DICTAMEN ( Expediente 49/2004)

DICTAMEN 56 / 2004
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de
la Administración derivada de perjuicios ocasionados por la sustracción de bienes en las
dependencias provisionales del Centro de Salud de Caspe (Zaragoza).
De los ANTECEDENTES resulta:
Primero.- Mediante escrito fechado el día 26 de mayo de 2003, remitido por correo
certificado el día 27 siguiente y con registro de entrada en el Servicio Aragonés de la Salud
en Zaragoza el día 30 de los mismos mes y año, L.C., Coordinadora de Equipo del Centro
de Salud de Caspe, formuló una reclamación de responsabilidad patrimonial de la
Administración sanitaria por los daños derivados de la sustracción de bienes a ella
pertenecientes, hecho acaecido en las dependencias provisionales del citado Centro, hecho
acaecido, según señala, “a las 3 de la noche del día 1 de mayo de 2003”.
Concreta la reclamante el alcance de la sustracción al indicar que ésta comprendió un
ordenador portátil, y del bolso unas gafas de sol y dinero. A su vez, encontró abierta la
ventana de la consulta y la persiana destrozada. Alega asimismo la reclamante la solicitud
que se efectuó a la Gerencia del Área para tratar sobre la seguridad del edificio, habiéndose
estimado más importante facilitar la salida que instalar rejas para proteger ventanas, y que
la utilización de su ordenador en el Centro era algo conocido y necesario por la deficiente
dotación de medios de esta naturaleza, ya que tan sólo se contaba en el momento en que
se produjeron los hechos con un equipo ubicado en el servicio de admisión prioritariamente
destinado a la realización de la tarjeta sanitaria, siendo doce los profesionales sanitarios de
plantilla.
Segundo.- A las once horas del día 1 de mayo de 2003, L.C. formuló denuncia en el
Puesto de la Guardia Civil de Caspe en cuyo extracto consta: “Robo en interior Centro de
Salud, tras entrar autores desconocidos, robando siguientes efectos: mini cadena propiedad
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del Centro; cartera con 300 euros, de su propiedad; gafas de sol marca Polaroi, de su
propiedad: ordenador portátil marca Airis, de su propiedad.- Valoración 2380 EUROS”.
Tercero.- Posteriormente, mediante escrito fechado el día 4 de junio de 2003, la Sra.
L.C. señaló la producción de nuevos hechos de carácter análogo en la madrugada del día
25 de mayo, reiteró la falta de seguridad de las dependencias del Centro e indicó que “en
las actuales circunstancias no se nos puede pedir responsabilidad de las consecuencias
que deriven de estos u otros posibles hechos, ya que no disponemos de los medios
adecuados para la custodia y salvaguarda de nada”.
Cuarto.- Iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración,
según comunicación del Secretario General Técnico del Departamento de Salud y
Consumo, de fecha 17 de julio de 2003, dirigida a la reclamante, se ha aportado al
expediente fotocopias de las fotografías de las instalaciones provisionales, consistentes en
unos módulos prefabricados, y la copia de un escrito del Director Gerente de Atención
Primaria, Áreas 2 y 5, fechado el día 10 de junio de 2003, en el que solicitó de la
Comandancia de la Guardia Civil un incremento de la vigilancia de las instalaciones hasta la
puesta en funcionamiento del edificio rehabilitado.
Quinto.- La Encargada de Área de prevención de riesgos laborales y un Técnico de
prevención de estos riesgos del Departamento de Salud y Consumo, en un informe, carente
de fecha, pusieron de manifiesto (apartado 10 del informe) que “con la excepción de las
ventanas de la vivienda, el resto no disponen de protección exterior lo que supone un
posible riesgo de agresión ya que la altura de la ventana al suelo permite un fácil acceso
desde el exterior”. En el croquis levantado al efecto, incluido en el informe, se indica que la
altura desde la ventana a la base del módulo prefabricado por el exterior es de 143
centímetros y 98 centímetros por el interior. Asimismo, entre las “conclusiones y medidas
preventivas” del informe figura (apartado 10) la siguiente: “Evitar el riesgo de agresiones de
los trabajadores (sic) mediante protección exterior de las ventanas, vigilancia etc.”.
