
temporales) por parte de las mismas empresas y se presentan los resultados de la estimación del
grado de subsidio cruzado existente en la economía española a través del SPD, lo cual se hace por
ramas de actividad. Esta cuantificación solo se ha realizado previamente para EEUU y Canadá y es la
primera vez que se lleva a cabo para el caso español. Los resultados pueden dar una pista de los
beneficios que se podrían obtener si el sistema de protección por desempleo incluyese elementos de
ER en su diseño y su financiación.
2. LOS SISTEMAS DE EXPERIENCE RATING
Cada país utiliza diferentes métodos para financiar las prestaciones contributivas (PC): unos países a
través de los ingresos generales, otros a través de impuestos uniformes a las empresas o los trabajadores, y otros combinando impuestos a trabajadores y empresas. El método de financiación de las
PC en EEUU es único porque los ingresos se obtienen mediante impuestos a los empleadores que
varían según la información de la historia pasada de los despidos de los trabajadores de cada empresa.
Este sistema, en el cual el tipo impositivo pagado por los empleadores crece o decrece en función de
su historia pasada de despidos, se conoce en la literatura como sistema de experience rating (SER).
1
En este apartado se presenta cómo funciona un SER en EEUU .
2.1. Antecedentes del sistema norteamericano
El SPD se instituyó en el periodo de la Gran Depresión, después de que una comisión nombrada por
el entonces gobernador de New York Franklin D. Roosevelt generara un informe con recomendaciones
para el diseño de un sistema de PC que cubriese el riesgo de desempleo. Estas recomendaciones
influyeron en la legislación impositiva federal (Federal Unemployment Tax Act) que luego fue incluida
en la legislación sobre Seguridad Social (Social Security Act) y elevada a ley por el presidente Roosevelt en 1935. La comisión recomendaba un sistema cooperativo entre el gobierno federal y los estados que permitiera compartir el riesgo en el ámbito nacional, evitar la competencia entre estados al
solicitar a todos ellos su participación y dejar la administración y el diseño de las prestaciones a los
estados. Esto último implicaba dejar en manos de los estados la determinación de la base salarial
imponible (siempre que fuese igual o superior al mínimo federal), los métodos de ER, los tipos impositivos, las condiciones de elegibilidad para las prestaciones, las reglas para las sanciones y la cuantía
y la duración de las prestaciones.
En resumen, el objetivo era diseñar un sistema contributivo operado conjuntamente por los gobiernos
federal y estatal, en el que las empresas y los trabajadores pagaban contribuciones mientras los gobiernos estatales se encargaban de administrar el programa y el gobierno federal devolvía a los estados los gastos de administración. La idea de su funcionamiento consistía en ahorrar (generar
beneficios en el sistema) en los periodos expansivos de la economía para poder pagar (el aumento
de) las prestaciones en épocas recesivas, lo que a su vez podría contribuir a la estabilidad macroeconómica y a la suavización de los ciclos económicos. En caso de necesidad, cuando el desempleo
fuese muy elevado, las prestaciones se podrían extender y los estados incapaces de pagar las prestaciones con el fondo acumulado podrían pedir prestado al gobierno federal para dicho propósito.
2.2. Descripción de la cuantía y la duración de las prestaciones: el lado de los trabajadores
Cuando una persona solicita una prestación por desempleo, el estado correspondiente determina la
cantidad semanal de prestación y su duración. La cantidad semanal se calcula normalmente como un
porcentaje de los salarios anteriores referidos a un determinado periodo de tiempo. La duración de las
prestaciones pagadas por los estados en EEUU ha ido variando con el tiempo, aumentando desde las
15-16 semanas en los años treinta del siglo XX hasta unas 26 semanas actualmente. Además, el
1
La descripción ofrecida en esta sección sobre las características del sistema norteamericano y sus problemas se basa en
varios estudios, entre los que se encuentran Tannenwald y O’Leary (1997), O’Leary y Poftak (2008) y Henchman (2011).
—7—
Congreso federal suele establecer programas temporales que proporcionan prestaciones adicionales
(extendidas) durante los periodos de elevado desempleo.
En la actualidad, los desempleados pueden recibir, bajo determinadas circunstancias, hasta 99 semanas de prestaciones. A medida que la persona va agotando cada bloque o programa de prestaciones, se mueve hacia el siguiente. Si el programa expira mientras un individuo se encuentra en él,
dicha persona podría seguir recibiendo las prestaciones restantes dentro de ese bloque pero no podría
avanzar al siguiente. Estos bloques de prestaciones son los siguientes:
– Hasta 26 semanas de prestaciones estatales regulares financiadas con cargo a las contribuciones de PC estatales (en algunos estados el número de semanas es inferior a 26).
– Hasta 53 semanas dentro del programa de Compensación de Desempleo de Emergencia
(Emergency Unemployment Compensation, EUC-08), establecido en 2008 y financiado con
contribuciones de PC federales. Este número de semanas no es uniforme entre estados sino
que depende en parte de la tasa de paro estatal:
• Hasta 20 semanas adicionales en el bloque 1 del EUC en todos los estados.
• Hasta 14 semanas adicionales en el bloque 2 del EUC en todos los estados.
• Hasta 13 semanas adicionales en el bloque 3 del EUC en los estados con una tasa de paro
de al menos el 6 por 100.
• Hasta 6 semanas adicionales en el bloque 4 del EUC en los estados con una tasa de paro
de al menos el 8,5 por 100.
– Hasta 20 semanas dentro del programa de Prestaciones Extendidas (Extended Benefits, EB),
financiado conjuntamente con fuentes procedentes de los estados y del gobierno federal:
• Hasta 13 semanas adicionales en los estados con una tasa de paro de al menos el 6 por 100.
• Hasta 7 semanas adicionales en los estados con una tasa de paro de al menos el 8 por 100.
La ley federal fue modificada durante la última recesión para proporcionar financiación federal completa del programa EB a partir de 2011. Algunos estados también ofrecen prestaciones adicionales
por circunstancias especiales. El programa EUC de prestaciones adicionales es temporal y se ha
enfrentado a sucesivas reautorizaciones (por ejemplo, a finales de 2010 como parte del acuerdo que
extendió las reducciones fiscales acordadas en 2001-2003).
2.3. Tipos, tablas y bases imponibles: el lado de las empresas
El sistema de PC por desempleo se financia casi exclusivamente por las cotizaciones que pagan los
empleadores (solo tres estados cobran cotizaciones también a los trabajadores).
Por un lado, un tipo impositivo federal del 6,2 por 100 grava los primeros 7.000 dólares de ingresos
2
laborales de los trabajadores . Sin embargo, si el estado ha adoptado un programa de PC que sigue
todas las recomendaciones del gobierno federal, los empleadores pueden deducirse hasta el 90 por
100 del tipo impositivo federal, es decir, hasta un 5,4 por 100 del tipo impositivo efectivo. De este
modo, cuando un programa estatal cumple con los requerimientos federales (todos lo cumplen), los
empleadores pagan un tipo efectivo del 0,8 por 100 más la cotización adicional establecida por el
estado correspondiente.
Los ingresos que se obtienen de esta forma se utilizan para pagar los costes administrativos del programa, asumir la parte federal de las prestaciones que se alargan en periodos de elevado desempleo,
mantener un fondo federal que sirve para prestar a los estados para que puedan pagar su parte de
PC cuando el fondo estatal se ha agotado y financiar algunos programas de políticas activas del mer2
Inicialmente, el tipo impositivo federal fue del 1 por 100 (tipo impositivo efectivo del 0,1 por 100) del total de salarios de un
trabajador. En 1940, este tipo aumentó al 3 por 100 (tipo impositivo efectivo del 0,3 por 100) de hasta 3000$. Desde entonces,
el tipo impositivo ha crecido muchas veces. En 1985, el tipo impositivo federal se situó en el nivel actual del 6,2 por 100 (tipo
impositivo efectivo del 0,8 por 100) sobre la base imponible salarial. Aunque el tipo impositivo era del 6 por 100, a partir de
dicho año se estableció un recargo “temporal” del 0,2 por 100 para reembolsar al gobierno federal los gastos adicionales en
que incurrió debido a las prestaciones suplementarias pagadas durante las recesiones de los años setenta.
—8—
Instituto de Estudios Fiscales
cado de trabajo. Los ingresos procedentes de las cotizaciones estatales financian el pago de las prestaciones ordinarias, lo que constituye la parte cuantitativamente más importante de los costes totales.
Por otro lado, las contribuciones estatales se basan en tablas de tipos mínimos y máximos que se
aplican a la base imponible salarial. El tipo que pagan los empleadores depende de su historial de
despidos (su ER), que hace variar los tipos de acuerdo con las cantidades de prestaciones por desempleo que han recibido sus trabajadores anteriores. Los empleadores con una historia previa de
muchos despidos están sujetos al tipo fijado más elevado, mientras que aquellos que han despedido
poco están sujetos al tipo más bajo. En los últimos años, los tipos mínimos suelen encontrarse (dependiendo de los estados) entre el 0 por 100 y el 2,5 por 100, mientras que los tipos máximos varían
de algo más del 5 por 100 a casi el 14 por 100. Los nuevos empleadores generalmente pagan un tipo
fijo hasta que se les adscribe a una tabla determinada de ER.
Las tablas de tipos (denominadas A, B, C, etc.) dependen de la situación de solvencia del fondo de
reserva en cada año, es decir, del nivel de reservas, de modo que hay tablas con tipos más bajos que
se aplican cuando el nivel de reservas es elevado y tablas con tipos más altos que se aplican cuando
el nivel de reservas es bajo. El número de tablas depende de cada estado. Lo que hacen las tablas
de tipos es convertir el ER “real” de cada empleador (su relación efectiva entre las contribuciones que
paga la empresa y las prestaciones que reciben su antiguos trabajadores) en un determinado tipo
impositivo que es el que se utiliza para que la empresa pague sus contribuciones por desempleo. El
objetivo de las tablas es asegurar que el fondo siempre tenga reservas suficientes para pagar las
prestaciones, pero genera un efecto paradójico: durante el periodo que sigue a una recesión que da
lugar a destrucción neta de empleos (y un mayor pago de prestaciones por desempleo), el sistema de
tablas establece una subida de los tipos impositivos que pagan los empleadores, lo que aumenta el
coste por trabajador.
Estos tipos impositivos, que se determinan por el ER y la tabla de tipos en vigor en cada momento, se
aplican a una base imponible salarial fijada por cada estado, que debe ser al menos igual a la base
federal. Esta base salarial mínima consistía originalmente en los primeros 3.000 dólares pagados
como salario a un trabajador y aumentó a 4.200 dólares en 1972, a 6.000 dólares en 1978 y a 7.000
dólares en 1983. El porcentaje de los salarios totales por debajo del techo imponible era del 98 por
100 en 1938, del 52 por 100 en 1972, del 43 por 100 en 1983 e inferior al 30 por 100 en 2011. Actualmente, hay unos pocos estados que usan la base mínima; la base estatal más elevada supera los
36.000 dólares.
La interacción entre tipos mínimos, tipos máximos y base imponible salarial da lugar a diferentes cargas sobre los empleadores en cada estado. Además, en periodos en que las reservas son escasas,
los estados pueden mover a todos los empleadores hacia tablas de tipos más elevados. En definitiva,
mientras en algunos estados el tipo efectivo medio no llega al 0,5 por 100 como porcentaje de los
salarios totales, en otros casi alcanza el 2 por 100; la mayoría se sitúa entre el 0,7 por 100 y el 1,2 por
100 (Henchman, 2011).
2.4. El cálculo del experience rating
Como el sistema de PC de cada estado se basa en el principio del ER, el tipo impositivo que paga
cada empleador varía positivamente con su propensión a despedir trabajadores, lo que implica que
cada empresa está sujeta a un tipo diferente que refleja el grado con el que sus antiguos trabajadores
han utilizado las prestaciones por desempleo.
En la práctica, los empleadores de la población asegurada se dividen en grupos separados de riesgo.
Los trabajadores ocupados en empresas de cada grupo se enfrentan a riesgos de desempleo involuntario diferentes: cuanto más elevado es este riesgo, mayor es el tipo impositivo que paga el empleador. Esta estructura de tipos promueve la eficiencia en la asignación de los recursos al imponer un
precio a cada empleador que refleja los costes sociales del desempleo que genera la empresa. El
SER induce a los empleadores a tener en cuenta estos costes cuando toman decisiones relacionadas
con la tecnología, los precios, la cantidad producida, etc. Cuando no se internalizan estos costes, los
sectores más volátiles (que tiene persistentemente tasas de rotación o despido más elevadas) concentran de forma ineficiente una parte mayor de los recursos económicos. El que el sistema promueva la estabilización económica es otro aspecto (que se verá más adelante): si bien puede
—9—
desincentivar los despidos, también puede incrementar la incidencia de las desapariciones de empresas al requerir durante las recesiones pagos más elevados de las empresas cuando menos se lo
pueden permitir.
¿Cómo se calcula el ER de las empresas? En los 53 estados de EEUU existen cuatro métodos
para financiar las PC: reserve ratio (proporción de reserva), benefit ratio (proporción de prestaciones), benefit wage-ratio (proporción de prestaciones y salarios) y payroll variation (variación de impuestos sobre la nómina). Los dos primeros sistemas de financiación son los utilizados en la mayoría de los
estados de EEUU. Unos pocos estados poseen combinaciones de los diferentes métodos de SER.
3
En el sistema reserve ratio (RR), usado por 33 estados , el impuesto pagado por cada empresa cada
año (firm’s tax rate, FTR) es una función decreciente de la diferencia entre las contribuciones pagadas por la empresa y las prestaciones percibidas por sus trabajadores despedidos dividido por la media de la nómina de los trabajadores (average covered payroll). Normalmente, la nómina se cuantifica
como el valor medio de esta en los tres últimos años en casi todos los estados. Sin embargo, en algunos estados se considera o bien la nómina del último año o la suma de los tres últimos años o la
media de los últimos cinco años. En cambio, las contribuciones y las prestaciones de la totalidad de
los estados (con excepción de Dakota del Sur y Wisconsin, que se refieren a los últimos tres años) se
suman teniendo en cuenta toda la información de años anteriores (sin límite de años). La función para
el cálculo sería:
4
En el sistema benefit ratio (BR), usado por 17 estados , el tipo impositivo pagado por las empresas
(FTR) es el cociente entre las prestaciones percibidas por los trabajadores anteriores de la empresa y
el salario medio (average taxable wages). Ambas cantidades se cuantifican tomando los valores medios de los tres, cuatro o cinco últimos años, dependiendo del estado. Las contribuciones pagadas
por la empresa no se tendrían en cuenta. La función sería:
El sistema benefit-wage ratio (BWR), utilizado en Oklahoma y Delaware, calcula el ER con la información basada en la proporción de las nóminas pagadas por la empresas a los trabajadores que fueron
despedidos durante un periodo base. Cuanto mayor es esta proporción, mayores son los tipos impositivos a pagar por las empresas. El cálculo se basa en la siguiente fórmula:
El sistema payroll variation (PV), utilizado en Alaska, no depende de la cantidad de prestaciones
recibidas por los trabajadores. El ER se calcula según la variación en la nómina de las empresas en
cada trimestre (sobre un periodo de tres años). Los cambios en el ER reflejan cambios en la actividad económica y/o en el empleo estacional e irregular: las empresas con una mayor propensión a
despedir pagan mayores impuestos mientras que las empresas que no han despedido en los tres
últimos años pagan menores impuestos. Si las nóminas de las empresas no disminuyen o solo lo
hacen en un pequeño porcentaje, el empresario puede optar a mayores reducciones. La fórmula es
la siguiente:
Si se comparan los dos sistemas más utilizados, debe mencionarse que el método RR incorpora el
concepto de “saldo de precaución”. Cada empresa tiene una cuenta que genera un superávit de con3
Los estados son: Arizona, Arkansas, California, Colorado, Georgia, Hawaii, Idaho, Indiana, Kansas, Kentucky, Lousiana,
Maine, Massachusetts, Missouri, Montana, Nebraska, Nevada, New Hampshire, New Jersey, New México, New York, North
Carolina, North Dakota, Ohio, Rhode Island, South Dakota, Tennessee, West Virginia, Wisconsin y el distrito de Columbia,
Puerto Rico y las Islas Vírgenes de EEUU.
4
Alabama, Connecticut, Florida, Illinois, Iowa, Maryland, Michigan, Minnesota, Mississippi, Oregon, Pennsylvania, South
Carolina, Texas, Utah, Vermont, Virginia, Washington y Wyoming.
— 10 —
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tribuciones con respecto a prestaciones pagadas durante periodos de expansión económica que se
reduce durante las recesiones. Después de un aumento en el pago de prestaciones, las obligaciones
impositivas del empleador aumentan gradualmente pero permanecen en un nivel elevado durante un
periodo de tiempo prolongado y disminuye lentamente en respuesta a la mejora de las condiciones
económicas. Por el contrario, el método BR se encuentra más cercano al principio de “pagar en el
momento”, en el que el pago por las prestaciones cargadas se hace con un retardo: un aumento en
las prestaciones se paga rápidamente; entonces los pagos disminuyen con rapidez una vez que las
prestaciones cargadas han sido abonadas. Por tanto, ceteris paribus, un sistema basado en el método RR es menos procíclico que un sistema basado en el método BR.
2.5. Objetivos de los SER
Estos sistemas tratan de lograr dos objetivos principales (que pueden ser contrapuestos). El primero
es distribuir el coste de las PC en aquellas empresas que están provocando mayores costes a la sociedad y el estado con el uso del SPD de manera recurrente, es decir, distribuir el riesgo entre todos.
El segundo se refiere a imponer costes más elevados a las empresas que más despiden y, a su vez,
utilizar impuestos bajos para incentivar a las empresas a estabilizar el empleo y/o evitar el desempleo.
El seguro social por definición implica compartir los costes, de modo que los costes en que incurren
algunos agentes se distribuyen entre todos los agentes como un todo. En el caso del sistema de PC
por desempleo, lo que sucede es que los costes de una parte de los empleadores se reparten entre
todos los empleadores (o la sociedad). Dicho de otro modo, este sistema presenta el problema del
subsidio cruzado (cross-subsidization), que implica que un conjunto amplio de personas/empresas
que nunca son perceptoras o que lo son rara vez pagan los costes de dar prestaciones a un número
más reducido de personas/empresas que sí perciben prestaciones más a menudo.
Esto significa que el sistema de PC ofrece ventajas a los empleadores con elevada rotación de su
plantilla, puesto que les permite evitar pagar salarios elevados para atraer a trabajadores que valoran
la estabilidad en el empleo. Mediante la adopción de una fórmula de ER se pretende reducir este
incentivo, puesto que las empresas con más rotación tendrían que soportar parte de estos costes
asociados a mayores pagos de prestaciones a sus trabajadores anteriores.
2.6. Problemas e inconvenientes de los SER incompletos
Aunque la responsabilidad de cada empresa hacia el sistema de PC depende de la cantidad de prestaciones por desempleo disfrutada por sus trabajadores despedidos, muchas empresas no son responsables de la cantidad total de las PC percibidas por sus trabajadores. En particular, las empresas
con mayor ER (por mayor rotación laboral y/o mayor porcentaje de trabajadores despedidos previamente) normalmente pagan el tipo impositivo más elevado de cada estado para financiar las PC. Sin
embargo, la existencia de tipos impositivos máximos y mínimos establecidos implica que hay un gran
rango de valores entre los cuales la toma de decisiones empresariales de despedir no influye en los
impuestos a pagar por las empresas en el futuro. Esto permite afirmar que el SER puede ser “incompleto” porque las empresas pueden esperar pagar unos impuestos en el futuro que son inferiores al
coste total de las prestaciones percibidas por sus trabajadores.
Estos tipos máximos establecidos por los estados son generalmente demasiado bajos para asegurar
que el SER traspase completamente los costes de las prestaciones de sus ex-trabajadores a los empleadores de elevada rotación. Esto significa que está pensado para compartir los riesgos del desempleo entre todos los empleadores, pero que también trata de traspasar parte de los costes de las
prestaciones a las empresas que más los generan, aunque en la práctica se conservan elementos de
subsidio cruzado. La cuestión es cómo mantener un equilibrio entre ambos objetivos:
– Depender poco del SER significa que la sociedad está subsidiando a los empleadores con relaciones laborales muy volátiles, lo que les permite competir en costes con los empleadores más
estables.
– Depender mucho del SER socava el objetivo de los SPD de distribuir los costes del paro más
allá de los trabajadores y las empresas con elevada rotación.
En particular, los sistemas de financiación de las PC mediante un SER incompleto tienen varios inconvenientes o problemas. Estos son el uso reiterado de los despidos temporales, el grado de subsi— 11 —
dio cruzado, el periodo base y los retardos temporales, los costes compartidos y las exclusiones, la
elección de los tipos máximos y mínimos, y la elección de las tablas de tipos. Analicemos cada uno
por separado.
