instituto nacional de las mujeres (inamu) acceso de las mujeres a

INSTITUTO NACIONAL DE LAS MUJERES
(INAMU)
ÁREA DE GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD
RESUMEN EJECUTIVO
INVESTIGACIÓN
ACCESO DE LAS MUJERES A LOS BENEFICIOS DE LOS
SEGUROS SOCIALES EN COSTA RICA: SITUACIÓN ACTUAL
Y RECOMENDACIONES PARA MEJORARLA
San José, Febrero-Marzo del 2002
Este estudio caracteriza las principales barreras existentes para el acceso
legal y real de las mujeres a los beneficios de la seguridad social en
materia de salud, pensiones y riesgos del trabajo, así como líneas de
trabajo y acciones que podrían superar dichas barreras.
Los componentes de la seguridad social costarricense abordados fueron
los Seguros de Salud, Invalidez, Vejez y Muerte, y Régimen no contributivo
de Pensiones de la Caja Costarricense del Seguro (CCSS); el régimen de
capitalización individual o segundo pilar de pensiones administrado por
operadoras públicas y privadas; y el Seguro de Riesgos Profesionales del
Instituto Nacional de Seguros (INS).
Durante los meses de febrero y marzo, se recolectaron y analizaron datos
cuantitativos y cualitativas respecto al acceso a los beneficios de cada
seguro con que cuentan actualmente las mujeres en el país, el acceso
que deberían tener de acuerdo al marco legal, así como las prácticas
inst itucionales y rutas de acceso a los seguros y sus respectivos beneficios
Dado que se trata de la primera investigación enfocada al acceso de las
mujeres a la seguridad social, se optó por un estudio panorámico y exploratorio
que permita contar con una visión general de los problemas de acceso de las
mujeres a la seguridad social, el cual justifique y posibilite futuras investigaciones
que sean, a la vez, más específicas y en mayor profundidad.
Las principales recomendaciones que se desprenden del estudio son las
siguientes:
1. En relación con los tipos de aseguramiento, directo o contributivo, versus
indirecto o familiar en salud y pensiones:
Se trata de un problema que afecta particularmente a las mujeres, dado que si
bien tienen un porcentaje de aseguramiento mayor que los hombres, la gran
mayoría de ellas, y a diferencia de los hombres, cuya principal forma de
aseguramiento es directa, son aseguradas familiares. Actualmente, sólo el 24%
de estas mujeres cuentan con aseguramiento directo en salud, y 30% en
pensiones, con lo cual un 15% de mujeres que trabajan en forma asalariada y
un 48% que trabajan en forma independiente, cuentan con aseguramiento
familiar en lugar de directo.
Además de condicionar el aseguramiento a la constancia de la contribución
de otra persona, el aseguramiento familiar restringe los beneficios a los que
tienen acceso estas mujeres, dado que las excluye de las prestaciones en
dinero del seguro de salud (incluyendo incapacidades por enfermedad y
licencias por maternidad), así como de las pensiones, salvo de aquellas debido
a invalidez o muerte del cónyuge o compañero, siempre que ellas demuestren
dependencia económica de éste.
El reto frente a esta situación es promover una ampliación del aseguramiento
directo de mujeres que trabajan en forma remunerada (asalariada o
independientemente). Se requiere para ello una campaña de divulgación de
posibilidades y limitaciones del aseguramiento directo e indirecto,
respectivamente.
2. En relación con la estratificación actual de beneficios según los tipos de
aseguramiento directo:
Además, es importante tener en cuenta las diferencias entre beneficios según el
tipo de aseguramiento directo que se trate, diferencias que actualmente
violentan el criterio de solidaridad que constitucionalmente anima al seguro de
salud. En efecto:
• Las trabajadoras aseguradas directas que son asalariadas recibe
servicios de salud y prestaciones en dinero (derivadas de las
incapacidades por enfermedad y las licencias por maternidad)
• Las aseguradas directas que trabajan en forma independiente reciben,
además de los servicios de salud, prestaciones en dinero, solo que en
porcentajes menores a las asalariadas.
