Inundaciones en el Area Metropolitana de Buenos Aires

DISASTER RISK MANAGEMENT
WORKING PAPER SERIES NO.
Inundaciones
en el Area
Metropolitana
de Buenos
Aires
Alcira Kreimer
David Kullock
Juan B. Valdés
The World Bank
3
Banco Internacional de Reconstrucción
y Fomento / BANCO MUNDIAL
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433, EE.UU.
Reservados todos los derechos.
Hecho en los Estados Unidos de América
Primera edición, 2001.
Ninguna parte de esta publicación podrá ser reproducida, a rchivada en sistemas de
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fotocopia, de grabación u otro cualquiera sin permiso previo del Banco Mundial.
Los juicios expresados en este trabajo pertenecen a los autores y no son necesariamente
reflejo de la opinión del Directorio de la institución ni de los gobiernos representados en
éste.
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acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener.
Las fronteras, colores, denominaciones y demás información que aparezcan en cualquier
mapa contenido en este volumen no suponen juicio alguno por parte del Banco Mundial
respecto de la situación jurídica de ningún territorio, ni respaldo o aceptación de tales
fronteras.
Edición del volumen en castellano: Margarita Pierini y Aracely Barahona-Strittmatter
Diseño: Hager Ben-Mahmoud
Cubierta: Calle Salguero. Crédito: Archivo Página 12.
ISBN
Disaster Risk Management Series
Inundaciones en el
Área Metropolitana
de Buenos Aires
Alcira Kreimer
David Kullock
Juan B. Valdés
(editores)
The World Bank
Disaster Management Facility
2001
Washington, D.C.
Copyright2001
Siglas
AMBA
APH
BID
CBOT
CD
Área Metropolitana de Buenos
Aires
Área de Protección Histórica
Banco Interamericano de
Desarrollo
Chicago Board of Trade
Consejo Deliberante
CEAMSE Cinturón Ecológico Área
Metropolitana Sociedad del Estado
CFI Consejo Federal de Inversiones
CGP Centros de Gestión y Participación
CIMA
CPU
Centro de Investigaciones de la
Dinámica del Mar y de la
Atmósfera
Comisión Nacional de Energía
Agropecuaria
Centro Operativo de Alerta
Hidrológico
Compañía de Construcciones
Sociedad Anónima
Consejo Nacional de Recuperación
de Zonas Afectadas por
Emergencias Climáticas
Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y
Técnicas
Comisión Pro Solución de los
Problemas del Arroyo Maldonado
Código de Planeamiento Urbano
CRS
CSP
DPH
Community Rating System
Comisión de Salubridad Pública
Dirección Nacional de Hidráulica
CNEA
COAH
CODESA
CONAREC
CONICET
COPROMA
ENRE
EPA
ETOS
ETOSS
Ente Nacional de Regulación
Environmental Protection Agency
Ente Tripartito de Obras Sanitarias
Ente Tripartito de Obras y
Servicios Sanitarios
FADU Facultad de Arquitectura, Diseño y
Urbanismo
FCEyN Facultad de Ciencias Exactas y
Naturales
FEMA Federal Emergency Management
Agency
FNA
FLACSO
FPC
Federal National Administration
Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales
Federal Power Comisión
GAO Gestión Asociada del Oeste
IFMRC Interagency Floodplain
Management Review Committee
IGM Instituto Geográfico Militar
IGM
IMPA
INAA
INCyTH
INDEC
INTA
IPCC
IWRA
MCBA
NCEP
NCR
NWS
ORBAS
OSBA
OSN
PEN
PNUMA
PPGA
PPI
PREI
Instituto Geográfico Militar
Industria Metalúrgica Pesadas
Argentina
Instituto Nacional del Agua y el
Ambiente
Instituto Nacional de Ciencia y
Tecnología Hídrica
Instituto Nacional de Estadística y
Censo
Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria
Comité Intergubernamental para
Cambios Climáticos
International Water Resources
Association
Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires
Centro Nacional de Predicción
Ambiental del Serv. Met. De los
EE.UU.
National Research Council
National Weather Service
Organismo Regulador Bonaerense
de Aguas Argentinas
Obras Sanitarias de Buenos Aires
Obras Sanitarias de la Nación
Poder Ejecutivo Nacional
Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente
Planificación Participativa y Gestión
Asociada
Programa de Protección contra
Inundaciones
Programa de Rehabilitación por la
Emergencia para las Inundaciones
PSFyDEPA
PUA
SAGPyA
SAM
SCOR
SCS
SHN
SIFEM
SMARA
SMN
Programa de Saneamiento Fiscal y
Desarrollo Económico de las
Provincias Argentinas
Plan Urbano Ambiental
Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Afines
Sistema de Alerta
Hidrometeorológico
Comité Científico Oceanográfico
Internacional
Servicio de Conservación del
Suelo
Servicio de Hidrografía Naval
Sistema Federal de Emergencias
Servicio Meteorológico de la
Armada
Servicio Meteorológico Nacional
SPA
SRH
SRNyDS
SUCCE
SUPCE
TFFFCP
TVA
UBA
USACE
Secretaría de Política Ambiental
Secretaría de Recursos Hídricos
Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable
Subunidad Central de Coordinación
para la Emergencia
Subunidades Provinciales de
Coordinación para la Emergencia
Task Force on Federal Flood
Control Policy
Autoridad del Valle de Tennessee
Universidad de Buenos Aires
US Army Corps of Engineers
UTE Unión Transitoria de Empresas
Índice
Siglas
Agradecimientos
Prólogo a la Segunda Edición
Alcira Kreimer, David Kullock y Juan B. Valdés
Introducción de los Editores: Gestión ambiental y vulnerabilidad urbana
Alcira Kreimer, David Kullock y Juan B. Valdés
I. MARCO CONCEPTUAL DEL PROBLEMA
Problemática de las inundaciones: El caso de los Estados Unidos
Juan B. Valdés
Las inundaciones en la Argentina
Jorge Acosta
Perspectiva histórica: Las inundaciones en Buenos Aires
Hilda María Herzer y Nora Clichevsky
El evento de enero 2001
Abel Fatala
Los aspectos económicos de las inundaciones
Héctor Sejenovich y Guillermo Gallo Mendoza
II. D EFINICIÓN DEL RIESGO
Hidrometeorología de las inundaciones en la Argentina y en el AMBA
Guillermo J. Berri
Hidrología de las crecidas en el AMBA
Gustavo A. Devoto
Las inundaciones en el AMBA: Análisis ecológico
Nora Prudkin y Diana De Pietri
El impacto ambiental de las inundaciones
Hilda María Herzer y Nora Clichevsky
III. MANEJO DEL RIESGO
Medidas no estructurales en el Programa de Protección contra Inundaciones del Litoral
Horacio Levit
Mitigación y control de las inundaciones en el AMBA
Juan Carlos Giménez
Instituciones públicas con competencia en materia de inundaciones
Carlos Daniel Silva
La participación de las organizaciones sociales
Hilda María Herzer
Percepción social de riesgo: Inundaciones en el arroyo Maldonado
Vivian Balanovski, María Elena Redín y Héctor Poggiese (GAO)
IV. TRANSFERENCIA DEL RIESGO
Mecanismos de transferencia de riesgos de desastre en la Argentina
Mirta Maletta, Hernán Pérez Raffo y Abel Picchio
Recomendaciones para la transferencia de riesgos de inundaciones
Paul K. Freeman
V. A NEXOS
Los autores
Bibliografía
Agradecimientos
Agradecimientos especiales van dirigidos a
Myrna Alexander, Directora para la Argentina; y a
Martha Behar, Funcionaria Administrativa.
Agradecemos a John Flora, Director del
Departamento de Transporte, Desarrollo Urbano,
y Prevención de Desastres del Banco Mundial.
También agradecemos la colaboración de Ventura
Bengoechea y las contribuciones al proyecto de
Adrien Campbell, Asif Faiz, Jeff Gutman, Abel
Mejía, y José Simas. A Margarita Pierini y su
equipo le agradecemos su labor de edición de la
primera versión. Le agradecemos a Aracely
Barahona-Strittmatter la traducción del texto de
Paul Freeman, y la edición de esta segunda
versión.
El proyecto contó con la asistencia
financiera del gobierno del Reino Unido,
Departamento para el Desarrollo Internacional
(DFID); y del gobierno de los Países Bajos, como
parte del Programa Banco Mundial/Países Bajos
para el Medio Ambiente (World Bank/
Netherlands
Enviroment
Program).
Les
agradecemos su generoso apoyo al proyecto.
Estos trabajos fueron presentados en un
seminario organizado por el Banco Mundial y la
Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de
la Universidad de Buenos Aires (FADU-UBA) los
días 15 y 16 de julio de 1999 en Buenos Aires. Los
editores agradecen en primer lugar a los autores,
que exploraron estrategias para prevenir las
pérdidas, limitar la derivación de recursos
destinados a cubrir las emergencias y el proceso de
reconstrucción a partir de un desastre, así como
disminuir los riesgos que asume el país,
especialmente el sector público. También
exploraron las acciones que puede adoptar el
gobierno argentino para transferir los riesgos de
desastres fuera del país, y para aumentar el nivel
de fondos no-gubernamentales disponibles en
caso de un desastre.
En este proyecto fue sumamente
importante la colaboración del Dr. Michael
Cohen, quien fuera Asesor Principal del Banco
Mundial cuando se realizó este trabajo, y el
Arquitecto Bernardo Dujovne, Decano de FADUUBA. El proyecto se benefició también con el
apoyo de la oficina del Banco Mundial en Buenos
Aires.
1
Prólogo a la
segunda edición
ALCIRA KREIMER, DAVID
KULLOCK Y JUAN B. VALDÉS
En este evento perdieron la vida cuatro
personas en el barrio de Belgrano de la Capital
Federal y otras dos en el AMBA. Abel Fatala, del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, hace un
análisis de las características del evento y las
medidas para mitigar las consecuencias de eventos
futuros. El capítulo sobre el Programa de
Protección contra Inundaciones del Litoral de
Horacio Levit ha sido actualizado para reflejar los
últimos cambios en dichas medidas.
Al mismo tiempo, han habido cambios
importantes en las instituciones públicas con
competencia en las inundaciones. El trabajo de
Carlos D. Silva ha sido actualizado para reflejar
esos cambios.
Esta publicación sobre el problema de las
inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA) refleja la visión que sobre la misma
existiera en julio de 1999 cuando se llevara a cabo
un simposio auspiciado por la Unidad para la
Prevención de Desastres (Disaster Management
Facility) del Banco Mundial y la Facultad de
Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires.
Los temas presentados en esa oportunidad siguen
siendo de gran actualidad en el área metropolitana
y por este motivo se realiza esta segunda edición.
Un ejemplo de la vigencia del problema
de las inundaciones en el AMBA se pudo apreciar
en la tormenta del 24 de enero de este año,
cuando cayeron 145 milímetros de lluvia en menos
de cinco horas.
2
Introducción de los editores:
Gestión ambiental y vulnerabilidad
A LCIRA KREIMER , DAVID KULLOCK Y JUAN VALDÉS
Estos estudios exploran el doble desafío que
afronta actualmente el Área Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA). Por una parte, la necesidad de una
gestión integrada que permita responder a los
requerimientos que la globalización plantea a las
grandes ciudades: asumir roles de dirección y control
de los procesos de producción e intercambio dentro
de un contexto de alta competitividad. Por otra parte,
la necesidad de que esa gestión concurra a producir
espacios de alta calidad ambiental, tanto para la vida
social como para el desenvolvimiento de las
actividades, a través de un desarrollo social,
económico y ecológico sustentable.
En tal sentido, la problemática de las
inundaciones adquiere alta significación para el
AMBA, en tanto hace patente uno de los desajustes
más notorios entre las ofertas ambientales y las
demandas sociales de la metrópolis.
Por tal motivo, los días 15 y 16 de julio de
1999, la Unidad para la Prevención de los Desastres
Naturales (Disaster Management Facility, DMF) del
Banco Mundial y la Unidad de Gestión y
Coordinación para el Área Metropolitana de Buenos
Aires de la Facultad de Arquitectura, Diseño y
Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires
(UGyCAMBA-FADU-UBA)
desarrollaron
un
seminario sobre “Inundaciones en el Área
Metropolitana de Buenos Aires”. El seminario fue
parcialmente financiado por el Gobierno de Holanda
a través de un Fondo para el Medio Ambiente,
proveniente de un convenio con el DMF del Banco
Mundial.
Participaron
aproximadamente
setenta
expertos en el tema, pertenecientes a una amplia
variedad de instituciones y organismos. Este volumen
está integrado por los trabajos que un conjunto de
esos expertos preparó especialmente para la reunión.
Los trabajos expresan una síntesis del conocimiento y
de la experiencia actual acerca del fenómeno de las
inundaciones en el AMBA y de cómo manejar y
reducir los daños resultantes.
la combinación de la degradación del medio ambiente
y la vulnerabilidad ante los desastres naturales se ha
tornado más crítica y más difícil de manejar en las
áreas urbanas.
Este problema no se reducirá con el pasar del
tiempo; por el contrario, se prevé que en el año 2020
la población mundial será de 8.5 billones de personas,
con un alto porcentaje localizado en áreas urbanas.
En
América
Latina,
específicamente,
aproximadamente el 85% de la población vivirá en
ciudades.
A su vez, cuarenta de las cincuenta ciudades
del mundo que registran un crecimiento urbano más
rápido se encuentran en áreas sísmicas, mientras que
la mitad de la población mundial vive en áreas
costeras. En algunas regiones, estas áreas están
particularmente expuestas a cambios climáticos que
implican un crecimiento progresivo del nivel del mar
y una mayor frecuencia en la ocurrencia de huracanes,
ciclones y sequías.
Dado que las inversiones que se realizan
actualmente en infraestructura deben durar por varias
décadas, tienen que responder desde ya a las
demandas originadas, por ejemplo, por los cambios
climáticos o por la degradación de los recursos
hídricos.
A pesar de que muchos de los grandes
desastres recientes han recibido importante difusión
en los medios periodísticos—como los terremotos de
Kobe, Japón, México, Armenia y Colombia—existe
también una gran cantidad de desastres menos
publicitados que impactan en áreas urbanas con un
efecto incremental que ocasiona serias pérdidas.
Los desastres urbanos no son fenómenos
“naturales”, sino el resultado de una inadecuada
interacción entre dos órdenes de cosas: por una parte,
el medio urbano, en tanto espacio natural adaptado
por la sociedad como hábitat para el desarrollo de su
vida social y productiva. Por otra parte, la demanda
social referida a la continuidad de las actividades y a la
seguridad de los bienes, y de las propias personas
incluidas en ese hábitat.
Las ciudades, a pesar del grado de
sofisticación tecnológica que puedan desarrollar, no
están exentas del riesgo de ocurrencia periódica de
fenómenos naturales extraordinarios—precipitaciones
copiosas, crecimiento de los cursos de agua, sismos,
VULNERABILIDAD URBANA Y DESASTRES NATURALES
Buenos Aires, al igual que una gran cantidad
de ciudades en el mundo, es susceptible a eventos
extremos que producen pérdidas sociales y
económicas muy significativas. En las últimas décadas
3
deslizamientos. En tanto la posible ocurrencia de esos
fenómenos no haya sido correctamente prevista en el
emplazamiento y desarrollo de la ciudad, su aparición
dará origen a desastres urbanos.
La vulnerabilidad frente a estos desastres está
muy relacionada con las actividades humanas. Las
ciudades se están tornando más susceptibles a
eventos catastróficos debido a la gran concentración
de industria, infraestructura física y población en áreas
de alto riesgo. Por lo tanto, no se puede hablar de
fenómenos “naturales” sino de imprevisión con
respecto a la posible colisión entre las formas de
desarrollo de los asentamientos humanos y la
presencia de riesgos naturales (geológicos,
sismológicos, hidrológicos y meteorológicos).
Un problema importante en muchas áreas
vulnerables es la debilidad institucional de la gestión
urbana respecto de estos temas. En muchos casos hay
falta de integración entre planes de inversiones
urbanas y la vulnerabilidad, o bien hay falta de
información acerca de los fenómenos naturales y de
los mecanismos técnicos o regulatorios para
controlarlos. En otros casos, la fragmentación de las
responsabilidades institucionales obstaculiza una
gestión adecuada; situación común al carácter multijurisdiccional de las grandes ciudades y de las áreas
metropolitanas.
En el caso del Área Metropolitana de Buenos
Aires, el crecimiento acelerado que se produjo desde
el último tercio del siglo pasado hizo que las normas
de ocupación de la planicie de inundación no
existiesen o no se respetaran. Frente a las
inundaciones, el Estado generalmente recurría a
medidas estructurales que, aunque tenían un costo
económico mayor que las medidas no estructurales,
brindaban mayor visibilidad y rédito político.
Al mismo tiempo, cuando se trataban de
solucionar los problemas causados por las
inundaciones, se recurría a medidas locales y no a
resoluciones a nivel de cuenca, ámbito lógico de
manejo de la problemática.
Las pérdidas directas, indirectas y secundarias
debidas a soluciones incompletas o imperfectas,
fueron y son muy serias. Pueden señalarse al respecto
la pérdida de vidas humanas, los daños a la salud
física y psíquica de los afectados, las pérdidas totales o
afectaciones parciales de los bienes públicos y
privados, los costos de la suspensión o de la mayor
dificultad de desarrollo de las actividades y los costos
de las tareas de emergencia en que debe incurrirse.
La problemática de inundaciones de áreas
urbanas no es privativa de la República Argentina,
como lo demuestran recientemente las crecientes en
los EE.UU. (Mississippi Superior, 1993, por ejemplo)
y en Europa (crecidas de 1996). En ciudades de
acelerado crecimiento como Valencia (España), el no
hacer respetar las restricciones de la planicie obligó a
la adopción de medidas estructurales y no
estructurales. Estas medidas, de mayor costo, se
hubieran evitado de haberse definido la ocupación y
zonificación del suelo en relación con las limitaciones
naturales que implica toda planicie de inundación. En
el sur de Brasil, el rápido crecimiento poblacional ha
motivado la ocupación no sólo de la planicie de
inundación, sino también de las cabeceras de las
cuencas, aumentando así el escurrimiento directo.
En términos generales, puede observarse que
debido a la inexistencia o la falta de cumplimiento y
control de ordenanzas de zonificación, así como la
tendencia a adoptar soluciones fragmentarias que no
abarcan la totalidad de las cuencas naturales
implicadas, no se han producido resultados de
mitigación importantes.
MANEJO DEL RIESGO
Para manejar los riesgos, el primer paso es su
identificación; es decir, examinar cuáles son los
problemas principales, dónde están localizados, cuál
es la vulnerabilidad de las áreas construidas, de la
infraestructura y de otros bienes económicos. En este
sentido adquieren importancia dos cuestiones: por
una parte, la visualización de las inundaciones dentro
del marco general del ciclo del agua; por la otra, el
planteo de la problemática dentro del espacio de las
cuencas hídricas, en tanto ámbito en el cual se
resuelve su instancia de escurrimiento superficial, que
es el que puede manifestarse con carácter de desastre.
Estas cuestiones requieren abordajes
hidrometeorológicos e hidrológicos que caractericen
esos fenómenos en relación con las formas de uso,
ocupación e inversión social de las zonas pasibles de
ser afectadas por las inundaciones.
El segundo paso es la reducción del riesgo, lo
que puede lograrse a través de medidas estructurales y
no estructurales. Las medidas estructurales se refieren
a la realización de obras de ingeniería con las que se
procura anular o disminuir la posibilidad de que las
inundaciones afecten a los sectores ocupados por
asentamientos o actividades humanas. Las medidas
no estructurales incluyen una diversidad de
alternativas que oscilan entre la evitación total del
desastre y su mitigación en distintos grados, de
acuerdo a diversos criterios: evitar la ocupación de las
zonas pasibles de ser inundadas o limitar esa
ocupación a usos esporádicos y a instalaciones no
costosas, instaurar sistemas de alerta que permitan
prever los eventos y sistemas de socorro que
4
permitan organizar la evacuación de las áreas
afectadas.
Por razones políticas y/o sociales los
gobiernos han preferido, en el pasado, la aplicación
de medidas estructurales que ofrecían la ilusión de
“dominar la naturaleza”. A pesar de las cuantiosas
inversiones aplicadas en esas medidas, en EE.UU. y
en otros países los daños por inundaciones no han
disminuido sino que se han incrementado. Un
ejemplo es el uso de taludes paralelos al río que al
prevenir las inundaciones menores provocaron una
intensificación en el uso de la planicie de inundación.
Al ocurrir crecidas extraordinarias, contra las cuales
los taludes no protegen, los daños, debido a esta
intensificación, aumentaron en vez de disminuir.
Estas situaciones han dado lugar a un debate.
Se plantea que los beneficiarios de las ventajas del uso
de la planicie no pagan por todos los costos de su uso
(particularmente en el caso de inundaciones
catastróficas), sino que ese costo es parcialmente
pagado por la sociedad en su conjunto.
Más allá de que cada caso requiere una
evaluación singular del tipo o conjunto de medidas a
las cuales recurrir, resultan evidentes las ventajas de la
adopción de medidas preventivas, en oposición a
costosas transformaciones del medio que nunca
terminan de asegurar por completo la neutralización
de los fenómenos naturales extremos. Dicho de otra
manera, no es posible prevenir las inundaciones, pero
sí es posible evitar los desastres que pueden
ocasionar.
En todo caso, resulta esencial que se genere
un cambio de mentalidad, de manera tal que todos los
miembros de las sociedades involucradas otorguen
gran importancia a la reducción del riesgo y a la
creación de una cultura de prevención.
El tercer paso es la transferencia del riesgo,
instancia entendida como cobertura de los costos
residuales de la incompleta o imperfecta prevención y
mitigación alcanzada por las políticas de reducción
antes mencionadas. En términos generales, se logra a
través de mecanismos de seguros, reaseguros o con el
uso de bonos especiales, los cuales alcanzan escasa
difusión dado que las inundaciones afectan en general
a sectores geográficos y grupos sociales reducidos, lo
cual eleva los costos de esos instrumentos.
Al respecto, es significativo que mientras en
los países desarrollados se llega a porcentajes del 50%
de cobertura, en los restantes países se estima que
sólo un 2% de los riesgos están cubiertos por
mecanismos de transferencia, dado el relativo
desarrollo del mercado de seguros. En esos casos es
habitual que el Estado deba concurrir a compensar las
pérdidas, tanto públicas como privadas, acudiendo
para ello a préstamos internacionales y a asignaciones
presupuestarias especiales, que comprometen el
equilibrio fiscal, reducen partidas previstas para otras
cuestiones y terminan por requerir un incremento de
la presión impositiva. Esto es evidente en la
Argentina, que es uno de los 14 países en que los
riesgos superan al 1% del producto bruto interno y en
donde, en los últimos 40 años, se han registrado 11
inundaciones que implicaron pérdidas mayores a los
mil millones de pesos.
La ampliación de los mecanismos de
transferencia de riesgo de inundaciones requiere la
amplia colaboración del Estado, de las compañías de
seguro y de los propietarios afectados. En principio se
procura combinar los seguros contra inundaciones
con otros seguros de mayor distribución en el
mercado, como son los referentes a incendios,
propiedades y bienes personales, lo cual implica
aplicar un criterio de solidaridad.
Como forma más estructural de enfrentar la
situación, además de procurar una mayor expansión
del mercado de seguro entre los propietarios que
pueden ser afectados, parecería conveniente que el
Estado contemple previsiones presupuestarias
específicas que cubran un primer tramo de los
probables riesgos, derivando los restantes a líneas de
crédito y pólizas de seguro que deberían ser
acordadas con las compañías de seguro o reaseguro.
PRESENTACIÓN DE LOS TRABAJOS
Los trabajos que integran este volumen y que
fueron presentados y discutidos en el seminario
realizado en Buenos Aires están agrupados bajo
cuatro tópicos, que se relacionan con los aspectos
más significativos del tema enunciado: marco
contextual del problema, definición del riesgo,
manejo del riesgo y transferencia del riesgo.
Las colaboraciones de la primera sección
proveen un análisis global del problema y de algunas
experiencias similares, tanto en la Argentina como en
otros países. Los trabajos de las otras tres secciones se
concentran en la problemática actual de las
inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos
Aires.
En la primera sección, Juan Valdés sintetiza
la experiencia de Estados Unidos, donde el papel del
gobierno nacional en la mitigación de inundaciones
fue originalmente resistido por los Estados y las
comunidades, para pasar luego en el siglo pasado a
una política de amplia intervención.
Jorge Acosta presenta los diversos tipos de
inundaciones que ocurren en la Argentina y el dilema
que se presenta con respecto a la ocupación de las
5
llanuras de inundación. A su vez, reseña las acciones
que las provincias están llevando a cabo, por medio
de un préstamo gestionado por el gobierno nacional,
para afrontar los riesgos y los daños provocados por
las inundaciones.
Hilda Herzer y Nora Clichevsky exploran
cómo se construye socialmente el riesgo de
inundación en Buenos Aires. Analizan las causas de la
inundación, los factores que agravan el proceso
natural, el rol de las regulaciones urbanísticas y la falta
sistemática de atención al riesgo de inundación en los
planes formulados. Concluyen con una serie de
recomendaciones que proveen la base para la futura
integración del riesgo en los planes del área
metropolitana.
Abel Fatala describe el temporal de lluvia,
viento y bloques de granizo ocurrido el 24 de enero
de 2001 en la Ciudad de Buenos Aires durante el cual
la ciudad fue abatida por la caída de grandes
volúmenes de agua focalizados y en poco tiempo. A
partir de los datos recolectados sobre dicho evento, la
Secretaría de Obras y Servicios Públicos del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires realizó una Encuesta de
Contingencia de Anegamiento por Precipitaciones
con el objetivo de construir una estadística de dicho
fenómeno y la posibilidad de vincular los resultados
de una investigación social con temas relativos a la
infraestructura urbana.
Héctor Sejenovich y Guillermo Gallo
Mendoza realizan un análisis de los aspectos
económicos de las inundaciones. Proponen que, más
allá del cálculo de los daños, se analicen las
inundaciones en relación con el manejo integral de
recursos naturales y del hábitat, para lo cual se
requiere una visión global de la cuenca, sus
potencialidades y restricciones y la determinación de
los costos de manejo integral.
Los trabajos de la segunda sección exploran
el proceso de identificación del riesgo, tema clave
para la formulación de una política efectiva.
Guillermo Berri provee una definición de los
fenómenos
meteorológicos
que
provocan
inundaciones en el país y en el Área Metropolitana de
Buenos Aires en especial. Reseña la situación actual
con respecto al pronóstico de esos fenómenos, y
presenta la que resultaría deseable para concurrir a
una eficaz prevención de las inundaciones.
Gustavo Devoto expone los aspectos
hidrológicos de las inundaciones a nivel del área
metropolitana en el contexto de la Argentina,
diferenciando a su vez las distintas cuencas hídricas
que se desarrollan en su territorio. Realiza una
descripción de los cursos correspondientes a esas
cuencas con relación a sus características geológicas,
geomorfológicas y de suelos.
Nora Prudkin y Diana De Pietri resaltan,
desde una perspectiva ecológica, la importancia del
ciclo del agua como proceso clave que, al resultar
desarticulado en los medios urbanos sin que se
efectúen las compensaciones necesarias, da lugar a
impactos negativos considerables; en especial, las
inundaciones. A su vez señalan el rol desencadenante
que cumplen las lluvias y la sudestada para el Área
Metropolitana de Buenos Aires.
Cierran la sección Hilda Herzer y Nora
Clichevsky. Su trabajo aporta una conceptualización
sobre la generación del problema, así como un
detallado análisis del impacto ambiental de las
inundaciones en los medios urbanos sobre diferentes
actores y grupos sociales.
Los trabajos de la tercera sección exploran la
gestión y el manejo del riesgo. Los mecanismos para
reducir los daños producidos por los desastres
naturales requieren un cambio en las percepciones y
en la conducta de todos los miembros de una
sociedad, de modo que se dé alta prioridad a un
planeamiento del territorio seguro y no vulnerable.
Horacio Levit expone, dentro del Programa
de Protección contra Inundaciones del Litoral
Argentino a que ha dado lugar ese préstamo, cómo se
conjugan medidas estructurales y no estructurales,
particularizando en estas últimas las que incluyen
programas de preparación y defensa civil, sistemas de
alerta y, en especial, la regulación del uso del suelo.
Juan Carlos Giménez analiza las soluciones
estructurales y no estructurales—tanto las
implementadas como las planeadas—para mitigar el
efecto de las inundaciones. También realiza una
identificación de posibles medidas futuras que
contribuirían a un mejor manejo del fenómeno de
inundaciones.
Carlos Daniel Silva realiza un relevamiento
de los organismos públicos en el ámbito nacional,
provincial y municipal que tienen competencia en el
área de prevención y mitigación de los efectos
adversos de las inundaciones. Dentro de este
contexto, analiza los vacíos legales e institucionales
que existen y sugiere instancias para llegar a acuerdos
y convenios que permitan articular funciones.
Hilda María Herzer efectúa un análisis
interpretativo de la constitución y formas de
organización de los vecinos de las zonas afectadas por
las inundaciones en la Ciudad de Buenos Aires, de sus
formas de vinculación con otras organizaciones
sociales y con los estamentos políticos, y de los
discursos y las prácticas que desarrollan en relación
con la problemática que sufren, revelando rasgos de
6
las interrelaciones entre el gobierno local y la sociedad
civil.
Vivian Balanovski, María Elena Redín y
Héctor Poggiese presentan el resultado de una
investigación–acción desarrollada por un equipo
técnico comunitario, con el objetivo de identificar la
percepción del riesgo por parte de los vecinos de una
zona afectada por los desbordes del arroyo
Maldonado. El trabajo culmina con la elaboración de
un mapa de riesgo realizado con participación
comunitaria, con diseño y práctica de una
metodología ad–hoc.
Los trabajos de la cuarta sección exploran la
temática de la transferencia de los riesgos de
inundación.
Mirta Maleta, Hernán Pérez Raffo y Abel
Picchi o presentan la metodología general de
administración de riesgos de desastre, explican sus
fundamentos, así como las diferentes técnicas de
control y financiamiento del riesgo, y reseñan el
marco legal, los programas oficiales y la situación
actual del mercado de seguros en la Argentina.
Paul Freeman presenta la situación en
relación con los riesgos de pérdidas por inundación
de la Argentina, uno de los países más
comprometidos en el mundo, con la circunstancia
agravante del escaso desarrollo del mercado de
seguros, lo cual determina que el Estado deba
concurrir a préstamos internacionales. Como
alternativa presenta una propuesta que implica la
articulación escalonada de previsiones presupuestarias
oficiales y líneas de crédito y pólizas de seguro
emitidas por las compañías de reaseguro.
7
Sección 1
Provincia de Buenos Aires. Crédito: Archivo Página 12.
MARCO CONCEPTUAL
DEL PROBLEMA
8
Problemática de las inundaciones:
El caso de los Estados Unidos
DEL PROB
JUAN B. V ALDÉS
Las inundaciones y los daños asociados con
éstas juegan un papel muy importante en el desarrollo
de los Estados Unidos. A pesar de los avances que se
han realizado en materia de pronósticos, ha habido un
incremento en los daños causados por inundaciones,
lo cual es un factor económico importante no sólo en
los países desarrollados sino en aquellos en vía de
desarrollo. En el cuadro 1 se muestran los daños
anuales tanto en pérdidas económicas (en dólares
constantes) como en vidas humanas causados por las
inundaciones en los Estados Unidos. Se puede
apreciar que los daños económicos han ido
aumentando y las pérdidas por vidas humanas no han
disminuido. Sin embargo, los datos de pérdidas de
vidas pueden reflejar una mejora en los últimos años;
casi el 90% de las muertes se deben a crecientes
súbitas (“flash floods”) y más de la mitad al cruce de
cauces y otros accidentes vehiculares. Los daños
causados por inundaciones son los más graves de
todos los desastres naturales del país. El 80% de las
Cuadro 1
•
áreas declaradas zonas de desastre por el Presidente
de los Estados Unidos corresponde a inundaciones
(FEMA, 1999).
Existen numerosos trabajos que intentan
explicar estas cifras. En un análisis detallado del
impacto de la creciente de 1993, Pielke (1999)
menciona que una de las principales razones por las
cuales la sociedad no da señales de progreso es por la
percepción equivocada del fenómeno de las
inundaciones. Pielke ha identificado nueve falacias en
el tratamiento de la problemática de las inundaciones
que frenan el desarrollo de nuevas políticas de
gestión.
La mitigación del impacto de las
inundaciones en la sociedad debe ser parte de un
enfoque comprehensivo de la administración de los
recursos hídricos de un país. En los Estados Unidos,
como en casi todos los países, el gobierno ha asumido
la responsabilidad principal del manejo de los
recursos debido a su importancia para la sociedad.
Evolución de los daños económicos y en pérdidas de vida debido a inundaciones
en los Estados Unidos
9
Generalmente
la
inversión
en
la
administración de los recursos hídricos es una de las
más importantes dentro de las inversiones en
infraestructura de un país.
En la publicación del Banco Mundial La
gestión de los recursos hídricos se señalan cuatro problemas
asociados con las actividades del gobierno en el sector
(Banco Mundial, 1993):
• Fragmentación del sector público.
• Dependencia de las agencias gubernamentales
con poca coordinación, por lo tanto escaso
control financiero
• Deficiente programación de inversiones públicas
y formulación de políticas.
• Sobredependencia en las características técnicas;
descuido de las prioridades sociales, ambientales y
legales.
Para administrar más eficientemente los
recursos hídricos el documento promueve el
desarrollo de políticas y reformas institucionales que
equilibren la eficiencia de las fuerzas del mercado y
que fortalezcan, al mismo tiempo, la capacidad de los
gobiernos para llevar a cabo su importante papel en la
administración de los recursos.
Este es el mensaje más importante del citado
documento del Banco Mundial. En el mismo se
propone la adopción de políticas integrales y el
tratamiento del agua como un bien económico,
combinado con una administración descentralizada,
una mayor dependencia del precio de los recursos y la
participación plena de los beneficiados. Este enfoque
concuerda con otros documentos como el
Documento de Dublín (1992) de la Conferencia
Internacional sobre Agua y Medio Ambiente, así
como la Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(1992).
En lo que respecta a inundaciones, estas
recomendaciones son similares a las propuestas en los
Estados Unidos por el Comité de Agencias para la
Revisión de la Administración de la Planicie de
Inundación
(U.S.
Interagency
Floodplain
Management Review Committee, IFMRC, 1994) que
evaluó las inundaciones de 1993 en el Medio Oeste de
los Estados Unidos. Las recomendaciones del
IFMRC serán discutidas en mayor detalle en la
sección sobre ejemplos de inundaciones de este
trabajo.
Por consiguiente, un sistema integral para
analizar las políticas y las opciones puede ayudar a los
administradores en el manejo de los recursos hídricos
y a resolver los problemas asociados con las
inundaciones. Este sistema debe facilitar el análisis de
la relación entre el ecosistema y las actividades de la
sociedad en la cuenca hídrica. También debe proveer
los mecanismos para formular políticas de
regulaciones, incentivos, planes de inversiones,
protección ambiental y sobre las relaciones entre
todos estos sectores (Valdés et al., 1995b).
CARACTERÍSTICAS DE LAS INVERSIONES EN
INFRAESTRUCTURA HÍDRICA
Los proyectos de infraestructura de los
recursos hídricos son generalmente responsabilidad
del sector público a todos los niveles. Estos proyectos
tienen habitualmente las siguientes características
(Banco Mundial, 1993):
• Planificación de inversiones a muy largo plazo.
• Grandes inversiones iniciales y economías de
escala.
• Interferencia política en el proceso de toma de
decisiones.
• Interdependencia de los usos del agua.
• Algunas medidas como los pronósticos de
crecidas y de mitigación son de beneficio público
y no pueden ser cuantificadas en términos de
cada individuo.
• Los gobiernos generalmente retienen la
propiedad de los recursos hídricos por su
importancia para la seguridad nacional y el
desarrollo regional.
• Los gobiernos frecuentemente tienen el control
de las aguas en regiones con sequías periódicas,
ya que el agua es el elemento que sustenta la vida.
EVOLUCIÓN
HISTÓRICA
DE
ADMINISTRACIÓN
Y
MITIGACIÓN
CRECIENTES EN LOS ESTADOS UNIDOS
LA
DE
La administración de los recursos hidráulicos
en los Estados Unidos, particularmente en lo que se
refiere a crecientes y su mitigación, puede dividirse en
cuatro épocas:
• Antes de 1936
• Período de 1936-1966: Énfasis en medidas
estructurales
• Período de 1966-1986: Medidas estructurales
y no estructurales
• Período de 1986-presente: Consorcios
federales-regionales
Antes de 1936
Este período, donde hubo un significativo
incremento de la ocupación de la planicie de
inundación, estuvo basado en la proliferación de
10
medidas de protección, individuales o a nivel de
comunidades, sin tener en cuenta su impacto aguas
arriba o aguas abajo de las obras. La participación
directa del gobierno federal fue mínima, y tuvo
oposición de algunos estados, aunque surgió una
creciente demanda para que el gobierno federal
participara en la protección contra las crecientes,
particularmente cuando las medidas locales eran
inadecuadas. Sin embargo, el gobierno federal
participó en obras de protección y mitigación de
crecientes generalmente disimuladas en las obras
destinadas a favorecer la navegación y el comercio.
En 1824 el Congreso autorizó al presidente a realizar
estudios y obras para garantizar el comercio y emplear
ingenieros civiles y oficiales del Cuerpo de Ingenieros.
La mayor intervención del gobierno federal, sin
embargo, fue en la cuenca baja del río Mississippi.
Por ejemplo, las Actas de 1849 y 1850 que
atendieron las inundaciones de la cuenca baja del
Mississippi, transfirieron a los gobiernos estatales
propiedades
del
gobierno
federal
de
aproximadamente 100.000 millas cuadradas con la
intención de utilizar los ingresos provenientes de esas
ventas en la construcción de medidas de protección
como taludes longitudinales realizadas por los
estados. En las discusiones sobre estas obras se
mencionó el hecho de que los impuestos nacionales
eran usados para favorecer a una comunidad y un
grupo de habitantes determinado. Este debate todavía
sigue vigente.
En 1850 el Congreso envió al Cuerpo de
Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos (US
Army Corps of Engineers, USACE) a realizar su
primer ejercicio en planificación donde debían
determinar “el plan más apropiado” para controlar las
inundaciones del Mississippi Inferior. Se presentaron
dos informes con fuertes diferencias entre sí. El
primero, realizado por el capitán Humpreys,
enfatizaba las medidas estructurales (“levees-only”)
excluyendo otras medidas. El otro informe, a cargo
del ingeniero Ellet, recomendaba una estrategia más
amplia reforzando los taludes en la parte inferior del
Mississippi con embalses y aumento de cauces en la
parte superior. En 1861 el Cuerpo de Ingenieros
decidió seguir las recomendaciones del primer
informe. Las actividades del Cuerpo de Ingenieros se
vieron aumentadas con el Acta de Ríos y Puertos de
1899 en la cual se autorizaba a controlar y/o prohibir
el volcado de material de dragado y otros residuos en
los ríos navegables.
En 1902 se creó el Servicio de Reclamación
por medio del Acta de Reclamación. Este servicio fue
denominado Oficina de Reclamación (Bureau of
Reclamation, USBR) en 1923, con autoridad en la
cabecera de las cuencas y fue hecho responsable del
desarrollo de los recursos hídricos para riego e
hidroelectricidad en el oeste de los Estados Unidos.
Esta entidad aumentó notablemente su esfera de
acción en períodos posteriores. El Acta Federal de
Hidroelectricidad de 1920 y el Acta de Ríos y Puertos
de 1925 dio a la Comisión Federal de Energía
(Federal Power Commission, FPC) la responsabilidad
de dar licencias para proveedores privados de
hidroelectricidad y los fondos para llevar a cabo los
estudios.
Es importante hacer notar que el Congreso
no autorizó fondos expresamente destinados para el
control de crecidas hasta el año 1917 cuando las
crecidas en los ríos Ohio y Mississippi dieron lugar al
primer proyecto financiado por el gobierno federal.
Período 1936-1966: Énfasis en medidas estructurales
Una serie de inundaciones catastróficas en
los Estados Unidos en 1935 y 1936, incluyendo la del
Potomac en Washington, forzaron al Congreso a
aprobar la Ley de Control de Crecientes (“Flood
Control Act”) en 1936 con la cual el gobierno federal
asumió la responsabilidad del control de crecientes e
inició esfuerzos, a nivel nacional, en la construcción
de obras hidráulicas destinadas a ese fin. Los críticos
del Acta señalaron que la filosofía de proyectos
individuales en lugar de una visión integral de la
cuenca llevaría a un crecimiento del desarrollo en la
planicie de inundación dando al mismo tiempo una
idea equivocada de la seguridad de este desarrollo.
La
agencia
del
gobierno
federal
principalmente encargada de esta tarea fue el USACE.
Otros organismos nacionales también fueron creados
o habilitados para tratar el tema de crecientes en
jurisdicciones particulares coma la Autoridad del
Valle del Tennessee (TVA), la Agencia de
Reclamación (USBR) y el Servicio de Conservación
de Suelos (SCS), creado en 1954 para encargarse de
obras en las cabeceras de las cuencas.
Estas organizaciones se embarcaron en un
programa masivo de obras hidráulicas que incluyeron
presas, azudes, murallas, mejoramientos de canales,
etc., con una inversión aproximada de 10.000
millones de dólares (James y Lee, 1971). Para 1961, el
USACE había construido más de 9.000 millas de
muros laterales y 220 presas, mientras que el
crecimiento de la planicie de inundación aumentaba a
una tasa del 3% anual. Al mismo tiempo las pérdidas
aumentaron llegando a 1.000 millones de dólares en
1966. A finales de la década de 1970 se habían
desarrollado más de 5 millones de acres (2 millones
de Ha) para uso urbano incluyendo más de 6.000
11
comunidades con más de 2.500 habitantes. El
crecimiento poblacional de la planicie aumentó y llegó
a ser el doble del crecimiento poblacional en los
Estados Unidos (American Rivers, 1997).
Aunque en este período el énfasis pasó de los
individuos y las comunidades al gobierno federal, la
filosofía de “controlar y/o domesticar la naturaleza”
no cambió. El énfasis fue puesto por lo tanto en
medidas estructurales. Esta actitud se fortalecía por
los requerimientos de financiación donde las medidas
estructurales eran totalmente pagadas por el gobierno
federal, mientras que los estados y comunidades
debían proveer los terrenos para las obras. En el acta
se especificaban las condiciones en las cuales el
gobierno federal se haría cargo de las obras de control
de crecientes “siempre y cuando los beneficios estén
por encima de los costos estimados y si la seguridad
social de las personas está afectada negativamente”.
Este Acta exigió que el USACE hiciera un análisis de
costo-beneficio de todos los proyectos de control de
crecientes (Kneese, 1993). El Cuerpo de Ingenieros
tuvo un enfoque pionero en la evaluación de
beneficios y en la utilización de una tasa de descuento
para la evaluación de proyectos. El método para
estimar los beneficios se basó en el valor estimado de
los daños prevenidos. La única incertidumbre que se
tuvo en cuenta específicamente era la incertidumbre
de los caudales. En la actualidad el Cuerpo de
Ingenieros ha adoptado un sistema de evaluación
basado en el reconocimiento explícito de las
incertidumbres económicas e hidráulicas además de
las hidrológicas. Este nuevo método fue
implementado en el río American en California el cual
ha ocasionado un debate sobre posibles sesgos en la
estimación, documentado en el informe del National
Research Council sobre el tema (NRC, 1995). Un
análisis de la evolución del proceso de planificación
del USACE puede verse en otro informe del National
Research Council (NRC, 1999).
A pesar del creciente nivel de inversiones
destinadas a proteger las comunidades y a controlar
las inundaciones, los daños causados por éstas
siguieron aumentando, principalmente debido al
desarrollo intensificado en la planicie de inundación y
al incremento del valor de los edificios y otras
construcciones realizadas en ella. Debido a esto, en
1965, se formó el Grupo de Trabajo en Políticas
Nacionales de Control de Crecientes (Task Force on
Federal Flood Control Policy, TFFFCP) que publicó
sus recomendaciones en 1966, presentando la
necesidad de planificación y regulación de la planicie
de inundación y una combinación de medidas
estructurales y no estructurales para mitigar los daños.
Período 1966-1986: Medidas estructurales y no estructurales
Las recomendaciones de la TFFFCP fueron
adaptadas y enfatizadas por la Comisión Nacional de
Recursos Hídricos (National Water Comisión, NWC).
Una de las recomendaciones del informe fue
implementada en el Programa Nacional de Seguros de
Crecidas (NFIP) que fue modificado en varias
ocasiones. Se trata de un programa conjunto entre el
gobierno federal, el estatal, las comunidades y la
industria de seguros, actualmente bajo la
responsabilidad de la Agencia Federal de
Administración de Emergencias (FEMA). El NFIP
permite a las comunidades que se comprometen a
regular la planicie de inundación, el acceso a seguros
de inundación provisto por el NFIP a través de
compañías particulares.
Durante el período 1970-1985 hubo un
cambio importante en las actividades del USACE ya
que el Congreso no autorizó ningún proyecto
importante en recursos hídricos. Una de las razones
fue la gran variación de las tasas de interés y de
descuento para la evaluación de proyectos hídricos.
El paso de medidas primordialmente
estructurales a medidas combinadas fue continuado
por el Acta de Desarrollo de Recursos Hídricos de
1974 que requiere que las agencias del gobierno
federal consideren medidas no estructurales en el
planeamiento y diseño de cualquier proyecto que
tenga como uno de sus componentes la mitigación de
crecidas. Varias leyes modificaron el Acta de 1974
pero no cambiaron su propósito principal. Uno de los
cambios tuvo que ver con la contribución directa de
las comunidades beneficiadas aumentando el aporte
en las medidas estructurales y permitiendo al gobierno
federal contribuir con el costo de las medidas no
estructurales.
Período 1986-presente: Consorcios federales-regionales
En 1994 el Programa Unificado para el
Manejo de la Planicie de Inundación (Unified
National Program for Floodplain Management,
FEMA, 1994) enfatizaba el uso de una combinación
de estrategias de mitigación, desde medidas
estructurales como la restauración de las planicies de
inundación.
El Acta de Desarrollo de los Recursos
Hídricos de 1996 (WRDA '96) cambió
significativamente las políticas de mitigación de
crecientes. En el WRDA ‘86 tenía una participación
federal entre el 50 y 75% para medidas estructurales y
75% federal para medidas no estructurales. WRDA
’96 aumentó la participación no federal para medidas
12
estructurales a 35% y lo mismo para las medidas no
estructurales. Es decir, se le está pidiendo a la
comunidad una mayor participación en los costos de
medidas de mitigación, tanto estructurales como no
estructurales. Este aumento de participación también
se debe dar en la responsabilidad de la administración
de la planicie de inundación, al requerir que las
autoridades regionales y locales diseñen un sistema
que reduzca los impactos de futuras inundaciones en
el área del proyecto propuesto. En el Acta también
hay un cambio en la dependencia anterior a ayuda ex post a mitigación del riesgo de inundaciones ex-ante
(protección y/o elevación de viviendas, adquisición y
reubicación fuera de la planicie de inundación). En el
Acta hay una reafirmación del principio de que el
evitar/disminuir los daños de las inundaciones debe
ser la primera línea de protección, a ser
complementada con medidas estructurales y no
estructurales cuando sean necesarias y con educación
del público y seguros incluidos como componentes
principales para el riesgo remanente de inundación.
En el Acta, tal como lo mencionara el Comité
Interministerial de Revisión de la Administración de
la Planicie de Inundación (U.S. Interagency Flood
Plain Management Review Committee, ITFPMRC),
hay un mayor reconocimiento del papel de las
medidas no estructurales en la mitigación de los
daños.
En la actualidad el gobierno federal está
involucrado en todos los aspectos del manejo de los
recursos hídricos, existiendo más de 30
organizaciones federales dentro de 10 Departamentos
(Ministerios), siete agencias independientes y varias
organizaciones bilaterales. Esta participación del
gobierno federal no es uniforme en los estados, lo
cual refleja la diversidad de la problemática hídrica.
cualquier tipo de asistencia federal o relacionada con
el gobierno federal, como hipotecas. Este doble
enfoque fue altamente exitoso; más de 19.000
comunidades participan en el programa en la
actualidad. Como parte de este programa el NFIP ha
establecido mapas de riesgo de inundación en estas
localidades, manteniendo las comunidades el poder de
fiscalización y administración de la planicie de
inundación.
El estándar federal es la definición de la
cobertura real de la creciente con un período de
recurrencia de 100 años, es decir, la creciente que
tiene un 1% de probabilidad de ser excedida cada año.
Este estándar, ahora más apropiadamente llamado el
estándar del 1%, define el área de Riesgo de
Inundación Especial (Special Flood Hazard Area,
SHIA) desplegada en los mapas denominados Mapas
de Tasas de Seguro de Inundación (Flood Insurance
Rate Maps, FIRMS) y las comunidades deben regular
el uso del suelo en esas áreas.
Un análisis interesante de la experiencia del
NFTP hasta la crecida del 1993 puede encontrarse en
Kunreuther y White (1995). Como consecuencia de la
experiencia recogida en la crecida del Medio Oeste en
1993 se reformó el programa por medio del Acta de
Reforma del Programa Federal de Seguro de
Inundación (1994). Este Acta produjo reformas
importantes en el seguro e incorporó a1gunas de las
recomendaciones del informe del ITFPNIRC. Las
comunidades y los estados han adoptado medidas de
manejo de la planicie de inundación que exceden los
estándares del INFIP.
El Acta de 1968 también requería que el
Poder Ejecutivo desarrollara un programa unificado
para el manejo de las planicies de inundación. Este
informe fue actualizado en 1994 por el grupo de
Trabajo Interministerial para la Administración de la
Planicie de Inundación (Federal Interagency
Floodplain Management Task Force, FIFMTF). En el
mismo se incluyeron objetivos nacionales para el
ordenamiento de la planicie de inundación y se puso
más énfasis a la reubicación y compra de las
propiedades bajo riesgo.
Para los agricultores existen programas
especiales dentro del Departamento de Agricultura,
entre ellos el Programa de Seguro para Cultivos (Crop
Insurance Program) y el Programa de Asistencia para
Desastres de Cultivos (Crop Disaster Assistance
Program). Durante la crecida del Mississippi de 1993
aproximadamente la mitad de los pagos se destinaron
a agricultores.
PROGRAMA NACIONAL DE SEGURO DE CRECIDAS
(NFIP)
El Programa Nacional de Seguro de Crecidas
(NFIP), ha tenido un papel importante en el
desarrollo de medidas alternativas a las estructurales.
El NFIP fue establecido por el Acta Nacional de
Seguros de Inundación (National Flood Insurance
Act) de 1968, el cual, respaldado por el gobierno
federal, puso seguros de crecidas a disposición de
comunidades que estuvieran dispuestas a adoptar y
mantener medidas de administración de la planicie de
inundación con normas iguales o más estrictas que las
normas federales. El alcance del NFIP fue ampliado
por el Acta de Protección de Desastres por
Inundación de 1973 en la que se requería la compra
de seguro de inundación como condición para recibir
13
Estado actual del NFIP
Interactive Processing System) pero ya cuenta con
algunas cuencas en forma operativa. Los
presupuestos recientes del NWS incluyen una partida
de 2,2 millones de dólares para el despliegue del
sistema AHPS en la parte superior del medio oeste
americano (incluye los estados de Wisconsin,
Minnesota, Michigan, Illinois y partes de los estados
de Iowa, Missouri y Dakota del Norte) y tributarios al
río Ohio en su parte superior (NWS, 1999). El
sistema fue validado en Des Moines (Iowa) en marzo
de 1997. La cuenca del río Des Moines hasta la
estación Ottunwa tiene un área de 34.640 km2, es una
de las primeras en la que se ha implementado el
nuevo sistema AHPS y se encuentra totalmente en
operación desde 1997 (Fread et al., 1999).
Para crecidas urbanas el NWS ha apoyado el
desarrollo del sistema denominado Sistema Local de
Alerta de Crecientes (Local Flood Warning System,
LFWS). Sistemas automáticos LFWS fueron
instalados por primera vez por el USBR en California
a principio de los años 70. El desarrollo de los
sistemas ALERT (Automated Local Evaluation in
Real Time) por el NWS facilitó notablemente el
desarrollo de los sistemas de alerta y actualmente
existen más de 400 LFWS en los Estados Unidos,
principalmente en California, Arizona y Texas.
En esta sección se presentarán dos ejemplos
que permiten evaluar el desempeño de las medidas de
pronóstico, alerta y mitigación en los Estados Unidos
previas a la modernización de los sistemas del NWS.
Uno de ellos es la crecida del Mississippi Superior en
1993 (la inundación más costosa en la historia de los
Estados Unidos) y otro ejemplo es la crecida del río
Rojo en Dakota del Norte. En Valdés et al. (1995b) y
en Valdés y Fattorelli (1999) pueden encontrarse
ejemplos de sistemas operativos en otros países.
En 1999, cuatro años después de 1a
aprobación del Acta de Reforma de Seguros de
Inundación en 1994, se dieron cambios significativos
en el cumplimiento del NFIR. Este cumplimiento se
ha favorecido por la publicación de regulaciones de
las entidades de préstamo hipotecario y la importante
disminución de las tasas de interés que motivó a los
propietarios a renegociar sus hipotecas y, por lo tanto,
a adquirir seguros si estaban en la planicie de
inundación. NFIP (1999) reportó un incremento de
más de un millón de pólizas de viviendas en las zonas
de inundación (SFHA) desde octubre de 1996 a
diciembre de 1998; se estima que un 66% de estas
pólizas son debidas a los requisitos hipotecarios. La
retención de las pólizas ha aumentado
significativamente a alrededor de un 86%. Sin
embargo la Administración Federal de Seguros
(Federal Insurance Administration, FIA) estima que
sólo el 25% de las viviendas en las SFHA tiene una
póliza de seguro. FEMA y el NFIP han iniciado
campañas publicitarias sobre los seguros de
inundación y sobre los riesgos y costos del fenómeno.
Se ha estimado que el NFIP junto con la industria de
seguros y las comunidades han reducido daños por
inundaciones en aproximadamente $800 millones por
año. El sistema es autosuficiente para las pérdidas del
año promedio pero recibe apoyo del gobierno federal
para eventos catastróficos.
EVALUACIÓN DE LOS LOGROS ALCANZADOS POR
MEDIDAS DE PRONÓSTICO, ALERTA Y MITIGACIÓN DE
CRECIDAS
En los últimos años el Servicio
Meteorológico Nacional (National Weather Service,
NWS) en colaboración con otras agencias, está
realizando una inversión significativa en la
modernización y mejoramiento de sus sistemas de
pronóstico y alerta hidrometeorológicos y climáticos
bajo el nombre de NWS2000 (NWS, 1999).
Algunas de estas actividades incluyen la
instalación de una nueva red de radares
meteorológicos Doppler, mejora de los sistemas
satelitarios, automatización de operaciones de
adquisición, validación y procesamiento de
información y pronóstico, etc.
El Sistema Avanzado de Predicción
Hidrológica (Advanced Hydrologic Prediction
System, AHPS) es el componente hidrológico del
programa de modernización del NWS. Este sistema
no está tan avanzado a nivel nacional como otros, por
ejemplo el sistema AWIPS (Advanced Weather
Crecida Missouri-Mississippi Superior, 1993
Las inundaciones en el medio oeste de los
EE.UU. en 1993 fueron uno de los más grandes
desastres ocurridos en los Estados Unidos, y el mayor
debido a inundaciones. Las inundaciones produjeron
38 muertos, 74.000 personas sin vivienda y daños de
12 a 16 miles de millones de dólares, siendo la
agricultura la que sufrió más de la mitad de esos
daños. Los daños a las viviendas se debieron tanto a
la inundación propiamente dicha como al alto nivel
de la napa freática y al remanso en las redes de
drenaje. Los costos directamente relacionados con la
emergencia fueron estimados en aproximadamente 6
mil millones de dólares. No han sido cuantificados
otros costos, por ejemplo lucro cesante, etc.,
Galloway, 1995). De los aproximadamente 1.400
14
taludes en la zona inundada, 800 fueron sobrepasados
o destruidos. Muchos se saturaron y fallaron varias
semanas después de mantener contenido al río. La
ciudad más afectada fue Des Moines (Iowa) donde la
inundación de la planta de tratamiento de agua dejó a
los 250.000 residentes sin una fuente segura de agua
por 22 días. Una estimación de las pérdidas cubiertas
por el NFIP fue de 50 millones de dólares,
aproximadamente menos del 1% de las pérdidas
totales.
En enero de 1994 se formó un grupo
denominado Interagency Floodplain Management
Review (IFMRC), para analizar estos problemas. El
comité produjo un informe “Compartiendo el
Desafío” (“Sharing the Challenge”) con varias
recomendaciones (IFMRC, 1994). Algunas de ellas
son:
• Establecer una legislación que define claramente
las responsabilidades en el manejo de la planicie
de inundación.
• Activar el Consejo de Recursos Hídricos (Water
Resources Council).
• Modificar el documento de evaluación de
proyectos “Principles & Guidelines” para
asegurar la consideración plena de medidas no
estructurales.
• Aumentar la eficiencia y efectividad del NFIP:
Durante la crecida del Mississippi la estimación
fue que solamente un 10% de las viviendas
afectadas contaban con seguro provisto por el
NFIP.
Entre las recomendaciones, el comité
propuso aumentar el tiempo de espera para poder
gozar de los beneficios del seguro de 5 a 30 días,
realizar acciones más vigorosas pare difundir el
programa y proveer ayuda reducida ex-post la
inundación a aquellos propietarios que eran elegibles
pare cobertura pero no la habían adquirido.
pronósticos provistos por el NWS (USAToday, 1997).
Como es su práctica, el NWS hizo un análisis de las
características de la inundación y el desempeño de los
sistemas de pronóstico (NWS, 1998). En este informe
señalan los aciertos así como las áreas en la
generación y diseminación de pronósticos que pueden
mejorarse. Una de las recomendaciones es la
implementación del sistema AHPS en la región.
En febrero de 1997, el NWS produjo una
Perspectiva (“Outlook”) presentando dos escenarios
posibles de precipitación y temperatura. Las alturas
pronosticadas por estos escenarios en la localidad de
East Grand Forks fueron de 47,5 y 49 pies
respectivamente (el valor máximo era 21 pies por
arriba del nivel de crecida). Esta Perspectiva fue
complementada con pronósticos diarios en las
semanas precedentes a la inundación, pero solamente
horas antes se pronosticó el valor máximo ocurrido.
Uno de los mayores errores fue que al difundir el
pronóstico a los usuarios no se enfatizó la
característica probabilística de la Perspectiva.
Pielke (1999) presenta un análisis de las
características de este episodio en el cual señala que
una encuesta sobre el uso de la Perspectiva ofrecía
múltiples variantes: para unos, el máximo valor a ser
alcanzado iba a ser 49 pies en forma determinística;
otros creían que la variabilidad total era entre 47,5 y
49 pies y otros que reconocían la incertidumbre pero
cuando se les requería que expresaran la variabilidad
la expresaban entre +/- 1 pie a +/- 6 pies. Entre las
recomendaciones hechas por Pielke pueden señalarse
las siguientes: a) el NWS debe tener un mejor
conocimiento de la incertidumbre de los pronósticos
y explorar la manera de comunicar mejor esta
incertidumbre; b) la responsabilidad para la toma de
decisiones debe estar a nivel local y el NWS no debe
ponerse en la posición de determinar cuál es el nivel
de riesgo que una comunidad debe enfrentar.
IMPACTO DEL CAMBIO CLIMÁTICO
Crecida del río Rojo, abril de 1997
En el análisis del riesgo de inundaciones en
una sociedad debe también tenerse en cuenta la
posibilidad del cambio climático, sea natural o
antropogénico. El impacto debe medirse, no
solamente en el aumento o disminución del valor
medio de la variable hidroclimática (precipitación,
temperatura, caudal, etc.) sino también en el aumento
o disminución de su variabilidad.
El río Rojo provocó una importante
inundación en abril de 1997 en los estados de
Minnesota y Dakota del Norte. Esta inundación
causó daños considerables, particularmente en las
ciudades de Grand Forks, Dakota del Norte, e East
Grand Forks, Minnesota donde el nivel de
inundación superó por más de 1 metro la máxima
crecida anterior (1979). Los daños fueron estimados
en 4.000 millones de dólares; de esos 3.600 millones
correspondían a las dos ciudades mencionadas y sus
alrededores.
Estos daños fueron parcialmente atribuidos a
errores en la generación, diseminación o uso de los
Un estudio de los registros de precipitación
en los Estados Unidos durante el período 1900-1994
llevado a cabo por Karl y Knight (1998) y Karl et al.
