Descentralización y conflictos sociales Boletín Perú Debate N°3

El regionalismo no es en el Perú un movimiento, una corriente, un programa. No es sino
la expresión vaga de un malestar y de un descontento.
José Carlos Mariátegui
7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana
De acuerdo al Informe Defensorial N°156,
elaborado este año por la Defensoría del
Pueblo, sobre la “Violencia en los conflictos
sociales”, entre enero del 2006 y setiembre del
2011, los conflictos sociales en nuestro país
trajeron como trágico resultado 195 muertos y
2312 personas heridas, entre civiles y policías
(Defensoría del Pueblo, 2012). Tal como se
advierte en el siguiente cuadro, la violencia
alcanza un pico entre los años 2008 y 2009,
coincidiendo con un momento en el que se
incrementa en gran medida la cantidad de
conflictos
sociales
registrados
por
la
Defensoría.
Cabe resaltar que dentro del total de conflictos
contemplados y registrados por la Defensoría,
hasta setiembre del 2011, los conflictos de
carácter socioambiental constituían nada
menos que el 41.7% de los mismos.
Evidentemente, frente a los conflictos sociales
que se han desencadenado a lo largo del
presente gobierno, estas cifras han ascendido,
habiendo causado 15 muertes más, de
acuerdo con la Coordinadora Nacional de
Derechos Humanos (CNDDHH) (2012).
Y es que las medidas aplicadas por el Estado
hasta el momento parecen dar cuenta de un
aprendizaje a medias. Por ejemplo, la
implementación de la Ley de Consulta Previa,
más allá de que pueda existir buena voluntad y
deseo de involucrar a las poblaciones
indígenas en lo que ciertamente les afectará
de manera directa, no constituye sino solo una
forma de apagar incendios. De igual manera,
en el caso de Conga, un primer remedio fue la
implantación del estado de emergencia y, solo
posteriormente, un llamado a quienes, a
diferencia del Estado en general y de
representantes del Ejecutivo en particular,
cuentan con legitimidad social dentro de las
poblaciones
implicadas:
los
líderes
eclesiásticos.
Si ya es sabido que todo conflicto inicia con
una fase de latencia para luego pasar a un
estado de actividad, cabe preguntarse ¿qué
medidas preventivas se están llevando a cabo
para evitar el paso de un estado a otro, o
incluso, para prevenir la latencia de nuevos
conflictos? Pero, sobre todo, ¿cuál es el papel
que los gobiernos regionales y locales cumplen
en la prevención o gestión de estos conflictos?
En este artículo se presentará un breve
diagnóstico acerca de los avances del actual
proceso de descentralización en materia de
gestión de conflictos sociales. Asimismo, se
plantearán recomendaciones en cuanto a
política
públicas
para
una
efectiva
descentralización de la toma de decisiones.
Los límites de la descentralización
Según el Índice de Competitividad Regional del
Perú (ICRP) 2011 elaborado por el Centro de
Negocios de la Pontificia Universidad Católica
(Centrum Católica), persisten brechas entre
crecimiento económico y desarrollo que se
hacen más evidentes frente al lento avance
percibido en algunas regiones. Por ejemplo,
dentro de uno de los pilares de análisis,
“Empresas”, la cual mide la productividad de la
región, así como sus capacidades gerenciales
y de gestión, la percepción empresarial ubicó
como regiones líderes a Lima, La Libertad,
Loreto, Tacna y Arequipa, mientras que, por el
contrario, San Martín, Cajamarca, Apurímac,
Amazonas,
Ayacucho
y
Huancavelica
(regiones que han reportado un número
elevado de conflictividad social) son las
regiones con menor puntaje.
La descentralización ha sido un proceso
intermitente que data de hace tan solo once
años.
El
gobierno
de
transición,
y
posteriormente Alejandro Toledo, apostaron
por esta propuesta, implementando nuevos
mecanismos de participación para los
gobiernos regionales y locales. Un ejemplo son
las Mesas de Concertación para la Lucha
contra la Pobreza (MCLCP), cuyo objetivo es
lograr la concertación entre el Estado y la
sociedad civil sobre el diseño y ejecución de
políticas contra la pobreza. Sin embargo, su
quehacer se ha ido redefiniendo con los años y
en la práctica suele abarcar también temas
como el Presupuesto Participativo, los
programas sociales y la planificación
concertada (Monge 2006) materias en las que
ha ejercido gran influencia hasta la actualidad1.