2.6.1. El mayor uso de los despidos temporales
Un primer problema es el incentivo que pueden tener las empresas para usar los despidos temporales para ajustarse a las fluctuaciones de la demanda en tiempos de crisis económica. En la literatura
empírica los trabajos que miden el efecto de un SER incompleto sobre los despidos temporales comienzan con Feldstein (1976) en EEUU. Card y Levine (1994) estiman que un SER incompleto provoca el 50 por 100 del desempleo en tiempos de crisis económica, de modo que una gran proporción
de los despidos se refieren a trabajadores que vuelven posteriormente a la misma empresa (Katz y
Meyer, 1990). Como las empresas prevén que sus impuestos futuros por cada dólar de PC pagado a
sus trabajadores pueden aumentar, estas comparan el coste de mantener a un trabajador despedido
y el coste de volver a contratarlo: un sistema de SER, ceteris paribus, hace que las empresas contraten de nuevo a sus trabajadores despedidos antes que al resto. En esta línea, Jurajda (2004) encuentra que los mayores costes del despido incentivan a que las empresas vuelvan a contratar antes a sus
trabajadores. Esta cuestión se tratará más detalladamente en el capítulo 3.
2.6.2. El subsidio cruzado
El segundo problema se refiere a que los sistemas de SER en cada estado tienden a equilibrar los
impuestos y las prestaciones por desempleo en el largo plazo, y por consiguiente las empresas con
empleos más inestables son subsidiadas por aquellas con empleos más estables. Esto significa que
existe un cierto grado de subsidio cruzado entre empresas, de modo que una mayoría de trabajadores y empleadores nunca son perceptores o lo son rara vez y pagan los costes de dar prestaciones a
un número relativamente reducido de trabajadores (que sí perciben prestaciones más a menudo)
pertenecientes a empresas que despiden de manera más frecuente. Volveremos a tratar esta cuestión de forma más amplia en el capítulo 3.
2.6.3. El periodo base y los retardos temporales
El tipo impositivo de cada empleador en un año suele basarse en su ER calculado en un determinado
periodo de tiempo (ciertos trimestres) antes de la fecha en que el tipo es efectivo (por ejemplo, el uno
de enero o el 30 de junio). Esto implica que una empresa puede despedir trabajadores en un determinado periodo pero el despido no es computado como un coste adicional, a no ser que el trabajador
fuera contratado por la empresa dentro del periodo base (Burgess y Low, 1992). Además, el ER del
empleador refleja su comportamiento a lo largo de una serie de años (tres, cinco años) previos a dicho periodo. Esto significa que se produce una respuesta de las cargas impositivas con un cierto retraso con respecto al pago de las prestaciones. Estos retardos representan préstamos sin interés y
cumplen con la función contracíclica de proteger las empresas de un repentino y fuerte aumento de
sus obligaciones impositivas en momentos en que menos pueden permitírselo. Sin embargo, los empleadores en sectores más cíclicos o que emplean más trabajadores de forma estacional se benefician de forma desproporcionada de estos “préstamos”. En consecuencia, los retrasos temporales
exacerban las distorsiones de asignación de recursos creadas por el SPD.
2.6.4. Los costes compartidos y las exclusiones
Los empleadores con un historial de despidos elevado (porque tienen mucha rotación y/o un gran
número de trabajadores anteriores que reciben prestaciones) deben pagar normalmente el tipo estatal
de contribución máxima, aunque estos no son lo suficientemente elevados como para cubrir todos los
costes. Estos costes no cubiertos representan la carga compartida por (socializada entre) todos los
empleadores. Existen tres costes compartidos (o costes socializados) que origina el SER.
Por un lado, el coste o carga económica ineficaz del sistema, que es la cuantía de las prestaciones
pagadas a los trabajadores que superan los tributos pagados por sus antiguos empleadores. Por otro
lado, el coste económico inactivo, que se corresponde con la cuantía de las prestaciones pagadas a
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Instituto de Estudios Fiscales
trabajadores desempleados y cuyas empresas anteriores cerraron por ir mal el negocio. Finalmente,
las prestaciones sin coste económico o no cargadas, que se corresponden con las prestaciones por
desempleo pagadas en situaciones sobre las que el anterior empresario no es responsable, como por
ejemplo cuando la causa de finalización del empleo se debe a razones personales o en el caso de
prestaciones relacionadas con dependientes (hijos) de las personas desempleadas. También hay
otras categorías de gastos de prestaciones por desempleo que no se cargan a los empleadores, como es el caso de la parte federal de las prestaciones extendidas (extended benefits). Todos estos
costes son socializados entre todos los empleadores.
2.6.5. La elección de los tipos máximos y mínimos
Todos los estados constriñen el rango de tipos que se aplican a los empleadores, de modo que ninguno de los sistemas aplica perfectamente el principio de ER. De hecho, si fuera así, las empresas
con una elevada propensión a despedir harían frente a unas cargas impositivas prohibitivamente gravosas. Esto significa que, en algún punto, el tipo impositivo de una empresa deja de crecer, independientemente de cuánto empeora su ER, o deja de disminuir, independientemente de cuánto mejora su
ER. Por ejemplo, Massachusets, cuando utiliza la denominada “tabla D”, impone un tipo máximo del 8,1
por 100 a todas las empresas con un reserve ratio (RR) del -14 por 100 de nómina imponible o menos y
un tipo mínimo del 2,2 por 100 a las empresas con un RR del 14,5 por 100 o más. Una empresa cuyo
RR sea del -20 por 100 está sujeta al mismo tipo impositivo que una con un RR del -14 por 100, incluso
aunque la primera haya trasladado unos costes netos más elevados al sistema de SPD estatal. De igual
forma, una empresa con un RR del 20 por 100 debe pagar el mismo tipo que una que solo tenga el 14,5
por 100, aunque la primera haya contribuido más a la financiación del sistema.
En relación con este aspecto, bajo el método RR, una empresa en el intervalo impositivo máximo
podría ser responsable de todas las prestaciones pagadas a sus trabajadores despedidos si su empleo se estabiliza. Esto se debe a que este sistema refleja la propensión de una empresa a despedir
trabajadores muchos años en el pasado. En consecuencia, una elevada tasa de despidos durante un
periodo prolongado se ajustaría lentamente hacia intervalos de tipos más bajos después de una reducción de la incidencia de los despidos. De forma similar, el elevado nivel de reservas construidas
por las empresas que pagan el tipo mínimo, a pesar de sus pocos despidos, aumentaría lentamente
sus tipos, si su propensión a despedir se incrementase. Los estados en general reducen el efecto
potencial de estos ajustes de contabilidad a largo plazo al constreñir el rango de posibles RR. Por
ejemplo, en el caso de Massachusetts, dicho rango se encuentra entre el -25 por 100 y el 50 por 100
(Tannenwald y O’Leary, 1997).
Los estados que utilizan el método BR es menos probable que recuperen el coste de las prestaciones
cargadas a los empleadores que de forma continua presentan elevadas tasas de despidos. Considérese el caso de las empresas que se encuentran en el tipo máximo durante más de tres años consecutivos. Como con este sistema el ER de un empleador refleja su comportamiento solo durante los
últimos tres años, dichas empresas nunca serán responsables de algunas de las prestaciones cargadas. De igual forma, una empresa con empleo estable durante más de tres años no conseguirá crédito
completo por su buen comportamiento si el empeoramiento de las condiciones económicas la conduce a un intervalo impositivo por encima del tipo mínimo.
La importancia cuantitativa de los empleadores que se encuentran agrupados en los tipos máximos y
mínimos difiere entre estados y entre sectores de actividad. Por ejemplo, con datos de mediados de
los años noventa del siglo XX, en el estado de Massachusetts había en cada uno de dichos intervalos
extremos empresas que representaban en torno a un 5 por 100 del total de salarios. Las empresas
que pagaban el tipo máximo llegaban a suponer el 30 por 100-40 por 100 de los salarios totales en la
construcción, la agricultura y la minería, lo cual está ligado a la mayor volatilidad y estacionalidad de
la actividad de estas ramas. Por el contrario, casi una cuarta parte de la masa salarial de los servicios
públicos estaba concentrada en empresas que pagaban el tipo mínimo; también se daba esta concentración, aunque a menor nivel, en otras ramas como servicios financieros y seguros.
2.6.6. La elección de las tablas de tipos
Las reglas para elegir las tablas de tipos de las cotizaciones por desempleo son diferentes en cada
estado, aunque normalmente están vinculadas al nivel de reservas existente en el fondo. Lo que se
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hace es elegir una fórmula que identifique un periodo de tiempo (normalmente doce meses) en una
serie de años anteriores durante el cual se pagaron prestaciones por desempleo en un determinado
nivel (puede ser el más elevado o una media) y mantener reservas suficientes para financiar el pago
de prestaciones durante un determinado periodo (un año) a ese nivel. El indicador más habitual es el
denominado HCM (high cost multiple), que se calcula como HCM=TF/HCR, donde TF (trust fund) es
el saldo del fondo de reserva como porcentaje de los salarios de los trabajadores cubiertos con PC y
HCR (high cost rate) es el ratio más elevado entre prestaciones y salarios en cualquier periodo de
doce meses en la historia del estado.
Habitualmente se ha considerado que lograr un valor del HCM de 1,5 suponía seguir una regla de
solvencia adecuada. Este valor requiere que el fondo disponga de suficientes reservas para financiar
18 meses de prestaciones por desempleo con los costes más elevados que el estado haya sufrido
jamás. De hecho, existen otros indicadores menos conservadores que éste que difieren en el periodo
temporal de referencia (los últimos diez o veinte años), en el periodo de pago de las prestaciones
(doce meses) o en el nivel del coste de las prestaciones (el segundo periodo de doce meses con coste más elevado o una media de los tres años con coste más elevado).
Por ejemplo, en el caso de Vermont se utiliza una fórmula que identifica el periodo de doce meses en
los diez años anteriores durante el cual se pagó el nivel más elevado de prestaciones y que obliga al
estado a mantener reservas para pagar dicho nivel durante un año completo. Por tanto, la elección de
la tabla de tipos para un año t depende del siguiente cociente:
(Saldot-1/Salarios totalest-1) / (PrestacionesH/Salarios totalesH)
(Saldo)t-1 es el saldo del fondo de reserva el día 31 de diciembre en t-1; (Salarios totales)t-1 es la
cuantía total de salarios pagados a los asalariados cubiertos en t-1; (Prestaciones)H es la cantidad
más elevada de prestaciones pagadas del fondo en cualquier periodo consecutivo de doce meses
que terminó entre el 31 de diciembre de t-11 y diciembre de t-1; y (Salarios totales)H es la cuantía total
de salarios pagados a los asalariados cubiertos durante ese periodo de doce meses.
2.7. Estimaciones del ER
Existen algunos cálculos realizados para saber hasta qué punto el ER es relevante en el funcionamiento de los sistemas estatales de prestaciones. El Departamento de Trabajo norteamericano calcula el Experience Rating Index (ERI) como el porcentaje de prestaciones por desempleo que se
financian con las contribuciones pagadas por los anteriores empleadores. En un estado con un ERI
bajo, una parte importante de los costes del desempleo son soportados por los empleadores con baja
rotación y la sociedad en general, de modo que los empleadores pagan cotizaciones similares, lo que
penaliza a aquellos con baja rotación. En un estado con un ERI elevado, la mayor parte de la carga
del desempleo recae sobre los empleadores con una historia importante de despidos, lo que significa
que hay heterogeneidad en las cotizaciones pagadas por las empresas (unas pagan muchas cotizaciones y otras pocas). Finalmente, los estados con un ERI intermedio compensan ambos objetivos,
de modo que las prestaciones son pagadas principalmente por las empresas anteriores de los trabajadores y éstas pagan de acuerdo con su historial pero sin que se les apliquen tipos extremadamente
elevados.
Los cálculos realizados para el periodo 2000-2009 implican que el ERI global se situó entre el 49 por
100 y el 64 por 100, lo que significa que entre el 49 por 100 y el 64 por 100 de las prestaciones pagadas fueron cargadas adecuadamente al empleador anterior del perceptor. Los datos por estados de
2009 indican que la mayor parte de los estados presentan un ERI intermedio, con valores entre el 55
por 100 y el 70 por 100; solo cinco estados tienen un ERI inferior a 55 por 100 y otros cinco estados
un ERI superior al 70 por 100. Además, el ERI varía con el ciclo económico, de manera que tiende a
disminuir en las recesiones y a aumentar en la expansiones, aunque este comportamiento depende
en cualquier caso de las reglas específicas que utilizan los estados para determinar los tipos o las
tablas de tipos y para poner en marcha las medidas de solvencia.
2.8. Expansiones y recesiones: ¿política fiscal contracíclica?
Las PC, incluso si los fondos de reserva de los estados son insolventes, deben pagarse. Esto implica que los estados deben obtener los ingresos por otras vías o pedir prestado de la parte de los
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ingresos del sistema de prestaciones correspondiente al gobierno federal. Antes de 1982, estos
préstamos no rendían intereses; desde ese año, los estados que piden prestado tienen que pagar
intereses al gobierno federal a partir del uno de octubre por el año anterior. Si el programa de un
estado es menos solvente que tres años antes y el estado no ha comenzado a devolver los préstamos al gobierno federal un año antes, los empleadores de dicho estado sufren una reducción del 90
por 100 de las deducciones máximas del tipo impositivo federal, de modo que dicho tipo aumenta
0,3 por 100 cada año hasta que los préstamos se devuelven. Puede llegar a suceder que un estado
pierda el total del 5,4 por 100 de las deducciones de las que se benefician los empleadores si no
paga los intereses debidos.
Si un estado no ha hecho progresos para la devolución de los préstamos en tres años, se produce
una reducción adicional de las deducciones además de la reducción del 0,3 por 100. Después de
cinco años sin realizar devoluciones, se utiliza una fórmula alternativa que reduce las deducciones en
estados con costes elevados de prestaciones en relación con las bases salariales imponibles.
Los estados pueden establecer “cotizaciones de solvencia” (solvency taxes) cuando el fondo de reserva de las prestaciones por desempleo se reduce por debajo de un determinado nivel preestablecido, con el objetivo de aumentar la recaudación rápidamente y evitar la necesidad de solicitar
préstamos en el futuro. Se trata de aumentos generalizados y de la misma cuantía (una cantidad de
puntos porcentuales constante) de las cotizaciones que pagan todos los empleadores, incluyendo las
nuevas empresas, lo que socava los esfuerzos del ER a la vez que aumentan las cargas impositivas y
los costes de cumplimiento. De hecho, los aumentos generalizados (y de igual tamaño en términos de
puntos porcentuales) distorsionan el ER al alterar el tipo de cada empleador en relación con los demás, haciendo que en términos relativos se incremente más para las empresas con tipos más bajos y,
en consecuencia, con mejor historial de despidos.
En relación con lo anterior, un aspecto a tener en cuenta es si el sistema actúa como estabilizador
automático (contracíclico) a lo largo del ciclo económico. En este sentido, durante las épocas expansivas con bajo desempleo se debería acumular una cantidad suficiente de reservas para poder pagar
la cuantía más elevada de prestaciones por desempleo que se genera durante las épocas recesivas
con elevado paro. Sin embargo, los datos norteamericanos muestran que desde la década de los
1950 los estados han tendido a reducir de forma continuada la cantidad de reservas acumuladas
(como porcentaje de los salarios anuales) durante las etapas expansivas. Así, dichas reservas disminuyeron de casi un 7 por 100 en 1950 a un 2 por 100 en 1973, justo antes del comienzo de las crisis
del petróleo, situándose en torno al 0 por 100 en 1975-1977 y en cifras negativas en la crisis de 19821983; posteriormente, tras un incremento en los años expansivos de la segunda mitad de los años
ochenta hasta alcanzar el 2 por 100 en 1989-1990, las crisis de 1991-1992, primero, y de 2001-2002,
después redujeron ligeramente las reservas hasta cerca de un 1 por 100 en el primer caso y de un
0,5 por 100 en el segundo. Lo interesante es que durante las expansiones posteriores a estas crisis
las reservas no recuperaron su nivel anterior, sino que prácticamente mantuvieron (con ligerísimos
aumentos) los niveles alcanzados en las crisis: durante el periodo 1993-2000 las reservas apenas
aumentaron hasta el 1,5 por 100 y durante el periodo 2003-2007 no llegaron a alcanzar el 1 por 100.
Finalmente, con el comienzo de la recesión en 2008, el fondo de reserva del sistema de prestaciones
entró en cifras negativas casi de inmediato (en 2009).
En gran medida, el comportamiento de las reservas en las últimas décadas refleja las reducciones de
las cotizaciones durante las expansiones y los aumentos de las cotizaciones y los préstamos durante
las recesiones. Así, por ejemplo, en los años anteriores a la actual recesión muchos estados redujeron las cotizaciones y no acumularon reservas en años de bajo desempleo: entre 1995 y 2005, 31
estados disminuyeron sus cotizaciones en al menos un 20 por 100. Por el contrario, 35 estados elevaron las cotizaciones en 2010 aumentando el tipo impositivo o la base salarial imponible. Esto significa
que con reservas acumuladas de forma insuficiente los pagos de las prestaciones contributivas se
deben financiar con ingresos fiscales o pidiendo prestado al sector privado o al gobierno federal. Este
resultado significa que el sistema no cumple con su objetivo original de generar fondos durante los
buenos tiempos para ser utilizados durante los malos tiempos. Y ello no es consecuencia de la dureza de la recesión actual (o de las anteriores) sino que refleja una tendencia estructural de reducción
de las reservas y la presión para reducir cotizaciones en periodos expansivos e incrementarlas en
periodos recesivos.
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3. ¿QUÉ EFECTOS PRODUCEN LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO Y LOS
3. SISTEMAS DE EXPERIENCE RATING IMPERFECTOS?
En este apartado, revisamos inicialmente de manera breve los efectos que las PC pueden tener sobre
el comportamiento de los trabajadores y el mercado de trabajo, para posteriormente pasar a revisar
los trabajos que se ocupan de examinar los efectos de un SER incompleto o imperfecto, no sólo sobre el comportamiento de los trabajadores y de las empresas, sino también sobre el mercado de trabajo y la economía en su conjunto. La revisión se realizará a partir de los modelos teóricos y la
evidencia empírica existente.
3.1. Efectos de las prestaciones por desempleo
En la literatura económica, dos modelos teóricos analizan el efecto de las PC sobre el comportamiento de los trabajadores y el mercado de trabajo. Uno se basa en el enfoque de la oferta de trabajo y
otro en el de la búsqueda de empleo. Aunque los supuestos son diferentes, sus predicciones son
similares, puesto que en ambos las prestaciones alteran el equilibrio entre los costes y los beneficios
de trabajar (Nicholson y Needels, 2006): cuanto mayor es el nivel y la duración de las PC, más prolongada es la permanencia de los trabajadores en el paro hasta encontrar un nuevo empleo.
Con respecto al primero, Moffit y Nicholson (1982) utilizan un modelo estático de renta-ocio de elección individual. Los individuos se enfrentan a una restricción presupuestaria y tienen preferencias
sobre dos bienes: renta y desempleo (ocio). Cuando un individuo es despedido y está desempleado
debe elegir entre el ocio (continuar parado) o buscar una renta o ingreso (empleo). El desempleado
que no recibe prestaciones tiene una restricción presupuestaria de mayor pendiente con un salario de
reserva menor que aquel parado que percibe prestaciones (que se enfrenta a una restricción con
menor pendiente y tiene un salario de reserva mayor). Esta restricción presupuestaria es más plana
(con menor pendiente o mayor salario de reserva) cuanto mayor es la duración potencial y el nivel de
prestaciones por desempleo, provocando que un individuo desempleado continúe parado más tiempo
en comparación con aquel que no percibe prestaciones.
En cuanto al enfoque de la búsqueda, los primeros modelos se caracterizaron por ser aproximaciones
de carácter estacionario a la realidad de los mercados laborales, de modo que los parámetros relevantes (y entre ellos el esfuerzo de búsqueda y la compensación por desempleo) solían ser constantes en un horizonte infinito (véase Lippman y McCall, 1976, y Parsons, 1977). El modelo teórico inicial
ha sido enriquecido con diferentes extensiones, y en concreto en lo referido a las prestaciones por
desempleo y sus efectos sobre la intensidad de búsqueda, así como la ruptura del supuesto de entorno estacionario a través de restricciones financieras. Por ejemplo, la tasa de llegada de ofertas a los
individuos no es constante sino variable dependiendo de la intensidad de la actividad de búsqueda
(Mortensen, 1977, 1978;Burdett, 1979a; Pissarides, 1983) o de que las empresas puedan discriminar
en contra de los individuos que llevan más tiempo en la situación de desempleo (Acemoglu, 1992); de
igual forma, también se han tratado de incorporar los efectos de la duración y la terminación de las
prestaciones (Mortensen, 1977; Burdett, 1979b) así como las variaciones en la tenencia de activos
(Mortensen, 1987).