(1995) indica que en la mayoría de las estaciones hubo
15
un incremento del valor medio. En el último informe
del Comité Intergubernamental sobre el Cambio
Climático (IPCC, 1999) se muestra un plano similar
para América Latina donde se puede observar la
misma tendencia de la precipitación en la mayor parte
de la República Argentina. Con respecto a caudales,
Lins y Slack (1999) realizaron un estudio similar pero
los resultados no fueron concluyentes. Los autores
mencionan que no hay una buena razón física para
explicar esta divergencia, excepto por sesgo de
muestreo. Este sesgo puede ser por la diferencia en el
área de este estudio con el área del estudio de Karl y
Knight. Pielke y Dowton (1999) utilizaron daños
como una medida de esta tendencia y argumentan que
la vulnerabilidad de la sociedad a las inundaciones ha
aumentado. El incremento de los valores extremos de
la precipitación no es el factor más importante en el
incremento de los daños por inundaciones.
impacto considerable en la prevención y mitigación
de daños económicos y de pérdida de vidas. La
experiencia de las inundaciones en los Estados
Unidos ha mostrado la necesidad de planificar y de
realizar obras, tanto estructurales como no
estructurales, de mitigación a nivel de cuenca y no a
nivel de localidad. Esta planificación, sin embargo,
debe coordinarse con las regiones y comunidades
para realizar esfuerzos coherentes en la mitigación.
Uno de los problemas notados en la problemática de
las inundaciones en los Estados Unidos ha sido la
fragmentación de las responsabilidades en combatir,
prevenir y mitigar los efectos destructivos de estos
eventos naturales.
El desarrollo sostenible, en lo que respecta a
inundaciones, debe basarse en la participación de
todos los miembros afectados de la sociedad en el
proceso de decisión, en la responsabilidad fiscal, en
compartir los costos de las medidas de mitigación y
en un balance entre medidas estructurales y no
estructurales. Actuar en forma proactiva en vez de
reactiva es la clave para el desarrollo sostenible de los
recursos hídricos. La inacción hace que medidas no
estructurales poco costosas sean reemplazadas por
medidas estructurales costosas cuando se ha
permitido el desarrollo desordenado de la planicie de
inundación.
COMENTARIOS FINALES
Las crecidas y otros fenómenos de la
naturaleza ofrecen peligros para la sociedad en
situaciones extremas y por ello no son
completamente evitables. Sin embargo, el planificar
bajo condiciones de riesgo y usar mecanismos de
pronóstico y alerta temprana, pueden tener un
16
Las inundaciones en la Argentina
JORGE A COSTA
En Argentina, al igual que en otros países de
América Latina, se ha registrado en las últimas
décadas un aumento sustancial de la población
urbana. Esta tendencia se ha visto acentuada en los
últimos tiempos como consecuencia de las
dificultades por las que atraviesan las economías
regionales. Como consecuencia de este proceso socioeconómico, el crecimiento de las ciudades ha sido
desordenado, siendo este efecto no deseado más
evidente en los sectores periféricos de mayor densidad
de población.
Cuando la expansión urbana y la planificación
del uso del suelo no se realizan en forma conjunta, se
produce el crecimiento anárquico de las superficies
impermeables y la consecuente falta de espacio para el
manejo de los escurrimientos superficiales. Es
entonces que las dificultades de lograr un drenaje
eficiente se multiplican. (Figura 1)
de densidad y distribución poblacional, de
emplazamiento de la capacidad industrial y de la
infraestructura de transporte, así corno también los
usos y costumbres de la gente, son los que terminan
definiendo el impacto económico y social que
producen estos fenómenos, que deben ser entendidos
como punto de cruce entre hechos naturales y hechos
sociales.
La Argentina tiene una distribución muy
heterogénea de la población y una marcada
concentración de la población urbana en unas pocas
ciudades: Buenos Aires, Córdoba y Rosario
concentran el 42% de la población total del país. La
industria y la red vial y ferroviaria acompañan esta
marcada distorsión en el uso del espacio. La
distribución de la riqueza hídrica argentina también es
muy despareja. Los ríos pertenecientes a la Cuenca del
Plata concentran el 83% de las disponibilidades
Diagnóstico de las ciudades de la Cuenca
ü
ü
ü
ü
ü
ü
ü
Crecimiento constante hasta 1966
Expansión e inversión
Ciudades concentradas en zonas anegadizas
Desocupación y alto número de empleados públicos
Círculo inundación-pobreza
Carencia de infraestructura básica
Viviendas construidas por el Estado en zonas anegadizas
Fig. 1
El impacto que tienen las inundaciones sobre
la economía de un país depende de factores físicos y
sociales, y es la combinación de este tipo de factor lo
que le otorga dimensión a esta problemática. Un tipo
de cuestiones topográficas, hidrológicas, hidráulicas,
hídricas superficiales nacionales. Si se considera por
dónde atraviesa a nuestro territorio la isohieta de 500
mm anuales se llegará a la conclusión de que
realmente la Argentina es un país semiárido,
contrariamente a lo que la mayoría de sus habitantes
17
agrupados en la Pampa Húmeda suponen Si bien dos
tercios del país son básicamente secos, la Argentina
experimenta
abundantes
precipitaciones,
principalmente al este del país y en el sur de la
Cordillera de los Andes (en la cual se registraron más
de 3.000 mm por año). Al norte de la provincia de
Misiones, se registraron un promedio de 1.700 y 1.800
mm, y de 2.000 mm al noroeste. Las variaciones de
precipitaciones más notables ocurren en los Andes
Patagónicos y en zonas de intensas lluvias al noroeste
(donde los niveles totales disminuyen de 2.000 mm a
100 mm sobre la misma distancia y la misma
dirección). Durante el invierno, fuertes lluvias pueden
caer sobre la cuenca más baja del río de la Plata,
influenciando sobremanera el clima de la provincia de
Buenos Aires, debido a ciclones que tienen lugar
sobre la Mesopotamia y a fuertes vientos que se
asocian provenientes del sudeste. Con frecuencia,
estas sudestadas impiden el desagüe y flujo del río de
la Plata, y contribuyen a inundaciones severas y de
gran alcance.
Las medidas de las precipitaciones varían en
gran manera. Se pueden registrar mayor cantidad de
precipitaciones en un solo mes de un año “húmedo”,
que durante los doce meses de un año “seco”.
La mayoría de los pueblos han buscado
desarrollarse en lugares con agua disponible en
abundancia, por las ventajas de toda índole que ello
proporciona para una subsistencia más fácil. La
Argentina no escapa a esta regla general, y buena parte
de su población y potencial industrial se encuentra
concentrada en el eje fluvial río Paraná-río de la Plata
y en la llamada Pampa Húmeda.
En forma simplificada y general, en nuestro
país las cotas descienden de oeste a este, siendo las
grandes llanuras y planicies deprimidas de muy escasa
pendiente de vertiente atlántica. Las precipitaciones,
salvo singularidades localizadas, decrecen de este a
oeste. Como consecuencia, la mayoría de la población
se encuentra al este, donde está el agua y por ende sus
recurrentes excesos.
Por las características físicas y demográficas
mencionadas, en nuestro país se pueden identificar los
siguientes tipos de inundaciones:
Fluviales, en los valles aluviales de los grandes
ríos del litoral: Paraná, Uruguay y Paraguay. Son de
gran permanencia (meses) y afectan a numerosas
ciudades y pueblos ribereños. Provocan gran número
de evacuados y elevadas pérdidas materiales en
infraestructura vial. Se originan en precipitaciones de
gran permanencia y magnitud en países de la Cuenca
del Plata. Las inundaciones recientes, de 1982/83 y
1997, aparecen siempre vinculadas con la ocurrencia
del fenómeno de El Niño, de gran potencia. Son
pronosticables con suficiente antelación.
De llanura, en las extensas áreas deprimidas y
de muy baja pendiente de la cuenca del Salado, los
Bajos Submeridionales, sur de Córdoba y Santa Fe.
Son de mediana permanencia (semanas), afectan a la
población rural y dejan aislados a pueblos y a veces
ciudades. Provocan pérdidas totales en la agricultura y
serios daños en la ganadería. Se originan en
precipitaciones locales de 250 a 350 mm durante tres
o cuatro días; y con un estado de humedad
antecedente propicio son capaces de sepultar miles de
Km 2 bajo agua. Los caminos se convierten en
verdaderos diques de contención y a veces el viento es
quien le da dirección a las aguas. Ejemplos recientes lo
constituyen las inundaciones de marzo de 1999 en
General Villegas. Son difíciles de pronosticar.
Depedemonte,
en
áreas
normalmente
semiáridas. Son de escasa permanencia pero muy
violentas. Recordados ejemplos han sido la de marzo
de 1975, con epicentro en Cutral Có, que afectó a
Neuquén y a Cipolletti, y la de Trelew en 1997. Son
provocadas por advección de humedad desde el
Atlántico. Son difíciles de pronosticar.
Urbanas, especialmente importantes por su
impacto son las inundaciones del Área Metropolitana
(Capital Federal y los 19 partidos del Gran Buenos
Aires). Afectan a un gran número de personas, y
suelen provocar muertes por electrocución. A pesar
de ser de corta permanencia, este tipo de
inundaciones provoca daños en la infraestructura
eléctrica, telefónica y subterráneos. Los ejemplos más
severos: la tormenta del 26 de enero de 1985 con 192
mm y la máxima histórica de 306 mm el 31 de mayo
de 1985, episodio extraordinario que provocó 15
muertos y 120.000 evacuados. El Área Metropolitana
en la zona costera también sufre inundaciones por el
fenómeno de la sudestada (típica crecida eólica del río
de la Plata), pero que nada tiene que ver con las
tormentas convectivas de verano. La sudestada es un
típico fenómeno de circulación invernal asociado con
lluvias de poca intensidad y permanencia.
LOS PAÍSES ANTE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
DE FINANCIAMIENTO
La ocurrencia de una catástrofe origina,
habitualmente, un ciclo que en términos generales se
repite en todos los países latinoamericanos. Las fases
de ese ciclo son: identificación de los daños,
preparación del proyecto, evaluación inicial,
presentación a los directores de los bancos para su
financiamiento, aprobación, ejecución y supervisión, y
18
LA PARADOJA DE LAS DEFENSAS
Mayor Protección = Mayor Riesgo
Fig.2
evaluación ex post. Esta modalidad suele provocar,
como un efecto no deseado, que las obras realizadas
terminen incentivando una nueva ocupación de las
zonas dañadas dado que las acciones no se concentran
en modificar el origen de los daños. (Figura 2) Este
hecho, que hemos denominado el dilema de la ocupación
de las áreas con riesgo, cualquiera que sea la catástrofe
que lo origina (inundaciones, incendios, terremotos,
etc.), da como resultado un esquema cerrado circular
en el cual intervienen en forma sucesiva cuatro
componentes: inversión, daños, reconstrucción y
nueva inversión. (Figura 3)
La experiencia demuestra que luego de
acontecida la catástrofe la reconstrucción por si
misma no es suficiente, pues se deben tomar medidas
para reducir el riesgo de daños futuros causados por
desastres y también para proteger a las personas y
comunidades en peligro. En ocasiones, la
reconstrucción temprana ante los desastres puede
generar respuestas inadecuadas que no tomen en
cuenta los beneficios a mediano y largo plazo. En tal
sentido resulta más apropiado y redituable abordar la
mitigación del desastre desde un enfoque integrado
que incluya un conjunto de medidas estructurales y no
DILEMA DEL USO DE LA
LLANURA DE INUNDACIÓN
ACTIVIDAD HUMANA
INUNDACIONES
Crecimiento de: ciudades,
transportes, actividad
económica, etc.
Daños, pérdidas económicas,
humanas, etc.
RESULTADO
Inversión
RESPUESTA CONVENCIONAL
Nueva
Inversión
Terraplenes y/o recintos
ESQUEMA
CERRADO
Protección
Estructural
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
Daños
Fig.3
SUCCE - UEC
19
estructurales, principalmente para hacer frente al
desarrollo existente, junto con el control de la
planificación y uso de las tierras a fin de orientar el
desarrollo futuro hacia áreas alejadas del peligro de
desastre. (Figuras 4 y 5)
El objetivo de los préstamos de los
organismos internacionales es financiar proyectos para
fomentar el desarrollo. Por un lado los bancos han
incrementado la atención puesta en las fuerzas del
SOLUCIÓN AL DILEMA
è
è
è
è
è
è
Romper el esquema cerrado de inversión-daños-protección estructural- nuevas
inversiones.
Establecer un plan integrado de manejo de la llanura de inundación mediante la
combinación de medidas estructurales y no estructurales.
Restringir la ocupación de áreas anegadizas y mitigar los efectos negativos de las
medidas de control.
Combinar acciones para poder “convivir con las inundaciones”, incluyendo
medidas de defensa civil y de advertencias a los efectos de alcanzar un alto grado de
prevención y preparación ante el desastre.
Coordinar esfuerzos y compartir costos equitativamente entre los que se benefician
económicamente con el uso de la llanura de inundación y el resto de la provincia.
Vincular las acciones de defensa con las políticas urbanas, regionales y
ambientales.
SUCCE - UEC
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
Fig.4
REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO
?
?
?
?
Beneficio: dirigir el desarrollo fuera de áreas con peligro de
inundación
El desarrollo en zonas de riesgo se puede justificar desde el
punto de vista económico si cumple con necesidades de la
comunidad
Crecimiento hacia zonas más altas es + beneficioso y de
costo que el uso de estructuras de defensa
Crecidas de los ríos + lluvias intensas = regulación del uso del
suelo + desarrollo infraestructura para el crecimiento
Fig.5
20
mercado, la fijación de precios realistas, la buena
administración y, en la medida de lo posible, la
recuperación de los costos del proyecto asegurando el
mantenimiento adecuado.
Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos
no tienen por qué aceptar el diseño de los proyectos
según las condiciones que establecen los bancos. Es
necesario comprender que cada país debe, a partir de
sus propias capacidades, participar en la elaboración
de los proyectos para que se puedan atender sus
demandas específicas. Las medidas no estructurales y
el diseño de planes de mantenimiento constituyen dos
de las necesidades más comunes de los países
latinoamericanos. Las medidas no estructurales
comprenden la regulación del uso del suelo,
programas ambientales, planes de evacuación,
sistemas de alerta y la construcción de viviendas y
refugios para la población carente afectada por el
desastre.
interrupción de la actividad económica y hasta la
pérdida de vidas.
La llanura de inundación de un río cumple un
rol natural en la atenuación de crecidas, permitiendo
que los picos de crecida se derramen sobre una zona
más amplia que el cauce propio del río, atenuando así
los caudales máximos. Constituye una importante
ventaja natural en cuanto a recursos ecológicos ya que
alberga a menudo grandes conjuntos de flora y fauna
adaptadas al lugar y puede contener tierras muy aptas
para la agricultura. Estas características, junto con su
proximidad a los cauces de ríos y las oportunidades
que esto brinda como fuente de agua, medio de
comunicación y medio de recreación, son las que la
hacen atractiva para la ocupación humana y el
desarrollo económico.
La mayoría de los pueblos y ciudades de la
cuenca de los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay han
tenido un incremento poblacional constante durante
PRINCIPALES CRECIDAS DEL SIGLO
70.000
60.000
CAUDAL
EN M3
/Seg.
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1905
1915
1925
1935
1945
1965/
66
1955
1977
1982/
83
1989/
90
1991/
92
1997
Fig.6
AÑOS
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
1998
SUCCE - UEC
este siglo sin haber sufrido crecidas importantes entre
1905 y 1966. La ausencia de inundaciones severas
durante este período fomentó la expansión e inversión
en los centros urbanos. El impacto económico y
social de las inundaciones ha sido notable
fundamentalmente porque el desarrollo de varios
centros de población en la cuenca del Paraná se ha
concentrado en zonas propensas a inundaciones.
(Figura 6) Se trata de ciudades que crecieron con
infraestructura y servicios diseñados para zonas secas,
UN CAMBIO DE FILOSOFÍA
En un informe de las Naciones Unidas de
1976 (Guidelines for Flood Loss Prevention and Management
in Developing Countries), se describe con precisión el
dilema del uso de la llanura de inundación. Por un
lado, son lugares atractivos para la actividad humana,
en especial la agricultura y el transporte; por el otro,
su ocupación puede resultar costosa y en algunos
casos desastrosa en cuanto al daño de propiedades, la
21
y con edificaciones que poseen poca capacidad de
adaptación en caso de inundaciones.
Ante las inundaciones de 1982/83 y 1991/92
la respuesta inmediata fue reducir la vulnerabilidad
por medio de la construcción de terraplenes de
protección. Esta política de modificar el peligro de
inundación en vez de modificar la respuesta en
términos de uso de la tierra en la llanura de
inundación puede causar futuras concentraciones
urbanas dentro de zonas protegidas, aumentando así
el potencial de daños futuros si llegara a producirse
una falla en el terraplén, un error en la operación de
los sistemas de bombeo, o bien la superación del
estándar de cálculo.
Existen importantes antecedentes que señalan
que el severo daño producido por inundaciones es
consecuencia de la gran explotación de recursos. Al
respecto se recomienda la utilización de incentivos
fiscales, el control de uso de la tierra y políticas y
programas gubernamentales diseñados para evitar
mayor degradación ambiental. También se estableció
que esos enfoques destinados a impedir los daños y
mitigar la vulnerabilidad eran menos costosos y más
efectivos que las medidas de restauración y
recuperación. La atención actualmente esta centrada
en poner menos barreras físicas, y en hacer hincapié
en las restricciones en el desarrollo de terrenos
inundables asignándoles usos compatibles con los
pulsos de las crecidas (áreas de recreación, deportes,
esparcimiento, etc.) y la preservación de ecosistemas.
Va de suyo que un adecuado uso del espacio
físico, dando facilidades al crecimiento de la trama
urbana hacia zonas de mayor altura, dará mejores
beneficios, y a menor costo, que el uso de estructuras
de control y defensa. (Figuras 7, 8 y 9)
No obstante, en cada situación es necesario
decidir cuáles son las áreas? si las hay? en las que las
protecciones estructurales son económicamente
viables.
Proyecto de Ley de Uso del Suelo en el
Valle de Inundación
La Ley establece:
@ La realización de mapas de riesgo con la definic ión y demarcación de las zonas
prohibidas, con restricciones severas, parciales y de advertencia.
@ La imposición a los beneficiarios del pago del costo de la construcción, de
mantenimiento y operación de las obras de control de inundaciones.
@ La coordinación entre los organismos provinciales con competencia en materia
de recursos hídricos, prevención de inundaciones, de defensa civil, acción social,
salud.
@ El manejo de créditos que pudiesen otorgar agencias financieras para construir y
operar las obras de defensa, sus obras anexas y demás acciones de protección
contra inundaciones.
@ La incorporación a la zonificación de áreas protectoras de fauna y flora silvestres.
@ La obligatoriedad de hacer la evaluación de impacto ambiental de las obras a
ejecutar a posteriori.
SUCCE - UEC
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
22
Fig.7
Proyecto de Ley de Uso del Suelo en el
Valle de Inundación
La Ley habilita al Poder Ejecutivo, mediante decretos, a:
@ Definir geográficamente las vías de evacuación de inundaciones, las áreas
@
@
@
@
inundables o anegables, y levantar mapas de zonas de riesgo.
Detallar para las vías de evacuación y las áreas inundables o anegables las
limitaciones y restricciones. Entre las limitaciones caben señalar: prohibición de
edificar, de realizar determinados usos y actividades económicas, obligación de
demoler obstáculos, de construir y mantener drenajes, de construir obras
privadas de defensas.
Imponer tasas o contribuciones de mejoras a los habitantes y propietarios
protegidos, incluidos municipios.
Otorgar créditos o subvenciones para la radicación en áreas no inundables o no
anegables.
Establecer un régimen impositivo diferencial entre quienes habitan o construyan
en un área inundable.
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
Fig. 7 bis
El Desafío-Oportunidad de la Regulación
èUrbanismo de Exclusión
èEl Encuentro de dos Lógicas
èParticipación-Implicación de los Ciudadanos
Fig.8
Fig.8
23
CORTE ESQUEMATICO DEL VALLE ALUVIAL
ZONA DE ADVERTENCIA
ZONA RESTRICCIONES PARCIALES
ZONA RESTRICCIONES SEVERAS
ZONA
PROHIBIDA
Línea de Ribera
VALLE ALUVIAL
Fig.9
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC
Subunidades Provinciales de Coordinación para la
Emergencia (las SUPCE) que ejecutan el programa en
cada una de las siete provincias afectadas. Este
esquema descentralizado de ejecución permitió
acelerar los procedimientos y respetar las autonomías
provinciales propias de un Gobierno Federal.
La SUCCE está compuesta por un reducido
grupo de profesionales capacitados en los diferentes
sectores comprendidos en el fenómeno de las
inundaciones. Es una Subunidad que integra la
Unidad Ejecutora Central (UEC) de la Secretaría de
Asistencia Financiera a las Provincias del Ministerio
del Interior.
El
primer
objetivo
(rehabilitar
la
infraestructura dañada) dio origen al Programa de
Rehabilitación de al s Inundaciones (PREI) con el fin de
restaurar la normalidad a la actividad económica y
social de aproximadamente 5.5 millones de personas
que habitan en la región; al mismo tiempo comenzó la
segunda fase del proyecto mediante la realización de
60 Planes Directores que permitieron abordar con una
solución integral el problema de las inundaciones en el
litoral.
EL PROGRAMA DE INUNDACIONES EN LA A RGENTINA
La Subunidad Central de Coordinación para
la Emergencia (SUCCE) se formó a fines de 1992
como consecuencia de la grave situación producida
por la crecida de los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay
de la Cuenca del Plata, que produjo daños por 1.000
millones de dólares y 133.000 evacuados. Ante la
grave situación que inundó 3.1 millones de hectáreas,
el gobierno argentino elaboró una estrategia con dos
objetivos: 1) rehabilitar la infraestructura dañada por
las inundaciones y 2) encarar una solución integral al
recurrente problema de la cuenca.
Como consecuencia de ello solicitó ayuda al
Banco Mundial y preparó el Programa de
Rehabilitación de las Inundaciones (PREI) que contó
con financiamiento del BIRF y aportes del Estado
Nacional y las provincias afectadas. Según lo
establecido en el Convenio de Préstamo suscrito
oportunamente entre el BIRF y el Gobierno, se creó
la SUCCE con el objetivo de supervisar y coordinar
las acciones que llevan adelante cada una de las
24
PRÉSTAMO 3521-AR BIRF
PROGRAMA DE REHABILITACIÓN PARA LA EMERGENCIA DE LAS
INUNDACIONES
SUCCE - SUPCE’s
UEC
Secretaría de Asistencia Financiera a las
Provincias
Ministerio del Interior
República Argentina
PREI 3521 -AR BIRF
Fig.10
El Proyecto comprendió una inversión de
US$295 millones, con el siguiente financiamiento:
US$190 millones del BIRF (Préstamos 3521 y 3280AR) y US$105 millones de contrapartida local (Estado
nacional y provincias). Se realizaron 434 subproyectos
de infraestructura y se construyeron por esfuerzo
propio y ayuda mutua 5.820 viviendas en más de cien
localidades. El Proyecto se ejecutó en su totalidad en
cinco años con un costo de U$S4.500 en materiales y
aproximadamente 40 m2 por vivienda (Figuras 10, 11,
12 y 13). El PREI fue permanentemente supervisado
y monitoreado por el Banco Mundial, entidad que
destacó en diversas oportunidades la buena ejecución
del mismo. Las crecidas ocurridas durante los años
1997 y 1998 permitieron evaluar que el daño evitado a
raíz de las obras realizadas fue de mil cuatrocientos
millones de dólares (U$S1.400.000.000).
El buen desempeño del gobierno argentino
en la ejecución del PREI le permitió continuar con su
estrategia integral. A tal fin, promediando la ejecución
del PREI, el gobierno diseñó un Programa de Protección
SUCCE - UEC
contra Inundaciones (PPI) que incorpora el concepto
innovador de medidas no estructurales que apuntan a
modificar el error de considerar que las defensas son
por sí solas la solución a los efectos negativos de los
excesos hídricos de las llanuras de inundación. El PPI
contempla la construcción de obras para proteger
importantes áreas de la llanura inundable, incluyendo
la fortificación de las defensas contra inundaciones, el
acondicionamiento y/o reemplazo de puentes y
alcantarillas, y limpieza y sistematización de cauces.
Las medidas no estructurales comprenden:
regulación del uso del suelo en el valle aluvial y
zonificación urbana a fin de restringir la ocupación de
las áreas bajo riesgo hídrico, medidas de defensa civil
y advertencia, planes de evacuación, sistema de alerta
hidrológico, construcción de refugios para evacuados,
autoconstrucción de viviendas para la población
carenciada que habita en zonas de riesgo, y cuatro
programas ambientales orientados a mejorar la calidad
de vida de la comunidad y estimular un mayor
compromiso ético con el medio ambiente. Cada
25
P.R.E.I. 3521-AR
300 millones de dólares
430
Subproyectos
ØDefensas
Subprograma
de Viviendas
Asistencia
Técnica
Ø
Ø Caminos
Ø Escuelas
Ø Hospitales
ØSaneamiento
Fortalecimiento
Sistema de Alerta
Hidrológico
Estudio de
Regulación del Valle
Aluvial
Ø 5.820 unidades por
autoconstrucción
Ø
PREI 3521 -AR BIRF
Distribución
por Provincia
ØBs. Aires $ 14,7 mill.
Ø Entre Ríos $ 37,5 mill.
Ø Santa Fe $ 81.5 mill.
Ø Corrientes $ 30,1 mill.
Ø Chaco $ 42,4 mill.
Ø Misiones $ 19,9 mill.
Ø Formosa $ 73,9 mill
SUCCE - UEC
Fig. 11
RESULTADOS
Transporte y Energía
Defensas
- 450 km. de terraplenes
- 1.500 mts. de conductos de descarga
- 120 compuertas de acero y 175 bombas
- Rehabilitación de 12 puertos
- Rehabilitación de 1.200 km. de caminos
- Rehabilitación o construcción de 50 puentes
- 35 km. de líneas de transmisión de energía
Monto invertido: $ 87 millones
- 35 km. de drenajes pluviales
Monto invertido: $ 112 millones
Salud y Educación
Saneamiento
Rehabilitación o construcción de:
- 10 hospitales y 28 centros de salud
- 214 escuelas primarias y secundarias
- 20 comedores escolares
Monto invertido: $ 33 millones
- Rehabilitación de servicios de agua,
- Cloacas y pluviales para 40 ciudades
- Con beneficio a 2 millones de personas.
Monto invertido: $ 30 millones
Viviendas
5820 Viviendas (costo promedio $ 4.000)
Construidas por esfuerzo propio y ayuda mutua
30.000 beneficiarios, capacitación a 11.500 personas en la construcción de
viviendas
Monto invertido: $ 22.5 mill.
SUCCE - UEC
PREI 3521 -AR BIRF
26
Fig. 12
IMPACTO
S
40.000 puestos de trabajo de mano de obra directa.
11.500 personas capacitadas en la construcción de viviendas.
$1.500 millones en daños evitados en la crecida de 1998.
PREI 3521 -AR BIRF
SUCCE - UEC
de vida de la comunidad y estimular un mayor
compromiso ético con el medio ambiente. Cada
una de las provincias que participan del
programa designó una unidad que tiene a su
cargo la coordinación de todas las acciones de
los organismos vinculados con la atención de
las emergencias hídricas. (Figuras 14, 15, 16, 17,
Fig. 13
El Proyecto prevé una inversión de US$420
millones en cinco años (1999-2002), con el siguiente
financiamiento: $US200 millones del BIRF (Préstamo
4117-AR); US$120 millones del Export-Import Bank
of Japan; y US$100 millones de contrapartida local de
las provincias. Dicho programa se halla en plena
ejecución.
18, 19 y 20)
FINANCIAMIENTO DEL PPI
Primer Etapa
U$S 420 millones
1997 - 2002
Segunda Etapa
1999 - 2003
Distribución por
Provincia
BIRF U$S 200 millones
(47,60%)
JEXIM (Japón) U$S 120 millones
(28,60%)
Provincias U$S 100 millones (23,80%)
Estimada en U$S 380
millones
Ciudad de Buenos Aires $
6.544.095
Buenos Aires
$ 37.806.380
Entre Ríos $ 71.335.959
Santa Fe $ 127.113.669
Chaco $ 55.237.112
Corrientes $ 68.006.552
Misiones $ 18.553.675
Formosa $ 35.402.558
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC
27
Fig. 14
DISTRIBUCIÓN POR COMPONENTE
155 Refugios
U$S 12.400.000
(3%)
5.000 Viviendas
U$S 31.000.000
(7%)
Medidas No Estructurales
U$S 44.500.000
(11%)
100 Obras Físicas
U$S 332.100.00
(79%)
22 Obras de defensas ($ 92 mill.)
48 Obras de drenajes en centros urbanos ( $ 138.6 mill.)
20 Obras de drenajes en ciudades de cuencas interiores
($ 78.2 mill.)
10 Adecuaciones de puentes ($ 23.2 mill.)
- Ley de Uso del Suelo
- Unidad de
Coordinación para
Emergencias
- Programas de
Prevención y Defensa
Civil
- Sistema de Alerta
Hidrológico
Fig. 15
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC
IMPACTO EN EL NIVEL DE EMPLEO
Generación de nuevos puestos de trabajo: 47.829
Disminución del índice de desocupación en la zona de influencia: 7%
Distribución
Puestos de Trabajo
PROVINCIA
Buenos Aires
Chaco
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Misiones
Santa Fe
Puestos
de
Trabajo
4.443
7.167
6.138
8.992
3.792
1.758
15.539
IMPACTO INDIRECTO
El impacto indirecto del “Proyecto” en la
recaudación de los Tesoros Provinciales
resultan positivos en todos los casos.
P R O V I N C I A
Capital Federal
B u e n o s A i r e s
C h a c o
Corrientes
Entre Ríos
F o r m o s a
M isiones
S a n t a F e
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
%
0
0
3
3
2
2
2
1
.
.
.
.
.
.
.
.
0
0
0
0
0
5
5
5
3
8
0
0
0
0
0
0
Fig. 16
SUCCE - UEC
28
PPI
BASE CONCEPTUAL
El enfoque adoptado combina los controles físicos con la instrumentación de medidas no
estructurales, basadas en la estrategia de “convivencia con las inundaciones”.
Medidas Estructurales
Medidas No Estructurales
El fortalecimiento de las obras de Defensa
en áreas geográficas con fuerte actividad
económica y alta vulnerabilidad a los importantes
daños de las inundaciones.
Representan una estrategia de prevención destinada a
restringir la ocupación de áreas anegadizas y mitigar los
efectos negativos de las medidas de control. Buscan
alcanzar un alto grado de prevención y preparación, y
que los residentes tiendan a adaptarse a las inundaciones
y perciban beneficios cuando sea posible.
UNIDAD DE COORDINACIÓN
PROVINCIAL E INTERJURISDICCIONAL
Fig. 17
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC
P.P.I .




MEDIDAS
ESTRUCTURALES




Acondicionamiento y/o construcción de terraplenes.
Estaciones de bombeo y descargadores.
Colectores pluviales urbanos y canalizaciones.
Acondicionamiento y/o reemplazo de puentes y
alcantarillas.
Defensas de costas (espigones).
Estabilización de barrancas.
Limpieza de cauces.
Sistematización de cauces.
SUCCE - UEC
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
29
Fig. 18
P.P.I
.
Regulación del uso del suelo en la planicie de inundación
Unidad responsable de coordinación: Defensa civil, advertencia
inundaciones, medidas de seguridad, mantenimiento de
instalaciones e impacto ambiental.
MEDIDAS
NO
ESTRUCTURALES
Programa de prevención y de defensa civil en áreas sin obras de
defensa, provisión de refugios y Programa de autoconstrucción de
viviendas para sectores de bajos recursos.
Nuevo Sistema de Alerta Hidrológico:
- Instalación de una red telemétrica.
- Desarrollo de modelos de pronósticos, locales, regionales y
generales.
Programas Ambientales
Programas
Ambientales
Fig. 19
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
SUCCE - UEC
PROGRAMAS AMBIENTALES REGIONALES
SITUACION
EXISTENTE
Falta de concientización sobre
los problemas ambientales y
escaso conocimiento de la
filosofía y beneficios del PPI.
Insuficiencia de recursos
humanos y diversidad de
criterios en la gestión
ambiental.
Deficiente infraestructura de
saneamiento ambiental urbano
y limitación en la adopción de
soluciones técnicas.
Degradación de humedales y
falta de sistemas eficaces de
protección.
PROGRAMA
AMBIENTAL
PARTICIPANTES
Educación y sensibilización
ambiental.
SUCCE, ATAP, SUPCE’s,
ONG’s, Consultores.
Fortalecimiento de la
capacidad de gestión
ambiental.
SUCCE, ATAP, SUPCE’s,
ONG’s, Consultores, Org. Prov.
y Munic., Universidades.
Asistencia técnica para el
SUCCE, ATAP, SUPCE’s,
manejo ambiental de las áreas ONG’s, Consultores, Org.
urbanas.
Municipales
Protección y manejo de
humedales.
SUCCE, ATAP, SUPCE’s,
ONG’s, Consultores, Org. Nac.,
Prov. y Munic., Universidades.
Fig. 20
SUCCE - UEC
PPI 4117-AR BIRF-JEXIM
30
Asimismo, la SUCCE está coordinando y
supervisando el Proyecto de Emergencia por Inundaciones
El Niño, cuyo objetivo es contribuir a financiar el
desarrollo y la ejecución de acciones físicas e
institucionales con el fin de hacer frente al impacto
del fenómeno El Niño en diversas provincias del país.
Al presente se han asignado fondos a las provincias de
La Rioja, Salta, Misiones, Córdoba, Chaco, Chubut y
Tucumán. Contempla la realización de un estudio
integral para el manejo de las inundaciones
aluvionales. (Figuras 21 y 22)
mediante la coordinación a nivel nacional de todos los
organismos con responsabilidad en la atención de las
emergencias a fin de prevenir y gerenciar la
intervención federal durante las mismas. El Programa
prevé la creación de un Sistema Federal de
Emergencias (SIFEM) que abarca las distintas etapas
que constituyen el ciclo de las emergencias: mitigación
(prevención y preparación), respuesta y recuperación.
Asimismo
y
como
instrumento
complementario e indispensable para la mitigación de
daños en ciudades grandes e intermedias, la SUCCE
PRESTAMO 4273-AR BIRF
PROGRAMA DE EMERGENCIA DE INUNDACIONES “EL NIÑO”
BOLIVIA
Jujuy
PARAGUA
Y
Formosa
UEC
Salta
Tucumán
CHILE
Catamarca
SUCCE - SUPCE’s
Santiago
del
Estero
La Rioja
Secretaría de Asistencia
Financiera a las Provincias
Ministerio del Interior
República Argentina
Chaco
Misiones
Corrientes
BRASIL
Santa
Fe
Entre
Ríos
URUGUA
Y
Bueno
s
Fig. 21 SUCCE - UEC
Aires
“EL NIÑO” 4273-AR BIRF
por parte del Gobierno Nacional y el Banco Mundial,
continuando con la política para el manejo de las
inundaciones de la Argentina, han ampliado la
estrategia de atención a la problemática de las
inundaciones en las ciudades con fuertes inversiones
públicas y privadas, diseñando un programa de
mejoramiento del sistema urbano de drenajes
pluviales, ya que como hemos indicado al comienzo
de este documento, el crecimiento desordenado y sin
planificación de las ciudades ha provocado un fuerte
déficit en el sistema de drenajes pluviales de dichas
ciudades para el escurrimiento y evacuación en tiempo
de las fuertes lluvias incrementadas en las regiones ya
indicadas. Uno de los principales proyectos a
desarrollar es ejecutar todas las medidas estructurales
y no estructurales para la mitigación de las
inundaciones en la ciudad de Buenos Aires en las
El Programa (Préstamo 4273-AR) comprende
una inversión total de U$S60 millones, de los cuales
US$42 millones son financiados por el BIRF y US$18
millones corresponden a contrapartida provincial.
En síntesis, el Programa de Inundaciones
plantea que una visión integral debe considerar la
prevención del desastre con miras a reducir el riesgo y la
vulnerabilidad a mediano y largo plazo, la mitigación del
desastre con medidas estructurales y no estructurales,
y la reconstrucción de lo dañado.
Por otra parte, y en el ámbito de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, se lleva adelante el Programa
de Emergencia para la Recuperación de Zonas
Afectadas por Inundaciones (PROEZAI 1118-OCAR) que cuenta con financiamiento del BID por un
monto de US$500 millones. Este programa hace
fuerte hincapié en la prevención de inundaciones
31
DESCRIPCION DE LOS COMPONENTES
NOROESTE ARGENTINO
è
è
è
è
è
è
Inversiones (obras y bienes) destinados a proteger la infraestructura que pueda ser dañada
por el fenómeno de EL NIÑO (limpieza de canales de ríos, protección de márgenes, etc.).
Inversiones (obras y bienes) destinados a rehabilitar la infraestructura dañada por el
fenómeno de EL NIÑO (transporte, drenaje, escuelas y centros de salud, etc.).
Provisión de materiales para la reconstrucción por los residentes afectados de viviendas
dañadas por el fenómeno de EL NIÑO.
Provisión de asistencia técnica para la realización de proyectos ejecutivos de las obras y
posterior supervisión, implementación del Proyecto, desarrollo de un Sistema de Alerta
Hidrológico, realización de estudios y fortalecimiento de las acciones de defensa civil.
Estudio regional para el manejo de inundaciones en áreas de montaña y pedemonte (zona
NOA y Centro).
Inversiones (obras y bienes) destinados a rehabilitar la infraestructura dañada por el
fenómeno de EL NIÑO (transporte, drenaje, escuelas y centros de salud, etc.).
FINANCIAMIENTO
LITORAL ARGENTINO
PROVINCIAS
BIRF
TOTAL
ARGENTINAS
NOROESTE
26.2
8.8
35.0
LITORAL
15.8
9.2
25.0
TOTAL
42.0
18.0
60.0
Fig. 22
“EL NIÑO” 4273-AR BIRF
cuencas del Arroyo Maldonado, Vega, Medrano,
Cildáñez y otras. El monto aproximado sería de
U$S450.000.000.
Para la preparación del mismo, se realizó un
seminario en las dependencias del Banco Mundial en
el mes de septiembre del año 2000, en el cual
SUCCE - UEC
participaron técnicos y políticos de las provincias
involucradas y del BIRF, para realizar un diagnóstico
preliminar y diseñar los componentes básicos de
dicho programa, cuya fase preparatoria se encuentra
en pleno desarrollo.
32
Perspectiva
histórica: Las
inundaciones en
Buenos Aires
HILDA MARIA HERZER Y NORA CLICHEVSKY
estado potencial. Es esta vulnerabilidad la que,
conjugada con la amenaza, da lugar al desastre
producido por la inundación.
La ciudad es el resultado histórico de la
interacción entre el sustrato natural y la producción
social del territorio, fruto de las actividades de los
hombres. Un área anegadiza es la expresión de esas
relaciones y conflictos entre diferentes áreas y grupos
económico-sociales a través del tiempo, en un
contexto en el que están presentes procesos naturales,
económicos, sociales y políticos.
En la ciudad, el desastre que la inundación
genera pone de manifiesto las dificultades que existen
para su funcionamiento y provoca una severa
interrupción en la vida cotidiana de su población,
causando además, un conjunto de gastos
excepcionales para poder retornar a la normalidad.
CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA
Desde el punto de vista topográfico, la ciudad
de Buenos Aires y el conurbano están localizados en
el borde de la Pampa Deprimida, caracterizada por su
escasa pendiente hacia el Río de la Plata. El área
estaba originalmente surcada por cursos de agua
menores que desaguan en el río de la Plata o en los
dos cursos más importantes de la zona, el Reconquista
y el Matanza-Riachuelo. Todos tienen las
características propias de una región de llanura: cursos
cortos, de poco caudal permanente, con recorridos
irregulares y amplios valles de inundación. Como en
todo río, lo que pasa en la cuenca baja, o sea en la
Capital Federal, es también consecuencia de lo que se
produce aguas arriba, aunque sea muy cerca de la
Capital. En una palabra, el comportamiento de los
ríos y arroyos tributarios no reconocen límites
jurisdiccionales.
El trazado de los cursos de agua define áreas
anegadizas, inundándose aquellas zonas tributarias de
los arroyos entubados: Maldonado (cubre 5.050 Ha en
Capital y 10.984 en total); Medrano, (cubre 2.050 Ha
en Capital y 4.600 Ha en total); White; Vega (cubre
1.777 Ha); y Cildáñez, correspondientes a sus cuencas.
Es de señalar que cuatro de las cuencas importantes
que atraviesan la ciudad—Riachuelo, arroyos
Cildáñez, Maldonado y Medrano—tienen su naciente
en la provincia de Buenos Aires, en los municipios de
Vicente López, San Martín, La Matanza, Morón y
Tres de Febrero, y reciben agua en los partidos del
Gran Buenos Aires, a través de ellos o de sus
tributarios. Por lo tanto, el tipo de ocupación del
territorio impacta en las inundaciones que se
producen en la ciudad de Buenos Aires.
DESDE DÓNDE SE MIRA LA INUNDACIÓN
Este punto tiene por objeto indagar cómo se
construye socialmente el riesgo de inundación en
Buenos Aires y cómo va generando, de manera
continua, el marco en el cual, ante la ocurrencia de un
fenómeno natural, una amenaza 1 (lluvias intensas en
un período dado de tiempo), se produce el desastre
preparado por la misma cotidianeidad que, una vez
producido el desastre, se interrumpe. En esta
construcción social juega un rol preponderante la
vulnerabilidad. Por ello se hace referencia a
actividades y aspectos de la comunidad y/o atributos
de las personas que pueden incrementar el daño
causado por ciertas amenazas. 2 La vulnerabilidad de la
gente depende de su edad, género, condiciones de
salud y de cómo la sociedad trata a sus miembros o a
diferentes grupos sociales; pero también depende de
la calidad y lugar de asentamiento de los bienes
construidos, de los usos del suelo, del estado de la
infraestructura y servicios, y de las formas de vida y
autoridad política o gobierno (en este sentido depende
de los marcos éticos, legales y políticos en que una
sociedad se desarrolla). La vulnerabilidad describe un
33
34
urbana. En el contexto de una fuerte inmigración que
termina en 19306 tiene lugar un proceso caracterizado
por la dispersión residencial, la redistribución de la
población y un aumento de la superficie de la
aglomeración. Entre 1904 y 1909 se crean ciertos
mecanismos que permiten a algunos inmigrantes
iniciar una marcha hacia el suburbio, que implica, al
mismo tiempo, el acceso a la propiedad inmueble y la
ubicación entre los sectores medios. Este proceso de
suburbanización tiene como destinatarios a los barrios
que hacia principios de siglo componían el radio
nuevo y se levantaron sobre la traza de la nueva red de
desagües (entre otros: Flores, Belgrano, La Paternal,
Chacarita, etc.; barrios situados parcialmente en las
cuencas de los arroyos entubados Maldonado, Vega y
Medrano). Los mecanismos que permiten esta
suburbanización son básicamente dos: “la extensión
del transporte urbano con la electrificación casi
completa del sistema tranviario que se realiza a partir
de 1858 y la venta de lotes a plazos en nuevas áreas
urbanas que se extienden paulatinamente a medida
que avanzan las redes de transporte”.7. Estos
mecanismos explican la progresiva densificación de las
zonas alejadas del centro de la ciudad .
El mecanismo principal que facilitó el
proceso de suburbanización del período 1895-1914
fue el acceso a la propiedad urbana de aquellos
inmigrantes que comenzaban a integrarse en las filas
de las clases medias, y el naciente empresariado
industrial. 8 Durante el período 1914-1938 se produce
un aumento de las densidades debido a que el
crecimiento de la superficie metropolitana es más
lento que el de la población. En 1938, y más
intensamente a partir de 1947, comienza un nuevo
período de suburbanización; la corona de barrios
suburbanos de 1914 (situados en las cuencas de los
arroyos entubados) han dejado de ser “suburbio” en
1947. Se produce entonces el crecimiento de una
nueva corona periférica de municipios en el Gran
Buenos Aires que transforma la Capital en lo que
puede considerarse el núcleo central de la
aglomeración metropolitana.
Entre 1947 y 1960 se observa un gran
aumento del número de propietarios en los suburbios:
asciende del 43% al 67%. Ello se debe,
fundamentalmente, a la posibilidad de acceder a la
propiedad de casas o lotes facilitada por planes
oficiales de crédito. Paralelamente, en este período,
podemos observar la densificación de las zonas
centrales, proceso favorecido por la sanción de la Ley
13.512 de propiedad horizontal (1952).
En el período de suburbanización posterior a
1947, Buenos Aires expande su perímetro, sea por
LAS CAUSAS DE LA INUNDACIÓN
Si bien las inundaciones urbanas reconocen
una génesis muy particular en que las condiciones
naturales son, en algunos sectores, inductoras del
proceso, el detonante actual se encuentra en las
formas y modalidad del crecimiento urbano y de la
infraestructura, en la política urbana, y en el escaso
conocimiento que los diferentes actores sociales,
determinantes en este proceso, poseen. Por ello,
hacemos especial referencia tanto a los vecinos corno
a los técnicos, funcionarios y políticos en la
interpretación de sus discursos.
En las últimas décadas, la ciudad se inunda
por lo menos dos veces al año generando desastres.
Ello se debe a dos causas: una se asocia con el estado
de la red de desagües y la otra, con fuertes vientos del
sector Sudeste, “sudestadas”, que producen un
crecimiento del río de la Plata muy por encima de su
media normal, por lo cual sus aguas se introducen en
el territorio anegando las zonas costeras, entre ellas,
con mayor gravedad los barrios de La Boca y Barracas
(zona Sur) en los que se asienta población de escasos
recursos. 3 A veces, se generan ambos procesos de
manera simultánea y la inundación reviste mayor
gravedad. El ejemplo más dramático de los últimos
años tuvo lugar en mayo de 1985. La actual ciudad
está construida sobre un complejo sistema de
desagües que descargan en el río de la Plata. Estos
desagües, junto con la red de provisión de agua
potable, fueron proyectados en dos etapas: la primera
(1869) apuntó a resolver el drenaje del casco céntrico,
denominado radio antiguo. La segunda corresponde a
las obras del radio nuevo que se proyectaron en 1919 y
se completaron en 1953. Calculadas para una
población de 800.000 habitantes, resolvieron el
problema del anegamiento hasta que el crecimiento de
la población urbana, no acompañado por una
adecuada
provisión
y
mantenimiento
de
infraestructura—desagües pluviales—puso a la ciudad
al borde del colapso..4
Por fuera del casco céntrico deben
diferenciarse dos zonas: la tributaria de las cuencas de
Capital y la que no lo es. Con respecto a la primera, en
las ultimas décadas su aporte hídrico ha
desequilibrado la situación de la Capital; la zona no
tributaria carece, en general, de red de desagües
pluviales ya que sólo el 22% de la población cuenta
con este servicio.
La densificación de la ciudad y del
conurbano 5 guarda estrecha relación con las
inundaciones. Desde el período 1895-1914 se
escalonaron cambios profundos en la estructura
35
medio de operaciones en el marco del mercado de
tierras y vivienda, sea por medio de ocupaciones
ilegales. Durante el período 1960/1970 se produce
una mayor concentración espacial de la población,
tanto en áreas centrales de mejor habitabilidad corno
en las zonas más deficitarias de los suburbios. En este
proceso se ocupan zonas suburbanas calificadas como
de “máxima inundación registrada”. Estas zonas
coinciden generalmente con áreas cuyos desagües
pluviales son ineficientes y con numerosos hogares
con necesidades básicas insatisfechas. Al mismo
tiempo, la infraestructura que sirve al núcleo central
de la ciudad se torna deficitaria.
Esta
progresiva
densificación
que
correspondía a la nueva realidad urbana no fue tenida
en cuenta a la hora de generar nuevas normas corno
parte de la política urbana y de planificar las obras del
radio nuevo, convirtiendo en obsoletos los cálculos
previstos para la realización de las obras veinte años
después. La red de desagües fue calculada para una
ciudad de edificación abierta, salpicada con espacios
no impermeabilizados. Ello ha hecho variar los
coeficientes de escorrentía a lo largo del tiempo de
0,50 a 0,95 para el año 1960.9 La totalidad del agua
que ingresa al sistema—sea por precipitación o por
aporte de tributarios—escurre, en la actualidad, sin
infiltración o repetición alguna.
La vulnerabilidad de la ciudad aumenta
considerablemente luego de la puesta en servicio de
las obras (1953). Por ello es que hablamos de Buenos
Aires corno una ciudad crecientemente vulnerable. Al
haberse logrado el saneamiento de las zonas bajas de
la ciudad, las mismas se urbanizaron rápidamente
transformándose en zonas de alta densidad: las zonas
bajas de los barrios de Belgrano, Núñez, Palermo,
Villa Crespo, zonas cercanas al Riachuelo y las
urbanizaciones de Lugano. Se dejaron vencer los
márgenes de seguridad previstos sin realizar obras
nuevas, por lo cual funcionan actualmente como
verdaderas zonas-trampas. Con cada nueva lluvia de
cierta intensidad aumenta considerablemente la
vulnerabilidad de Buenos Aires.
A partir de la década de 1970 se produce una
fuerte caída de los montos destinados a la inversión y
el mantenimiento de la infraestructura urbana. En el
período 1970/1980 el promedio anual invertido en
todo el país fue de casi 350 millones de dólares
anuales; en la década siguiente la inversión rondó los
130 millones, registrándose para 1989 un monto de
apenas 69,9 millones para inversiones en el sector. En
la práctica, esta política condujo al abandono de
acciones preventivas, al tiempo que las empresas se
limitaron a actuar sobre la emergencia, realizando
reparaciones precarias del equipamiento cuando
buena parte de la infraestructura de la ciudad requería
de inversiones que apuntasen a reemplazarla en
algunos casos y a ampliarla en otros.10
Desde 1985 hasta marzo de 1998 se produjo
en Buenos Aires un total de 26 procesos de
inundación post precipitación pluvial y desborde del
sistema de desagües. Las sucesivas inundaciones
ponen en evidencia el grado de fragilidad en el que
vive una población de algo más de 10 millones de
habitantes—el 35% de la población del país o casi el
50% de su población urbana—abastecida por un
servicio proyectado para una ciudad con densidades
medias y bajas. La red de desagües pluviales fue
calculada para abastecer a una población de no más de
5 millones de habitantes distribuidos entre Capital y el
conurbano; según el censo de 1991 el área
metropolitana alberga a 10.881.381 de habitantes.
Si bien no se han cumplido las previsiones de
crecimiento poblacional pensadas en la década del
cuarenta, hablando exclusivamente para la Capital—
4,5 millones de habitantes—hubo dos elementos no
considerados en la prospección a futuro y el diseño de
los pluviales, en particular, y de las obras de
saneamiento en general. Por un lado, la influencia que
ejercería el crecimiento del conurbano que pasó de
117.763 habitantes en 1895, a 1.741.338 en 1947,
luego a 3.772.411 en 1960, y 7.926.379 en 1991. Se
desarrolla un proceso de urbanización que conduce a
que en la actualidad el 48,4% de la superficie total del
área metropolitana (134.416 hectáreas) sea
considerada “densamente poblada”. Pero, a su vez,
esa densidad es heterogénea, concentrándose
mayoritariamente la población en la Capital y los
municipios (partidos) limítrofes.
Por otro lado, tampoco fueron ejecutadas
algunas obras complementarias, corno por ejemplo
los canales aliviadores de los arroyos entubados, que
debían adecuar el sistema a los cambios introducidos
por la progresiva impermeabilización de la ciudad. La
ausencia de estas obras explica en parte las
inundaciones recurrentes que se producen en ciertas
cuencas de la Capital Federal (Maldonado, Vega y
Medrano).
Se podría inferir que la aparición de graves
inundaciones en la Capital guarda estrecha relación
con los cambios experimentados en el conurbano: el
proceso de urbanización y la falta de una política de
localización
adecuada
de
población11,
fundamentalmente de bajos ingresos, sumado a la
eliminación de superficie de absorción y a la
impermeabilización de las zonas tributarias del Gran
Buenos Aires (ocupación de espacios verdes,
36
pavimentación de calles y aledaños de edificios)
contribuyen a que el área metropolitana en su
conjunto constituya una zona vulnerable. Ello ocurre
en las áreas de los partidos del Gran Buenos Aires en
las cuales se localizan las nacientes de las cuencas de la
ciudad de Buenos Aires (Maldonado, Cildáñez y
Medrano), por ser zonas muy artificializadas.
Las inundaciones en Buenos Aires son el
resultado de un conjunto de factores, que articulados
entre sí agravan el proceso global. La obsolescencia de
la red de desagües se debe, entre otros factores, a la
falta de inversión en ampliación de la red y en tareas
de mantenimiento y limpieza. También falta
mantenimiento continuo o permanente de las bocas
de tormenta por donde ingresan las aguas de lluvia a
las redes. (Todo ello a pesar de que hasta 1992 existía
un contrato entre el gobierno de la ciudad de Buenos
Aires y ex Obras Sanitarias de la Nación—hoy Aguas
Argentinas—y actualmente entre el gobierno de la
ciudad y las empresas privatizadas.)
La pavimentación total del distrito federal,
junto con la eliminación casi completa del adoquinado
de la ciudad, ha contribuido a eliminar la capacidad de
retención del suelo y a aumentar la velocidad de
escurrimiento superficial y fluvial. El nivel de
pavimentación, a su vez, tapiza los accidentes propios
del terreno, es decir, los disimula y ocasiona que sólo
entre un 5% y un 10% del agua caída ingrese al suelo
por infiltración. En el año 1990 sólo quedaban en la
ciudad 80 cuadras de tierra, siendo los espacios verdes
muy reducidos (sólo un 5%), existiendo, además, la
impresión de que estos últimos son impermeables al
agua dado el uso intensivo y la falta de adecuado
mantenimiento. Asimismo, el arbolado de la ciudad,
salvo en algunos barrios, ha disminuido en las últimas
décadas, y sólo volvió a incrementarse desde hace
escasos años, por lo que la mayoría de los 500.000
árboles de la ciudad son demasiado jóvenes para dar
un follaje significativo en términos de ser una
limitación para que el agua de lluvia llegue al suelo.
Los procesos de inundación se agravan en algunos
barrios a causa de la eliminación de los cordonescuneta y el aumento del nivel o altura de las calles por
repavimentación. 12
El relleno y ocupación de áreas costeras ha
sido considerable. La ciudad ha ido avanzando sobre
el río de la Plata. Este avance ha afectado las bocas de
salida del sistema de canalizaciones, que en los años
1950/1960 eran directas al río, con márgenes
consolidados. Actualmente se rellenó una franja de
terrenos ganados al río para usos comerciales; las
salidas se hacen por intermedio de zanjones. La
densificación edilicia de la ciudad, pero
fundamentalmente el aumento de población
trashumante que pasa el día en la ciudad, trabajando o
paseando o consumiendo o usando sus servicios y
luego regresa a dormir a alguna localidad en el
conurbano, ha hecho elevar los consumos y la
cantidad de residuos que se depositan en Buenos
Aires, como núcleo central del área metropolitana.
En la actualidad, se calcula una producción de
residuos domiciliarios del orden de 1.386
Kg/persona/día.13 Se estima que este promedio ha
aumentado en un cincuenta por ciento en las últimas
décadas. La falta de procesos de limpieza adecuados
en las calles de la ciudad, sumada a los hábitos de la
población de deponer los residuos directamente en la
calle en lugar de hacerlo en sitios elevados o en
contenedores especiales, aumenta la posibilidad de
taponamiento de las bocas de tormenta e inundación
ante precipitaciones de baja intensidad.14
El conjunto de procesos causales esbozados
significa que existen pocos mecanismos de retención
de agua; por consiguiente, el volumen escurrido y que
tiene que ser evacuado es casi igual o mayor al
precipitado, el cual a su vez encuentra limitaciones en
su recorrido y aflora a la superficie generando la
inundación.
LA REGULACIÓN DEL ESTADO EN LA OCUPACIÓN DEL
TERRITORIO
Desde el punto de vista de la regulación
urbana, Buenos Aires funciona como si fuera una
ciudad sin ninguna zona localizada en una región
inundable. Lo mismo ha ocurrido con los partidos que
integran el Área Metropolitana de Buenos Aires,
donde la población ha ocupado tierras anegables o
densificado e impermeabilizado el suelo, sin
previsiones en cuanto a la infraestructura de desagües
necesarios.
La intervención del Estado en la
implementación de instrumentos de regulación de la
construcción, por parte del sector privado, ha sido
escasa y no ha considerado la situación de riesgo por
inundación (topografía diferente, existencia de
cuencas y desbordes de las mismas, permeabilización
que permite el escurrimiento en mayor tiempo, etc.).
Esto ocurre tanto en la ciudad de Buenos
Aires como en los partidos pertenecientes al AMBA
de la provincia de Buenos Aires (Vicente López, San
Martín, La Matanza, Morón y Tres de Febrero), con
los cuales se ejemplificará, dado que las cuencas de los
arroyos Medrano, Maldonado y Cildáñez tienen en
ellos su nacimiento.
37
En
1937/1938,
Le
Corbusier,
en
colaboración con especialistas argentinos, 16 elabora un
Plan que nunca fue implementado pero que ha sido
importante como sustento ideológico para los
desarrollos posteriores de planificación. Proponía una
imagen de ciudad sin los problemas que poseía
Buenos Aires ya en esos años y que Le Corbusier
analiza con cierta profundidad. El Buenos Aires de los
‘30 ya poseía muchos de los problemas que aún hoy
subsisten. 17 Le Corbusier centra su análisis en la falta
de asoleamiento, la deficiencia de vivienda en las áreas
centrales y el desplazamiento de las áreas residenciales
hacia la periferia, lo cual incrementa el tiempo de viaje
al trabajo y el deterioro de las áreas administrativas
tanto públicas como privadas. Las inundaciones no
constituyen tema de su agenda.18
“El plano de 1856 acusa una superficie
cubierta de 6Km2; en 1931 (75 años después) esta
superficie construida es de 190 Km2, es decir, treinta
veces más grande. Imaginad un individuo normal de
1,75 m de estatura que se transforma en uno de 52 m
de alto, cuyo sistema circulatorio permanece igual, y
cuyos órganos esenciales permanecen agrupados en la
misma región que correspondía al individuo de 1,75m
etc.” 19
En los últimos años de la década del ‘30, la
necesidad de reglamentar las construcciones de la
ciudad, desde sus destinos hasta las formas de
realización, son puestos de manifiesto cuando Buenos
Aires ofrece condiciones de habitabilidad por debajo
de las pautas socialmente aceptadas para una ciudad
de más de dos millones de habitantes.
Tanto las autoridades nacionales como las
municipales son conscientes de ello, al igual que las
organizaciones privadas que agrupan a profesionales
del área de la construcción y la ciudad. La idea de la
elaboración de un instrumento único, que altere
inclusive las disposiciones municipales sobre
restricción al dominio privado se concreta con la
conformación de la Comisión del Código de la
Edificación, en la cual participan organismos públicos
y privados que intervienen en la construcción o en su
reglamentación/inspección; la población de la ciudad
no ha tenido ni una mínima participación en las
decisiones. Son los técnicos los que imponen su
modelo de ciudad y de construcción.
El objeto principal del Código es el de ser un
instrumento regulador de la construcción de la ciudad.
Los fundamentos de la tercera edición (1959) son muy
claros: “La legislación es consecuencia de la vida en
común de las personas y en cierto modo, un
LOS PLANES EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES DESDE
PRINCIPIOS DE SIGLO HASTA NUESTROS DÍAS
Desde el Plan elaborado por Bouvard en
1909, no se ha tenido en cuenta la topografía para
definir las normas de uso del suelo—si bien era
analizada en muchos de los diagnósticos realizados
como base para la definición de políticas—así como la
existencia de las cuencas y las posibilidades de
inundación por desbordes. El primer instrumento
importante que guió las inversiones públicas fue el
Plan de Estética para la Ciudad de Buenos Aires,
elaborado por la Comisión de Estética Edilicia
presidida por el Intendente Municipal (1925). 15 El
objetivo de la Comisión era básicamente la
elaboración de un plan de obras, de acuerdo a un plan
general.
Sus fundamentos tienen estrecha relación con
la situación económica de la Argentina en los años
veinte; las expectativas de crecimiento, la idea de
progreso, de desarrollo, de que la ciudad de Buenos
Aires seguiría siendo cada vez con mayor énfasis una
de las ciudades más importantes del mundo, y que su
estructura física tenía que albergar ese crecimiento
pujante, estaban presentes en la elaboración del plan.