• Las aseguradas directas mediante seguro voluntario que no realizan
trabajo remunerado, por ejemplo amas de casa y estudiantes, aunque
individualmente cotizan más que las aseguradas voluntarias que trabajan
en forma independiente, reciben atención de la salud pero no
prestaciones en dinero.
Se trata de una estratificación de beneficios que afecta particularmente a las
mujeres, dado que son las mujeres las que requieren de las licencias por
maternidad, así como las que realizan el trabajo doméstico y familiar no
remunerado. Son por lo tanto las personas más propensas a formar parte de las
aseguradas voluntarias que no generan ingresos.
Frente a esta situación caben las siguientes medidas:
• En primer lugar discutir con las autoridades de la CCSS, las razones por las
cuales, en lugar de mantener las cotizaciones globales de las personas
aseguradas trabajadoras independientes en los niveles previos (14%),
estas se redujeron en el año 2001(al 8%), justificando así la estratificación
de subsidios entre personas aseguradas directas que son trabajadoras
asalariadas y las que son independientes. La distinción en los montos de
los subsidios de trabajadoras asalariadas e independientes es
discriminatoria dentro del marco de un seguro solidario (no de
capitalización individual), ya que la CCSS está sancionando a las
trabajadoras independientes por la mera razón de no tener un trabajo
asalariado. Idealmente, debería llevarse a cabo un diálogo con las
autoridades de la CCSS en dos niveles: uno actuarial y otro de principios.
• En segundo lugar cabría abordar las razones por las cuales las personas
aseguradas voluntarias que no realizan trabajo remunerado, están
•
3.
excluidas de las prestaciones en dinero, si global e individualmente
cotizan igual o más que las restantes categorías. Desde el punto de vista
técnico que caracteriza el presente estudio, esta distinción de beneficios
entre las aseguradas voluntarias (por lo tanto contribuyentes) es
discriminatoria y parte de que el trabajo no remunerado no es, en
realidad, trabajo.
Paralelamente, promover una campaña de divulgación de derechos,
que incluya dar a conocer beneficios según el tipo de
aseguramiento directo de que se trate. Esta campaña de
divulgación debería poner atención a situaciones de especial
vulnerabilidad entre trabajadoras asalariadas cuya relación laboral
aparece encubierta a la hora del aseguramiento que por lo tanto
se realiza en forma independiente mediante el seguro voluntario.
En la medida en que el mejor escenario de prestaciones es el de
las trabajadoras asalariadas, estas mujeres ven afectado su
acceso a las prestaciones en dinero. El estudio documenta al
menos dos casos:
ü Las trabajadoras domésticas, entre las cuales un tercio no
cuenta con ningún tipo de seguro y otro tercio cuenta con
seguro voluntario, siendo que son en realidad trabajadoras
asalariadas.
ü Las trabajadoras del sector público que han pasado de
regímenes laborales a:
contrataciones por servicios
profesionales que encubren relaciones que continúan siendo
laborales o que, contratando a terceros abaratan costos
mediante el no pago de seguro social por parte de la
empresa contratista. En este último caso, es recomendable
impulsar mecanismos para el cumplimiento del Convenio 94
de la OIT.
Ambas situaciones estarían explicando por qué la cobertura de los
seguros entre las personas trabajadoras del sector público no
alcanza el 100% sino que gira en torno al 90%.
En relación a la estandarización en el acceso a los seguros de salud,
pensiones y riesgos del trabajo:
En relación a este punto, es necesario promover mecanismos para el
cumplimiento de la obligatoriedad de los seguros de salud y pensiones entre
personas trabajadoras asalariadas. El seguro de riesgos del trabajo ya cuenta
con un mecanismo de cláusula social que debería estar penalizando a las
personas empleadoras que evaden el aseguramiento. Sin embargo, no es claro
que este mecanismos se esté realmente aplicando. La recomendación en
relación a este punto es promover que se automatice el aseguramiento en los
tres seguros, una vez que se accede a cualquiera de ellos en calidad de
persona trabajadora asalariada. Para ello se requiere contar con una base de
datos de patronos(as) única, tal como lo es actualmente el Sistema
Centralizado de Recaudaciones creado en el marco de la Ley de Protección al
Trabajador.