Sexto.- También consta en el expediente que el Director Gerente de Atención Primaria
-Áreas 2 y 5- mediante escrito de 8 de julio de 2003 dirigido a la Secretaria General Técnica
del Departamento de Salud y Consumo, puso de manifiesto, además de la solicitud a la
Comandancia de la Guardia Civil de un incremento de la vigilancia de las instalaciones
provisionales, que “se ha dado orden a la empresa instaladora de la actual sede provisional
del Centro, para que se coloquen rejas en todas las ventanas de modo que se impida la
intrusión en el recinto por esos espacios” con la finalidad de mejorar la seguridad,
añadiendo que “esta Dirección Gerencia, sin entrar en aspectos puntuales que habrían de
ser matizados, pero que no interfieren la cuestión principal del caso, se ve impelida a
aceptar en términos generales los hechos expuestos por la reclamante, que hasta el
momento no se han producido en ningún otro centro y los considera extraordinarios. Por
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consiguiente, esta Dirección Gerencia vería procedente una resolución por la que L.C. fuera
resarcida del perjuicio económico por ella sufrido”, que valora en 2.192 euros, importe del
valor del ordenador, de las gafas de sol y del dinero sustraído, adjuntando a tal efecto la
reclamante los justificantes de las adquisiciones de los bienes y una declaración jurada del
importe del dinero robado.
Séptimo.- Concedido trámite de audiencia a la Sra. L.C. ésta compareció y se le dio
vista del expediente, “retirando copia íntegra”.
Octavo.- El Consejero de Salud y Consumo, con escrito de fecha 12 de marzo de
2004, que ha tenido entrada en el Registro de la Comisión Jurídica Asesora el día 16
siguiente, “de conformidad con el artículo 12 del Reglamento por el que regula el
procedimiento de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración”, ha
remitido el expediente, debidamente foliado y con un índice de documentos, en el que
constan las actuaciones habidas en el procedimiento instruido y la propuesta de resolución.
Esta propuesta es favorable a la estimación parcial de la reclamación y,
consiguientemente, la procedencia de indemnizar a la Sra. L.C. en la cuantía de 1.892 €. En
ella se dan como hechos probados: 1)- la prestación de servicios por la reclamante en el
Centro de Salud de Caspe; 2)- la instalación provisional del Centro en módulos
prefabricados, ubicados en un “solar”, con protección de rejas únicamente en las ventanas
del destinado a vivienda; 3)- el relato de los hechos efectuado por la reclamante; 4)- los
datos y criterios contenidos en el informe del Servicio de Protección de Riesgos Laborales;
5)- la denuncia de los hechos ante la Guardia Civil, y 6)- la producción de hechos análogos
en otra fecha del mismo mes.
A su vez, se fundamenta la propuesta en la existencia “de una relación de causalidad
entre el funcionamiento del servicio público, entendido éste no de forma estricta o técnica,
como admite la jurisprudencia, y los daños causados al particular” por concurrir una acción u
omisión por parte de la Administración de la que deriva de forma directa el daño y, por tanto,
imputable a ella, ya que las instalaciones provisionales del Centro de Salud de Caspe no
reunían las condiciones de seguridad para las personas que en este Centro realizaban su
trabajo en la fecha en que se produjeron los hechos, que, “además, lo prestan en jornada
nocturna, y se encuentran situadas en medio de un solar, sin que exista un servicio de
vigilancia, al menos durante la noche”. El importe de la indemnización antes cuantificada
comprende el valor del ordenador portátil y el de las gafas de sol, acreditados mediante
apuntes de la correspondiente entidad financiera y un resguardo correspondiente a una
tarjeta de crédito, pero no así el importe del dinero por ser insuficiente a tal efecto la
declaración jurada y por constituir el bolso un objeto personal que debe custodiarse de
forma continuada, máxime cuando la reclamante se encuentre descansando en el módulo
destinado a vivienda.
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CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que
legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón según el
artículo 56.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón,
precepto que ha de ponerse en relación con el artículo 12.1 del Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad
Patrimonial, aprobado por el R.D. 429/1993, de 26 de marzo, y corresponde la emisión del
Dictamen a la Comisión Permanente en virtud de lo dispuesto en el artículo 64.1, en relación
con el artículo 63.1, ambos de la Ley antes citada.
II
Esta Comisión, a la vista del expediente remitido, en el que documentalmente constan
las actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, correctamente efectuadas, ha
de pronunciarse acerca de si procede o no estimar la reclamación de indemnización
efectuada por L.C. por los daños que le fueron producidos en las dependencias
provisionales del Centrote Salud de Caspe.
Por mandato del artículo 12.2 del texto reglamentario, aprobado por el R.D. 429/1993,
anteriormente mencionado, se ha de concretar específicamente en este Dictamen si
procede entrar a considerar las cuestiones de fondo sobre la existencia o no de relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños sufridos por la Sra. L.C.,
con valoración, en su caso, de los daños causados y las cuantías y modo de la
indemnización, con base en los criterios legales aplicables.