Se trata de un plan básicamente de
inversiones públicas. El Código de 1925 define
densidades y formas de construcción de patios—sin
establecer densidades diferenciales según la topografía
de la ciudad. Los proyectos se refieren a la ciudad
como una entidad física, sobre la cual se realizan
propuestas de trama vial y espacios públicos urbanos
para la recreación y la administración. Las propuestas
más importantes del Plan se refieren a: la reconquista
del río; terminación de las diagonales Norte y Sur y la
Avenida Santa Fe; embellecimiento del Barrio Sur; la
Plaza de Mayo o de Gobierno; reglamentación de la
Plaza del Congreso, del Paseo Colón y de otras plazas
de la ciudad; se define la creación de “barrios
obreros” donde la Municipalidad poseía terrenos
adecuados a tal fin, como en las cercanías del Parque
Centenario. La Municipalidad proveería de proyectos
económicos a las sociedades de fomento, aceptándose
especificaciones técnicas menos exigentes para esas
construcciones así como la incorporación de
tecnologías “más modernas y de aplicación práctica”.
La preocupación por el “embellecimiento suburbano”
se hace presente en la exigencia de sembrado de
árboles y cercos vivos en los terrenos baldíos,
castigándose con fuertes impuestos los terrenos no
arborizados.
38
propósito para sus relaciones futuras. La ciudad es el
más alto exponente de esa vida en común, la cual
exige, por razones biológicas, una conducta regulada
para ser posible la convivencia”.20 En los mismos
fundamentos se expresa la necesidad de flexibilidad
del Código, dado que reglamenta a la ciudad, que es
un organismo en constante mutación.
Las pautas que han guiado la elaboración del
Código son: la previsión social, la higiene, la
salubridad y seguridad colectivas. La influencia de la
concepción de la ciudad como organismo biológico,
independiente del todo social, los principios
higienistas que provienen de la época de la revolución
industrial, los principios de zonificación, están
presentes en las diferentes partes que componen el
Código y que han definido morfológicamente zonas
importantes de la ciudad, dado que el mismo, a
diferencia de otros instrumentos de planificación, se
ha implementado desde el año 1944.21
La falta de un plan regulador es suplida por
este Código de Edificación ya que “en resumen: se
ordena la edificación indisciplinada de usos, formas,
masas, alturas, subsanando así los inconvenientes
provocados por el exceso de densidad humana y
contribuyen a mejorar las condiciones de vida en la
ciudad”. 22 La estructura legal adoptada posibilita su
actualización periódica. “El Código sigue un método
que, como todo método, lleva implícito un propósito
didáctico tendiente a hacer asequibles los asuntos de
naturaleza muy compleja”.23
Con respecto a la zonificación, se refiere a los
usos permitidos en cada una de las áreas, reforzando
los usos que ya tenían. Las alturas máximas según los
anchos de las calles y las posibilidades de ocupación
del suelo se superponen a esta zonificación, sin tener
en cuenta el resultado formal ni la población que
podría soportar la ciudad si el Código se aprovechara
al máximo. Estudios posteriores determinaron que la
utilización máxima del Código se aplicaría para una
ciudad de 20 millones de habitantes.
Ligadas a estas características de usos, alturas
permitidas y utilización del terreno, la reglamentación
sobre el proyecto de las obras está inspirada aún por
la estética edilicia. Hacia fines de la década del 60, el
Código sufre una serie de modificaciones. Uno de los
cambios más importantes se refiere a la posibilidad de
construcción de torres en el barrio de Belgrano, al
igual que la obligatoriedad de construir cocheras, en
subsuelo, en los edificios de propiedad horizontal.
No se consideraron los impactos que tendrían ambos
tipos de construcción en las áreas anegadizas de la
ciudad, y en especial en la cuenca del arroyo Vega,
área en la cual se ha construido una cantidad
importante de edificios en torre, aumentando la
densidad de manera importante. Tampoco las
modificaciones realizadas consideran las inundaciones
de los años 1959 y 1962.
En ningún momento se hace referencia a la
topografía, ni a las características de los terrenos, ni al
problema causado por las inundaciones en el área.
El Código de Edificación ha reglamentado la
construcción de la ciudad de Buenos Aires desde 1944
hasta 1977, año de la implementación del Código de
Planeamiento y del nuevo Código de Construcción.
Fue el instrumento que más influencia directa ha
tenido sobre la ciudad como un todo, y sobre el área
de estudio en particular, dado que esta se ha
construido básicamente durante el período de vigencia
del Código.
Sus conceptos de higiene, de confort, de
zonificación, ligados a una subdivisión parcelaria que
no es modificada por el Código, al funcionamiento del
mercado de tierras, a la libre disposición de dónde y
cuándo se puede construir, al desarrollo de la
construcción según variables socioeconómicas, a la
reglamentación de la Ley de propiedad horizontal, y
los diferentes períodos en que se han instituido
créditos para la vivienda, han definido una tipología
edilicia cuyos resultados han sido bastante
perniciosos. Se parte del concepto de ciudad como
hecho físico, construido por profesionales; las formas
de organización social no están consideradas y la
imposición de un modelo de ciudad es total. Las áreas
anegadizas son totalmente negadas, aunque las
inundaciones son muy conocidas en esa época (el plan
de obras de drenaje para el radio antiguo fue
proyectado en 1869 y las del radio nuevo en 1919,
corno se menciona más arriba).
En 1958/1960 es elaborado el Plan Director
para la ciudad de Buenos Aires por un grupo de
técnicos de diferentes especialidades, en coincidencia
con el desarrollo de la planificación urbana y regional
a nivel mundial, cuando ya habían fracasado todos los
esfuerzos por disminuir los problemas urbanos, a
partir de la actuación exclusiva de los urbanistas. 24
A escala metropolitana las principales
propuestas son las siguientes: densificar y ocupar
racionalmente; impedir la ocupación de tierra
inundable; controlar las subdivisiones; reagrupar las
industrias; ordenar la zona costera; realizar la autopista
costera y la autopista central; coordinar las obras
públicas.
A escala urbana las principales propuestas
son: distribución más equilibrada de la población;
equilibrar la zona sur y norte; dividir la ciudad en
unidades de planeamiento, en función del uso del
39
suelo, la densidad y el tejido; la remodelación urbana
de las zonas de Alte. Brown, Catalinas Sur y Norte;
renovación urbana de La Boca, de la Chacra Saavedra,
de la Plaza Las Heras, del Arsenal Esteban de Luca y
del barrio de Agronomía; reordenamiento industrial;
reordenamiento del subterráneo y del ferrocarril;
construcción de usinas incineradoras.
La propuesta sugería para parte de las zonas
anegadizas, altas densidades residenciales y
comerciales, con la caracterización de un subcentro
importante de la ciudad en Cabildo y Juramento, en el
barrio de Belgrano. Es decir que tampoco considera la
topografía, si bien la misma aparece como estudiada
en la etapa de análisis de la situación existente. No
consideró las inundaciones presentes en épocas
anteriores, especialmente la de 1959, que aconteció
cuando se estaban realizando los estudios para la
elaboración del Plan Director. Es decir que, si bien en
la propuesta metropolitana está explícita la
prohibición de ocupar áreas inundables, no se tiene en
consideración la realidad que presenta la ciudad en
este sentido.
El Código de Planeamiento de la
Municipalidad de Buenos Aires de 197725 es elaborado
por las autoridades municipales, que asumen el 24 de
marzo de 1976, sin ninguna participación de la
población.26 Constituye una importante modificación
sobre las normas de uso y ocupación, definidas hasta
1977 por el Código de Edificación de la ciudad de
Buenos Aires. Los instrumentos más importantes son:
la disminución del FOT respecto del Código de
Edificación, especialmente en las zonas residenciales
donde el FOT está delimitado entre 1 y 3,5; ejecución
de una red de autopistas, con una extensión de 117
Km; creación del sistema regional de parques
recreativos, a partir de los terrenos ganados por la
disposición de los residuos sólidos de la ciudad en el
Cinturón Ecológico. Como los instrumentos
anteriormente mencionados, no considera la
topografía, ni las áreas inundables, en la delimitación
de la zonificación ni de los FOT. Pero dado que estos
eran muy restrictivos para construir en altura, las
excepciones al mismo han sido muy frecuentes desde
su aprobación.27
A partir de 1983, la planificación urbana se
orienta según los siguientes ejes, que se manifiestan
como objetivos globales: a) actuar sobre la ciudad real;
b) la idea del fragmento versus la idea de totalidad de
la ciudad/área metropolitana; c) la reactivación
económica de la Capital; d) la flexibilización de las
normas para el sector privado—esto se traduce en las
modificaciones al Código de Planeamiento como en
las excepciones al mismo; e) la participación de la
población; y f) la relación público-privado.
No se elabora un plan global para el Área
Metropolitana de Buenos Aires ni para la ciudad
capital, siendo las acciones fundamentales las
modificaciones al Código de Planeamiento de 1977, la
aprobación de excepciones al mismo y la
implementación de proyectos específicos. En 1989, se
flexibiliza el Código.28 La inexistencia de esta
flexibilidad generó una serie interminable de
excepciones a lo establecido que fijaron una suerte de
planeamiento fáctico. Desde 1984 a 1991 se
registraron 770 excepciones. La mayoría de ellas se
localizan en los barrios de Belgrano y Palermo, lugares
en los cuales existe capacidad económica para
construir. En general, la flexibilización ha significado
normas especiales para aquel que tiene mayor poder
económico y/o mayor cantidad de tierra (los
propietarios de más de 2.500 metros cuadrados
pueden pedir normas particulares, por ejemplo).
El cambio de Código y las excepciones
definieron modificaciones en la dinámica de la
construcción en la ciudad, sin haberse estudiado los
impactos sobre algunos aspectos ambientales, tales
corno la colmatación de la infraestructura por el
aumento de densidades sin un estudio de la capacidad
que poseían las redes de agua corriente y desagües
cloacales y pluviales, y los impactos sobre las áreas
históricamente inundables de la ciudad.29
LOS PLANES EN LOS PARTIDOS DEL GRAN BUENOS
A IRES DESDE MEDIADOS DE SIGLO HASTA EL PRESENTE
En los partidos que integran tradicionalmente
el Gran Buenos Aires, el primer instrumento
importante en materia de planificación fue el Decreto
N° 1011/44,30 que establece que todo plano de
subdivisión tiene que ser aprobado por la Dirección
de Geodesia, Catastro y Tierras.
En los años siguientes, el instrumento más
importante es el Decreto N° 21.891/49. En sus
considerandos describe los problemas generados por
el incremento de loteos urbanos “cuyo planeamiento y
solución debe prever el poder publico”, y señala que
el proceso de loteo y venta “de tierra favorece la
acción de especuladores, determina fenómenos de
inflación cuyas consecuencias gravitan sobre los
sectores más modestos de la población”, a la vez que
define que las tierras a lotear deben tener las
infraestructuras necesarias para el desarrollo de la
población. Se prohíbe fraccionar lotes urbanos en
zonas que se consideren anegadizas. Esta es la primera
40
reglamentación que tuvo influencia en el Gran Buenos
Aires, estableciendo la prohibición de lotear tierras
inundables, o de aguas insalubres 31. El Decreto N°
2.303/53 deroga parcialmente el Decreto N°
21.891/49 como respuesta a los ataques de los
interesados directos a través de diarios y boletines de
la Corporación de Rematadores.32
La Ley N° 6053/54 permite la construcción
de casas con pilotes en zonas inundables del Gran
Buenos Aires, a partir de que no existía obligación de
rellenar los terrenos inundables.
La legislación referente a pavimentación está
dada por la Ley Nacional N° 5.139/47 y la Provincial
N° 6.301/48. A partir de su aplicación, las
municipalidades son las encargadas de prestar el
servicio cuyo pago lo efectúan en un 95% los
propietarios de los inmuebles frentistas urbanos y el
5% la municipalidad.
El Decreto N° 14.076/60 faculta a las
municipalidades a elaborar Planes Reguladores
modificando la legislación provincial en materia de
subdivisiones. En el mismo año, mediante Leyes Nos.
6.253 y 6.254 se logra prohibir los fraccionamientos
por debajo de la cota + 3,75 del IGM cuyos lotes son
menores a una Ha como había sido recomendado en
1948. Se declara una reserva de zonas anegadizas.
Se otorga excepción a las tierras en las que se
realizasen obras de saneamiento público o privado, a
satisfacción de los organismos pertinentes. Pero dada
la inexistencia de normas precisas, las soluciones son
parciales,
produciéndose
inundaciones
con
posterioridad a las obras. Por otra parte, ya se había
loteado la mayor parte de tierra urbana que se
incorpora al GBA.
En 1977, año en que se aprueba la Ley N°
8.912 mediante la cual se prohíben loteos sin obras de
infraestructura básica—agua por red, desagües
cloacales y pluviales, pavimentación, red eléctrica—se
definen dimensiones mínimas: 300 m2 para lote
urbano. Se impone a los municipios la definición de
áreas para distintos usos, reglamentando asimismo los
loteos para “clubes de campo”.33
Pero esta legislación se aprueba cuando ya la
oferta de lotes sin infraestructura es muy grande y
cuando existe una fuerte disminución en la demanda
de tierra por parte de los sectores de bajos ingresos,
por las condiciones socioeconómicas dadas a partir de
los años setenta. Por otra parte, la restricción de la
oferta de tierra sin infraestructura provoca la aparición
de loteos clandestinos, muchos de ellos en terrenos
inundables.
Actualmente, los partidos del Gran Buenos
Aires poseen Planes Directores o Códigos de
Planeamiento elaborados a partir de 1977, dado que la
Ley N° 8.912 definía que debía ser adaptada a las
situaciones particulares de cada partido.
Históricamente, en los períodos de mayor
subdivisión y ocupación de las tierras, en las décadas
del 50 y 60, estos municipios carecían de instrumentos
que considerasen las tierras inundables (salvo la cota
definida por la provincia de Buenos Aires en 1960,
cuando ya se habían realizado muchos loteos ).
Incluso en la actualidad, los partidos del Gran
Buenos Aires consideran escasamente importante la
cuestión de las inundaciones al definir sus
instrumentos de planificación.
Vicente López es uno de los partidos que
posee el Código más actualizado—es aprobado por
Ordenanza 8.062/92 e incluso hoy en día está a la
discusión de una audiencia pública el nuevo Código.
Pero en el aún vigente, las áreas inundables no son
consideradas. Al igual que muchos de los Códigos de
la Provincia de Buenos Aires, introduce la posibilidad
de “premios” por sobre los valores máximos de FOT
y densidades correspondientes a cada zona, los que no
podrán superar el 70% de sus valores máximos. En las
parcelas que carezcan de sistema cloacal, la densidad
no superará los 150 habitantes por hectárea hasta
tanto se habilite el servicio.34
En el municipio de Gral. San Martín, el
Código es aprobado por Ordenanza N° 2.971/86.
Introduce también el concepto de “premio”, según el
cual los valores máximos del FOT y la densidad neta,
establecidos para las distintas zonas del partido,
podrán ser incrementados de acuerdo a “premios”,
que en conjunto no podrán superar el 70% de los
valores máximos mencionados en la normativa, de
acuerdo con una discriminación incluida en el mismo
Código.
El partido de Tres de Febrero posee un
Código de Planeamiento aprobado en 1985. Entre sus
objetivos se encuentran: asegurar la preservación y el
mejoramiento del medio ambiente; preservar áreas y
sitios de interés natural, paisajístico, histórico,
tradicional o arquitectónico, salvaguardando sus
características; la implementación de los mecanismos
legales administrativos y económico-financieros que
posibiliten la eliminación de los excesos especulativos,
a fin de asegurar que el proceso de ordenamiento y
renovación urbana se lleve a cabo salvaguardando los
intereses generales de la comunidad; evitar la
ocupación del territorio que no presente condiciones
adecuadas de saneamiento; preservar las áreas de
interés potencial en las que aún no es posible
determinar su destino; y evitar el asentamiento de
nuevos hechos físicos que pudieran provocar o
41
agravar conflictos funcionales o ambientales. Es el
único Código de los partidos del Gran Buenos Aires
que define la eliminación de “los excesos
especulativos”, así como una serie de cuestiones
relativas al medio ambiente. También define las
reservas de áreas verdes que deberán tener las
ampliaciones de áreas urbanas que se realicen en el
partido.
Para los loteos que suponen una ocupación
de hasta 2.000 habitantes se debe reservar 3,5 m2/
habitante, aumentando ese parámetro hasta 6
m2/habitante en los loteos para más de 5.000
habitantes. Define, como otros municipios, que por
ninguna razón podrá modificarse el destino de las
áreas verdes libres públicas, pues constituyen bienes
de dominio público del Estado, ni desafectarse para su
transferencia a entidades o personas privadas salvo el
caso de permutas por otros bienes de similares
características que permitan satisfacer de mejor forma
el destino establecido. Pero no se expresa como se
arribará a esos objetivos.35
El partido de Morón aprobó la Ordenanza
N° 10.832 en 1984. Si bien se ajusta a la Ley N° 8.912
en materia de zonas, las cuales están definidas en la
mencionada ordenanza, acrecienta cuestiones relativas
a la calidad ambiental. Este Código es el único de los
Códigos de los 19 partidos que tradicionalmente
forman parte del conurbano, que posee un acápite
especial para zonas inundables. Las zonas definidas en
esta categoría por el municipio estarán sometidas a las
siguientes restricciones: a) se prohíbe la subdivisión de
la tierra hasta tanto se realicen las obras que viabilicen
la aptitud del suelo para usos urbanos; b) previo al
inicio de una edificación se deberá solicitar al
organismo de planeamiento una cota mínima para los
locales habitables.
En el partido de La Matanza existen una serie
de ordenanzas que definen las posibilidades de
subdividir, usar y ocupar el suelo; la última
corresponde al año 1987. Se adecúan a la ley N°
8.912, sin realizar ninguna consideración especial
sobre las particularidades del municipio.
III.
•
•
fragmentación entre los elementos hidrológicos
y las cuestiones sociales y económicas.
• Las normativas varían de tal modo
(permitiendo y prohibiendo construir y habitar
en zonas bajas con riesgo de inundación) que
es difícil una integración entre ellas. No existe
una integración de tipo de zona en los límites
entre los partidos. Ello es notorio en el límite
entre el partido de Morón y los partidos de
Merlo, General Sarmiento y La Matanza. En
consecuencia deberá trabajarse posibilitando
esta integración.
Algunas características comunes de la
normativa existente en materia de planificación
urbana física en los partidos del Gran Buenos Aires:
• El planeamiento urbano no parece constituir
una
prioridad
para
las
diferentes
administraciones municipales. De hecho,
algunos municipios ni siquiera han elaborado
un Código de Ordenamiento Urbano específico
para el territorio municipal, sino que han
seguido las directivas generales de la provincia
de Buenos Aires;
• la normativa no cuenta con diagnósticos
previos que den cuenta de la situación que se
pretende regular;36
• se definen prescripciones pero no se
especifican los modos concretos de llevar a la
práctica esas recomendaciones;
• en la mayoría de los casos, la normativa deja
abierta a la discrecionalidad de los funcionarios
decisiones sobre casos que finalmente se
definen por vía de excepciones o normas
particulares;
• los instrumentos no toman en cuenta a los
actores sociales involucrados en el proceso de
la planificación. Aun en los pocos Códigos
donde se menciona la participación de la
población en la toma de decisiones, no se
ponen de manifiesto alternativas de acción
realmente participativas, excepto el reclamo,
por vía administrativo-burocrática, que pueden
llevar a cabo los ciudadanos;
• la legislación es primordialmente “espacialista”,
“física”; responde conceptualmente a que la
ciudad es una porción del territorio que es
necesario “ordenar”; no considera a los actores
sociales que toman decisiones sobre la
ciudad/área metropolitana, que la habitan y la
usan.
•
la densidad que plantean todos los Códigos
no se condice con la realidad en cuanto al número de
CONCLUSIONES
El comportamiento de los ríos y arroyos
tributarios no reconoce límites jurisdiccionales;
a la vez, no existe un organismo de
coordinación entre ciudad y municipios del
conurbano ni entre los municipios del
conurbano en sí.
La práctica político-institucional respecto de las
inundaciones se caracteriza por una
42
habitantes y su relación con las superficies ocupadas;
por otra parte, no se han realizado estudios de
impacto de esas densidades sobre la infraestructura de
desagües existentes y, por lo tanto, se desconoce que
implicaciones tendrán esas densidades en áreas
pasibles de inundación.
Por otro lado, los problemas ambientales,
entre los que se encuentran la localización en áreas
inundables que se suponía iban a desaparecer por la
aplicación de las nuevas reglamentaciones, se
reproducen en las formas ilegales de la ciudad. Se
deduce, pues, que las reglamentaciones son óptimas
desde el punto de vista técnico pero no desde el
social.
IV.
familias que poseen algún sistema propio de
mitigación. A su vez se podría promocionar la
adopción de medidas de mitigación por parte de la
comunidad, siempre y cuando se hiciese explícito y
público que se trata de áreas con riesgo de
inundación.
Asimismo, es necesario:
• Modificar cierta normativa actualmente en
vigencia, que permite y promueve la edificación
subterránea en las zonas inundables, como son
las cocheras de los edificios. Sería importante
como medida de seguridad liberar algunos de
los espacios de planta baja en las zonas más
críticas.
• Publicitar los espacios inundables. La falta de
información fehaciente sobre los riesgos genera
y acumula nuevos riesgos.
• Alterar los sistemas de disposición de residuos
sólidos. Exigir la colocación de residuos en
altura sobre la vía publica, o en contenedores
que dejen pasar el agua.
• Alentar no sólo la creación sino el
mantenimiento de los espacios verdes de modo
que no pierdan su capacidad de infiltración.
Reposición y aumento del arbolado de la
ciudad.
• Regular y supervisar las repavimentaciones de
las calles de la ciudad.
En los Planes Urbanos y Códigos que se
elaboren e implementen debe contemplarse:
• el soporte físico (tanto natural como ya
antropizado);
• las consecuencias del aumento de densidades
sobre las inundaciones, dado que no existen
análisis sistemáticos sobre este aspecto;
• la
inclusión
del
porcentaje
de
impermeabilización permitido; en los espacios
públicos, la cantidad de solado permeable con
relación al impermeable.
RECOMENDACIONES
Al producirse las inundaciones sobre un
espacio altamente artificializado y densamente
construido, surge claramente que algunas cuestiones
generadoras de las inundaciones deben ser estudiadas
mucho más a fondo: se carece por completo de datos
sobre construcciones por radio censal que permitan
analizar en detalle la densificación edilicia de la ciudad
para ver de qué modo ésta incide en el proceso. La
mayor cantidad y densidad poblacional por radio
censal nos acerca pero no nos da precisión. Se debe,
asimismo, sistematizar la información sobre la
inundación.
Es importante generar un conjunto de
normas integradas que permitan mitigar el riesgo de
inundación; las obras de infraestructura que puedan
construirse nunca serán suficientes si no se encaran
medidas no estructurales, fundamentalmente una
normativa urbana de acuerdo a las características
morfológicas y sociales del área en cuestión.
Como parte de las medidas no estructurales a
adoptar debiera existir un sistema de alerta,
claramente publicitado y promocionado, para la
población de las áreas afectadas por inundación, que
permita prever la colocación de defensas para aquellas
43
1
Algo constituye una amenaza en la
medida en que puede generar pérdidas que
uno desea evitar.
2 Kenneth Hewit, 1997.
3 En este trabajo no examinaremos las
inundaciones que producen las sudestadas
en la zona sur de la ciudad porque se han
inaugurado en noviembre de 1998 un
conjunto de obras que tienen por objeto
mitigar el riesgo de inundación en el área.
Desde que se completaron no se han
producido sudestadas significativas como
para poder evaluar el resultado.
4 Para un desarrollo completo del tema ver
Herzer y Federovisky; 1994, y Herzer y
Di Virgilio; 1996.
5 Veinticuatro municipios que rodean a la
Capital Federal y que junto con ella
constituyen el Área Metropolitana de
Buenos Aires.
6 Germani, 1966.
7
Torres, 1975:285.
8 Ver Torres, 1992.
9 Albini y Costa; 1988.
10 Novaro y Perelman; 1993:5.
11 Así como se crean asentamientos en
zonas bajas, en algunos municipios del
conurbano bonaerense desde el gobierno
municipal y provincial se alienta la
localización de población en tierras bajas e
inundadles; ello ha ocurrido con algunos
asentamientos creados a través de
programas oficiales tales como Pro-Tierra,
Pro-Casa o Pro-Lote.
12 Ello ocurre por aparente desaprensión;
pero en realidad enmascara el aumento en
la tasa de ganancia de las empresas
constructoras que tienen a su cargo la
reparación de las aceras, la falta de control
del organismo municipal correspondiente y
la falta de participación de las sociedades
vecinales en el control de los trabajos
públicos.
13 Este promedio está tomado con base en
la producción total de basura—que ha
aumentado considerablemente—y de una
cantidad de población que se ha mantenido
casi estable para la Capital Federal El
aumento de la basura puede también
deberse a un aumento del consumo en la
ciudad que podría ser un indicador del
aumento de los ingresos del país, sin que
ello se refleje, por ahora, en otros aspectos,
como el mantenimiento o mejoramiento de
la infraestructura urbana.
En la actualidad se suma una nueva
moda, alentada por la prensa de mayor
circulación: Los encargados de edificios
defendieron una costumbre cuyo resultado
es dudoso: para ahuyentar a los perros de
sus frentes colocan botellas de plásticos con
agua alrededor de los árboles en las
veredas. Una lluvia de cierta intensidad
arrastraría los botellones hasta las bocas de
tormenta con efectos negativos.
15
Que se constituye en 1923.
16 Los arquitectos Ferrari Hardoy y Juan
Kurchan.
17 Coexisten el crecimiento económico con
los problemas urbanos derivados del
mismo, ya que las estructuras físicas no son
flexibles y par lo tanto no se ajustan a los
vertiginosos cambios producidos tanto en
términos de concentración de población
como de localización de nueras actividades
en la ciudad y en las áreas que luego se
constituirán en el AMBA.
18 Las propuestas más importantes son:
1.revitalizar el área sur, ya que la ciudad
está dividida en dos sectores que hay que
unir: el norte y el sur; 2. sistema
circulatorio de automóvil, con la definición
de autopistas: dos transversales nortesur/este-oeste y una de cintura; 3.
concentrar la ciudad y transformar
Belgrano, Flores y Villa Urquiza en
ciudades satélites; 4. inicio del plan: el
centro de la ciudad por ser la zona más
critica y, en especial, la trama vial. Pero
nada de esto se implementa.
19 Plan Le Corbusier, SCA, 1940, p.20.
20 Código de Edificación, Edición 1959,
p.6.
21 Interesa resaltar que la implementación
de un instrumento de las características del
Código no pudo ser realizada sin la
intervención del Poder Ejecutivo Nacional,
ya que el municipio, en este caso el de la
Ciudad de Buenos Aires, no estaba
capacitado para imponer las necesarias
restricciones al dominio. Por Decreto
9434 de 1944, el PEN autoriza al
municipio de Buenos Airea a establecer
restricciones al dominio sobre alturas,
volumen y distribución de los edificios, la
superficie libre que debe dejarse en el fondo
de los terrenos; a prohibir la edificación en
zonas insalubres, a zonificar la ciudad
según usos y a realizar convenios con
14
44
municipios limítrofes para encarar la
zonificación conjunta.
22 Código de Edificación, Edición 1959,
p.7.
23 Código de Edificación, Edición 1959,
p.7.
24 La realidad urbana y metropolitana es
lo suficientemente compleja coma para que
necesite ser analizada por diferentes
especialistas y las propuestas sean el
resultado
de
un
diagnóstico
multidisciplinario.
25 Aprobado por Ordenanza 33.287,
entra en vigencia el 1 de mayo de 1977 por
Ordenanza 33.515.
26 Sólo las organizaciones profesionales
especializadas fueron consultadas en
diciembre del mismo año.
27 Para los sectores más pobres, la política
del gobierno militar que implementó el
Código consistió en erradicar las villas en
la Capital (Oszlack, 1991).
28 Luego de varios proyectos de reforma del
Código de Planeamiento de 1977,
presentadas por el Ejecutivo Municipal y
rechazados por el Concejo Deliberante
(órgano de aprobación del mismo), el 1 de
diciembre de 1989, después de 6 años de
discusiones, y con el apoyo unánime de
todos los bloques, el CD aprobó las
normas establecidas de hecho y flexibilizó
el Código dispuesto en 1977, sancionando
las Ordenanzas 44.092/89, 44.094/89,
44.095/89 y 44.873/91. Cabe aclarar
que en esos años se habían producido una
importante serie de modificaciones parciales
al Código, que funcionaron como
“excepciones encubiertas” (Clichevsky,
1996).
29 Queda fuera de análisis la propuesta de
Código que actualmente se halla en la
legislatura, posterior a la realización de la
audiencia pública, en el último mes de
junio (además de otra propuesta, discutida
también en una audiencia pública, en
noviembre de 1997).
30 Aunque desde 1913 existía legislación
sobre construcción de pueblos.
31 Se había creado en 1948, mediante
decreto 70, una Comisión Asesora del
Gran Buenos Aires. Esta manifestaba
textualmente:
“Se
ha
especulado
desafortunadamente, la mayoría de las
veces reteniendo la tierra .sin usarla, como
si el título de propiedad o el boleto de
compra y venta. fuera un bono para el
juego de la Bolsa". En el informe de la
Municipalidad de Matanza se afirmaba:
"Los últimos años se han caracterizado
por una desenfrenada especulación
traducida en numerosos loteos y nuevos
amanzanamientos hechos precipitadamente..." La ocupación efectiva de los
loteos en el Área Metropolitana es
aproximadamente del 10%. Se propicia
un Plan de Urgencia Inmediata,
confeccionando un esquema de uso de la
tierra en todo el área y se estudia el
Borrador de la "Ley de Planeamiento
Urbana y Regional" para toda la
Provincia donde se propone la adquisición
de tierra para compra directa, donaciones,
permuta o por expropiaciones según la Ley
de 1947. En reuniones de Municipios a
fines del año 1948 y principios de 1949 se
toma conciencia de la gravedad del
problema de subdivisión y ocupación de
tierras, así como de las viviendas precarias
que existen en el Gran Buenos Aires. Por
resolución de la Comisión se recomienda la
prohibición de nuevos loteos que est én por
debajo de la cota 3,751GM, en
Avellaneda, E. Echeverría, General San
Martín, Sarmiento, Lanús, La Plata,
Lomas de Zamora, San Fernando y
Vicente López, Matanza y otros que en
total involucraban a 100.000 Ha; pero
por la restricción al dominio que implica,
esta tendrá el carácter de medida
temporaria. La Comisión entra en receso
en 1950, y las medidas tomadas por el
Gobierno sobre la base del Informe que
presentara son mínimas.
32 En sus considerandos se acepta que el
Decreto "implicó una seria restricción al
dominio", justificada por la escasez de
vivienda que favorecía a los especuladores.
Pero que "después de cuatro años de su
aplicación, detenido el proceso inflacionista
en los valores inmobiliarios y el hecho de
que la imposibilidad de decidir
determinadas tierras en lotes del tipo
urbano influye en la elevación de los precios
de las viviendas, se hace necesaria su
derogación parcial".
33 Asimismo, se definen, entre otras
cuestiones, áreas verdes mínimas para las
nuevas urbanizaciones.
34 Plantea los objetivos para la ciudad de
Vicente López: el principal es
implementarun proceso de planeamiento
45
continuo y dinámico y programar el
desarrollo urbano a través de propuestas de
acciones de promoción, regulación, precisión
a inversiones mediante métodos operativos
de ejecución a corto, mediano y largo plazo,
avalado por normas técnicas, legales y
administrativas.
35 Por otra parte, si bien define reservas
aceptables de espacios verdes, la escasa
incorporación actual de áreas urbanas al
mercado de tierras, par las causas
anteriormente apuntadas retracción de la
demanda; oferta aún importante
implicará que no aumentarán significativamente las áreas verdes de uso público, en
especial en un partido lindante con la
Capital Federal.
Distinta situación
presentan los municipios más periféricos;
donde son importantes las incorporaciones
para barrios cerrados, clubes de campo y
chacras.
36 Sólo en los instrumentos de los
municipios de Morón y Vicente López han
existido, por lo menos de forma explicita,
estudios de diagnóstico a partir de los
cuales se irán realizado las normativas
respectivas.
Sección 2
Provincia de Buenos Aires. Crédito: Archivo Página 12
DEFINICIÓN
DEL RIESGO
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Secretaría de Obras y Servicios Públicos
Encuesta de Contingencia
Anegamiento por precipitaciones
24 de enero de 2001
A BEL F ATALA
INTRODUCCIÓN
El temporal de lluvia, viento y
bloques de granizo que azotó nuestra ciudad
y el Conurbano bonaerense el 24 de enero de
2001 marcó un record histórico: en poco más
de una hora cayeron 90 mm de agua, y al
finalizar la segunda hora, eran 140 los
milímetros de agua abatidos sobre nuestra
Ciudad. Cabe destacar que dicha cantidad es
casi la misma que la caída en todo el mes de
enero de 2000, esto es 159.9 milímetros.
A pesar del pronóstico realizado por
el Servicio Meteorológico Nacional, el cual
notificaba chaparrones aislados, la lluvia fue
feroz: a las 17.30 horas. rompió la tormenta y
a las 19 horas. ya habían caído 82.7 mm. A
las 22 horas. habían llovido 145.2 mm.
Esto
provocó
numerosos
anegamientos, consecuencia de la cantidad de
agua caída en tan breve lapso, que se
concentraron en la zona de los arroyos
Maldonado, Vega y Medrano, los cuales
desbordaron rápidamente.
Por lo mismo, y sumado a los serios
trastornos en el tránsito y los servicios
públicos, la inundación fue la causante de un
cuadro caótico, con servicios de trenes y
subterráneos interrumpidos, cortes de luz,
avenidas y calles inundadas y extensos
embotellamientos, a lo que contribuyó
también la salida de servicios de numerosos
semáforos.
Finalmente, diversas opiniones
especializadas indican que la Ciudad de
Buenos Aires es un ámbito complejo, en el
cual opera un cambio meteorológico
asociado a la tropicalización del clima
generando, entre otros acontecimientos, t
tormentas como la ocurrida el 24 de enero de
2001, es decir, caída de grandes volúmenes de
agua focalizados y en pocos minutos
D IAGNÓSTICO
A partir de la descripción de la
tormenta ocurrida el 24 de enero de 2001, la
Secretaría de Obras y Servicios Públicos del
Gobierno de la Ciudad decidió realizar una
Encuesta de Contingencia de Anegamiento
por Precipitaciones que arrojara un
diagnóstico de la situación de la Ciudad
frente a la posibilidad de anegamientos,
estructurado sobre la base de tres ejes:
A) Confección
de
Plano
de
Anegamiento por Precipitaciones en
la Ciudad de Buenos Aires
B) Identificación de ingreso de agua en
domicilios, según nivel alcanzado.
C) Identificación de desborde de cloaca.
A tal efecto, se conformó un equipo
de Investigación Social que contó con el
asesoramiento y los aportes específicos de
disciplinas como la Ingeniería Hidráulica y la
Arquitectura.
El objetivo consistió en relevar la
opinión de los vecinos con relación al nivel
de anegamiento (agua) sobre el cordón de la
acera (cordón = nivel cero) tomando como
referencia la línea municipal de edificación.
Asimismo se recabó información respecto
del ingreso de agua al interior de los
domicilios y del desborde de cloacas en los
mismos.
La Encuesta fue realizada en
diferentes
sectores
de
la
Ciudad
46
denominados como críticos por el Área de
Hidráulica de esta Secretaría y otros sitios
relevados a partir de las diferentes recorridas
con vecinos realizadas con posterioridad a la
fecha mencionada.
De este modo, a partir de la
ocurrencia de un fenómeno natural y del
relato que la gente hacía sobre ello, se contó
con la información necesaria para construir
una estadística de dicho fenómeno.
Puede decirse que se trata de una
situación ampliamente novedosa en dos
aspectos. Por un lado, la precipitación
ocurrida el 24 de enero en la ciudad de
Buenos Aires, resultó un fenómeno
excepcional por su intensidad y magnitud, a
la vez que los anegamientos producidos se
focalizaron en las zonas Centro y Norte de la
ciudad y no en la zona Sur.
Por otro lado, la relevancia de esta
investigación radica en la posibilidad de
vincular los resultados de una investigación
social con temas relativos a la infraestruc tura
urbana, como es el caso de la cuestión
hidráulica.
4.
5.
6.
Metodología
Etapas desarrolladas:
1.
Definición del universo preliminar:
El mismo quedó determinado a partir
de la delimitación que aportó el Área
de Hidráulica según lo que se
consideraban zonas críticas. A partir de
esta delimitación espacial que se tomó
como epicentro del trabajo de campo
inicial, se rastrearon las diferentes
zonas hasta encontrar nivel cero en
acumulación de agua sobre las aceras.
De este modo, quedó conformado el
que se consideraría como universo
definitivo.
2.
Capacitación:
Se formaron y capacitaron tres grupos
de encuestadores formados por
pasantes universitarios (estudiantes) de
las Facultades de Ciencias Sociales,
Arquitectura e Ingeniería.
Fue importante la relevancia que se
dio, dentro de la etapa de capacitación,
a la situación social específica del
momento en el que se daba inicio a
este trabajo, dado que los vecinos de la
Ciudad se encontraban especialmente
sensibles y preocupados respecto al
tema de las inundaciones.
3.
Confección del cuestionario:
7.
8.
9.
10.
47
Dada la sensibilidad social recién
mencionada, la vastedad de la zona a
encuestar y la necesidad de contar con
resultados en un plazo inmediato, se
confeccionó un instrumento de
recolección de datos, un cuestionario
breve, estructurado y con preguntas
cerradas.
Se realizó una prueba piloto en una de
las zonas anegadas para realizar los
ajustes necesarios en el instrumento de
recolección y también en la modalidad
de abordaje de los casos (presentación
de los encuestadores frente a los
vecinos,
en
tanto
estudiantes
universitarios; uso y portación de
credenciales que acreditaban identidad
y pertenencia a la Secretaría, entre
otras).
Trabajo de Campo:
Realización de la encuesta a vecinos a
través de un timbreo domiciliario.
Como se dijo, esta modalidad
posibilitó expandir el universo
preliminar hasta encontrar nivel cero.
Supervisión de los encuestadores:
Se controló, en forma aleatoria, el diez
por ciento de los cuestionarios de cada
encuestador.
Codificación y Procesamiento:
Se codificaron las respuestas según sus
diferentes categorías y se volcaron los
datos a planillas en soporte magnético.
Elaboración de planos:
Luego del procesamiento de los datos,
se volcaron los mismos a Planos de
cada una de las zonas relevadas de la
Ciudad, señalando en los mismos—
mediante un código de colores—
intervalos de niveles alcanzados por el
agua sobre aceras.
Supervisión de planos:
La lectura de los mencionados
intervalos de nivel permitió detectar en
algunas calles incongruencias en los
niveles registrad os, lo que llevó a
efectuar un segundo relevamiento de
datos en las mencionadas calles.
Validación Externa:
Asimismo, una vez confeccionados los
planos definitivos y aún habiendo
pasado por la supervisión que se
describió en los puntos 6 y 9, surgieron
algunos interrogantes a partir de la
observación de los resultados
volcados. Por ejemplo, resultó
11.
llamativo encontrar que en una
determinada cuadra los vecinos
opinaban que tuvieron un nivel de
agua sobre acera de 0.60 m y en la
cuadra siguiente nos manifestaban que
no había existido anegamiento. Esto
implicó realizar una nueva recorrida de
las zonas relevadas a fin de poder
observar los distintos niveles que
presentan las calles y que, en muchos
casos, explicaban notables diferencias
como la mencionada en el ejemplo. Es
decir, se combinó recoger el dato a
través de una encuesta con métodos de
observación directa a fin de obtener
una validación externa del dato.
Elaboración del Informe Final:
Luego de haber realizado los diez
pasos enunciados para cada zona
afectada, se editaron los planos
definitivos.
denominado Plano de Anegamiento por
Precipitaciones del 24 de enero de 2001.
El mismo comprende la situación de
los siguientes barrios: Las Cañitas, Palermo
Viejo, Villa Crespo, La Paternal, Villa del
Parque, Villa Luro, Barrio River, Belgrano,
Parque Chas, Saavedra, Villa Ortúzar, Villa
Urquiza, Agronomía, Villa Pueyrredón y Villa
Devoto; indicando en cada caso, el nivel
alcanzado por el agua sobre el nivel del
cordón de la vereda en dicha circunstancia,
según los siguientes intervalos de nivel:
0.00m a 0.10m, 0.11m a 0.40m, 0.41m a
0.90m, 0.91m a 1.60m y 1.61 y más.
Seguidamente se contabilizó la
cantidad de cuadras anegadas (según fueran
críticas de mayor o menor anegamiento) por
zona y en función de la fracción afectada por
la inundación.
Como resultado de ello, se
confeccionó el siguiente cuadro, el cual
presenta en un orden decreciente las zonas
afectadas, considerando la cantidad de
Cuadras Críticas de Mayor Anegamiento:
A) PLANO DE ANEGAMIENTOS POR
PRECIPITACIONES DEL 24 DE ENERO DE
2001, EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Los resultados y la información
obtenida fueron volcados a un plano
48
CANTIDAD DE CUADRAS C RÍTICAS DE MEDIANO Y MAYOR
ANEGAMIENTO – SEGÚN ZONAS AFECTADA
ZONAS AFECTADAS
CANTIDAD DE
CANTIDAD DE
CUADRAS CRÍTICAS DE CUADRAS CRÍTICAS DE
MEDIANO
MAYOR ANEGAMIENTO
ANEGAMIENTO
(de 0,40 m a 1,60 m y más
(de 0,11 m a 0,40 m sobre
sobre nivel de cordón)
nivel de cordón)
TOTAL
VILLA CRESPO
VILLA
URQUIZA/BELGRANO
PALERMO VIEJO
93
98
135
113
228
211
67
110
177
PATERNAL
125
96
221
BELGRANO
63
77
140
PARQUE CHAS
V.SARFIELD/V.STA.RITA/V
.GRAL.MITRE
SAAVEDRA
85
98
66
54
151
152
47
51
98
VILLA PUEYRREDON
70
31
101
DEVOTO
93
28
121
BARRIO RIVER
VILLA DEL PARQUE
VILLA URQUIZA
74
45
45
28
18
16
102
63
61
AGRONOMIA
117
16
133
VILLA ORTUZAR
67
10
77
VILLA PUEYRREDON/
VILLA URQUIZA
LAS CAÑITAS
VILLA LURO
69
9
78
34
13
7
2
41
15
49
Teniendo en cuenta las cuadras
críticas de mayor anegamiento se pueden
formular las siguientes distinciones: a) las
zonas más afectadas poseen entre 77 y 135
cuadras anegadas; b) zonas medianamente
afectadas poseen entre 18 y 66 cuadras
anegadas mientras que, c) proporcionalmente
aparecen zonas “poco” afectadas que
presentan entre 2 y 16 cuadras anegadas.
El Plano de Anegamiento por
Precipitaciones que ilustra el grado de
afectación que sufrieron los sectores
anteriormente mencionados, y del cual se
desprende el cuadro anterior, resultó ser un
insumo apreciable ante la necesidad de
actualización y construcción de nueva
infraestructura necesaria para la prevención y
el control de inundaciones.
La decisión de intervenir sobre el
problema del agua, con rapidez relativa, bajo
costo e impacto ambiental, aconsejó la
construcción de un sistema de reservorios
pluviales para la Ciudad de Buenos Aires, los
cuales duplicarán la capacidad de absorción
de la ciudad en sus zonas inundables. El
objetivo de la construcción de los reservorios
es descongestionar el tránsito de agua en los
arroyos entubados mitigando las potenciales
consecuencias que acarrearía una tormenta
con las características ya mencionadas, esto
es, una copiosa cantidad de lluvia en muy
poco tiempo.
Los datos relevados permitieron la
confección de un segundo plano denominado
Plano de Ingreso de Agua en Domicilios. (El
primero se refiere a las zonas de influencia de
las cuencas de los Arroyos Vega y Medrano,
el segundo ilustra la situación de las zonas de
influencia de la cuenca del arroyo
Maldonado).
C) A NÁLISIS DE LOS DATOS OBTENIDOS
De manera complementaria, con los
datos obtenidos se confeccionaron una serie
de cuadros y gráficos estadísticos que
permitieron un análisis detallado de la
situación de los domicilios inundados.
La posibilidad de ingreso de agua en
los domicilios puede suscitarse en principio,
por diversas vías. En los casos en que el agua
supera el nivel del cordón de la vereda puede
ingresar directamente por el frente del
domicilio, por desborde de pluviales o por
desborde cloacal. Sin embargo, en las zonas
donde el agua no supera el nivel del cordón
de la vereda, el agua puede haber ingresado
en los domicilios tanto por desborde cloacal,
como por desborde de pluviales.
De este modo, considerando el
universo analizado, se discriminaron dos
categorías, a saber: la zona anegable:
comprendió aquellas calles relevadas en las
que el agua superó el nivel del cordón de la
vereda; la zona periférica: comprendió
aquellas calles relevadas en que el agua no
superó el nivel del cordón de la vereda.
La agrupación en sectores, más allá
de anegables y periféricos que se describen
más arriba, se construyó sobre la base de la
denominación formal de los barrios
contemplando no sus límites reales, sino la
fracción afectada por la inundación y sus
aledaños. Asimismo, los sectores fueron
conformados en función de la Cuenca del
Arroyo de influencia en la zona.
• Cuenca del arroyo Maldonado: Las
Cañitas/Palermo Viejo-Villa Crespo/
Paternal–Santa Rita–Villa Gral. Mitre–
Velez Sarfield/Villa Luro/Villa del
Parque.
B) IDENTIFICACIÓN DE INGRESO DE AGUA EN
DOMICILIOS , SEGÚN NIVEL ALCANZAD O
El siguiente eje sobre el cual se
estructuró el presente diagnóstico referido a
la tormenta ocurrida el 24 de enero de 2001,
es la identificación de ingreso de agua en
domicilios.
Asimismo se indagó en los
domicilios inundados acerca del nivel
alcanzado por el agua dentro de las casas o
establecimientos. A tal fin se consideraron los
siguientes intervalos de nivel:
•
0.01m a 0.40 m
•
0.41m a 0.80 m
•
0.81m a 1.20 m
•
1.21m y más
50
•
•
agua superior a 80 cm. Asimismo en dicha
cuenca (Vega) el 14% de las personas
encuestadas manifestó haber tenido un
ingreso de agua al interior de sus domicilios
de una altura que va de 40 a 80 cm.
Con el mismo nivel de inundación
dentro de domicilios (de 40 a 80 cm.) se
manifestó el 13% de las personas encuestadas
en la cuenca del Maldonado, y un 10% en la
cuenca del Medrano.
En lo que a la cuenca del Arroyo
Medrano respecta, el mayor porcentaje de
ingreso de agua en domicilios se observa en
el barrio de Villa Pueyrredón (46%) y si bien
el menor aparece en el barrio de Saavedra
(35%), es de destacar que esta proporción se
repite en todos los sectores en forma
sustantiva dado que alcanza en cada uno de
ellos aproximadamente el 40% de los casos.
En cuanto a los niveles de agua al
interior de los domicilios, en el 92% de las
unidades afectadas de Saavedra el agua
alcanzó un nivel que va desde 0.01m a 0.40m.
Lo mismo ocurrió en el 78 % de las unidades
de Villa Pueyrredón.
En el 15% de las unidades inundadas
de Villa Pueyrredón el agua alcanzó entre
0.41m y 0.80m, lo mismo ocurrió en un 6%
de las unidades de Saavedra.
En el 7% de las unidades
damnificadas de Villa Pueyrredón el agua
llegó a un nivel situado entre 0.81m y 1.20m,
la misma situación se percibe en el 2% de las
unidades de Villa Pueyrredón y Saavedra.
En la categoría 1.21m y más, sólo se
registran casos en Villa Urquiza y Villa
Devoto, donde el 3% y el 1% de los
domicilios
respectivamente
aparecen
afectados.
En lo que a la cuenca del Arroyo
Maldonado respecta, el mayor porcentaje de
ingreso de agua en domicilios se observa en
Villa Crespo/Palermo Viejo (54%) y el
menor, aunque sustantivo, en Villa Luro
(12%).
En cuanto a los niveles de agua al
interior de los domicilios afectados, en el
100% de las unidades de Villa Luro el agua
alcanzó un nivel que va desde 0.01m a 0.40m.
Lo mismo ocurrió en el 81 % de las unidades
de Villa Crespo/Palermo Viejo.
Cuenca del arroyo Medrano: Villa Devoto
(Medrano)/Villa Pueyrredón/Villa Urquiza
(Medrano)/Saavedra.
Cuenca del arroyo Vega: Barrio RiverBelgrano/Villa Urquiza-Belgrano-Parque
Chas/Villa Ortúzar/Villa
Devoto(Vega)/Agronomía.
1. Identificación de ingreso de agua en
domicilios
1.1 Ingreso de agua al interior de los
domicilios – Zonas anegables
a) Comparación entre zonas anegables y
periféricas por Cuenca.
De la lectura de los datos obtenidos
se desprende que la proporción de domicilios
en los que ingresó agua en la zona periférica
es notablemente menor que en las zonas en
las que el agua superó el nivel del cordón de
la vereda (anegables).
En las zonas periféricas de las tres
cuencas, el agua ingresó sólo en menos del
5% de los domicilios relevados.
b) Zonas anegables
La comparación entre las tres
Cuencas en la zona denominada anegable
evidencia que se trata de una situación
homogénea aunque sustantiva dado que en
cada una de ellas, los casos en los que ingresó
agua al interior de los domicilios, supera el
40% de la muestra.
1.2 Nivel de agua al interior de los domicilios
– Zonas anegables
Este análisis corresponde sólo a
domicilios con ingreso de agua en las zonas
denominadas Anegables, lo cual indica que se
trata de viviendas o establecimientos que
sufrieron inundación tanto al interior como
en la parte externa de sus domicilios.
Si bien—en las tres cuencas—entre
el 75% y el 85% de los domicilios
encuestados se ubica en la categoría más baja
(de 0.01m a 0.40m de agua) los sectores que
comprenden la Cuenca del Arroyo Vega
aparecen como los más afectados.
El 11% de los encuestados manifestó
haber sufrido inundaciones al interior de sus
casas o establecimientos con una altura de
51
Asimismo, en el 14% de las unidades
de este sector el agua alcanzó entre 0.41m y
0.80m, lo mismo ocurrió en un 6% de las
unidades de Villa del Parque.
En el 4% de las unidades
damnificadas de Villa Crespo/Palermo Viejo
el agua llegó a un nivel situado entre 0.81m y
1.20m, la misma situación se percibe en el
2% de las unidades de Paternal/Sta.
Rita/V.Gral. Mitre/Vélez Sarfield. Mientras
que ninguna unidad se registró en tal
situación en los barrios de Villa Luro y Las
Cañitas.
Significativamente, el 1% de los
domicilios de Villa Crespo/Palermo Viejo
ostentaron niveles de agua en su interior
mayores a 1.21m.
En lo que a la cuenca del Arroyo
Vega respecta, el mayor porcentaje de ingreso
de agua en domicilios se observa en
Belgrano/Villa Urquiza/Parque Chas (49%) y
el menor, aunque sustantivo, en Villa Devoto
(26%).
En cuanto a los niveles de agua al
interior de los domicilios inundados, en el
94% de las unidades de Villa Ortúzar el agua
alcanzó un nivel que va desde 0.01m a 0.40m.
Lo mismo ocurrió en el 67% de las unidades
de Belgrano/Villa Urquiza/Parque Chas.
En el 28% de las unidades afectadas
de Belgrano/Villa Urquiza/Parque Chas el
agua alcanzó entre 0.41m y 0.80m, lo mismo
ocurrió en un 5% de las unidades de Villa
Ortúzar.
En el 10% de las unidades
damnificadas de Belgrano/Barrio River el
agua llegó a un nivel situado entre 0.81m y
1.20m, la misma situación se percibe en el
1% de las unidades de Villa Devoto y Villa
Ortúzar.
El 5% de los domicilios afectados de
Belgrano/Villa Urquiza/Parque Chas y
Belgrano/Barrio River, respectivamente,
ostentaron niveles de agua en su interior
mayores a 1.21m.
D)
IDENTIFICACIÓN
CLOACA
DE
DESBORDE
referido a la tormenta ocurrida el 24 de enero
de 2001, es la identificación de desborde
cloacal en domicilios.
a) Comparación entre zonas anegables y
periféricas por cuenca.
En la comparación entre las zonas
anegables y periféricas se desprende que es
poco significativo el desborde de cloacas al
interior de los domicilios relevados en las
zonas periféricas (el agua no supera el nivel
del cordón) de las tres cuencas. El porcentaje
más alto en dichas zonas con desborde de
cloacas se ubica en el arroyo Medrano (5%).
b) Zonas anegables
Si bien respecto del desborde cloacal
en la zona denominada anegable se
desprende que, relativamente, el sector
correspondiente al Arroyo Vega es el más
afectado (15% de los encuestados manifestó
haber tenido desborde de inodoros en sus
domicilios), es importante señalar que existe
sustantiva homogeneidad en la cantidad de
domicilios afectado por esta circunstancia. El
porcentaje de domicilios con desborde
cloacal se ubicó entre el 10 y el 15%.
Sobre la cuenca del Arroyo
Maldonado, el barrio más afectado es Villa
Crespo/Palermo Viejo, en el cual el 19% de
los domicilios relevados presentan desborde
de cloacas. El menos afectado es Villa Luro,
donde el 3% de las unidades registró
desbordes.
Sobre la cuenca del Arroyo
Medrano, el barrio más afectado es Villa
Pueyrredón, en el cual el 14% de los
domicilios relevados presentan desborde de
cloacas. El menos afectado es Saavedra, en el
cual el 7% de las unidades registró desbordes.
Considerando la cuenca del Arroyo
Vega, el barrio más afectado es Agronomía,
en el cual el 42% de los domicilios relevados
presentan desborde de cloacas. El menos
afectado es Villa Ortúzar, en el cual el 7% de
las unidades registró desbordes. A modo de
conclusión
Independientemente
de
las
relaciones de proporción hasta aquí
analizadas, es interesante revisar un
DE
Finalmente, el siguiente eje sobre el
cual se estructuró el presente diagnóstico
52
fenómeno de la magnitud explicitada, en sus
términos absolutos.
-
1262 pertenecen a la zona de
influencia de la Cuenca del arroyo
Vega
ü 582 domicilios encontraron de 0.41m a
0.80m de agua en su interior, de las
cuales:
217 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Maldonado
136 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Medrano
229 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Vega
ü 200 domicilios se ubican en el intervalo
de agua que va de 0.81m a 1.20m. de las
cuales:
45 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Maldonado
45 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Medrano
110 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Vega
ü 88 domicilios encontraron en su interior
1.21m y más de agua.
5 pertenecen a la zona de influencia
del Arroyo Maldonado
15 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Medrano
68 pertenecen a la zona de
influencia del Arroyo Vega.
LA MAGNITUD DEL ANEGAMIENTO
Del relevamiento realizado en
febrero y mayo de 2001, surge que:
ü 1303 cuadras se vieron afectadas con
niveles de agua sobre el cordón de la
vereda de 0.11m a 0.40m.
ü 867 cuadras se vieron afectadas con
niveles de agua sobre el cordón de la
vereda de 0.40m a 1.60m y más.
Si tenemos en cuenta que la media
de unidades parcelarias por cuadra que surge
del mismo relevamiento es 18 unidades
parcelarias por cuadra, se desprende que:
ü 23.454 unidades parcelarias encontraron
en su exterior de 0.11m a 0.40m.
ü 15.606 unidades parcelarias encontraron
en su exterior de 0.40m a 1.60m y más.
DOMICILIOS INUNDADOS
ü Se encuestaron 19.000 domicilios,
representando el 20% del universo total:
ü 4801 sufrieron ingreso de agua en su
interior:
ü 1690 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo Maldonado
ü 1672 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo del Vega
ü 1439 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo del Arroyo Medrano
DESBORDE DE CLOACAS
De la muestra relevada se desprendió
que:
ü 1613 domicilios presentaron desborde de
cloacas:
545 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo Maldonado
448 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo Medrano
620 en la zona de influencia de la
Cuenca del Arroyo del Vega
Estas cifras, que representan casos
particulares, se suman al análisis precedente
apoyando tanto el diagnóstico formulado,
como
la
decisión
de
intervenir
dinámicamente en esta problemática.
La resolución de operar sobre el
problema del agua en la Ciudad de Buenos
Aires, con rapidez relativa, bajo costo e
NIVEL DE AGUA AL INTERIOR DE LOS
DOMICILIOS
Asimismo, respecto de los niveles
alcanzados por el agua al interior de los
domicilios, se registró que:
ü 3939 domicilios tuvieron en su interior
un nivel de agua que va de 0.01m a
0.40m. de las cuales:
1426 pertenecen a la zona de
influencia de la Cuenca del arroyo
Maldonado
1251 pertenecen a la zona de
influencia de la Cuenca del Arroyo
Medrano
53
impacto ambiental, aconsejó la construcción
de un sistema de Reservorios Pluviales, los
cuales duplicarán la capacidad de absorción
en sus zonas inundables.
De este modo, el objetivo de dicha
obra es descongestionar el tránsito de agua en
los arroyos entubados mitigando las
potenciales consecuencias que acarrearía una
tormenta con las características mencionadas,
agilizando la gestión, reduciendo los costos
adicionales que genera una inundación en la
Ciudad y especialmente, reduciendo los
daños que sufren los vecinos que habitan las
zonas críticas.
Es importante aclarar el criterio de
obra complementaria: hasta la tormenta del
24 de enero la discusión técnica de cómo
controlar este tipo de fenómenos se dividía
entre los que planteaban conducir el agua,
por lo tanto construir conductos más
grandes, y los que sostenían la necesidad de
acumular agua en los puntos más bajos, es
decir, construcción de reservorios.
La catástrofe del 24 de enero
demuestra con patético realismo que el
camino a emprender para el manejo de
situaciones como esta es combinado.
Conductos para el transporte de un
determinado registro y reservorios ubicados
estratégicamente para evitar que los
desbordes derramen sobre la superficie. No
es posible manejar y controlar tormentas
tropicalizadas si no se tiene en claro el
concepto combinado conducción-reserva, en
cuanto a la complementariedad de conductos
y reservorios.
Para ofrecer más claridad a
conceptos muy complejos se puede decir que
construyendo conductos más grandes no nos
garantiza el manejo y control de tormentas
celdificadas, es decir de áreas pequeñas, de
una gran carga de agua y en corto tiempo de
descarga.
Los
reservorios
son
como
recipientes que le da al sistema hidráulico
puntos más bajos en donde naturalmente la
ciudad acumula agua.
La construcción de conductos y
reservorios—ambos
son
importantes.
54
FICHA TÉCNICA
Tipo de estudio:
Tipo de abordaje:
Instrumento de recolección:
Cuantitativo. Encuesta por muestreo
Encuesta por timbreo domiciliario
El cuestionario que se administró incluyó seis preguntas.
Los contenidos que formaron parte del instrumento de relevamiento fueron organizados en
función de las siguientes dimensiones sustantivas:
• Identificación de la altura del nivel del agua a nivel del cordón de la vereda
• Identificación de la altura del nivel del agua dentro de los domicilios
• Identificación del desborde de cloacas dentro de los domicilios
Tamaño de la muestra:
Universo:
Unidad de recolección:
19.000 casos
Domicilios de las zonas seleccionadas. (veredas pares e
impares).
Vecinos de la Ciudad de Buenos Aires.
Ambos sexos, entre 18 a 70 años, sin distinción de nivel
socioeconómico.
Diseño muestral:
No probabilístico, representativo de un 20% del universo seleccionado.
Se tomaron de cuatro a seis casos por cuadra de cada una de las diferentes zonas afectadas por
la inundación: dos a tres casos por acera con domicilios de numeración par e impar. Se encuestó
intencionalmente a domicilios distribuidos en forma homogénea a lo largo de la acera.