Las predicciones que se obtienen con estos modelos (por ejemplo, Mortensen, 1977) van en la línea
de considerar que los cambios en la cuantía (y la duración) de las PC tienen efectos opuestos en la
salida del paro. Por un lado, cualquier aumento de los parámetros (cuantía o duración potencial) de
las PC tiene el ‘efecto desincentivo’ estándar de elevar el valor de estar desempleado pero, por otro
lado, la duración potencial de las PC también provoca un ‘efecto derecho’ porque aumenta el valor de
estar ocupado al incrementarse la utilidad asociada a ser despedido en el futuro. Este segundo efecto
aumenta la tasa de salida del desempleo de los trabajadores que no tienen derecho a prestaciones y
la de los perceptores cuya prestación está llegando a su fin, es decir, los perceptores de prestaciones
tienden a reducir la tasa de salida cuando falta mucho tiempo para el agotamiento pero tienden a
aumentarla cuando la prestación está llegando a su fin (y aumentan mucho más en el momento del
agotamiento).
Todo ello da lugar a que el efecto neto de las variaciones de los parámetros del SPD sea, en principio, indeterminado, aunque los modelos más simples suelen considerar que el primer efecto predomina sobre los demás, de modo que un incremento de la cuantía o de la duración potencial de las
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prestaciones provocaría un aumento de la duración del desempleo. Por tanto, la explicación teórica
de la relación entre la percepción de PC y el tiempo en el paro tiene que ver con el supuesto de que
las PC afectan al comportamiento de los individuos parados reduciendo su intensidad de búsqueda.
Así, la duración del desempleo cuando se perciben prestaciones tiende a ser de mayor longitud porque el coste de rechazar una oferta laboral es mucho menor. Se acepta de una manera estándar o
general que cuanto mayor es el nivel de las prestaciones percibidas, menor es la intensidad de
búsqueda de un empleo por parte de los desempleados, y por tanto, mayor es la duración del paro de
los perceptores de prestaciones. Por otro lado, si se establece un límite a la duración potencial de las
prestaciones, se aceleraría la búsqueda de un empleo, de modo que cuando la fecha de finalización
de la prestación se acerca, los salarios de reserva de los parados decrecen, y los perceptores de
prestaciones tienden a incrementar su intensidad de búsqueda, aumentando la probabilidad de encontrar un empleo.
En cualquier caso, debe mencionarse que, a pesar de los esfuerzos realizados en las últimas tres
décadas, los modelos de búsqueda no incorporan todas las características de los SPD reales y en
muchas ocasiones parten de supuestos alejados del funcionamiento de los mismos, por lo que resulta
complicado extrapolar sus resultados teóricos al análisis empírico (para una crítica de dichos modelos, véase Atkinson y Mickelwright, 1991).
Por otra parte, tanto este enfoque como el de renta-ocio olvidan algunos elementos del comportamiento individual que pueden provocar que la predicción ortodoxa no se cumpla, o que se cumpla
pero con efectos muy pequeños (tanto en términos microeconómicos como, sobre todo, macroeconómicos). Al menos pueden considerarse tres factores (Howell y Rehm, 2009). Primero, los incentivos para trabajar no se limitan al tamaño de la diferencia entre los ingresos salariales y las
prestaciones: los trabajadores (al menos una buena parte de ellos) parecen obtener utilidad del empleo y desutilidad del paro (OCDE, 2008; Clark, 2009). Segundo, los trabajadores racionales seguramente conocen el efecto estigma de los episodios de desempleo sobre la renta y el empleo futuros
(Arulampalam et al., 2001; Arranz et al., 2010). Tercero, la mayor parte de los SPD ofrecen unas tasas de sustitución de los ingresos que se encuentran muy por debajo de la renta media, además de
que las reglas de elegibilidad excluyen de la percepción de prestaciones a una buena parte de los
parados en la mayoría de los países (Howell et al. 2007).
Un gran número de trabajos empíricos ha tratado de comprobar si se cumplen las predicciones de la
teoría de la búsqueda referidas a la conexión entre las prestaciones y la duración del paro, para lo
que emplean modelos de forma reducida que suelen consistir en una ecuación que explique la tasa
de salida del desempleo de los individuos parados.
Con respecto al efecto del nivel de prestaciones, los estudios empíricos suelen encontrar una influencia
negativa de los incrementos de las prestaciones (o de la tasa de sustitución salarial) sobre las tasas de
salida del desempleo. Es el caso, por ejemplo, de los trabajos de Katzy Meyer (1990) y Moffit (1985)
para EEUU, Narendranathan et al. (1985) para el Reino Unido y Van den Berg (1990) para Holanda.
Sin embargo, el tamaño de los efectos es relativamente pequeño. Por ejemplo, en los estudios norteamericanos realizados durante las décadas de los setenta y ochenta lo habitual es obtener que un
incremento del 10 por 100 del nivel de prestaciones aumenta la duración del desempleo entre media
semana y una semana (Hammermesh, 1977; Danziger et al., 1981; Burtless, 1990). Lalive et al.
(2006) examinan un cambio en el sistema austríaco y obtienen que un incremento de las tasas de
sustitución de un 6 por 100 dá lugar a un aumento de la duración del paro de 0,38 semanas.
Otros autores no encuentran efectos de las PC sobre la duración del paro (por ejemplo, Lynch, 1989,
para EEUU), especialmente en el caso de países europeos (Hujer y Schneider, 1989, para Alemania
y Groot, 1990, para Holanda). Otros estudios encuentran que la cuantía de las prestaciones incentiva
la intensidad de búsqueda de empleo de los parados (Blau y Robins, 1990, en EEUU y Wadsworth,
1990, en el Reino Unido).
Finalmente, una variedad de estudios tienen en cuenta la posibilidad que el impacto de la cuantía de
las PC sobre las tasas de salida pueda variar con la duración del paro: Nickell (1979) para el Reino
Unido y Fallick (1991) para USA encuentran que el efecto negativo de la cuantía de las PC desaparece después de 20 semanas, mientras que Arranz y Muro (2004) para España encuentran que eso
sucede a partir de los seis meses.
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En cuanto al efecto de la duración potencial de las prestaciones, Mofitt (1985) y Katzy Meyer (1990)
obtienen que un incremento de una semana de la duración potencial de las prestaciones incrementa
la duración efectiva del desempleo 0,1-0,2 semanas entre los perceptores de PC (similar, aunque
algo menor, es el efecto encontrado por Hunt, 1995, en Alemania). Gritz y MaCurdy (1992) encuentran un efecto similar para el episodio mediano, siendo menor para los episodios de corta duración y
mayor para los episodios de larga duración (en el caso del 10 por 100 de episodios más largos, el
efecto sería de un aumento de una semana).
Card y Levine (2000) obtienen un efecto de cerca de 0,5 días por cada semana adicional de la duración potencial de las prestaciones, mientras que Lalive et al. (2006) encuentran que extender las
prestaciones de 30 a 39 semanas tiende a aumentar la duración esperada del desempleo en 0,45
semanas en Austria. Moffit y Nicholson (1982) obtienen que un aumento de 26 semanas en la duración potencial de las PC increménta la duración del desempleo en 2,5 semanas.
Van Ours y Vodopivec (2006), con datos referidos a una reforma llevada a cabo en el sistema de
protección de Eslovenia en 1998, llegan al resultado de que una reducción de la duración potencial de
las prestaciones tiene un efecto positivo en las tasas de salida de los parados: una reducción de la
duración máxima de 12 a 6 meses (un 50 por 100) provocó un incremento de la proporción de parados que encuentran empleo del 44 por 100 al 52,4 por 100 (aunque el aumento de la proporción de
quienes salieron hacia la inactividad fue proporcionalmente mayor).
Por otra parte, varios estudios detectan que la tasa de salida de los parados aumenta cuando las PC
están llegando a su fin: Katz y Meyer (1990) para EEUU, Ham y Rea (1987) para Canadá y Carling et al.
(1996) para Suecia. Sin embargo, otros autores no encuentran ese efecto: Fallick (1991) y Narendranathan y Stewart (1993) para el Reino Unido obtienen que el efecto de las PC decrece a lo largo de la
duración de estas, mientras que Micklewright y Nagy (1998), utilizando datos de Hungría, y Bratberg
et al. (2000), con datos de Noruega, no observan que las tasas de salida del desempleo aumenten
cuando las prestaciones están cerca de su agotamiento.
En resumen, aunque muchos de los estudios (sobre todos los más recientes, que se basan en “experimentos naturales”) reflejan efectos en la dirección esperada, también debe decirse que la mayor
parte de los mismos (incluso los que analizan cambios drásticos en la generosidad de las prestaciones) tienden a obtener efectos muy modestos de la cuantía y la duración potencial de las prestaciones por desempleo sobre la duración del paro.
3.2. Efectos de un SER imperfecto
A continuación, se lleva a cabo una revisión de los trabajos que se han ocupado de analizar los efectos de la ausencia completa de experience rating o de un SER parcial o imperfecto, no sólo sobre el
comportamiento de los trabajadores y de las empresas, sino también sobre el mercado de trabajo y la
economía en su conjunto. Una parte de ellos se centran en estimar el grado de subsidio cruzado entre sectores, regiones y empresas, dado que las contribuciones de los empleadores crecen si las empresas despiden más trabajadores pero el aumento en el tipo impositivo no refleja completamente
todos los costes de las prestaciones por desempleo pagadas a sus anteriores trabajadores, por lo que
cuando una empresa se encuentra en el tipo máximo los despidos adicionales no tienen más impacto
en las contribuciones. El ER imperfecto implica que los costes de los despidos no están internalizados
perfectamente en las empresas. Otros trabajos tratan de estudiar el impacto que se produce en la
economía en términos de eficiencia y sobre los niveles de empleo y desempleo.
3.2.1. Efectos sobre la eficiencia y los niveles de empleo y desempleo
Una gran parte del debate sobre los efectos económicos del ER se centra en su impacto sobre la
movilidad laboral y los niveles de empleo y paro. Aquí la literatura, especialmente la teórica, se ha
centrado en la relación entre los despidos (en particular, los despidos temporales o re-contrataciones
del mismo trabajador en la misma empresa) y el grado de ER existente en el SPD.
Las bases teóricas de los despidos temporales son la teoría de los contratos implícitos y la teoría de
la búsqueda de empleo. Mientras la primera trata de modelizar los despidos temporales concentrándose en la relación entre los trabajadores y las empresas como un contrato implícito y centrándose en
el comportamiento potencialmente estratégico y colusivo de ambos agentes cuando se enfrentan a
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una demanda de bienes y servicios incierta y fluctuante, la segunda examina los despidos temporales
desde el punto de vista de los trabajadores desempleados que buscan empleo comparando las posibilidades de ser recontratados por parte de su anterior empresa o de encontrar un nuevo empleo.
Por tanto, la teoría de los contratos implícitos hace hincapié en la demanda de trabajo, mientras que la
teoría de la búsqueda lo hace en la oferta de trabajo: los incentivos económicos de las empresas resultan de crucial importancia para el uso de los despidos temporales y el calendario de las recontrataciones, mientras que al mismo tiempo los incentivos económicos de los trabajadores desempeñan un papel importante en el comportamiento de búsqueda de los individuos y en su búsqueda de
nuevos empleos.
Aquí vamos a centrarnos en la teoría de los contratos implícitos, puesto que muchos de los efectos
del SPD atribuidos al comportamiento individual reflejan de hecho el lado de la demanda del mercado
de trabajo o, al menos, es necesario tener en cuenta los papeles desempeñados tanto por la demanda como por la oferta para entender adecuadamente las consecuencias del SPD. Es cierto que la
interacción entre el SPD y el mercado de trabajo ha recibido mucha atención en los países desarrollados desde hace varias décadas, pero el foco de la mayor parte de los análisis se ha puesto en el
lado de la oferta de trabajo, en parte reflejando la importancia de la teoría de la búsqueda como un
marco que servía de guía tanto para el desarrollo de bases de datos como para el análisis empírico.
En consecuencia, el impacto de las tasas de sustitución y de los derechos potenciales de los parados
sobre la duración de los episodios de desempleo han sido los elementos de mayor interés (véase
Atkinson y Micklewright, 1991; Mortensen, 1977, 1990).
De acuerdo con la literatura de los contratos implícitos, se supone que las empresas ofrecen a los
trabajadores una combinación de empleo remunerado y ocio apoyado en las PC por desempleo,
otorgando un nivel de utilidad igual a las ofertas de mercado. Por tanto, las PC son una parte del paquete de compensación total, por lo que los trabajadores y las empresas están dispuestos a firmar
contratos implícitos para trasladar parte de los costes esperados de producción al SPD. Feldstein
(1976) diseña un modelo donde las empresas funcionan con un número fijo de trabajadores vinculados a las mismas y ajustan continuamente el empleo para adaptarlo a las fluctuaciones de la demanda del producto. Los trabajadores siempre prefieren trabajar para su empleador específico debido a la
existencia de capital humano específico y de pocas opciones externas. Durante una expansión, la
empresa emplea a todos sus trabajadores vinculados; durante una recesión, algunos son despedidos
temporalmente, pasando a recibir prestaciones por desempleo y esperando una llamada sin buscar
5
empleos alternativos . En este contexto, con un SER imperfecto, los despidos están subsidiados (la
empresa no paga el coste completo que suponen los trabajadores despedidos), lo que aumenta el
desempleo total al incrementar el desempleo vinculado a los despidos temporales: hace los despidos
menos costosos para las empresas, por lo que éstas son menos remisas a despedir trabajadores en
cualquier momento. Por el contrario, un SER perfecto haría los despidos más costosos, por lo que las
empresas despedirían menos.
Burdett y Wright (1989) sugieren que estos resultados pueden revertirse, en particular se podría generar más desempleo neto como resultado de un sistema de prestaciones menos generoso o con
más ER. Estos autores establecen un modelo más general en el que el tamaño óptimo de la empresa
se endogeneiza. Si tiene lugar un aumento de los costes del desempleo vinculado a los despidos
temporales, las empresas responden de dos maneras. Primero, disminuyen el número de trabajadores que ponen en despido temporal cuando la demanda del producto se reduce. Segundo, disminuyen el número óptimo de trabajadores vinculados a la empresa, lo que lleva a un desempleo mayor.
En otras palabras, la creación de empleo se reducirá porque las empresas anticipan que será más
costoso despedir trabajadores en el futuro. Los dos efectos van en direcciones contrarias a la hora de
determinar el efecto total sobre el empleo de los cambios en el SPD. La intuición es que cuando los
despidos temporales se hacen más costosos (a través de unas PC menos generosas o de un mayor
grado de ER), el movimiento hacia un menor número de despidos temporales será más que compensado por menos contrataciones, por lo que el efecto total sobre el empleo de un mayor grado de ER
puede ser negativo.
5
Topel y Welch (1980) plantean un modelo similar, en el que la demanda del producto es puramente estacional. Esto significa
que las empresas eligen la cantidad óptima de trabajo sabiendo de antemano la demanda de producto, es decir, no existe
incertidumbre. Este modelo se aleja claramente de la realidad, puesto que la mayor parte de las perturbaciones de demanda no
son estacionales y no se pueden prever con antelación.
— 19 —
Sin embargo, algunos estudios teóricos y empíricos más recientes (Albrecht y Vroman, 1999; Anderson y Meyer, 2000; Fath y Fuest, 2005a) encuentran que el primer efecto domina, por lo que el empleo total aumenta como resultado de un incremento de los costes de los despidos temporales (a
través de un mayor ER). En otras palabras, como con un ER imperfecto las empresas solo pagan una
fracción de las prestaciones recibidas por los trabajadores despedidos, el sistema otorga un subsidio
a través de este componente de la compensación total en relación con los salarios. Por tanto, los
despidos temporales deberían ser más numerosos cuanto mayor es este subsidio, es decir, cuanto
menor es el grado de ER (Topel, 1983).
En esa línea, Fath y Fuest (2005b) plantean un modelo de contratos implícitos similar al de Burdett y
Wright (1989) pero en el que tienen en cuenta la restricción presupuestaria del SPD. Esto da lugar a
que la introducción del ER incrementa el bienestar y también puede aumentar el empleo a largo plazo; la razón es que la introducción de un impuesto sobre los despidos permite reducir el tipo medio de
contribución al SPD. Desde otra perspectiva, Malherbet y Ulus (2003) diseñan un modelo de búsqueda y emparejamiento de equilibrio que permite valorar el impacto del SPD en la asignación de empleo
entre sectores, que se caracterizan por tener diferentes tasas de movilidad laboral y diferentes niveles
de productividad. El tamaño de los sectores se determina endógenamente, de la misma forma que la
creación y la destrucción de empleo. La simulación del modelo lleva a dos resultados básicos. Primero, un SPD con cotizaciones uniformes hace que al aumentar las prestaciones se eleve el subsidio a
los sectores más volátiles, que aumentan su tamaño. Segundo, pasar a un sistema basado en el ER
implica unos impuestos por cotizaciones menores; cuando el ER se hace más estricto, los subsidios
implícitos y, en consecuencia, el peso de los sectores más volátiles, disminuyen. Tercero, el ER reduce las tasas de paro (pero no tiene un efecto tan claro sobre la producción total).
Finalmente, varios trabajos teóricos y empíricos sugieren que un aumento en el grado de ER reduce
la movilidad laboral y suaviza el empleo en términos estacionales y de ciclo económico (Card y Levine,
1994; Anderson y Meyer, 2000). La razón sería que el ER actúa como un coste de ajuste, haciendo
los despidos más costosos e induciendo a las empresas a utilizar otros medios distintos de la contratación y los despidos para ajustar su capacidad.
En suma, solo un SPD con ER completo podría operar eficientemente, puesto que el coste que un
despido impone en el sistema es perfectamente internalizado. Un ER incompleto (como el que existe
en la mayor parte de los países europeos, que utilizan cotizaciones uniformes para financiar las PC)
puede distorsionar las decisiones de empleo y despido de las empresas, puesto que los empleadores
no tienen en cuenta el coste que se traslada al SPD cuando los trabajadores son despedidos y se
convierten en desempleados. Esto daría lugar a demasiados despidos.
3.2.2. Subsidios cruzados
Las predicciones teóricas sobre el equilibrio en ausencia de un SER (Hamermesh, 1993) señalan
que, si las contribuciones por desempleo no se encuentran vinculadas al pago esperado de prestaciones, el programa ofrece un subsidio que da incentivos a las empresas para aumentar los despidos
y/o reducir los salarios.
La existencia de subsidios cruzados es normal dentro de los sistemas de seguro. En el programa de
prestaciones por desempleo, los subsidios cruzados reflejan un patrón persistente de subsidios hacia
los empleadores y los trabajadores de unos pocos sectores, mientras que el resto de empresas soportan el pago desproporcionado a los asalariados en dichos sectores. Esta situación se debe a los
incentivos económicos que limitan la cantidad total de contribuciones que pagan los “clientes” frecuentes del sistema. De hecho, aunque el sistema se basa en las contribuciones de los empleadores,
las prestaciones que reciben los trabajadores despedidos no son necesariamente pagadas por la
empresa que les despidió. Muchos sectores en los que se producen frecuentes despidos son empleadores “negativos máximos”, es decir, sus asalariados reciben más prestaciones de lo que han
pagado las empresas en forma de contribuciones. Por tanto, las primas que pagan las empresas que
mantienen un empleo estable o que apenas despiden subsidian a aquellas otras empresas, e incluso
a sectores completos, que realizan despidos con frecuencia. Para algunos empleadores, el SPD forma parte de su política de salarios y prestaciones en relación con sus empleados intermitentes y/o
estacionales.
— 20 —
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O’Leary y Poftak (2008) revisan nueve estudios que analizan la cuestión del subsidio cruzado con
datos de varios estados de EEUU referidos a distintos periodos pero acotados a los años que van de
1968 a 1999. Los resultados de estos estudios indican que el sector de la construcción fue un receptor neto de prestaciones por desempleo en todos los estados examinados (también la industria manufacturera suele serlo), mientras que ramas como servicios financieros, seguros y servicios
inmobiliarios eran pagadores netos.
Uno de esos trabajos es del de Anderson y Meyer (1993). Estos autores utilizan datos agregados
(estatales y por sectores) pero también una base de datos con información de trabajadores y empresas que les permite examinar y calcular los subsidios entre sectores y empresas generados por el
SPD. Una limitación de su estudio es que la mayor parte de los datos que presentan se refieren solo
a un cierto número de estados, de empresas y de trabajadores. Sus resultados son muy interesantes
6
en cualquier caso .
En primer lugar, documentan que el patrón de grandes subsidios cruzados entre sectores ha persistido a lo largo de un periodo prolongado cuando comparan sus indicadores, calculados para diversos
sectores con datos de la década de los ochenta del siglo XX, con los de estudios previos que utilizaban datos de las tres décadas anteriores. Las correlaciones de los indicadores sectoriales de los años
ochenta con los disponibles para décadas anteriores son muy elevadas (superiores a 0,80). Los sectores receptores netos de prestaciones son construcción, industria manufacturera, agricultura y minería;
los sectores que son pagadores netos son servicios financieros, seguros y servicios inmobiliarios;
transportes y comunicaciones; y servicios personales y colectivos.