4. En relación con las licencias por maternidad, tema particularmente
central para promover una mayor equidad entre hombres y mujeres:
Las mujeres con licencia por maternidad reciben actualmente el total de sus
salario durante los 4 meses que dura dicha licencia. Durante estos meses, son los
patronos y la CCSS quienes se dividen el total del salario y beneficios sociales de
estas trabajadoras. Los costos para los patronos de dichas cargas están
actualmente generando un efecto “boomerang” que se refleja en despidos de
mujeres embarazadas y preferencias a la no contratación de mujeres
Siendo además la maternidad una función que la sociedad promueve y
necesita para su reproducción, el reto es promover una redistribución de los
costos que representan las licencias por maternidad, de forma tal que los
patronos paguen un “premium” por cada personas trabajadora que a su vez los
exonere del pago de las licencias en caso de que sus trabajadoras se
embaracen.
Con este criterio se podría:
• Financiar las licencias de las trabajadoras asalariadas sin aumentar los
costos de la licencia por embarazo de cada patrón individualmente.
• Equiparar las licencias por maternidad de las trabajadoras
independientes a las licencias de las trabajadoras asalariadas. Se trata
de una medida que promovería una menor estratificación en los
beneficios relacionados con el seguro de salud, pero también con el
seguro de pensiones.
Además, es necesario realizar los cálculos actuariales y comenzar a considerar
medidas que permitan financiar remuneradamente las licencias por maternidad
de las mujeres que realizan trabajo no remunerado, muchas de las cuales son,
además, aseguradas voluntarias.
5. En relación con la universalización de los seguros sociales a las personas
trabajadoras independientes
En relación a este punto cabría participar en la elaboración del plan de
universalización establecido en la Ley de Protección al Trabajador (LPT),
considerando al menos los siguientes criterios:
• Comenzar por las personas trabajadoras independientes de mayores
ingresos e integrantes de colegios profesionales (como médicos y
abogados). Por un lado, estas personas inyectarían recursos que serían
redistribuidos entre todas las personas trabajadoras independientes,
incluyendo la población informal y de menores recursos. Se trata de un
argumento de solidaridad redistributiva, acorde a los principios que
•
•
animan a la seguridad social. Por otro lado, el cumplimiento de la
obligatoriedad es más sencillo de cumplir, utilizando los mecanismos con
que los colegios profesionales ya cuentan para velar por el cumplimiento
de requisitos para el ejercicio profesional.
Aprovechar el plan de universalización para que se aborden, de una vez,
los problemas en la estratificación de los beneficios existentes
actualmente entre personas trabajadoras asalariadas e independientes.
Considerar la particularidad de las personas trabajadoras que no reciben
salarios mensualmente, como es el caso de muchas de las personas que
realizan trabajo agrícola, buscando para ello mecanismos de
aseguramiento más flexibles.
6. En relación con el cálculo actuarial de las pensiones del segundo pilar:
Actualmente, el cálculo de las pensiones del régimen de capitalización
individual, penaliza a las mujeres debido a su mayor esperanza de vida que los
hombres. Frente a esta situación cabe considerar al menos dos argumentos:
• Mientras nuestra sociedad lucha por aumentar la esperanza de vida de
hombres y mujeres, no es razonable que el régimen de pensiones
penalice una mayor esperanza de vida de las mujeres, siendo que
además,
• Las mujeres reciben el 70% del salario de los hombres por igual trabajo,
situación que de por sí disminuye sus pensiones frente a la de los
hombres. En otras palabras, para que una mujer logre una pensión similar
a la de un hombre que ha realizado igual trabajo, tendrá que cotizar un
porcentaje considerablemente mayor de su salario.