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN
Dirección General:
Dirección Operativa:
Asesoramiento General:
Supervisión de Planos:
Elaboración de planos:
Procesamiento y supervisión de datos:
Lectura de cuadros:
Edición de Gráficos:
Supervisores de campo:
Ing. Abel Fatala
Lic. Martín Cáneva
Ing. Oscar Bravo
Arq. Laura Schächter
Arq. Mariel Messina
Carla Palleroni
Pablo Colangelo
Martín Eltaham
Hernán Martínez
Luciana Leveau
María Laura Otero
Daniela Tregierman
Adriana Requejo
Daniela Tregierman
Guadalupe Del Valle
Valeria Espósito
Gabriela Stockli
Ana Braunstein
Lic. Romina Libralato
Lic. Romina Libralato
Gabriela Stockli
Guadalupe Del Valle
55
Encuestadores:
Natalia Kisman
Daniela Torrillo
Mariana Parenti
Célica Escobar
Matilde Silva
Tatiana Zattara
Ana Laura Brauntein
María Lorena Suárez
Giselle Kosto
Valeria Espósito
Paula Pardo
Marina García
Daniel Zarlenga
Jorge Crocinelli
Javier Cuevas
Patricio Roclaw
56
Adriano Torales
Alejandro Laborde
Sergio Faskowicz
Sebastián Dzisivsz
Andrés Mercado
Conrado Saller
Pablo Rocha
Carlos Tavelli
Los aspectos
económicos de las
inundaciones
HÉCTOR SEJENOVICH Y GUILLERMO GALLO MENDOZA
Las
inundaciones
son
hechos
catastróficos que periódicamente ocurren en la
Ciudad de Buenos Aires. Existe abundante
bibliografía sobre estos temas, lo que revela el
interés que ha tenido la sociedad por su estudio.
degradación y uso-desaprovechamiento. Junto con
la producción se genera la degradación de todos
los elementos intervinientes en el proceso, que en
general no se computan: degradación de la materia
prima, de los insumos, de las maquinarias, de la
fuerza de trabajo, de las condiciones naturales para
la producción, de la propia energía que pasa de
energía útil a energía disipada, etc. Una parte de
esta degradación puede ser absorbida por los
elementos intervinientes y su ambiente. Otra parte
rebasa la capacidad de carga de esos elementos y
genera cambios de sistemas. Lo destacable es que
el conjunto de estos elementos afecta la calidad de
vida de la población. Si estos cambios son
paulatinos se constituyen en parte de los procesos
de transformación de un ambiente cada vez más
degradado. Si son abruptos se constituyen en
catástrofes, ya que la vulnerabilidad es alta al no
poder adaptarse a los cambios.
Las distintas ciencias dan diferente
acepción a los mismos términos. Desde el punto
de vista matemático el concepto catástrofe supone
un cambio abrupto en las tendencias, pero en la
medida en que conozcamos todas las variables, es
todavía casuístico; lo que es catastrófico es la
orientación que seguirá el sistema. Los sistemas
naturales están comprendidos en los sistemas
llamados auto-organizativos. Estos tienen una
evolución temporo-espacial que los caracteriza.
Son sistemas que poseen “memoria”
larga. Esto significa que las grandes variaciones no
son independientes de las pequeñas y que existe
una relación característica entre ellas y la
frecuencia en la que se presentan. En el caso del
río significa que las grandes variaciones de caudal,
que provocan lo que conocemos como
inundaciones, no son independientes de las
LAS INUNDACIONES , LAS CATÁSTROFES Y LA
RELACIÓN SOCIEDAD NATURALEZA
El
concepto
de
catástrofe
es
frecuentemente utilizado en el sentido de un
hecho de gran trascendencia, pernicioso e
inesperado, que afecta a la sociedad. Las
inundaciones, en tal sentido, aparecen como
catástrofes imprevistas que afectan a personas y
bienes. Sin embargo, su grado de predicción es un
elemento susceptible de discusión. En general su
ocurrencia no es predecible con exactitud
temporal, pero puede anticiparse la existencia de
un nivel de conflicto. Implica una desarticulación
sociedad-naturaleza, cuando una estructura
económica y social transforma la naturaleza para
elevar la calidad de vida. En ese proceso de
transformación se genera el proceso de
producción de bienes y de hábitat. Se cambian las
propiedades del ecosistema, generando un
tecnosistema e intentando lograr cierto hábitat
más favorable para la vida y la producción, pero
generando a la vez ciertos efectos indirectos
negativos sobre el ecosistema o sobre la cuenca
hidrográfica, cuya aparición más o menos regular
se convierte en catastrófica. En algunos casos esta
catástrofe actúa como un proceso de degradación
de aludes o generación de aludes; en otros casos
como inundación.
En la producción del hábitat ocurre el
mismo proceso que en la producción de bienes.
Se da al mismo tiempo un proceso de producción-
57
medianas y pequeñas, ni tampoco lo son las
frecuencias en las que se producen. Los registros
del Nilo avalan esta aseveración1. Por ello también
el área donde deben tratarse las inundaciones de la
ciudad de Buenos Aires es muy superior al área de
la ciudad.
En el caso de las inundaciones, el agua
está ocupando, en realidad, un área que le
corresponde por los pulsos previsibles si
ampliamos el horizonte de predecibilidad de las
estimaciones. En tal sentido, la afectación
económica y social que genera una inundación no
constituye un elemento catastrófico, no es de
absoluta impredecibilidad sino que puede ser
previsto con cierto nivel de aleatoriedad en cuanto
al momento exacto de su ocurrencia así como la
afectación que genera. Teniendo en cuenta el
horizonte temporal con que se instala la
infraestructura, no cabe duda que en ese período
puede preverse un proceso recurrente de
inundaciones. El análisis de la historia nos puede
mostrar cierto grado de vulnerabilidad que incluso
puede valorizarse como más adelante se muestra.
En muchas áreas de nuestro planeta
existen zonas de alta vulnerabilidad, pero se
establecen tecnologías, procedimientos y procesos
para minimizar sus efectos perniciosos y alertar a
la población. La infraestructura emplazada en
Buenos Aires no tuvo en cuenta los aspectos
contradictorios
de
producción-degradación,
utilizando la zona costera con total amplitud sin
considerar las características predecibles y
fluctuantes del comportamiento del río. De la
misma forma, la infraestructura que acelera el
escurrimiento tampoco consideró la necesidad de
incrementar su capacidad.
Dentro del ámbito conceptual unidad/
diversidad, producción/degradación con que
estamos analizando a las inundaciones, también
debe considerarse la relación temporal. El aspecto
degradatorio aparece desplazado en el tiempo. La
ocupación de la llanura de inundación para una
amplia infraestructura, que en algunos casos utiliza
los beneficios de residir cerca del río, no consideró
la ocupación temporal y fluctuante que el mismo
tiene de esa área. De igual forma, la infraestructura
que se estableció para el escurrimiento tampoco
tuvo en cuenta las variaciones del río.
Esa ocupación se vuelve catastrófica y
aparecen los aspectos de la degradación, pero
esto ocurre cuando la infraestructura general
emplazada ha generado suficientes intereses
económicos y sociales, de modo que no puede
pensarse seriamente en cambiar de sitio, sino más
bien en “dominar” al río. Como podemos
comprobar, el río “no ha resultado lo
suficientemente inteligente” para cambiar su
comportamiento y aceptar la acción invasora del
hombre, que reduce o elimina su llanura de
inundación.
Al mismo tiempo, las tendencias de los
procesos económicos hacia la máxima reducción
de costos utilizan la naturaleza pero no pagan sus
costos de sustentabilidad. El uso adecuado de la
cuenca implica algunas tareas que el mercado no
asume.
En la producción de agua para múltiples
usos se consideran todos los costos de los
acueductos y su distribución, pero no se incluye el
costo del manejo de la cuenca para lograr el flujo
permanente del agua de una adecuada calidad.
Existen entonces elementos valorizados y otros no
valorizados en el mercado.
Los conceptos que hemos esbozado nos
muestran que para lograr un manejo de la ciudad
que pueda considerar el manejo integral de la
cuenca, y con ello orientar los procesos de
ocupación del espacio según las potencialidades y
las restricciones, se requiere de un proceso
diferente de valorización de los recursos naturales.
Ello nos remite al estudio de las cuentas
patrimoniales de recursos naturales de la ciudad y
su entorno. Bajo el supuesto de un desarrollo
sustentable, se podría maximizar la producción
minimizando la degradación. En este caso,
podríamos utilizar la llanura de inundación de otra
forma, con otras tecnologías y posiblemente para
otros usos. Se podría lograr una producción
adecuada y minimizar o eliminar los
inconvenientes del período de inundación. La
inundación perdería su carácter catastrófico. Sería
incluso un problema ambiental solucionado. Lo
mismo
ocurre
con
el
aspecto
usodesaprovechamiento. Cuando utilizamos un
elemento natural sólo empleamos aquellas
especies o aspectos que ganen ventaja comparativa
a nivel nacional o mundial, quedando desaprovechadas muchas otras alternativas productivas
o de uso sustentable que podrían mejorar la
calidad de vida.
58
uso múltiple. Los caminos por los cuales se desliza
el agua, pasando de nubes y humedad hasta lluvia,
agua superficial, agua subterránea, agua absorbida
por las plantas y bebida por los animales y las
personas, son tajantemente interrumpidas por el
asfalto, los edificios, los ductos y toda la
infraestructura. Estas grandes interrupciones
tienen una repercusión negativa. No habiendo
utilizado sus aspectos positivos y no integrando a
los ríos al hábitat de las personas, debió
encontrarse una ubicación lo menos conflictiva
posible. Una parte importante de los ríos, aquellos
que pasan por la mayor densidad poblacional,
fueron entubados2. Pero el caudal programado
creció cuando la superficie que debería retener el
agua se artificializó, se incrementó la escorrentía y
la ocupación de la planicie de inundación produjo
catástrofes.
Ante esta situación, al tratar los aspectos
económicos de las inundaciones se enfatizan
esencialmente los daños. No cabe duda de la
importancia del esfuerzo realizado, en especial en
los organismos internacionales, para mejorar el
cálculo e integrar diferentes variables como lo
analizaremos en el capítulo respectivo.
Con intención de mejorar no sólo el
cálculo, sino también el papel de la economía
dentro de la problemática ambiental y de
prevención de inundaciones, debemos analizar
este proceso en el ámbito del manejo integral de
los recursos naturales y el hábitat. Para ello se
requiere una visión integral de la cuenca, la
determinación de los costos del manejo de la
misma y la detección de las potencialidades y las
restricciones que posee el territorio de la cuenca.
De tal manera pueden ir planteándose procesos de
relocalización de algunas actividades así como de
promoción de otras.
Para ello, se requiere estimar los costos de
manejo de elementos naturales, artificiales,
infraestructurales destinados a producir bienes y
servicios que posibilitarán mejorar el hábitat para
la vida y para la producción en las áreas de la
cuenca, o en las áreas más directamente
relacionadas con las llanuras de inundación. Es
decir, en la medida en que no podemos realizar
cambios profundos de nuestro hábitat, podemos
estimar solo las medidas infraestructurales que
debemos adoptar para evitar que las inundaciones
afecten la vida humana.
MINIMIZACIÓN DE COSTOS VS . USO INTEGRAL DE
LA CUENCA
La ocupación de la llanura de inundación
sólo privilegió el espacio pero no consideró todos
los elementos que posee como parte del
ecosistema que integra. Podrían haber surgido
múltiples soluciones alternativas al emplazamiento
de grandes edificaciones e infraestructura. El uso
múltiple de la costa habría generado sus bases para
un mejoramiento sustancial de la calidad de vida
de la población en una ciudad que en general, en el
término de tres décadas, perdió sus playas y su
zona costera.
El proceso de ocupación del espacio se
realizó a instancias de las tendencias prevalecientes
de máxima ganancia, reduciendo los costos y sin
considerar un adecuado manejo de la cuenca. En
general, los sectores productivos utilizan los
recursos naturales y el hábitat, pero no tienen en
cuenta los costos que garantizarían la
reproducción de la naturaleza y del hábitat. De
esta forma, la agricultura va dejando los suelos
más pobres, los bosques no se restituyen, la
erosión va perdiendo los suelos, y los ríos y sus
cauces se utilizan para la producción, pero no
realizan tareas de manejo de cuencas hidrográficas.
Los costos productivos no incluyen las
tareas para evitar la degradación. En los últimos
años se ha comenzado en algunas ramas
industriales un proceso diferente que aún no se
generaliza, al considerar más intensamente una
mayor eficiencia energética, la reutilización de
residuos y un mejor manejo ambiental de sus
establecimientos.
LAS INUNDACIONES Y LOS COSTOS DEL USO
INTEGRAL
En el caso de la producción del hábitat en
zona de inundación no se han considerado las
restricciones que debieron haberse tenido en
cuenta. A pesar de los estudios que se van
realizando a efectos de mejorar la situación de
algunos ríos, no se ha logrado revertir los
procesos. En realidad, los problemas no derivan
solamente de la llanura de inundación sino de toda
la cuenca que ocupa la ciudad. El agua está
contenida en un delicado balance hídrico que debe
considerarse dentro de las necesidades de su
59
El concepto de inundaciones supone una
inmensa interrelación sociedad-naturaleza. Se trata
del comportamiento temporal de un río. Este
aspecto de temporalidad agudiza su importancia,
cuando el lapso se contrapone con la duración de
otros lapsos en el acontecer de las relaciones
sociales. Aquí llegamos específicamente al campo
de la economía, o de los “aspectos económicos”
de la inundación, que constituye el centro de
nuestro trabajo. La tendencia prevaleciente de
nuestra reproducción económica no apunta sólo a
una máxima ganancia, expresada en el crecimiento
del monto de ganancia, o en una rápida rotación
del capital, lo que naturalmente le permitiría esta
máxima ganancia aunque los montos de cada giro
fueran menores. La producción sigue estos ritmos
y naturalmente la ocupación del espacio se ve
altamente influida por ellos.
El horizonte de planificación de las
inversiones es de corto plazo y ello influye en los
horizontes de producción de conocimiento
tecnológicos y de planificación. Para tener una
perspectiva, analicemos la diferencia entre los
plazos implícitos con que organizaban sus tareas
las antiguas sociedades y las actuales. Las
inundaciones del Nilo, por ejemplo, no eran
vividas como hechos graves, sino que la sociedad
estaba organizada para esperar su aparición,
conociendo sus aspectos positivos. La aparición
de las inundaciones como hecho catastrófico tiene
que ver sin duda con el inmenso ímpetu del
desarrollo de las fuerzas productivas que, como se
sabe, tiene una parte productiva pero al mismo
tiempo destructiva. Lester Brown nos muestra que
lo producido en las décadas del 50 al 90 fue similar
a lo que produjo la humanidad desde sus inicios
hasta 1950.
El saber ambiental utiliza los avances que
han realizado las diferentes ciencias. Por ello,
cuando nos referimos a la sociedad utilizarnos la
categoría de estructura económica y social; cuando
nos referimos a la naturaleza empleamos
categorías de ecosistema, agro ecosistema y
tecnosistema3. Como categorías, para este trabajo
también utilizaremos el concepto de ecozona y
cuenca hidrográfica (estas últimas categorías
también interrelacionadas), y cuando nos
referimos al proceso de transformación (con
énfasis en lo económico) analizamos el proceso de
producción, distribución, cambio y consumo,
como un proceso unitario 4. Finalmente, cuando
nos referimos a la población utilizamos los
LAS ARTICULACIONES DE LAS CIENCIAS PARA
COMPRENDER LOS SISTEMAS COMPLEJOS
En gran parte de la bibliografía referente a
inundaciones se analiza el tema como un evento
natural. Por su parte, cuando las ciencias sociales
incorporan el fenómeno a su tratamiento, lo
consideran una categoría social. Ninguno de los
dos conceptos alcanza para interpretar la rica
complejidad del tema. Se trata en realidad de una
articulación entre la sociedad y la naturaleza, en
forma similar al concepto de recursos naturales o
problemática ambiental. Pero en la medida en que
toda la naturaleza está mediada socialmente y que
todas las relaciones sociales operan dentro de una
estructura natural con la que interactúan, lo
importante es conocer estas mediaciones. Una vez
develadas, comprenderemos que la tajante
separación entre las ciencias sociales y naturales ha
operado como limitante al conocimiento cada vez
más integrado que propone lo ambiental. No se
trata de disolver los avances de cada ciencia, sino
de reconocer la necesidad de interactuar en cada
momento, en un campo interdisciplinario donde
los conceptos estrechen intensamente sus
relaciones, generando posiblemente un campo
nuevo de conocimiento donde los dueños
originales de la rama del saber que los produjo
deban aprender a compartir con extraños (dueños
de otras ramas) a sus hijos conceptuales. Dentro
de estas bases debe replantearse una nueva visión
de la economía, y de la economía en relación con
las inundaciones.
Recordemos que hemos definido a la
problemática ambiental como la desarticulación
sociedad-naturaleza, que impide a una estructura
económica y social que transforma la naturaleza
lograr el objetivo de elevar la calidad de vida. Una
primera desarticulación aparece cuando los
sectores productivos utilizan una exigua porción
de la naturaleza y el hábitat, bajo criterios de altos
rendimientos en el corto plazo. Una segunda
desarticulación se manifiesta cuando una parte
importante de la población no logra satisfacer sus
necesidades esenciales. La utilización del agua para
diluir efluentes, más allá de su capacidad de carga,
deteriora o impide el desarrollo de otros usos del
agua. La utilización del espacio territorial sin
considerar los efectos que se generan por las
relaciones sistémicas de la cuenca es otro de los
principios de desarticulación y como tal un
problema ambiental.
60
avances realizados por la sociología y la psicología
social sobre calidad de vida y la relación sujetoobjeto-necesidad.
Cuando utilizamos el concepto de recurso
natural 5 nos referimos a todas las determinaciones
que confluyen—ecológicas, económicas, tecnológicas y sociales—para que un elemento natural
que posee cualidades para satisfacer necesidades
humanas, en forma directa o indirecta, se
convierta en recurso natural.
El concepto de recurso natural, al igual
que el de inundaciones, constituye una construcción que expresa una articulación sociedadnaturaleza. Pero no se trata sólo de una relación
que se establece en algunos “momentos
generadores”, sino que en cada momento de su
tratamiento tiene una implicancia natural-social.
El proceso de transformación puede ser visto
como un conjunto orgánico de estos momentos
constitutivos. En definitiva, se trata de las
interacciones que operan cuando las personas,
integradas en sociedades, utilizan la naturaleza
para satisfacer sus necesidades, empleando un
instrumental y una plataforma física y simbólica,
en un momento, lugar y con relaciones sociales
determinadas6. El único hecho productivo opera,
al mismo tiempo, un proceso de construcción (o
producción)/destrucción (degradación)/aprovechamiento/desaprovechamiento, y uso integral/
dilapidación. A continuación trataremos la forma
en que el proceso de transformación tiene que
considerarse desde el punto de vista de los
aspectos económicos de la inundación.
CONSIDERACIÓN
CONJUNT A
PRODUCCIÓN/DESTRUCCIÓN
DEL
con la capacidad de autodepuración, nos permitirá
considerar si se llega o no a una degradación del
ecosistema. Lo mismo sucede en la extracción de
la pesca, según la técnica que se utilice, o de la
navegación, según su intensidad. Esta destrucción
puede ser absorbida por la capacidad homeostática
del sistema natural o, por su intensidad, provocar
el cambio en el sistema. Cuando es absorbida
puede ser llamada producción sustentable.
En la producción del hábitat y de construcción de la
infraestructura de todo tipo (habitacional, industrial,
urbana y de servicios)
En forma directa o indirecta la
artificialización del hábitat y la infraestructura, en
función de las necesidades humanas, tanto de
hábitat para la vida como para la producción,
implica un típico proceso de destrucciónconstrucción. También, en este caso, la
reestructuración del ecosistema puede considerar
las relaciones ambientales existentes e integrarse
con un grado de perturbación menor o, como en
la mayor parte de los casos, no tener en cuenta
estas relaciones y generar impactos sustanciales.
El emplazamiento de la infraestructura
frecuentemente no tiene en cuenta el área de
inundación, en algunos casos por falta de estudios
y en la mayoría de los casos, por simple
maximización de corto plazo, teniendo en cuenta
que en la mayor parte del tiempo los terrenos
ocupados se encuentran disponibles debido
justamente a las crecientes recurrentes. La
ocupación de estos terrenos “ganados” al río lleva
luego a repercusiones negativas que se estudian en
el caso de las inundaciones. Sin embargo, existen
en diferentes continentes muchos ejemplos de
artificialización adecuada de los cursos de ríos en
ciudades. En esos casos las inundaciones son
pulsos esperados del río. También abundan las
experiencias de procesos de destrucción,
construcción de ríos como en el caso del Támesis
y del Rhur donde volvió la población acuática.
PROCESO
Todo acto de producción supone, en otro
sentido, un acto de destrucción en cierta
proporción. La intensidad de este proceso
superará o no al capacidad homeostática de los
sistemas. Así:
En la utilización del espacio y del agua coma materias
primas, o como condición natural de producción.
En la producción industrial
Utilizar la capacidad de autodepuración
de un río o curso de agua para emitir efluentes
líquidos, supone contaminar el curso en cierta
proporción y destruir en parte el hábitat de la
fauna íctica y la flora acuática, afectando la trama
trófica. El nivel de los contaminantes, en relación
La etapa industrial del proceso de
transformación utiliza la capacidad de sustentación
del suelo, la capacidad de dilución del aire, el agua,
y la ubicación dentro de un espacio en relación
con sus insumos y mercados. Esta utilización
puede también permitir el funcionamiento de los
61
mecanismos
homeostáticos
o
rebasarlos
produciendo contaminación.
Una acción ambiental debe considerar en
forma conjunta el citado proceso, tratando de que
lo productivo se maximice y lo destructivo se
minimice. Cuando así sucede, se está en presencia
de una producción bajo criterio de sostenibilidad 7.
La no-consideración conjunta ha dado lugar a
diversos perjuicios.
En primer lugar, el error más generalizado
y evidente consiste en asumir los criterios
productivos sin analizar los aspectos de
destrucción asociados a la producción. Las
estadísticas ponen de manifiesto este error. El
producto bruto suma todas las actividades de
producción, sin descontar la destrucción que
causan8. Pero es un error sistémico a la forma que
adopta la reproducción económica. Los daños
generados por las inundaciones van mostrando la
parte de degradación provocada por la producción
anterior, tanto en términos de establecimiento de
una infraestructura como de otros asentamientos
humanos.
En la producción agrícola el error es más
evidente. En ella se considera la productividad de
la tierra evaluada, en general, en toneladas de
producto/hectárea sin contrastar este indicador
con el de pérdida de suelo por erosión y/o con el
del balance de nutrientes (extracción/reposición)
y/o con el del agua utilizada, entre otros. En el
caso de las inundaciones, efectos sobre la parte
agrícola dependen del método de producción
utilizado. En este sentido, la selección de métodos
de producción debe ser compatible con la
necesidad de la mínima labranza a fin de atenuar la
erosión hídrica que produce la inundación. Esta
erosión hídrica afecta no sólo a la calidad de suelo
y por consiguiente a los rendimientos de los
cultivos, sino que afecta principalmente a los
cursos de agua y a la vida de la flora y la fauna
acuática, tanto por la deposición del material
sólido de arrastre como por la concentración de
nutrientes en los cuerpos receptores de los efectos
de la erosión hídrica (eutrofización).
Lo mismo sucede con el proceso que
redunda en la contaminación de agua, suelo o aire,
y con los que genera la destrucción del hábitat o
de la infraestructura. Esta simplificación de
considerar la producción sin la destrucción que
provoca y sin las inundaciones (u otras catástrofes)
como parte de ellas, impide evaluar los cambios
adecuados necesarios para reducir al máximo sus
consecuencias, y establece las bases para que las
externalidades negativas no se consideren en los
proyectos. De hecho, afecta la correcta evaluación
de los costos/beneficios, no sólo porque dentro
de los costos no se considera la reproducción de la
naturaleza, sino porque no se considera la
posibilidad de establecer el beneficio del manejo
integral de los recursos naturales. En cierta forma,
la creación de seguros para prever al menos la
ocurrencia de estas catástrofes va dando una
solución al problema.
Lamentablemente, muchas veces se ha
reaccionado y se reacciona cayendo en el otro
extremo: considerar el proceso destructivo sin
evaluar la producción. Esto ha caracterizado y
caracteriza los planteamientos donde priva un
criterio ambiental limitado. Para frustrar este
proceso se han utilizado diferentes indicadores
físicos, según los aspectos que se desea poner en
evidencia; hectáreas/año de deforestación,
toneladas/hectáreas/año de erosión, etc. Bajo este
criterio fueron creadas varias administraciones
ambientales que tratan aspectos destructivos, tales
como la contaminación, la erosión, la destrucción
de bosques y el hacinamiento, sin la necesaria
interrelación con los sectores que dan origen a
esas destrucciones. Como lamentara la Comisión
Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, los
“efectos” (la destrucción) han sido considerados
sin relación con las “causas” (la producción). Una
acción ambiental debe considerar en forma
sistémica ambos aspectos.
El proceso de inundaciones adolece
también de esta tendencia. En algunos casos se
analizan los procesos naturales y los niveles a que
ha llegado el agua, remarcándose la forma en que
ha afectado a la población y se espera la acción del
Estado en función de lograr disminuir estos
efectos sociales o de generar grandes obras de
ingeniería que defiendan a “las poblaciones de las
pretendidas agresiones de la naturaleza”. Sin
embargo no se visualizan en la misma medida los
complejos procesos económicos que han llevado
al establecimiento de los asentamientos humanos
en zonas de inundación o han privilegiado
tecnologías que no contemplaban los eventos.
62
como a la degradación de recursos y de sistemas
naturales.
Podemos mostrar la forma en que el uso
de los ríos en nuestro país fue privilegiado en
función, en primer lugar, del uso energético. Las
diferentes presas que establecían entre sus
objetivos el uso integral del agua, en los hechos
privilegiaban el uso energético y no consideraban
suficientemente el uso para transporte, bebida
para la población, para riego etc. El proceso de
artificialización de las áreas que correspondían a
las llanuras de inundación de los ríos llevaba a
reducir los usos de ellos y del agua y a una
desordenada ocupación del espacio. La captación
de una renta diferencial en función de la
localización llevaba a la especulación en la
comercialización de las tierras aledañas al río.
Las acciones y proyectos ambientales
requieren, entonces, poner énfasis en la reducción
del desaprovechamiento, pero uniendo esta
consideración con la de los demás elementos que
constituyen la dimensión ambiental y actuando en
el proceso de valorización a efectos de que los
lineamientos del ordenamiento ambiental del
territorio orienten el proceso de localización.
Las cuentas nacionales no estiman la
potencialidad de los ecosistemas, ni de sus
recursos naturales, ni la de las cuencas
hidrográficas, por lo que el desaprovechamiento
no es estimado ni cuantificado. Se aplica al
supuesto, implícito en todas las doctrinas
económicas, de que la naturaleza es infinita y se
reproduce sola.
A PROVECHAMIENTO Y DESAPROVECHAMIENTO EN
EL MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES Y EN EL
PROCESO DE INUNDACIÓN
El proceso de transformación utiliza en
forma selectiva algunos elementos de la naturaleza
y desecha otros. En la relación de las personas con
la naturaleza se ha desarrollado una capacidad
selectiva que ha llevado a considerar como
recursos naturales sólo algunos elementos. Pero
las formas de aprovechamiento, siguiendo una
racionalidad centrada en el máximo rendimiento
en el corto plazo, y en la excesiva división nacional
e internacional del trabajo, ha incidido en un gran
desaprovechamiento de otras posibilidades. Los
avances de la ecología van demostrando que
existen grandes potencialidades en los recursos
llamados “desapercibidos”, en general, y en las
fuentes energéticas alternativas, en particular, que
podrían ser utilizados integralmente en función de
las necesidades de los pueblos. En realidad, el
sistema económico sólo utiliza una ínfima
proporción de la rica y heterogénea oferta
ecosistémica 9.
Es evidente que las inundaciones surgen
de haber utilizado el lecho de la llanura de
inundación para otros fines, respecto a los que
deberían haber sido usados atendiendo al uso
integral de los recursos naturales. Estos fines
desplazan las otras oportunidades para el
asentamiento humano o para la utilización integral
del río o del agua. El uso integral del agua y el
manejo integral de las cuencas hidrográficas es una
vieja aspiración muy anterior al planteamiento
mundial de las cuestiones ambientales. De hecho,
gran parte de los postulados que se planteaban en
el manejo integral y conservativo de las cuencas
hidrográficas se insertaron luego en los postulados
ambientales.
El proceso altamente selectivo que
realizan las tendencias económicas del ecosistema
surge de la aplicación de las teorías de las ventajas
comparativas, donde las actividades económicas se
concentraban en pocos productos. Esta tendencia
hacia la especialización, frente a la heterogeneidad
de los recursos naturales y las cuencas
hidrográficas, transformó drásticamente los
ecosistemas y llevó tanto al desaprovechamiento
de grandes oportunidades naturales, que podrían
haber sido utilizadas para que luego de un cierto
proceso ganen también ventajas comparativas,
EL USO INTEGRAL Y LA DILAPIDACIÓN DEL
RECURSO NATURAL PRODUCIDO Y DEL ESPACIO O
TERRITORIO “CONSTRUIDO ”
Una vez extraído el recurso natural, o
generada la energía, el producto puede utilizarse
integralmente o sólo en una cierta proporción. En
la práctica se evidencia un uso muy restringido y
una gran dilapidación, en los árboles, en los peces,
en los frutos, en las cosechas y en la energía, así
como un uso muy restringido de los desechos.
El río, como espacio construido, también
revela grandes desaprovechamientos de los usos
potenciales. Este desaprovechamiento no surge
sólo al considerar todas las utilizaciones que
fueran posibles en el uso de una zona agraria.
La forma en que se artificializa el río en la ciudad
63
tampoco considera muchos usos que pudiera
poner en materia de recreación, paisaje,
esparcimiento y otros aspectos.
productivismo de corto plazo que, en el caso del
río y de las zonas inundables, tiende a la
degradación y al desaprovechamiento. Ello genera
externalidades negativas hacia la naturaleza y hacia
la calidad de vida y constituye una de las causas
fundamentales de los problemas ambientales. Ante
ellos, la población posee una determinada
percepción que genera diferentes reacciones; así se
organizan movimientos sociales y ambientales. A
su vez, ante estos nuevos fenómenos se forman
movimientos teóricos que tratan de interpretarlos.
El Estado generalmente interviene estableciendo
políticas de diferentes tipos pare incidir en el
proceso. Dentro de las políticas ambientales, se
destacan aquellas que a través de incentivos o
restricciones tratan de que el proceso productivo
internalice las externalidades, posibilitando una
mejor adecuación de la estructura de precios en
función del desarrollo sostenible. En el mismo
sentido, debe operar la implementación del
ordenamiento ambiental para que se oriente el
proceso de ocupación del espacio. La generación y
difusión de una conciencia ambiental es esencial.
Para ello se requiere una labor en el campo de la
educación formal y no formal, y de la
participación de los diferentes sujetos sociales,
para mostrar alternativas adecuadas dentro del
desarrollo sustentable.
Con estas políticas se puede estar en
condiciones de generar un proceso de
transformación que maximice el uso integral y la
producción y minimice la degradación, el
desaprovechamiento y la dilapidación en función
de elevar la calidad de vida de la población, lo cual
constituye, en gran parte, el objeto dc estudio de la
cuestión ambiental que se expresa tanto en los
conceptos como en las metodologías de acción.
Para ello se requiere que la economía
desarrolle una acción más comprometida que la
que ha seguido hasta hoy. El cálculo de los daños
y de los efectos económicos y sociales son de
fundamental importancia. Estimando como daños
no sólo los que se producen en forma directa, sino
sus repercusiones sistémicas en toda la economía y
la sociedad, podemos estimar la real repercusión
de estas inundaciones y considerar los beneficios
de evitarlas. Pero los cálculos necesarios deben
complementarse con la valorización integral de los
recursos naturales, brindando un marco más
comprensivo, donde lo económico interactúe con
lo ecológico y lo social para conformar un modelo
de interacciones que posibilite una intervención
EL RÍO , LA INUNDACIÓN Y LA CALIDAD DE VIDA
El objetivo de satisfacer las necesidades
esenciales de la población o, en forma más
integral, elevar la calidad de vida, está explicitado
desde el inicio de las postulaciones ambientales.
Pero la calidad de vida no puede definirse sin la
activa participación de la población en la
resolución de sus problemas ambientales. Es un
concepto histórico y cambiante, integrado a la
cultura y a las aspiraciones específicas de cada
grupo social. Nuevamente, los sintéticos
indicadores del desarrollo no incorporaron los
efectos sobre la estructura social del mismo.
Actualmente, los indicadores del desarrollo
humano 10 han iniciado una fructífera incursión en
un camino que espera su profundización.
El manejo integral del río se inserta en la
cultura popular. En el caso de Buenos Aires, la
progresiva artificialización y desaparición del río
va alejando todo el lugar positivo que ocupaba
dentro del imaginario social. Debe recordarse que
el río, en especial el río de la Plata, poseía costas
que permitían el uso recreacional de toda la
población. En especial, para la población de bajos
ingresos, las playas constituían un espacio para las
vacaciones y la recreación permanente. También
en los ríos y arroyos de la cuenca de la ciudad de
Buenos Aires se practicaban actividades
recreacionales. Esto permitía, en parte, una mejor
calidad de vida. En contraposición con esto, el
concepto de inundación se relaciona con los
temores de una pérdida; pérdida de días de
empleo, de vivienda y mobiliario o inestabilidad en
el asentamiento.
Actualmente, las tierras ganadas al río no
son para uso popular sino para sectores de muy
altos ingresos, no obstante tratarse de un capital
social.
A LTERNATIVAS
PARA
UNA
CONCEPCIÓN
ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL DE LAS
INUNDACIONES
DINÁMICA SOCIAL
Como hemos analizado, la ocupación
social del territorio está orientada por un
64
conjunta en el manejo del metabolismo de la
ciudad. La ciudad constituye una tecnoestructura
que interactúa con el agroecosistema y ecosistema
de los cuales es parte. La compresión de las
interacciones puede producir un amplio espectro
de acciones destinadas a manejar más adecuadamente los aspectos físicos, bióticos, infraestructurales, económicos, sociales y políticos que
interactúan en una ciudad.
Para ello la economía debe contribuir
tanto a la construcción de las cuentas patrimoniales como a la elaboración de un análisis
comprensivo de la forma en que interactúan esos
aspectos.
la generación de esa oferta ecosistémica,
constituida por los siguientes elementos:
• El flujo anual de los recursos naturales
renovables, compatible con su conservación tanto cuantitativa como cualitativa.
• La capacidad de carga del agua, suelo y aire
para la absorción de los efluentes gaseosos,
sólidos y líquidos.
• La utilización anual de los recursos no
renovables en una proporción tal que
puedan ser reemplazados por la implantación o introducción de recursos
renovables.
• Las condiciones naturales para el emplazamiento del hábitat para la población y las
actividades productivas.
¿Cómo se calculan los costos de
sustentabilidad
para
generar
la
oferta
ecosistémica?. A través de los siguientes puntos:
•
Determinación de unidades que sean
razonablemente homogéneas (un bosque,
un pastizal, un río, etc.) que funcionen
como fábricas de la naturaleza. Estas
fábricas están destinadas a producir
múltiples productos. Pero para producir
esos productos se requiere un costo de
producción. Ese costo de producción es el
costo de manejo. Considerando todos los
recursos naturales que puedan utilizarse, se
llega al costo de manejo integral. Como
instrumento metodológico se puede utilizar
la Matriz de Insumo Producto de la
Naturaleza, a la que hemos llamado Matriz
de Relaciones Intersectoriales de Recursos
Naturales. En cada uno de los recursos se
divide el costo total de manejo por la
producción ecosistémica expresada en las
unidades de medida que le corresponde al
tipo de recurso y se obtiene el costo
unitario de manejo. Sobre la base de ese
costo unitario y del conocimiento del total
de la existencia física de cada recurso, ésta
se multiplica por el costo unitario y se
obtiene el valor de las existencias de
recursos naturales medido a costo de
sustentabilidad. A partir de allí se aplica el
esquema de las cuentas patrimoniales.
Como toda cuenta, tiene un debe y un
haber. En el debe cuantificamos el valor de
las existencias de todos los recursos.
Durante un año registramos todos los
LAS CUENTAS PATRIMONI ALES
Todos los sectores económicos utilizan la
naturaleza pero no consideran dentro de sus
costos los destinados a la reproducción de la
naturaleza. Ello fue coherente con la concepción
tradicional de las escuelas económicas (ahora
parcialmente cambiadas) donde se consideraba
que la naturaleza era infinita y se reproducía sola.
Hoy comprobamos que no es así. La
naturaleza tiene sus límites. A nivel mundial la
capacidad de absorción de gases de efecto
invernadero ha sido ampliamente superada,
generándose las bases para un cambio climático.
Los sectores económicos extraen recursos y
hábitat, pero no desarrollan tareas de reproducción de estos recursos. El deterioro y el
desaprovechamiento son graves. La reproducción
de la naturaleza se ha convertido en una necesidad
de constituir un nuevo sector económico. Su
objetivo es producir la oferta ecosistémica para ser
utilizada como materia prima sustentable para los
sectores económicos.
Para ello se requiere realizar una serie de
tareas a efectos de permitir la generación de la
oferta ecosistémica:
• investigación de los recursos naturales, con
el análisis de su dinámica;
• investigación de las relaciones ecosistémicas de los recursos entre si;
• estudios de mercado para garantizar la
utilización del producto;
• controles y participación de la población;
• tareas de estímulo para la regeneración.
Los gastos de estas tareas y sus costos
podrán constituir el sector preprimario destinado a
65
•
incrementos que lleven a incrementar la
riqueza inicial. En el debe registramos todas
las mermas. Los principales incrementos se
refieren al crecimiento de los árboles y las
plantas. El principal rubro en el debe es la
extracción. Aplicando los principios del
desarrollo sustentable, se debería extraer la
misma proporción de los crecimientos. En
ese caso se mantendría el capital natural.
Sería como si se hubiera depositado una
suma de dinero en el banco a intereses, y se
extrajera solamente estos intereses. Sobre la
base del conocimiento del funcionamiento
de la ecozona es posible elaborar escenarios
alternativos para evaluar las repercusiones
ecológicas, económicas y sociales de
diferentes alternativas de manejo. Para esa
evaluación se requiere el uso de las Cuentas
Regionales.
Las cuentas económicas regionales
permiten registrar la evolución de los
diferentes sectores productivos y permiten
inferir las repercusiones sociales que se
generan ante las diferentes alternativas de
manejo de los recursos naturales. Muy
frecuentemente, en el intento de lograr un
máximo beneficio en el corto plazo, se
utiliza una proporción mayor que la
capacidad de regeneración, o los
productores industriales rebasan la
capacidad de carga del agua, suelo y aire
generando procesos degradantes. Ello
redunda en mayores ingresos en el corto
plazo, pero a la par implica una reducción
del capital natural, comprometiendo
ingresos futuros. El manejo integral de los
recursos naturales posibilita en muchos
casos que, incluso en el corto plazo, pueda
competir un manejo sustentable con uno
dilapidatorio.
lograr un funcionamiento de los aspectos naturales
e infraestructurales a efectos de brindar una
adecuada calidad de vida para la población y
condiciones de producción para las actividades
productivas.
¿Cuál es el área de la ecozona ciudad?. ¿Qué
relación guarda con el área de su incumbencia
administrativa?. Idealmente, deberíamos considerar como área, para analizar la ciudad, el espacio
donde se reflejan los procesos significativos en
función de los objetivos de la ecozona. Sin
embargo, la consideración estricta de este
principio traería muchos problemas por la
ambigüedad y especialmente la heterogeneidad
espacial que encierra. Las actividades productivas
de los asentamientos humanos de una ciudad,
aunque sea pequeña, establecen flujos intensos de
todo tipo que muchas veces trascienden
ampliamente los límites cercanos de la mancha
urbana. En tal sentido, se debe frecuentemente
considerar las cuencas y subcuencas, sobre las
cuales la mancha urbana tiene incidencia.
Naturalmente esta decisión depende del tipo de
espacio natural y el ecosistema de que se trate.
Pero, en principio, el esquema de cuenca puede
servir para el análisis del territorio de la ciudad. En
casos especiales debe tenerse en cuenta el primer
criterio discriminatorio, ya que el objetivo central
debe consistir en no dejar de considerar todos los
procesos significativos de la ciudad. Por ejemplo,
si fuera de la cuenca está ubicada una fábrica
cuyos efluentes llegan a la ciudad contaminando el
curso de agua, este establecimiento debe
considerarse. Pero en otros casos las dificultades
de análisis son mucho mayores. Por ejemplo, la
emisión de gases que genera una ciudad y,
especialmente, las que concentran gran actividad
industrial, pueden significar la necesidad de
estudiar territorios muy amplios. Un panorama
parecido se presentaría si consideramos el lugar
donde se genera la materia prima que demanda la
industria de la ciudad y sus procesos productivos.
Estos flujos son de mucho interés pero deben
encararse estudios específicos al respecto.
Corno criterio de inclusión debe
considerarse especialmente el grado de
significación. Todo modelo constituye sin duda
una simplificación de la realidad. Por lo tanto
deben incluirse aquellos elementos que
contribuyen destacadamente a la producción
general de la ecozona.
ECOZONAS DE CIUDAD
Las ecozonas son áreas razonablemente
homogéneas que pueden ser consideradas como
fábricas de la naturaleza. Su funcionamiento exige
que se mantenga la sustentabilidad cuantitativa y
cualitativa. En el caso de los diferentes
ecosistemas el objetivo de estas fábricas está
orientado a generar la máxima oferta ecosistémica
posible. En el caso de una ciudad, el objetivo es
66
ECOZONAS DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS
A IRES
ECOZONA TERRITORIO DE LAS CUENCAS HÍDRICAS
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
A SPECTOS GENERALES
Características
El área que abarca la ecozona significativa
para analizar, describir y diseñar acciones y
políticas tendientes a superar los problemas
ambientales, en particular las inundaciones,
replantea tradicionales cuestiones entre la
extensión territorial de las cuencas hidrográficas y
el área que abarca la jurisdicción políticoadministrativa. En tal sentido, se puede constatar
que los estudios de las inundaciones de la ciudad
de Buenos Aires pocas veces incorporan las
cuencas hídricas tributarias de ella. De tal manera,
quedan sin integrar al modelo de análisis aspectos
decisivos tanto en la consideración de los
problemas como en su solución. En el mismo
sentido, en el análisis ambiental de la ciudad se
describen los diferentes problemas sin una
consideración sistémica de las relaciones
ecológicas existentes en la totalidad del territorio
donde se expresan los problemas significativos de
la ciudad. En este estudio la extensión de la
ecozona debe abarcar la superficie necesaria para
la comprensión de todos los fenómenos, en
especial el de inundaciones.
Teniendo en cuenta que la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires integra con 19
partidos de la provincia de Buenos Aires una
unidad funcional denominada Gran Buenos Aires,
a la cual contribuyen también, aunque
parcialmente, otros seis partidos de la misma
provincia, y que la ocupación caótica de tierras y la
modificación de las pautas del escurrimiento en las
cuencas hídricas y de amortiguación del agua de
precipitaciones pluviales ha dado lugar a crecientes
problemas, se requiere abarcar el territorio de las
unidades citadas para el análisis de los problemas
ambientales en general y de las inundaciones en
particular.
Desde el punto de vista funcional se debe
trabajar en forma integrada y analítica. Debido a
ello se consideran las siguientes ecozonas.
Se trata de un territorio integrado por las
cuencas de los ríos Matanza–Riachuelo y
Reconquista, y las cuencas localizadas en el
interior de la ciudad de Buenos Aires. Con una
extensión de 4.110 Km², tiene una población de
9.050.000 habitantes según el Censo de 1991. Se
trata de ríos de llanura con poca pendiente y
altamente contaminados por el vertido de
efluentes industriales y de líquidos cloacales,
predominantemente sin tratamiento, en la parte
alta de la ecozona.
La parte alta de esta gran ecozona se
diferencia sensiblemente en la parte media y
ambas de la baja como resultado del asentamiento
diferencial de población, así como de sus
actividades productivas y del grado de
artificialización de la cuenca y su curso. Esta
diferenciación requiere que sean tratadas como
subecozonas.
Producto general de la ecozona y producto en relación con
las inundaciones
El principal producto de la ecozona es
garantizar un hábitat adecuado para la vida y la
producción. La consideración de un área de tal
magnitud se debe a que se estima necesario su
manejo para garantizar que el producto sea
posible. Dadas las características de este trabajo, se
pone el énfasis en las relaciones de cuenca y en las
inundaciones generadas por los ríos tributarios del
río de la Plata en la costa de la ciudad de Buenos
Aires.
A efectos de reafirmar la consideración
integral de los fenómenos que ocurren en la
totalidad de las áreas significativas de la ciudad y
sus cuencas tributarias, debe enfatizarse que el
simple estudio de los flujos hídricos puede
demostrar la necesidad de un tratamiento
conjunto de las cuencas, como forma esencial de
67
comprender tanto el funcionamiento actual como
las proposiciones de cambio. Debe también
recordarse que, aunque con grandes dificultades,
en los últimos años se vienen reforzando las
relaciones sistémicas de otros aspectos de la
ciudad y su entorno. En general la ciudad va
considerando la temática ambiental, pero como
aspectos separados, y los estudios globales no
logran afianzarse.
En tal sentido, debe destacarse que el
Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos
Aires en varias partes reafirma la necesidad de un
tratamiento integral.
El tratamiento de las interacciones
requiere dos instancias correlacionadas. Por un
lado, profundizar en aspectos y funciones
específicas que se dan en ciertas secciones de la
ecozona tratada y, por el otro, mantener las
interrelaciones que poseen cada una de estas áreas.
Ello exige la construcción de tres subecozonas y el
señalamiento de los productos diferenciales y las
externalidades quo cada una otorga o recibe de
otras.
problemas se ven “agravados por la
contaminación de las aguas que ingresan desde los
partidos bonaerenses del GBA” (principalmente
debido al arrastre de agroquímicos usados en las
actividades agrícolas y de efluentes líquidos
vertidos por establecimientos industriales) y por la
degradación de las costas y de las aguas del río de
la Plata, cuyos impactos integrales negativos aun
no se han estudiado.11
Cabe mencionar que “las áreas en las que
se registra mayor frecuencia de inundación
coinciden en general con las de mayor
concentración de pobreza”: la vulnerabilidad no se
distribuye homogéneamente entre todos los
sectores sociales.
Albini y Costa (1988) elaboraron una
evaluación económica y social de gran
importancia.
Destacaron
las
condiciones
desfavorables generadas por la localización de la
ciudad respecto del escurrimiento superficial de las
aguas hacia el río de la Plata, que deberían haber
sido objeto de mitigación a través de un adecuado
sistema de drenaje. El que funciona hoy tuvo su
origen en la construcción de la “red de 450 Km,
realizada en el lapso 1925-1939”, abarcando la
ciudad y partes del aglomerado que funcionan
como tributarias. La red fue “proyectada bajo el
supuesto de una ciudad de edificación abierta”,
con una significativa densidad de espacios verdes
permeables que posibilitarían la infiltración de
parte del agua de las precipitaciones pluviales.
Prácticamente, desde la construcción de esa obra
no se realizó ningún agregado al sistema, no
obstante que la población pasó de poco más de 3
millones de habitantes a casi 11 millones entre la
finalización de esa construcción y el año 1991
(último Censo de Población y Vivienda). El fuerte
incremento en la densidad de población produjo
“la desaparición de una significativa superficie
ocupada por espacios verdes”.
También contribuyó a aumentar la
frecuencia y el nivel de las inundaciones la
pavimentación de las áreas de drenaje natural de
los partidos que forman parte del GBA, que
“redujeron la infiltración y transformaron al
escurrimiento en la variable dominante”. La
ciudad quedó convertida en una unidad
impermeable o con escasa o nula capacidad de
infiltración del agua que finaliza concentrándose
en las áreas más bajas e inundables. Los “rellenos
costeros en el río de la Plata provocaron la
LAS
INUNDACIONES
Y
LA
PROBLEMÁTICA
AMBIENTAL DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS
A IRES
PANORAMA GENERAL
Las inundaciones de la ciudad de Buenos
Aires y su problemática ambiental constituyen un
tema largamente debatido. Sin embargo, la
evaluación económica ha sido muy escasa, así
como la consideración de las interrelaciones en
toda la ciudad. Las dimensiones de este artículo, y
el hecho de que esta temática está específicamente
tratada en otros capítulos nos libera de referirnos a
ella, y permite remitir al lector a esa fuente.
Solamente quisiéramos remarcar el hecho de que
“en la ocupación indiscriminada de tierras y la
modificación de las pautas del escurrimiento en las
cuencas hídricas y de amortiguación del agua de
precipitaciones pluviales”, no se tuvo en cuenta la
pluviosidad, geomorfología, hidrología, topografía
(con niveles sobre el nivel del mar que van desde
los 4 hasta los 24 metros), hecho que, “entre otros
aspectos relacionados con la dinámica del sistema
natural del área 11, ha dado lugar a crecientes
problemas generados por las inundaciones”, de
frecuencia también creciente, que afectan en la
actualidad extensas áreas de la ciudad. Estos
68
desaparición de la costa consolidada, afectando el
escurrimiento de los canales emisores de la red de
drenaje” que ahora finalizan en zanjones de
márgenes no consolidados.
Federovsky (1985) afirmó que “el grado
de urbanización en las áreas tributarias de los
arroyos capitalinos condujo a un incremento
importante de los volúmenes a desaguar en
momentos de lluvias importantes, para los cuales
la infraestructura original no estaba preparada. El
sistema de limpieza y mantenimiento de 27 mil
bocas de tormentas y 8 Km de ductos fue
privatizado. El control del Estado sobre la
eficiencia dc las empresas es muy débil” por la
escasez de personal de la Dirección de Hidráulica
de la Ciudad.
Hilda Herzer y Raquel Gurevich (1996)
plantearon una serie de preguntas que
consideramos atinentes a los fines de la
valorización:
• ¿Qué es degradación ambiental urbana?
• ¿Qué escala se requiere para analizar los
procesos de degradación urbana?
• ¿Alcanza el territorio urbano como unidad
de análisis?
• ¿Es necesario incorporar la Región que la
contiene?
• ¿Cómo se vincula el desastre con la
degradación ambiental urbana?
• ¿Qué actores sociales intervienen en los
procesos de degradación y de desastre?
• ¿Cómo se manifiestan las relaciones entre
medio urbano y desastre en zonas centrales
y periféricas de la ciudad?
Las autoras del artículo, al reflexionar
sobre las inundaciones que ocurren en el Área
Metropolitana de Buenos Aires, identificaron
como “desencadenantes a las lluvias asociadas con
la inadecuada infraestructura sanitaria y de
desagüe”, así como a una expansión creciente del
área impermeabilizada por la pavimentación y las
construcciones. Puntualizan que las consecuencias
de mayor significación se localizan en los barrios
marginales del GBA, que muestran los menores
índices de salubridad y escolaridad, verificándose
correlación altamente significativa entre pobreza
urbana y vulnerabilidad a los desastres.
Albini y Costa (1988) analizaron en su
artículo la problemática de “las inundaciones en el
Área Metropolitana de Buenos Aires, asumiendo
que ésta abarca una superficie de alrededor de
7.000 Km²”. La cuarta parte estaba ocupada, hasta
el segundo quinquenio de los años 80, por la
trama urbana. El abordaje técnico, social y urbano
de esta problemática tuvo como centro de interés
analizar los impactos negativos ocasionados por
una precipitación pluvial de 308 mm ocurridos en
25 horas entre el 31 de mayo y el 1 de junio de
1985, que obligó a la evacuación de alrededor de
100.000 personas, dañando 2.500 viviendas y
14.000 automotores, y afectando el abastecimiento
de agua corriente, energía eléctrica y otros
servicios, además de un trágico saldo de victimas y
de cuantiosas pérdidas ocasionadas a las empresas
públicas y privadas. “Desde 1939 1a red de
desagüe
permaneció
prácticamente
sin
modificaciones”, pero el cambio de uso de los
suelos, tanto de la ciudad (aumento de la
construcción de viviendas, pavimentación,
establecimiento de industrias, etc.) como de las
áreas de las cuencas tributarias de la provincia de
Buenos Aires (aumento de la construcción de
viviendas, pavimentación, establecimiento de
industrias, etc.) continuaron ininterrumpidamente
hasta hoy.
Federovisky y Albini-Costa enfatizaron
que “los desechos industriales, cloacales y
derivados, vertidos en los desagües implicaron
desastres que ocasionaron la degradación del agua
y la eliminación de la vida vegetal y animal,
encontrando en los análisis elementos tales como
cromo níquel, ácido fórmico, bactericidas,
aluminio, nitratos, etc., nocivos para la salud
humana y animal”.
La inundación del año 1985 motivó la
organización espontánea de los afectados en
Juntas de Inundados, o su activa incorporación en
las juntas Vecinales y Sociedades de Fomento ya
existentes. Esto se manifestó en numerosas
asambleas que culminaron con una movilización
popular hacia la Casa Rosada, el Congreso de la
Nación y la Casa de la provincia de Buenos Aires,
organizada para la presentación de un pliego de
propuestas para la solución definitiva de los
desbordes del río y el rechazo a los paliativos
otorgados por el Gobierno.
Albini y Costa calcularon que “la red de
desagües construida debe desaguar actualmente”
(recuérdese que se trata del año 1985) “casi el
doble del volumen estimado para el año 1919”,
para lo cual la capacidad de la red resulta
totalmente insuficiente, aumentando el riesgo de
las inundaciones y sus daños. “Hoy (1999) esta
69
situación de vulnerabilidad de la ciudad es aun
mayor por las causas ya mencionadas. La
confiabilidad de los datos utilizados en los cálculos
para el dimensionamiento de la red disminuyó
significativamente si se tiene en cuenta la ausencia
de registros pluviométricos históricos”, respecto al
volumen e intensidad de las precipitaciones
pluviales en puntos estratégicos de la cuenca.
Hay que tener en cuenta que en el
transcurso de las dos últimas décadas “fueron
desactivadas, en lugar de ser modernizadas e
incorporadas a una red de registros sistemáticos,
una gran cantidad de estaciones” responsables del
mantenimiento actualizado “de la información
pluviométrica”. Esto, sin embargo, no justifica la
demora en el inicio de acciones destinadas a la
superación del problema de las inundaciones.
En el GBA la evacuación del agua de
lluvia se realiza en el río de la Plata y en los ríos
Matanza, Riachuelo y Reconquista. Teniendo en
cuenta su perfil hidráulico, así corno la sudestada
en el caso del primero, se concluye que durante
sus crecientes funcionan como tapones hidráulicos
a la salida de las aguas de red, oponiendo masas de
aguas que dificultan la salida de las lluvias. Otro
hecho que “afectó las bocas urbanas de salida fue
el que implicó la modificación de la topografía de
la línea de costa”, por el ya señalado avance de la
ciudad sobre el río de la Plata. Las bocas fueron
prolongadas mediante zanjones y bahías sin
márgenes consolidadas, siendo además de escasa
profundidad e insuficientemente dragadas.
Por
otra
parte,
el
insuficiente
mantenimiento de las bocas de tormenta, que
debe ser realizado por las empresas concesionarias
de la recolección de la basura generada en la
Ciudad, contribuye a una “significativa disminución de la capacidad de absorción y evacuación
de la red de drenaje”. Ello es muy evidente al
observar el comportamiento de las bocas de
tormentas en los alrededores de los grandes
centros comerciales, donde se observa una
altamente significativa generación de basura y una
notable ausencia de educación ambiental de la
población involucrada en las actividades de esos
centros (tanto de los operadores de los puestos de
comercio como de los compradores).
Albini y Costa destacaron que el análisis
económico-político de las inundaciones debe
abarcar las dimensiones propiamente urbanas del
o de los problemas técnicos considerados,
rescatando lo sostenido por Gabriel Dupuy
(Técnica y Urbanismo, Buenos Aires, 1984) respecto
a que “todas las significaciones económicas y
sociales de la ciudad están ausentes en los cálculos
de dimensionamiento” (aplicable tanto en el caso
de una red como de la infraestructura urbana en
general). Agregan que “la dimensión económica
supone relacionar el costo de la instalación de una
red o de ampliación, con el costo social de no
construirla” y, reflexionan, que “considerar un
aumento en el dimensionamiento de una red para
aumentar su vida útil teniendo en cuenta
crecimientos urbanos previsibles, puede implicar
un castigo, no un beneficio, para la generación
actual”. Destacan que “el criterio de redistribución
del gasto de construcción de una red de desagües
pluviales es un problema esencialmente
económico-político”. Plantearon dos preguntas:
¿cómo se afrontarán los costos de construcción de
una red que sirva a la zona afectada?; ¿cómo se
compatibilizarán los intereses contrapuestos de los
partidos (San Martín, Vicente López, Matanza y
Morón) con áreas tributarias a la ciudad de
Buenos Aires, con los de la administración de ésta
que recibe los aportes de las precipitaciones
pluviales que actualmente son muy superiores a
los estimados originalmente?
Los autores, luego de analizar la marcha o
área de la ciudad de Buenos Aires afectada por las
inundaciones ocurridas en los años 1967 y 1985,
destacaron que alrededor del 30% de la población
afectada vive marginada y concentrada especialmente en las áreas topográficamente bajas, lo que
los lleva a sostener que “no existen desastres
naturales, sino situaciones sociales de alta vulnerabilidad” y que la inundación de 1985 en los
partidos que rodean a la ciudad puede ser
calificada de “inundación de la pobreza”.
Albini y Costa finalizaron su documento
analizando “la ubicación de la cuenca en el medio
social y físico que la rodea, o sea la ciudad de
Buenos Aires en el Gran Buenos Aires” del que
forma parte. Destacan el no planificado crecimiento de población en el denominado cinturón
de la ciudad, que implicó poblar prácticamente
todas las áreas bajas a inundables, agravadas por la
instalación de industrias erradicadas de la ciudad,
todo lo cual se manifiesta, entre otros aspectos de
no menor gravedad, en la degradación de un
elemento esencial para la vida: el agua potable.
Ello, principalmente, porque:
• las industrias vierten a ríos, arroyos y red de
desagüe, efluentes sin tratar;
70
•
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
las viviendas precarias levantadas sobre las
márgenes inundables contaminan el agua
con los efluentes contenidos en los pozos
ciegos;
• existe una evidente insuficiencia de
infraestructura para prevenir inundaciones;
• existe una evidente deficiencia en la
instalación de los ductos cloacales y de
abastecimiento de agua corriente en
numerosos partidos del GBA;
• se ha construido una infraestructura que
amplía las áreas inundables (caso, por
ejemplo, de grandes autopistas).
Y señalaron lo que, interpretamos,
consideraron soluciones necesarias, destacando:
• “la canalización de todos los cursos
fluviales que escurren sus aguas en el río de
la Plata, directa o indirectamente”;
• “el desarrollo de una masiva a intensa
educación ambiental” tendiente a minimizar
la incorporación de residuos sólidos y
líquidos a los cursos fluviales, “complementando esa educación con políticas
eficaces y eficientes respecto del control"
tendiente a evitar la degradación de las
aguas en los mismos. Cabe destacar que en
septiembre de 1891 se dictó la Ley Nro.
2.797, por la cual se prohibía a los establecimientos industriales arrojar a los ríos
residuos nocivos sin tratamiento previo,
pero un conflicto de jurisdicciones entre la
Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires
y el Poder Ejecutivo Nacional la volvió
ineficaz para la resolución del problema;
• “ordenamiento ambiental del territorio”,
que implica la reubicación de las viviendas
que se encuentran localizadas en áreas
inundables o desagradables, así como la
forestación o jerarquización de los espacios
verdes;
• “construcción de la infraestructura necesaria para superar el problema de la eliminación de las aguas servidas, la distribución de
agua potable, los ductos para desagües
pluviales, la consolidación de las costas”.
Finalmente, el artículo desarrolló una
evaluación económica de los daños generados por
la inundación de 1985, basándose en los gastos de
restitución de lo dañado.
•
•
•
•
71
Los aspectos económicos de las
inundaciones
son
de
fundamental
importancia. Al considerarlos, es necesario
incorporar los datos generados dentro de
un nivel integral, como evaluar económicamente otras formas de manejo de la
ciudad que hubieran permitido reducir el
nivel de daño, y generar amplios beneficios
adicionales. Gran parte de las conclusiones
se han vertido a lo largo del trabajo. Del
análisis de los estudios se podría afirmar
que la ciudad y su entorno podrían comportarse como una fábrica que garantice
condiciones naturales, infraestructurales y
relaciones sociales para la generación de un
hábitat adecuado para la vida y la
producción.
De la bibliografía consultada se infiere que
han sido pocas las evaluaciones económicas
realizadas en el país hasta la fecha y ello
contrasta con la gran difusión que el tema
de las catástrofes ha tenido en nuestro
medio.
Los análisis económicos que se han
realizado al presente son parciales y
exageradamente concentrados en la evaluación de los daños. En tal sentido resulta que
las acciones implementadas para superar los
daños ocurridos no pasan de ser paliativos
que no atacan las causas integrales del
problema.
En este documento se propone una
evaluación económica que se integra
estrechamente con un análisis ecológico y
social, a efectos de mostrar más claramente
las interdependencias de las actividades
productivas entre sí y con las bases
naturales y artificiales creadas. También
constituye la base para la estimación de los
costos integrales de la ciudad considerando
la reproducción de la naturaleza en ella. De
esta forma se puede superar la visión de la
existencia de daños intangibles y por lo
tanto no valorizables de las inundaciones
que, en muchos casos, resultan superiores a
las
pérdidas
físicas
normalmente
valorizadas.