En segundo lugar, dichos autores realizan la descomposición de la ratio sectorial entre prestaciones y
contribuciones (RBT=(Bi/Ti)/R) en diferentes componentes. En particular:
Bi son las prestaciones recibidas por los trabajadores en el sector i durante el periodo considerado, Ti
son las contribuciones pagadas por las empresas del sector i y R (que es igual a ΣBi/ΣTi) es el cociente entre las prestaciones y las contribuciones en el total del estado (o del país). La razón de dividir
entre R es que permite una normalización adecuada, además de que a largo plazo puede diferir de 1
por diferentes causas (por ejemplo, por cambios en las prestaciones, las tablas de tipos o el desempleo). De esta forma, el resultado representa el exceso de prestaciones sobre contribuciones para
cada sector que prevalecería si el programa estuviera en equilibrio.
En la ecuación anterior, ni representa el número total de perceptores de prestaciones por desempleo
en el sector i; di es la duración media (en semanas) de las prestaciones de dichos trabajadores; bi es
la cuantía (semanal) de las prestaciones; wi es el total de salarios del sector i; y ti es el tipo contributivo medio. De este modo, el producto ni·di·bi representa las prestaciones totales pagadas en el sector
correspondiente, mientras que el producto ti·wi representa las contribuciones totales en el mismo. Las
mismas variables sin el subíndice i se refieren al total de la economía.
El resultado que encuentran es que los subsidios inter-sectoriales se deben principalmente a diferencias en las tasas de despido entre sectores, recogidas a través del término ni/n. Además, puesto que
los autores son capaces de distinguir entre los perceptores según el tipo de salida (permanente o
temporal), encuentran que son los despidos temporales junto con los tipos impositivos (que no reflejan adecuadamente las diferencias en las tasas de despidos temporales), los responsables fundamentales de los subsidios. Esta importancia de los despidos temporales (en comparación con los
cambios permanentes en el empleo) indica que los pagos por prestaciones son en gran medida previsibles, lo que debilita los argumentos a favor del SER incompleto como aseguramiento de las empresas frente a elevados costes de despido. Además de las altas tasas de despidos temporales no
igualadas con tipos impositivos más altos (que son el elemento que más contribuye a los grandes
6
En el análisis agregado referido al grado y la persistencia de los subsidios cruzados entre sectores utilizan información de 22
estados, que representan el 55 por 100 del empleo cubierto; en el análisis más desagregado de las causas de estos patrones
se basan en ocho estados y en el 5-20 por 100 de los trabajadores cubiertos; y su análisis más desagregado al nivel de empresa se basa en solo dos estados, utilizando información de empresas grandes (empresas de 1000 trabajadores o más) y de
alrededor del 10 por 100 de los trabajadores cubiertos durante un periodo de cuatro a seis años (dependiendo del estado).
— 21 —
subsidios intersectoriales), hay otros elementos relevantes, como la divergencia entre los niveles de
los salarios sobre los que se calculan las contribuciones (basa salarial imponible) y los que se utilizan
para calcular las prestaciones (que suelen ser los salarios más altos pagados en algún/algunos trimestres anteriores).
En tercer lugar, el uso de datos individuales de trabajadores y empresas permite aportar más evidencia sobre la previsibilidad de los pagos de prestaciones y los subsidios. En particular, estos datos
aportan evidencia de un patrón persistente de los ratios de prestaciones sobre contribuciones a lo
largo de varios años: una proporción importante de empresas no recibe subsidios netos nunca (en un
periodo de seis años) o los recibe siempre o casi siempre. Por tanto, una empresa que recibe un subsidio del SPD es más probable que lo siga recibiendo tres o cinco años después en comparación con
una empresa que no lo recibe actualmente. Este resultado significa que los subsidios inter-empresas
son en gran medida transferencias regulares en vez de seguros, lo que nuevamente debilita el argumento a favor del SER incompleto.
En cuarto lugar, una buena parte de la variación entre empresas en cuanto al ratio prestaciones/contribuciones no es capturado por los datos sectoriales, sino que se debe a diferencias entre
empresas dentro de un mismo sector. Además, hay también una parte relevante de dicha variación
que permanece inexplicada (lo que puede deberse a errores de medida). En cualquier caso, este
resultado implica que los estudios que utilizan datos sectoriales solo pueden poner de manifiesto una
fracción de los subsidios cruzados a que dan lugar los tipos impositivos del SPD.
Finalmente, la existencia y la persistencia de dichos subsidios en el nivel de sector y de empresa
tienen efectos sobre la eficiencia de la economía. Los sectores y las empresas subsidiadas serán
más grandes mientras que los sectores y las empresas que son contribuyentes netos serán más pequéños (en comparación con una situación sin SER imperfecto), lo que implica que habrá una asignación inadecuada de los recursos que lleva a una pérdida de eficiencia. Esta pérdida puede ser
sustancial, si bien el cálculo depende de diversos supuestos: los autores llegan a una cifra de 77,5
millones de dólares con datos de 1985, lo que supone el 0,4 por 100 del coste total anual del sistema
de PC; sin embargo, esto sería el límite inferior de la estimación, que habría que multiplicar por un
factor que tuviera en cuenta que el subsidio marginal (que es el relevante para las decisiones de las
empresas) es distinto y superior al subsidio medio (que es el que se utiliza en los cálculos), suponiendo que ambos son iguales. Además, hay un efecto sobre el desempleo agregado, porque precisamente son los trabajadores que es más probable que se encuentren más habitualmente
desempleados quienes reciben más subsidios. Esto significa que los subsidios cruzados pueden ser
responsables de una fracción relevante del desempleo en ciertas ramas como la construcción.
Otro trabajo que examina la cuestión del subsidio cruzado es el de Tannenwald y O’Leary (1997).
Estos autores calculan una medida que es el subsidio neto como una fracción de los salarios totales.
Para cualquier periodo dado, este indicador es igual a
∑ B−∑ T
∑ W ∗100o
, donde ΣB es la cantidad total de
prestaciones pagadas a los trabajadores en el sector correspondiente durante el periodo, ΣT es la
cantidad total de contribuciones pagadas por los empleadores en el sector correspondiente durante el
periodo, y ΣW es la cantidad total de salarios pagados por los empleadores en el sector correspondiente a los trabajadores cubiertos durante el periodo.
Los cálculos realizados por los autores para el estado de Massachusetts para el periodo 1988-1996
muestran que dicho indicador fue positivo en la etapa expansiva 1988-1992 y negativo en la etapa
recesiva y de posterior recuperación 1993-1996. Por sectores, la construcción fue el sector más claramente subsidiado: en todo el periodo, las empresas de la construcción obtuvieron un subsidio neto
de 25$ por cada 1.000$ de salarios, mientras el total de empresas de la economía realizaba una contribución neta de 1,40$ por cada 1.000$ de salarios. Esto sucedió con más intensidad en el periodo
expansivo que en el recesivo. En el total del periodo, el sector de la construcción recibió el 22 por 100
de todas las prestaciones contributivas y pagó el 9 por 100 de todas las contribuciones, a la vez que
estaba pagando el 5 por 100 de los salarios de los empleados cubiertos. El otro sector que también
fue subsidiado fue la industria, pero solo durante el periodo expansivo. En ambos sectores prácticamente todas las ramas (medidas a dos dígitos de la clasificación de actividades económicas) fueron
subsidiadas en el periodo expansivo; en el caso de la construcción, todas ellas también en el periodo
recesivo. Por el contrario, dentro de los sectores de “transportes, comunicaciones y distribución”,
“comercio”, “servicios financieros, seguros y servicios inmobiliarios” y “servicios personales y colecti— 22 —
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vos”, prácticamente todas las ramas contribuyeron de forma neta tanto en los años expansivos como
en los recesivos.
O’Leary y Poftak (2008) utilizan datos de 2004 para calcular el grado de subsidio cruzado a un nivel
más desagregado, es decir, en el ámbito de las empresas, en el estado de Massachusetts. Así, sus
cálculos ponen de manifiesto que los trabajadores despedidos del 3,9 por 100 de las empresas recibieron el 32,5 por 100 de las prestaciones por desempleo pagadas: estas empresas pagaron 124
millones de dólares en contribuciones pero sus trabajadores recibieron 403 millones en prestaciones.
Además, los trabajadores de 30 empresas recibieron más de 1 millón de dólares en prestaciones por
encima de lo que aquellas pagaron en contribuciones. En torno a 5.500 empresas pagaron contribuciones muy por debajo de las prestaciones recibidas por sus trabajadores durante tres años consecutivos (2002, 2003 y 2004): el subsidio total a esos empleadores superó los 1.200 millones de dólares
en el total de los tres años, es decir, unos 73.000$ por empresa y año. Aproximadamente un 80 por
100 de estos empleadores tenían 10 trabajadores o menos. Aunque estas empresas pertenecen a
todos los sectores de la economía, las correspondientes a la construcción y otras ramas con una actividad económica más estacional se encuentran sobrerrepresentadas. En resumen, estos empleadores utilizan el SPD como una forma de subsidio salarial que es pagado por el resto de empresas.
Otro trabajo de gran interés es el de Corak y Chen (2003). Estos autores utilizan una metodología
similar a la de Anderson y Meyer (1993a) y una base de datos emparejados empleador-trabajadores
para un periodo largo de años (1986-1996) para el caso de Canadá, país que no dispone de un SPD
basado en el ER (aunque desde los años ochenta ha habido propuestas de reforma en ese sentido
que no se han llevado a cabo, excepto un cierto grado de ER que se aplicó a los trabajadores a finales de los años noventa).
En línea con lo obtenido en los estudios de EEUU, los resultados de estos autores indican que el
sistema de PC en Canadá produce una redistribución significativa de recursos entre sectores y regiones y, además, estas transferencias son persistentes. En primer lugar, hay sectores, como la construcción y la agricultura, que reciben transferencias netas de otros, como los servicios; lo mismo
sucede entre las regiones. En segundo lugar, los factores que explican esas transferencias netas
positivas son, sobre todo, tener unas tasas de despido (especialmente despidos temporales) superiores a la media y unos salarios (y, por tanto, unas contribuciones) inferiores a la media; se trata de dos
factores de los subsidios cruzados que pueden ser determinados o influidos por las empresas, frente
a otros (la duración o la cuantía de la prestación) que lo pueden ser menos.
En tercer lugar, los subsidios cruzados también están muy concentrados a nivel de empresa: el 6,25
por 100 de los empleadores reciben una transferencia neta positiva en todos los años del periodo de
once años considerado y, mientras representan menos del 7 por 100 de todos los empleos, son responsables del 28 por 100 de todas las prestaciones por desempleo pagadas y solo del 3,6 por 100 de
todas las contribuciones; el 22 por 100 de los empleadores nunca reciben una transferencia neta (y
ellos representan el 48 por 100 de los empleos, el 28 por 100 de las prestaciones y el 60 por 100 de
las contribuciones).
En cuarto lugar, casi tres cuartas partes de los beneficiarios de prestaciones en las empresas “siempre subsidiadas” se deben a tasas de despidos temporales excesivas, lo que sugiere no solo que una
pequeña fracción de empresas reciben subsidios cada año sino que además los mismos trabajadores
usan repetidamente el SPD con el mismo empleador.
En quinto lugar, además del subsidio cruzado entre sectores, también existe un significativo subsidio
cruzado intra-sectorial, es decir, si bien los empleadores siempre subsidiados tienden a estar concentrados en sectores siempre subsidiados (particularmente en la construcción), una fracción significativa
de las empresas en la mayoría de los sectores son de este tipo; el análisis de la varianza indica que
el 55 por 100 de la variación explicada en los subsidios cruzados se debe a los efectos individuales
de las empresas, siendo más importantes que los efectos sectoriales o regionales.
Finalmente, las estimaciones de la pérdida de eficiencia son muy sensibles al nivel de agregación
utilizado, variando desde el 1 por 100 del total de prestaciones pagadas en el periodo hasta más del
16 por 100, dependiendo de si los cálculos se basan en información de sectores a un dígito de la
clasificación de actividades o de empresas.
En resumen, todos los estudios reseñados, especialmente los que utilizan datos no solo de sectores
sino también de empresas y a lo largo del tiempo (datos longitudinales), llegan a la conclusión de que,
— 23 —
aunque los subsidios cruzados siempre van a existir en cualquier momento del tiempo incluso en un
SER perfecto, debido a que ciertas empresas y/o sectores pueden sufrir perturbaciones repentinas y
adversas que requieren el uso de (más) prestaciones frente a otras empresas y/o sectores que no las
sufran, es la persistencia en el tiempo del patrón de subsidio cruzado lo que sugiere la existencia de
una desviación de los principios de seguro e ilustra tanto los incentivos a los que se enfrentan las
empresas para cambiar su comportamiento como los resultados de dichos cambios.
4. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA
4.1. Introducción
7
Como sucede en la mayoría de los países de la OCDE, el SPD en España está organizado en torno a
dos tipos de prestaciones: las PC (seguro de desempleo) y las PA (subsidio de desempleo).
En el sistema contributivo, las prestaciones están destinadas a los trabajadores que han perdido su
empleo y que han cotizado durante un determinado período, lo que les da derecho a percibir una
prestación cuya duración guarda una cierta relación con el tiempo cotizado y cuya cuantía también
está en relación con el salario percibido previamente. En cuanto a las PA, pretenden atender a situaciones de necesidad de personas que, encontrándose en situación de desempleo, no tienen acceso a
las PC (por haberlas agotado o por no haber cotizado el tiempo necesario para tener derecho a percibirlas) y normalmente no guardan relación con el nivel de salarios anterior.
4.2. El SPD y sus reformas
El SPD español, que se planteó por primera vez durante la Segunda República, aunque no llegó a
establecer unas prestaciones de carácter general, fue creado por ley en 1961 e incorporado a la Ley
de Bases de la Seguridad Social de 1963, formando parte de esta ley en sus sucesivas reformas, la
más importante de las cuales, a los efectos que nos ocupan, tuvo lugar mediante Real Decreto-Ley
en 1976. La consolidación de la democracia, junto a la profundización de la crisis económica, llevó a
un replanteamiento del sistema en 1980, fecha en que se incorpora como Título II de la Ley Básica de
Empleo. Puede decirse que el moderno SPD español nace con esta ley, que configura por primera
vez dicha protección como un sistema con entidad propia, independiente del sistema general de Seguridad Social.
En 1984, se reforma dicho Título y se establece la Ley de Protección por Desempleo, actualmente
vigente. En dicho año, se extiende la PA a colectivos desprotegidos a través de ampliaciones en la
duración del subsidio por desempleo y su percepción por parte de trabajadores parados de 55 años o
más hasta el momento de la jubilación.
Otras reformas (de distinto signo) fueron las introducidas en 1989, 1992, 1993 y 2002. La última se ha
producido en 2012. La de 1989 estuvo encaminada a ampliar la cobertura del sistema de prestaciones no contributivas, intensificando la protección de los parados de larga duración, en especial los
mayores de 45 años, tuvieran o no responsabilidades familiares.
Las reformas de 1992 y 1993 tuvieron como objetivo reducir el gasto del sistema, considerado excesivo, y supusieron en la práctica un fuerte recorte en las PC. La reforma más importante fue la del
decreto-ley de abril de 1992 (posteriormente convertido en la Ley 22/92). A finales de 1993, en la ley
de Presupuestos para 1994, así como en la llamada ley de acompañamiento de ese mismo año, se
introdujeron algunos retoques adicionales (como la eliminación de la exención tributaria que existía
para estas prestaciones en el IRPF).
En general, las medidas aplicadas consistieron en aumentos de los períodos mínimos de cotización
para tener acceso al sistema contributivo, reducción en la duración de la prestación para cada determinado tiempo de cotización y reducción en la cuantía de la prestación por disminuciones en los porcentajes de la base reguladora. Además, las reformas supusieron algunos cambios en el sistema no
7
Una descripción exhaustiva del SPD en España puede encontrarse en Toharia et al. (2009).
— 24 —
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contributivo, ampliando la intensidad de la protección a través de la ampliación del período máximo de
cobertura y la reducción de los mínimos de cotización al sistema contributivo para tener derecho a la
PA. Sin embargo, también se ampliaron las limitaciones para la percepción del subsidio por la determinación de un límite máximo de ingresos familiares del 75 por 100 del SMI para poder percibir la
prestación así como una definición más estricta del concepto de responsabilidades familiares.
En el año 2002 se plantea una nueva reforma que trata de recoger las recomendaciones de la UE al
gobierno español para que modifique el sistema de prestaciones de tal forma que incentive la
búsqueda de empleo y para ir sustituyendo gradualmente el peso de las políticas pasivas del mercado de trabajo por las activas. Esta reforma supuso un endurecimiento de las condiciones de acceso a
las PC, un endurecimiento de las infracciones y las sanciones por la percepción fraudulenta de prestaciones y la obligación de aceptar la oferta de un trabajo adecuado (estableciéndose una nueva definición de oferta adecuada de empleo).
Finalmente, en 2012 (Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad) se llevaron a cabo nuevos retoques que van
en la línea de los realizados diez años antes con el objetivo adicional de reducir el gasto del sistema.
Entre otras modificaciones, se han producido las siguientes: se ha reducido la cuantía de la PC a
partir de los seis meses; se han modulado las cuantías máxima y mínima de la misma en función de
las horas trabajadas en el periodo de referencia; se ha eliminado la reducción de la aportación del
trabajador a la Seguridad Social en concepto de cotización que era abonada por parte del Servicio
Público de Empleo; se ha eliminado el subsidio especial para mayores de 45 años que han agotado
una PC; y se han endurecido las obligaciones de los solicitantes y beneficiarios y las infracciones y
las sanciones asociadas sobre todo a la acreditación de las actuaciones dirigidas a la búsqueda activa de empleo, la reinserción laboral o la mejora de la ocupabilidad.
En resumen, el sistema español siguió una tendencia expansiva en su vertiente asistencial hasta
1992, especialmente en cuanto a los colectivos cubiertos por el sistema. A partir de esa fecha, se ha
intentado restringir el acceso a las PC por dos vías: por una parte, se ha limitado el acceso al sistema
y la permanencia en él; por otra parte, se ha reducido la cuantía de las prestaciones tanto directa
como indirectamente (por el trasvase de perceptores de PC a PA). Así, una parte de los desplazados
del sistema contributivo ha ido a parar al sistema asistencial, cuya extensión ha sido recortada mediante la imposición de criterios más estrictos de acceso por la vía de las rentas familiares y el concepto de responsabilidad familiar. La descripción del sistema que se presenta a continuación se basa
en la situación vigente hasta mediados de 2012 (aunque en ocasiones se hará referencia a la situación existente antes de la reforma de 1992-1993 como a las modificaciones introducidas en julio de
2012).
4.3. Descripción del SPD
Para poder recibir una prestación por desempleo el trabajador debe “poder y querer trabajar” (para lo
cual debe inscribirse como demandante de empleo y suscribir un “compromiso de actividad”) y encontrarse en “situación legal de desempleo”. Esta situación legal de desempleo es la que se genera ante
la pérdida del empleo (por finalización del contrato, por despido o por otras circunstancias) o la resolución voluntaria del trabajador (por traslado de puesto que exija cambio de residencia, por modificación sustancial de las condiciones de trabajo, por ser víctima de violencia de sexo o por “causa justa”
–como impago de salarios o incumplimiento de otras obligaciones por parte del empresario–). Por lo
tanto, el sistema cubre a todos los trabajadores por cuenta ajena excepto los que tengan un contrato
en formación, los funcionarios públicos, los trabajadores del servicio doméstico y los trabajadores sin
experiencia laboral anterior. En la actualidad no existe protección por desempleo para los trabajadores autónomos, aunque su creación está en fase de estudio, como desarrollo de la Ley del Estatuto
del Trabajador Autónomo.
Para tener acceso a las PC, se exige al trabajador haber cotizado al menos 1 año dentro de los 6
8
años anteriores a la situación de desempleo . La duración de la prestación es aproximadamente igual
8
Antes de 1992, el período mínimo de cotización era de 6 meses. La reforma de dicho año hizo que la “tasa de sustitución” (el
porcentaje que representan las prestaciones con respecto al salario anterior) se redujera en el caso de los trabajadores cuyo
período de cotización estuviera comprendido entre los 6 y los 12 meses, al pasar a recibir PA en vez de PC.
— 25 —
a un tercio del período cotizado (con un mínimo de 4 meses y por períodos que van de 2 en 2 meses
9
hasta llegar a un máximo de 24) . Y la cuantía (tasa bruta de sustitución) se fija en el 70 por 100 de la
base reguladora (que es el salario medio por el que se ha cotizado en los seis meses anteriores a la
pérdida del empleo) durante los primeros 6 meses y en el 60 por 100 el resto (50 por 100 desde julio
de 2012).
Sin embargo, la cuantía de la prestación está sometida a mínimos y máximos (107-225 por 100, 107200 por 100 y 80-175 por 100 del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) mensual
10
incrementado en una sexta parte) , según que el trabajador tenga dos o más hijos a su cargo, uno o
11
ninguno, respectivamente . Las prestaciones por desempleo están sujetas al pago del IRPF.