• Finalmente, a lo largo de toda su vida y mientras las pautas culturales y
mecanismos de apoyo social no hayan cambiado profundamente, las
mujeres realizan un trabajo no remunerado, de cuido y atención familiar,
que no les es reconocido ni por el mercado laboral, ni por el sistema de
retiro.
• Además, se cuenta con valoraciones técnicas ya documentadas por
expertos como los de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), así
como de estudios de los sistemas que llevan más año en funcionamiento.
En Costa Rica, se cuenta también con el proyecto Estado de la Nación,
que en su séptimo informe correspondiente al año 2001, argumentó que
un país que no trata bien a sus mujeres es un país con serios problemas
de desarrollo.
Por todas estas razones, parece poco acorde con los principios que animan a la
seguridad social costarricense, que el régimen de capitalización individual
penalice la mayor esperanza de vida de las mujeres. La solución técnica es
sencilla y consiste en una modificación del cálculo actuarial que realizan las
operadoras de pensiones.1 La negociación política que conllevaría dicho
cambio con las operadoras de pensiones, requeriría crear una opinión pública
favorable y una coalición de actores tan amplia como sea posible.
1
Birgin y Pautassi, 2001.
7. En relación con al aumento en la edad de pensión de las mujeres:
Independientemente de la necesidad de tomar una o más de las medidas que
se propone, no parece aconsejable abordar este tipo de reformas
exclusivamente en función del criterio financiero. Sin embargo, es necesario:
• Vincular estas medidas a los planes de expansión de derechos ya
establecidos por ley (caso de las personas trabajadoras independientes).
Asimismo, cabría hacer este debate con absoluta transparencia en
materia de cálculos actuariales y situación financiera de la CCSS. De esta
manera se evitarían situaciones como la relativa al fondo de salud de la
CCSS, en el cual por varios años la institución ha mantenido un superávit
a pesar de la inconstitucionalidad de dicha medida, explicitada por la
Sala Constitucional. Finalmente, es muy difícil abordar y valorar lo
adecuado de los cambios en materia de ingresos, sin al mismo tiempo
abordar aspectos relativos a gastos.
• Una rendición de cuentas de los resultados financieros de las medidas
incluidas en la LPT, dirigidas, precisamente, a fortalecer el régimen de
IVM. Estas medidas contemplan mecanismos para atacar la evasión, la
subdeclaración y la morosidad, a través, por ejemplo, del control
indirecto de cotizaciones y la cláusula social interna (estas últimas por
medio de la cual se debe estar al día con la seguridad social para
venderle al Estado, lograr exoneraciones impositivas, o realizar trámites
en el registro público), así como de fuentes de financiamiento.
• La equiparación en las edades de pensiones entre hombres y mujeres,
debería:
v
El trabajo no remunerado que realizamos las mujeres. Dicho
trabajo supone que a lo largo de la vida, las mujeres realizan al
menos dos jornadas de trabajo.
v
Considerar los menores ingresos por igual trabajo que reciben las
mujeres en el país, tal y como lo documenta el séptimo informa el
Estado de la Nación, correspondiente al año 2001.
v
Alternativamente, requeriría introducir una discriminación positiva
de las mujeres que compense la discriminación que sufren las
mujeres, dentro y fuera del mercado laboral, tal y como lo ha
resuelto la Conferencia General de la OIT, en su resolución relativa
a la seguridad social, adoptada el 20 de julio del 2001.
v
Finalmente, como lo señala la misma resolución de la OIT, “el
envejecimiento de la población en muchas sociedades es un
fenómeno que está repercutiendo significativamente, tanto en los
sistemas financiados por capitalización y los sistemas basados en el
reparto, como en el costo de la asistencia médica. Las soluciones
deben buscarse, sobre todo, a través de medidas destinadas a
aumentar las tasas de empleo, en particular de las mujeres, los
trabajadores de edad avanzada, los y las jóvenes, y las personas
con discapacidad. Asimismo, deben encontrarse medios para
obtener mayores niveles de crecimiento económico sostenible,
que den lugar a un aumento del empleo productivo”.