III
En el Derecho español vigente, y en relación con la institución de la responsabilidad
patrimonial de la Administración, el artículo 106.2 de la Constitución atribuye a los
particulares el derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan
los demás requisitos dispuestos en el Ordenamiento Jurídico, constituido a estos efectos por
los artículos 139 y ss. de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común y las normas con ellos concordantes, así como las que
los desarrollen.
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IV
Sabido es, como ha tenido ocasión de indicar el Tribunal Constitucional en su
Sentencia 109/1997, de 2 de junio, que el derecho a la indemnización de los daños y
perjuicios exige la concurrencia de una serie de factores. En el esquema de este concepto,
el primero y principal de sus elementos estructurales es la lesión patrimonial equivalente por
su contenido a cualquier daño o perjuicio, en la doble modalidad clásica desde la antigua
Roma, del lucro cesante o del daño emergente. Ahora bien, no es suficiente el menoscabo
económico, factor material, sino que se requiere simultáneamente la concurrencia de otro
factor cualificado, consistente en que sea antijurídico y, por lo tanto, el afectado o la víctima
no tenga el deber de soportarlo. En definitiva la lesión se define como un daño ilegítimo. En
otro plano ha de situarse el vínculo entre la lesión y el agente que la produce, entre el acto
dañoso y la Administración que sea su autora y por tanto implica la necesidad de que pueda
serle imputado o atribuido, en su actuación propia, como Poder y en el uso de sus
potestades públicas. Esta conexión, a su vez, puede contemplarse desde la perspectiva de
la relación de causalidad entre el hecho o acto imputable y la lesión inferida.
Es cierto, como ha significado reiteradamente el Tribunal Supremo, que no todo
resultado dañoso que se produzca en el ámbito de un servicio público genera sin más
responsabilidad de la Administración, aun cuando la responsabilidad patrimonial de la
Administración es una responsabilidad objetiva ello no la convierte en un seguro universal
frente a todo resultado lesivo que se produzca en el citado ámbito; es necesario que entre el
resultado dañoso y el funcionamiento del servicio exista una relación de causalidad y que
ésta no existe cuando se rompe como consecuencia del actuar del administrado o el
resultado sea completamente ajeno al funcionamiento de la Administración por más que se
haya producido en el ámbito de una dependencia pública, pues la prestación por la
Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la
infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de
responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en
aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad
desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del
actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema
providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
Por otra parte, es doctrina jurisprudencial consolidada la que declara que la
imprescindible relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado
dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas o concurrentes, que, de
existir, moderan proporcionalmente la reparación a cargo de la Administración, o, lo que es
lo mismo, además de nacer la responsabilidad de la Administración por una relación directa,
inmediata y exclusiva entre la actividad o gestión administrativa y el daño producido, sin
interferencia de terceras personas, la relación aludida puede presentarse bajo formas
mediatas, indirectas o concurrentes, en cuyo caso la Administración no queda exonerada de
la correspondiente responsabilidad, aunque haya de valorarse tal circunstancia para
moderar equitativamente o distribuir la cuantía de la indemnización, aunque sí quedará
exonerada, a pesar de que su responsabilidad patrimonial sea objetiva, cuando sea la
conducta del perjudicado o de un tercero la única determinante del daño producido aunque
haya sido incorrecto el funcionamiento del servicio público, y de concurrir varias causas
deberá atribuirse proporcionalmente la reparación, con lo que se estará ante el concurso de
culpas y la compensación de responsabilidades.
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Así se ha atemperado la vieja doctrina que exigía una relación directa y exclusiva entre
el funcionamiento del servicio público y el daño producido para que pueda exigirse la
responsabilidad de la Administración, al admitir la posibilidad del concurso de culpas, lo que
lleva como consecuencia a moderar el «quantum indemnizatorio» a cargo de la
Administración cuando a la producción del resultado dañoso concurra, junto al actuar de
aquélla, la conducta de la víctima o de un tercero con hechos que sin embargo no tengan
relevancia suficiente como para romper el nexo causal entre el actuar de la Administración,
por acción u omisión, y el resultado aun cuando cooperen a la producción de éste. Esta
tendencia jurisprudencial se viene manteniendo ya desde la sentencia de 8 de marzo de
1967 en la que se admite que si la conducta del recurrente se interfiere en la relación de
causalidad, pero tal interferencia no llega al extremo de neutralizar del todo la
responsabilidad contraída por la Administración pero sí a ponderar ésta, en su concreción
práctica, deberá responder en función de las circunstancias concurrentes. En estos
supuestos de concurrencia de conductas en la causa del daño la solución jurisprudencial es
la moderación de la responsabilidad imputable a la Administración con base en la
concurrencia de culpas.