Además, el pago de las prestaciones conlleva el abono de las cotizaciones sociales correspondientes
a las contingencias de enfermedad y vejez, cotizaciones que son pagadas en su mayor parte por el
12
Servicio Público de Empleo Estatal .
En el caso del nivel asistencial, para acceder a la prestación el trabajador debe carecer de rentas de
cualquier naturaleza que superen el 75 por 100 del salario mínimo interprofesional (SMI), excluida la
parte proporcional de las pagas extraordinarias. Además, debe encontrarse en alguna de las situaciones siguientes:
– haber agotado una PC y tener responsabilidades familiares (dependiendo de la edad del trabajador –mayor o menor de 45 años– y de la duración de la PC agotada, el número de meses de
prestación puede ir desde 18 hasta 36 meses –por períodos semestrales renovables), o haber
agotado una PC y, no teniendo responsabilidades familiares, ser mayor de 45 años (en este
13
caso, la prestación dura 6 meses) ;
– tener más de 52 años y haber cotizado lo suficiente para tener derecho a una pensión de jubi14
lación, en cuyo caso tiene derecho a la PA hasta el momento de la jubilación ;
– ser un emigrante retornado, liberado de prisión o inválido declarado parcial o totalmente capaz
para trabajar, en cuyo caso el derecho es de 6 meses prorrogable hasta un máximo de 18 meses; éste es el único caso en el que la prestación no está vinculada a la realización de algún
trabajo anterior;
– no haber podido acceder a una PC pero haber cotizado al menos 6 meses en los últimos 6
años; en este caso, el trabajador tiene derecho a 6 meses de PA, que se eleva a 21 si tiene
responsabilidades familiares;
– no haber podido acceder a una PC pero haber cotizado al menos 3 meses, siempre que tenga
responsabilidades; en este caso, tiene derecho a tantos meses como ha cotizado (3, 4 ó 5);
En los dos últimos casos mencionados, podría decirse que se trata de una PA mixta, es decir, que
tiene un componente contributivo, ya que la duración depende del tiempo cotizado, aunque la cuantía
y los criterios de acceso (especialmente el de rentas) son los de las PA.
Dos características más de las PA son las siguientes:
9
Hasta 1992, la regla era de 1 mes de prestación por cada 2 meses de cotización y el período de referencia era de 4 años,
por lo que los topes de duración eran 3 y 24 meses.
10
El IPREM sustituye desde el año 2004 al Salario Mínimo Interprofesional como referencia para prestaciones por desempleo
y otras ayudas sociales (concesión de ayudas, becas, subvenciones, etc.).
11
La tasa bruta de sustitución hasta 1992 era del 80 por 100 en los 6 primeros meses, del 70 por 100 en los 6 siguientes y del
60 por 100 a partir de entonces. El tope mínimo de la cuantía total de la prestación era del 100 por 100 del SMI. Además, antes
de 1994, las prestaciones por desempleo estaban exentas del IRPF y la cotización a la Seguridad Social de los perceptores era
asumida íntegramente por el INEM. A partir de julio de 2012, además, las cuantías máxima y mínima se determinan teniendo
en cuenta el IPREM calculado en función del promedio de las horas trabajadas, ponderándose tal promedio en relación con los
días en cada empleo a tiempo parcial o completo durante el periodo de los últimos 180 días.
12
El Real Decreto-Ley 20/2012 ha derogado la reducción del 35 por 100 en la aportación del trabajador a la Seguridad Social
en concepto de cotización que era abonada por parte de la entidad gestora.
13
El Real Decreto-Ley 20/2012 ha eliminado el subsidio especial para mayores de 45 años previsto en el artículo 215.1.4 de
la LGSS, afectando esta medida exclusivamente a los potenciales nuevos entrantes y manteniéndose su aplicación para los
que hubieran agotado la prestación por desempleo del nivel contributivo de 720 días antes del 15 de julio de 2012.
14
El Real Decreto-Ley 20/2012 ha ampliado la edad a más de 55 años.
— 26 —
Instituto de Estudios Fiscales
– su cuantía es fija e igual al 80 por 100 del IPREM (por tanto, en el año 2013 son 426 eu15
ros/mes) ;
– el criterio de responsabilidades familiares también conlleva un criterio de rentas, ya que se define
como tener a cargo a su cónyuge, hijos menores de veintiséis años, mayores de esa edad discapacitados o menores de 18 años acogidos, y que la renta del conjunto de la unidad familiar,
incluido el solicitante, dividida por el número de miembros que la componen no supere el 75 por
100 del SMI, excluida la parte proporcional de las pagas extraordinarias. No se consideran familiares a cargo los que perciban rentas superiores al 75 por 100 del SMI.
El cuadro 1 resume la duración de las PC y PA en los distintos supuestos (hasta 2012).
Cuadro 1
DURACIÓN DE LAS PC Y PA EN ESPAÑA (situación hasta 2012)
N.º meses cotizados
en los 6 años
anteriores [C]
Prestaciones
Contributivas
(meses)
Prestaciones asistenciales tras el agotamiento,
en su caso, de las prestaciones contributivas
Con resp. familiares
Menores de
45 años
Sin resp. familiares
45 años o más
Menores de
45 años
45 años o más
13
—
13
13
—
—
14
—
14
14
—
—
15
—
15
15
—
—
16-11
—
21
21
6
6
12-17
4
18
24
—
6
18-71
2×ent(C/6)=6,8,10,
12,...,22
24
30
72
24
24
6+30
Mayores de 52 años
—
Hasta llegar a la edad de jubilación
Otros
—
6+6+6
—
—
6
6
Una característica general del sistema es que es posible suspender temporalmente la percepción de
la prestación por diversas razones y, en particular, para acceder a un empleo; al concluir el empleo el
trabajador puede optar por reanudar la prestación anterior o solicitar una nueva. También es posible
compatibilizar la percepción (reducida) de la prestación con la realización de un trabajo a tiempo parcial.
Otra situación interesante de mencionar es la relativa a los períodos de suspensión de empleo, durante los cuales los trabajadores pueden cobrar las prestaciones por desempleo a las que tengan derecho, consumiendo ese derecho en caso de una posterior extinción de la relación laboral. Esta
situación afecta especialmente a los Expedientes de Regulación de Empleo (EREs) que conllevan la
suspensión de empleo o la reducción de jornada de los trabajadores. Desde el año 2009, las prestaciones que se cobran en esa situación de suspensión o reducción de jornada no suponen un consumo de las prestaciones a las que tienen derecho los trabajadores afectados, en el caso de una
eventual extinción posterior de los contratos. En particular, el Real Decreto Ley 2/2009, de 6 de marzo, de Medidas Urgentes para el Mantenimiento y el Fomento del Empleo y la Protección de las Personas Desempleadas, establece tres medidas relacionadas entre sí para incentivar la adopción de
EREs de suspensión de contratos:
– bonificar las cuotas empresariales a la Seguridad Social de los trabajadores afectados por los
mismos;
– reponer las prestaciones por desempleo a los trabajadores afectados;
– y autorizar a los trabajadores que hayan perdido su empleo como consecuencia de un ERE que
16
puedan, posteriormente, trabajar sin perder los beneficios del mismo .
15
A partir de 2012, la cuantía del subsidio por pérdida de un empleo a tiempo parcial pasa a calcularse en proporción a las
horas previamente trabajadas.
— 27 —
Por otra parte, hay dos casos especiales que merecen mención específica: los trabajadores eventuales agrarios de Andalucía y Extremadura y el programa de la Renta Activa de Inserción (RAI). El primero está destinado a un colectivo de características sectoriales y territoriales muy específicas, por lo
que no se entrará en más detalles.
En cuanto al programa RAI, supone una ampliación de la protección por desempleo asistencial para
personas mayores de 45 años (y menores de 65) que carecen de rentas (el solicitante y su familia),
llevan más de un año inscritas como demandantes de empleo y no tienen derecho a percibir ninguno
17
de los subsidios mencionados anteriormente incluida la renta agraria . La duración es de 11 meses y
la cuantía es la misma que la de la PA. En el caso de emigrantes retornados, se les exime del requisito de los doce meses de inscripción, en el caso de las personas con discapacidad se les exime del
requisito de la edad y en el de las víctimas de violencia de sexo se les exime de los requisitos de la
edad y el período de inscripción.
Por último, existe la posibilidad de cobrar anticipadamente toda la prestación, debidamente capitalizada, para iniciar una actividad por cuenta propia, como autónomo, cooperativista o miembro de una
sociedad anónima laboral: actualmente (tras el decreto aprobado en el Consejo de Ministros del 8 de
noviembre de 2008) se puede cobrar un pago único del 60 por 100 de toda la prestación, pudiendo
utilizarse el resto para el pago de las cotizaciones a la Seguridad Social correspondientes a la actividad emprendida (en el caso de discapacitados, cooperativas y sociedades anónimas laborales, el
porcentaje del pago único puede llegar al 100 por 100).
De la sintética descripción anterior, cabe concluir que el SPD español:
• Tiene una cobertura prácticamente total en el momento de la pérdida de empleo; sólo quedan
fuera del sistema, con carácter general, las personas que han trabajado menos de 6 meses en
los últimos 6 años (aunque las que tienen responsabilidades familiares y han trabajado al menos 3 meses sí tienen derecho).
• Tiene una duración potencial que puede llegar en algunos casos a los cinco años en total (sumando la PC y PA), aunque normalmente estará condicionada al tiempo cotizado y a la carencia de rentas individuales y familiares.
• Cubre una variedad de situaciones no específicamente relacionadas con el desempleo, como
son el caso de los mayores de 52 años (ahora 55 años) o los beneficiarios de la RAI, colectivos
ambos de muy difícil ocupabilidad.
4.4. La evolución del número de beneficiarios del SPD
¿Cuál ha sido la evolución del número de beneficiarios del SPD en España en sus distintas facetas
(PC, PA, renta agraria y RAI)? El gráfico 1 nos ayuda a responder a esta pregunta.
Comenzando por los programas más reducidos en términos de beneficiarios, puede decirse que el
número de perceptores del subsidio agrario siguió una suave tendencia ascendente hasta 1990, fecha en que se situó en 300.000 personas; el decreto de reforma de este sistema aprobado en 1990
produjo un claro descenso del número de personas acogidas al mismo, y la cifra parece haberse estabilizado en torno a los 200.000 beneficiarios medios al año desde 1992, aunque con una clara tendencia decreciente desde 2003. En cuanto a los beneficiarios de la RAI, su número ha venido
creciendo desde el año en que se creó (2000), pero solo desde el año 2010 se han superado los
100.000 y en 2012 los 230.000.
16
Estas medidas beneficiaban a las empresas y los trabajadores afectados por ERE de suspensión de contratos que presentados entre el 1 de octubre de 2008 y el 31 de diciembre de 2009. Posteriormente, el Real Decreto Ley 10/2010, de 16 de junio,
de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, y Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de igual nombre, inciden en
este tipo de medidas, ya que flexibiliza la suspensión del contrato o la reducción de jornada por causas económicas, técnicas,
organizativas o de producción, y amplía los incentivos para empresas y trabajadores que se acojan a EREs de suspensión. En
este caso, el período de aplicación se amplía a todas las solicitudes de regulación de empleo presentadas hasta el 31 de diciembre de 2011. Finalmente, la Ley 3/2012 mantiene este tipo de incentivos para suspensiones o reducciones ocurridas hasta
el 31 de diciembre de 2012 si son seguidas de extinción por despido colectivo entre el 12 de febrero de 2012 y el 31 de diciembre de 2013.
17
El Real Decreto Ley 20/2012 ha sustituido este requisito por el de haber extinguido las prestaciones, subsidios o renta
agraria (salvo por sanción) y no tener derecho a protección por desempleo alguna.
— 28 —
Instituto de Estudios Fiscales
El número de perceptores de PA creció entre 1984 y 1987, como consecuencia de la aplicación de la
Ley de Protección por Desempleo de 1984, y nuevamente desde 1989 hasta 1993, especialmente en
1992 y 1993, lo que hizo alcanzar un número de beneficiarios ligeramente superior al de PC. Esta
aceleración producida en 1992 y 1993 estuvo relacionada con el aumento del desempleo que se produjo como consecuencia de la crisis económica del periodo 1992-1994, pero también pudo estarlo
con la reforma de 1992, por el trasvase del sistema contributivo al asistencial de los perceptores que
hubieran cotizado entre 6 y 11 meses. A partir de entonces, su número se redujo hasta situarse por
debajo de 400.000 durante el período 2000-2006. Sólo a partir del 2007 los beneficiarios de PA han
vuelto a aumentar, situándose en el año 2009 en cifras similares a las de 1993 pero llegando a los
1,2-1,3 millones de beneficiarios en 2010-2012.
Gráfico 1
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO MEDIO DE BENEFICIARIOS DEL SISTEMA DE
PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA, 1984-2012
Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales.
Finalmente, por lo que respecta a los perceptores de PC, su número se redujo de unas 500.000 personas en el período 1984-1986 a algo más de 400.000 en el período 1987-1989. A partir de 1990
inicia un fuerte ascenso que lleva el número de beneficiarios a más de 800.000 en 1993. Desde este
año, cuando se deja sentir plenamente la reforma de 1992, junto con las medidas complementarias
de finales de 1993, y sobre todo cuando comienza la recuperación económica a partir de 1995, el
número de perceptores vuelve a disminuir de forma acusada, hasta situarse en una cifra en torno a
las 450.000 personas en 1998-2000. Desde este último año se aprecia un continuo incremento de los
beneficiarios, acelerado en el año 2008 como consecuencia, evidentemente, de la crisis económica,
llegando en 2009 a un nivel nunca alcanzado antes (más de 1,6 millones de perceptores). Posteriormente su número se ha reducido algo y se ha estabilizado en cifras en torno a los 1,4 millones en
2011-2012.
En conjunto, el SPD, tras mantenerse entre 1985 y 1989 en cifras situadas en torno a 1,1 millones de
perceptores medios al año, aumentó de forma acusada hasta alcanzar casi los 2 millones en 1993,
para descender posteriormente y situarse a finales de la década de 1990 en niveles algo inferiores a
los de diez años antes. Desde el año 2000 hasta el 2007 el número de perceptores creció de forma
continuada (de algo más de 1 millón a 1,4 millones), aumentando de forma considerable con la crisis
— 29 —
de empleo hasta superar los 3 millones en 2010, manteniéndose en cifras cercanas a este nivel en
los dos años siguientes.
Sin embargo, cuando estas cifras se ponen en relación con el tamaño de la población activa (según
los datos en media anual de la EPA), lo que se observa es que la proporción de trabajadores que
pasan por el sistema es bastante estable en períodos expansivos (el 7-8 por 100 en 1985-1990 y en
torno al 6 por 100 en 1998-2007), situándose en niveles más elevados (del 10-13 por 100) durante las
recesiones. Por tanto, el aumento del número de beneficiarios observado en la recesión actual no es
muy diferente del que se produjo en la recesión de principios de los noventa, una vez que se tiene en
cuenta que el tamaño de la población ha variado, si bien la duración de la crisis actual está haciendo
que dicho número se mantenga en niveles elevados durante un periodo de tiempo más prolongado.
El cuadro 2 ofrece algunos datos adicionales sobre el SPD para el período 2001-2012 referidos a las
altas y las bajas totales de beneficiarios. En cuanto a la evolución, tanto las altas como las bajas de
beneficiarios aumentaron de forma sostenida durante 2001-2007 y de manera abrupta en 2008 y,
sobre todo, 2009, manteniéndose en niveles muy elevados en 2010-2012: las altas pasaron de 2,8
millones en 2001 a 4 millones en 2007, 5,5 millones en 2008, 9,2 millones en 2009 y 10,6 millones en
2010, situándose en 10,1 millones en 2012; las bajas pasaron de 3,1 millones en 2001 a 3,9 millones
en 2007, 4,7 millones en 2008, 8,6 millones en 2009 y 10,3 millones en 2010 y 2012.
La mayor parte de las altas (dos tercios en 2001) corresponden a terminaciones de relaciones de
carácter temporal, principalmente contratos temporales, pero su peso fue disminuyendo durante el
período 2001-2008 al tiempo que aumentaban las entradas por despidos individuales (que han pasado de suponer el 10 por 100 de las altas al 18 por 100 en 2008). Sin embargo, en la etapa recesiva
2008-2012 el peso (no así el nivel) sobre todo de los primeros pero también de los segundos ha disminuido como consecuencia de la evolución de las altas por EREs de suspensión de contratos y de
reducción de jornada, que crecieron de una manera sobresaliente entre 2009 y 2011 (pasaron de
menos de 100 mil en 2008 a 1,8 millones en 2011, pero superando los 2 millones en 2009 y 2010),
etapa en la que han supuesto en torno a una cuarta parte de las altas totales (en 2012, el 30 por 100).
Esto se debió, como se ha dicho más arriba, a los cambios normativos aprobados en marzo de 2009
(y mantenidos en los años siguientes).
— 30 —
2.774
46,4
Total (miles)
Reanudaciones (%)
3.108
100,01
10,6
13,4
51,9
34,1
46,4
3.146
100,01
14,2
15,5
64,8
12,6
11,2
11,8
2002
3.150
100,01
11,8
13,3
52,3
32,6
46,0
3.149
100,01
12,3
16,0
65,5
11,9
11,3
13,0
2003
3.366
100,01
12,5
13,3
53,4
30,8
46,8
3.342
100,01
13,5
16,1
64,3
11,4
11,0
13,6
2004
3.454
100,01
13,0
13,0
53,7
30,3
47,3
3.440
100,01
13,8
15,2
63,3
12,0
11,1
14,6
2005
Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales.
Nota: Las altas y las bajas excluyen el subsidio de los trabajadores eventuales agrarios.
2.758
Total (miles)
Otras
100,01
10,8
Baja cautelar/Sanción
Total (%)
51,0
13,6
Colocación
34,6
Agotamiento
BAJAS DE BENEFICIARIOS
100,01
14,3
Otras
Total (%)
66,9
15,7
11,7
ERE suspensión
Agotamiento
11,2
ERE extinción
Terminación temporal
10,2
Despido individual
ALTAS DE BENEFICIARIOS
2001
3.669
100,01
13,9
13,2
54,6
28,3
47,1
3.553
100,01
14,1
15,0
62,8
11,3
11,1
15,8
2006
3.937
100,01
17,9
14,2
59,6
28,2
48,6
3.992
100,01
11,7
19,3
59,2
12,8
11,0
16,0
2007
4.733
100,01
16,7
14,2
59,2
29,9
47,3
5.507
100,01
10,3
19,5
59,8
11,8
10,8
17,9
2008
8.560
100,01
15,6
12,8
44,3
47,4
57,2
9.210
100,01
17,9
12,7
42,0
23,6
10,9
12,9
2009
10.249
100,01
16,5
13,0
42,9
47,6
64,9
10.635
100,01
17,8
16,1
33,6
23,2
10,7
18,6
2010
9.126
100,01
16,5
13,2
44,3
45,9
66,1
8.944
100,01
14,0
17,6
37,6
20,4
10,9
19,5
2011
Cuadro 2
NÚMERO Y DISTRIBUCIÓN DE ALTAS Y BAJAS TOTALES EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA, 2001-2012
10.292
100,01
16,5
12,9
39,6
51,0
68,7
10.118
100,01
11,5
15,2
33,6
30,2
11,0
18,4
2012
Por otra parte, las altas por agotamiento (corresponden a altas en PA tras el agotamiento de las PC),
tras mantenerse alrededor del 6 por 100 durante 2001-2006, aumentaron su peso de forma importante ya en 2007 y, sobre todo, en 2009 y 2010, estabilizándose en cifras que en torno al 16 por
100).Finalmente, durante el período 2001-2008 el volumen de reanudaciones creció al mismo ritmo
que las altas totales, manteniéndose su peso en torno al 47 por 100 del total. Sin embargo, en 20092012 las reanudaciones han crecido más rápidamente, de modo que su peso ha aumentado hasta
llegar a suponer más de dos de cada tres altas en el sistema.
Por lo que respecta a las bajas de beneficiarios, dado el carácter expansivo del período 2001-2007,
las bajas por colocación fueron aumentando en términos absolutos y relativos, pasando de suponer el
51 por 100 del total al 60 por 100, al tiempo que las bajas por agotamiento de la prestación se redujeron del 34 por 100 al 28 por 100. En el año 2008 ya se observa un ligero descenso de las bajas por
colocación y un pequeño repunte de las bajas por agotamiento, tendencia que se confirma en 2009,
se mantiene en 2010-2011 y se agudiza en 2012, de manera que en este último año el peso de la
colocación se situó en el 40 por 100 y el del agotamiento en el 51 por 100.
¿Cómo han evolucionado las altas y las bajas (que son variables flujo) cuando se ponen en relación
con el número medio de beneficiarios o con la población activa (que son variables stock)? El gráfico 2
muestra esta información para el periodo 1997-2012.