Pese a haber gozado de un alto grado de
legitimidad en un inicio y constituir ciertamente,
un referente importante en cuanto a espacios
de coordinación y diálogo, la MCLCP parece
haber perdido cierto campo de acción y
presencia debido a que, desde el 2003, con la
puesta en marcha de la descentralización, se
otorgaron nuevos grados de autonomía a los
nuevas autoridades electas en las regiones, y
además, se crearon nuevas instancias
institucionales de coordinación y consulta
como son los Consejos de Coordinación
1
En Huánuco, los centros poblados de
Pampamarca y Chinchavito han instalaron sus
respectivas Mesas de Concertación para la Lucha
contra la Pobreza este mes de julio.
Regional (CCR) y local (CCL) (Panfichi 2007,
Crabtree 2006), por lo cual existe ahora gran
heterogeneidad en su situación, sobre todo a
nivel distrital. Estos Consejos fueron entonces
nuevos espacios donde los gobiernos
regionales y locales, autoridades electas y
sociedad civil pudieran concertar sobre los
planes de desarrollo y presupuestos anuales
de inversión. Sin embargo, presentan hasta la
actualidad ciertas deficiencias, como es el
hecho de que las reuniones se realicen solo
dos veces al año, ciertas restricciones a la
participación de la sociedad civil2 y el carácter
no vinculante de sus acuerdos (Crabtree
2006:64).
Asimismo, a través de la Ley de Bases de la
Descentralización (Ley 27783), se creó el
Consejo Nacional de Descentralización (CND),
cuya función, entre otras, era la de conducir la
transferencia de competencias y recursos a los
gobiernos regionales y locales. En la
actualidad, diversas personalidades se han
pronunciado para su restitución luego de que
Alan García desactivara dicha instancia en su
segundo gobierno, al considerarla innecesaria
frente a su intención de querer trabajar
directamente con los alcaldes y presidentes
regionales luego de habérseles transferido los
recursos y atribuciones a través de la
mencionada institución (La República 2007).
Sin embargo, pese a su deseo de eliminar
instancias burocráticas, esto es percibido como
un factor que limita la coordinación entre los
tres niveles del gobierno (Ballón 2008), recentralizando además las decisiones en la
PCM a través de la Secretaría de
Descentralización, actualmente reemplazando
al CND.
Finalmente la descentralización económica o
presupuestal, iniciada también en aquellos
años, continua presentando dificultades, en
tanto que, en primer lugar, y tal como sostiene
2
La sociedad civil puede representar hasta un 40%
del total de miembros, y para participar se le exige
a la organización interesada inscribirse en
Registros Públicos.
Efraín Gonzales de Olarte (2012), “el principal
inversionista público sigue siendo el gobierno
central” y, en segundo lugar, muchos
gobiernos regionales no logran invertir los
recursos que tienen a su disposición, debido a
la normatividad restrictiva y a una incapacidad
de gestión. Un dato que da cuenta de esto
último, es que en nuestro país, las regiones
que reciben mayor canon minero son las que
evidencian un ritmo de ejecución menor en
relación con sus proyectos de inversión (La
República 2011), tal es el caso de Pasco y
Ancash, en donde este tipo de ingreso
representa el 3.8% y el 5.1% de sus PBI
regionales, respectivamente, mientras que la
ejecución de gasto solo llega al 65.8% y 65.2%
del total de recursos, aproximadamente. Sin
embargo, en este punto es importante
considerar también las ineficiencias que
caracterizaban al Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP), que retrasaba, si no
impedía, la ágil aprobación y ejecución de los
proyectos regionales y locales.
Este breve diagnóstico refleja que la
descentralización en el Perú, a pesar de contar
con una normativa vigente y mecanismos de
participación ya instaurados, aún se encuentra
en proceso y queda mucho por corregir y
reorientar. Por su lado, la gestión de los
conflictos sociales no se ve exenta de
deficiencias.