8. En relación con el criterio para definir condiciones de acceso a los
seguros de salud y pensiones en forma indirecta o familiar:
•
A diferencia del derecho de familia, la noción principal que orienta la
elegibilidad en materia de seguros sociales indirectos o familiares, es el
de la dependencia económica. Cabe llamar la atención sobre dos
aspectos relacionados con la dependencia económica como criterio
para el acceso a las prestaciones que tienen directa relevancia en
materia del seguro de salud. Luego veremos otros aspectos referidos al
seguro de pensiones:
v
El primero es un aspecto de filosofía o enfoque del sistema, por el
cual la dependencia económica es el único criterio alternativo al
de trabajador remunerado asegurado directo, para posibilitar
acceso a la seguridad social y el cual se aplica en el caso de
imposibilidad de contribución de las personas (tanto familiar como
por cuenta del Estado). Esto tiene directas implicaciones para el
trabajo no remunerado de las mujeres, que no se considera como
trabajo.
v
El segundo aspecto es de operacionalización de la noción de
dependencia económica, entendida exclusivamente la ausencia
de ingresos propios. En realidad, las condiciones de vida actuales
vuelven este criterio excesivamente restrictivo, dado que puede
haber dependencia económica, aún cuando se cuente con
ingresos propios. Este es el caso, por ejemplo, de muchas mujeres
que cuentan con trabajo marginal, pero fundamental para el
sostén del hogar. Actualmente, el sistema está penalizando este
tipo de estrategias de sobrevivencia.
v
Remitiéndonos a la resolución de la OIT mencionada más arriba,
uno de los desafíos del sistema de seguridad social es aumentar la
base contributiva de la población. En el caso de las mujeres, esto
requiere que modificar la forma en que se entiende la
dependencia económica, permitiendo combinar
el ingreso
remunerado con el acceso a los beneficios de la seguridad social.
9. En relación con una mayor cobertura del seguro de riesgos del trabajo:
El país cuenta ya con la capacidad técnica e institucional para realizar
controles cruzados entre las bases de datos de patronos(as) de la CCSS y de
riesgos del trabajo del INS. Combinada con la posibilidad de penalizar a las
personas patronas evasoras mediante mecanismos no judiciales (debido a las
cláusulas sociales ya existentes en el país), constituye una herramienta poderosa
para reducir, sino eliminar, al evasión y la subdeclaración a este seguro.
Recordemos que actualmente, incluso cuando una persona trabajadora es
capaz de demostrar que hubo relación laboral, la fijación de riesgos perjudica
la persona accidentada, dado que generalmente se realiza en base al salario
mínimo.
Para modificar esta situación es necesario que la base de datos del INS se cruce
con la de la CCSS (SICERE) ó, idealmente, que el SICERE constituya,
efectivamente, una base centralizada que contenga la información
proveniente del INS. Combinada con los mecanismos de Inspección existentes
en la CCSS y en el INS, esto permitirá detectar evasión de los seguros, así como
subdeclaración de ingresos.
10. En relación con los riesgos que se consideran como riesgos del trabajo:
La tabla que actualmente establece los riesgos más típicos y se asignan los
porcentajes de incapacidad pre determinados para cada riesgo presenta
limitaciones de dos tipos para las mujeres:
•
•
Existen un conjunto de accidentes laborales frecuentemente
presentados entre las mujeres, que no se encuentran tipificados como
tales, tales como la disfonía, el tunel carpal, problemas ergonómicos
derivados de mala posición del cuerpo, por ejemplo en maquiladoras.