El impacto de la crisis económica y de empleo es muy claro. Al comparar las altas y las bajas con el
número de beneficiarios de prestaciones, se observa un cierto aumento de la relación en 1997-2001 y
una estabilidad en 2001-2006, de modo que eran algo más de 2,5 veces el número medio anual de
perceptores. Pero esta relación cambia en 2007, de modo que, a pesar del aumento que experimenta
el total anual de perceptores, las altas y las bajas crecen más rápidamente y ambas pasan a suponer
casi 3,5 veces el stock de perceptores en 2009-2012.
Gráfico 2
EVOLUCIÓN DE LAS ALTAS Y LAS BAJAS EN EL SPD EN RELACIÓN AL
NÚMERO MEDIO DE BENEFICIARIOS (escala de la derecha) Y EN RELACIÓN
CON LA POBLACIÓN ACTIVA (escala izquierda), 1997-2012
Nota: Las altas y las bajas excluyen el subsidio de los trabajadores eventuales agrarios.
Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales y EPA.
— 32 —
Instituto de Estudios Fiscales
Por lo que respecta a la relación entre altas y bajas y población activa, ésta creció en 2000-2002 y
permaneció muy estable en el periodo 2002-2007, ya que los entrantes y los salientes anuales suponían
alrededor del 17 por 100 del total de activos en un año. Pero el enorme crecimiento de las entradas y
las salidas como consecuencia de la crisis ha dado lugar a que hayan llegado a suponer casi el 40-45
por 100 en 2009-2012.
4.5. La financiación del SPD
La financiación del SPD es conjunta y general, sin diferenciar entre los dos niveles de protección (PC
y PA). La financiación de las prestaciones por desempleo se realiza a través de las cotizaciones de
empresarios y trabajadores así como de las aportaciones del Estado, aprobadas cada año en la correspondiente ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE). Este sistema de financiación descansa en la Ley 33/1987 (de 23 de diciembre) de PGE para 1988, en concreto en su disposición
adicional decimoquinta. A partir de la Ley de PGE para 1999 y la Ley de Acompañamiento de dichos
presupuestos, las políticas activas de empleo (formación profesional e incentivos a la contratación
indefinida) se integran dentro de la acción protectora del sistema, pudiendo financiarse estas políticas
con cargo a cotizaciones por desempleo y no con cargo a los PGE.
La base de cotización de los empresarios y los trabajadores se corresponde con la de accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales y el tipo de cotización se fija cada año en los PGE. El tipo general de cotización por desempleo ha pasado del 7,8 por 100 (vigente desde 1994 hasta 1999) al 7,55
por 100 (de 2000 a 2006), al 7,3 por 100 (en 2007 y 2008) y al 7,05 por 100 (desde el 2009 hasta el
momento actual). El tipo de cotización es del 8,3 por 100 si el contrato celebrado es temporal a tiempo completo y del 9,3 por 100 si es temporal a tiempo parcial o se ha formalizado a través de una
Empresa de Trabajo Temporal (desde el año 1999 hasta la actualidad).
La evolución financiera del SPD en el periodo 1995-2011 queda plasmada en el cuadro 3, que muestra los cambios que han experimentado tanto el gasto público de protección por desempleo como los
recursos generados por el sistema de cotizaciones sociales por desempleo en España.
Cuadro 3
EVOLUCIÓN FINANCIERA (en millones de euros) DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO, 1995-2011
Ingresos
totales
(1)
Ingresos sector
privado
(2)
Gastos
(3)
1995
18.264
17.094
10.203
-1.939
-3.109
4.853
1996
18.801
17.635
19.368
-567
-1.737
2.403
1997
19.802
18.528
18.870
932
-342
1.660
1998
10.574
19.252
18.260
2.314
992
1.262
1999
11.664
10.155
18.013
3.651
2.143
896
2000
12.742
11.161
18.262
4.481
2.899
257
2001
13.938
12.211
19.142
4.796
3.069
0,5
2002
14.875
13.057
10.528
4.348
2.529
0,2
2003
16.033
14.051
11.150
4.884
2.902
2
2004
17.036
14.885
12.168
4.868
2.717
0,2
2005
18.471
16.116
12.984
5.487
3.132
0,3
2006
20.100
17.568
13.789
6.311
3.779
4
2007
21.336
18.655
14.898
6.438
3.757
6
2008
21.824
18.918
19.879
1.945
-961
7
2009
20.333
17.315
32.125
-11.792
-14.810
19.254
2010
20.197
17.196
32.097
-11.900
-14.901
16.441
2011
20.048
17.020
31.919
-11.872
-14.899
19.705
Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales y elaboración propia.
— 33 —
Saldo total
(4)=(1)-(3)
Saldo sector privad
(5)=(2)-(3)
Aportación
pública
(6)
La columna (1) de “Ingresos totales” recoge los ingresos por cotizaciones sociales de todos los empleadores (empresas nacionales, Administración Central, Administraciones autonómicas y locales,
Administración de la Seguridad Social y empresas del resto del mundo) y de las personas protegidas
(asalariados y autónomos –solo a partir de 2010–). La columna (2) recoge los “Ingresos del sector
privado”, que son la suma de los ingresos por cotizaciones de las empresas nacionales y del resto del
mundo y de las personas protegidas. La columna (3) de “Gastos” recoge los pagos realizados por
prestaciones sin condición de recursos (es decir, las prestaciones contributivas como consecuencia
de desempleo total y parcial) y bajo condición de recursos (es decir, las prestaciones asistenciales);
en ambos casos, las cuantías incluyen el pago de las cotizaciones que realiza el SEPE a la Seguridad
Social por los beneficiarios de las prestaciones por desempleo. La columna (4) de “Saldo total” es la
diferencia entre las columnas (1) y (3), mientras que la columna (5) de “Saldo del sector privado” es la
diferencia entre las columnas (2) y (3). Finalmente, la columna (6) de “Aportación pública” es la apor18
tación de la Administración Central a los ingresos del SPD .
Por un lado, los ingresos obtenidos por cotizaciones sociales aumentaron de forma sostenida desde
el año 1995 (8,2 mil millones de euros) hasta el año 2008 (21,8 mil millones de euros), como consecuencia del crecimiento económico y del empleo que se produjo durante todo ese periodo. Entre 2008
y 2009 la reducción de la ocupación provocó una caída de los ingresos totales, que disminuyen de
manera más moderada en 2010 y 2011, permaneciendo en una cantidad cercana a los 20 mil millones de euros entre 2009 y 2011. La contribución de las cotizaciones sociales procedentes del sector privado (que siguen una tendencia similar a la que se acaba de comentar para el total) en
relación a los ingresos totales es bastante establea lo largo de todo el periodo, con porcentajes que
varían entre el 85 por 100 y el 88 por 100 (87-88 por 100 por ciento desde 1995 a 2008 y 85 por
100 desde 2009 a 2011).
Por otro lado, el gasto en prestaciones por desempleo disminuye en la segunda mitad de los años
noventa, tras la aguda crisis y el consecuente incremento del desempleo que se produjo en la primera mitad, y luego aumenta de forma sostenida hasta alcanzar casi los 15 mil millones de euros
en 2007. Este crecimiento del nivel de gasto en un periodo expansivo de la economía, durante el
cual los niveles y las tasas de paro se redujeron sustancialmente, puede explicarse como consecuencia de la elevada rotación existente en el mercado de trabajo español, que implica que una
parte significativa de la población activa realice transiciones entre las situaciones de ocupación y
desempleo (con prestaciones). En particular, el elevado porcentaje de trabajadores con contratos
19
temporales hace que la frecuencia de entrada en el paro y en el sistema de protección sea alta .
Con el comienzo de la recesión y la fuerte destrucción de empleo, el gasto aumentó rápidamente,
situándose en más de 32 mil millones de euros en 2009 y manteniéndose en torno a ese nivel en
20
los dos años siguientes .
Como consecuencia de esta evolución de los ingresos y los gastos, el saldo total del SPD, que abandonó los déficits a finales de la década de los noventa y se situó en superávits superiores a los 4 mil
millones en el periodo 2000-2007, ha vuelto a cifras negativas cercanas a los 12 mil millones de euros
en 2009-2011. Por ello, la aportación pública a través de los PGE tuvo que incrementarse hasta 19,2
mil millones de euros en 2009, 16,4 mil millones en 2010 y 19,7 mil millones en 2011.
Por tanto, el SPD ha podido autofinanciarse a través de cotizaciones sociales desde el año 1997 hasta que se inició la crisis económica en 2008, gozando de superávit todos los años. Si se hubiera tomado la decisión de haber dotado un fondo de reserva en algún momento de la expansión, se habrían
acumulado fondos suficientes para cubrir en parte los déficits del sistema al entrar la economía en recesión. Bien al contrario, lo que se hizo fue dedicar cada vez más recursos a las políticas activas, en
concreto a los incentivos para la contratación, con cargo a los superávit obtenidos por el SPD. En
particular, la partida que recoge las cuantías pagadas por el SEPE al sistema de la Seguridad Social
18
En los años 1997 a 1999 también hubo una pequeña aportación de la Administración de la Seguridad Social.
19
Véase Toharia et al. (2009).
20
Cuando comienza una crisis económica, la incidencia del paro aumenta sustancialmente, en particular porque las empresas
tienden a ajustar su plantilla no renovando los contratos temporales. Esto hace que las entradas en el sistema de prestaciones
y el gasto se incrementen con rapidez. Luego, a medida que la situación de crisis de empleo se prolonga, comienza a entrar en
funcionamiento el componente de la duración, en el sentido de que el agravamiento de las condiciones económicas reduce las
posibilidades de salida del paro hacia el empleo de los trabajadores (e incluso si salen, la duración de los empleos es corta, lo
que refuerza el impacto de la frecuencia de entrada) (véase García-Serrano et al., 2012).
— 34 —
Instituto de Estudios Fiscales
en concepto de bonificaciones de cuotas, que a mediados de los noventa se situaba en unos 300-400
millones de euros anuales, aumentó hasta los 2.000 millones anuales en el periodo 1998-2004 y hasta los 3.000 millones anuales en el periodo 2005-2011. A este respecto, debe señalarse que el resultado habitual de los estudios empíricos que han examinado, desde una perspectiva macroeconómica,
el impacto neto de los subsidios a la contratación sobre el empleo o el paro agregados es que dicho
efecto es nulo o muy pequeño, debido al elevado peso muerto de dichos programas (véase Toharia,
21
2008, y Arranz et al., 2013b) .
5. PROBLEMAS DEL USO DEL SPD EN ESPAÑA
5.1. Introducción
Como se dijo en la introducción, los SPD que se basan en cotizaciones sobre el trabajo uniformes
para financiar las prestaciones por desempleo presentan dos problemas fundamentales: primero,
generan un problema de riesgo moral al distorsionar las decisiones de despido de las empresas, ya
que los empleadores no tienen en cuenta el coste que se impone al sistema si los trabajadores son
despedidos y reciben prestaciones; y segundo, dan lugar a un patrón de subsidios cruzados entre
sectores y empresas, porque aquellos con menor movilidad laboral subsidian a los que tienen mayor
movilidad laboral.
El objetivo de este apartado consiste precisamente en examinar ambos problemas para el caso de
España. Primero, se analiza la cuestión de los incentivos que ofrece el SPD a las empresas que pueden afectar a sus decisiones de despido. Segundo, se lleva a cabo una aproximación a la cuantificación de los subsidios cruzados que genera el uso del SPD en España. Los microdatos que se utilizan
proceden de la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL) en su versión fiscal. A pesar de que
contiene información sobre las empresas, esta base de datos es representativa de la población trabajadora pero no de la población de empresas. Esto quiere decir que no se puede llevar a cabo un estudio de los subsidios cruzados del SPD a un nivel tan desagregado como el de las empresas,
aunque sí se puede realizar en un ámbito más agregado como puede ser el de las regiones y los
sectores económicos (ramas de actividad). Antes de presentar los resultados del análisis, se describe
mínimamente la base de datos.
5.2. Los datos: la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL)
5.2.1. Descripción general y población de referencia
La MCVL proporciona información relativa a los registros informatizados de la Seguridad Social y del
Padrón Municipal Continuo y, dependiendo de la versión, de los datos fiscales de la Agencia Tributaria. A partir de 2004, esta base de datos ofrece información anual de más de un millón de personas
que han tenido algún tipo de relación laboral con la Seguridad Social cada año, cualquiera que fuera
la duración de la relación y cualquiera que fuera el tipo de relación. Para confeccionar las muestras,
se selecciona el 4 por 100 de todas esas personas mediante un sistema de muestreo aleatorio simple.
Por tanto, la MCVL es representativa sólo de la población que se relaciona con la Seguridad Social en el
año de referencia, por lo que no es representativa del pasado: aunque dispone de información de las
afiliaciones anteriores de los individuos seleccionados (de varios años hacia atrás), no recoge las afiliaciones en el pasado de las personas que fallecieron o abandonaron la vida laboral activa.
La población de referencia en la MCVL se corresponde no sólo con los trabajadores que están de alta
laboral en la Seguridad Social sino también con los perceptores de pensiones y de PC y no contributivas. No se encuentran incluidos los demandantes de empleo cuando no reciben prestaciones y los
inactivos (distintos de los pensionistas), además de los trabajadores que tienen un sistema de previsión social distinto de la Seguridad Social (los funcionarios de Clases Pasivas) o no tienen ninguno
(como quienes trabajan en la economía informal o sumergida o en ciertas actividades marginales).
21
El peso muerto consiste en que la política activa (en este caso, la bonificación a la contratación) subsidia a una empresa
que habría realizado la contratación de todas formas (en ausencia del programa).
— 35 —
Por otra parte, como el ámbito poblacional y temporal se refiere a las personas que han tenido al menos una relación con la Seguridad Social en algún momento del año de referencia, la población de la
muestra es de mayor tamaño y tiene una composición algo diferente con respecto a la que se obtendría en una fecha fija (criterio habitual de la EPA), lo que permite una mayor presencia de ciertos
colectivos (como mujeres o jóvenes) que mantienen una relación más discontinua o inestable con el
mercado de trabajo (por ejemplo, al menos 3 millones de personas que han trabajado en algún momento del año no están de alta un día determinado).
5.2.2. Contenido de la MCVL
La MCVL es una base de datos administrativa que ofrece mucha información. Por un lado, hay
información personal procedente del Padrón Municipal Continuo en relación con características de las
personas como el género, la fecha de nacimiento, la provincia de nacimiento, el país de nacimiento, el
nivel educativo, la comunidad autónoma de residencia y la nacionalidad.
Por otro lado, la Seguridad Social, a través de los datos de afiliación, proporciona información de la
situación laboral del trabajador y del empleador: con respecto al trabajador, se ofrece el identificador
personal, el régimen de cotización, el grupo de cotización, el tipo de contrato, la fecha de alta y baja
de la relación laboral, la causa de baja y el tipo de relación laboral, entre otras; en cuanto al empleador, se aporta el identificador, la rama de actividad, el número de trabajadores, el tipo de empleador y
el domicilio, entre otras variables.
Finalmente, la Agencia Tributaria aporta el fichero de datos fiscales (conocido como módulo fiscal)
que contiene la información existente en el modelo 190, que es un resumen correspondiente a cada
ejercicio anual de la totalidad de las retenciones e ingresos a cuenta del IRPF sobre rendimientos del
trabajo, determinadas actividades económicas, premios e imputaciones de renta de las personas
físicas y jurídicas, es decir, la información de los ingresos percibidos por los asalariados, los no asala22
riados, los perceptores de prestaciones por desempleo y los pensionistas .
Los ficheros personales, de afiliados y fiscales disponen de un identificador personal que permite
realizar el enlace de los tres. No obstante, este enlace no es tan sencillo como puede parecer. El
fichero de los datos fiscales de cualquier año contiene tantos registros (filas) como pagadores o tipos
de percepciones tenga el individuo. Esto significa que un mismo individuo puede tener varias filas de
información debido a que ha tenido varios pagadores (correspondientes a varios episodios de empleo
por cuenta ajena) o a que ha recibido diversos tipos de percepciones (salarios, prestaciones por desempleo, pensiones, rendimientos de actividades económicas) durante el ejercicio económico. En el
fichero de afiliados hay tantos registros (filas) como altas y bajas laborales tenga el trabajador cada
año. Esto significa que un mismo individuo puede tener varias filas correspondientes a varios episodios de empleo por cuenta ajena, de empleo por cuenta propia o de percepción de prestaciones por
desempleo cada año.
Arranz y García-Serrano (2011) describen minuciosamente cómo debe realizarse el enlace del fichero
fiscal (que contiene una muestra expandida de pagadores y claves de percepción diferentes para
cada pagador) y del fichero de afiliados (que contiene una muestra expandida de afiliaciones de los
trabajadores). Estos autores muestran las ventajas de este panel con información personal-fiscal-de
afiliación. Entre ellas se encuentra que refleja adecuadamente la información aportada por otras fuentes. Por ejemplo, los datos del panel enlazado correctamente son comparables a los ofrecidos por la
Encuesta Trimestral de Coste Laboral en el caso de los salarios y por las estadísticas laborales publicadas por el Servicio Público de Empleo en el caso de la cuantía reconocida a los beneficiarios de
23
prestaciones por desempleo .
22
En la MCVL se dispone de la información fiscal de los residentes en Navarra y País Vasco que tributan fuera de estas
comunidades autónomas y de la información personal y de afiliaciones de los trabajadores en dichas comunidades, pero no se
tiene la información fiscal de los residentes en Navarra y País Vasco que sí tributan en las mismas, dado que la MCVL no
incluye datos de la Agencia Tributaria de ambas por pertenecer a un régimen fiscal diferente al resto de comunidades. Por ello,
para hacer más coherente el análisis que se realiza posteriormente se han eliminado las observaciones de los residentes en
ambas comunidades.
23
También se ha comprobado que el total de episodios de percepción de prestaciones por desempleo que comienzan en un
año coincide con las cifras de altas en el sistema ofrecidas por las estadísticas laborales (véase Toharia et al., 2009, y Arranz
et al., 2013a).
— 36 —
Instituto de Estudios Fiscales
Esta base de datos permite construir una variable de salario diario puesto que se dispone de la información de los ingresos salariales de los trabajadores dentro del año y de la información de la longitud
de los periodos de empleo de dichos trabajadores. La base de datos, lamentablemente, no contiene
información sobre el número de horas trabajadas. Si esta información estuviera disponible, podría
calcularse el salario por hora de los individuos. En cualquier caso, esto no afecta a los resultados que
se presentan posteriormente. Además, como se conoce la duración de los episodios de prestaciones
por desempleo y la cantidad total percibida, también puede calcularse la cuantía media diaria de las
prestaciones por desempleo percibidas por los trabajadores cuando se encuentran parados y son
beneficiarios de las mismas.
5.3. Efectos sobre el desempleo: los despidos temporales
En España (igual que en el resto de países europeos) el SPD no contiene ningún elemento de contribuciones de los empresarios a través de un SER como en EEUU. En principio, esta carencia tiene un
efecto incentivo para que las empresas ajusten sus fluctuaciones de demanda de bienes y servicios a
través de contratos implícitos (y, por tanto, despidos temporales) con sus trabajadores. Cuando la
demanda de sus productos disminuye las empresas pueden desprenderse de parte de sus trabajadores, y cuando aquella vuelve a crecer pueden volver a contratar a los mismos trabajadores anteriormente despedidos.
En el caso español, además, la flexibilidad en el uso de contratos temporales acentúa estos incentivos porque la finalización de dichos contratos no tiene prácticamente ningún coste adicional para los
empresarios. En este contexto, la posibilidad de acceder a prestaciones por desempleo incentiva a
que los empresarios ofrezcan contratos temporales a los trabajadores en lugar de contratos fijos o
permanentes, porque cuando aquellos finalizan la empresa puede enviar al SPD a los trabajadores y
dejar abierta la posibilidad de que en el futuro pueda volver a contratar al trabajador nuevamente.
Este hecho puede suponer, además, un fuerte elemento de persistente subsidio cruzado entre empresas, ya que reduce el coste laboral de las empresas inestables y aumenta el de las más estables,
provocando que las primeras sean subsidiadas por las segundas.
En esta línea, Arranz y García-Serrano (2013), a través de la explotación de la MCVL para los años
2004 a 2007, estudian la interacción entre las entradas en el desempleo, la salida del mismo, los tipos
de contrato y la permanencia en el SPD y llegan a dos resultados de interés.
El primer resultado es que la combinación del uso intenso de contratos temporales y la ausencia de
un SER en España implica que ciertas empresas tengan menores costes al despedir a sus trabajadores (al menos desde la perspectiva de la financiación del SPD) y enviarlos al SPD, haciendo que las
recontrataciones de los mismos trabajadores sean muy comunes en el mercado laboral español. El
cuadro 4 muestra la distribución de episodios de empleo que terminan en 2004 o 2005, según el tipo
de contrato del empleo anterior y la tipo de salida desde el paro (acceso a un nuevo empleo o vuelta
con el anterior empleador). Se distingue, además, entre los trabajadores que pasan por el SPD tras la
pérdida del empleo y los que no pasan por el SPD.