•
•
•
•
Se debe incorporar el concepto de que la
evaluación del daño y la evaluación de
soluciones permanentes sólo pueden
lograrse considerando que la ciudad no es
un compartimento estanco sino que forma
parte indivisible de una ecozona cuyo
manejo integral resulta absolutamente
imprescindible
para
una
solución
permanente.
Para una solución más permanente de los
problemas de las inundaciones, el Gobierno
de la ciudad debería adoptar una serie de
medidas: a) normar y prohibir nuevos
avances sobre el río de la Plata; b) obligar a
que los actuales concesionarios realicen las
inversiones necesarias para la construcción
de obras tendientes a consolidar la costa c)
restablecer el adecuado desagüe de los
ductos cuyas funciones se vieron
degradadas por los avances sobre el río.
La línea de ribera debería estructurarse
como una área de recreación de acceso
irrestricto, revirtiendo los actuales usos
exclusivos y excluyentes.
Las obras que se están desarrollando en
función de minimizar los daños de las
inundaciones deberían estar insertas en un
plan de ordenamiento ambiental del
territorio dentro de la ecozona que contiene
a la ciudad, teniendo en cuenta las
•
•
•
72
relaciones de las diferentes subecozonas que
la conforman.
Lo expresado en el punto anterior requiere
de planificación y acciones concertadas
entre las diferentes jurisdicciones políticasadministrativas con atribuciones en la
ecozona.
El proceso de urbanización en la
subecozona rural urbana se realizó sobre la
base de programas que no consideraban las
interrelaciones.
La participación de los sectores sociales no
debe darse como un requisito adicional,
sino que deben intervenir desde el inicio de
la gestión de las ideas y en el monitoreo de
la gestión del plan que resulte de estas ideas.
Para ello debería estimularse la organización
de las bases en torno a la resolución de los
problemas ambientales de cada barrio o
porción de barrio. Las Universidades
Nacionales, los centros de investigación y
las organizaciones no gubernamentales,
junto con las autoridades de la ciudad y la
provincia, además de las organizaciones
sociales ya mencionadas deberían formar
parte de una asociación que posibilite un
consenso real en la transformación de las
condiciones ambiéntales de la población.
Dentro de esta organización, debe
plantearse la generación de planes de
contingencia para las inundaciones.
J. Hurst, un geofísico inglés,
estudió las variaciones del nivel
del agua del Nilo y encontró este
patrón temporal característico
que sirvió como base para el
desarrollo de la ejemplificación de
sistemas 1/f en la naturaleza.
2 Si bien debemos considerar los
motivos de protección a la salud
que acompañaron la decisión del
entubamiento, no podemos dejar
de mencionar que correspondió a
una visión estrecha entre las
alternativas tecnológicas existentes en esa época.
3 Tecnosistema: consiste en un
ecosistema altamente mediado y
transformado por la acción
humana, donde las categorías que
definen su funcionamiento son
más complejas que las generales
del ecosistema. El hombre ha
empleado una infraestructura que
ha reconformado las relaciones
del ecosistema natural estableciendo nuevas relaciones.
4 Proceso de Producción, Distribución, Cambio y Consumo:
consiste en un proceso de
transformación mediante el cual
la sociedad utiliza ciertos recursos
para satisfacer sus necesidades,
dentro de una determinada
naturaleza y una estructura social
se inicia con la investigación del
recurso natural, en función de las
necesidades humanas y de la
racionalidad productiva, e incluye
su utiliza-ción, la transformación
de sus cualidades, su transporte,
distri-bución,
consumo
y
disposición de residuos.
5 Recurso natural.
Elemento
natural de los ecosistemas cuyas
cualidades le permiten satisfacer,
en forma directa o indirecta,
necesidades humanas. Su uso
adecuado posibilita mantener el
potencial productivo para las
futuras generaciones.
Los
recursos naturales no son
“libres”, existen en determinados
1
territorios, en ciertos ecosistemas,
con una historia determinada de
ocupación, con una altura, y
formas de aprovechamiento. A
través de patrones tecnológicos
determinados son utilizados por
sectores sociales específicos.
Debido a estos aspectos, para que
un elemento natural pueda
convertirse en recurso natural se
requiere: a) que las cualidades de
los elementos naturales sean
conocidas; b) que el manejo de
los recursos, el aprovechamiento
y la tecnología sean conocidas y
que estén en el mercado; c) que
los sectores sociales que los
requieren puedan expresarse en el
mercado, o tengan acceso directo
a ellos; y d) que las políticas
económicas y de recursos
posibiliten el proceso mencionado en los puntos anteriores.
Como puede verse, estos aspectos hacen a las determinaciones
económicas, ecológicas y sociales
que influyen en la utilización de
los recursos.
6
También el concepto de
desarrollo
de
las
fuerzas
productivas denota esta categoría
7 Producción Sostenible.
8
Producto bruto. Es una
magnitud macroeconómica resultante de la suma de todas las
actividades productivas de un país
en 1año. En el texto, cuando nos
referimos a la metodología
asumida para el cómputo del
producto nos referimos al
"corazón" de las cuentas. En .su
nueva versión, la metodología de
las Cuentas Nacionales incluye
una "cuenta satélite" ambiental.
9 Oferta ecosistémica. Se entiende
por oferta ecosistémica al conjunto de elementos naturales que
pueden satisfacer necesidades
humanas de todo tipo, en forma
directa o indirecta, que anualmente se ofrece al sistema
económico o al uso directo de la
73
población cuyo aprovechamiento
no daña ni cuantitativa, ni cualitativamente los mecanismos regenerativos. Se incluye en esta
oferta
los
procesos
de
transformaciones adecuadas. Se
entiende por transformaciones
ecosistémicas
adecuadas
las
intervenciones humanas destinadas a orientar una determinada
oferta ecosistémica en función de
las necesidades humanas. Estas
transformaciones deben tender a
maximizar el proceso de captación y pasaje de energía, y
minimizar los subsidios energéticos (humanos, y naturales)
empleados en la producción de
bienes. Utilizando una nomenclatura muy empleada, se podría
agregar que esta maximización se
logra cuando el uso actual de los
ecosistemas coincide con el
natural. Sin embargo, esta
nomenclatura tradicional, en
general,
no
incluye
usos
heterogéneos en un mismo
territorio.
10 Esta área está conformada por
la superficie continental que
forma parte del Gran Buenos
Aires y por superficies de islas y
fluvial del río de la Plata. Téngase
presente que el GBA está
integrado por la ciudad de
Buenos Aires y 19 partidos en la
totalidad de su superficie, 3.680
Km², además de otros 6 partidos
que forman parte del aglomerado
pero sólo una parte de sus
respectivas superficies.
11 Estudios realizados en el año
1997 por Aguas Argentinas,
OSBA. Instituto de Limnología
R. Ringuelet y el Servicio de
Hidrografía Naval, determinaron
que la calidad del agua de la franja
costera sur del río es regular, y
que es inapropiada para el
contacto directo hasta los 500
metros aguas adentro.
Hidrometeorología de las inundaciones
en la Argentina y en el AMBA
GUILLERMO J. BERRI
sur y sudoeste, la diferencia entre máximos y
mínimos aumenta.
Las inundaciones en la cuenca del Plata y
en la región del Litoral deben su ocurrencia a dos
factores. Uno de ellos es el derrame de grandes
volúmenes de agua causados por precipitaciones
intensas en la alta cuenca. A esto se suma el
efecto de las precipitaciones intensas que tienen
lugar localmente. Los Complejos Convectivos en
Mesoescala (CCM) juegan un papel fundamental
como generadores de precipitaciones locales
intensas. Un reciente ejemplo es la tormenta de
abril de 1998 en la zona central del Litoral,
oportunidad en que la ciudad de Goya, Corrientes,
registró 300 mm de precipitación acumulados en
24 horas y más de 500 mm en un período de 3
días consecutivos.
Una región que merece particular
mención es la denominada Bajos Submeridionales
en el norte de la provincia de Santa Fe. Se trata de
una región relativamente deprimida, donde el agua
que allí precipita o escurre de zonas lindantes,
puede permanecer durante períodos prolongados
de tiempo. Otra región particularmente anegadiza
es la de los esteros del Ibera en la provincia de
Corrientes.
En la región del noroeste la precipitación
se concentra durante los meses de verano, con un
invierno seco. Las tormentas convectivas de
verano son responsables de las inundaciones en
esta región. Estas tormentas están asociadas con
las variaciones que sufre el sistema de baja presión
en superficie en el altiplano boliviano. Se trata de
un sistema sinóptico casi permanente que ejerce
una fuerte influencia sobre las condiciones
meteorológicas en todo el centro y norte del país.
Las inundaciones en esta región son en general de
corta duración, provocadas por precipitaciones
intensas con rápida respuesta en los caudales. En
ocasiones, pueden causar aluviones con serias
consecuencias para la población y las propiedades.
Las tormentas convectivas nacen hacia el
mediodía y alcanzan su desarrollo maduro pasada
la media tarde, provocando los máximos de
precipitación a partir de ese momento.
EL MARCO CONCEPTUAL DE LAS INUNDACIONES
EN LA A RGENTINA
BREVE DESCRIPCIÓN DE LAS CONDICIONES
METEOROLÓGIAS DESENCADENANTES DEL
PROBLEMA
El régimen anual de precipitación en la
Argentina presenta dos amplias regiones
perfectamente definidas y contrastantes en cuanto
a sus características generales. La región que se
extiende al norte del río Colorado tiene un ciclo
anual de precipitación con el máximo durante el
verano y el mínimo durante el invierno. Los
totales anuales de precipitación varían desde
alrededor de 1.800 mm en el extremo norte del
Litoral hasta menos de 500 mm hacia la cordillera
y el noroeste de la Argentina. En la región
alrededor del área metropolitana de Buenos Aires,
los totales anuales de precipitación rondan los
1.000 mm.
Al sur del río Colorado el ciclo anual se
invierte. Los máximos de precipitación son ahora
invernales y los mínimos son estivales. La precipitación disminuye hacia el extremo sur de la
Patagonia. Sobre la costa patagónica, la precipitación totaliza alrededor de 500 mm en su
extremo norte y 200 mm en su extremo sur.
Hacia la región Andina, la precipitación aumenta y
los totales anuales alcanzan 500 mm. En la región
cordillerana de la Patagonia las precipitaciones
invernales se realizan en forma de nieve, mientras
que la meseta patagónica presenta una transición
entre nevadas y agua liquida. Sobre la costa
patagónica predominan las precipitaciones de agua
líquida.
Cuenca del Plata, Litoral y región Noroeste
Las precipitaciones en la cuenca del Plata
y el Litoral tienen su máximo durante el verano y
su mínimo durante el invierno. En el extremo
nordeste de la región, la diferencia entre máximos
estivales y mínimos invernales disminuye. Hacia el
75
Cuyo
obstruyen sus caminos por espacio de varios días.
Como ejemplo se puede citar el invierno de 1995,
oportunidad en que se obstruyó por largo tiempo
el ramal ferroviario que une Río Gallegos con río
Turbio.
Las precipitaciones más intensas en Cuyo
tienen lugar durante el verano y son de origen
convectivo.
En ocasiones, estas tormentas
intensas tienen lugar también entre fines de la
primavera y comienzos del verano. Las tormentas
intensas pueden provocar inundaciones de corta
duración. El deshielo de la primavera alimenta los
ríos de la región y, cuando los volúmenes
derramados son significativamente grandes, sus
cursos pueden ser desbordados. Esta situación
puede combinarse con precipitaciones intensas
durante el verano originando crecidas en las
márgenes de los ríos.
Otras cuencas interiores
La región de las sierras de Córdoba y
sierras de San Luis se ve con frecuencia afectada
por tormentas severas, favorecidas por la orografía
que actúa como factor potenciador de los
movimientos convectivos (desplazamiento vertical
del aire). Estas tormentas son típicas del verano y
se desarrollan hacia la media tarde o las primeras
horas de la noche. Como ejemplo se puede citar el
evento ocurrido en el año 1992 en San Carlos
Minas. Esta localidad del noroeste de Córdoba fue
arrasada por las aguas a consecuencia de una
tormenta muy intensa que acumuló alrededor de
200 mm en un período de pocas horas. Los
mayores daños los sufrieron las construcciones
relativamente recientes, realizadas muy cerca del
viejo cauce del río que por esos años mostraba
bajos caudales.
En el sudoeste de la provincia de Buenos
Aires el sistema de las Lagunas Encadenadas no
tiene salida al mar. El agua que precipita en la
zona escurre hacia las zonas más deprimidas, y
puede ser evacuada únicamente por la evaporación
o la infiltración.
La zona central y norte de la provincia de
Buenos Aires se ve afectada también con
frecuencia por líneas de tormenta conocidas como
líneas de inestabilidad y el paso de frentes fríos
intensos durante el invierno. Esta región suele
sufrir los efectos de inundaciones que se
prolongan por espacio de varios meses. El río
Quinto nace en el sur de San Luis, atraviesa el sur
de Córdoba y muere en los bañados del sudeste de
esta provincia. Es decir que sus aguas no tienen
oportunidad de drenar directamente hacia el mar.
En la zona de bañados, el agua infiltra lentamente
y escurre en forma subterránea hacia el noroeste
de Buenos Aires, el sudoeste de Santa Fe y el
norte de La Pampa. Este efecto se puede ver
potenciado a fines del verano y comienzos del
otoño cuando se producen precipitaciones por
encima de lo normal. Esta situación contribuye a
aumentar la humedad de los suelos, haciendo que
las aguas permanezcan en la región por largo
tiempo.
Andes Patagónicos y costa patagónica
Las mayores precipitaciones en la costa
patagónica ocurren durante el otoño y el invierno.
Las precipitaciones de otoño tienen su origen, con
frecuencia, en sistemas convectivos que se
desarrollan dentro de sistemas ciclónicos de mayor
dimensión, que se intensifican durante su
desplazamiento sobre el Océano Atlántico frente a
la costa patagónica. En la parte norte de la
Patagonia y la costa de Chubut, esta situación
ocurre cuando tienen lugar irrupciones de aire
húmedo provenientes del norte del país.
Un ejemplo de lo anterior es la tormenta
del mes de mayo de 1998 que inundó las ciudades
de Trelew y Comodoro Rivadavia. En Comodoro
Rivadavia la precipitación registrada batió el
record histórico ya que cayeron más de 100 mm
en pocas horas. La inundación en la zona céntrica
de la ciudad alcanzó alturas superiores a un metro
sobre la calle.
Las precipitaciones en la Cordillera
patagónica están dominadas por sistemas
ciclónicos de invierno. La menor altura de los
valles de la región permite que algunas nevadas
tengan lugar junto con precipitaciones de agua
liquida, lo que puede provocar inundaciones
repentinas. El problema más común en la región
es la obstrucción de los caminos y rutas por la
gran acumulación de nieve durante nevadas
intensas. Tales situaciones pueden prolongarse
por espacio de varios días, obstaculizando el
tránsito a través de la cordillera.
La meseta central patagónica, con una
altura promedio de alrededor de 800m, es
frecuentemente afectada por nevadas que
76
La región está gobernada por una
dinámica hidrometeorológica compleja, ya que el
agua que infiltra el terreno en los bañados del
sudeste de Córdoba fluye luego lentamente para
alimentar las napas subterráneas en las nacientes
del río Salado en el noroeste bonaerense, que
finalmente drena en el Océano Atlántico en la
bahía de Samborombón. La cuenca del río Salado
se caracteriza por tener una muy escasa pendiente,
motivo por el cual sus aguas drenan con gran
lentitud. También suele presentar largos períodos
con excesos hídricos, de modo que la ocurrencia
de precipitaciones superiores a la normal provoca
la saturación del terreno y el consiguiente
anegamiento.
PRONÓSTICO
METEOROLÓGICAS
INUNDACIONES
DE
LAS
CONDICIONES
DESENCADENANTES
DE
El desarrollo actual del pronóstico a corto, mediano y largo
plazo
La meteorología ha logrado un
significativo avance en las últimas décadas. El
progreso alcanzado en los sistemas de observación
remota, comunicaciones y procesamiento de la
información, ha permitido desarrollar un sistema
global de observaciones meteorológicas y
oceanográficas.
La disponibilidad de estas
observaciones allanó el camino para el desarrollo
de complejos modelos globales acoplados océanoatmósfera para el diagnóstico y pronóstico del
tiempo. Diariamente, los centros meteorológicos
mundiales producen análisis y pronósticos con un
horizonte de hasta 5 días. Esta información se
recibe en los servicios meteorológicos nacionales y
es utilizada en la elaboración de los pronósticos
regionales y locales.
En años recientes, los centros
meteorológicos mundiales, universidades e
institutos de investigación han comenzado a
producir operativamente pronósticos experimentales de las condiciones climáticas prevalentes
en el nivel estacional. Mensualmente, estos
centros producen pronósticos del desvío respecto
de sus valores normales, de la precipitación total
acumulada y la temperatura promedio del
trimestre inmediato siguiente. Si bien esta información es de carácter experimental, puede ser
utilizada para determinar el escenario climático
más probable y su grado de incertidumbre.
Los océanos cubren las tres cuartas partes
de la superficie del planeta y son fuente
fundamental de la variabilidad del clima en el nivel
estacional a interanual. Los cambios en las
condiciones de la superficie oceánica provocan
cambios en las condiciones atmosféricas. El
fenómeno conocido con el nombre de El Niño es
consecuencia de la interacción entre el mar y la
atmósfera en el océano Pacifico ecuatorial. Los
aspectos más relevantes de su dinámica y
evolución son hoy en día conocidos, lo que
permite alcanzar un razonable grado de
El Gran Buenos Aires
Las inundaciones en el Gran Buenos
Aires reconocen dos orígenes diferentes: a) lluvias
intensas en la región que provocan el desborde de
los ríos Reconquista y Matanza y otros arroyos
menores que cruzan la ciudad de Buenos Aires y
anegan vastas zonas del AMBA; b) las sudestadas,
que tienen lugar cuando se producen vientos del
sector este o sudeste en el estuario del Río de la
Plata, en forma sostenida por espacio de varias
horas. Estos vientos generan una onda de marea
que eleva el nivel del Río de la Plata en la costa
Argentina, provocando inundaciones en las zonas
costeras. Ambas situaciones, si bien pueden
combinarse, lo hacen con una baja probabilidad de
ocurrencia simultánea, de acuerdo con un estudio
realizado por el Consejo Federal de Inversiones
(Daffinoti,1990). Otros fenómenos que pueden
elevar el nivel del río son ondas de tormenta, tanto
de la plataforma continental como de mar abierto.
La elevación del nivel del Río de la Plata
que provoca la sudestada se hace sentir hasta la
zona de Tigre y sólo en contadas ocasiones se ha
propagado aguas arriba por el río Paraná. Por otra
parte, el derrame ocasional de grandes volúmenes
de agua de los ríos Paraná y Uruguay se diluye
rápidamente en el Río de la Plata sin provocar una
significativa elevación de sus niveles.
Sin
embargo, la simultaneidad en la ocurrencia de
estos dos factores puede potenciar situaciones
desencadenantes de inundaciones.
77
predictibilidad de su comportamiento. Diversos
estudios demuestran la habilidad de este
fenómeno para provocar alteraciones climáticas en
diferentes regiones del planeta. La Argentina es
uno de los países más influenciados por este
fenómeno. La publicación El Niño y sus efectos en la
Argentina (Berri, 1997), resume resultados de
diferentes estudios que muestran su influencia en
el clima en general, los recursos hídricos y la
producción agropecuaria. Las precipitaciones
estivales en la Pampa Húmeda y el Litoral se ven
potenciadas por la ocurrencia simultánea de El
Niño. Los caudales y volúmenes de los ríos de la
cuenca del Plata durante el verano y el otoño,
como así también los caudales y volúmenes de
deshielo de los ríos de la cordillera en Cuyo
durante el verano, son manifiestamente superiores
a los normales durante la ocurrencia de El Niño.
Las tres últimas grandes inundaciones en
la cuenca del Plata, en los años 1983, 1992 y 1998,
tuvieron lugar con la ocurrencia simultánea del
fenómeno. Otro estudio (Berri y otros, 1998)
muestra cómo, al ordenar de mayor a menor los
caudales promedio trimestrales del río Paraná, los
primeros 6 casos de máximos caudales, durante
los últimos 45 años, se corresponden con
respectivos eventos de El Niño. Recién el
séptimo caso en el mismo orden de mayor a
menor no estuvo asociado con la ocurrencia del
fenómeno.
Estos
recientes
avances
en
el
conocimiento de la dinámica del acoplamiento
mar-atmósfera en el océano Pacífico expanden
notablemente el horizonte de previsión
meteorológica y permiten aportar información de
vital importancia a los fines de la planificación a
mediano y largo plazo. Esta información es
también útil para la adopción de medidas
preventivas que permitan enfrentar situaciones
climáticas adversas con un mejor grado de
preparación (ver por ejemplo Glantz, 1998).
pronóstico a corto plazo. La resolución horizontal de un modelo de pronóstico numérico del
tiempo queda determinada por la mínima
separación horizontal entre dos puntos contiguos
donde el modelo proporciona información. El
pronóstico meteorológico comprendido entre 12 y
36 horas, escala típica de la sudestada, requiere la
utilización de modelos atmosféricos regionales
con una resolución horizontal de alrededor de 20
ó 30 Km. Modelos de tales características no
están disponibles en la Argentina en forma
operativa.
Los modelos oceanográficos de la
plataforma continental y del estuario del río de la
Plata son fundamentales para el cálculo de las
ondas de marea por sudestada. Por su mayor
simplicidad, los modelos actualmente disponibles
pueden alcanzar una resolución de unos pocos
kilómetros. Pero éstos modelos están gobernados
por la fricción del viento sobre la superficie del
mar, de modo que su resolución efectiva queda
limitada por la baja resolución de los modelos
atmosféricos disponibles.
El pronóstico meteorológico entre 6 y 18
horas, escala típica de los Complejos Convectivos
en Mesoescala (CCM) y de la convección severa
en general, requiere también el empleo de modelos
atmosféricos con resolución horizontal superior a
la disponible actualmente. El pronóstico a muy
corto plazo, hasta unas pocas horas, tampoco
puede ser resuelto con los modelos actuales. Pero
aún en el caso de que se disponga de modelos de
pronóstico de alta resolución horizontal, la
información que estos puedan brindar debe ser
necesariamente
complementada
con
las
observaciones del radar meteorológico. Este
instrumento permite disponer de un detallado
relevamiento de las condiciones meteorológicas en
el entorno del punto de observación. Esta
información es de vital importancia para la
ubicación de los núcleos convectivos, la
determinación de su desplazamiento, su
intensificación o debilitamiento y la intensidad y
distribución espacial de la precipitación. El alcance
máximo del radar es de 400 Km., pero su alcance
óptimo es de 250 Km.
Herramientas disponibles para el pronóstico con diferentes
horizontes
La información que proporcionan los
modelos globales acoplados océano-atmósfera y
los modelos regionales para nuestra región resulta
razonablemente suficiente para realizar pronósticos hasta 5 días. Pero la escasa resolución
horizontal de estos modelos, de alrededor de 100
Km, limita sensiblemente la capacidad de
Incorporación del pronóstico meteorológico en el pronóstico
hidrológico
La precipitación en una cuenca es el
ingrediente fundamental que determina la cantidad
78
de agua que fluye en el sistema. En cuencas
pequeñas con poca o nula infiltración, como las
del AMBA, los modelos denominados lluviacaudal se pueden utilizar con buen grado de
exactitud. Tales modelos utilizan como dato de
entrada la lluvia observada en diferentes puntos de
la cuenca, y de este modo pueden calcular el
caudal emergente.
Los mismos modelos se pueden alimentar
con valores pronosticados de precipitación y así
obtener un caudal pronosticado.
El radar
meteorológico es capaz de medir la intensidad de
la precipitación en un entorno efectivo de 250
Km. alrededor del punto de observación. La
medición de la intensidad de la precipitación
producida por una tormenta que se está
aproximando al punto de interés puede ser
utilizada para estimar a muy corto plazo el caudal
emergente en el sistema.
nacional. La región del AMBA dispone de 7
estaciones meteorológicas a saber: Aeroparque,
Villa Ortúzar, Ezeiza, San Fernando, El Palomar,
San Miguel y Don Torcuato. La información de
las estaciones de la red se utiliza en la elaboración
diaria de análisis de diagnóstico y pronóstico
meteorológico.
Este organismo dispone de un modelo
numérico de pronóstico en ecuaciones primitivas
de 10 niveles en la vertical, con una resolución
horizontal de aproximadamente 150 Km. El
dominio geográfico del modelo cubre el cono sur
del continente y se extiende entre 22 y 65 grados
de latitud sur y entre 35 y 110 grados de longitud
oeste. El modelo incorpora todos los procesos
físicos que le permiten calcular la precipitación
pronosticada, tanto de origen convectivo como de
sistemas atmosféricos de mayor escala espacial,
como por ejemplo frentes de tormenta.
La resolución horizontal del modelo
disponible no es suficiente para detectar tormentas
severas y poder estimar más acertadamente la
intensidad de precipitación, toda vez que el
modelo pronostica condiciones favorables para la
ocurrencia de las mismas. Para ello, como ya se
señaló, es necesario disponer de un modelo
numérico de pronóstico de mayor resolución
horizontal, por lo menos 20 a 30 Km.
La disponibilidad operativa de un modelo
regional de pronóstico meteorológico de alta
resolución espacial, es la principal necesidad
detectada. La implementación operativa de tal
modelo es una tarea de especialistas en modelado
numérico de la atmósfera. Tal objetivo figura
dentro de los planes del Servicio Meteorológico
Nacional.
Para ello, el organismo necesita
disponer del equipamiento como así también
potenciar sus recursos humanos. Los recursos
humanos están disponibles en la Argentina y
podrían convocarse mediante la cooperación con
el Departamento de Ciencias de la Atmósfera de la
UBA y el Centro de Investigaciones de la
Dinámica y de la Atmósfera (CIMA) del
CONICET, que cuentan con un importante
plantel de investigadores. El costo del equipamiento necesario es de alrededor de 200,000
dólares. De concretarse esto, la etapa de adaptación de un modelo a la región y su posterior
implementación operativa requerirá, como
mínimo, de un año de trabajo.
El Servicio Meteorológico de la Armada
(SMARA) ha adaptado una versión del modelo
PRONÓSTICO METEOROLÓGICO EN LA A RGENTINA.
CAPACIDADES Y LIMITACIONES
Organismos Intervinientes
El Servicio Meteorológico Nacional es el
organismo responsable de emitir el alerta
correspondiente ante una situación de tormentas
severas.
También informa al Servicio de
Hidrografía Naval cuando se observa viento
sostenido del sector sudeste en el estuario del río
de la Plata.
El Servicio de Hidrografía Naval presta
atención a aquellas situaciones mareológicas que
pueden dar lugar a condiciones propicias para
inundaciones en el AMBA; entre ellas, cuando
sopla sostenido viento sur en la plataforma
continental Argentina, o cuando se desarrollan
tormentas en mar abierto en el océano Atlántico,
que provocan alteraciones de la superficie del mar
denominadas mar de fondo. En tales casos el
alerta parte del Servicio de Hidrografía Naval.
La red de observación meteorológica y la metodología de
pronóstico empleada actualmente
El Servicio Meteorológico Nacional
dispone de una red de 110 estaciones de
observación meteorológica irregularmente distribuida en todo el territorio. La mayor concentración de estaciones se encuentra en la región de
la Pampa Húmeda y el nordeste del territorio
79
ETA, con una resolución horizontal de 80 Km,
que se ejecuta remotamente en la Universidad de
Maryland, EE.UU. Con este modelo se logra una
resolución, si bien no óptima, al menos más
apropiada para disponer de los datos de viento en
la plataforma continental que permiten alimentar
los modelos de olas de onda de tormenta. Si bien
el SMARA cuenta con personal capacitado para
llevar adelante esta tarea, que puede complementarse en colaboración con otras instituciones,
no dispone de una conexión Internet suficientemente rápida y carece del equipamiento
necesario. El costo del servidor computacional
que satisfaría tal necesidad es de alrededor de
50.000 dólares.
Existe todavía otra limitación de tipo
observacional para la implementación de un
sistema de pronóstico meteorológico más acorde
con el desarrollo tecnológico actual y que sirva a
los fines de un sistema de alerta por inundaciones.
La red observacional en la Argentina tiene una
densidad inferior a la aconsejable y la región del
AMBA no dispone de una red suficientemente
densa de pluviógrafos que permita realizar
mediciones de la intensidad de precipitación y
transmitirlas a un servidor central para su
inmediato procesamiento e interpretación.
con una cobertura casi total del territorio nacional
al norte del río Colorado.
En la región AMBA hay en la actualidad
dos radares meteorológicos instalados. Uno de
ultima generación, operado por el Servicio
Meteorológico Nacional en Ezeiza, capaz de
determinar la cantidad de agua precipitable, agua
caída en diferentes períodos y probabilidad de
caída de granizo, entre otros parámetros, con un
alcance máximo de 400 Km. El otro, operado por
el Servicio de Hidrografía Naval en Buenos Aires,
es de antigua generación pero se tiene prevista su
modernización a la brevedad y su posterior
traslado a Mar del Plata.
Además de los dos radares mencionados,
el plan contempla la instalación de nuevas
unidades y la repotenciación de otras existentes.
Uno de ellos es el radar que opera el Servicio de
Hidrografía Naval en la base Comandante Espora
en las cercanías de Bahía Blanca. El Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria tiene un
proyecto, en avanzado estado de ejecución, de
instalación de un radar en las cercanías de la
localidad de Pergamino, en el noroeste
bonaerense. Además, el Instituto Nacional del
Agua y el Ambiente tiene también un plan de
repotenciación del radar que planea operar en las
cercanías de la ciudad de Córdoba.
El subproyecto radares prevé además la
compra de otras 5 unidades que se instalarían,
tentativamente, en las siguientes localidades:
Reconquista, Resistencia, Santa Rosa, San
Salvador de Jujuy y Puerto Iguazú. Finalmente, se
incluye también la compra de un conjunto de
estaciones meteorológicas automáticas para la
medición y teletransmisión en forma rápida y
efectiva de las mediciones de intensidad de la
precipitación, a los fines de calibración y
validación de las mediciones de la red de radares.
El proyecto avanzó en los aspectos técnicos pero
están pendientes de definición los detalles para la
solicitud de financiación al Banco Interamericano
de Desarrollo.
La información que genere la red de
radares será coordinada por el Servicio
Meteorológico Nacional.
Se tiene previsto,
asimismo, que cada una de las instituciones
participantes disponga de un servidor que le
permita acceder a la información de manera
inmediata. El Servicio Meteorológico Nacional
estudia además, en una etapa posterior y sin fuente
Plan para el mejoramiento de la observación y el pronóstico
meteorológico
El Proyecto de Mejora del Sistema de
Alerta Hidrometeorológica se encuentra en
elaboración dentro de la órbita de la Jefatura de
Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo
Nacional. Forma parte del proyectado Sistema
Federal de Emergencia, cuyo objetivo es crear un
sistema que atienda a la problemática de las
emergencias, con una temática similar al que
desarrolla la agencia FEMA (Federal Emergency
Management Agency) de Estados Unidos.
El proyecto mencionado incluye el
subproyecto radares en el que participan, bajo la
coordinación de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, las siguientes instituciones: Servicio
Meteorológico Nacional, Servicio de Hidrografía
Naval, Instituto de Clima y Agua del Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria y el
Instituto Nacional del Agua y el Ambiente. El
objetivo del subproyecto radares es, a mediano
plazo, lograr integrar una red operativa de radares
80
de
financiamiento
aún
identificada,
la
densificación de la red agregando otros 25 radares
más. En esta etapa posterior se lograría una
cobertura casi completa de todo el territorio al
norte del río Colorado.
En lo relativo a observaciones en el
estuario del río de la Plata, el Servicio de
Hidrografía Naval tiene un plan de actualización y
expansión de la red de observación mareológica
en el río y la costa atlántica de la provincia de
Buenos Aires. Este plan incluye la instalación de
tres nuevas estaciones en Braga (Tigre), Isla de
Martín García y Frente Marítimo del río de la
Plata. Esta última estaría ubicada sobre la boca
del estuario y a mitad de camino en la línea que
une Punta del Este con el extremo norte de la
bahía de Samborombón. También se contempla
la modernización y/o ampliación de las siguientes
estaciones: Palermo, Oyarvide, Pontón Recalada,
San Clemente del Tuyu, Mar del Plata, Quequen y
Bahía Blanca.
La Dirección de Hidráulica del Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha
elaborado un anteproyecto para el establecimiento
de una Red Hidrometeorológica e Hidrométrica
de la ciudad de Buenos Aires. Su objeto es
obtener, procesar y entregar información
meteorológica y de comportamiento del sistema
de desagüe pluvial de la ciudad, que pueda ser
utilizada en una etapa futura como componente
de la Red de Alerta.
El anteproyecto tiene previsto contemplar
otros proyectos, cualquiera que sea su estado de
desarrollo, que pudiera existir en el ámbito
municipal, provincial, nacional o privado y que se
halle relacionado directa o indirectamente con el
mismo.
sólo superado por la región del sur de Córdoba y
norte de La Pampa (60 días en promedio) y el
extremo nordeste del Litoral (70 días en
promedio).
En general, las precipitaciones intensas de
corta duración provienen de nubes de gran
desarrollo vertical (extensión vertical superior a 10
Km), denominadas genéricamente nubes convectivas. Estas nubes se desarrollan toda vez que las
condiciones de inestabilidad atmosférica son favorables. Existen dos tipos fundamentales de causas
generadoras de condiciones de inestabilidad
atmosférica. Una de ellas es el calentamiento de la
superficie terrestre durante las horas de mayor
insolación, situación típica durante el verano. La
otra causa responde a inesta-bilidades internas de
la masa de aire que generan condiciones propicias
para el desarrollo convectivo (movimiento de
ascenso del aire), a partir de niveles intermedios de
la atmósfera. En este segundo grupo se enmarcan
los Complejos Convectivos de Mesoescala (CCM).
El desarrollo de estos complejos se ve
favorecido por la presencia de campos nubosos
hacia el final de la tarde. La fase inicial de desarrollo de los CCM tiene lugar durante las horas de
la noche, debido al enfriamiento por radiación de
los topes de nubes en niveles intermedios de la
atmósfera. El establecimiento de un mayor
gradiente vertical de temperatura logra, en
ocasiones, desarrollar condiciones suficientes de
inestabilidad vertical.
Así se desarrollan celdas convectivas
individuales, que comienzan a interactuar entre sí,
conformando un sistema dinámico de dimensión
mayor que las celdas individuales. Este conjunto
de celdas, denominado complejo convectivo, logra
desarrollar su propio ciclo de vida (entre 12 y 18
horas), el que supera al ciclo de vida de las celdas
convectivas individuales (hasta 1 o 2 horas). Una
vez organizado el complejo, su ciclo de vida queda
determinado por una sucesión de desarrollo y
disipación de celdas convectivas individuales.
Las fotos satelitales revelan una estructura
espacial de forma aproximada a una elipse con un
eje mayor de alrededor de 200 Km y un eje menor
de alrededor de 100 Km. Dentro de esta región
existe una subzona donde la actividad convectiva
es más intensa y por lo tanto la precipitación
generada es máxima.
La fase inicial del desarrollo de los CCM
tiene lugar en las primeras horas de la noche,
cuando la precipitación asociada puede ser débil o
METEOROLOGÍA DE LAS CRECIENTES EN EL
CONURBANO DE BUENOS AIRES
LAS INUNDACIONES EN EL GRAN BUENOS AIRES.
CONDICIONES METEOROLÓGICAS
DESENCADENANTES
Lluvias intensas de corta duración
Un reciente estudio elaborado por el
Servicio Meteorológico Nacional, sobre la base de
los datos de la década 1981-1990, revela que la
región del AMBA está afectada por tormentas en
un promedio de 50 días por año. Este valor es
81
nula, y alcanza su desarrollo maduro pocas horas
después con precipitación en aumento. La
duración de los CCM varía entre 12 y 18 horas y
durante la tarde siguiente la radiación solar en el
tope del sistema nuboso actúa como factor
inhibidor que termina por disipar al sistema. Los
CCM se distinguen de las tormentas convectivas
aisladas de verano porque producen mayor
cantidad de precipitación debido a su mayor
extensión horizontal y a su ciclo de vida más largo.
Los CCM se desarrollan no solamente durante el
verano sino también durante el otoño y la
primavera, y se han registrado casos también
durante el invierno.
El desarrollo de los CCM se ve
notablemente favorecido por la aparición de
lenguas de aire húmedo provenientes de la región
norte del país. Las condiciones meteorológicas
necesarias a escala regional para el desarrollo de
los CCM, por ejemplo la presencia de un
extendido campo nuboso asociado con
condiciones iniciales de ligera inestabilidad
atmosférica, sumado a la lenta evolución del resto
de las condiciones, permiten alcanzar un horizonte
de pronóstico de varias horas si se dispone de
suficiente información. Para lograr tal objetivo es
necesario disponer de modelos operativos de
pronóstico meteorológico de mayor resolución
horizontal que los disponibles en la actualidad en
la Argentina.
El 31 de mayo de 1985 se produjo el
récord histórico de precipitación acumulada en 24
horas en la región del AMBA, con un total de 310
mm. Esta situación generó graves inundaciones
en diferentes barrios de la ciudad de Buenos Aires.
Algunas zonas, particularmente del barrio de
Belgrano, quedaron cubiertas por más de 1 m de
agua. Esta situación de fines del otoño fue
provocada por el paso de un CCM por la región.
del río de la Plata en la costa argentina del
estuario.
La sudestada dura comúnmente de 1 a 3
días, pudiendo extenderse, en casos excepcionales,
hasta 6. Hace su aparición cada vez que los
vientos emitidos por un centro de alta presión
ubicado en el norte de la Patagonia convergen
hacia un centro de baja presión ubicado en el sur
del Litoral o sobre el Uruguay. Estos vientos
provenientes del sudeste o del este-sudeste,
atraviesan la región con velocidades de 20 a 40
Km/hora, en el caso de las sudestadas leves, y con
más de 70 Km/hora en los casos más intensos.
Simultáneamente, el centro de baja presión
ubicado sobre el Litoral, con sus frentes caliente y
frío asociados, provoca lloviznas y en ocasiones
tormentas eléctricas.
La sudestada genera siempre una
creciente del río sobre la margen argentina del
estuario. Los vientos generalizados del sector
este-sudeste hasta el sector sud-sudeste ejercen un
efecto de fricción sobre las aguas del río de la
Plata, que es opuesta al sentido en que las mismas
drenan. La acción de estos vientos se traduce en
una acumulación de agua oceánica en la
desembocadura del río. Tal acumulación de agua
reduce la pendiente de descarga del río, de modo
tal que las aguas provenientes de los cursos
superiores se ven dificultadas en su drenaje
natural, provocando un aumento en el nivel de las
mismas. La intensidad de la creciente dependerá
de la duración y la magnitud de la sudestada y de
las lluvias que se produzcan en la zona. También
se intensificará si los ríos Paraná y Uruguay bajan
en creciente.
b) La evolución del estado del tiempo conducente
a la sudestada. Las condiciones meteorológicas que
dan lugar al desarrollo de la sudestada están bien
determinadas ya que la misma sigue una secuencia
particular de eventos que se puede dividir en 3
fases (Celemín, 1984).
La fase inicial (Día 1), se caracteriza por la
aparición de un frente frío, que luego de cruzar la
Patagonia y la provincia de Buenos Aires se
detiene en el sur del Litoral. Este frente frío, que
se alinea en la dirección noroeste a sudeste, separa
el aire caliente y húmedo situado hacia el nordeste
de la pendiente frontal, del aire frío y seco situado
al sur y sudoeste de la misma. Simultáneamente,
se introduce un sistema de alta presión, o
anticiclón, sobre el centro y norte de la Patagonia.
La sudestada
a) Introducción. Se identifica con el término
“sudestada” a un fenómeno que se caracteriza por
la ocurrencia de vientos provenientes del sector
sudeste, que soplan con persistencia regular y con
intensidades moderadas a fuertes. Esta situación
afecta principalmente a la zona del río de la Plata,
sur de la provincia de Entre Ríos y nordeste de la
provincia de Buenos Aires, y está acompañada por
lluvias. La sudestada produce graves crecientes
82
Comienzan durante esta fase los vientos del sector
sudeste en la zona del río de la Plata, con
velocidades que oscilan entre 20 y 40 Km/hora.
A su paso por la región, el sistema de nubes
asociado al frente frío puede producir lluvias,
lloviznas e incluso tormentas eléctricas. La
duración de esta fase es de aproximadamente 24
horas.
Durante la segunda fase (Día 2), el frente
frío se detiene y se transforma en un frente
estacionario. La rama fría del mismo se extiende a
partir del sur del Litoral hacia la región central y el
noroeste de la Argentina, mientras que la rama
caliente atraviesa el Uruguay y se interna en el
océano Atlántico. Sobre ambas ramas del frente
se producen lluvias de moderada intensidad. El
anticiclón de la Patagonia se intensifica, lo que
aumenta la diferencia de presión entre la Patagonia
y el Litoral, de modo tal que se incrementa la
velocidad del viento en la zona del río de la Plata,
con velocidades de 25 a 40 Km/hora y ráfagas que
pueden superar los 60 Km/hora. La duración de
esta fase es de 24 horas aproximadamente.
Es durante la fase 3 del proceso (Día 3),
cuando se define la situación que podrá dar lugar a
la aparición de la sudestada. Hasta este momento,
las ramas fría y caliente del frente se disponen
aproximadamente en una línea orientada de
noroeste a sudeste, que atraviesa el sur del Litoral.
Toda vez que se produce una perturbación
ciclónica en la zona frontal, la situación evoluciona
de manera tal que efectivamente desencadena una
sudestada, cuyas características se describen más
adelante.
Cuando no se produce tal perturbación
(Día 3 sin sudestada), el anticiclón ubicado sobre el
norte de la Patagonia se pone en movimiento
hacia el océano Atlántico. De este modo durante
la fase 3, aproximadamente en el tercer día de
iniciado el proceso, el cielo permanece cubierto (y
a veces con lluvias), y soplan vientos fuertes del
sudeste en todo el estuario sugiriendo que una
importante y persistente sudestada está en
desarrollo. Pero esto no sucederá así ya que el
anticiclón se mueve rápidamente hacia el océano
Atlántico, impidiendo la formación de la
perturbación frontal. En el río de la Plata los
vientos soplan del sector este, a veces estenordeste también, pero disminuyen rápidamente
su intensidad y no llegan a superar los 25
Km/hora. El cielo suele permanecer cubierto en
toda la zona, con lluvias y lloviznas aisladas. Son
frecuentes también las nieblas y neblina s, que son
una señal de que el frente permanece estacionario
y que puede retroceder hacia el sur a modo de
frente caliente. Esta situación representa una
sudestada que intenta organizarse, pero que se
disuelve al día siguiente.
En el caso en que efectivamente se
produce la perturbación de la zona frontal (Día 3
con sudestada), la línea del frente se ondula y da
lugar al desarrollo de un centro ciclónico que se
ubica en el sur del Litoral o el Uruguay. Este
centro de baja presión provoca una rotación de los
vientos en el sentido de las agujas del reloj
(hemisferio sur), poniendo así en movimiento a las
ramas fría y caliente del frente.
Durante el Día 3 (con sudestada), la onda
frontal formada sobre el Litoral, con sus ramas
fría y caliente, comienza a moverse hacia el sur o
el sudeste. El anticiclón extiende uno de sus
centros hacia el centro-norte del país y se
incrementa la diferencia de presión atmosférica
entre la Patagonia y el sur del Litoral. Se
producen lluvias, lloviznas y a veces tormentas
eléctricas en el río de la Plata, sur del Litoral y gran
parte de la provincia de Buenos Aires y el
Uruguay. Comúnmente los vientos soplan del
este y del sudeste con velocidades que oscilan
entre 30 y 50Km/hora, con ráfagas de 60 a 80
Km/hora.
Durante el Día 4 (con sudestada), el centro
ciclónico se desplaza hacia el sudeste, a la vez que
el sistema de alta presión situado sobre el centro
del país se mueve hacia el norte y el nordeste.
Gradualmente, los vientos en el río de la Plata
comienzan a rotar hacia el sector sur y luego
sudoeste, a la vez que van disminuyendo su
intensidad. De este modo comienza a disiparse la
sudestada.
La secuencia anterior se puede considerar
como típica en el desarrollo de la sudestada. Los
Días 1 y 2 conforman la etapa de generación de las
condiciones propicias, el Día 3 conforma la etapa
de desarrollo de la sudestada y, en el caso de que
ella ocurra, el Día 4 conforma la etapa de
disipación paulatina de la misma. En otras
palabras, se requieren entre 1 y 2 días para la
generación y otro tanto para el desarrollo y
disipación de la sudestada. La duración de cada
etapa es variable y la transición entre ellas es
paulatina, de modo tal que se puede considerar
que la duración típica de los efectos adversos
sobre la margen argentina del río de la Plata oscila
83
entre 1 y 3 días. Pero hay casos en que la
situación evoluciona más lentamente y es así que
se han registrado casos excepcionales con una
duración de hasta 6 días (de acuerdo a Celemín,
1984).
mente constantes. Cuanto mayor sea el alcance del
viento, tanto más intensa será la generación de
ondas que se desplazan siguiendo la dirección del
mismo. La región del océano Atlántico afectada
por el viento del sudeste se extiende desde la zona
frente a las costas del sur de la provincia de
Buenos Aires, hasta el río de la Plata. De modo
tal que el alcance del viento, en esta situación, es
superior a 300 Km. El tren de olas generado por
el viento se desplaza de sudeste hacia noroeste.
Es entonces cuando entra en acción la fuerza de
Coriolis, que debido a la rotación terrestre, desvía
al movimiento hacia su izquierda en el hemisferio
sur. Así, las aguas superficiales del océano
Atlántico y del río de la Plata se desvían hacia la
izquierda de su línea de movimiento provocando
la acumulación de agua sobre la costa de la
provincia de Buenos Aires. Este mismo efecto se
amplifica en el río de la Plata ya que se combinan
la acumulación de agua oceánica en la
desembocadura del río con las aguas que traen los
ríos Paraná y Uruguay, que al ver dificultado su
drenaje son arrastradas hacia la margen argentina
del río de la Plata. Esto explica por qué la margen
uruguaya del río de la Plata no sufre las
consecuencias, en ocasiones catastróficas, de la
sudestada.
c) La acción combinada de diferentes factores.
Se considera que el viento del sector sudeste no
explica, por si solo, los valores extremos de
crecidas que se observan en el río de la Plata. El
resultado de la combinación de diferentes factores
meteorológicos y oceánicos es el que finalmente
determina la altura del río.
En primer lugar cabe mencionar la
dirección del viento que, proveniente del este y
sudeste, se opone a la dirección con que las aguas
del río de la Plata descargan en el océano
Atlántico, es decir desde noroeste hacia sudeste.
La velocidad del viento es otro factor
fundamental, ya que la acción de tensión
superficial sobre las aguas del río es directamente
proporcional a ella. La mezcla turbulenta vertical
de las aguas del río es también directamente
proporcional a la velocidad del viento. Además, la
escasa profundidad del río de la Plata, que apenas
supera los 10 metros sobre su desembocadura,
hace que el efecto de fricción del viento se
propague hasta el fondo del río.
Otro factor importante es la convergencia
de las líneas de flujo atmosférico sobre la
desembocadura del río. El centro ciclónico
ubicado sobre el Uruguay (rotación de vientos en
el sentido de las agujas del reloj), genera vientos
provenientes del nordeste en el océano Atlántico
frente al Uruguay. El centro anticiclónico ubicado
en el norte de la Patagonia (rotación de vientos en
el sentido opuesto), genera vientos del sector sur y
sudeste provenientes del océano Atlántico frente a
las costas de la provincia de Buenos Aires. En
consecuencia, ambas líneas de flujo convergen
sobre la desembocadura del río de la Plata en el
océano Atlántico, cubriendo todo el frente
oceánico que encuentran las aguas del río en su
derrame.
La acción de la fuerza de fricción que el
viento ejerce sobre las aguas provoca un
movimiento hacia donde sopla el viento y genera
ondas u olas que se desplazan en la misma
dirección. Se define con el término ‘alcance del
viento’ a la distancia o extensión lineal del mar a lo
largo de la cual el viento ejerce su influencia
manteniendo la dirección y velocidad práctica-
d) La distribución de las sudestadas a lo largo del año.
Celemín (1984), establece la siguiente clasificación
de las sudestadas de acuerdo a la intensidad del
viento:
• sudestada “leve”, cuando el viento oscila
entre 18 y 36 Km/hora (10 y 20 nudos,
respectivamente), en general con cielo
parcialmente nublado.
• sudestada “moderada”, cuando el viento
oscila entre 27 y 54 Km/hora (15 y 30
nudos, respectivamente), con cielo nublado
y a veces con precipitaciones.
• sudestada “fuerte”, cuando aparecen
ráfagas superiores a los 54 Km/hora (30
nudos), generalmente con lluvias en toda la
región.
Este autor realizó un estudio de las
sudestadas que tuvieron lugar en la región del río
de la Plata durante un período de 20 años
consecutivos y arribó a las siguientes conclusiones:
• Octubre es el mes que presenta la mayor
frecuencia de sudestadas, esto es, 3 días en
promedio. En casos excepcionales, este
84
•
•
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•
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•
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mes ha llegado a contar con 6 días
consecutivos con sudestada, como por
ejemplo durante el año 1959.
El 90% de los días con sudestadas aparecen
entre los meses de abril y diciembre.
Febrero es el mes con menor número de
sudestadas. En varios años, este mes no
presentó sudestadas.
Las sudestadas fuertes ocurren con mayor
frecuencia durante el período de 8 meses
comprendido entre marzo y octubre. El
autor destaca como la más violenta, por los
daños causados, la ocurrida el 28 de julio de
1958.
Junio es el mes con mayor número de
sudestadas fuertes. El promedio de este
mes es de 1 día con sudestada fuerte cada
cuatro años.
El 48% de días con sudestada tiene lugar
entre julio y octubre.
El mes de julio, con un promedio de 2 días
con sudestada, presentó en 1973 el máximo
de 8 días con sudestada.
Durante el período 1958 a 1974 hay un
promedio de 6 días de sudestadas
moderadas y fuertes por año.
Sólo 2 años (1965 y 1968), de un total de 17
años analizados (1958 a 1974), se
presentaron con sudestadas muy escasas y
débiles.
El año 1963 presentó 13 días con
sudestada; el año 1974 presentó 12 días y el
año 1973, 11 días.
Las sudestadas más prolongadas (6 días
consecutivos), ocurrieron en octubre de
1963, octubre de 1967 y enero de 1974.
situación propensa se debe a la ocurrencia de
tormentas en mar abierto que generan
perturbaciones de la superficie del mar conocidas
con el nombre de mar de fondo. Las olas generadas
se desplazan rápidamente y cuando alcanzan la
desembocadura del río de la Plata provocan la
elevación del nivel del mar.
El Departamento de Meteorología
(SMARA) del Servicio de Hidrografía Naval
dispone de un modelo de altura de olas
desarrollado por el grupo de expertos del Comité
Científico Oceanográfico Internacional (SCOR).
Este modelo permite calcular la altura de la ola y la
dirección y velocidad de desplazamiento y
funciona operacionalmente desde 1997 produciendo un diagnóstico diario. El dominio del
modelo cubre gran parte del océano Atlántico sur
desde la latitud del sur de Brasil hasta el pasaje de
Drake y desde el meridiano de 20 grados oeste, en
el centro del océano Atlántico, hasta la longitud
más oeste de Tierra del Fuego. La resolución del
modelo es de 1 grado de latitud por 1 grado de
longitud. Existen dos versiones anidadas del
modelo de alta resolución, 1/4 de grado de latitud
(28 Km.) y 1/20 de grado de longitud (4 Km. en
promedio), una sobre la plataforma continental
argentina y la otra sobre el estuario del río de la
Plata.
El SMARA dispone también de un
modelo de onda de tormenta (storm surge) en uso
operacional desde 1996. La elevación del nivel del
mar y del río por acción de la onda de tormenta es
la que ocasiona mayores inconvenientes en las
zonas costeras y en los ríos y arroyos que
derraman en el río de la Plata. Esta elevación del
nivel del mar se debe a la escasa profundidad del
río y la gran extensión de la plataforma
continental. Este modelo suministra información
sobre las variaciones de la profundidad del agua y
las corrientes promediadas en toda su vertical. Se
ejecuta en dos versiones anidadas de alta
resolución, 1/3 de grado de latitud (37 Km.) y
1/20 de grado de longitud (4 Km. en promedio),
una sobre la plataforma continental argentina y la
otra sobre el estuario del río de la Plata. Estos
modelos dan indicación, con un horizonte de 30
horas, de las ondas de tormenta y su propagación.
Estos modelos son gobernados por la
acción del viento sobre la superficie del océano.
Dado que sobre las regiones oceánicas
normalmente no hay disponibles observaciones
meteorológicas, se deben utilizar los resultados de
e) El pronóstico de la sudestada. El Servicio
Meteorológico Nacional informa inmediatamente
al Servicio de Hidrografía Naval cuando observa
una rotación del viento hacia el sector sudeste que
pueda dar lugar a la ocurrencia de una sudestada.
Por su parte, el Servicio de Hidrografía Naval
presta atención a aquellas situaciones meteorológicas que pueden provocar condiciones
favorables para las inundaciones en el AMBA.
Una de ellas es cuando sopla viento sur en la
plataforma continental del océano Atlántico. Tal
situación genera una onda de tormenta en la
superficie del mar que eleva el nivel de las aguas
en la desembocadura del río de la Plata. Otra
85
los modelos atmosféricos de circulación general
que son procesados diariamente por los centros
mundiales de análisis y pronóstico meteorológico.
Los modelos operativos utilizan los datos de
viento proporcionados por el Centro Nacional de
Predicción Ambiental (NCEP) del Servicio
Meteorológico de los Estados Unidos, con un
horizonte de pronóstico de 72 horas. En forma
experimental se ha comenzado a utilizar los
vientos pronosticados por el modelo ETA de la
Universidad de Maryland. Este modelo tiene una
resolución horizontal de 80 Km., mucho más
apropiada aunque no óptima, para los modelos de
onda de tormenta y propagación de olas.
En el estuario del río de la Plata existe
sólo una estación meteorológica operativa,
denominada Pontón Recalada, ubicada aproximadamente a 30 Km. de la costa frente a
Montevideo. La disponibilidad de este único dato
de viento resulta un factor limitante para los
cálculos que se realizan con los modelos empíricos
de onda de tormenta en el estuario. A este
respecto, el SMARA tiene un plan de actualización
y expansión de la red de observación mareológica
en el río de la Plata y costa de la provincia de
Buenos Aires, que se ha descrito en las páginas
anteriores.
no lograron ingresar a la estadística por no superar
el nivel crítico de 2,50 metros del semáforo del
Riachuelo. La consecuencia de la combinación de
factores potenció la acción de las precipitaciones
intensas en los tres días intermedios. La sudestada
previa elevó los niveles del río de la Plata,
dificultando el normal drenaje de las aguas del río
Matanza y otros arroyos en la zona. Una vez
finalizada la precipitación, la segunda situación de
sudestada potenció aún más las consecuencias de
la inundación ya que impidió el rápido drenaje de
los volúmenes de agua superiores a lo normal.
Así, las aguas acumuladas en las zonas más
deprimidas no pudieron ser evacuadas
rápidamente.
Una situación como la descrita
anteriormente
podría
ser
perfectamente
identificada por un sistema de gestión de
información que combine los datos provenientes
de una red de observación y pronóstico
meteorológico con los de una red de mareógrafos
distribuidos en el río de la Plata y su zona de
influencia, complementada con datos hidrométricos de los cursos de agua de las diferentes
cuencas de la zona. El conjunto de estos datos
constituye el ingrediente fundamental de un
sistema integrado de alerta hidrometeorológica.
f) Análisis de una situación particular. Entre
el 10 y el 15 de octubre de 1967 se produjo una
inundación con serias consecuencias en la cuenca
del río Matanza, que resultó de la combinación de
diferentes factores meteorológicos (Hordij,
comunicación personal, 1999). En los dos días
previos a la tormenta se produjeron condiciones
típicas de sudestada en el río de la Plata. Su
intensidad fue débil, a punto tal que la elevación
del nivel del río no alcanzó la altura necesaria para
generar un alerta. Luego de ello se produjo, por
espacio de tres días, una precipitación que superó
los 300 mm. Esto provocó la inundación de la
cuenca del río Matanza que afectó seriamente a
Valentín Alsina, Puente de la Noria y Villa Caraza.
La zona céntrica de Valentín Alsina quedó
cubierta por un metro de agua.
Las consecuencias de la inundación se
prolongaron por espacio de más de 3 días, ya que
una vez finalizada la precipitación, se produjo
nuevamente una situación de sudestada débil en el
río de la Plata. Este evento no ha sido estudiado
desde el punto de vista de la sudestada, ya que
ambas situaciones antes y después de la tormenta
IDENTIFICACIÓN
DE NECESIDADES PARA
PRONÓSTICO METEOROLÓGICO EN LA REGIÓN
EL
Red de observación y modelos para el pronóstico a corto
plazo
El radar meteorológico instalado en el
aeropuerto de Ezeiza tiene un alcance máximo de
400 Km. en reflectividad y capacidad Dopler con
alcance efectivo de 80 Km. El sistema Dopler
permite determinar la estructura tridimensional del
campo de vientos alrededor del punto de emisión
hasta una altura de 5 Km. Tal alcance permite
disponer de un horizonte de pronóstico del orden
de las 2 a 3 horas para la detección de las
tormentas. El radar brinda información que
puede ser utilizada para determinar la intensidad
de los sistemas precipitantes, la ubicación de las
celdas convectivas dentro de ese sistema, la
dirección del desplazamiento del sistema y una
estimación del tiempo necesario para alcanzar un
punto determinado. La combinación apropiada
de estas observaciones permite realizar
pronósticos a corto plazo.
86
La medición de intensidad de
precipitación que se obtiene con el radar, se realiza
en forma indirecta. El radar determina la cantidad
de agua condensada en forma de gotas en una
columna vertical. Esta medición se traduce,
mediante la utilización de tablas, en la cantidad
final de agua precipitada. Para lograr esto es
necesario calibrar in situ las mediciones del radar,
utilizando una red de pluviógrafos, que son
instrumentos capaces de medir la intensidad de la
precipitación.
El Servicio Meteorológico Nacional
carece de una red suficientemente densa de
pluviógrafos en la región de influencia del AMBA,
para lograr un mayor aprovechamiento de la
información proporcionada por el radar de Ezeiza
recientemente potenciado. La escasez de personal
en este organismo es otro factor limitante. La red
de pluviógrafos debería distribuirse regularmente
en la región y debería tener una densidad
apropiada para la calibración del radar. La
separación entre puntos de observación debiera
ser inferior a los 3 ó 4 Km (tamaño típico
horizontal de las celdas convectivas), de modo tal
de poder garantizar la individualización de tales
celdas.
Se recomienda la conformación de una
red hidrometeorológica de monitoreo en tiempo
real y de pronóstico meteorológico a corto plazo
que cubra toda la zona que tiene influencia sobre
el AMBA. La red de monitoreo deberá incluir al
radar de Ezeiza, una red de pluviógrafos a instalar
en el AMBA, la red de mareógrafos del estuario
del río de la Plata y costa de la provincia de
Buenos Aires, y una red de instrumentos
hidrométricos a instalar en los diferentes ríos y
arroyos de la región que permita medir los niveles
de los mismos y su variación en períodos cortos.
Esta red local debe ser necesariamente apoyada
por una red regional de estaciones meteorológicas
de densidad mayor que la actualmente disponible.
Esta red integrada de observación permitiría,
durante situaciones de tiempo adverso, monitorear
la región en tiempo real a fin de identificar las
zonas críticas y detectar los cambios rápidos de
situación.. Esta información facilitaría notablemente las tareas de coordinación de emergencias y
optimizaría el uso de los recursos disponibles. Es
fundamental la coordinación de actividades y
planes entre las diferentes instituciones con
responsabilidad en la zona de influencia del
AMBA, a fin de evitar la costosa duplicación de
esfuerzos y lograr un producto útil para la región y
sus diferentes actores.
El pronóstico meteorológico y mareológico a corto plazo permitiría trazar escenarios
posibles para la coordinación de las tareas de
prevención. Para ello se deberá desarrollar un
modelo hidrometeorológico de crecidas. La red
observacional propuesta proporcionaría la información necesaria para la calibración del modelo.
El desarrollo del modelo hidrometeorológico de
crecidas requiere una etapa previa de análisis
climático-dinámico, hidrológico y oceanográfico
de los registros históricos disponibles en la región.
Este estudio deberá analizar la información en
forma integral.