Esta línea jurisprudencial ha venido siendo mantenida hasta la actualidad,
sosteniéndose que ni la interferencia de la conducta de la víctima ni la de un tercero
determinan la eliminación de la responsabilidad de la Administración una vez probado que
esta última ha tenido alguna influencia en la producción del resultado dañoso, de modo que
cuando así acontezca nos encontremos ante supuestos de concurso de causas dotadas
todas ellas de una potencialidad dañosa, lo que justifica, en principio, el reparto en la
proporción correspondiente de la deuda que supone el deber de resarcimiento. Desde
luego, entre la actuación administrativa y el daño ocasionado tiene que haber una relación
de causalidad, una conexión de causa y efecto; pues la Administración sólo responde de los
daños causados por su propia actividad o por sus propios servicios, no de los daños
imputables a conductas o hechos ajenos a la organización o actividad administrativa, ya que
el nexo causal no ha de ser necesariamente directo, inmediato y exclusivo, sino que basta
que indirecto, sobrevenido o concurrente con hechos dañosos de terceros o de la propia
víctima.
V
En cuanto al fondo de la reclamación planteada, a la vista de los antecedentes
recogidos en este Dictamen, y de los restantes documentos que obran en el expediente,
cabe estimar parcialmente la reclamación por las razones que a continuación se exponen.
Partiendo de no haberse producido la prescripción del derecho a reclamar, habrá de
analizarse la existencia probada de un daño individualizado y si concurre una relación de
causalidad entre la actividad de la Administración y la existencia de un daño antijurídico que,
como tal, la reclamante no deba soportar y haya de ser objeto de indemnización económica.
Consiguientemente, la primera cuestión a considerar es la relativa a la prueba de la
existencia de un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente. Pues bien,
según el artículo 5.3 del Reglamento aprobado por el R.D. 429/1993, la iniciación del
procedimiento habrá de notificarse a los particulares presuntamente lesionados para que,
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además de poder aportar alegaciones, documentos o información, “propongan cuantas
pruebas sean pertinentes” para el reconocimiento de su pretensión, lo que se complementa
con lo dispuesto en el artículo 9 del mismo texto reglamentario. Sin embargo, nada se dijo al
respecto en el documento de la Secretaria General Técnica del Departamento de Sanidad y
Consumo de 17 de julio de 2003, que sirvió para comunicar a la Sra. L.C. entre otros
extremos, la iniciación del procedimiento, y del expediente se desprende que no hubo
proposición ni práctica de prueba. No obstante, la reclamante ha aportado copia de los
justificantes de pago de los bienes adquiridos, en principio presuntamente robados, gafas de
sol y ordenador portátil, y una declaración en la que, además, se incluye la cuantía del
dinero sustraído (300 €). Por lo tanto, hasta aquí tan sólo existiría prueba de la adquisición
de unos bienes, pero no del robo de los mismos en el Centro de Salud de Caspe.
Ahora bien, junto a la constancia en el expediente de una copia de la denuncia
formulada por la reclamante en el puesto de la Guardia Civil en Caspe, reviste especial
importancia, a efectos probatorios, el escrito de la Dirección-Gerencia de Atención Primaria
(antecedente sexto de este Dictamen) en el que se aceptan “en términos generales” los
hechos expuestos por la reclamante, lo que conduce a admitir la producción del robo en el
Centro y el valor de los objetos robados, así como la cuantía del dinero sustraído.