Cuadro 4
DISTRIBUCIÓN DE EPISODIOS (y días de desempleo), POR TIPO
DE CONTRATO Y TIPO DE SALIDA (hacia el empleo anterior o un empleo nuevo).
PERIODOS DE EMPLEO QUE FINALIZAN EN 2004 O 2005
No perceptores
Contrato en empleo anterior
Perceptores de prestaciones
Total
Nuevo
empleo
Empleo
anterior
Total
Nuevo
empleo
Empleo
anterior
Censura
Total
%
% Episodios
180,7
119,3
100,1
166,4
113,8
129,8
100,1
110,7
%Total de días
179,4
120,6
100,1
160,6
113,3
136,1
100,1
Duración media (días)
152,9
166,0
155,4
260,9
243,9
397,8
285,8
Indefinido
(Sigue)
— 37 —
(Continuación)
No perceptores
Contrato en empleo anterior
Nuevo
empleo
Empleo
anterior
% Episodios
125,7
%Total de días
138,5
Duración media (días)
Perceptores de prestaciones
Total
Total
Nuevo
empleo
Empleo
anterior
Censura
Total
%
174,3
100,1
110,3
173,6
116,2
100,1
113,8
161,5
100,1
115,3
168,6
116,1
100,1
144,7
180,1
196,7
116,2
172,9
140,5
178,2
% Episodios
164,0
136,0
100,1
154,2
130,0
115,8
100,1
%Total de días
178,5
121,6
100,1
161,9
117,6
120,4
100,1
Duración media (días)
157,4
176,9
128,4
155,7
180,0
216,1
136,2
% Episodios
164,3
135,7
100,1
152,8
129,0
118,2
100,1
%Total de días
177,8
122,2
100,1
159,7
115,2
125,1
100,1
Duración media (días)
156,8
180,6
129,7
177,7
182,2
277,1
157,1
Número (miles)
217,2
120,4
337,6
172,6
139,9
125,1
1137,6
% (grupos)
164,3
135,7
100,1
152,8
129,0
118,2
100,1
Fijos discontinuo
Temporal
185,5
Total
100,1
Observaciones
498,5
Nota: Los contratos temporales incluyen los de obra y servicio, los eventuales y otro tipo de contratos temporales.
Fuente: MCVL 2004-2007.
Como puede verse en la parte inferior del cuadro, alrededor de un tercio de los trabajadores que pierden un empleo vuelven a la misma empresa después de un periodo de desempleo: un 36 por 100 en
el caso de los trabajadores sin prestaciones por desempleo y un 29 por 100 en el caso de los percep24
tores . Además, los episodios de desempleo de los parados que son contratados por la misma empresa son más cortos que los de aquellos que encuentran un empleo en una empresa diferente (algo
menos de tres meses y más de cinco meses, respectivamente). Ambos resultados están condicionados por los episodios de los trabajadores que tienen contratos temporales ya que suponen la mayoría
de los trabajadores que pierden un empleo. Como era de esperar, en el caso de los trabajadores fijos
discontinuos las recontrataciones en la misma empresa son elevadas (tres cuartas partes del total de
episodios de desempleo y dos tercios del total de días de desempleo), mientras que en el caso de los
trabajadores con contratos indefinidos las proporciones son más bajas (en particular cuando se consideran las transiciones hacia el SPD).
El segundo resultado es que en el mercado laboral español existe un cierto grado de subsidio cruzado entre empresas que se concentra en sectores y empresas con mayor movilidad laboral, mayor uso
de contratos temporales y mayores fluctuaciones estacionales de demanda de productos. El cuadro 5
proporciona la incidencia relativa y la duración de las prestaciones por desempleo (distinguiendo entre PC y PA) según tipo de salida (hacia el empleo anterior o un empleo nuevo), por rama de actividad
y tamaño de la empresa. Como puede verse, ciertas empresas (las más grandes de más de 50 trabajadores) y sectores (como educación, sanidad y hostelería en el caso de perceptores de PC, y transporte, industria y energía, y hostelería en el de los perceptores de PA) son más propensos a
recontrataciones de los mismos trabajadores en combinación con el uso de contratos temporales.
24
Este resultado ya había sido obtenido por Alba et al. (2007) para el periodo 2000-2002. Ambos estudios, junto con el de
Alba et al. (2012), ponen énfasis en los tránsitos desde el paro con prestaciones hacia el empleo distinguiendo si la salida es
hacia un nuevo empleo o hacia la empresa anterior. En la literatura española, las investigaciones previas se habían centrado
en investigar los efectos del SPD sobre las salidas del paro hacia la ocupación en general (véase Alba, 1999; Bover et al.,
2002; Jenkins y García-Serrano, 2004; Arranz y Muro, 2004; y Arranz et al., 2009).
— 38 —
Instituto de Estudios Fiscales
Cuadro 5
INCIDENCIA RELATIVA Y DURACIÓN DE LAS PC Y PA SEGÚN TIPO DE SALIDA
(hacia el empleo anterior o un empleo nuevo), POR RAMA DE ACTIVIDAD Y
TAMAÑO DE LA EMPRESA. EPISODIOS DE EMPLEO QUE FINALIZAN EN EL AÑO 2004 O 2005
Panel A: rama de actividad
Perceptores de PC
Incidencia relativa
Nuevo
empleo
/Total
Perceptores de PA
Duración (días)
Incidencia relativa
Duración (días)
Empleo
anterior
/Total
Nuevo
empleo
Empleo
anterior
Total
Nuevo
empleo
/Total
Empleo
anterior
/Total
Nuevo
empleo
Empleo
anterior
Total
Ind. manufacturera
y energía
0,96
1,06
196
175
175
0,82
1,26
171
199
140
Construcción
1,15
0,81
142
190
135
1,36
0,48
146
112
147
Comercio
1,13
0,59
203
123
202
1,13
0,75
198
139
178
Hostelería
0,80
1,37
177
191
146
0,88
1,20
171
194
138
Transporte
0,98
1,14
202
168
163
0,71
1,58
135
159
196
Intermediación
financiera, alquiler
inmob. y servicios a
empresas
1,01
1,01
176
162
149
1,01
1,01
162
166
131
Educación
0,68
1,70
198
177
140
1,03
1,02
207
101
168
Sanidad
0,73
1,48
215
147
150
0,88
0,88
184
167
145
Otros servicios,
servicios personales y hogares
0,89
1,18
178
172
150
0,88
1,13
168
181
131
Total
179
181
159
169
192
143
Observaciones
(miles)
65,5
34,2
120,5
6,8
5,1
14,7
Panel B: tamaño de empresa
Perceptores de PC
Incidencia relativa
Perceptores de PA
Duración (días)
Nuevo
empleo
/Total
Empleo
anterior
/Total
Nuevo
empleo
Empleo
anterior
0
1,15
0,67
184
1-9 trabajadores
1,05
0,78
10-19 trabajadores
1,03
0,92
Incidencia relativa
Duración (días)
Total
Nuevo
empleo
/Total
Empleo
anterior
/Total
Nuevo
empleo
Empleo
anterior
Total
182
177
1,10
0,72
178
193
156
186
118
180
1,05
0,80
178
128
163
172
195
160
1,03
0,95
161
197
142
20-49 trabajadores
0,99
1,06
169
176
148
0,97
1,07
171
193
141
50-249 trabajadores
0,88
1,32
167
167
136
0,89
1,30
151
174
120
250+ trabajadores
0,81
1,48
184
166
139
0,88
1,38
160
177
122
Total
179
181
159
169
192
143
Observaciones
(miles)
65,5
34,2
120,5
6,8
5,1
14,7
Fuente: MCVL 2004-2007.
Además, como los sectores de hostelería e industria y energía utilizan las recontrataciones de manera relativa más intensa (en comparación con las entradas por nuevos empleos) y las duraciones del
desempleo con prestaciones hasta que se producen las recontrataciones son más largas que la media, puede concluirse que dichos sectores son subsidiados por el resto.
— 39 —
Por otro lado, Alba et al. (2012) estudian la relación entre la duración de las prestaciones por desempleo y las tasas de salida de los parados hacia un empleo nuevo o el anterior. Para tal propósito, distinguen entre perceptores de PC y PA y analizan si las tasas de salida del desempleo varían cuando
las prestaciones están llegando a su fin. Encuentran evidencia empírica de contratos implícitos entre
trabajadores y empresas, ya que los perceptores de PC tienden a volver a la misma empresa cuando
la prestación se va a agotar (esto no se observa para los perceptores de PA). Este resultado sugiere
que la duración de las prestaciones por desempleo tiene una influencia notable en el comportamiento de
las empresas a la hora de contratar a sus mismos trabajadores o a otros diferentes, y se confirma la
importancia de distinguir entre perceptores de PC y PA en el tránsito desde el SPD hacia el empleo.
5.4. Los subsidios cruzados
Idealmente, los trabajos empíricos que tratan de cuantificar los subsidios cruzados generados por la
financiación y el uso del SPD deberían utilizar algún indicador que aproximase el cociente entre lo
pagado en PC a los trabajadores despedidos por cada empresa y los impuestos (o las cotizaciones)
que cada empresa tiene que pagar. El grado en que este indicador fuese mayor o menor que uno
sería una medida de la cuantía del subsidio del sistema de PC a cada empleador por atender a un
trabajador despedido.
En EEUU, en ausencia de datos en el ámbito de las empresas sobre los impuestos de PC, los estudios empíricos construyen variables proxy (medias) de impuestos de PC por estados y por sectores
(véase, por ejemplo, Jurajda, 2004). Algunas excepciones de trabajos que cuentan con datos de empresas y llevan a cabo análisis desagregados son Anderson y Meyer (1993) para EEUU y Corak y
Chen (2003) para Canadá, aunque en estos estudios también realizan análisis por regiones y sectores. En nuestro caso, para estudiar el caso español, vamos a seguir la metodología de estos dos últimos estudios para descomponer el cociente sectorial entre prestaciones y contribuciones en
diferentes categorías, como veremos más adelante.
Los datos que vamos a emplear son datos anuales específicos por ramas de actividad elaborados a
partir de la información disponible en la MCVL, que permitirá construir cuantías anuales de salarios,
cotizaciones y prestaciones por desempleo para cada rama de actividad. Las ramas de actividad
agrupadas incluidas en el análisis son “industria extractiva y energía”, “industria manufacturera”,
“construcción”, “comercio”, “hostelería”, “transporte”, “intermediación financiera”, “alquiler de inmuebles y servicios a empresas”, “administración pública”, “educación”, “sanidad” y “otros servicios personales y a hogares” (se ha excluido la agricultura al no tenerse en cuenta el subsidio agrario). También
se distinguirá entre los trabajadores con contrato indefinido y con contrato temporal. Como cada año
los trabajadores pueden tener uno o varios contratos indefinidos y/o temporales, la suma de asalariados temporales e indefinidos puede ser mayor que el número total de trabajadores asalariados.
5.4.1. Descripción por ramas de actividad
Los cuadros 6 y 7 contienen las mismas variables mostradas en los cuadros anterior espero ahora
distinguiendo por ramas de actividad económica, para los años 2005 y 2012, respectivamente. En
ambos años las ramas en que los trabajadores obtienen ingresos salariales medios diarios por encima de la media nacional pertenecen a la industria extractiva y energía (105 y 108 euros) y el transporte (88 y 87 euros), principalmente, y en menor medida a la industria manufacturera (70 y 71 euros), la
administración pública (73 y 66 euros) y la sanidad (70 y 68 euros). En el resto de ramas de actividad
los ingresos de los asalariados se sitúan por debajo de la media nacional, siendo la hostelería (42 y
38 euros), el comercio (53 y 52 euros), la construcción (55 y 58 euros), el alquiler de inmuebles y
servicios a empresas (54 y 50 euros) y otros servicios personales y hogares (51 y 46 euros) los sectores con ingresos salariales más bajos. La educación es sólo superior a la media nacional en 2005 (no
así en 2012) y la intermediación financiera en 2012 (y no en 2005).
El mayor número de trabajadores asalariados se concentra en el comercio (2,2-2,1 millones en 2005
y 2012, utilizando datos ponderados), el alquiler de inmuebles y servicios a empresas (2 millones en
2005 y 1,5 millones en 2012) y la industria manufacturera (1,8 millones en 2005 y 1,5 millones en
2012). Destaca la caída de la construcción, que pasa de 1,6 millones en 2005 a 471 mil en 2012, y el
aumento de la sanidad, que pasa de 876 mil en 2005 a 1,2 millones en 2012.
— 40 —
54
73
62
Act. inmob. yserv. empr.
Adm. Pública
Educación
Nota: Sin información sobre País Vasco y Navarra.
Población
61
57
Intermed. financiera
Total
88
Transporte
70
42
Hostelería
51
53
Ot. servicios personales y hogares
55
Comercio
Sanidad
70
Construcción
105
Industria manufactur.
Industria extractiva y energía
Salario
diario
13.092.675
302
278
318
303
318
267
299
332
258
310
298
332
349
Duración
Asalariados
523.707
33.848
35.041
17.967
41.007
80.160
9.766
40.422
36.577
89.190
64.332
71.705
3.692
Total
69
55
75
71
82
65
63
98
45
58
63
75
115
Salario
diario
8.132.025
345
336
353
349
358
335
333
353
314
345
347
352
360
Duración
Indefinidos
325.281
19.029
20.461
10.183
22.585
40.641
6.279
32.799
22.092
68.018
21.753
58.384
3.057
Total
48
45
65
53
61
43
47
48
38
38
51
48
57
Salario
diario
6.072.700
246
230
283
261
273
220
254
266
199
223
277
254
298
Duración
Temporales
242.908
20.134
18.443
9.928
20.099
50.522
4.609
10.745
19.082
27.514
45.688
15.464
680
Total
26
24
26
24
26
25
26
28
23
24
29
28
30
Cuantía
diaria
1.753.800
118
117
111
109
122
115
123
118
118
128
111
126
140
Duración
Perceptores
DESCRIPTIVOS DEL SALARIO DIARIO Y LA CUANTÍA DIARIA DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO (en euros de 2011),
ASÍ COMO DE LA DURACIÓN (en días) DE LOS CONTRATOS DE LOS ASALARIADOS (total, temporales y/o indefinidos)
Y DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO, POR RAMA DE ACTIVIDAD. MCVL-2005
Cuadro 6
70.152
4.998
3.538
2.082
4.882
12.515
1.508
3.499
8.182
9.602
11.949
7.218
179
Total
58
52
38
87
61
50
66
57
68
46
60
Construcción
Comercio
Hostelería
Transporte
Intermed. financiera
Act. inmob. yserv. empr.
Adm. Pública
Educación
Sanidad
Ot. servicios personales y hogares
Total
Nota: Sin información sobre País Vasco y Navarra.
Población
71
108
Industria manufactur.
Industria extractiva y energía
Salario
diario
12.221.425
294
267
320
300
313
262
271
325
240
305
263
322
346
Duración
Asalariados
488.857
29.174
47.899
23.447
37.585
61.064
29.595
47.792
47.077
84.687
18.873
58.400
3.264
Total
67
51
73
65
76
58
69
96
42
57
62
74
115
Salario
diario
8.115.525
342
336
356
346
360
336
331
348
310
341
328
347
356
Duración
Indefinidos
324.621
16.730
29.803
13.305
22.810
31.534
17.463
39.275
26.937
66.273
9.906
47.758
2.827
Total
45
40
63
49
52
41
49
46
34
35
53
54
62
Salario
diario
4.751.350
212
200
271
254
243
198
194
231
168
192
195
216
283
Duración
Temporales
190.054
15.654
20.907
12.197
15.589
34.217
13.637
10.290
24.350
21.454
9.645
11.659
455
Total
24
21
25
24
24
22
25
27
21
23
27
30
31
Cuantía
diaria
2.918.825
145
143
139
120
152
148
166
144
137
150
168
129
151
Duración
Perceptores
DESCRIPTIVOS DEL SALARIO DIARIO Y LA CUANTÍA DIARIA DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO (en euros de 2011),
ASÍ COMO DE LA DURACIÓN (en días) DE LOS CONTRATOS DE LOS ASALARIADOS (total, temporales y/o indefinidos)
Y DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO, POR RAMA DE ACTIVIDAD. MCVL-2012
Cuadro 7
116.753
7.084
7.247
5.089
6.422
17.107
10.664
7.549
17.185
16.587
7.466
14.023
330
Total
Instituto de Estudios Fiscales
Al distinguir entre asalariados temporales e indefinidos por ramas de actividad, aquellos con contrato
indefinido reciben en promedio un salario diario real mayor que aquellos con contrato temporal en
ambos años. El salario promedio de los trabajadores indefinidos es menor en 2012 que en 2005 en
todas las ramas de actividad, a excepción de la industria extractiva y energía, y la intermediación
financiera. Algo similar sucede con el salario promedio de los trabajadores temporales, ya que es
mayor en 2012 que en 2005 en dichas ramas así como en industria manufacturera y construcción,
pero es menor en el resto de ramas de actividad.
En cuanto a la cuantía de las prestaciones por desempleo, en ambos años sucede que el trabajador
promedio que pertenecía a la industria extractiva y la energía, la industria manufacturera, la construcción, el transporte, la intermediación financiera y la sanidad (estos dos últimos sólo en 2012) percibe
cuantías superiores a la media nacional, mientras que en el resto de ramas de actividad sucede al
contrario.
Finalmente, en cuanto al número de perceptores por desempleo, las ramas con mayor presencia son
la construcción y el alquiler de inmuebles y servicios a empresas, con alrededor de 300 mil (utilizando
datos ponderados) en 2005. En 2012 se notan cambios sustanciales. Continúa el sector del alquiler
de inmuebles y servicios a empresas como el más numeroso, con más de 400 mil; disminuye el sector de la construcción de 300 mil en 2005 a 186 mil en 2012; y aumenta de manera notable el número
de los perceptores del sector de intermediación financiera (al pasar de 38 mil a 266 mil) así como de
la industria manufacturera (que pasa de 180 mil a 350 mil), el comercio (crece de 240 mil a 414 mil) y
la hostelería (204 mil a cerca de 429 mil).
5.4.2.
Cálculo de los subsidios cruzados sectoriales
Utilizando los datos de la MCVL descritos anteriormente, al disponer de información sobre los salarios
y las prestaciones, es posible calcular las cotizaciones pagadas y las prestaciones recibidas en los
agregados de los sectores de actividad económica (no podemos realizar los cálculos al nivel desagregado de las empresas puesto que la MCVL no es representativa de las mismas, no disponiendo
de toda la información relativa a las empresas en que trabajan los individuos). Además, es posible
llevar a cabo la descomposición del ratio sectorial entre prestaciones por desempleo y contribuciones
((Bi/Ti)/R) en diferentes categorías, tal como hacen Anderson y Meyer (1993a) y Corak y Chen (2003)
(véase el apartado 3.3.1). En concreto:
En esta ecuación, ni representa el número total de perceptores de prestaciones por desempleo en
cada rama de actividad i; di es la duración media (en días) de las prestaciones de dichos trabajadores; bi es la cuantía (diaria) de las prestaciones en euros; wi es el total de salarios de la rama de actividad i; y ti es el tipo contributivo medio. De este modo, el producto ni di bi representa las prestaciones
totales pagadas en cada rama de actividad, mientras que el producto ti wi representa las contribucio25
nes totales en la misma. Las variables sin el subíndice i se refieren al total de la economía .
Los cuadros 8 y 9 presentan la descomposición de cada término descrito por rama de actividad para
26
los años 2005 y 2012, respectivamente .
25
Bi son las prestaciones recibidas por los trabajadores en la rama de actividad i durante el periodo considerado;Ti son las
contribuciones pagadas por las empresas de la rama de actividad o región i; y R (que es igual a ΣBi/ΣTi) es el cociente entre las
prestaciones y las contribuciones en el total de la rama de actividad. La razón de dividir entre R es que permite una normalización adecuada, además de que a largo plazo puede diferir de 1 por diferentes causas (por ejemplo, por cambios en las prestaciones o el desempleo). De esta forma, el resultado representa el exceso de prestaciones sobre contribuciones para cada
sector que prevalecería si el programa estuviera en equilibrio.
26
En estos cuadros, “t” se fija con un valor de 7,55 por 100 como tipo de cotización de los contratos indefinidos para el año
2005 y de 7,05 por 100 para el año 2012, y con un valor de 8,63 por 100 como tipo de cotización de los contratos temporales.
Este último es una media ponderada que tiene en cuenta los tipos diferentes y el peso que tienen los contratos temporales a
tiempo completo y a tiempo parcial; en particular, 8,63 por 100 = [(2/3)·8,3 por 100 + (1/3)·9,3 por 100].