Cuando llega el
descentralización
conflicto
y
no
la
Actualmente, los problemas que se evidencian
en mayor medida respecto a la actuación de
los gobiernos regionales y locales en materia
de conflictos sociales son dos. Por un lado, el
hecho de que estos tienen facultades
restringidas para intervenir en los conflictos y
en los procesos técnico-administrativos que los
generan (Huamaní y Macassi 2011),
resultando así que los gobiernos regionales no
tienen mayor decisión en el otorgamiento de
concesiones, licencias para el uso del agua,
aprobación de EIAs, entre otros (Ibíd.), ya que
todo ello se encuentra centralizado, fuera de
su poder. Ligado a ello, y tal como –no- se
evidencia en la normativa legal, las funciones y
competencias de cada entidad del gobierno
respecto a estos temas no han sido definidas.
Tanto
en
la
Ley
de
Bases
de
Descentralización, como en las Leyes
Orgánicas de los gobiernos regionales y las
municipalidades, y además en la Resolución
Ministerial que aprueba los Lineamientos y
Estrategias para la Gestión de Conflictos
Sociales (Nº 161-2011-PCM), se prescinde de
una necesaria especificidad en cuanto a las
funciones que deben desempeñar las
instancias subnacionales en este tema.
En estos casos, se podría pensar que el
“criterio de subsidiaridad”, que supone que el
gobierno (nacional/regional/local) más cercano
a la población sería el más idóneo para ejercer
funciones con mayor eficiencia3, parece haber
sido dejado de lado, en tanto que quien
detenta mayores funciones delimitadas es el
Gobierno Central. Es claro que la eficiencia de
la gestión de los gobiernos regionales puede
ser sometida a debate, tal como se mencionó
anteriormente; sin embargo, el proceso de
descentralización debería, precisamente, no
solo asegurar una mera transferencia de
recursos sino también implicar una mejora en
la calidad de los servicios, garantizando
capacitaciones al personal. Además, es cierto
que quien podría tener mayor conocimiento
sobre una población determinada (visiones
compartidas, demandas, ejercicio de derechos,
etc.) es su gobierno regional o local. En ese
sentido, se debería debatir públicamente
cuáles serían los límites respecto a las
competencias que les corresponderían a los
gobiernos regionales.
el Consorcio de Investigación Económica y
Social (CIES), muchos de los líderes y
dirigentes comunales consideran una “mecida”
el diálogo sostenido entre ciertos alcaldes
(Hualgayoc, Bambamarca y Chugur) y
funcionarios del Gobierno Central, como el
MEM y MINAG. Además, afirmaron que no
sentían que sus alcaldes y la presidencia
regional, conozcan las normas que existen
actualmente para la resolución de conflictos en
la minería. En otras palabras, la población no
considera que sus autoridades se encuentren
capacitadas para asumir la resolución de los
conflictos.
Pese a este escenario, algunos gobiernos
regionales han decidido adoptar medidas que
permitan afrontar y prevenir los conflictos
sociales, tal es el caso de Cajamarca, que
desde antes del 2008 cuenta con una
Comisión de Prevención y Resolución de
Conflictos; la región de Junín, que cuenta con
una Unidad de Gestión de Conflictos Sociales
(USAID 2012), o el Gobierno Regional de
Puno, que se encuentra preparando la
creación de La Unidad de Diálogo y
Concertación para la Cultura de Paz y Manejo
Constructivo de Conflictos Sociales como
órgano consultivo regional sobre el tema (Los
Andes 2012). Sin embargo, es evidente, que
dichas iniciativas se han desarrollado fuera del
marco de la descentralización, constituyen
iniciativas regionales impulsadas de manera
aislada por las autoridades locales para
contrarrestar la problemática en vista del
ineficiente accionar del Gobierno Central.