Se recomienda la realización de un
estudio de tormentas severas en el AMBA, que
incorpore la información meteorológica observada
más recientemente. Diferentes estudios realizados
por investigadores del Departamento de Ciencias
de la Atmósfera de la Universidad de Buenos
Aires, del Servicio Meteorológico Nacional e
Institutos del Conicet, coinciden en sus
conclusiones acerca del incremento en los totales
anuales de precipitación a partir de la década de
los años 80. Los estudios también concluyen que
el incremento de la precipitación es generalizado
en todo el centro y norte del territorio argentino.
El aumento de la precipitación con respecto a
décadas anteriores alcanza un valor del 20% en la
región del AMBA. Las más recientes observaciones de la década del 90 confirman lo anterior.
En contraste, no hay estudios que evalúen
el efecto que tal aumento de los totales anuales
podría tener en la frecuencia, duración y cantidad
de agua precipitada durante la ocurrencia de
tormentas individuales. A su vez, se han producido cambios significativos en las características
del terreno a lo largo de las u1timas décadas en el
AMBA, las que seguramente han provocado
cambios en las condiciones de drenaje de las
aguas. Finalmente, la existencia de cuencas de
distinto tamaño y con distintos tiempos de
acumulación, sugiere la posibilidad de un patrón
no lineal de cambios en la región.
En
consecuencia, se recomienda la realización de un
estudio que considere todos estos elementos
geográficos, que utilice toda la información
existente en el área metropolitana, incorporando la
más reciente, y analice la interrelación de estos
elementos a la luz de los cambios registrados en
las últimas décadas.
87
Red de observación y modelos para el pronóstico a mediano
y largo plazo
desencadenan inundaciones en el sector
metropolitano de Buenos Aires, causando severos
daños a las obras de infraestructura, las
comunicaciones y el transporte en general.
Efectos que al ser mensurables pueden, con
relativa facilidad, ser incorporados a las
estadísticas. Sin embargo, hay un aspecto que no
puede expresarse a través de cifras y es el
sufrimiento de la población. La tensión generada
por el abandono de las viviendas y la evacuación
forzada, muchas veces acompañada por un grave
riesgo para la salud, no son cuantificables.
La Meteorología contribuye con los
sistemas de prevención y alerta por desastres en
varios aspectos. El uso de valores apropiados de
diseño, obtenidos del análisis climático-estadístico
de las series de registros históricos, puede ser
aplicado a problemas tales como la localización y
la definición de las características de los sistemas
de transporte, obras de infraestructura comercial e
industrial, vivienda, etc. El diseño y ubicación
apropiada de las obras de infraestructura
contribuirá indudablemente a reducir los daños
por inundaciones y tormentas severas. Las redes
de observación meteorológica (estaciones de
observación de superficie, radares meteorológicos
y receptores de información satelital, etc.),
correctamente instaladas y operadas, permiten
disponer de información de suma utilidad para la
determinación del desarrollo, intensificación y
desplazamiento de los sistemas de mal tiempo.
El diseño y operación de una red efectiva
de comunicaciones, a través de la cual se logre la
oportuna distribución de los informes sobre
ubicación y desplazamiento de las tormentas se
convierte en factor primordial para la prevención
de daños y la reducción de la amenaza para la
seguridad de la población. Pero aún cuando se
disponga de un sistema eficiente para el monitoreo
y comunicación de la información en situaciones
de tormentas severas y riesgo de inundación, la
reducción de los daños que se logre estará
condicionada por la correcta adopción de medidas
sobre la marcha misma del evento.
Aunque se disponga de un sistema de
previsión meteorológica especialmente adaptado a
las condiciones del AMBA, el máximo crédito que
de él se obtenga sólo podrá ser evaluado mediante
un meticuloso trabajo multidisciplinario e
interinstitucional.
El trabajo operativo de los centros
meteorológicos mundiales y nacionales produce
pronósticos objetivos hasta un plazo máximo de 5
días. Para períodos mayores, existen productos
que presentan sus resultados en forma de
promedios o totales acumulados. Por ejemplo, la
precipitación total acumulada en períodos de 10
días consecutivos. Más allá de este límite no es
posible disponer de información que pueda
precisar la ocurrencia de una tormenta en un día
en particular. A partir de entonces, solo es posible
utilizar perspectivas de la probabilidad de
ocurrencia de condiciones climáticas prevalentes,
por ejemplo períodos secos, normales o húmedos.
Las posibilidades que se abren en este aspecto y la
forma en que tal información podría ser utilizada
ya se han comentado en páginas anteriores.
Organismo de aplicación, coordinación entre instituciones
Los organismos técnicos intervinientes en
el sistema de alerta por inundaciones en el AMBA
son el Servicio Meteorológico Nacional y el
Servicio de Hidrografía Naval. Sus responsabilidades, como así también los detalles del
convenio marco, ya fueron descritas más arriba.
El valor práctico de la información meteorológica en la
prevención y alerta
La meteorología juega un papel
fundamental en la prevención y alerta sobre
catástrofes ambientales. La atmósfera siempre ha
tenido importantes efectos sobre los seres vivos y
el medio ambiente en general. Las variaciones del
tiempo y el clima son un condicionante natural de
las actividades humanas, que debieron adaptarse
continuamente a las mismas. El crecimiento
poblacional, el desarrollo tecnológico y la
consiguiente expansión de las zonas urbanas
obligaron a introducir permanentemente cambios
en las condiciones físicas del terreno. Tales
cambios no han seguido, en general, lineamientos
precisos que tuvieran en cuenta el impacto de esas
obras sobre el ambiente.
Es por ello que con frecuencia se
producen situaciones meteorológicas que
88
24 horas, dependiendo del pronóstico y alerta
meteorológico emitido por el Servicio
Meteorológico Nacional.
El Servicio de
Hidrografía Naval emite un alerta toda vez que los
cálculos realizados indican la superación de
determinados umbrales del nivel de las aguas, que
dependen de la posición a lo largo del eje del río.
En el semáforo del Riachuelo el umbral es 2,80
metros. El alerta se emite a todos los restantes
signatarios del convenio arriba mencionado.
En el momento en que el fenómeno
meteorológico de la sudestada comienza a
desaparecer, el sistema de alerta establecido emite
también un comunicado informando sobre la
finalización del fenómeno.
El Instituto Nacional del Agua y el
Ambiente tiene la responsabilidad de operar el
Sistema de Alerta Hidrológica de la cuenca del
Plata. El sistema provee en forma continua
información sobre diagnóstico y pronóstico
hidrológico de los ríos de la cuenca. Actualmente
tiene en aplicación un préstamo del BIRF para la
instalación de una red de estaciones remotas con
provisión telemétrica de datos en tiempo real, para
poder resolver más apropiadamente el horizonte
de corto plazo hasta 10 días.
La información que produce este
organismo es requerida por diversas instituciones
de distinto nivel nacional, provincial y municipal
en situaciones de emergencia en la cuenca del
Plata. Además el organismo tiene un proyecto en
ejecución con el Servicio de Hidrografía Naval
para el modelado matemático de las descargas de
los ríos de la cuenca en el estuario del río de la
Plata.
SISTEMAS DE MITIGACIÓN
Las actividades relacionadas con el Alerta
por Inundaciones en la zona del AMBA se
desarrollan dentro del marco de un convenio
multilateral. El título del convenio es Alerta por
sudestadas, tormentas severas y otros factores contribuyentes
a la ocurrencia de inundaciones en la zona del río de la
Plata.
Las instituciones participantes son:
Ministerio de Defensa, Dirección Nacional de
Protección
Civil,
Servicio
Meteorológico
Nacional, Servicio de Hidrografía Naval, Policía
Federal Argentina, Defensa Civil de la Ciudad de
Buenos Aires, Defensa Civil de la Provincia de
Buenos Aires, Ministerio de Salud y Acción Social
de la Provincia de Buenos Aires y la Prefectura
Naval Argentina.
La operatividad del convenio funciona de
la siguiente forma: el Servicio Meteorológico
Nacional emite un alerta meteorológico para el río
de la Plata y la ciudad de Buenos Aires por vientos
fuertes o tormentas. Además, toda vez que se
observa una rotación del viento hacia el sector
sudeste que pueda dar lugar a la ocurrencia de una
sudestada, el Servicio Meteorológico Nacional
inmediatamente informa al Servicio de Hidrografía
Naval. Este organismo, al recibir el aviso, presta
especial atención a la información mareológica
proveniente del conjunto de mareógrafos en
funcionamiento en el río de la Plata y la costa de la
provincia de Buenos Aires.
La información sobre niveles de la
superficie del agua brindada por los mareógrafos
permite alimentar un modelo empírico que estima
la onda de tormenta con un horizonte entre 12 y
89
Daffinoti, R., Estudio de precipitaciones intensas y su
relación con crecidas de la cuenca del río de la Matanza,
Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires,
1990, pág. 35.
REFERENCIAS
Berri G. J., El Niño y sus efectos en la Argentina.
Tiempo Presente, Newsletter del Centro
Argentino de Meteorólogos, Nro. 6, 1997, pág. 6.
Berri, G. J., P. Cacik, E. Flamenco y M. A.
Ghietto, El Niño y algunos aspectos hidrológicos en la
Argentina, Actas X° Congreso Brasilero de
Meteorología, Brasilia, octubre 1998.
Glantz, M. H., Corrientes de Cambio: El impacto de
“El Niño” sobre el Clima y la Sociedad, Cambridge
University Press (primera edición en español
distribuida por la Oficina de Asistencia para
Desastres de EE.U U., USAID), pág. 140.
Celemín, A., 1984, Meteorología Práctica, Edición del
Autor, Mar del Plata, Argentina.
Hordij, H., Servicio Meteorológico Nacional,
comunicación personal, 1999.
90
Hidrología de las crecidas
en el AMBA
GUSTAVO A. DEVOTO
La industria y la red vial y ferroviaria acompañan
esta marcada distorsión en el uso del espacio.
La distribución de la riqueza hídrica
argentina también es muy despareja. Los ríos
pertenecientes a la Cuenca del Plata concentran el
83% de las disponibilidades hídricas superficiales
nacionales. Si se considera por dónde atraviesa a
nuestro territorio la isohieta de 500 mm anuales,
se llegará a la conclusión de que realmente la
Argentina es un país semiárido, contrariamente a
lo que la mayoría de sus habitantes agrupados en
la pampa húmeda creen. No obstante ello, a partir
de principios de la década de los años 70 se
observa un marcado incremento de los registros
pluviométricos en amplias zonas del país.
La mayor parte de los pueblos han
buscado desarrollarse en lugares con agua
disponible en abundancia, por las ventajas de toda
índole que ello proporciona para una subsistencia
más fácil. La Argentina no escapa a esta regla
general, y buena parte de su población y potencial
industrial se encuentran concentrados en el eje
fluvial río Paraná-río de la Plata y en la llamada
pampa húmeda.
En forma simplificada y general, en la
Argentina las cotas descienden de oeste a este,
siendo las grandes llanuras y las planicies
deprimidas de vertiente atlántica. Las precipitaciones, salvo singularidades localizadas,
decrecen de este a oeste. Como consecuencia, la
mayoría de la población se encuentra al este,
donde está el agua y por ende sus recurrentes
excesos. Por las características físicas y demográficas mencionadas, se pueden identificar los
siguientes tipos de inundaciones:
Fluviales: ocurren en los valles aluviales de
los grandes ríos del Litoral: Paraná, Uruguay y
Paraguay. Son de gran permanencia (meses) y
afectan a numerosas ciudades y pueblos ribereños.
Provocan gran número de evacuados y elevadas
pérdidas materiales en infraestructura vial.
Origen: precipitaciones de gran duración y
magnitud en países de la Cuenca del Plata.
En la Argentina, en forma análoga a lo
ocurrido en otros países de América Latina, se ha
registrado un aumento sustancial de la población
urbana en las últimas décadas. Esta tendencia se
ha visto acentuada recientemente debido a las
dificultades por las que atraviesan las economías
regionales. Como consecuencia de este proceso
socio-económico, el crecimiento de las ciudades
ha sido desordenado, siendo más evidente este
efecto en los sectores periféricos de mayor
densidad de población.
LAS INUNDACIONES EN EL ÁREA METROPOLITANA
DE BUENOS AIRES EN EL CONTEXTO DE LAS
INUNDACIONES DE LA ARGENTINA
Cuando la expansión urbana y la
planificación del uso del suelo no se realizan en
forma conjunta, se produce el crecimiento
anárquico de las superficies impermeables y la
consecuente falta de espacio para el manejo de los
escurrimientos superficiales. Es entonces cuando
se multiplican las dificultades para lograr un
drenaje eficiente.
El impacto que tienen las inundaciones
sobre la economía de un país depende de factores
físicos y sociales. Es la combinación de este tipo
de factores lo que le otorga dimensión a esta
problemática. Una suma de cuestiones topográficas, hidrológicas, hidráulicas, de densidad y de
distribución poblacional, de emplazamiento de la
capacidad industrial y de la infraestructura de
transporte, así como también los usos y
costumbres de la gente son los factores que
terminan definiendo el impacto económico y
social de estos fenómenos que deben ser
entendidos como punto de cruce entre hechos
naturales y hechos sociales.
La Argentina tiene una distribución muy
heterogénea de la población y una marcada concentración de la población urbana en unas pocas
ciudades: Buenos Aires, Córdoba y Rosario que
concentran el 42% de la población total del país.
91
Ejemplos recientes: las de 1982-83 y 1997 siempre
vinculadas con la ocurrencia del Niño (ENOS)
potentes. Son pronosticables con suficiente
antelación.
De llanura: ocurren en las extensas áreas
deprimidas y de muy baja pendiente de la cuenca
del Salado, los Bajos Submeridionales, sur de
Córdoba y Santa Fe. Son de mediana permanencia
(semanas), afectan a la población rural y dejan
aislados a pueblos y a veces ciudades. Provocan
pérdidas totales en la agricultura y serios daños en
la ganadería. Origen: precipitaciones locales de
250 a 350 mm durante tres o cuatro días con un
estado de humedad antecedente propicio. Son
capaces de generar miles de Km 2 bajo agua. Los
caminos se convierten en verdaderos diques de
contención y a veces el viento es quien le da
dirección a las aguas. Ejemplos recientes lo
constituyen las de marzo de 1999 en General
Villegas. Sin pronóstico.
De pedemonte: ocurren en áreas
normalmente semiáridas. Son de escasa permanencia, pero muy violentas. Recordados ejemplos
han sido la inundación de marzo de 1975 con
epicentro en Cutral Có, que afectó a Neuquén y a
Cipolletti, y más recientemente la de Trelew en
1997. Provocadas por advección de humedad
desde el Atlántico. Sin pronóstico.
Urbanas: especialmente importantes por
su impacto son las inundaciones del área
metropolitana (Capital Federal y los 19 partidos
del Gran Buenos Aires). Gran número de
personas afectadas. Daños en infraestructura
eléctrica, telefónica y transporte subterráneo. Las
inundaciones son de corta permanencia.
Ejemplos más severos en el AMBA: la tormenta
del 26 de enero de 1985 con 192 mm y la máxima
histórica de 306 mm el 31 de mayo de 1985,
episodio extraordinario que provocó 15 muertos y
120.000 evacuados. El área metropolitana en la
zona costera también sufre inundaciones por el
fenómeno de la sudestada (típica crecida eólica del
río de la Plata), pero que nada tiene que ver con
las tormentas convectivas de verano.
La
sudestada es un típico fenómeno de circulación
invernal asociado con lluvias de poca intensidad y
permanencia.
Á REA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES:
PRINCIPALES CUENCAS
El Área Metropolitana de Buenos Aires
(AMBA), incluyendo la Capital Federal y los 19
partidos del conurbano, cubre aproximadamente
700 Km2, esto es un 3 por mil de la superficie de
todo el territorio nacional; sin embargo, habitan en
esta zona 10.911.403 personas (censo de 1991), o
sea el 33.46% de la totalidad de la población de la
Argentina (30.608.560 en 1991). De esta población, 2.960.976 habitantes residen en la Capital
Federal que ocupa solamente 200 Km 2.
En el AMBA debemos distinguir dos
zonas desde el punto de vista del escurrimiento de
las aguas de lluvia: la zona tributaria de las cuencas
de los arroyos que cruzan la capital y la zona de las
cuencas no tributarias a la Capital Federal.
La zona tributaria de las cuencas de los
arroyos que cruzan la Ciudad de Buenos Aires
comprende seis cuencas:
• cuenca del arroyo Maldonado (50 Km 2 en
Capital y 46 Km2 en la provincia);
• cuenca del arroyo Vega, 17 Km 2 totalmente
en Capital;
• cuenca del arroyo Medrano (20,5 Km 2 en
Capital y 25,5 Km 2 en la provincia);
• cuenca de afluencia al Riachuelo (río
Matanza) incluyendo el arroyo Cildáñez;
• zona Boca-Barracas;
• radio antiguo de la ciudad (3.000 has.).
Las cuencas metropolitanas no tributarias a
la Capital Federal son las siguientes:
• cuenca del río Reconquista en el Norte, que
comprende zonas de los partidos de
Morón, Merlo, San Martín, General
Sarmiento, Tigre y San Fernando (con sus
afluentes principales, el arroyo Morón y el
arroyo Basualdo);
• zona norte de afluencia al río de la Plata en
los partidos de San Fernando, San Isidro y
Vicente López;
• cuenca del río Matanza-Riachuelo como
límite Sur de la capital, con sus afluentes
principales: el arroyo Las Orquídeas
92
(Esteban Echeverría) y el arroyo del ReyFalucho (Lomas de Zamora);
• área provincial de drenaje al Riachuelo en el
partido de Lanús;
• zona sur de afluencia al río de la Plata:
arroyo Sarandí en los partidos de
Avellaneda, Lanús y Almirante Brown;
arroyo Santo Domingo, en Villa Domínico,
Quilmes y por su afluente el arroyo San
Francisco, Francisco Solano y Alte. Brown;
arroyo Jiménez en los partidos de Quilmes,
Berazategui, Florencio Varela y finalmente
la cuenca Quilmes que comprende al sector
Bernal, al sector Don Bosco y al sector
homónimo.
Estas cuencas intersectan una región de
11.000.000 de habitantes, con un sector activo
que comprende 80.000 empresas, al que
debemos sumar las actividades terciarias. La
actividad regional motiva el desplazamiento
cotidiano de casi 3 millones de trabajadores, con
un total de viajes del orden de 12 millones por
medio de la red ferroviaria, vial suburbana y
urbana y red de subterráneos.
En esta cerrada trama urbana, las
inundaciones como la ocurrida el 31 de mayo de
1985—que es la máxima precipitación histórica—
con 306 mm en 24 horas, ocasionaron la virtual
paralización de las actividades en el área durante
más de un día. Hubo 15 muertos; fueron
evacuadas más de 100.000 personas; resultaron
dañadas 25.000 viviendas y deterioradas casi
400.000; 14.000 automotores sufrieron daños;
fueron afectados los servicios eléctricos de
1.400.000 usuarios; hubo 80.000 teléfonos
incomunicados y se interrumpió el servicio de
subterráneos. El cálculo de las pérdidas directas e
indirectas provocadas por esta inundación superó
los US$246.000.000.
Samborombón y Salado, correspondientes a la
región de la Pampa Deprimida. En esta división
se localizan varias lagunas desarrolladas en
antiguas cubetas de deflación (bajos producidos
por el viento).
Los materiales superficiales han sido
agrupados en sedimentos pampeanos y
postpampeanos (según el esquema clásico). Estos
depósitos conforman el sustrato principal de la
Ciudad de Buenos Aires y de buena parte del área
metropolitana Bonaerense.
El pampeano está compuesto predominantemente por facies eólicas, esencialmente
loésicas (sedimentos transportados por el viento).
Las facies fluviales se encuentran principalmente
comprendidas dentro del postpampeano.
Intercalados entre esos sedimentos se
hallan diferentes niveles de paleosuelos (suelos
antiguos) y depósitos marinos costeros, los cuales
indican que hubo variaciones del nivel del mar.
Representan ingresiones marinas cuatemarias
(ocurridas durante los últimos 1,8 millones de
años) y pueden ser arenosos (en cordones
litorales) o arcillosos (en los canales de marea y
albufera).
Los factores que determinaron la
evolución geomórfica de la región en el
Cuaternario son:
• Las oscilaciones del nivel del mar
(ingresiones-regresiones);
• El depósito de potentes acumulaciones de
loess (depósitos eólicos);
• La formación de suelos.
Pueden diferenciarse cuatro unidades
geomórficas principales (U.G.):
1. La U.G. Terraza baja del río de la Plata
que se desarrolló originalmente como una planicie
de deposición marina. En la actualidad se
comporta como una planicie aluvial del río. Su
ancho varía en extensión: aumenta hacia el
sudeste, donde puede superar los 10 Km de ancho
en la zona del partido de Berazategui. En la zona
de la Capital Federal prácticamente ha
desaparecido a consecuencia de los diferentes
rellenos realizados para la construcción del Puerto,
del Aeroparque y de la Ciudad Universitaria.
Presenta un relieve plano sumamente ondulado,
con geoformas de diferente origen.
Entre ellas se destacan los cordones de
conchillas, aproximadamente subparalelos a la
DESCRIPCIÓN DE LOS CURSOS
GEOLOGÍA, GEOMORFOLOGÍA Y SUELOS
La zona se encuentra dentro de la región
denominada Pampa Ondulada y se caracteriza por
poseer ondulaciones con amplias divisorias, con
dirección aproximada NE-SO. La red de drenaje,
que se encuentra integrada, está separada por una
amplia divisoria de las cuencas de los ríos
93
costa actual, que se formaron hace 6000 a 3500
años.
Tierra adentro y formando una extensa
planicie, sólo cortada por los cursos fluviales
actuales, se encuentran los antiguos canales de
marea y la albufera (laguna marginal). Este sector
próximo al río de la Plata es el más afectado por
las sudestadas, por lo que sufre importantes
anegamientos, debido a su cota—generalmente
inferior a los 3 msnm—bajo gradiente y
complejidad geomórfica.
2. La U.G. Planicies aluviales y terrazas
bajas de los tributarios se desarrolla en los
principales cursos fluviales que desaguan en el río
de la Plata. Por definición, una planicie aluvial es
la parte de un valle que puede experimentar
inundaciones ocasionales.
El río Matanza-Riachuelo se destaca
como el principal colector del área de estudio,
mientras que los cursos más importantes entre
otros son: el río Luján, el río Reconquista y los
arroyos Morón, Sarandí y Santo Domingo. Éstos
presentan un rumbo aproximado SO-NE y son de
hábito sinuoso, salvo en sectores canalizados o
entubados.
Los lechos se encuentran profundizados
(2-3 m) y tienen un nivel de terraza muy
modificada por la acción antrópica. Esta unidad
realmente es la de menor tamaño y presenta una
elevada posibilidad de inundación. Los canales, en
muchos casos, no sólo no solucionan el problema
sino que pueden empeorarlo debido a que sus
márgenes están sobreelevadas e impermeabilizadas. Por lo tanto, la planicie de inundación y las terrazas, en los tramos de aguas arriba,
se pueden anegar, lo que generalmente coincide
con las zonas más pobladas.
Otros factores colaboran para hacer poco
efectivos estos canales: el río de la Plata ha
formado
barras
por
deriva,
en
sus
desembocaduras, que afloran en bajante e impiden
el drenaje hacia el estuario. Por otra parte, a la
gran cantidad de material de origen antrópico en el
lecho que obstruye el drenaje, se le suma el
desarrollo de una vegetación especializada.
En las terrazas y planicies hay sectores
más deprimidos que están ocupados por esteros
con vegetación palustre y vinculados a la napa
freática, la cual se encuentra casi aflorante en casi
toda esta unidad geomórfica. Finalmente, estos
cursos presentan un elevadísimo grado de
contaminación: hidrocarburos, metales pesados,
nitritos, etc., como resultado de la actividad
antrópica.
3. La U.G. Laderas de valles ocupa la
porción del paisaje comprendida entre las
divisorias más altas (cotas superiores a 10 m) y las
planicies aluviales y terrazas de los cursos fluviales.
Son formas mixtas erosivas y deposicionales,
vinculadas a la acción eólica y al escurrimiento
superficial; las pendientes son del orden de los 2
m/Km o superiores. Salvo en algunos sectores
deprimidos, ligados a la acción eólica pasada,
presentan baja probabilidad de anegamiento.
Están
relacionadas
con
los
depósitos
“pampéanos”.
4. La U.G. Divisorias altas presenta un
relieve plano o suavemente ondulado. Está
constituida por una planicie loésica (o planicie de
deflación acumulación eólica). Se encuentra
marginada, respecto al río de la Plata y tributarios
mayores, por una escarpada de erosión (barranca).
Esta geoforma se extiende con rumbo
aproximado NO-SE, con un desnivel que puede
superar los 10 m respecto de la planicie del río de
la Plata. La barranca puede seguirse en la Ciudad
de Buenos Aires desde el Parque Lezama, en el
sur, pasando por Plaza Francia, en el centro,
Belgrano-Núñez y hacia el norte continúa en
Vicente López y San Isidro. En la zona del río
Matanza se proyecta tierra adentro, marginando la
zona de Flores y Mataderos. Más hacia el sur
desaparece como forma mayor hasta la zona de
Quilmes. En algunos sectores presenta cubetas de
deflación, que fueron esteros o lagunas, como en
la zona del barrio de Saavedra.
Esta
unidad
presenta
menor
susceptibilidad al anegamiento, con excepción de
las depresiones antes señaladas. Sin embargo, la
capa freática se encuentra en general alta
(controlada en parte por la presencia
subsuperficial de tosca), lo que restringe
severamente su capacidad de almacenamiento en
los sedimentos por infiltración. Esto favorece el
escurrimiento hacia los cursos fluviales y
depresiones.
Los suelos poseen importante variabilidad
espacial en función de los diferentes materiales
originarios, las distintas posiciones en el paisaje y
geoformas presentes. La región se caracteriza por
presentar importantes períodos de pedogénesis
dominante y morfogénesis subordinada (medios
estables), lo que da como resultado la presencia de
suelos con buen desarrollo.
94
Los suelos que predominan en las
divisorias y en las laderas de valles se denominan
Argiudoles típicos. Se forman a partir de los
sedimentos loésicos, son profundos (m ás de 1,5
m), tienen importante desarrollo y altos
contenidos de materia orgánica. Constituyen los
suelos zonales de la región. En las laderas de valles
los Argiudoles son menos potentes. Pese a
encontrarse en aquellas zonas menos anegables,
presentan evidencias de condiciones reductoras y
saturación temporal con agua a poca profundidad
(a 25-40 cm aparecen concreciones y moteados).
Del estudio de los suelos surge, en líneas
generales, que independientemente del lugar del
paisaje que ocupen, todos los suelos de la región
presentan características que permiten inferir
diferentes grados de saturación del perfil con agua.
Esto es evidencia de una napa freática alta la
mayor parte del año; por otra parte, estos suelos se
encuentran, en muchos casos, modificados por la
acción antrópica. Asimismo, la presencia de un
horizonte argílico implica una infiltración
moderada a baja y una tasa de infiltración baja, lo
que es importante a la hora de estimar los
coeficientes de escorrentía. Tal situación es
particularmente evidente en la zona de la Planicie
aluvial del río de la Plata y en todos los sectores en
los que afloran sedimentos arcillosos, donde la
infiltración es mínima.
dan origen al unirse en el tramo superior y rural de
la cuenca.
Donde se producía la confluencia de estos
dos primeros tributarios, el valle presenta un
estrechamiento que se ha aprovechado para
emplazar la presa Ingeniero Roggero para el
control de crecidas, que genera un embalse de 120
Hm 3 de capacidad.
La estructura de control de crecidas la
conforman un sistema mixto de sifones
autocebados a los que a partir de determinada cota
de embalse se les suma la descarga por vertedero
libre.
Aguas arriba del embalse Ingeniero
Roggero se construyeron posteriormente otras dos
presas más pequeñas para el control de las
crecidas; una sobre el arroyo La Choza de 75 Hm3
de volumen de embalse y la otra sobre el arroyo
Durazno de 55 Hm 3 de volumen útil.
Los estudios realizados por INCONAS
para la Dirección Provincial de Hidráulica
demostraron que este sistema era capaz de
controlar crecidas de hasta 50 años de recurrencia.
Aguas abajo de la presa Ingeniero
Roggero recibe como afluentes a los arroyos: del
Sauce, Torres, Las Catonas, Los Berros, Morón, y
Basualdo.
Luego, el curso principal se bifurca a unos
2,5 Km de la desembocadura conformando una
horqueta. Uno de sus brazos es el río Tigre,
mientras que el otro continúa con la
denominación de río Reconquista. Un poco antes
de la bifurcación, nace por margen izquierda hacia
el norte un canal aliviador de 200 m3/s de
capacidad, utilizado también como Pista Nacional
de Remo.
El tramo inferior del río, hasta
aproximadamente Bancalari, está sujeto a la
influencia de las mareas meteorológicas del río
Luján (sudestada), que penetra por los ríos Tigre y
Reconquista.
La conformación topográfica general de
la cuenca es relativamente plana y uniforme. La
cota media de la divisoria de aguas en las nacientes
es 30 m IGM, siendo la cota media del valle
inferior 3 m IGM.
El río Reconquista desagua terrenos
bajos, fluye lentamente, pero con lluvias
importantes aumenta su caudal. El escurrimiento
disminuye notablemente durante los estiajes, y
entonces se acentúan los procesos de
contaminación.
ESTUDIOS HIDROLÓGICOS DE LAS CRECIDAS EN EL
ÁREA METROPOLITANA. CUENCAS DEL GRAN
BUENOS AIRES
Cuenca del río Reconquista
El río Reconquista, al norte de la Capital
Federal, se desarrolla de sudoeste a noreste para
desembocar en el río Luján, que a su vez vierte sus
aguas en el río de la Plata. La cuenca abarca los
partidos de Luján, General Las Heras, General
Rodríguez, Moreno, Merlo, Morón, General
Sarmiento, San Isidro y San Fernando.
El área de drenaje hasta el río Luján es de
1.738 Km 2. El 60% es de características rurales y
corresponde al tramo superior y medio, mientras
que el 40% restante, perteneciente a la parte
inferior, tiene características de cuenca urbana y
periurbana.
No presenta lagunas ni lagos pero sí
algunos bañados. Sus principales afluentes son los
arroyos Durazno, La Choza y La Horqueta, que le
95
Esta cuenca ha sufrido una marcada
alteración antrópica producto del progresivo
avance de la impermeabilización, la pérdida de los
espacios abiertos y de la vegetación, el relleno de
zonas deprimidas y numerosos obstáculos que
obstruyen el libre escurrimiento de las aguas.
Cabe mencionar que el curso principal del río
Reconquista, que tiene unos 50 Km desde la Presa
Roggero hasta el río Luján, está atravesado por 42
puentes, muchos de los cuales estrangulan
notablemente el escurrimiento al producirse
grandes crecidas.
En zonas de la cuenca inferior, el río
discurre sobre tejido urbano. El Talar, Virreyes,
Carupá, son zonas con alta densidad poblacional y
urbanización consolidada en áreas inundables.
Algo similar ocurre en Don Torcuato y Boulogne.
En esta última zona, el área residencial más
consolidada queda protegida.
Los primeros espacios abiertos hacia el
sudoeste son el área del CEAMSE y de Campo de
Mayo, las más importantes en superficie y
cobertura vegetal.
La capacidad de infiltración de las áreas
de relleno es incierta, pero influye en el retardo del
escurrimiento hacia el río.
En Hurlingham y Bella Vista existe un
área de franca influencia de las inundaciones, por
lo extendido de la llanura aluvial.
En Ituzaingó, que es una localidad con
baja densidad de población, la periferia urbana se
ha extendido en gran medida hacia el río, mientras
que en Paso del Rey y Moreno se observa que han
aumentado las áreas periurbanas, es decir aquellas
de tejido menos consolidado y con una dotación
de servicios pobre o nula.
Por su parte, las localidades de Mariano
Acosta y La Reja, en el partido de Moreno,
presentan actividades agropecuarias.
Los datos de un estudio de crecimiento
comparativo del área metropolitana, entre 1983 y
1986, muestran que las nuevas periferias creadas
en el área de influencia de las inundaciones del río
Reconquista se hallan principalmente en Bella
Vista, Merlo, Mariano Acosta y La Reja. Estos
datos, así como el análisis de las tendencias de
crecimiento de la periferia urbana en la cuenca,
muestran un panorama de población que se agrega
a las zonas inundables.
En el estudio realizado por INCONAS
para la Sistematización de la Cuenca del río
Reconquista, la variable aleatoria elegida para
caracterizar en forma probabilística las tormentas
de diseño fue la precipitación media areal caída
durante tres días consecutivos.
Empleando
polígonos de Thiessen se calcularon estos valores
máximos anuales para el período 1956-88 y se
ajustaron distintas funciones de distribución de
valores extremos. Se eligió el modelo LogNormal
sobre la base de pruebas estadísticas que
determinan la bondad de ajuste (las
precipitaciones areales obtenidas para distintas
recurrencias se consignan en la Tabla 1). La
distribución temporal de las tormentas de diseño
se hizo semejante a la tormenta de 1967 dada su
magnitud y duración. De acuerdo con esta
secuencia se propuso:
• 10 día: 24,4%
• 20 día: 41,1%
• 30 día 34,5%
Se utilizó el modelo HYMO-10 (modelo
hidrológico de simulación de eventos) para
generar los hidrogramas de todas aquellas
subcuencas con descarga directa al curso principal
Tabla 1
Tr (años)
2
5
10
25
50
100
500
1000
P (mm)
110
158
190
231
263
296
328
408
del río Reconquista, correspondientes a tormentas
de distinta recurrencia, con una discretización
espacial de la cuenca en 19 subcuencas. El modelo
fue calibrado hasta Puente Roca con la tormenta
del 18 al 20 de julio de 1959 en condiciones de
cuenca natural, es decir sin la presencia de las tres
presas reguladoras mencionadas anteriormente.
Como el modelo HYMO-10 no tiene en
cuenta, en el tránsito de las ondas de crecida, las
pérdidas de energía localizadas capaces de
provocar sobre elevaciones del pelo del agua, para
reproducir las inundaciones observadas se debió
recurrir a un proceso de retroalimentación entre
los resultados provistos por el modelo hidrológico
y los obtenidos con el modelo hidrodinámico
EZEIZA V, operado por el Laboratorio Nacional
del Hidráulica del INCyTH a lo largo del curso
principal del río.
Para el tratamiento de la combinación
96
sudestada/precipitación, se elaboró una matriz de
contingencia, con la información simultánea de
precipitación diaria de Capital Federal y las alturas
medias diarias mareográficas en el Puerto de
Buenos Aires para un período de 65 años.
Las pruebas estadísticas demostraron sin
lugar a dudas que la precipitación y la sudestada
son fenómenos dependientes. Si bien el río de la
Plata no está alto porque llueva, puede llover
mientras esté alto, lo que de hecho ocurre.
Lo que prácticamente es muy difícil que
suceda es que se dé una gran sudestada
(circulación típica de invierno) simultáneamente
con una gran tormenta de tipo convectivo
(circulación típica de verano), como son las
tormentas de diseño.
Empleando el cuadro de contingencia y la
regla de probabilidad conjunta: P[AB] = P[A/B] *
P[B], se propusieron escenarios combinados de
precipitación con sudestada de modo que el
evento tuviera un intervalo de recurrencia
prefijado.
Se realizaron estudios hidráulicos para
determinar tanto las áreas inundadas por el río
Reconquista por crecidas pluviales de distintas
recurrencias como en caso de sudestada. Así
mismo, se realizaron estas determinaciones para
las distintas alternativas de obras consideradas que
generan una reducción de área inundada que le es
asignable. Para ello, se trabajó con modelos
matemáticos de simulación del comportamiento
del río tanto en régimen impermanente
(hidrodinámico) como permanente (curvas de
remanso).
El modelo hidrodinámico del río
Reconquista se calibró en el tramo comprendido
entre el pie de la presa Ingeniero Roggero y la
desembocadura en el río Luján incluyendo la
trifurcación: brazo río Tigre, brazo río
Reconquista y el Canal Aliviador.
Con el modelo hidrológico HYMO-10
se obtuvieron los hidrogramas de aporte en
distintas secciones del cauce principal, que fueron
datos de entrada del modelo hidrodinámico junto
con la geometría del cauce—con y sin obras de
control— y con la condición de borde en el río
Lujan correspondiente al escenario elegido de
precipitación con sudestada. Las distintas corridas
del modelo hidrodinámico dieron para distintas
progresivas del cauce principal las condiciones de
inundación que se observan en las Tablas 2 y 3.
Cuenca del río Matanza-Riachuelo
El sistema de los ríos Matanza-Riachuelo
produce en su valle inferior inundaciones
periódicas que causan grandes perjuicios a la
comunidad, llegando en ocasiones a convertirse en
verdaderos desastres que afectan poblaciones,
industrias y vastos sectores agropecuarios de los
partidos de Avellaneda, Lanús, Almirante Brown,
Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La
Matanza, Cañuelas, General Las Heras, Marcos
Paz y zonas ribereñas de la Capital Federal.
El área que drena a la altura de su
desembocadura en el río de la Plata es de
aproximadamente 2100 Km 2, siendo su Cuenca de
forma irregular con un ancho máximo de 40 Km y
una longitud medida a lo largo del cauce principal
de 70 Km.
La topografía de la región es sumamente
regular, con una morfología propia de los terrenos
sedimentarios, es decir de una pendiente bastante
marcada con ligeras ondulaciones y pendientes
reducidas estimadas en 0.35 m/Km. La cota
máxima y mínima son 38 m y 3 m,
respectivamente, en el sistema de referencia del
Instituto Geográfico Militar. El río Matanza
recibe unos 18 afluentes. Entre los principales, a
Tabla 2 * Cauce natural
Tr=50
Tr=25
Tr=10
Progresiva
Nivel
Qp
Nivel
Qp
Nivel
Qp
(km)
(m)
(m3/s)
(m)
(m3/s)
(m)
(m3/s)
51.40
14.94
120
14.69
98
14.24
45.40
14.26
295
14.00
255
13.56
40.41
12.63
360
12.37
310
12.06
35.41
9.94
580
10.04
361
9.69
26.80
8.30
608
7.43
545
7.44
23.25
5.87
597
5.77
537
5.65
18.91
5.41
708
5.30
661
4.96
14.35
4.84
588
4.62
543
4.35
12.39
4.15
574
3.97
526
3.74
3.40 (a)
0.50
276
0.50
250
0.50
2.21 (b)
0.50
64
0.50
58
0.50
0.00 (c)
0.50
237 97
0.50
220
0.50
(a) desembocadura del río Tigre; (b) desembocadura del río Reconquista; (c) desembocadura del Canal aliviador
94
200
244
290
460
455
547
477
459
214
50
195
Tabla 3 • Cauce modificado con las obras
Progresiva
(km)
49.16
45.16
40.16
34.16
31.41
28.80
23.88
18.90
17.16
14.35
12.39
7.16
TR = 50
Nivel
(m)
14.73
14.21
11.88
9.25
8.23
7.28
6.70
5.70
5.62
5.57
4.90
3.40
Qp
(m3/s)
120
154
393
474
649
850
843
1063
996
923
929
1028
Tr = 25
Nivel
Qp
(m)
(m3/s)
14.36
13.82
11.44
8.94
7.88
6.94
6.21
5.21
5.16
4.69
4.47
3.01
La topografía de la región es sumamente
regular, con una morfología propia de los terrenos
sedimentarios, es decir de una pendiente bastante
marcada con ligeras ondulaciones y pendientes
reducidas estimadas en 0.35 m/Km. La cota
máxima y mínima son 38 m y 3 m
respectivamente, en el sistema de referencia del
Instituto Geográfico Militar. El río Matanza
recibe unos 18 afluentes. Entre los principales, a
los arroyos Rodríguez o de Los Pozos, Chacón,
Morales, Cañuelas, de las Víboras y Aguirre. Los
accidentes topográficos más importantes los
constituyen los terraplenes ferroviarios y
carreteros que, dispuestos transversalmente a los
cursos de agua, ocasionan notables alteraciones al
funcionamiento de la cuenca en estado natural.
La cuenca presenta pequeños cuerpos de
agua estancos temporarios y no muy numerosos,
situados en las divisorias de aguas de las
subcuencas donde la red de drenaje es más pobre.
En algunos casos, su origen puede estar
relacionado con afloramientos de la napa freática
pero, en su mayoría, se trata de aguas residuales
almacenadas superficialmente, retenidas por la
menor permeabilidad del fondo de las
hondonadas como consecuencia de la deposición
de
sedimentos
más
finos.
En su desarrollo, el río mantiene una
orientación general de sudoeste a noreste y en sus
tramos medio e inferior divaga por numerosos
meandros. El cauce se encuentra “encajonado” lo
que evidencia una importante incisión vertical
(vinculado a un rápido descenso del nivel de base)
y una baja capacidad de migración de los
meandros con escasa erosión lateral actual.
El principal tributario en territorio de la
Ciudad de Buenos Aires es el arroyo Cildáñez, en
la zona de los barrios de Mataderos y Lugano; su
curso se encuentra rectificado y parcialmente
entubado.
El río Matanza, en su tramo inferior
(Riachuelo), poseía una alta sinuosidad, debida a
su muy baja pendiente y a la interacción con el río
de la Plata; luego este tramo fue rectificado. En
esta zona la planicie aluvial tiene un ancho de 6
Km y en ella habitan más de 500.000 personas,
incluyendo sectores de la Ciudad de Buenos Aires
y del Gran Buenos Aires.
En 1960, la Dirección de Hidráulica de la
Provincia de Buenos Aires decidió densificar las
redes hidrológicas de observación en la cuenca por
lo que instaló 8 pluviógrafos a cangilones y las tres
estaciones limnigráficas de la Tabla 4.
Tabla 4 • Estaciones limnigráficas
Sitio
Matanza, cruce Autopista Richieri
Matanza, a. Abajo arroyo Chacón
Matanza, a. Abajo arroyo El Piojo
1
98
131
337
412
564
744
736
917
887
819
823
913
Tr = 10
Nivel
Qp
(m)
(m3/s)
14.21
94
13.13
100
10.73
262
8.39
324
7.54
446
6.51
597
5.75
590
4.65
757
4.58
736
4.12
680
3.86
685
2.50
776
Área cuenca
1,860 Km2
945 Km2
290 Km2
Cota del 0 de la escala 2 Tipo de estación de aforo
98
anual,
2
en la estación
Cota1 El caudal medio Tipo
Autopista
Ricchieri, es de 7,02
m3Puente
/s, mientras que
1.43 m IGM
Desde
4.16 m máximo
IGM
y vagoneta
el caudal
registradoCable
ha sido
1325 m 3/s.
9.58 mEn
IGMla mencionada Cable
y vagoneta
estación
de aforo, las
aguas han variado entre 1,43 m y 6,16 m, valor
este que corresponde a una inundación importante
pero no extrema. Considerando las características
del curso, planicie aluvial y nivel de la terraza, esta
amplitud de las alturas hidrométricas significa el
anegamiento de extensas zonas.
En el estudio de la Dirección Provincial
de Hidráulica que dirigiera el Ing. Aníbal Barbero
en 1973 se presenta una serie de caudales
máximos anuales calculados u observados en la
sección autopista Ricchieri correspondientes al
período 1931-1968. El ajuste con una distribución
de Gumbel permitió estimar caudales y sus
intervalos de confianza (Tabla 5).
El modelo simula las componentes de la
evaporación,
detención
superficial,
flujo
superficial, almacenamiento en la zona radicular
del suelo y flujos subsuperficial y base. Fue
calibrado para la cuenca del arroyo Morales en La
Candelaria, para el río Matanza en Máximo Paz y
para la cuenca rural completa en la Autopista
Ricchieri con información de los años 1966, 1967
y 1968.
Las cuencas que drenaban a cada estación
de aforo fueron consideradas como una unidad
simple, mientras que la lluvia diaria areal media fue
calculada empleando polígonos de Thiessen:
El balance hídrico anual simulado para
toda la cuenca hasta Ezeiza, para el período 1966 a
1968, arrojó los siguientes resultados:
• Precipitación
1030 mm.
• Evapotranspiración
800 mm.
• Recarga del acuífero 100 mm.
• Escorrentía
130 mm.
Tabla 5 •
Tr (años)
2
5
10
25
50
100
1000
L68%
232
474
629
821
963
1049
1569
Qp
(m3/s)
274
548
730
959
1129
1298
1856
U68%
315
622
831
1097
1295
1492
2143
Cuenca del arroyo Sarandí
La cuenca natural del arroyo Sarandí se extiende
hasta las proximidades de la localidad de
Longchamps, donde nace el curso con el nombre
de arroyo de las Perdices. Está entubado desde
sus nacientes y en alrededor del 80% de su
recorrido.
El arroyo de Las Perdices cuenta con un
sistema de conductos rectangulares con 60 m3/s
de capacidad que permite transvasar hacia la
cuenca del arroyo Santo Domingo las crecidas de
baja recurrencia. En caso de grandes crecidas, la
condición topográfica determina que el
escurrimiento de los excedentes, que no pueden
ser conducidos por estos conductos de desagüe, se
orienten siguiendo el curso natural de las aguas
hacia el canal Sarandí.
En 1985, G. Devoto presentó al V
Congreso de la IWRA en Bruselas un modelo de
generación aleatoria de caudales extremos basado
en la teoría del HUI Geomorfoclimático de
Rodríguez Iturbe & Valdés, aplicado justamente a
la cuenca del río Matanza. La generación de 10
trazas de 40 valores cada una permitió obtener
caracterizaciones estadísticas de los picos de
crecida de esta cuenca, como se observa en la
Tabla 6.
El Plan de Gestión Ambiental y de
Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo,
elaborado
por
la
UTE:
ENGEVIXCOWIconsult-INCONAS en 1993, empleó el
modelo lluvia-escorrentía NAM, que es un
modelo conceptual a parámetros concentrados.
Tabla 6•
Tr
2
5
10
25
50
100
1000
I
235
520
708
946
1123
1299
1878
II
259
482
630
817
956
1093
1548
III
219
474
643
857
1015
1173
1692
IV
243
567
782
1054
1255
1455
2116
V
249
555
757
1013
1203
1392
2015
99
VI
289
654
895
1201
1427
1652
2395
VII
199
494
689
936
1119
1300
1901
VIII
236
485
649
858
1012
1165
1672
IX
225
506
692
927
1101
1274
1846
X
194
421
571
716
902
1042
1504
Luego de recibir como afluente al arroyo
Galíndez, hoy totalmente entubado, a la altura de
Lanús se convierte en el arroyo Sarandí. Desde su
cruce con las vías del Ferrocarril General Roca, en
la localidad de Sarandí, hasta su desembocadura en
el río de la Plata, el arroyo se encuentra rectificado
(Canal Sarandí).
Tabla 7 •
Tr (años)
2
5
10
25
50
Tabla 8 •
Tr (años)
2
5
10
25
50
Qp(m3/s)
24.9
36.4
45.6
64.8
77.7
Tp(hrs.)
12.22
11.83
11.64
12.61
13.00
Vol(Hm3)
1.57
2.42
3.07
4.19
5.23
Cuencas de Quilmes
Qp (m3/s)
84.3
133.7
167.0
211.3
247.0
Tp (hrs.)
14.03
13.03
12.69
14.06
15.36
Vol (Hm3)
6.82
11.09
14.49
19.30
23.37
El área total de la cuenca es de alrededor
de 35 Km2, que se desarrollan mayoritariamente
en el partido de Quilmes, aunque ocupa algo del
partido de Avellaneda. La parte sur muestra una
pendiente relativamente importante, de alrededor
de 5 m/Km, que disminuye notoriamente en la
parte norte, lo que origina la formación de
bañados.
Esta zona, comprendida entre las cuencas
de los arroyos Santo Domingo y Jiménez, no
presenta un drenaje bien definido en situaciones
normales. En la actualidad existen varios canales
artificiales que se reparten los drenajes del área.
Aquí el drenaje ha sido establecido
artificialmente, mediante la construcción de
entubamientos y canales.
Esta cuenca comprende una superficie de
80 Km 2, y se extiende sobre los partidos de
Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora y Almirante
Brown. La longitud de su cauce principal es de
aproximadamente 20 Km. La cota de la divisoria
de aguas, en las nacientes, es de alrededor de 25 m
IGM, llegando a cotas inferiores a 2 m IGM en el
extremo de aguas abajo. Su pendiente media es
algo mayor que 1 m/Km.
Cuenca del arroyo Santo Domingo
Tabla 9 • Sector Don Bosco
El arroyo Santo Domingo nace como
arroyo de las Piedras en una zona de los bañados,
en las proximidades de la localidad de Glew.
Luego de recibir como único afluente de
importancia al arroyo San Francisco, penetra en
una zona de bañados (cañada de Gaete), se bifurca
en un curso natural y otro artificial, entra
nuevamente en una zona de bañados (cerca de
Villa Gonnet), continuando luego hasta verter sus
aguas en el Santo Domingo, que está canalizado.
La superficie de la cuenca es de
aproximadamente 160 Km2, abarcando parte de
los partidos de Avellaneda, Quilmes, Florencio
Varela y Almirante Brown. La cota media en las
nacientes es de alrededor de 28 m IGM, y baja
hasta cotas algo mayores que 1 m IGM en su parte
inferior, sobre una extensión de aproximadamente
23 Km, resultando una pendiente media algo
superior a 1 m/Km.
Tal como se comentó anteriormente, en
condiciones normales el arroyo Las Perdices
(cuenca del A° Sarandí) está desviado, de modo
que su aporte también alimenta el canal Santo
Domingo.
Tr (años)
2
5
10
25
50
Qp(m3/s)
4.8
7.9
10.6
14.7
17.7
Tp(hrs.)
9.83
10.03
10.10
11.02
11.09
Vol(Hm3)
0.29
0.47
0.61
0.83
1.01
Los principales canales que atraviesan el
área de norte a sur son:
• Canal calles 14/16 (CEAMSE)
• Canal Lomas de Zamora (calles 32/34CEAMSE)
• Canal de Celulosa (al norte de la empresa
homónima)
• Canal IMPA (al norte de los Talleres de
Quilmes)
Tabla 10 • Sector Bernal
Tr (años)
2
5
10
25
50
100
Qp (m3/s)
9.5
14.6
18.6
24.4
29.2
Tp (hrs.)
9.94
9.80
9.90
9.66
9.66
Vol(Hm3)
0.47
0.72
0.91
1.18
1.41
Los rellenos del CEAMSE definen la
posibilidad actual de drenaje hacia el río de la
Plata. Sobre la base de los canales existentes, se
puede subdividir la cuenca de Quilmes en tres
sectores:
• Sector Don Bosco: comprende la zona
adyacente a la cuenca del arroyo Santo
Domingo. La región superior de este
sector es relativamente alta y está
urbanizada en los alrededores de las vías del
ferrocarril Roca. En la zona baja costera,
de
características
rurales,
pueden
identificarse cuatro desagües, consistentes
en zanjones que se inician aguas arriba de la
autopista, la cruzan por alcantarillas
rectangulares de 2 m de ancho por 1.20 m
de altura, y descargan al río.
• Sector Bernal: es la zona intermedia, tiene
características idénticas a la anterior y puede
ser identificado como la cuenca del canal
del IMPA. Este canal se inicia en la cuneta
de la autopista opuesta al río de la Plata y
descarga en éste en la zona costera norte de
la ciudad de Quilmes, mediante una
abertura practicada en el muro de
protección costero existente. La obra de
cruce de la autopista, compuesta por varias
celdas rectangulares, indica la existencia de
un proyecto futuro de drenaje que,
seguramente, se internará en la parte alta de
esta cuenca.
• Sector Quilmes: comprende, esencialmente, el
casco urbano de la ciudad de Quilmes y no
tiene un curso de desagüe definido hacia el
río. Esta cuenca es bastante alta en cota
topográfica y baja abruptamente hacia la
meseta costera donde se encuentra la zona
balnearia.
Quilmes, Berazategui y Florencio Varela. La cota
máxima en las nacientes es aproximadamente 20
m IGM. Su pendiente media es cercana a los 2
m/Km.
ESTUDIOS HIDROLÓGICOS DE LAS CRECIDAS EN EL
ÁREA METROPOLITANA. CUENCAS DE LA CAPITAL
FEDERAL
El drenaje rápido y efectivo de las aguas
pluviales de la Ciudad de Buenos Aires presenta
notorias dificultades. Desde el punto de vista
técnico, las mismas se deben principalmente a la
escasa pendiente superficial, a la gran extensión de
las cuencas involucradas y a la intensidad y
frecuencia de las tormentas convectivas.
Para dar una idea cuantitativa del orden
de magnitud del problema aquí planteado, basta
mencionar que el área total que drena hacia el este
por el río de la Plata y hacia el sur por el Riachuelo
alcanza a las 27.000 has.
El sistema de drenaje pluvial de la Ciudad
de Buenos Aires se encuentra dividido en dos
grandes áreas:
• radio antiguo
• radio nuevo
Tabla 11 • Sector Quilmes
Tr (años)
2
5
10
25
50
Qp(m3/s)
10.0
15.9
20.7
27.4
33.1
Tp(hrs.)
8.69
8.32
8.32
8.32
8.32
Vol(Hm3)
0.42
0.65
0.83
1.09
1.31
El primero constituye un sistema mixto
pluvial-cloacal que abarca unas 3.000 has. y cuya
construcción fue iniciada en 1873. En cambio en
el sector conocido como “radio nuevo”, el sistema
cloacal fue construido con anterioridad al de
drenaje pluvial, dejando una extensa y poblada
región de la ciudad expuesta a los efectos de la
inundación que acompañaban los desbordes de los
principales arroyos que la atravesaban
(Maldonado, Vega y Medrano).
Por este motivo, estos arroyos fueron
posteriormente entubados, complementando el
sistema de drenaje actual con una red de
conductor de orden menor.
Los primeros drenajes en la ciudad de
Buenos Aires fueron las calles profundizadas o
Cuenca del arroyo Jiménez
El arroyo Jim énez nace como un curso de
agua intermitente en la localidad de Bosques,
manteniendo esa condición durante gran parte de
su recorrido. En las cercanías de Villa Elisa recibe
por su izquierda un afluente que nace en las
proximidades de Florencio Varela. A la altura de
Ezpeleta, se bifurca en el cauce natural y el canal
aliviador.
La cuenca cubre una superficie de
alrededor de 80 Km2, sobre los partidos de
101
terceros, que funcionaban como canales de
drenaje superficial para la evacuación de las
crecidas.
Aun cuando sea ignorada en la actualidad,
la red de calles seguirá siendo un factor de
primordial importancia en el encauzamiento del
agua de lluvia a los sumideros y para la
conducción de los excedentes de escorrentía que
no son captados o conducidos por el sistema
pluvial subterráneo.
Consecuentemente, la
historia y la realidad indican que las calles forman
parte del sistema de drenaje pluvial y que esta
función debe ser reconocida en los proyectos de
hidrología urbana.
El primer proyecto de drenajes pluviales
en el “radio antiguo” de la ciudad de Buenos Aires
fue efectuado por el Ingeniero Bateman, entre
1873 y 1905. La intensidad de lluvia adoptada
para el proyecto fue de 38 mm/hora, sobre la base
de los registros efectuados por el señor D. M.
Eguía entre 1861 y 1870. Cabe destacar que entre
estas mediciones, se registraron intensidades de
53,5 mm/hora el 29/12/1867 y de 36,2 mm/hora
el 31/3/1870.
Cuenca del arroyo Maldonado
Ya se ha mencionado anteriormente que
el proyecto del entubamiento del arroyo
Maldonado fue realizado por OSN en 1936,
caracterizando a las precipitaciones intensas con
una función hiperbólica i*t= 1800. Se sabe
también que el cálculo hidrológico fue realizado
utilizando el Método Racional con un coeficiente
de escorrentía C=0.61.
Según el detalle que consta en el plano del
proyecto conforme a obra de esa época, estaban
previstas las capacidades de conducción para el
conducto que se indican en la Tabla 13.
De la misma surge que el caudal pico de
proyecto del entubamiento fue 255 m3/s. Debido
a un cálculo erróneo de la influencia de las
columnas incorporadas al proyecto de la obra, su
capacidad se redujo prácticamente a la mitad del
valor de proyecto. Por eso, es importante subrayar
que, sin dejar de reconocer la influencia que pudo
haber tenido la progresiva urbanización de la
cuenca, la obra construida en 1940 nunca cumplió
con la capacidad originalmente prevista. La gran
tormenta del 31 de mayo de 1985 puso sobre el
tapete esta falencia y a partir de entonces se
iniciaron una serie de estudios en el INCyTH, la
SRH y la MCBA.
Tabla 12 • Arroyo Jiménez
Tr (años)
2
5
10
25
50
Qp(m3/s)
50.4
82.8
108.4
146.3
178.3
Tp(hrs.)
11.75
11.44
11.23
11.13
11.02
Vol(Hm3)
2.78
4.47
5.80
7.74
9.39
Tabla 13 •
Desde
Gral. Paz
Segurola
Caracas
En la memoria del proyecto el Ing.
Bateman expresa al referirse a las lluvias de
Buenos Aires: “Lluvias en que caen 2 ó 3 pulgadas
de agua en pocas horas son comunes, como lo son
también aquéllas en las que la caída varía de una y
media pulgada a más de dos pulgadas en una
hora”.
El proyecto de entubamiento del arroyo
Maldonado fue realizado por Obras Sanitarias de
la Nación (OSN) en 1936 y utilizó como ecuación
de intensidad/duración la de i*t= 1800, en la que
la intensidad quedaba expresada en mm/hora y el
tiempo en minutos.
Este criterio fue utilizado por OSN entre
1907 y 1936/40 y en esa época no se le asignó
recurrencia. A la luz de las curvas IntensidadDuración-Frecuencia (IDF) actuales, dicha
expresión arroja valores un poco inferiores a los
de 2 años de recurrencia.
Donato
Álvarez
Triunvirato
Jofré
Santa Fe
Libertador
FC Mitre
Hasta
Segurola
Caracas
Donato
Álvarez
Triunvirato
Q (m3/s)
166
166
190
Jofré
Santa Fe
Libertador
FC Mitre
Avda.
Costanera
230
230
235
255
255
208
La cuenca del arroyo Maldonado tiene un
área de 9600 has. de las cuales 4600 corresponden
a la Provincia de Buenos Aires, mientras que las
5000 restantes pertenecen a la Capital Federal.
Unas 805 has. de la cuenca de la Provincia
han sido transvasadas a la cuenca del arroyo
Morón, tributario del río Reconquista por margen
derecha. Las 3795 has. restantes que desde la
102
Provincia siguen aportando al arroyo Maldonado,
drenan a la altura de la Avda. General Paz a través
de tres conductos “modelo” con una capacidad
total de 100 m3/s.
El terraplén de la Avenida General Paz
actúa como dique de contención a las aguas
superficiales provenientes de la Provincia,
mientras que las obras de pilotaje del distribuidor
de la autopista de la Avenida Gaona al intersectar
la conducción han reducido la sección de
escurrimiento.
El conducto del arroyo Maldonado en
Capital Federal nace con una capacidad de 54
m3/s muy inferior a la supuesta en el proyecto.
Ello se debe a las pérdidas de carga localizada por
las columnas dispuestas en tresbolillo, en una
flagrante contraposición con cualquier diseño
hidráulico que se precie de razonable.
Las aguas provenientes desde la
Provincia, más turbias que las generadas en la
Capital Federal dada la mayor impermeabilidad de
la cuenca depositan al ingresar sus sedimentos, lo
cual reduce aún más la sección de escurrimiento
que de por sí ya está bastante estrechada y es causa
de inundaciones frecuentes.
El derivador hacia el arroyo Cildáñez nace
por margen derecha unos 2000 metros aguas abajo
del cruce con la Avenida General Paz, con una
capacidad de 90 m3/s, que es superior a la del
conducto principal. Este hecho y lo expresado
anteriormente sobre la sección de ingreso a la
Capital Federal permite poder tratar en forma
separada la cuenca de aguas arriba de la sección
citada de la de aguas abajo. Hecha esta salvedad,
la cuenca que importa a los fines de la estimación
de los caudales de crecida del arroyo Maldonado
en su sección de cruce con la Avda. Santa Fe
(conocida como Pacífico), tiene los parámetros
físicos siguientes:
• Área: 4.254 hectáreas
• Área impermeable: 3.607 hectáreas
• Grado de impermeabilización: 87%
• Longitud del cauce principal: 11.270
metros
• Pendiente media: 1,52 m/Km
La cuenca fue modelada como un sistema
a parámetros concentrados, admitiendo que se
podía suponer representada como un único
embalse lineal. Tal hipótesis conduce a un
hidrograma unitario instantáneo exponencial que
queda definido por el coeficiente de
almacenamiento K, cuya interpretación estadística
se corresponde con el tiempo de permanencia
promedio en la cuenca de una gota elegida al azar.