— 43 —
En cada cuadro, la columna (1) recoge la distribución sectorial del volumen de perceptores de prestaciones por desempleo (cociente ni/n), lo que supone una aproximación a la tasa de despidos de cada
sector; la columna (2) refleja la duración relativa de las prestaciones en relación con la media (cociente di/d); la columna (3), la cuantía relativa de las prestaciones en relación con la media (cociente bi/b);
y la columna (4) recoge la contribución relativa de las cotizaciones salariales en relación con el total
(cociente tw/tiwi). En relación con este último, para que su lectura resulte más sencilla, la columna (5)
ofrece su inversa (1/(tw/tiwi)=tiwi/tw), que puede interpretarse como la distribución sectorial del volumen de cotizaciones. La comparación entre las columnas (1) y (5) permite comprobar si los sectores
contribuyen al SPD mediante cotizaciones en la misma medida o no en relación con su aportación de
desempleados al volumen de perceptores de prestaciones.
La columna (6) se obtiene como resultado de multiplicar las cuatro primeras columnas para obtener el
ratio de prestaciones sobre contribuciones (RBT). Un RBT mayor que uno significa que la rama de
actividad correspondiente está siendo subsidiada por otras porque los trabajadores desempleados de
dicho sector están percibiendo más prestaciones en relación con las cotizaciones que han efectuado
sus empleadores. En cambio, un RTB menor que uno implica lo contrario.
Comentamos primero los resultados referidos a los sectores de actividad económica. Fijándonos en
las cifras relativas al RBT, hostelería (2,414) y construcción (1,606) son los sectores que fueron subsidiados en mayor grado en el año expansivo 2005, seguidos por intermediación financiera (1,307),
alquiler de inmuebles y servicios a empresas (1,306) y otros servicios personales y a hogares (1,219).
Por el contrario, el resto de sectores subsidian a los anteriores, destacando la industria extractiva y
energía (0,271) y el transporte (0,464), seguidos en menor medida por la industria manufacturera, la
administración pública, la educación y la sanidad, con ratios que oscilan entre 0,57 y 0,75.
Esta pauta permanece en el año recesivo 2012, ya que los sectores subsidiados y subsidiadores no
cambian respecto al 2005. Sin embargo, sí se altera la magnitud del RBT, aumentando la dispersión
sectorial. Por lo que respecta a las ramas subsidiadas, la construcción, sobre todo, y la intermediación financiera y el alquiler de inmuebles y servicios a empresas, en menor medida, presentan unos
RBT más elevados que los que tenían en 2005;pero a la vez disminuye algo el correspondiente a la
hostelería y los otros servicios personales y a hogares. En cuanto a los sectores que subsidian, la
magnitud del RBT se mantiene estable en las dos ramas que más subsidian y en educación, pero se
produce un incremento notable en la correspondiente a la industria manufacturera y una reducción en
la de la administración pública y la sanidad. Para finalizar, hay que señalar el caso del sector del comercio, puesto que se trata de la única rama que, aunque subsidia en ambos años, presenta un RBT
muy cercano a uno.
Puede darse un paso más y examinar detalladamente los factores que explican (de forma mecánica)
los RBT de los sectores y su evolución en el tiempo. Así, por ejemplo, puede verse que la razón por la
que la rama de industria extractiva y energía presenta un RBT muy reducido (tanto en 2005 como en
2012) se debe tanto a que la incidencia del desempleo es muy baja (su contribución al volumen de
perceptores de prestaciones es marginal) como a que, aunque realiza una cantidad de cotizaciones
escasa en relación con el total, ésta es superior a su contribución al volumen de perceptores. Y eso a
pesar de que tanto la duración de los episodios de desempleo cubierto como la cuantía de las prestaciones se encuentran por encima de la media sectorial. Algo similar sucede en el caso del transporte,
aunque en esta rama la duración del desempleo se encuentra más cercana a la media.
En el lado contrario se encuentra el sector de la construcción, que presenta un RBT elevado en 2005
como consecuencia de una gran incidencia del desempleo, lo que significa que su contribución al
volumen de perceptores de prestaciones es muy relevante (dicha contribución era la segunda más
elevada), de una cuantía de las prestaciones por encima de la media y de unas cotizaciones relativamente escasas en relación con su aportación al volumen de perceptores, aunque las duraciones del
desempleo son inferiores a la media. Lo que resulta interesante es ver porqué se produce un incremento tan considerable en su RBT de 2005a 2012(pasa de 1,606 a 2,426). Ello es consecuencia,
sobre todo, de que, a pesar de que tanto la incidencia en la percepción de prestaciones por desempleo (columna (1)) como las cotizaciones al sistema (columna (5)) se han reducido considerablemente, las segundas lo han hecho en mayor proporción que la primera (69 por 100 frente a 62 por 100).
También ha influido el aumento de la duración de los episodios, que ha sobrepasado la media y ha
convertido a la construcción en el sector con la duración media más prolongada.
— 44 —
Instituto de Estudios Fiscales
Cuadro 8
DESCOMPOSICIÓN DE LA RATIO SECTORIAL ENTRE PRESTACIONES Y CONTRIBUCIONES (RBT)
EN DIFERENTES COMPONENTES, POR RAMA DE ACTIVIDAD. MCVL-2005
ni/n (1)
di/d (2)
bi/b (3)
tw/tiwi (4)
tiwi/tw (5)
RBT (6)
Ind. extractiva y energía
0,003
1,182
1,141
78,692
0,013
0,271
Ind. manufact.
0,103
1,064
1,077
16,274
0,159
0,739
Construcción
0,170
0,940
1,106
19,067
0,110
1,606
Comercio
0,137
1,080
0,944
16,764
0,148
0,944
Hostelería
0,117
0,996
0,895
23,237
0,043
2,414
Transporte
0,050
1,001
1,090
18,534
0,117
0,464
Intermediación financiera
0,021
1,042
1,025
56,954
0,018
1,307
Act. inmobiliarias y serv. a
empresas
0,178
0,973
0,978
17,698
0,130
1,306
Admin. Pública
0,070
1,035
0,989
10,494
0,095
0,747
Educación
0,030
0,927
0,936
26,920
0,037
0,693
Sanidad
0,050
0,939
1,021
11,804
0,085
0,571
Ot. serv. personales y
hogares
0,071
0,993
0,918
18,759
0,053
1,219
Total
1,000
1,000
1,000
11,000
1,000
1,000
Nota: Sin información sobre País Vasco y Navarra.
Cuadro 9
DESCOMPOSICIÓN DE LA RATIO SECTORIAL ENTRE PRESTACIONES Y CONTRIBUCIONES (RBT)
EN DIFERENTES COMPONENTES, POR RAMA DE ACTIVIDAD. MCVL-2012
ni/n (1)
di/d (2)
bi/b (3)
tw/tiwi (4)
tiwi/tw (5)
RBT (6)
Ind. extractiva y energía
0,003
1,042
1,258
76,986
0,013
0,285
Ind. manufact.
0,120
0,890
1,253
16,914
0,145
0,926
Construcción
0,064
1,155
1,104
29,777
0,034
2,426
Comercio
0,142
1,031
0,951
16,660
0,150
0,928
Hostelería
0,147
0,946
0,859
18,760
0,053
2,243
Transporte
0,065
0,993
1,105
16,703
0,149
0,476
Intermediación Financiera
0,091
1,143
1,048
17,378
0,058
1,903
Act. inmobiliarias y serv. a
empresas
0,147
1,019
0,921
10,099
0,099
1,389
Admin. Pública
0,055
1,047
0,979
11,193
0,089
0,631
Educación
0,044
0,827
0,977
19,889
0,050
0,700
Sanidad
0,062
0,954
1,016
18,011
0,125
0,482
Ot. serv. personales y
hogares
0,061
0,984
0,861
22,071
0,045
1,134
Total
1,000
1,000
1,000
11,000
1,000
1,000
Nota: Sin información sobre País Vasco y Navarra.
El caso de la intermediación financiera es diferente al de la construcción. Tomando como referencia el
año 2005, puede verse que su incidencia de desempleo y la cantidad de cotizaciones en relación con
el total eran bajas, aunque la cuantía y la duración de las prestaciones se encontraba ligeramente por
encima de la media. Sin embargo, en 2012 su contribución a la entrada de perceptores en el SPD ha
crecido sustancialmente (se ha multiplicado casi por cinco) y, aunque su participación en las cotizaciones ha aumentado, no lo ha hecho en la misma proporción que el incremento de perceptores.
— 45 —
Finalmente, en el sector de la hostelería apenas ha cambiado el comportamiento de los factores
subyacentes del RBT entre los dos años considerados, explicando en ambos momentos su elevado
valor tanto su elevada contribución a la incidencia del desempleo (que incluso ha aumentado en
2012) como su pequeña cantidad de cotizaciones en relación con la cantidad de perceptores que
envía al SPD.
6. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Este informe ha tratado de cubrir tres objetivos fundamentales. En esta sección se resumen los resultados referidos a cada uno de ellos. Posteriormente se ofrecen algunas reflexiones que pueden servir
como punto de partida para informar posibles decisiones de política económica en relación con la
financiación del SPD.
6.1. Resumen
El primer objetivo del informe consistía en presentar los elementos esenciales de un sistema de protección por desempleo de experience rating, en el que se recurre a un impuesto sobre los despidos
para financiar dichas prestaciones y el tipo de cotización de cada empresa depende de las prestaciones pagadas a los trabajadores que ha despedido recientemente, es decir, de su historial reciente de
despidos. El sistema más cercano (aunque incompleto) es el que funciona (con diferentes métodos)
en EEUU. Sus principales características son las siguientes.
Primero, las empresas pagan contribuciones para financiar el SPD, mientras que los gobiernos estatales se encargan de administrar el programa y el gobierno federal devuelve a los estados los gastos
de administración. La idea de su funcionamiento consiste en ahorrar en los periodos expansivos de la
economía para poder pagar las prestaciones en épocas recesivas, lo que a su vez debe contribuir a
suavizar los ciclos económicos.
Segundo, las contribuciones estatales se basan en tablas de tipos mínimos y máximos que se aplican a la base imponible salarial fijada por cada estado, que debe ser al menos igual a la base federal. El tipo que pagan los empleadores depende de su historial de despidos (su ER), que hace
variar los tipos de acuerdo con las cantidades de prestaciones por desempleo que han recibido sus
trabajadores en años anteriores. Los empleadores con una historia previa de muchos despidos
están sujetos al tipo fijado más elevado, mientras que aquellos que han despedido poco están sujetos al tipo más bajo.
Tercero, existen cuatro métodos para financiar las PC: reserve ratio (RR), benefit ratio (BR), benefitwage-ratio (BWR) y payroll variation (PV). El sistema RR (utilizado por 33 estados)establece un impuesto pagado cada año por cada empresa que es una función de la diferencia entre las
contribuciones pagadas por ésta y las prestaciones percibidas por sus extrabajadores despedidos
dividida por la nómina promedio de los trabajadores. El sistema BR (utilizado por 17 estados) fija un
tipo impositivo que resulta del cociente entre las prestaciones percibidas por los trabajadores anteriores de la empresa y el salario medio. Respecto a los otros dos sistemas (utilizado por tres estados), el
BWR calcula el ER con la información basada en la proporción de las nóminas pagadas por las empresas a los trabajadores que fueron despedidos durante un periodo base, mientras que el PV se calcula
según la variación en la nómina de las empresas en cada trimestre (sobre un periodo de tres años).
El segundo objetivo tenía que ver con los efectos que pueden provocar los SER imperfectos o parciales. Debe señalarse que en todos los SPD de tipo contributivo de los países desarrollados (con la
excepción de EEUU) se utilizan cotizaciones sobre el trabajo uniformes para financiar las prestaciones. Este método de financiación afecta a las decisiones de despido de las empresas, ya que los
empleadores no tienen en cuenta el coste que se impone al sistema si los trabajadores son despedidos y reciben prestaciones, y genera subsidios cruzados entre sectores y empresas, porque aquellas
con menor movilidad laboral (menos despidos) subsidian a los que tienen mayor movilidad laboral
(mayores despidos), distorsionando la asignación de recursos entre sectores y empresas.
Los SER tratan de resolver o, al menos, paliar en parte estos dos problemas. Pero solo un SER
perfecto podría hacerlo. Un sistema parcial (como el que funciona en EEUU) no lo consigue. De
— 46 —
Instituto de Estudios Fiscales
hecho, a partir de la revisión de la literatura teórica y empírica existente se pueden extraer dos resultados básicos.
El primero es que los tipos máximos fijados (por los estados) son generalmente demasiado bajos
para asegurar que el SER traspase completamente los costes de las prestaciones de sus extrabajadores a los empleadores de elevada rotación. Esto implica que las empresas pueden esperar
pagar unos impuestos en el futuro que son inferiores al coste total de las prestaciones percibidas por
sus trabajadores, lo que tiene un efecto incentivo para que las empresas ajusten sus fluctuaciones de
demanda a través de contratos implícitos con sus trabajadores. Esta imperfección del sistema aumentaría el desempleo total al incrementar el desempleo vinculado a los despidos temporales (por hacer
más barato el despido adicional, a partir de un cierto umbral). Algunos trabajos teóricos llegan al resultado de que solo un SPD con ER completo podría operar eficientemente, puesto que el coste que
un despido impone en el sistema es perfectamente internalizado, de manera que moverse hacia un
SER completo contribuiría, en principio, a aumentar el empleo y reducir el paro.
El segundo resultado es el que tiene que ver con los subsidios cruzados entre empresas, que consiste en que hay empleadores que son subsidiados a través del sistema de protección (puesto que el
gasto en prestaciones que hacen los trabajadores que despiden es superior a los ingresos que generan mediante cotizaciones) mientras otros empleadores subsidian a los primeros. Un sistema con ER
completo eliminaría este problema y contribuiría a mejorar la asignación de los recursos entre empresas y sectores.
El tercer objetivo del informe consistía en examinar para el caso español los dos principales inconvenientes que presentan los SPD que carecen de experience rating (y los SER incompletos) que se han
comentado anteriormente gracias a la generación de datos de salarios, contribuciones y prestaciones
por desempleo a partir de la Muestra Continua de Vidas Laborales (MCVL) para los años 2005 y 2012.
En primer lugar, se ha analizado el efecto sobre el desempleo y las transiciones entre la ocupación y
el paro. La conclusión a la que se ha llegado es que la combinación del uso intenso de contratos temporales y la falta de un SER en España implica que ciertas empresas tengan menores costes al despedir a sus trabajadores (al menos desde la perspectiva de la financiación del SPD) y enviarlos al
SPD, haciendo que las recontrataciones de los mismos trabajadores sean muy comunes en el mercado laboral español: alrededor de un tercio de los trabajadores que pierden un empleo vuelven a la
misma empresa después de un periodo de desempleo de prestaciones.
En segundo lugar, se ha cuantificado el grado de subsidio cruzado de la economía española entre
sectores de actividad económica en los años 2005 y 2012.Se ha calculado el ratio entre prestaciones
y cotizaciones (RBT) a partir del cociente entre el producto de la incidencia de las prestaciones por
desempleo, la duración de las prestaciones y su cuantía, por una parte, y las contribuciones relativas
de las cotizaciones salariales, por otra parte.
El resultado de este ejercicio empírico es que, tanto en años de expansión como de recesión, algunas
ramas de servicios (hostelería, intermediación financiera, y alquiler de inmuebles y servicios a empresas), junto con el sector de la construcción, son sectores subsidiados a través del SPD (en el sentido
de que pagan una menor cantidad de cotizaciones en relación con las prestaciones por desempleo
que reciben sus trabajadores parados). El resto de sectores, en particular las ramas industriales (extractiva y energía, y manufacturera) y otros servicios (educación, sanidad, transporte y administración
pública), subsidian a los primeros. En 2012 la dispersión sectorial de los RBT ha tendido a aumentar
con respecto a 2005, porque tanto algunas ramas subsidiadas (construcción, intermediación financiera, alquiler de inmuebles y servicios a empresas) como algunas ramas subsidiadoras (administración
pública, sanidad) lo son proporcionalmente más.
En resumen, nuestros resultados muestran que el ratio prestaciones/contribuciones puede variar con
el ciclo económico, aumentando o disminuyendo el grado de subsidio cruzado, pero que dichos subsidios son bastante persistentes entre ramas de actividad. La existencia y la persistencia de los subsidios cruzados tienen efectos sobre la eficiencia de la economía, ya que los sectores y las empresas
subsidiadas tenderán a ser más grandes de lo que serían en ausencia de dicho subsidio, mientras
que los sectores y las empresas que son contribuyentes netos serán más pequeños que en ausencia
de subsidio, lo que implica que habrá una asignación inadecuada de los recursos que lleva a una
pérdida de eficiencia.
— 47 —
6.2. Reflexiones finales
Para terminar, el informe ofrece algunos resultados de interés que pueden servir para informar la
toma de decisiones de política económica en relación con la financiación del SPD. Esto nos lleva a
plantear las siguientes reflexiones.
1. El SPD sería capaz de financiarse a lo largo del ciclo económico si se cumplen varios requisitos:
– Primero, si cualquier exceso de cotizaciones sobre prestaciones en épocas expansivas no
se compromete en otros objetivos ajenos al SPD (como la bonificación de cuotas para incentivar la contratación, que ha consumido recursos de una cuantía equivalente a unos
2.000 millones anuales en el periodo 1998-2004 y a 3.000 millones anuales en el periodo
2005-2011), sino que se destina a un fondo destinado a utilizarse en épocas recesivas
cuando los ingresos por cotizaciones disminuyen y los gastos por prestaciones aumentan.
– Segundo, eso sería aún más cierto si las cotizaciones por desempleo se empleasen exclusivamente para el pago de las prestaciones contributivas, financiándose los subsidios asistenciales con cargo a los presupuestos generales del Estado. Esto permitiría la disminución
de los tipos de cotización por desempleo que pagan las empresas.
2. Algunos inconvenientes que plantea el funcionamiento actual del SPD son los siguientes: la
existencia de incentivos a su uso como un sistema de complemento de rentas, como si las
prestaciones fuesen un pago salarial más que algunas empresas hacen a sus trabajadores; el
mayor uso de los despidos (temporales) como consecuencia de la ausencia de experience rating
y la existencia, por tanto, de una mutualización o socialización de los costes de despido; y la
persistencia de un subsidio cruzado entre empresas en el sentido de que las empresas que
despiden menos subisidian indirectamente a las que despiden más. Una forma de reducir la
importancia de dichos problemas consistiría en implantar un sistema de experience rating parcial en el que los tipos de cotización por desempleo se encuentren modulados en función de la
historia de despidos de las empresas. Como un primer paso, para no hacer el sistema muy
complejo, se podrían establecer tres (o cinco) tramos, de forma que las empresas con menos
despidos en el pasado pagarían unas cotizaciones inferiores a la media y las empresas con
27
más despidos en el pasado pagarían unas cotizaciones superiores a la media . Además,
aquellas que mantuvieran sus buenos/malos resultados en términos de despidos a lo largo de
un determinado periodo de tiempo recibirían una rebaja/recargo de sus tipos. Estos tramos
podrían diseñarse a nivel regional.
3. Habría que estudiar la posible relación entre las prestaciones por desempleo y las indemnizaciones por despido o terminación de la relación laboral. En este sentido, debe recordarse que
en la reforma laboral de 2010 (Disposición Adicional Décima de la Ley 35/2010) se estableció
el mandato de poner en marcha un Fondo de Capitalización para los Trabajadores (FCT) que
no se llevó a efecto. A partir de la información suministrada en el informe elaborado por los expertos (véase Ministerio de Trabajo e Inmigración, 2011), puede deducirse que con un tipo de
cotización a la Seguridad Social entre el 0,5 por 100 y el 1 por 100 podría hacerse frente a las
cantidades necesarias para pagar las indemnizaciones por despido a lo largo del ciclo económico y llegar a cubrir años con tasas de despido de hasta el 10 por 100 de los asalariados indefinidos (es decir, el peor año de la etapa recesiva). Cualquier cifra por encima de las
mencionadas permitiría la acumulación de fondos que se podrían destinar al complemento de
pensiones cuando los trabajadores se jubilen, al estilo del fondo austriaco de indemnización
28
por despido . En este FCT la obtención de los recursos requeridos podría llevarse a cabo sin
elevar las cotizaciones sociales a través de la reasignación de otras, como las cotizaciones por
desempleo o las de accidentes de trabajo, reduciendo éstas en media para acomodar el incremento de las cotizaciones para el FCT.
27
Por ejemplo, en el caso de cinco tramos, los tipos a cargo del empresario podrían ser: 3 por 100, 4 por 100, 5 por 100, 6 por
100 y 7 por 100; y en el caso de tres tramos: 3 por 100, 5 por 100 y 7 por 100. También se podría plantear que dichos tipos
aumentasen o disminuyesen en función del ciclo económico, estableciendo de antemano un criterio claro (por ejemplo, en
función de la evolución de la tasa de variación del PIB, de la tasa de paro o de algún otro indicador).
28
Recordemos que en este fondo, que se aplica a todas las empresas y los trabajadores, independientemente de la modalidad de contratación que se utilice, fija una contribución del 1,53 por 100 del salario mensual bruto que tienen que pagar los
empleadores, de la cual en torno a 0,3 por 100 representa el coste relacionado con la indemnización por despido mientras que
el resto corresponde a la aportación a los trabajadores que servirá para mejorar su pensión de jubilación.
— 48 —
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