Al mismo tiempo, del relato de los hechos por la reclamante se deduce el conocimiento
que ésta tenía del riesgo de robo en las instalaciones, especialmente en los módulos cuyas
ventanas carecían de protección, por ello dejar en estos módulos el bolso, las gafas de sol y
el ordenador portátil responde a una conducta que procede calificarla como negligente, que
contribuye a minorar la cuantía de la indemnización por concurso de culpas y compensación
de responsabilidades. En este sentido el Tribunal Supremo ha señalado en su Sentencia de
20 de enero de 2003 (f.d. segundo):
El carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración impone, según hemos
declarado en nuestras sentencias de dieciocho de febrero de mil novecientos noventa
y ocho, quince de marzo de mil novecientos noventa y nueve, nueve de abril, nueve de
julio y veintitrés de diciembre de dos mil dos, que la prueba de la concurrencia de
acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de
dolo o negligencia de la víctima para considerar roto el nexo de causalidad
corresponde a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que
exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia,
ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionada a probar que quien padeció el
perjuicio actuó con prudencia; pero aquí, en el supuesto que analizamos, se pretende
combatir la valoración y consiguiente eficacia de unas pruebas determinadas por el
Tribunal sentenciador, sin aducirse, por el contrario, infracción de normas de
valoración, como hubiese resultado procedente, por cuya razón procede desestimar el
citado motivo, máxime cuando el Tribunal «a quo» en virtud del principio de la
compensación de culpas (sic), contempló a efectos de determinar el «quantum»
indemnizatorio la atolondrada conducta de la propia víctima.
Pero no ha de olvidarse que los hechos no se han producido con motivo del normal o
anormal funcionamiento del servicio sanitario que se presta en el Centro, sino por la
intervención de un tercero desconocido, ante lo cual tan sólo cabe apreciar una culpa “in
vigilando” de la Administración o, mejor, una culpa “in omittendo”, de aquí que lo dicho por el
Tribunal Supremo en su Sentencia de 25 de mayo de 2000 refleje el criterio que esta
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Comisión estima que deber ser aplicado al supuesto que se considera, a cuyo efecto se
reproduce parcialmente el fundamento de derecho tercero de esta Sentencia:
Nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa se resistió inicialmente durante
años, utilizando los medios más diversos, a aceptar todas las consecuencias que se
desprenden de la amplitud de la cláusula general de responsabilidad que introdujo en
nuestro ordenamiento jurídico el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y
comenzó afirmando con carácter general que para que la Administración pueda ser
declarada responsable es preciso que entre el funcionamiento del servicio público y el
daño producido exista, y se pruebe por el reclamante («la carga de la prueba respecto
del hecho, situación o funcionamiento del servicio público, así como del nexo causal
entre los mismos y la lesión ha de correr a cargo de la parte actora, como
consecuencia de lo establecido en el art. 1214 del Código Civil»: Sentencia de 28 de
enero de 1972), una relación no sólo directa, sino también exclusiva, en base a lo cual
rechazaba sistemáticamente las demandas de resarcimiento desde el momento en
que apreciaba la interferencia en el proceso causal de la conducta de la víctima o de
una tercera persona, aunque con ellas concurriera a la producción del daño la
actividad de la propia Administración demandada.
Sin embargo, aunque ésta fue en un primer momento la tesis jurisprudencial ha sido
abandonada por la jurisprudencia más reciente.
La Sentencia de 31 de enero de 1996, que estima la reclamación instada por las
víctimas del atentado terrorista de Hipercor de Barcelona por estimar que se produjo
«una cierta pasividad o por mejor decir conducta omisiva de las fuerzas de
seguridad»... y, por lo tanto, una «cierta relación de causalidad entre la constatada
conducta omisiva por no adoptarse las debidas precauciones (que pudieron, en su
caso, aminorar los efectos nocivos) y el dramático desenlace».
De lo dicho, puede concluirse que hoy no cabe sostener de manera absoluta el
principio de exclusividad invocado por el señor Abogado del Estado, dado que la
interferencia de terceros no es bastante «per se» para eliminar en todo caso la
influencia que en la producción del resultado final haya podido tener el actuar de la
Administración, otra cosa es que tal interferencia pueda generar una situación de
concausas con relevancia a la hora de fijar el «quantum» indemnizatorio, si bien la
cuestión habrá de dilucidarse en cada caso concreto en función de las circunstancias
concurrentes.
Este criterio, en conexión con cuanto ha quedado expuesto en esta consideración y en
la precedente consideración jurídica de este Dictamen, lleva a estimar que el importe de la
indemnización que debe asumir la Administración de la Comunidad Autónoma sea el
equivalente al cincuenta por ciento de los daños producidos, es decir, 1.096 €.
Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el
siguiente DICTAMEN:
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“Procede estimar, en parte, la solicitud de indemnización formulada por L.C. por daños
derivados de la sustracción de bienes a ella pertenecientes en las dependencias
provisionales del Centro de Salud de Caspe, con cuantificación de aquélla en mil noventa y
seis euros (1.096 €) atendiendo a las razones recogidas en las Consideraciones Jurídicas IV
y V de este Dictamen”.
En Zaragoza, a veintisiete de abril de dos mil cuatro.
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