El coeficiente K fue estimado empleando
la expresión semiteórica de Pedersen, basada en la
teoría de la onda cinemática aplicada sobre una
superficie plana inclinada. La mencionada teoría
muestra que K resulta ser función de algunos
perímetros físicos de la cuenca y de la intensidad
de la precipitación, lo que conduce a que la
función de transferencia así calculada sea
pseudolineal, lo cual es destacable desde el punto
de vista teórico. Los hietogramas de diseño
fueron los de Chicago para una duración de tres
horas, un paso de tiempo de 5 minutos y el pico
ubicado según una relación tp/tb=0.35. La
precipitación efectiva fue calculada empleando el
método del Soil Conservation Service con la
modificación de reducir la interceptación inicial al
10% de la infiltración potencial dada la
característica de cuenca urbana. El suelo se
consideró tipo C con un CN=71 y teniendo en
consideración que el grado de impermeabilización
es del 87%, el CN corregido resultó ser 95. Las
convoluciones de los hietogramas de precipitación
efectiva con los correspondientes hidrogramas
unitarios instantáneos calculadas con el modelo
URBIS arrojaron los resultados que indica la Tabla
14.
Tabla 14 •
T [años]
2
Qp [m3/s]
123
Tp [min]
110
5
10
193
246
105
100
20
290
100
Cuenca del arroyo Vega
Se encuentra comprendida íntegramente
dentro de los límites de la Capital Federal y sus
aguas desembocan en el río de la Plata. Está
limitada al norte por la Cuenca del arroyo
Medrano y al sur por la Cuenca del arroyo
Maldonado. La cuenca tiene un grado de
urbanización elevado en toda su extensión.
Presenta escasos espacios verdes, hecho este que
es más notorio en las proximidades de las calles
colectora principal y secundarias. La superficie
total de la cuenca de aporte hasta la
desembocadura es de 1,700 has. El conducto
principal tiene un recorrido aproximado de unos
103
10 Km, desde su nacimiento en la intersección de
las calles Mariscal López y Concordia, hasta la
desembocadura en el río de la Plata. La descarga
del colector se produce con un canal entubado de
sección transversal rectangular de 24 m por 5 m.
Si bien presenta importantes pendientes
longitudinales, en su desembocadura la capacidad
de descarga está fuertemente influenciada por los
niveles del río de la Plata.
Para la cota de diseño seleccionada (13,08
m OSN), se produce una curva de remanso que
para la crecida de diseño se propaga hasta 2,7 Km
aguas arriba de la desembocadura del conducto.
El colector resulta insuficiente para
descargar los excesos hídricos de origen pluvial
que ocurren en la cuenca con eventos
importantes, generándose anegamientos e
inundaciones en varios tramos del mismo, por
ejemplo el que va de Ballivan y Bárcena hasta
Echeverría y Holmberg.
La deficiencia del colector principal
existente al drenar los excedentes hídricos de
origen pluvial, se debe fundamentalmente a
aspectos de tipo geométricos (relación de
pendiente y dimensiones actuales). También se
observan deficiencias de conducción en algunos
colectores secundarios de la red existente.
Desde el punto de vista planialtimétrico la
cuenca presenta algunas zonas bajas y aplanadas,
especialmente en la parte media y baja, aunque
existen otros puntos con pendientes transversales
en dirección al colector principal. Esta última
característica hace que existan zonas muy críticas
que son afectadas profundamente por
inundaciones periódicas de origen pluvial. La
zona más crítica abarca una franja que se extiende
desde la desembocadura hasta la intersección de
las calles Echeverría y Zapiola con un ancho de
840 m tomando como eje la calle Blanco
Encalada. Existen antecedentes de arrastres de
automóviles y otros elementos presentes en las
calles durante las crecidas del arroyo y es conocido
el hecho de que los vecinos utilizan compuertas de
madera para evitar que las aguas penetren en sus
domicilios. En este sector existen (según se ha
observado en episodios recientes) algunos puntos
críticos como por ejemplo las intersecciones de la
calle Blanco Encalada con Avda. Cabildo, con
Crámer y con Vidal.
La cuenca tiene una zona sobreelevada
denominada Barrancas de Belgrano. Hacia aguas
abajo de la misma se desarrolla una zona aplanada
y baja, muy urbanizada, fuertemente afectada por
los efectos de las sudestadas importantes.
También se ha comprobado la notoria
insuficiencia del sistema de captación (bocas de
tormenta) y colectores secundarios.
El INCyTH en 1996 implementó un
modelo de simulación de drenajes pluviales
utilizando el paquete de software MOUSE—
Modelling Urban Sewer System—desarrollado por el
DHI, que ha sido utilizado como herramienta de
diseño de obras de drenaje en ciudades como
París, Barcelona, Los Ángeles, Praga, Sydney, etc.
La cuenca del arroyo Vega es una cuenca
urbana con un importante desarrollo de las redes
de drenaje, conductor, derivadores, bocas de
tormenta, etc., donde las capacidades de captación
y conducción y las orientaciones de flujo están
perfectamente determinadas por estas obras,
siempre y cuando no se excedan las citadas
capacidades de conducción.
Las redes de cálculo están identificadas
por ramales y nodos. El modelo asigna a cada
nodo un área de aporte y realiza el cálculo de la
red en régimen impermanente mediante la
resolución de las ecuaciones diferenciales
completas de Saint Venant y determina a lo largo
del tiempo los niveles piezométricos en todos los
nodos de la red. De este modo es posible
determinar si los conductores están funcionando a
superficie libre (modo normal de diseño de redes
de desagües pluviales) o se ha superado la
capacidad de conducción a pelo libre y los
colectores han entrado en carga.
En el modelo se implementó una segunda
red en paralelo para simular el escurrimiento que
se produce por las calles. El sistema mayor
constituido por las calles y el sistema menor
constituido por los conductores tienen nodos de
interconexión
donde
se
producen
las
transferencias de caudales en uno y otro sentido.
La conexión entre ambos sistemas queda
representada por un vertedero que vincula los
nodos de ambos sistemas. La cota de la cresta del
vertedero coincide con la del terreno natural y la
longitud de la cresta con el número de bocas de
tormenta en el área de la subcuenca representada
por el nodo.
Los hidrogramas producidos por cada
una de las subcuencas en la que se dividió el área
de estudio se obtuvieron mediante la
transformación lluvia-caudal efectuada por el
subprograma NAM del software MOUSE, las que
104
quedan caracterizadas por su área de aporte, la
forma, la longitud media, el tiempo de
concentración y el grado de impermeabilidad.
Se presenta en la sección de salida de la
cuenca los resultados obtenidos por los modelos
que se observan en la Tabla 15.
Cuenca del arroyo Medrano
La cuenca de este arroyo de 4000 has. se
extiende sobre una amplia zona del noroeste de la
Capital Federal y los partidos vecinos de Vicente
López, San Martín y 3 de Febrero, donde los
excesos pluviales y algunas descargas industriales
de la periferia de la Capital Federal son evacuados
hacia el río de la Plata por un sistema de desagües
muy importante y complejo.
El cauce principal del arroyo Medrano
(entubado en la mayoría de su recorrido) nace en
el partido de 3 de Febrero (en las proximidades de
la Estación Caseros del F.C. General San Martín)
para recorrer más de 12 Km hasta su
desembocadura en el río de la Plata. El ingreso
del cauce principal a la Capital Federal se realiza
en el cruce con la Avenida General Paz a la altura
del Parque C. Saavedra, en el sector noroeste de la
ciudad a través de un conducto “Modelo 19” con
una capacidad de 50 m 3/s. Es exactamente en ese
cruce donde se producen frecuentes inundaciones,
que llegan a veces a interrumpir el tránsito. La
situación se agrava hacia aguas abajo, donde el
sistema recibe múltiples ramales que comprometen la capacidad de evacuación del conducto.
Uno de los ramales que genera más inconvenientes, es el que conduce las aguas de una
subcuenca del municipio de Vicente López (de
aproximadamente 850 ha.) hacia la Capital Federal
a través de un conducto “Modelo 12” que va por
la calle Holmberg que además colecta efluentes
industriales de la Aceitera Ybarra y varias
metalúrgicas.
Por estos motivos es que el “Diseño
preliminar de la red de desagües en Avda. General
Paz y Acceso Norte”, correspondiente al
Anteproyecto Técnico Definitivo de la red de
accesos a la Ciudad de Buenos Aires, sugiere para
el sector dos obras principales: el Aliviador Villa
Martelli y el Aliviador Holmberg.
El primero de ellos cumple con el
objetivo de reducir los inconvenientes detectados
en el cruce del conducto principal del arroyo
Medrano con la Avda. General Paz, derivando una
parte de los excedentes pluviales generados en la
zona límite entre los municipios de San Martín y
Vicente López.
El segundo aliviador desvía las aguas
provenientes del Acceso Norte y de la cuenca
restante que se extiende en el partido de Vicente
López, evitando el ingreso de aportes al sistema de
desagües de la Capital Federal y buscando en
cambio su descarga directa en el río de la Plata.
Se ha utilizado el método racional para la
verificación del sistema existente y dimensionamiento de los aliviadores.
TORMENTAS REGIONALES
Las tormentas capaces de producir
inundaciones han sido analizadas, desde el punto
de vista meteorológico, en otro capítulo. En las
siguientes secciones se presentan análisis
estadísticos de precipitaciones en el Área
Metropolitana de Buenos Aires.
Análisis estadístico de precipitaciones intensas
Las tormentas intensas corresponden
desde un punto de vista estadístico a la población
de máximas precipitaciones anuales, fenómeno
que tiene su génesis en sistemas convectivos de
verano.
Debido a la relativa homogeneidad
espacial desde el punto de vista estadístico del
campo medio de precipitaciones se considera que
las curvas Intensidad-Duración-Frecuencia (IDF)
calculadas a partir de los registros de la estación
Villa Ortúzar del Servicio Meteorológico Nacional
son válidas para toda el área del presente estudio.
Tabla 15 •
Tr (Años)
10
20
Qp (m3/s)
91
95
MOUSE
Tp (min)
75
80
Vol (Hm3)
.801
.902
105
Qp (m3/s)
118.6
137
ARHYMO
Tp (min)
100
105
Vol (Hm3)
.810
.880
Tabla 16
Tr
5m
2
116.4
5
141.6
10
158.4
25
180.0
50
195.6
100
211.2
15m
79.2
101.6
116.4
135.2
148.8
162.8
30m
54.8
70.8
81.2
94.6
104.4
114.2
1h
34.5
45.7
53.7
64.6
73.4
82.5
3h
16.6
21.7
25.3 Para
30.2 de
urbanos
33.9
utilización
del
37.8
6h
12h
24h
10.3
6.1
3.3
13.3
8.1
4.4
15.4
9.5
5.2
el
dimensionamiento
de drenajes
18.1
11.3
6.3 acepta la
cuencas
pequeñas
se
20.1
12.7
7.2
Hietograma
de Chicago
para definir
22.2
14.1
8.2
la distribución temporal de la tormenta de diseño.
Tabla 17 •
Con cada una de las muestras de
precipitaciones extremas correspondientes a cada
una de las duraciones de precipitación, se
efectuaron ajustes con cinco funciones de
distribución de probabilidades de uso habitual en
Hidrología: LogNormal a dos parámetros,
Gumbel, Pearson III, General de Valores
Extremos y LogPearson III. La bondad de ajuste
fue analizada en cada caso mediante dos pruebas:
Chi-Cuadrado y Kolmogorov-Smirnov. Como
resultado de su aplicación la distribución de
Gumbel resultó la de mejor ajuste a
precipitaciones con duración menor o igual a 30
minutos, mientras que para la caracterización
probabilística de tormentas entre 1 y 24 horas de
duración, se optó por el Modelo General de
Valores Extremos.
Empleando estas dos
funciones de distribución se obtuvieron las
cantidades de precipitación correspondientes a
diferentes duraciones y períodos de recurrencia
comprendidos entre 2 y 100 años.
Sobre la base de estos valores se
calcularon las intensidades medias en [mm/hora]
que se indican en la Tabla 16.
Empleando técnicas de optimización no
lineal se ajustaron expresiones analíticas a los
valores de la tabla anterior para cada uno de los
intervalos de recurrencia considerados. Para las
curvas I-D-F empleando funciones del tipo i = a/
[t+b] b , en las que la intensidad i queda expresada
en [mm/hora] y la duración t en [minutos]
mientras que a, b y c son los parámetros que como
resultado del ajuste tiene los valores de la Tabla
17.
La caracterización estadística de las
tormentas que pueden ocurrir en ocasión de una
sudestada fue estudiada por Daffinoti del Consejo
Federal de Inversiones en el Estudio de precipitaciones
intensas y su relación con crecidas de la cuenca del río de la
Matanza, (Dafinotti, 1991).
Tr
a
B
2
981
10.68
5
1343
12.75
10
1600
14.26
25
1952
15.81
50
2259
17.36
100
2302
16.52
1
Coeficiente de Correlación
c
0.777
0.782
0.783
0.786
0.790
0.775
Corr1
0.99965
0.99975
0.99977
0.99984
0.99977
0.99974
La expresión analítica de estos
hietogramas queda expresada en función de los
parámetros a, b y c estimados para la familia de
curvas IDF, lo que posibilita la definición de este
tipo de hietogramas para cualquier subcuenca de la
región que se deseara estudiar.
Precipitaciones asociadas a sudestadas
En dicho estudio se analizaron las
frecuencias de precipitaciones en el pluviógrafo
del SMN del Observatorio Central instalado en
Villa Ortúzar, asignándole a estos datos la
representatividad de las tormentas que ocurren en
las zonas urbanas de la cuenca baja del río de la
Matanza, con simultaneidad de ocurrencia de
alturas significativas en la escala hidrométrica del
semáforo del Riachuelo.
Vale acotar que este estudio encarado por
el CFI se contrapone, desde el punto de vista
metodológico, a otros anteriores, en particular al
Estudio de la Regulación de la Cuenca de la Matanza, 1a
etapa, E.I.H. S.A., C.EOPYD S.A., Cy C.S.R.L. en
el que asignaban valores de 50 años de recurrencia
empleando funciones de distribución bivariadas.
Daffinoti analizó la cantidad de casos en
los que se cumplía la condición simultánea de que
el río de la Plata superara una cota de referencia
preestablecida y que se hubiera registrado una
precipitación de cierta envergadura.
106
Considerando a 2,00 m como cota de
referencia, se obtiene que cumplen esta condición
84 casos observados durante el período en el que
se cuenta con observación simultánea de los dos
fenómenos, de 1945 a 1983. Esto significa que en
promedio se observaron alrededor de 2,15 eventos
por año.
Dicho período fue seleccionado porque
era el único durante el cual se disponían de
registros de alturas horarias en la Boca del
Riachuelo y precipitaciones observadas en el
pluviógrafo de Villa Ortúzar analizadas con paso
de tiempo de 5 minutos.
Las precipitaciones seleccionadas tienen
como principal condicionante el de ocurrir con
simultaneidad a la ocurrencia de alturas superiores
a las cotas establecidas como referencia; la
simultaneidad está dada porque debían ser
coincidentes o previas en intervalos de tiempo de
6 ó 12 horas, entendiéndose como previas el
intervalo de tiempo que va entre la hora de
finalización de la tormenta y la hora en que se
leían alturas superiores a las cotas de referencia.
De esta manera, una vez seleccionados los
eventos, se hizo el procesamiento estadístico de
las precipitaciones correspondientes a todos ellos.
En principio se tomaron las precipitaciones totales
como un indicador del valor total que se podía
esperar para las distintas recurrencias,
posteriormente con el objetivo de confeccionar
tormentas de proyecto para distintas recurrencias
se consideraron las precipitaciones para intervalos
de 5 en 5 minutos hasta los 180 minutos. A estas
precipitaciones, agrupadas en sus respectivos
intervalos, se les ajustaron distintas funciones de
distribución (Gumbel, Frechet, Normal y
LogNormal sobre las series originales y sobre sus
transformaciones de variable con raíz cuadrada y
raíz cúbica).
Considerando que no se estaban
utilizando valores únicos anuales y que el objetivo
final del estudio estaba orientado a estimar
tiempos de recurrencia, se empleó el método de
Langbein para el procesamiento de series de
duración parcial. Vale acotar que el método
indicado da valores muy cercanos a los
correspondientes al tratamiento de las series
anuales cuando se trata de tiempos de retorno
altos, pero para recurrencias bajas (2 a 5 años) las
series parciales dan mayores valores. De todos
modos, el uso de series parciales exige asegurarse
la independencia entre los datos de la serie.
La bondad de los ajustes obtenidos con
cada una de las funciones de distribución se
determina con las pruebas Chi-Cuadrado y
Kolmogorov-Smirnov.
Como el objetivo del estudio del Lic.
Daffinoti era el diseño de tormentas de proyecto
se seleccionó como función de distribución
aquella que mejor ajustaba para todas las
duraciones de tormenta en general lo que no
necesariamente era la de mejor ajuste en forma
individual. Finalmente adoptó a la Gumbel
aplicada sobre la transformación de raíces
cuadradas de los datos como la función de
distribución adecuada para la caracterización
probabilística de las precipitaciones. A partir de
los datos presentados por el Lic. Daffinoti para
duraciones entre 5 y 180 minutos y recurrencias de
2, 5, 10, 20 y 50 años surgidos del análisis
estadístico, obtuvo las expresiones analíticas de las
curvas Intensidad-Duración-Frecuencia mediante
ajuste a funciones hiperbólicas del tipo i[mm/hrJ =
a/ (t + b)c; t [minutos].
La estimación de los parámetros a, b y c
se realizó empleando técnicas de optimización no
lineal.
La Tabla 18 resume, para los intervalos de
recurrencia indicados anteriormente, los resultados
obtenidos.
Tabla 18 •
Tr
2
5
10
25
50
107
1
a
b
263.8
4.50
426.5
5.31
594.8
6.02
745.5
6.00
978.0
6.08
Correlación
c
.659
.672
.685
.685
.685
Corr1
0.99994
0.99992
0.99987
0.99987
0.9998
.
Las inundaciones en el AMBA:
Análisis ecológico
NORA PRUDKIN Y DIANA ELBA DE PIETRI
Al menos una vez por año, algún sector
de la denominada Área Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA) sufre una inundación. Registros
oficiales permiten afirmar que este fenómeno
representa el 90% de los eventos catastróficos que
se registran en ese territorio (Dirección Nacional
de Estudios y Previsiones para Emergencias
Habitacionales, 1991). Este porcentaje muestra el
efecto decisivo que tienen ]as inundaciones sobre
esta importante área urbana.
Las inundaciones han sido estudiadas
desde diversos puntos de vista y con variados
objetivos. Hay una masa de información
sustantiva que al integrarse permitirá conocer con
claridad el estado de situación así como evaluar
tendencias y definir alternativas de acción.
Este trabajo analiza las inundaciones
desde la perspectiva ecológica, es decir, considera
al AMBA como un sistema en el cual las
inundaciones son interpretadas como la resultante
de la interacción de variables naturales y
antrópicas. En el desarrollo del trabajo se indaga
sobre la estructura y funcionamiento originales de
las cuencas, a fin de detectar las modificaciones
urbanas que resultan relevantes para el fenómeno
analizado. El trabajo sistematiza e integra la
información disponible, utiliza fuentes secundarias
y resultados provenientes de proyectos de
investigación finalizados o en curso, realizados por
las autoras. Su objetivo especifico es identificar y
analizar las relaciones más significativas que
existen dentro del sistema, de manera de
contribuir a la definición de líneas de gestión
integral.
Las inundaciones reconocen dos
detonantes de origen natural: lluvias torrenciales
(que colman la capacidad instalada de los desagües
pluviales y provocan anegamientos y desbordes
interiores de los arroyos) y el efecto de las
sudestadas (que elevan el nivel del río de la Plata
generando flujos en contracorriente que forman
una especie de tapón hidráulico, inhibiendo las
descargas que terminan derramando en la
superficie).
Estas condiciones, que pueden
presentarse en forma independiente o ser
concurrentes, son el punto de partida para una
serie de sucesos encadenados, donde los factores
de control están íntimamente asociados a la
topografía del área y a las formas en que se ha
desarrollado la urbanización del territorio.
En el AMBA el sistema de drenaje está
organizado a través de varias cuencas que tienen el
mismo colector final, el río de la Plata. En
función de las diferentes jurisdicciones que
atraviesan, se pueden distinguir tres conjuntos de
cuencas. El primero tiene sus nacientes y
desarrolla su red en el territorio provincial,
constituyendo zonas de afluencia directa al río de
la Plata: cuenca del río Lujan y Reconquista, en la
zona norte, y la cuenca del río Matanzas, en el sur.
Otro conjunto desarrolla sus altas cuencas y parte
de sus tramos medios en la provincia,
completando la red sobre la ciudad de Buenos
Aires; estas cuencas son las del arroyo Maldonado,
Medrano y Matanza. El último grupo capta y
desarrolla su red completa dentro de la ciudad de
Buenos Aires y está integrado por las cuencas de
los arroyos Vega, White, Ugarteche y Terceros.
Las diferencias jurisdiccionales que aquí
se señalan no han resultado neutras con relación a
las inundaciones. Se sabe que, a la hora de
manejar las cuencas, cada jurisdicción ha tomado
decisiones en forma independiente e inconexa,
sectorizando y desarticulando el carácter continuo
que tiene una cuenca.
En este trabajo se realiza un recorte
específico de la problemática focalizando el
análisis sobre las inundaciones que ocurren en la
ciudad de Buenos Aires como parte del AMBA.
Para ello se consideran las cuencas que, teniendo
su origen en la provincia, tributan sobre la ciudad,
es decir, las cuencas de los arroyos Medrano,
Maldonado y Matanza en el sector
correspondiente al Riachuelo, así como el
conjunto de las cuencas locales correspondientes a
los arroyos Vega, Ugarteche y Terceros.
108
El territorio suma alrededor de 28.600
hectáreas y forma parte de la llanura pampeana
sobre el estuario del río de la Plata a 34° de latitud
sur y 58° de longitud oeste.
funcional a cualquier escala de análisis
ecosistémica. En los sistemas urbanos, el ciclo del
agua experimenta un grado de modificación
importante, pues a la interferencia del flujo natural
se adiciona un sistema creado por el hombre
representado por la red de provisión de agua, y la
correspondiente a la eliminación de efluentes
urbanos y desagües pluviales.
Si el conjunto de procesos que
acompañan la urbanización desarticula el ciclo y
no se efectúan las compensaciones necesarias, se
pueden generar impactos negativos considerables
de difícil mitigación; las inundaciones en las
tramas urbanas se presentan con frecuencia como
ejemplos concretos de los impactos mencionados.
Lo que a primera vista suele ser
considerado un desastre de origen natural no es
sino el resultado de la operación de un ciclo que,
al estar muy modificado en su dinámica por
efectos de la urbanización, tiene como expresión
final la inundación. En realidad no es el efecto de
la urbanización per se lo que provoca estos
fenómenos un tanto inesperados para el
administrador y el habitante urbano, sino el
proceso integral de ocupación del espacio. La
localización y ejes de crecimiento de la ciudad, la
densificación de la trama, el grado de desarrollo y
el estado de mantenimiento que presenta la
infraestructura de desagües pluviales son aspectos
que requieren ajustarse en función de las
características ambientales propias de cada ciudad.
El análisis detallado de los diagramas que
representan el flujo del agua en un sistema natural
o preurbano y en uno urbano permite apreciar
cuáles son los circuitos que se anulan o reducen,
los que se potencian, los factores que se modifican
y en definitiva cómo opera este ciclo en uno y otro
caso.
Un sitio urbano consiste en una serie de
combinaciones de superficies impermeables, suelo
desnudo y de vegetación. Este patrón espacial
genera alta heterogeneidad que introduce
modificaciones en las respuestas del ciclo del agua.
En un sistema natural, el agua caída por
precipitación puede seguir una serie de caminos
alternativos y/o complementarios.
Parte es
interceptada por la vegetación y retorna a la
atmósfera por evaporación (cuando la humedad
relativa es baja). La parte que llega al suelo puede
hacerlo en forma directa o con cierto retardo a
través del flujo caulinar de los árboles y por goteo
EL CICLO HIDROLÓGICO EN AMBIENTES URBANO
El desarrollo de la ciudad implica la
transformación de un sistema en estado natural o
preurbano a un estado urbano a través de diversas
operaciones de artificialización del ambiente. Este
proceso conlleva cambios de diversa magnitud e
intensidad en factores preexistentes como la
topografía, la traza y dinámica de la red de drenaje
natural, las características edáficas o el perfil del
suelo y los componentes subsuperficiales y
subterráneos, como las napas o el basamento
geológico, y la estructura y dinámica de la biota
local. Si estas condiciones estructurales, así como
los aspectos funcionales asociados, no son
reconocidos previamente, se pueden generar en el
sistema urbano desajustes que potencien
problemas ambientales. Las inundaciones urbanas
son un ejemplo de procesos que reconocen esta
génesis.
En las inundaciones que ocurren dentro
de la trama urbana, los factores claves son aquellos
que regulan las condiciones hidrológicas en el
ámbito de cada cuenca y que dependen de las
características ambientales de cada sitio particular
y de las operaciones de transformación que se han
llevado a cabo con la urbanización. Desde esta
aproximación, la comprensión de las inundaciones
en términos ecológicos utiliza como eje
conceptual el ciclo hidrológico.
En la gestión urbana un hecho que pasa
frecuentemente desapercibido es que los procesos
ecológicos no se extinguen ni se desplazan fuera
de la ciudad: se expresan en forma distinta al
modelo natural. En función de ello resulta
imprescindible considerarlos y darles curso a
través de intervenciones que vayan compensado
los cambios efectuados. La experiencia muestra
que la independencia de la ciudad del marco
natural donde se localiza es relativa; aunque la
artificialización alcance niveles muy altos, la
impronta ambiental estará siempre presente
condicionando el desarrollo urbano.
El ciclo del agua es un proceso clave en el
funcionamiento de cualquier ecosistema. Junto
con el flujo de la energía y los ciclos de los
componentes biogeoquímicos constituye la base
109
de copas. Todos estos procesos pueden ser
concomitantes.
En un segundo momento del ciclo, tanto
el agua transitoriamente retenida en la vegetación
como la de llegada directa al suelo sufre una
partición; una proporción se infiltra y entonces
puede seguir distintas rutas (ser absorbida por la
vegetación, retenida por capilaridad por el propio
suelo o drenar en profundidad llegando a la napa);
el remanente que queda en superficie corre a favor
de la pendiente hasta que es recogida por líneas de
drenaje naturales o artificiales. El caudal de agua
que llega a estos canales depende, además de los
factores enunciados, del grado de saturación en
que se encuentra la superficie receptora. La
expresión numérica de tales efectos es lo que se
denomina coeficiente de escurrimiento o de
escorrentía. Este coeficiente depende de las
condiciones climáticas y de ciertos atributos de la
superficie receptora (la naturaleza, estado y
pendiente).
El agua absorbida por la vegetación se
integra, en una cierta proporción, como parte de la
estructura vegetal, y la mayor parte es transpirada
a través de las hojas. En términos del balance
hídrico instantáneo hay retención de agua y
devolución a la atmósfera.
La interpretación de ambos gráficos
permite avanzar una primera serie de
observaciones: las etapas del circuito que se
modifican en forma sustantiva son las que están
asociadas a la vegetación y al suelo. El reintegro
del agua a la atmósfera a través del proceso de
evapotranspiración pareciera ser un factor que
sufre variaciones de peso por efecto de la
urbanización, y está en estrecha correlación con la
proporción de cobertura vegetal que es eliminada
y reemplazada por superficies construidas.
En los sistemas poco antropizados una
importante cantidad de agua se reintegra en forma
continua a la atmósfera en función del proceso de
evaporación directa de la superficie del suelo,
cuerpos de agua y la transpiración de la
vegetación.
La evapotranspiración puede
considerarse un fenómeno inverso a las
precipitaciones en la medida en que es una
devolución de vapor de agua a la atmósfera. A
diferencia de las lluvias que se miden en forma
directa, medir la evapotranspiración presenta
dificultades de orden instrumental y es difícil su
determinación experimental. Por esa razón se
tiende a trabajar con la evapotranspiracion
potencial que se calcula en forma indirecta. La
misma toma en cuenta la cantidad de agua que
transpirarían las plantas y que se evaporaría de la
superficie del suelo si este mantuviera en forma
constante un contenido optimo de humedad.
Este perímetro que evalúa la posibilidad de
pérdida máxima de agua resulta un criterio
adecuado para estimar el balance neto de agua en
un sistema.
El análisis de la evapotranspiración en los
sistemas urbanos todavía ofrece un amplio margen
de investigación. Hay avances en el estudio de las
vinculaciones con la vegetación pero la ecuación
de la evapotranspiración también incluye la
evaporación de las superficies construidas y
cuerpos de agua sobre las cuales hay escasos datos
experimentales; por último, hay un sumando que
también agrega al retorno de agua a la atmósfera y
es la emisión de vapor de agua proveniente de la
actividad humana, que se adiciona al sistema a
través de un circuito extra de agua: la red artificial
de provisión de agua de la ciudad. Este caudal,
diferente a la entrada de origen pluvial, si es
medido en tiempos cortos, puede provenir de
fuentes superficiales o subterráneas adyacentes o
distantes; en particular si se trata de flujos
alóctonos, se introduce una mayor complejidad en
el cálculo del parámetro en cuestión.
El siguiente eslabón del ciclo, el vinculado
al par suelo-vegetación en tanto sustrato físico, es
el que cuenta con mayor volumen de información,
entre otras razones porque los estudios técnicos
sobre retención, acumulación e infiltración del
agua de lluvia son la base de los programas de
desarrollo de infraestructura pluvial urbana.
El aspecto crucial en esta parte del ciclo
es el grado de impermeabilización que provoca la
urbanización en tanto reduce la infiltración directa
y, como se analizó en el punto anterior, también
tiende a reducir la evapotranspiración y la
retención temporal de agua en la medida en que la
cobertura vegetal es reemplazada. Esta reducción
implica un aumento del escurrimiento superficial
en términos tanto de caudal como de velocidad de
escorrentía. Como consecuencia de la restricción
de los mecanismos de disipación del agua, el
sistema tiende a concentrarla en superficie y se
retardan los tiempos de eliminación del excedente
pluvial.
En el análisis de los efectos de la
impermeabilización hay que tener en cuenta dos
aspectos que funcionan en forma complementaria:
110
por un lado la proporción de suelo cubierto y por
otro el tipo de cobertura. Los empedrados o
asfaltos porosos tienen capacidad de infiltrar, en
tanto hay sectores donde el suelo, aún el no
pavimentado, puede presentar tales niveles de
compactación que funcionan de hecho como
superficies impermeables. Por ello el valor
numérico de la escorrentía, además de variar con
el grado de absorción, evaporación, infiltración,
etc., que depende de situaciones locales, cambia en
función del grado de desarrollo de la edificación y
la pavimentación en las distintas zonas que
tributan aguas pluviales.
Como consecuencia de las reducciones de
la evapotranspiración e infiltración señaladas, se
produce un aumento del agua que escurre
superficialmente, la cual requiere ser evacuada a
través del sistema construido de drenaje pluvial.
Este análisis secuencial del ciclo del agua
permite ubicar en contexto el fenómeno a analizar.
Los arroyos son parte del ciclo hidrológico, por
ello conocer su operación en la ciudad constituye
un punto ineludible para la gestión urbana.
CARACTERÍSTICAS
ESTRUCTURALES
DE
base y aplicando distintos algoritmos se
obtuvieron los mapas de elevación y pendiente
para la región estudiada. La estimación de
superficies para cada clasificación se realizó sobre
la base de la relación pixel-superficie, donde cada
pixel representa en el terreno una hectárea.
La visión tridimensional, graficada en el
Cuadro 1, da una perspectiva del área enfocada
desde las nacientes del arroyo Maldonado hacia el
río de la Plata. Dentro de esta visión de conjunto
se destacan los valles de los arroyos Medrano,
Vega y Maldonado, así como los bajos extendidos
al este que corresponden al área tributaria del
Riachuelo.
Las redes hídricas principales presentan
una dirección predominante sudoeste-nordeste.
Hay un eje hacia el Riachuelo y otro principal
hacia el río de la Plata; esta última vertiente capta
el 73% de la superficie de escurrimiento del área
urbana (21.000 hectáreas) a través de la red de
desagües artificiales que culminan en el río de la
Plata frente a la ciudad.
El relieve del área urbana responde a la red de
drenaje original. Los sectores altos y convexos
corresponden a las zonas de antiguos interfluvios
y los bajos y cóncavos a las llanuras aluviales.
Estos arroyos, que formaban parte del conjunto
de la red hídrica del territorio donde hoy se asienta
la ciudad de Buenos Aires y el sector del AMBA,
han
experimentado
cambios
sustantivos
funcionando hoy, después de su entubamiento,
como parte integrante de la red artificial de
desagües pluviales.
Las diferencias de altura entre los
extremos de las zonas tributarias no alcanzan los
20 metros. El área que puede definirse como
cuenca baja o sector inferior de las cuencas es un
LAS
CUENCAS URBANAS
En el AMBA la transformación del
sustrato físico ha afectado diversos atributos
estructurales como la topografía y el diseño de la
red de drenaje. Dadas las implicancias que tiene la
modificación de estos parámetros en el
funcionamiento del ciclo hidrológico se realizó un
análisis detallado de los factores. Para ello se
desarrolló el Modelo de Elevación Digital (MED)
utilizando las cartas del Instituto Geográfico
Militar (IGM) a escala 1:50.000. A partir de esta
111
terreno plano que se extiende hacia el borde del
río de la Plata a partir del quiebre de pendiente
cuando se pasa de la cota de los 10 metros hacia
abajo.
Esta franja es la más expuesta a
inundaciones, ya sea por lluvias o sudestadas.
La pendiente es otro indicador clave por
su incidencia en las inundaciones; su expresión
gráfica está contenida en el Cuadro 2. Como se
observa en el mapa, el terreno presenta una suave
inclinación hacia las dos líneas de base
representadas por el río de la Plata y el Riachuelo
avenida Dorrego sobre Luis M. Campos, hasta
rematar en las Barrancas de Belgrano, donde se
abre sobre los antiguos bajos inundables de
Belgrano. A partir de este punto, y en lo que
correspondería a la cuenca del Vega, la barranca se
fragmenta y se aleja de la línea de costa; lo mismo
ocurre dentro del área perteneciente al arroyo
Medrano, donde finalmente se marca un sector
con pendiente en el límite con la capital que se
prolonga en la provincia a la altura del partido de
Vicente López. En este sector se detectan
respectivamente, con pendientes máximas que
apenas superan 1°; el valor máximo registrado es
de 1.8°.
Las áreas de desniveles más notorios
marcan el trazo de las barrancas que, sin mayores
modificaciones, forman parte del relieve actual
enmascaradas por la urbanización. Se las ubica
sobre los bajos que drenan hacia la cuenca del
Riachuelo y continúan sobre el río de la Plata
bordeando el sector céntrico de la ciudad. Hacia
el norte se desarrolla con varias entradas y
repliegues que se van amortiguando hasta
desaparecer en el gran bajo que forma la llanura
aluvial del arroyo Maldonado; al trasponer esta
llanura la barranca vuelve a marcarse a partir de la
entradas profundas que marcan la llanura aluvial
del arroyo Medrano en su tramo medio. Al
sureste, las barrancas dibujan la terminación
abrupta sobre los bajos que, a escasos metros
sobre el nivel del mar, flanqueaban el Riachuelo.
Este antiguo gran bajo extendido contaba con
escasas líneas de drenaje permanentes y un único
cauce definido formado por el arroyo Cildáñez y
sus tributarios.
La pendiente es un atributo esencial en la
definición de la velocidad de escurrimiento; en ese
sentido, se observa que en términos de área, la
cuenca del Maldonado es la que presenta las
mayores superficies con pendientes mínimas
(73%). Su declive es muy suave, del orden de un
112
metro por kilómetro, lo cual explica por qué en la
actualidad, cuando la capacidad del sistema
artificial para evacuar el agua de lluvias es
superado, la Avenida J. B. Justo concentra los
excedentes superficiales dibujando la antigua traza
del arroyo sobre la ciudad.
La amplitud de su llanura aluvial define la
extensión areal del desborde. En el caso de otros
arroyos como el Vega, que tienen llanuras aluviales
más estrechas, el desborde alcanza mayor altura en
el nivel del agua y menor extensión en superficie.
En el otro extremo, se destacan los
terceros que tienen importantes sectores con las
máximas pendientes relativas que se destacan en la
ciudad (34%); esta característica justifica en parte
las buenas condiciones de evacuación que tiene la
zona, la cual no registra prácticamente eventos de
inundación contemporáneos.
Las cuencas del Medrano y Vega son
equivalentes con relación a la distribución de las
pendientes, presentan un 50% de sus superficies
relativas con pendientes escasas y la otra mitad
con pendientes medias a regular. Esta última
condición, que se verifica para la cuenca alta y
media, define que en oportunidad de lluvias
torrenciales, el agua que escurre en superficie lo
haga con regular fuerza y poder de arrastre.
El sitio fundacional de la ciudad de
Buenos Aires se localizó sobre la barranca más
próxima al río (en la cuenca 5). El poder
regulador del relieve en la conformación de la
ciudad ha sido notable; sobre un medio físico
aparentemente homogéneo, las ondulaciones más
o menos marcadas afectaron singularmente el
proceso de expansión urbana, orientando los ejes
de crecimiento de la ciudad. La mancha urbana
fue durante años el calco fiel del relieve natural
marcado por el límite de la barranca; donde
dominaban los bajos o arroyos, no hubo
desarrollo urbano hasta bien entrado este siglo.
La tendencia comenzó a revertirse a fines
del treinta, se consolidó en las décadas siguientes y
persiste en la actualidad. El cambio ha estado
pautado por la ocupación de las tierras bajas
mediante obras de relleno y saneamiento y,
profundizando el proceso, el avance sobre el
propio río de la Plata. Estas obras son, desde
entonces, una de las líneas que más atención
concentra dentro de la inversión publica y privada.
Las intervenciones han liberado las tierras bajas
para la ocupación urbana definitiva.
Los
principales espacios producto del cambio
topográfico son: Puerto Madero, Aeroparque,
Ciudad Universitaria, la Reserva Ecológica, Bajo
Núñez, Belgrano Chico, el Parque 3 de Febrero
(Palermo) y el antiguo Bajo Flores que está en
pleno proceso de consolidación a través del
cambio de cota.
Un buen indicador de los cambios
antedichos es la superficie que se le ha ido
asignando a la ciudad en distintos períodos
históricos. En 1887, la conformación física de
Buenos Aires luego de la incorporación de los ex
partidos de Flores y Belgrano sumaba una
superficie de 18.141 hectáreas (Berjman, 1998); en
1938, cuando ya se habían completado las obras
de saneamiento en el denominado Radio Nuevo,
se calculaba un total de 19.000 hectáreas (Vela
Huergo, 1938); y en la actualidad, la superficie
asignada a la ciudad es de 20.000 hectáreas.
LOS ARROYOS DEL AMBA BAJO SU CONDICIÓN DE
CUENCA HÍDRICA
Al analizar los arroyos bajo su condición
de cuenca, se pueden estimar algunos parámetros
que den cuenta de su dinámica y la relación con las
inundaciones en el ámbito urbano. La estructura
fundamental de una cuenca hídrica consta de un
canal principal y una serie de tributarios que fluyen
hacia él.
Toda cuenca tiene un sistema primario que
es el receptor final de las aguas. En este caso el
sistema primario es el río de la Plata, que recibe, ya
sea en forma directa o indirecta, todo el drenaje de
las cuencas. A fin de que este receptor funcione
en forma eficiente tiene que tener un gradiente a
su favor de manera que su nivel de agua esté por
debajo de la altura promedio de la zona urbana; en
este caso esa condición no siempre se cumple;
durante las sudestadas, el nivel del río de la Plata
se eleva y actúa como tapón para la evacuación
pluvial.
El sistema secundario o colector es el sistema
de drenaje que lleva agua al sistema primario, en
este caso se trata de la red artificial y subterránea
por donde corren entubados los antiguos cauces
de los arroyos y sus tributarios. El colector puede
adoptar también la forma de una zona de
retención como un estanque, zona de parque, etc.,
donde puede haber almacenamiento transitorio en
los períodos de grandes excedentes, que retardan
la eliminación hacia el sistema primario. Vale la
113
pena detener la atención sobre estas zonas
"buffer".
Al observarse los planos y descripciones
de las cuencas tal como se presentaban previas a
su entubamiento, se detecta que prácticamente
todos los arroyos estaban acompañados en
proporciones apreciables por lagunas, bañados y
pajonales; éstos eran más extensos y frecuentes en
las cuencas de menor perfil hidráulico como el
Maldonado y el área de influencia del Riachuelo.
La carta topográfica Capital-Flores
(Instituto Geográfico Militar) de 1910, con
correcciones a 1912, muestra que el tramo inferior
de la cuenca del Matanza (el sector
correspondiente al Riachuelo) presentaba un gran
valle fluvial con curvas y meandros nuevos y
activos o restos de meandros abandonados con
lagunas y bañados ribereños. La cantidad de
meandros indica la poca pendiente y por tanto la
reducida velocidad que tenía este curso. En 1884
una inundación extraordinaria cubrió todo el valle
de la cuenca en una extensión de 6 Km. de
amplitud.
El cuadro se completa con la
descripción del Cildáñez (afluente que nace en la
provincia y desemboca atravesando un sector de la
ciudad), “que al llegar a la zona baja se tomaba
difuso y divagante entre bañados y lagunas
temporarias” (Ingoyen, 1993).
El Riachuelo fue uno de los cursos más
modificados. A través de la rectificación y
canalización de su cauce se profundizó el curso
activando los drenajes y favoreciendo la
desecación de áreas bajas que formaban parte de
su llanura aluvial. La eliminación de meandros fue
total. De las lagunas preexistentes se mantuvieron
dos sectores, las hoy denominadas laguna Soldati y
Roca
que
con
posterioridad
fueron
acondicionadas para funcionar como lagunas
compensadoras.
El arroyo Medrano, con más de 8
kilómetros de longitud, nacía en una cañada
(cañada de Luque), presentando un cauce amplio,
algo divagante, que se expandía luego en una
laguna dentro del actual Parque Saavedra en la
ciudad de Buenos Aires. Hasta mitad del siglo
pasado el arroyo mantenía varias curvas y
meandros cruzados por puentes en el camino del
alto (Avenida Cabildo) y del bajo (Avenida del
Libertador). Posteriormente fue rectificado en su
tramo inferior, apareciendo como tal en los planos
de 1897 (Irigoyen, 1993).
El arroyo Maldonado, que recorre
alrededor de 19 Km. desde sus cabeceras hasta su
desembocadura, también capturaba lagunas y
bañados a lo largo de su curso. En el tramo
inferior presentaba un cauce divagante con
sectores anegadizos que aún hoy persisten bajo la
forma de lagunas (Campo de Golf Municipal,
Parque 3 de febrero a Hipódromo de Palermo).
Las correcciones del cauce son del siglo pasado
(Irigoyen, 1993). El arroyo Vega exhibía un
modelo de derrame similar en su cuenca baja,
generando una amplia llanura de inundación que
fue anulada cuando se rectificó y encauzó su
sector inferior.
Sobre los arroyos que drenaban el sector
fundacional también hay registros que
documentan la existencia de una sucesión de
lagunas y cañadas ubicadas en la zona de captación
(Irigoyen, 1993).
La existencia de lagunas y bañados en
distintos sectores de las cuencas eran
funcionalmente sitios de acumulación de los
excedentes de agua. Las estimaciones y cálculos
realizados durante la construcción de la red de
desagües pluviales son un buen patrón de
referencia en cuanto a la cuantificación de la
capacidad de acumulación de estos “humedales”.
Por ejemplo, cuando fue proyectada la red para la
cuenca del Vega, para la zona del parque Tres de
Febrero se calculó un caudal básico de evacuación
de 33 litros/seg/Ha frente a 83 litros/seg/Ha para
el resto de la primera sección o cuenca baja; y 100
litros/seg/Ha para la segunda sección, que
corresponde a la zona céntrica de Belgrano. Es
decir, el área con amplia proporción de espacios
verdes infiltrantes y lagunas reduce tres veces el
caudal de agua que hay que evacuar con relación a
las zonas edificadas.
La importante función de los humedales
merecería un análisis más detallado para el caso de
Buenos Aires. En tal sentido correspondería
investigar el valor de retención y acumulación que
se ha perdido con los sucesivos rellenos,
canalizaciones y rectificaciones, amén de la
reducción de las superficies verdes; máxime
cuando los cálculos que se realizaron para los
proyectos de desagües pluviales no contemplaron
escenarios modificados de tal magnitud como los
que se vienen verificando.
Por último, el sistema terciario es el
sistema básico de la jerarquía y el que concentra
114
los
escurrimientos
de
edificios,
zonas
pavimentadas y vegetación, organizando el drenaje
a través de alcantarillas y conductos.
En este esquema es clave la dimensión de
los sistemas primarios y secundarios para cargas
máximas, pues los caudales máximos acumulados
de todos los sistemas terciarios juntos provocarán
graves dificultades si llegan a un sistema
secundario que no tiene suficiente capacidad. Si
esto ocurriese habría que contar con zonas de
retención que fuesen capaces de acumular agua
hasta que el escurrimiento lento evacuase el
excedente. A juzgar por la dinámica que tienen
los eventos de inundación en el área urbana
analizada, el eslabón en crisis del sistema es
precisamente la saturación del sistema secundario,
cuya capacidad ha sido superada al mismo tiempo
que se han perdido superficies de retención y
liberación gradual por efectos de la
impermeabilización masiva.
Un último factor clave para el
funcionamiento de la red es su estado de
mantenimiento integral, incluyendo las bocas de
salida sobre el río de la Plata. Ya se advirtió sobre
las limitaciones estructurales que poseen el tramo
inferior y la salida de los arroyos por presentar un
débil gradiente topográfico que dificulta el
escurrimiento, así como el problema que plantean
las sudestadas que bloquean las evacuaciones; pero
esta condición de origen se magnifica en forma
notoria de acuerdo al nivel de mantenimiento que
presenten tanto la red interior como la boca de
descarga sobre el río de la Plata. Esta última está
sujeta a importantes cargas de sedimentación
generada por corrientes y mareas del propio río.
El mantenimiento no tiene un único
operador y responsable, lo cual dificulta el control;
el estado de redes y bocas depende total y
absolutamente de las intervenciones que se
hagan—o se omitan—por parte de los organismos
responsables de la operación de la propia
infraestructura de desagües, del dragado de la
costa y del servicio de recolección de basura,
paralelamente a la conducta de los propios
ciudadanos con relación al manejo de los residuos
sólidos en la vía publica.
intensidad de las precipitaciones y la escorrentía
(Keller, 1996), le corresponde a la urbanización un
rol muy importante en una serie de cambios en la
relación entre ambos parámetros.
Los casos urbanos que ejemplifican esta
relación muestran que, en las cuencas pequeñas, es
decir las que están conformadas por pocos
kilómetros cuadrados, la magnitud y frecuencia de
las inundaciones están fuertemente reguladas por
el uso del suelo; la correlación que se verifica es un
aumento de las inundaciones en función del
porcentaje de suelo urbano que está cubierto por
techos, pavimentos y cemento—la cubierta
impermeable—y el porcentaje de área servida por
drenajes pluviales (Leopold, en Keller; 1996).
El grado de impermeabilización es un
indicador utilizado por la Environmental
Protection Agency (EPA) de los Estados Unidos
para predecir el impacto de la ocupación de la
tierra. Hay estudios que vinculan el grado de
impermeabilización con cambios en la hidrológica
de un curso. Los principales aspectos que se
detectan son el incremento del volumen y la tasa
del escurrimiento superficial y la disminución de la
capacidad de los cursos para aceptar una crecida.
Las mediciones de descargas pluviales
para diferentes grados de urbanización muestran
enormes cambios en los caudales del
escurrimiento. Esos valores aumentan notablemente con el incremento de la superficie impermeabilizada, algunos estudios experimentales
muestran diferencias en el escurrimiento urbano
que llega a superar hasta cinco veces los valores
registrados para condiciones preurbanas (Seaburn,
en Keller; 1996).
Otro factor a considerar es la rugosidad
del terreno. Esta se refiere a la presencia de
obstáculos mecánicos en el escurrimiento del agua,
por ejemplo, construcciones, empedrados,
vegetación, etc. El efecto de la rugosidad se
manifiesta en lo que se denomina “lag-time” o
tiempo de retardo de la lluvia; o sea el tiempo que
media entre el pico de caída de lluvia y el pico de
crecida por escurrimiento.
El retardo que se produce se expresa
mediante el coeficiente de reducción de los
caudales de agua de lluvia; este coeficiente indica
la relación entre la superficie de la cuenca no
afectada por el retardo—aquella cuya aportación
íntegra atraviesa simultáneamente la sección
considerada del conducto—y la superficie total
tributaria. El coeficiente es siempre menor a la
LA ESCORRENTÍA SUPERFICIAL EN LAS CUENCAS
URBANAS
Las inundaciones están íntimamente
relacionadas con dos variables: la cantidad e
115
unidad; los factores que lo gobiernan tienen que
ver con la rugosidad, la pendiente de las
superficies tributarias, sus dimensiones y su
orientación respecto al colector. A igualdad de
áreas, el retardo será mayor para una superficie
alargada y perpendicular al colector que para otra
en que la mayor dimensión coincida con la
dirección del conducto.
Tomando en cuenta el tiempo que tarda
el agua en llegar desde los límites de la zona
tributaria, se ha podido estimar que bajo
condiciones de urbanización, el tiempo de retardo
se reduce generándose mayores caudales
instantáneos. En suma, la impermeabilización
provoca un doble impacto: disminuye la
infiltración a capas subterráneas aumentando el
caudal de agua escurrida y disminuye el tiempo de
retardo; cuanto mayor es la impermeabilización
mayor es la velocidad de escurrimiento (a igualdad
de otros factores) produciéndose un caudal de
llegada instantánea a las bocas de tormenta que
puede saturar la entrada al sistema de drenaje
pluvial. Esta situación se agudiza cuando las
lluvias son de carácter torrencial, es decir cuando
caen lluvias concentradas. Como se deduce de lo
anterior, en este esquema, las bocas de tormenta
son piezas claves del drenaje urbano, pues
constituyen las únicas vías que canalizan el
escurrimiento proveniente de las superficies
impermeabilizadas hacia los conductores pluviales
subterráneos.
En términos del uso del suelo y los
valores de escorrentía, los estudios asignan un
valor singular a los espacios verdes urbanos como
áreas de infiltración, retención y acumulación de
agua; consideran dentro de ellos tanto los espacios
de dominio publico (plazas, parques y franjas de
arbolado urbano) como los de carácter privado,
contabilizando dentro de estos últimos los
espacios verdes intradomiciliarios. Concluyen que
para el caso de pequeñas cuencas la proporción
espacio construido/espacio verde es la relación
más importante a tener en cuenta (Keller, 1996).
El caudal básico elegido para el cálculo de
la red pluvial de Buenos Aires fue de 166.7 litros
por segundo por hectárea. Para calcular la
cantidad de agua que debía evacuarse se utilizó el
método racional que establece una relación directa
entre la cantidad de agua que cae en una
determinada superficie por unidad de tiempo y el
caudal que llega a los puntos de captación. El
coeficiente que establece esa proporción es el
coeficiente de escorrentía, que contempla una
serie de factores reguladores del ciclo hidrológico.
Cuando se diseñó el sistema pluvial para
la ciudad de Buenos Aires se utilizó un rango de
coeficientes (Tabla de Frühling) para calcular las
proporciones de superficies infiltrantes e
impermeables dentro de los siguientes valores:
• Zonas de edificación densa 0.95 a 0.70
• Zonas de edificación no muy densa 0.70 a
0.50
• Zonas de edificación con superficies libres
0.50 a 0.25
• Zonas de suburbios con alguna edificación
0.25 a 0.10
• Zonas de campos, parques, etc. 0.10 a 0.00
Para el cálculo de los caudales que
aportaban las diversas cuencas tributarias parciales
se utilizó un valor medio, de escorrentía de 0.67,
para los sectores de la ciudad de Buenos Aires, y
para las cuencas tributarias provinciales,
coeficientes de 0.20 que corresponden a zonas
suburbanas (Vela Huergo, 1938); en las últimas
décadas, extensas áreas de las diversas cuencas
involucradas han entrado en categorías superiores,
con alta proporción de zonas con edificación muy
densa lo cual implica que, de hecho, el área
tributaria está funcionando con coeficientes en el
entorno de los 0.70-0.95 puntos.
A su vez, la calidad de la superficie de
escurrimiento—que imprime distintas velocidades
de escurrimiento según su rugosidad—fue
estimada con alta frecuencia de clases tipo
adoquinado y marcada con coeficientes menores a
los correspondientes al asfalto (valores entre 0.40
y 0.90 para los primeros frente a 0.95 para el
segundo tipo).
Considerando que todos los cálculos se
hicieron sobre la base de coeficientes que daban
menores valores de escorrentía, cabe preguntarse
cuánto queda de la asignación inicial de caudales
teniendo en cuenta los cambios tan significativos
que se han registrado en las cuencas con relación a
los valores de ocupación del suelo, eliminación de
áreas infiltrantes o acumuladoras y la
pavimentación de arterias en todos los tramos de
las cuencas, tanto en Buenos Aires como en el
área provincial.
Un último factor considerado en las obras
de desagües que corresponde incorporar en el
análisis son las bocas de tormenta y la
conformación de las calles. A las bocas de
tormenta se les asigna una función relevante;
116
definidas como la célula de la red de desagüe
pluvial, dan una medida de la sensibilidad de las
obras de desagüe en función del esquema de
distribución que presentan, el número y la
capacidad de las mismas.
Varios autores citados en los documentos
de Diseño de los Desagües Pluviales para la ciudad de
Buenos Aires (1938) enfatizan una y otra vez sobre
estos componentes del sistema, describiendo
situaciones que parecieran responder a la realidad
actual de las intervenciones en las diversas cuencas
analizadas. Según Kane (1918), “se invierten
enormes sumas en construir conductos para el
desagüe pluvial, de dimensiones suficientes para
alejar caudales determinados, en tanto que los
sumideros no están correctamente proyectados ni
construidos para rendir esos caudales a las
canalizaciones”; el mismo autor se centra en el
análisis pormenorizado de los tipos y ubicación de
las bocas de tormenta, el pavimento adyacente,
bocas de calles adyacentes, etc., y hace hincapié en
la necesidad de realizar “estudios cuidadosos incluyendo
el adecuado diseño del pavimento”.
Los pavimentos son mencionados a lo
largo de todas las consideraciones técnicas; las
principales observaciones hacen referencia a la
configuración de las líneas de cunetas en función
del tipo de pavimento utilizado así como la
formación de las depresiones locales a nivel de las
bocas de tormenta.
Con relación a la conformación de las
calles, se destaca la importancia que tiene el
“relevamiento del recorrido de agua por las
cunetas de las calles, la que debe tomarse de la
realidad del terreno, pues la organización de la
salida de los caudales afluentes a una encrucijada
depende no solamente de las pendientes de las
calles que se cruzan, sino de la solución que se de
al trazado de aquellos elementos al construirse los
pavimentos (...); en cuanto al cálculo hidráulico
sobre la base de diversas cargas de agua sobre las
bocas, sin tomar en cuenta la inclinación de la calle
y demás circunstancias locales, deja subsistente un
margen de incertidumbre que no condice con la
seguridad que se debe poseer respecto de la
capacidad de captación”. En este marco, se
definen como circunstancias locales las
características del pavimento y la depresión local o
cubeta donde se asientan las rejas del sumidero;
según resultados experimentales, el efecto de la
depresión se traduce en el establecimiento de una
corriente uniforme, paralela al cordón de la vereda
que permite un aumento del rendimiento.
Muchas obras que se han realizado en la
ciudad, en particular las vinculadas con la
reparación o modificación de las redes viales y
peatonales, muestran con harta frecuencia la
aparente subestimación de estos componentes
neurá1gicos del sistema de desagüe pluvial; dentro
de los más importantes se verifican: a) la pérdida
de los perfiles de cuneta tanto en relación con los
cordones de veredas como en correspondencia
con las bocas, y b) los cambios puntuales de las
pendientes de calles, ya sea generando depresiones
o micro elevaciones.
En definitiva, se advierte que la sumatoria
de estas aparentes pequeñas modificaciones
pueden estar cambiando las características del
escurrimiento superficial, de forma tal que ya no
encajen con el diseño original bajo el cual se
calculó la red; por ello, junto a las grandes líneas
de inversión que se están planteando parece
prudente prestar atención a estos otros
componentes que requieren intervenciones de
menor costo pero son de alto impacto global.
EFECTOS DE LA URBANIZACIÓN SOBRE LAS
INUNDACIONES
En función de los diversos aspectos
analizados en cuanto a la estructura y
funcionamiento de las cuencas hídricas se puede
concluir que:
• Como ocurre en todo sistema, la alteración
de un factor como la topografía, o más
precisamente de las proporciones relativas
de tierras bajas y altas, ha introducido otros
cambios en el sistema urbano; entre los más
relevantes se encuentra la variación del
perfil hidráulico de los cursos de agua que
desembocan en el río de la Plata. En
efecto, todas las cuencas registran una
ampliación de la superficie de sus tramos
inferiores prolongando el trayecto hasta la
desembocadura y disminuyendo el
gradiente longitudinal.
• El saneamiento de las tierras bajas, a través
del entubamiento de los cursos superficiales
y del relleno, las habilitó para su ocupación
en forma definitiva, abriendo paso a la
urbanización masiva. Pero el incremento
edilicio no ha sido acompañado por obras
paralelas que atiendan el riesgo emergente
117
•
•
•
del crecimiento y complejidad creciente de
los sectores urbanizados. Superados los
cuarenta años de la finalización de las obras
de desagües pluviales en la ciudad de
Buenos Aires, el problema de la inundación
se manifiesta nuevamente aunque con otras
connotaciones respecto del pasado.
El análisis de los valores de los parámetros
básicos, sobre los cuales se calculó la red de
drenaje, arroja luz sobre el tema en tanto
permite deducir algunos cambios sustantivos en las cuencas. Los cambios en la
densidad de ocupación así como las
modificaciones en los coeficientes de
rugosidad han variado respecto de la
condición original bajo la cual se había
diseñado la red pluvial.
Un elemento clave en la determinación del
caudal de agua que debe drenarse es la
magnitud de la superficie tributaria y el
rendimiento de los sumideros o bocas de
tormenta; la importancia de estos componentes esenciales adquiere su total
dimensión en función del tipo, de la
ubicación y de las dimensiones de las bocas
de tormenta. Los resultados técnicos de
estudios experimentales llevados a cabo en
diferentes ciudades indican que si bien se
invierten enormes sumas en construir
conductos para el desagüe pluvial, de
dimensiones suficientes para alejar caudales
determinados, los sistemas fallan en tanto
los sumideros no están correctamente
proyectados ni construidos para rendir esos
caudales a las canalizaciones.
En este marco resulta esencial el diseño
adecuado de los pavimentos. Las consideraciones técnicas aconsejan realizar el
estudio del recorrido detallado del agua en
las cunetas, pues permite establecer no
solamente las dimensiones de los distintos
tramos de los conductos, sino la ubicación
y capacidad de los sumideros de agua,
adecuados al volumen que deben recibir y
evacuar en la unidad de tiempo. Lo que se
acaba de expresar indica claramente la
necesidad de mantener la altimetría de las
calles que se repavimentan o los niveles
definitivos ya establecidos para las que
carecen aún de afirmados, pues esos niveles
son los que han servido de base al proyecto
de la red de desagüe. Esta consideración
no es trivial por cuanto la alteración del
recorrido de las aguas entraña el cambio de
la magnitud y distribución de las superficies
tributarias y por lo tanto de los caudales,
ocasionando inconvenientes que no
siempre se pueden subsanar en forma eficaz
o económicamente viable. Este detalle
aparentemente
secundario
ha
sido
subestimado incontables veces en la
pavimentación o repavimentación de todas
las calles de la ciudad; en particular se han
detectado tramos importantes dentro de las
cuencas que acusan cambios en los niveles
de calles, ausencia de cunetas y pérdida de
las depresiones locales en bocas de
tormenta, entre las más importantes.
• El estado de las bocas de tormenta es
fundamental; los registros acusan períodos
en que el estado de mantenimiento era
deficitario; el consumo masivo de las latas
de aluminio y embalajes plásticos en
general, de muy lenta degradación y con
bajísima permeabilidad fueron durante años
los materiales por excelencia que cegaban
bocas y/o provocaban tapones en
conductos con baja pendiente.
Estas conclusiones están refrendadas por
los últimos diagnósticos de situación elaborados
por el gobierno de la ciudad (1997/1998) donde se
señala que “hay un marcado déficit en la capacidad
de captación y conducción de los excedentes
hídricos de origen pluvial en las colectoras
secundarias y emisarios principales”; identificando
asimismo como zona de máximo riesgo a las
tierras bajas y aplanadas de la cuenca baja.