Por otro lado, existe una gran desconfianza de
las comunidades acerca de la imparcialidad de
los funcionarios públicos tanto nacionales
como subnacionales (Rojas 2011). Por
ejemplo, tal como señala un diagnóstico
realizado en Cajamarca en enero del 2011 por
Al parecer, la actual labor de éste último
depende únicamente, de la gestión del
Consejo Multisectorial de Prevención de
Conflictos Sociales, junto a la Oficina de
Diálogo Nacional4 (ambas adscritas a la PCM),
cuyas funciones, una vez más, se limitan a
mencionar la importancia de que las
propuestas y lineamientos alcancen “todos los
niveles
de
Gobierno”,
sin
detallar
responsabilidades definidas de cada uno (PCM
3
4
Artículo 14 º
Antes “Oficina de Gestión de Conflictos”.
S/A). Es decir, actualmente, la resolución y
prevención de conflictos sigue en manos de un
sistema centralista; se cuenta con un accionar
a nivel intersectorial, pero no a nivel nacional y
subnacional.
Las tareas descentralistas
Es frente a este panorama que Giselle
Huamaní y Sandro Macassi (2011) sostienen
la necesidad de contar con un sistema de
gestión de conflictos sociales, para lo cual,
proponen
como
política
pública
la
descentralización y fortalecimiento de la
actuación de los gobiernos regionales en los
conflictos. Para ello, se hace precisa una
correcta transferencia de recursos, funciones y
competencias, de forma que en cada gobierno
regional y local, se conformen unidades
preventivas en torno al tema, cuyos
lineamientos y planes deberán ser aprobados
en primera instancia por un consejo
multisectorial, papel que en este caso podría
ser desempeñado por la actual Comisión
Multisectorial de Prevención de Conflictos
Sociales. Asimismo, se requeriría del
desarrollo de capacidades y procesos de
diagnóstico, análisis y comunicación que
puedan ser emprendidos de manera local y
regional, bajo una mirada intercultural, de
participación e inclusión.
Con la intención de promover una tendencia
descentralista, sería relevante considerar como
otra posibilidad el crear una instancia ejecutiva
conformada no solo por la PCM, sino también
por representantes regionales, provinciales y
municipales, en donde la primera fungiera de
secretaria ejecutiva en la toma de decisiones
(Azpur 2011); es decir, una instancia más
inclusiva y en donde se promueva el diálogo y
el intercambio de experiencias.
En este punto sería interesante que las
unidades de prevención a crear pudieran
trabajar conjuntamente con las oficinas
descentralizadas de la defensoría del pueblo,
al ser esta un organismo autónomo, que
contribuye a velar por los derechos ciudadanos
de manera más neutral e independientemente
del gobierno de turno.
Además de ello, se precisa una mejora en los
procedimientos y mecanismos de participación
y consulta en torno a los proyectos extractivos
que se lleven a cabo en cada región o
localidad. En ese sentido, las unidades a
crearse en cada región podrían propiciar
espacios con este fin, de forma que se
mantenga permanentemente informada tanto a
las autoridades subnacionales como a la
sociedad civil y puedan tener mayor injerencia
en las actividades que se desarrollen en su
entorno, como es la aprobación de EIAs,
licencias para el uso de diferentes recursos,
entre otros. Este avance no se puede desligar,
naturalmente, de un cambio en la normativa
legal vigente; es necesario que se establezca
de manera clara la delimitación de las
competencias y funciones en cuestiones de
desarrollo socioeconómico regional y local, así
como de conflictos sociales.
Finalmente, la apertura de espacios de
consulta y participación tendría que ir de la
mano también con una mayor transferencia de
capacidades técnicas y administrativas, de
forma que la eficiencia que se demuestre, lleve
a reducir la desconfianza en las autoridades y,
por el contrario, ganen legitimidad social frente
a la población. Un caso similar es el de las
modificaciones que ha anunciado Ollanta
Humala sobre el SNIP tradicional (Gestión
2012), en su reciente discurso presidencial.
Así, a partir de la inclusión de nuevas
tecnologías, asesoramiento y capacitaciones,
se esperaría que el tiempo que tome la
aprobación de un proyecto por parte de
gobiernos subnacionales se reduzca y así,
contribuya a la eficiencia de cada gestión,
aportando a renovar la confianza en las
autoridades y a solucionar conflictos sociales
que pudieran revertirse con obras y proyectos
que involucren a las comunidades.