Asimismo, la tabla del INS se centra en accidentes físicos. Existen un
conjunto de secuelas, físicas o emocionales, también especialmente
frecuentes en el caso de las mujeres, derivadas del hostigamiento sexual
en el trabajo, que tampoco se consideran actualmente como riesgos de
trabajo. De esta manera, si una mujer necesita incapacitarse por estrés
frente al hostigamiento, se recurre a la CCSS y no al INS. En el caos de
producirse una incapacidad permanente, esta persona no tiene
actualmente derecho a los beneficios de riesgos del trabajo, ni en
términos de subsidios en dinero, ni mucho menos, en términos de
rehabilitación emocional o sicológica.
Para resolver ambos problemas sería necesario promover modificaciones en la,
la cual no ha sido modificada desde la aprobación de la ley de riesgos del
trabajo en 1982. Se trata pues de una modificación legal.
11. En general, en relación con el cumplimiento de la seguridad social:
En relación a este aspecto, el estudio sugiere tres líneas de trabajo:
•
Conducir un estudio sobre la equidad en el acceso a beneficios de la
seguridad social entre “ventanillas” de validación de derechos. Sería
necesario realizar un estudio similar a la auditoría sobre la calidad de los
servicios del RNC realizado reciente por la CCSS. Este estudio permitiría:
v
Enfocarse en las oficinas de validación de derechos de los seguros
sociales considerados en este estudio (y no solo en las propias del
RNC), valorando similitudes y diferencias en la aplicación de
criterios entre oficinas que realizan una misma tarea.
v
Dar a conocer sus resultados entre la población usuaria de forma
de que estas personas contribuyan a activar círculos virtuosos de
cumplimiento de derechos por parte de las instituciones
responsables, por ejemplo, en relación a los criterios para otorgar o
v
v
no seguros por el Estado, al manejo del aseguramiento familiar, al
tiempo para obtener beneficios, etc.
Velar por la adecuada aplicación de premios y castigos no
judiciales en el cumplimiento de la seguridad social, incluyendo la
cláusula social contemplada en la LPT y la recientemente emitida
directriz del gobierno Rodríguez en materia de cumplimiento de
derechos laborales y seguridad social para la contratación
administrativa con el Estado. A tales efectos es central fortalecer,
aprovechar y diseñar estrategias de acceso y utilización, del
SICERE.
Promover una mayor divulgación de derechos. En particular,
cabría distinguir entre:
§ Ruta de acceso a cada seguro (requisitos, procedimientos,
etc.).
§ Beneficios correspondientes a cada seguro.
§ Divulgación del papel de la Contralorías de Servicios, y
fortalecimiento del papel de dichas contralorías en la
divulgación de a qué prestac iones tienen derecho qué tipos
de personas aseguradas.
12. En relación al manejo de estadísticas desagregadas por sexo:
En relación al acceso a datos que contemplen desagregación por sexo,
existe un punto de partida razonable: tanto la CCSS como el INS tienen parte
de sus datos con esta desagregación, e incluso muy recientemente los han
puesto en sus respectivas páginas web. Lo que sería un aporte al monitoreo
de las políticas por parte de entidades como el INAMU, la Defensoría, las
propias Contralorías de Servicios de las instituciones, etc., sería:
Desagregar información sobre personas aseguradas en los
regímenes de salud según sexo y condición de aseguramiento que
se presenta anualmente en los informes de la División Actuarial.
Conversar con las autoridades de la CCSS la posibilidad de incluir
en la EHPM una pregunta sobre aseguramiento en régimen de
pensiones. Este dato se obtiene actualmente a partir de una
aproximación en base al aseguramiento en salud.
En el caso del INS, solicitar a las autoridades el tabular el sexo de
las personas aseguradas. Actualmente, cuando se pasa de la
planilla impresa con el nombre de la persona, a la base de datos
electrónicas, no se inserta la variable sexo. Posteriormente, la
variable sexo se tabula en el caso de las personas aseguradas que
han sufrido accidentes de trabajo.
Acordar principales tabulaciones de interés para el trabajo del
INAMU que sean puestos en línea en las respectivas páginas web,
de acuerdo con prácticas ya existentes tanto en la CCSS como en
el INS.