Como síntesis de las causas y efectos de las
inundaciones se puede puntualizar que las causas
naturales y las derivadas de la urbanización son
sinérgicas en el origen del problema. Dentro de
las primeras se encuentran principalmente las
abundantes precipitaciones que pueden actuar en
conjunto o no con las sudestadas y la baja
pendiente natural del terreno que dificulta el
escurrimiento y transporte superficial del agua.
Entre las causas no naturales (o si se quiere
modificaciones del entorno natural por la
urbanización) se encuentran:
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Las intervenciones que modificaron el perfil
hidráulico de las cuencas.
La pérdida de los “humedales” originales de
las cuencas que acumulaban y/o retardaban
los excesos pluviales.
El angostamiento de los valles de
inundación.
La impermeabilización del suelo por
pavimentación y construcciones en general,
que produjeron una disminución de la
capacidad del suelo para absorber el agua
caída, es decir, el aumento del coeficiente de
escorrentía.
La ocupación con mayor densidad edilicia,
particularmente en las secciones inferiores
de las cuencas del Medrano, Vega,
Maldonado y Ugarteche que son las más
vulnerables a las inundaciones.
La disminución y fragmentación espacial de
las superficies infiltrantes representadas por
los espacios verdes, jardines y franjas de
arbolado público con suelos descubiertos.
La llegada de mayores caudales a bocas de
tormenta por disminución del tiempo de
retardo del agua caída.
La obsolescencia del sistema de drenaje que
en algunos casos como el Vega quedó
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incompleto en su construcción original.
La reducción de la capacidad de captación y
conducción de la red de drenaje por
ausencia de mantenimiento adecuado.
Los cambios en los niveles de calles,
reducción de cunetas y pérdida de las
depresiones locales en bocas de tormenta.
La disminución en el rendimiento de los
sumideros o bocas de tormenta.
El taponamiento de las bocas de salida de
los arroyos entubados sobre el río de la
Plata por falta de dragado y limpieza.
LA RESPUESTA A LAS INUNDACIONES
Las inundaciones consideradas como un
problema del drenaje urbano fueron encaradas en
la ciudad de Buenos Aires a principios del siglo
pasado a través de obras integrales de desagües. El
tratamiento de las cuencas de los arroyos
Maldonado, Vega y Medrano organizó el sistema
pluvial para el denominado Radio Nuevo, a lo cual
se sumó la terminación de lo realizado
oportunamente en el Radio Antiguo. Las obras se
concluyeron totalmente en 1939, quedando
libradas al servicio en todos los tramos.
Luego, las obras se paralizaron durante
medio siglo, hasta la década del '90. En ese
119
período sólo se realizaron algunas obras
complementarias como la rectificación del tramo
superior del arroyo Cildáñez, la construcción de
un canal aliviador del Maldonado sobre el
Cildáñez y la construcción de los lagos
compensadores (Soldati y Roca) en la cuenca del
Riachuelo.
La infraestructura de desagüe pluvial del '39
eliminó—al menos durante un período—el peligro
de inundaciones recurrentes para amplias áreas
que estaban en las zonas bajas, demostrando que
el sistema de compensación pluvial funcionaba
eficientemente. La serie histórica de registros de
inundaciones, que va desde el año 1928 a 1996,
exhibe dos subperíodos diferentes. El primero,
entre 1928 y 1984, en el cual la ciudad se inundó
siete veces; es decir, presentaba un promedio de
una inundación cada siete años. Esta frecuencia
da cuenta de un sistema pluvial que
compensaba—dentro de determinados umbrales
de precipitación—los efectos del crecimiento
urbano. En el segundo del año 1984 en adelante,
las inundaciones en la ciudad comienzan a ser un
evento muy frecuente y se computan 27
inundaciones para un período de 11 años, lo que
arroja un promedio de 2.5 inundaciones por año.
Conviene
destacar
que
algunas
precipitaciones ocurridas durante los años 1959 a
1984 presentaron igual magnitud que las que han
producido inundaciones durante 1989 y 1990. En
cambio, en aquel período no se registraron
inundaciones. Este fenómeno puede explicarse
por los cambios urbanos realizados en el ínterin.
Aun cuando no se cuenta con datos cuantitativos,
se aprecia un aumento de la urbanización, lo que
podría explicar el comportamiento anterior; este
tema fue tratado por Keller (1996) que observa
que la urbanización puede producir el aumento en
la magnitud y la frecuencia de las inundaciones.
Lo esencial es que las inundaciones
muestran que la capacidad calculada del sistema de
drenaje pluvial esta siendo superado. Bajo esta
condición de hecho, las estrategias actuales para
neutralizarlas giran alrededor de un conjunto de
acciones de diverso tipo y envergadura.
El Plan Hidráulico en ejecución en la
ciudad de Buenos Aires incluye un paquete de
acciones de corte ingenieril y algunas de
mantenimiento:
• Sistema de defensas costeras en los barrios
Boca-Barracas a través de la sobre elevación
de la costa; ampliación y mejoramiento de
obras de captación y de emisarios
principales y estaciones de bombeo para
control de la inundación.
• Mejoramiento de la conducción en el
colector principal del arroyo Maldonado.
• Construcción de aliviadores para los
arroyos Medrano, Cildáñez y Vega.
• Construcción de nuevos sumideros, nexos y
conductos de la red pluvial.
• Limpieza y desobstrucción de redes.
Este conjunto de obras está acompañado
por inversiones provinciales que, como en el caso
de los arroyos Medrano y Cildáñez, están
orientadas a disminuir la entrada de caudales
generados en la provincia.
Como síntesis se puede concluir que los
principales ejes de las inversiones actuales están
encaminados a:
• Defender las franjas costeras contra
sudestadas.
• Compensar los déficit de los colectores, ya
sea a través de aliviadores en paralelo o
aliviadores que derivan las aguas captadas
en la provincia directamente al receptor
final, sin atravesar la ciudad de Buenos
Aires.
• Ampliar la captación de agua a través de la
construcción de nuevos sumideros para
escurrir mayores cargas producto de la
disminución de las superficies infiltrantes.
• Ampliar la capacidad de conducción del
sistema con nuevos tramos de red
secundaria y de conducción.
Estas intervenciones, analizadas desde la
óptica del ciclo hidrológico, operan disminuyendo
el aporte superficial, facilitan una mayor
captación—lo que es equivalente a una mayor
infiltración—y mejoran la evacuación de
excedentes por vía subterránea.
Estas políticas activas de inversión pueden
ganar en eficacia si se las acompaña con un
paquete complementario de políticas preventivas.
En este sentido resulta útil observar las
experiencias en otros países. Estados Unidos, por
ejemplo, cuenta con una rica experiencia en el
manejo de áreas inundables a través de las
“floodplain regulations” que incluye acciones de
planificación urbana a través de zonificaciones y
códigos de construcción.
En la ciudad de Buenos Aires, así como en
el área provincial considerada, no hay ningún tipo
120
de regulación explícita. La única excepción que
hemos registrado ha sido La Boca para la cual en
el pasado se dictaron disposiciones con respecto a
las cotas mínimas para la edificación de nuevas
construcciones; las normas incluían la sobre
elevación de las calzadas y aceras. Su aplicación
fue parcial, dando como resultado el paisaje actual
con una mezcla de umbrales de edificación,
veredas y calles.
La ausencia de un código que estipule
pautas de construcción genera respuestas
individuales para mitigar el impacto de la
inundación o minimizar las pérdidas que
provocan; en los tramos inferior y medio, de las
cuencas del Vega, Medrano y White se observan
muchos edificios y negocios con escalones que
elevan la entrada hasta medio metro del suelo, y
en los sectores terminales de las cuencas es
frecuente observar compuertas domiciliarias que
se accionan durante los picos de inundación.
En términos operativos ¿que significaría
regular el desarrollo urbano en áreas urbanas de
riesgo? En principio habría que definir una
estrategia de uso del suelo para las áreas expuestas
partiendo de dos consideraciones básicas: primero,
que las cuencas tienen continuidad fuera de la
jurisdicción de la ciudad; segundo, que hay zonas
de riesgo natural y zonas de riesgo potencial
introducido por acciones del hombre que habrá
que contemplar.
Según los mapas de curvas de nivel, los
sectores urbanos que quedan comprendidos entre
la “vaguada” y los 5 metros por encima de dicha
línea serían parte de la llanura aluvial que está más
expuesta a inundaciones. Su ocupación y
modificación genera impactos al corto y largo
plazo que no han sido evaluados. En los Estados
Unidos, se aplica desde 1977 la “Executive Order
Floodplain Management” que obliga a una serie de
acciones para las zonas urbanas comprendidas
dentro de las áreas susceptibles a inundaciones de
100 años (esta forma de expresión indica que ese
tipo de inundación tiene un 1% de probabilidad de
ocurrir en cualquier año).
La evaluación de áreas de riesgo puede ser
complementada con observaciones directas y
medida desde parámetros físicos a fin de definir la
planicie de inundación y el nivel que alcanza el
agua superficial durante las crecidas reales y
potenciales de distinta gravedad y frecuencia. La
demarcación debe incluir el área de desagüe de la
crecida y el área periférica de inundación o zona
marginal de las crecidas.
Hay una circunstancia favorable para esta
evaluación y es que las últimas dos décadas han
sido pródigas en inundaciones; sus avances y
efectos están documentados en los periódicos y las
imágenes satelitales de alta resolución, contando
también con los registros meteorológicos. La
reconstrucción de los niveles que alcanzan los
desbordes así como la extensión de las
inundaciones puede ser realizada utilizando este
bagaje de información, además del trabajo a
campo, levantando información de los vecinos
que viven en la cuenca y utilizando indicadores “ad
hoc”.
La zonificación emergente en función de
las áreas de riesgo será la base para el desarrollo de
directrices generales de planificación considerando
muy especialmente los porcentajes de superficies
absorbentes en la definición de los factores de
ocupación y el uso del suelo. La reglamentación
deberá incluir pautas constructivas para las
viviendas que respondan a medidas de protección
y de seguridad. Retomando directrices
norteamericanas, resulta útil considerar medidas
como la recomendación de elevar las nuevas
construcciones o ampliaciones importantes por
encima del nivel de base de la inundación.
Las orientaciones debieran contemplar
tanto el uso del espacio público como privado.
En el ámbito de acción pública hay una amplio
margen para acciones concurrentes en relación
con el mantenimiento de las calles, bocas de
tormenta y tratamiento de espacios verdes. En
este último caso habría que computar toda
superficie potencialmente absorbente incluyendo
predios fiscales, playas ferroviarias, además de los
clásicos espacios verdes públicos y las
forestaciones urbanas.
Un componente importante de la estrategia
debe ser el análisis de normas, reglamentaciones y
ordenanzas vigentes a los niveles provincial y
municipal, referentes a la localización de
asentamientos y crecimiento urbano, a fin de
adecuarlas y compatibilizarlas con la planificación
propuesta para las áreas de riesgo.
Asimismo, resulta obligatorio articular la
participación de los organismos involucrados
directa o indirectamente en el tema ya que la
práctica cotidiana muestra que más de una
repartición sigue evaluando los proyectos
sectorialmente.
121
El análisis ecológico realizado muestra la
conveniencia de enfocar la inundación desde una
óptica más global. Este problema no puede
resolverse en forma parcial puesto que depende de
interrelaciones de distinta jerarquía. Si no se tiene
en cuenta estos encadenamientos, una aparente
solución en una zona puede ser causa de conflicto
en otra. Las intervenciones urbanas, sean de
orden estructural o no, deben evitar las respuestas
aisladas.
En el momento de la toma de decisiones,
enfocar a la ciudad como una unidad ecológica
permite diseñar soluciones integrales. Si se
consideran las inundaciones como un aspecto
natural en la dinámica de una cuenca y se
examinan los éxitos y fracasos con los sistemas
tradicionales de control, se deducen una serie de
aplicaciones que pueden ser ejecutadas en el
marco de un desarrollo urbano regulado.
antecedentes, presentando varios de los mapas
contenidos en el mismo como parte de la base
cartográfica disponible. Asimismo dentro de los
objetivos del Plan Director especifica “Proponer
un conjunto integral de medidas estructurales y no
estructurales”; dentro de estas últimas, se detallan
productos cuyo enfoque coincide con las ideas
planteadas en este artículo, entre ellos se destacan:
• Propuesta de modificaciones del Código de Edificación
y del Código de Planeamiento Urbano con la
introducción de medidas y adaptaciones específicas
para el manejo de inundaciones.
• Propuesta conteniendo recomendaciones para resolver o
atenuar las limitaciones debidas a trabas y
restricciones de naturaleza normativa, institucional o
jurisdiccional.
• Anteproyecto de normativa para la regulación del uso
del suelo en zonas afectadas por las inundaciones.
• Propuesta de medidas “blandas” tales como la
extensión de espacios verdes y del arbolado público, el
aumento de las superficies vegetadas, el empleo de
materiales de construcción porosos y absorbentes para
solados, pavimentos y veredas, y toda otra tecnología
que sirva para aumentar la retención y por
consiguiente reducir el coeficiente de escorrentía,
contribuyendo a la atenuación del escurrimiento
hídrico de la Ciudad.
• Elaboración del Mapa de Riesgo para la situación
actual y proyectada en el marco del Plan Director
definitivo.
NOTAN Nota
Cabe señalar que las ideas contenidas en
este artículo han tenido un comienzo de aplicación
a través de la licitación para el Plan Director de
Ordenamiento Hidráulico de la Ciudad de
Buenos Aires y Proyecto Ejecutivo para la Cuenca
del Arroyo Maldonado (Préstamo BIRF 4117 AR)
convocada por el Gobierno de la ciudad de
Buenos Aires en el año 2000.
En los Términos de Referencia de dicha
licitación, este artículo es citado dentro de los
122
El impacto ambiental
de las inundaciones
HILDA MARÍA HERZER Y NORA CLICHEVSKY
Este trabajo apunta a presentar los
múltiples factores o variables que se deben tener
en cuenta cuando se está tratando con un
territorio altamente urbanizado y en consecuencia
artificializado en el que, si bien el componente
natural está presente, los procesos sociales,
económicos, políticos y tecnológicos juegan un
papel predominante. Es una forma de conceptualizar el tema desde una perspectiva
antropocéntrica.
Es importante, en primer lugar, definir
cómo se generan las inundaciones; qué y quiénes
las generan, es decir, qué y quiénes producen
directa e indirectamente el riesgo; quiénes las
reciben, o sea, quiénes sufren sus consecuencias:
los afectados directos e indirectos. Esto posibilita,
posteriormente, recomendar formas de mitigación.
El nivel de afectación depende de la
duración de la inundación, de la extensión del área
inundada, de la recurrencia y de los diferentes
tipos e intensidades de daños que produce.
actividades o aspectos de la comunidad que
incrementan el daño que ciertos fenómenos
pueden causar; derivan de las actividades y de la
vida cotidiana y de sus transformaciones; a éstas se
le suman las condiciones intervinientes o el
contexto, es decir el hábitat creado, el ambiente
construido, el contexto social y cultural en que se
desarrolla. Estas causas interrelacionadas entre sí,
son, básicamente, las siguientes:
• el rápido crecimiento demográfico en el
Conurbano Bonaerense y la densificación
de las construcciones en la Capital Federal
(vulnerabilidad física);
• la pobreza, que implica la ocupación de
tierras bajas e inundables para asentamientos por falta de otras alternativas
económicas, lo que supone estar expuesto o
viviendo en ambientes sujetos a riesgo
(vulnerabilidad socioeconómica);
• la expansión urbana sin regulaciones
apropiadas, sin controles ni inversiones
adecuadas en infraestructura y servicios
urbanosi que ha generado en los usos del
suelo cambios inapropiados para el medio
natural. En definitiva, una política urbana
no adecuada al medio natural y
transformado (vulnerabilidad política);
• la insuficiente red de desagües pluviales y,
por épocas, escaso mantenimiento y
limpieza de la misma, que ha reducido su
capacidad de drenaje (vulnerabilidad de la
infraestructura);
• el aumento de la velocidad de escurrimiento
por menor infiltración o, en algunos casos,
sin retención alguna debido a la impermeabilización de las superficies o pavimentación, en especial en la ciudad de Buenos
Aires ii (vulnerabilidad de la infraestructura o del
ambiente construido);
LOS AGENTES NATURALES , TECNOLÓGICOS Y
SOCIALES DE LAS INUNDACIONES
Las inundaciones se producen primariamente (esquemáticamente) por la suma de dos
fenómenos (externos a las fuerzas naturales o
climatológicas): 1. la localización de actividades
urbanas en zonas bajas que siempre fueron
inundables; 2. la modificación del comportamiento
del sistema hídrico por efecto de nuevos
asentamientos—barreras al movimiento original
de las aguas, producidas por redes de
infraestructura que, en el caso de la red de
desagües pluviales, es además insuficiente;
impermeabilización del suelo, disminución de los
cauces por la disposición inadecuada de desechos
sólidos, etc.
Las causas, que serían las vulnerabilidades
como estado potencial de las cosas, personas,
123
•
•
la falta de mantenimiento continuo o
permanente de las bocas de tormenta por
donde ingresan las aguas de lluvia a las
redes (vulnerabilidad de la infraestructura);
• la mayor cantidad de producción de
residuos domiciliarios, y una recolección y
barrido de calles sin consideración de sus
particularidades; tipo y cantidad de residuos
generados, etc. (vulnerabilidad de los servicios);
• el aumento del nivel o altura de las calles
por repavimentación y la consecuente
eliminación parcial de los cordones-cuneta
(vulnerabilidad de la infraestructura);
• el relleno y la ocupación de áreas costeras;
en la Capital se ha ido ganando terreno al
río (vulnerabilidad del uso del suelo);
• la modificación de la topografía por nuevas
inversiones en el área metropolitana
(vulnerabilidad de la infraestructura);
• la disminución de los espacios verdes tanto
públicos como privados; la falta de
mantenimiento adecuado; la disminución de
la masa arbórea.
El grado de sinergia de varios de estos
factores define la menor o mayor gravedad de la
inundación y del desastre. Estas causas tienen su
origen en la relación entre los aspectos naturales y
los antrópicos (con sus múltiples dimensiones
sociales, políticas y económicas). Sus impactos
afectan, muchas veces, a la población que no los
genera.
Algunas inundaciones afectan a la
población más pobre o a los sectores de ingresos
medios y altos; otras, son sufridas por el conjunto
de la población urbana.
¿QUIÉNES
LAS
GENERARLAS ?
•
GENERAN
O
AYUDAN
El mismo Estado, en su ámbito provincial y
municipal, ha implementado normas de uso
del suelo sin contemplar la topografía
existente—áreas potencialmente o directamente inundables—en el caso que esas
áreas son contempladas, el Estado no ejerce
un real poder de policía sobre esa
regulación;
• La población que ocupa tierras en áreas
inundables (y que por eso se convierten en
áreas de riesgo) y la población
(conjuntamente con el sector inmobiliario)
que modifica la topografía y por lo tanto
escorrentías, así como también colma las
capacidades de infraestructuras proyectadas
para un menor nivel de ocupación. La
población que ocupa estas nuevas áreas
urbanizadas, muchas veces polderizadas,
enfrenta un bajo grado de riesgo de
inundación, y ha traspasado el mayor riesgo
a la población de menores ingresos, que
habita por fuera de esa área urbanizada;
• La población que deposita diariamente los
residuos sólidos en la calle para su
recolección, los que en días de lluvia son
arrastrados hasta las bocas de tormenta,
taponándolas, sin que se tenga conciencia
del riesgo que generan.
Es decir que, por un lado, los
responsables son los diferentes organismos del
Estado, que son los que deben realizar la
infraestructura adecuada (considerando la forma
de pavimentación de las calles, por ejemplo), el
mantenimiento de los desagües, preservar las
masas arbóreas, no rellenar las áreas costeras, etc.,
y, por otro lado, la misma población, por falta de
información y concientización sobre el problema,
porque no puede localizarse en otro lugar que no
sea en áreas inundables (en el caso de la población
más pobre); o por displicencia de la población no
afectada directamente, pero que produce el riesgo
por la forma en que se asienta en el territorio (por
ejemplo, en los barrios cerrados o clubes de
campo en los partidos del Conurbano, que han
polderizado parcial o totalmente el terreno).
Se podría agregar que los desastres
generados por las inundaciones ejercen un
impacto variable sobre la población de acuerdo a
los patrones de vulnerabilidad generados por las
condiciones socio-económicas en las que viven.
A
Siendo la Argentina un país federal, el
Estado, en sus diferentes niveles, ha
realizado inversiones en infraestructuras
viales sin analizar los impactos que
producían; así, en áreas del Gran Buenos
Aires, autopistas viales se han transformado
en diques sin regulación y han convertido
porciones del territorio y de los
asentamientos existentes en verdaderas
lagunas, en épocas de lluvias normales. En
la ciudad de Buenos Aires, las decisiones
sobre la infraestructura vial tomadas a nivel
nacional pueden tener impactos negativos;
124
•
A FECTACIONES DIRECTAS
1. Sobre el soporte material.
2. Sobre la vida cotidiana de la población
residente.
3. Sobre los servicios.
4. Sobre las actividades productivas que se
desarrollan en el área de inundación
5. Sobre la población que debe circular por
el área inundada (en la ciudad de Buenos
Aires viven 3 millones de habitantes, pero
trabajan, se educan y hacen compras y
trámites, muchos más).
•
•
•
Sobre el soporte material
•
Afectación física de las construcciones
(viviendas, comercios, establecimientos
escolares, etc.)
• Afectación de la red vial.
• Afectación de los automóviles que han
permanecido en garajes subterráneos
inundados, o en la vía pública, con daños
parciales o totales.
• Afectación de las construcciones por
choque de vehículos estacionados en la vía
pública, contra los frentes de viviendas,
locales comerciales u otro tipo de
establecimientos.
• Precios del suelo, vivienda, comercios, etc.
En el momento siguiente a la inundación,
en áreas donde no es común la inundación o se la
enmascara (como ocurre en el Vega o Medrano),
se desvalorizan las propiedades y los propietarios
venden a bajo precio a especuladores, que esperan
la valorización posterior (cuando se supone que la
situación mejorará, o, incluso, no volverá a
ocurrir, por expectativas de limpieza, de obras en
curso o construcción de nuevas obras).
Las afectaciones sobre el soporte material
dependen de la recurrencia de la inundación, de su
magnitud y de las superficies que afecta, según la
localización dentro del área metropolitana y de los
estratos socioeconómicos que habiten las áreas
inundadas.
•
Sobre la vida cotidiana de la población residente
•
•
•
•
•
•
Sobre los servicios
•
Cortes de servicio telefónico. Hay que
señalar que éstos han decrecido porque se
han elevado las cajas; por otra parte, la
existencia de telefonía celular ha disminuido
el aislamiento (para cierto nivel
socioeconómico de la población).
Afectación del transporte público de
pasajeros en lo referente a la red vial y la
línea D de subterráneos.
Imposibilidad de acceso de servicios de
emergencias/urgencias sanitarias: imposibilidad de que ingresen ambulancias.
Afectación de la infraestructura de los
inmuebles que se encuentra localizada en
sótanos: calderas, equipos de termotanques,
etc., que implica cortes de agua (por corte
de luz en los edificios).
Algunas casas poseen bombas de achique
pero no funcionan porque son eléctricas;
deben ser utilizadas con otros combustibles, lo cual significa una complicación y
también falta de seguridad (tener acumulado querosene, por ejemplo).
Corte de energía eléctrica.
125
Cortes de luz: producen pérdidas de
alimentos (en especial, por las lluvias
ocurridas en períodos calurosos) que se
traducen tanto en términos económicos
como de salud de la población, por comer
alimentos en mal estado—o no comer.
Corte de red vial: interrumpe la posibilidad
de caminar y de circular por calles.
Actualmente, que se está tan dependiente
del sistema eléctrico para el desarrollo de
actividades, incluso educativas, la falta de
energía genera problemas concomitantes.
Inaccesibilidad a servicios educacionales
por parte de educandos y/o educadores.
Percepción de los afectados directos como
aislados, sin posibilidad de resolver sus
problemas cotidianos, ni los de la
inundación especifica.
Estrés, problemas de salud mental
provocados por la inseguridad, por no
saber cuándo aparecerá el fenómeno,
cuánto va a durar, cuánto va a afectar, hasta
cuándo.
•
•
•
•
•
•
Muertes (aunque son poco numerosas con
relación a otros desastres); problemas de
salud mental generados por esas muertes,
en especial en la población pobre.
Peligro por la vulnerabilidad de las
instalaciones eléctricas (cortocircuitos,
pueden producir muertes).
Aunque aún no existen estudios específicos
y sistemáticos sobre la relación causa–
efecto entre la inundación y las
enfermedades respiratorias, especialmente
en niños y adultos mayores de diferente
condición socioeconómica, y dermatológicas, se conoce su incremento durante
períodos de inundación (por ejemplo, se
sabe que en aquellas casas que están
anegadas aumentan los vectores de
enfermedades).
Inutilización de espacios públicos, durante
varios días, según la intensidad del daño.
Las napas freáticas inciden en la salud, a
largo plazo, por la generación de humedad
en las viviendas.
•
•
A FECTACIONES INDIRECT AS
Son aquellas que están localizadas fuera
del territorio inundado (algunas son, asimismo,
virtuales):
• Pagos que no se pueden efectuar, que
afectan al municipio, otros organismos
públicos, entidades bancarias, etc.
• Consultas médicas/odontológicas que no se
pueden realizar, porque los pacientes no
pueden llegar: menores ingresos de los
profesionales, por lo tanto, menores
consumos.
• Compras no realizadas.
• Viajes no realizados.
• Servicios que se resienten porque sus
empleados no pueden llegar por ser
afectados directos.
• Áreas verdes que no se mantienen, calles
que no se barren (porque no acuden a
hacerlo los empleados, por ser ellos
afectados directos de la inundación).
Todas estas actividades no realizadas
generan a su vez impactos sobre otras actividades
que no se realizan, provocando pérdidas desde el
punto de vista educacional, sanitario, económico,
que afectan a la productividad total de la ciudad.
Hay otro tipo de afectaciones que son
difíciles de medir pero que debieran ser tenidas en
cuenta. Una inundación muchas veces genera
desorganización espacial: aislando o fragmentando
comunidades, o parte de ellas, de los centros
administrativos y de los ámbitos económicos. En
una palabra, el desastre que la inundación produce
no sólo fragmenta la sociedad sino que también
disuelve momentáneamente la separación entre lo
Sobre la población “pasante" por las áreas anegadas
Los afectados son mucho más que los
directos, debido a los siguientes factores:
• Corte del sistema vial: incidencia de
afectación de una gran cantidad de
población, sobre lo cual no existen
estadísticas.
• Inaccesibilidad a centros de estudio, al
aeropuerto, a servicios de salud y
recreación, a servicios administrativos, etc.
• Estrés por llegadas tarde al trabajo, o la
imposibilidad de llegar por la generación de
verdaderas “barreras” dentro de la ciudad/
área metropolitana.
Sobre las actividades productivas
•
•
•
Afectaciones del soporte físico en
actividades comerciales, industriales, de
depósito, que imposibilitan parcial o
totalmente el desarrollo normal de las
tareas.
Corte de energía eléctrica: también produce
caídas en los sistemas bancarios,
financieros, etc. La gente no puede pagar,
lo que genera pérdidas.
Pérdidas en los sistemas de compañías de
aviación (especialmente en sucursales que
no poseen generadores propios). Esto
genera afectaciones que podemos llamar
virtuales.
Empleados y obreros que no pueden llegar
a sus trabajos.
Insumos que no pueden llegar a cada uno
de los comercios, industrias, servicios
(incluso hospitales, etc.).
Condiciones del soporte físico que
imposibilitan continuar las tareas: en el
sector de la construcción, por ejemplo.
126
público y lo privado, la división del trabajo, las
diferencias de edad, género y clase, las
responsabilidades profesionales y administrativas y
por último, la jurisdicción de los diferentes niveles
de gobierno.
Ambiental (EIA), pareciera que algunas de ellas
son ineficientes o parciales, dado que se han
producido ya impactos no deseados. Por otra
parte, no se conoce el funcionamiento de las
cuencas con las inversiones totales, sino que las
EIA se han realizado para cada uno de los
emprendimientos.
Pero qué ocurre con la modificación total
de la topografía, cómo va a comportarse con la
magnitud de los movimientos de tierra realizados
y la cantidad de agua que se utilizará, residuos,
impermeabilización de una cantidad importante de
suelo. Estas inversiones significan, en algunos
casos, rellenar más de 300 Has., como en Puerto
Trinidad, en el Partido de Berazategui, y varios
clubes de campo y “nuevas ciudades” o ciudades
satélites, en los partidos de Tigre y Pilar. Algunos
de estos emprendimientos abarcan áreas de más
de 500 Has. Y en algunos casos, más de 1000 Has.
Por ejemplo, en varios barrios en el
partido de Escobar se producen actualmente
mayores inundaciones por la cantidad de agua
consumida en los barrios cerrados y clubes de
campo aledaños—e incluso localizados en otros
partidos, como Pilar—y la insuficiente red de
desagües con la que se construyeron, o a la que
desaguan.
A LGUNOS CASOS
Existen diferentes tipos de impacto,
según la “tipología” de inundaciones (por lluvia o
desborde), el territorio y la ocupación del mismo
por parte de los diferentes niveles socioeconómicos de la población.
En el AMBA existen distintos tipos de
impactos, según dónde ocurra la inundación y
quiénes sean los afectados: poblaciones de altos y
medios ingresos, o población de bajos y muy bajos
ingresos y distinto tipo de actividades productivas.
La oferta natural ha jugado un papel
preponderante para el desarrollo de las actividades
de la población. Al mismo tiempo, el difícil
acceso de la población al recurso de la tierra, por
la existencia del mercado de tierras y su
funcionamiento casi sin regulaciones estatales, fue
un componente fundamental para la forma de
crecimiento físico del AMBA. Ello fue debido a la
inexistencia de una normativa acerca de la
preservación del ambiente que asegurase que el
suelo ocupado por la población tuviera las
mínimas condiciones ambientales para soportar
actividades urbanas.
Se pueden distinguir dos grandes tipos de
afectaciones en las inundaciones del AMBA, según
se localicen en la ciudad de Buenos Aires o en los
partidos del Gran Buenos Aires.
En el primer caso, afectan especialmente
a sectores de ingresos medios (cuenca del
Maldonado); medios y altos (arroyo Vega), y
sectores de ingresos bajos, como los localizados
en La Boca, en la cuenca del arroyo Cildáñez y en
algunas de las “villas”.
En el Gran Buenos Aires, las
inundaciones generalmente afectan a sectores de
bajos y muy bajos ingresos, en parte a altos
ingresos y en parte a bajos, generándose en este
caso conflictos de intereses, en especial sobre las
soluciones a adoptar para mitigar las mismas.
Esto es importante con relación a la gran
cantidad de inversiones sobre terrenos anegadizos
realizadas en el Gran Buenos Aires, especialmente
en los últimos años, modificando la topografía. Si
bien se han realizado Evaluaciones de Impacto
CÓMO
PREVER
INUNDACIONES
LOS
IMPACTOS
DE
LAS
MEDIDAS NO ESTRUCTURALES
edida no estructurales
Las normas
Las medidas no estructurales constituyen
acciones ambientalmente positivas por excelencia.
Se vinculan directamente con la zonificación, los
códigos de planeamiento, etc. de cada una de las
ciudades/áreas metropolitanas de las que se trate y
deben formar parte de la gestión ambiental global
que debe realizar el Estado.
Pero en un área tan diferencialmente
ocupada como el AMBA, las medidas no
estructurales adquieren diferente significación
según las densidades de ocupación, y requieren
políticas diferentes. Así, en las áreas aún no
ocupadas u ocupadas parcialmente, con muy bajas
densidades, la zonificación se convierte en un
elemento esencial. Por lo tanto, las ordenanzas de
uso y ocupación del suelo deben prohibir el uso y
la ocupación de tierras inundables para usos
127
residenciales y actividades productivas (en el caso
de los partidos del Gran Buenos Aires, donde aún
no estén densificados), y definir algunos usos
permitidos (para áreas de recreación, por ejemplo).
En la ciudad de Buenos Aires, en cambio,
con altas densidades en las áreas inundables, se
requiere, además de ajustes en la normativa que
definan densidades que no empeoren la situación
ya existente respecto a la inundación, otro tipo de
políticas ligadas con la gestión de los servicios.
Las ordenanzas sanitarias pueden prohibir
la instalación de sistemas de absorción por el suelo
(tanques sépticos, campos de absorción, etc.) o
requerir un permiso para su instalación. Las
ordenanzas de la construcción pueden especificar
los requerimientos estructurales de los edificios
nuevos, para reducir su vulnerabilidad a la
inundación, y disminuir los riesgos sanitarios y de
seguridad para los ocupantes (por ejemplo, los
reglamentos en cuanto a las instalaciones eléctricas
y elevación de los pisos), y reducir al mínimo el
grado en que el edificio impida el flujo de las
aguas.
de las instituciones tanto en el ámbito municipal
como provincial, debe existir vinculación entre el
área de planeamiento urbano y la de medio
ambiente, con el fin de poseer un enfoque más
global que permita definir políticas integradas
sobre la problemática urbano ambiental.
La voluntad política de intervenir sobre el espacio
metropolitano
Para poder aplicar las medidas no
estructurales necesarias para controlar las
inundaciones, debe existir control sobre el uso del
terreno; por lo tanto, es una cuestión institucional.
Las medidas no estructurales pueden ser efectivas
en el grado en que el gobierno sea capaz de
diseñar e implementar el uso adecuado del suelo;
el Estado debe poseer más poder en la regulación
y tener claro, al implementar políticas directas,
cuáles son los impactos que provoca.
Cualquier política tendiente a disminuir
los impactos negativos de las inundaciones debe
estar articulada a políticas sobre acceso al suelo
para la población de bajos ingresos, por un lado, y
por otro, una regulación del uso del suelo en
donde se contemplen los aspectos vinculados a las
causas de la inundación, para poder minimizar los
riesgos.
Las autoridades
En el caso de un área metropolitana las
diferentes autoridades deben estar articuladas.
Este es el gran problema en el AMBA dado que
aún no existe una entidad de gestión
metropolitana. La ciudad y la Provincia de
Buenos Aires son dos territorios que se
administran diferencialmente salvo en proyectos
específicos como en las cuencas del MatanzaRiachuelo y del Reconquista, en la actualidad,
ambos con financiamiento externo.
Inclusive entre los partidos del Gran
Buenos Aires no existe una articulación, y ello se
ha visto en el análisis de los planes y códigos
urbanos de los diferentes partidos. También en lo
referente a las grandes inversiones que se están
realizando en algunos de ellos, con efectos
negativos sobre otros (caso Pilar-Escobar, por
ejemplo).
Por lo tanto, la definición de medidas no
estructurales requiere de la articulación entre los
distintos organismos intervinientes: el gobierno
autónomo de la ciudad de Buenos Aires, la
Provincia de Buenos Aires y los partidos que
pertenecen al Conurbano. Y, dentro de cada una
Participación y capacitación de la población
La participación y capacitación de la
comunidad se plantea como muy importante.
Pero para ello deben existir los canales apropiados
(no “ser informado”, sino realmente participar).
Al mismo tiempo, capacitarse para participar
activamente antes, durante y después de la
emergencia por una inundación
Las campañas de información pública
Son un instrumento fundamental para la
concientización y participación de la población.
Sistemas de alertas
Se debe alertar sobre las inundaciones,
con el máximo de tiempo posible. Actualmente
esto sólo se realiza cuando existe una gran
sudestada.
128
dispositivos separados del nivel del suelo,
para que, en caso de grandes lluvias o
inundación por desborde o sudestada, no
sea causa de taponamientos de sumideros,
etc. Esto significa un cambio, también, en
las pautas culturales de disposición de los
residuos por parte de los vecinos y
encargados de edificios.
• Deben
realizarse
campañas
de
concientización sobre la importancia del
tema. Los vaciaderos (o basureros) en la
calle, con capacidad insuficiente, debido al
aumento en la cantidad de residuos,
muestran su escasa eficacia en la resolución
del problema respecto a las inundaciones
(además de los problemas sanitarios que
provocan).
• También debe preverse la poda de los
árboles de manera de no afectar más aún la
disminución de la superficie arbórea que
detiene, en parte, la velocidad de caída del
agua.
• Compra pública de tierra en zonas bajas,
para su conversión en áreas de recreación;
esto podría proponerse en los partidos del
Gran Buenos Aires, donde aún existe
importante cantidad de tierra inundable sin
uso.
En cuanto a la implementación de las
medidas señaladas, no desconocemos los
problemas que pueden derivarse:
• Sobre la disminución de las densidades:
implica una intervención sobre el mercado
inmobiliario, con los conflictos que ello
puede traer aparejado.
• La prohibición de hacer nuevos garajes
subterráneos en áreas que se inundan,
puede significar que parte de sus
construcciones tengan que realizarse por
sobre la cota de inundación, y por lo tanto
disminuir la superficie destinada a
vivienda/oficinas/comercio, con lo cual se
produce una disminución de los beneficios
del sector inmobiliario. Otras cuestiones
son menos conflictivas, como el tipo de
solados que deben poseer los espacios
libres de los terrenos.
• En cuanto a la prohibición de
estacionamiento en áreas inundables,
debiera preverse a la vez la construcción de
garajes fuera de esa área. Así se estaría
LAS MEDIDAS DE TIPO ESTRUCTURAL
Se reservan para situaciones de riesgo
existentes,
pero
siempre
en
adecuada
complementación con las no estructurales ya que,
si no se implementan las medidas no estructurales,
es muy difícil que las estructurales funcionen
adecuadamente.
RECOMENDACIONES
Las recomendaciones más específicas iii
que pueden realizarse en este sentido en el AMBA
son las siguientes:
• En la definición del Factor de Ocupación
del Suelo (FOS) en los Códigos de
Planeamiento o Construcción, debe
determinarse el tipo de solado que debe ser
permeable. Es decir, que las partes no
ocupadas de los terrenos que aún se pueden
construir deben poseer, por lo menos en
una importante proporción, solados no
impermeables.
• Cuidar que, en la realización de
repavimentaciones dentro de la ciudad, no
sean afectados los cordones cuneta, como
ha ocurrido en algunas calles (como por
ejemplo, Freire, en Belgrano, la cual se
inunda por esa causa).
• Aumentar la cubierta vegetal.
• No permitir el estacionamiento en los
garajes subterráneos, durante los períodos
de alerta, y hasta que esos garajes hayan
dejado de contener agua.
• No permitir estacionar en las calles
inundables, dado los peligros que ello
implica, como ya se ha señalado.
• No permitir estacionar volquetes u otras
formas de depósito de materiales, en
períodos de alerta en calles inundables.
• Modificar la política del servicio de
recolección de residuos. La recolección
debe poseer flexibilidad respecto a los
pronósticos en las áreas inundables, y según
la estación. Por ejemplo, en otoño debe
haber un servicio especial para recolección
de hojas caducas que caen de los árboles,
dado que son causa de taponamiento de
sumideros. Por otra parte, se debe acondicionar la disposición de los residuos
domiciliarios, hasta la recolección, en
129
beneficiando a los propietarios de los
predios fuera del área de inundación, que
podrían poseer un beneficio adicional, pues
allí podrían estacionar todos los autos que
no pueden hacerlo dentro del área
inundable. Pero esta no es una cuestión
fundamental.
• En cuanto al servicio de recolección de
residuos, podrían preverse algunas medidas
sin mayores dificultades, que una buena
gestión del servicio podría incorporar.
Finalmente, se recomienda la realización
de una serie de estudios:
• Determinar las causas, frecuencia y
extensión de las inundaciones;
• Desarrollar modelos que puedan dar cuenta
de las situaciones previsibles de inundación,
detectar los puntos de mayor riesgo, etc.
• Monitorear los cambios que alteren los
riesgos de inundación (por ejemplo, en el
Gran Buenos Aires, por las grandes
modificaciones
producidas
en
la
topografía).
• Monitoreo específico: cambios en el drenaje
y los demás factores que intervienen en el
flujo de las aguas; el contenido de
sedimento del agua; los problemas de
sedimentación en las áreas aguas abajo; los
cambios en el rumbo y lecho de arroyos y
cambios demográficos.
Estudios de factibilidad de obras, en los
cuales participe la población (los posibles
afectados directos a indirectos). Se deben
cambiar modelos de uso de la tierra, pero para
ello, deben existir alternativas de localización.
i
Este ultimo aspecto se halla directamente vinculado al
funcionamiento del mercado de tierras y al papel que ha tenido el
Estado en su regulación, articulado con otros instrumentos de
planificación urbana.
ii
Según Hollis (1975) la urbanización puede hacer aumentar
hasta 10 veces las pequeñas inundaciones. Una inundación que
ocurre 1 vez cada 100 años puede duplicarse en tamaño con solo
pavimentar el 30% de la cuenca.
iii
Las medidas son, en parte iguales, y en parte, distintas, según
se trate de áreas en la ciudad, totalmente ocupadas, o en el
Conurbano, donde aún existen áreas poco construidas.
130
Sección 3
Avenida Juan B. Justo. Crédito: Gustavo Pandiella
MANEJO
DEL RIESGO
Medidas no estructurales en el
Programa de Protección contra
Inundaciones del Litoral
HORACIO G. LEVIT
Los principales beneficios, en términos
cualitativos, de la implementación de medidas de
regulación del uso de la tierra radican en la
posibilidad de dilucidar el dilema sobre la
ocupación de la tierra y la localización del
desarrollo. La estrategia de acción debe incluir
información sobre los riesgos asociados con la
inundación. Es claro que los riesgos están
cambiando. Y la movilidad de la población indica
que los ocupantes de la llanura de inundación
pueden no estar al tanto de ese riesgo.
La cuestión principal es saber cuál es el
mejor conjunto de medidas para la mitigación de
daños por inundaciones en una ciudad
determinada y sus alrededores. Este conjunto de
medidas estructurales y no estructurales tiene que
tener en consideración el uso actual de las tierras
así como los planes futuros de desarrollo. El
mayor beneficio de las medidas de regulación del
uso de la tierra será el de restringir los daños
futuros por inundaciones, redirigiendo el nuevo
desarrollo fuera de las áreas mas expuestas al
peligro de inundación.
El Programa de Protección contra
Inundaciones (PPI) propone mitigar el impacto de
las inundaciones a partir de la planificación de la
llanura aluvial. El propósito es abordar mediante
un enfoque integral el problema de las
inundaciones, teniendo en cuenta la situación
existente y las presiones de futuros desarrollos. El
enfoque integrado incluye un conjunto de medidas
de control estructurales y no estructurales,
principalmente para hacer frente al desarrollo
existente, junto con el control de la planificación y
uso de la tierra para orientar el desarrollo futuro
hacia áreas alejadas del peligro de inundación.
La ejecución de obras de defensa produce
modificaciones dentro de la estructura urbana de
una ciudad; genera desigualdades (los que están
adentro y los que quedan afuera de las defensas),
valoriza terrenos e induce al desarrollo de ciertas
áreas por sobre otras. Un plan integrado de
manejo mediante la combinación de medidas
estructurales y no estructurales no puede
desconocer las consecuencias urbanas de la
ejecución de las obras de defensa.
LAS
MEDIDAS
INUNDACIÓN
NO
ESTRUCTURALES
Y
LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
LA
De la experiencia internacional se pueden
extractar dos conclusiones principales. Por un
lado, los daños causados por los riesgos naturales
son grandes y crecientes pero pueden reducirse. Y
por otro, la mejor manera de reducir el impacto de
los accidentes naturales es actuar dentro del
contexto de la planificación del desarrollo
integrado. La forma más efectiva de reducir el
impacto de los riesgos naturales se logra mediante
la incorporación de actividades de evaluación y de
reducción de riesgos en el proceso de planificación
del desarrollo y en la formulación y ejecución de
los proyectos. Se trata, en suma, de producir un
cambio en el modo en que tiene lugar el
desarrollo.
Las normativas sobre el uso de la tierra
forman un componente dentro de un conjunto
mayor de medidas de mitigación de inundaciones
que se incluyen en el plan de manejo de la llanura
de inundación.
Para determinar el rol exacto de la
regulación de uso de la tierra en una situación
particular, en primer lugar es necesario decidir
cuales son las áreas—si las hay—en las que las
protecciones estructurales son económicamente
viables. La llanura de inundación y el peligro de
inundación no son estáticos; el riesgo de
inundación y los usos de la tierra cambian, así
como el rendimiento económico relativo de los
diferentes usos.
131
Al abordar el problema de las
inundaciones se puede decir que hay una buena y
una mala noticia. La mala: las actividades
destinadas a promover el desarrollo con frecuencia
agravan los efectos de los riesgos naturales; y lo
que es peor, son los países y las regiones más
pobres y los segmentos más pobres de sus
poblaciones quienes sufren los efectos más graves.
La buena: de todos los riesgos ambientales del
planeta, los riesgos naturales presentan la situación
más fácil de manejar; se pueden identificar con
suma facilidad, se cuenta con medidas eficaces de
reducción, y los beneficios derivados de la
disminución de la vulnerabilidad pueden
compensar con creces los costos.
Se ha
comprobado que la combinación de medidas
estructurales y no estructurales mitiga los efectos
de inundaciones, terremotos y sequías (OEADepartamento de Desarrollo Regional y Medio
Ambiente). Es posible reducir las consecuencias
de los desastres naturales mediante medidas
adoptadas con anticipación para disminuir la
vulnerabilidad. En el caso de inundaciones, la
incorporación de medidas de reducción de riesgos
en la planificación del desarrollo y los proyectos
de inversiones pueden hacer posible evitar por
completo la catástrofe.
De lo antes expuesto puede deducirse
que:
• La reconstrucción por si misma no es
suficiente. Por lo tanto se deben tomar
medidas para reducir el riesgo de daños
futuros causados por desastres y también
proteger a las personas y comunidades en
peligro.
• La respuesta temprana ante los desastres
puede generar acciones inadecuadas que no
tomen en cuenta los beneficios a mediano y
largo plazo.
• Existen importantes antecedentes que
señalan que el severo daño producido por
inundaciones es consecuencia de la gran
explotación de recursos. Al respecto se
recomienda la utilización de incentivos
fiscales, el control de uso de la tierra y
políticas y programas gubernamentales
diseñados para evitar mayor degradación
ambiental. También se estableció que los
enfoques para impedir y mitigar la
vulnerabilidad resultan menos costosos y
más efectivos que las medidas
restauración y recuperación.
de
LA EXPERIENCIA NACIONAL
En la Argentina, en el pasado, la respuesta
ante las perdidas se basó primero en compensar
los daños y después en adoptar medidas
estructurales. Esto significa que, en cierta manera,
se animó a la población a seguir ocupando la
llanura de inundación con lo cual los daños
potenciales tienden a aumentar.
El Programa de Protección contra
Inundaciones comprende una nueva estrategia
para el manejo del valle en la cuenca del Paraná,
Uruguay y Paraguay. Esta estrategia propone: a)
mejor administración y coordinación de las
actividades relacionadas con las inundaciones; b)
medidas estructurales que consisten en inversiones
a largo plazo con el fin de defender los bienes más
importantes del área; c) medidas no estructurales
que consisten en una combinación de actividades
para poder convivir con las inundaciones
incluyendo zonificación del uso del suelo y
medidas de defensas civil y advertencia en casos
de inundaciones.
MEDIDAS ESTRUCTURALES Y NO ESTRUCTURALES
Las medidas disponibles para reducir la
vulnerabilidad ante las crecidas pueden clasificarse
de varias maneras. Por lo general se distingue
entre medidas estructurales y no estructurales. Las
primeras implican la modificación de la incidencia
de la inundación en un lugar particular. Las
segundas suponen la modificación del uso de la
llanura de inundación y el comportamiento de la
gente, sin alterar el problema en términos
hidráulicos.
Las medidas de atenuación de crecidas no
son excluyentes, la mayoría son complementarias y
cumplen un rol dentro de la estrategia integrada
del manejo de la llanura de inundación. Los
mecanismos de reducción de riesgos son los más
eficaces en términos de costo para disminuir la
pérdida de vidas y bienes y los más compatibles
con el proceso de planificación del desarrollo.
Un plan realista de manejo de la llanura
de inundación no imposibilitará el desarrollo en
las zonas de riesgo, pero ese desarrollo, así como
132
las obras correspondientes de protección,
necesitan ser justificados desde un punto de vista
económico, y a la vez cumplir con las necesidades
de la comunidad local. Las regulaciones para el
uso de la tierra no son sinónimo de “plan de
manejo del valle”, ya que las regulaciones sólo
constituyen uno de los muchos componentes que
forman una política integrada de manejo del valle
aluvial. Se trata de la planificación de la llanura
aluvial. Y el propósito es mitigar los impactos de
las inundaciones, teniendo en cuenta la situación
existente y las presiones de futuros desarrollos.
En definitiva, a lo que se apunta es a
modificar el error de considerar que las defensas
(medidas estructurales) son por sí solas la solución
a los efectos negativos de los excesos hídricos de
las llanuras de inundación. Constituyen una
condición necesaria pero no suficiente. Es
indispensable que vayan acompañadas por
medidas de orden ambiental, de regulación, de
divulgación y educación. De esta manera se
tendrá una visión integradora del problema
aceptando que las medidas mencionadas
(hidráulicas, urbanas, ambientales y culturales)
constituyen las cuatro columnas de apoyo de un plan
de control hídrico.
Va de suyo que un adecuado uso del
espacio físico, dando facilidades al crecimiento de
la trama urbana hacia zonas de mayor altura, dará
mejores beneficios, y a menor costo, que el uso de
estructuras de control y defensa.
puede plantearse el tema del círculo “inundaciónpobreza”.
c) Carencia de infraestructura básica (agua
potable, desagües pluviales y cloacales) y
equipamiento urbano. Esta carencia de
infraestructura básica, si bien es problemática en
cualquier área urbana, se hace mucho más crítica
en las ciudades con peligro de inundación, por los
problemas concomitantes de la evacuación del
agua de lluvia y la mayor posibilidad de
contaminación de napas freáticas.
d) Viviendas construidas por el Estado
alejadas del centro urbano, muchas veces en áreas
vulnerables. En todos los casos, la población que
habita estas viviendas posee escasa accesibilidad a
los centros de empleo y equipamiento urbano,
dada la discontinuidad de los conjuntos de
vivienda respecto de las áreas consolidadas.
Por otra parte existen:
a) Diferentes formas de convivencia de la
población con la inundación. Hay áreas urbanas
en las cuales la población convive con el agua de
manera permanente, por las actividades que
realiza, y por lo tanto toma la inundación como un
fenómeno natural con el cual convive; la solución
es, en este caso, la elevación del nivel del terreno,
para evitar las inundaciones. Otra situación
diferente es la de aquellas ciudades en las cuales la
población prefiere defenderse de la inundación a
partir de la construcción de una defensa en forma
de terraplén. Esto obedece no sólo a las pautas
culturales de la población, sino al tamaño del
centro urbano.
b) Acciones estatales de defensa de las
inundaciones desvinculadas de políticas urbanas y
regionales/ambientales. Los planes urbanos
existentes en las ciudades analizadas muestran que
el tema de las inundaciones es escasa o nulamente
tratado.
c) En las ciudades estudiadas no existen,
aparentemente, políticas para dotar de servicios y
equipamiento a la población bajo el peligro de
inundación. Se ha trabajado siempre en la
coyuntura, o en tratar de solucionar el problema
de la inundación en términos de “defensa” de las
mismas, pero sin considerar el área urbana como
un todo, y por lo tanto, sin tener en cuenta las
diferentes zonificaciones que pueden existir, y
hasta las distintas formas de construir según los
peligros existentes en relación con la inundación.
DIAGNÓSTICO DE LA CUENCA
Las ciudades de cuenca de los ríos Paraná,
Paraguay y Uruguay presentan un diagnóstico que
se puede sintetizar en:
a) Las características socio-económicas
más relevantes en todas las ciudades son:
desocupación, desindustrialización, alto número
de empleados públicos.
b) La localización de la población de
bajos ingresos se halla concentrada en las áreas
inundables o con peligro de inundación más o
menos importante. Ello tiene directa relación con
el funcionamiento del mercado de tierras privado
y los altos costos definidos por el mismo, para
lotes considerados urbanos. Por lo tanto, así
como se puede hablar del círculo de la pobreza,
133
•
EL PROGRAMA DE PROTECCIÓN
CONTRA INUND ACIONES
Implementación de Programas Ambientales
de recuperación diseñados a partir de un
Estudio Regional que consideró la
incidencia de los pulsos de inundación
tanto en los procesos naturales como en los
ámbitos urbano, periurbano y rural.
• Un sistema de alerta frente a inundaciones
que suministre una nueva red hidrométrica,
una mejor base de datos y modelos de
pronostico de inundaciones.
Se ha previsto la construcción de 155
refugios para evacuados en zonas inundables, que
serán
utilizados
para
otras
actividades
comunitarias fuera del periodo de las crecidas.
Cada refugio tiene una superficie aproximada de
180 m2 y puede alojar a 12 familias de
aproximadamente 6 miembros cada una. Fuera de
la emergencia tendrán otros usos por parte de la
comunidad (salas de usos múltiples, centros
comunales, etc) lo cual permitirá garantizar su
mantenimiento.
Asimismo, en las siete provincias de la
cuenca, se realizan 5000 viviendas por auto
construcción para pobladores de bajos recursos
que habitan en áreas con riesgo de inundación o
que fueron afectados por inundaciones pasadas.
Las viviendas son de aproximadamente 43 m2, de
acuerdo con distintos prototipos elaborados por
las provincias y se realizan mediante un sistema de
bonos que se entregan a cada beneficiario para que
lo pueda canjear por los materiales necesarios para
la construcción. El monto de los bonos para cada
vivienda es de $6.200 como máximo.
Por otra parte, los Programas
Ambientales comprenden:
• Campañas de educación y concientización
del público en comunidades donde se
realizan obras de protección.
• Fortalecimiento de la capacidad de gestión
y supervisión ambiental de los organismos
de implementación así como de los
organismos ambientales.
• Mejora de la gestión y supervisión
ambiental urbana local, en particular sobre
la eliminación de residuos sólidos.
• Mejora del conocimiento básico de la
ecología y la dinámica de los ecosistemas
fluviales y la planicie de inundación y de la
protección y gestión de humedales en
especial en áreas urbanas.
El PPI propone aplicar una política sobre
la regulación del uso de la tierra en forma
uniforme en todas las provincias de la cuenca. La
política consiste en un enfoque consensuado a fin
de integrar las medidas de mitigación; para lo cual
debió ser aceptada por las siete provincias
ribereñas (Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre
Ríos, Formosa, Misiones, y Santa Fe y la ciudad de
buenos Aires) y abarcar temas de interés común.
El primer punto de la estrategia de manejo
del valle es minimizar los subsidios que da el
gobierno para el uso ineficiente de la llanura de
inundación. Esto se puede lograr reduciendo al
máximo las compensaciones post-crecidas ya que
fomentan la ocupación de la llanura de
inundación. Al mismo tiempo, la reducción de la
vulnerabilidad reducirá la necesidad de
compensación.
El PPI realiza obras de construcción para
proteger áreas importantes de la llanura inundable.
Son inversiones que no intentan controlar la
corriente de los ríos principales, sino proteger a las
ciudades mediante obras que impiden la invasión
del agua.
Las medidas no estructurales consisten en
una combinación de actividades para poder
“convivir con las inundaciones”, e incluyen
medidas de defensa civil y advertencia en caso de
inundaciones en zonas de menor prioridad
comprenden:
• Fortalecer el marco legal e institucional en
cada provincia, incluyendo la elaboración
de nuevas leyes, planes para la utilización de
la tierra en las planicies de inundación y
reglamentaciones que restrinjan la explotación de las zonas mas vulnerables; la
creación de una unidad responsable de
coordinar las acciones de defensa civil y el
sistema de alerta de inundaciones.
• Un programa de preparación y defensa civil
para caso de inundación que identifique
áreas donde no se justifica inversión en
defensas estructurales, y el suministro de
refugios de emergencia y viviendas por
autoconstrucción para las familias de
menores recursos afectadas por la
inundación.
134
•
justamente, las tierras peores para urbanizar. Es
un modelo de exclusión territorial que manda a los
pobres a zonas de riesgo y que condena a toda la
ciudad a un urbanismo de riesgo. El principal
desafío, y al mismo tiempo la extraordinaria
oportunidad de la regulación del suelo consiste en
abordar el desarrollo urbano teniendo en cuenta
no sólo al mercado formal sino también al
mercado informal de tierras. Y tal desafío será
sustentable si considera la participación de los
ciudadanos como una pieza fundamental de su
instrumentación.
En el marco de dichas acciones se ejecutan
Planes Piloto de Recuperación Ambiental
cuyo objetivo es implementar un caso
modelo que, a modo de ejemplo, permita
apreciar (e impulsar) in situ los beneficios
de las obras de recuperación ambiental.
CONSIDERACIONES URBANAS
Es importante comprender que la
intervención humana puede aumentar la
frecuencia y la gravedad de los riesgos naturales;
puede originar riesgos donde antes no existían; y
puede reducir el efecto atenuador de los
ecosistemas naturales. Pero, si bien las actividades
humanas son capaces de causar o agravar los
efectos destructivos de los fenómenos naturales,
también pueden eliminarlos o al menos reducirlos.
Las medidas estructurales crearon en
áreas defendidas la falsa sensación de seguridad en
las planicies inundables. En tal sentido es
importante incorporar, además del concepto del
riesgo hídrico por una crecida del río o por la
ocurrencia de lluvias, la noción de riesgo hídrico
potencial, es decir, aquel vinculado a una falla del
sistema originado en: i) la superación del estándar
de cálculo, ii) una falla en los terraplenes de
defensa, iii) o bien una falla humana en la
operación del sistema de bombeo.
La planificación de la expansión urbana
debe considerar los parámetros de riesgo hídrico.
Es importante consignar que en la mayor parte de
las ciudades de la cuenca el problema de las
inundaciones es producto de una combinación de
la ocurrencia simultánea de crecida de los ríos y
caída de intensas lluvias; motivo por el cual la
planificación de la expansión debe atender no sólo
a la regulación del uso del suelo sino también el
desarrollo de la infraestructura necesaria que
oriente el crecimiento y dé adecuada solución a las
necesidades de escurrimiento pluvial.
Por un lado existe la ciudad moderna,
conectada, en la que se concentran las inversiones;
por otro la que habitualmente aloja más de la
mitad de la población y que tiene algún tipo de
precariedad urbanística (drenaje, condiciones de
habitabilidad, redes de infraestructura). En un
extremo se sitúa la ciudad formal (el centro) y en
el otro la ciudad informal (la villa de emergencia).
Este proceso que da lugar a un Urbanismo de
Exclusión es el que lleva a que las tierras donde se
desarrollan los mercados informales son,
PARTICIPACIÓN
Un papel fundamental se le asigna a la
participación de los ciudadanos. El relevamiento
de las expectativas e intereses de la comunidad es
el paso previo a cualquier estrategia de acción. En
los casos de comunidades que poseen
instituciones intermedias a organizaciones
comunitarias se trata de efectuar la convocatoria a
través de ellas.
Enmarcados en los Planes Ambientales se
desarrollan varios programas piloto (al presente en
las ciudades de Resistencia, Formosa, Concepción
del Uruguay, Gualeguay, Sunchales y Cañada de
Gómez, entre otras) dirigidos hacia el cuidado del
medio ambiente, al conocimiento de las causas
antrópicas de su degradación y las medidas para su
conservación y restauración; a la recuperación
ambiental de lagunas y al involucramiento de la
comunidad en los programas participativos de
mejora de su entorno; a que conozca las
consecuencias negativas de la inadecuada
disposición de los residuos y a divulgar las
restricciones al uso del suelo.
MARCO NORMATIVO
Como resultado del Estudio de
Regulación del Valle Aluvial de los ríos Paraná,
Paraguay y Uruguay para el Control de las
Inundaciones realizado por la firma consultora Sir
William Halcrow & Partners en 1994, se acordó
consensuar un proyecto de Ley de Uso del Suelo
(Ley provincial sobre Línea de Ribera y conexas,
Régimen de Uso de los Bienes en Áreas
Inundables y Coordinación y Financiamiento de
Políticas en materia de Protección de
Inundaciones) con todas las provincias del litoral
argentino. Ante la necesidad de contar con un
135
instrumento común en toda la cuenca se adoptó el
criterio de la legislación paralela, es decir que cada
legislatura provincial sancionara un mismo
proyecto de ley. Se ha propuesto una zonificación
del uso de la tierra en el valle con la existencia de
cuatro bandas de ocupación.
La Ley de Uso del Suelo norma sobre los
siguientes puntos:
• Define y elabora mapas de zonas
inundables clasificadas según los grados de
riesgo.
• Habilita a realizar restricciones al dominio
sobre los bienes que están en las áreas de
riesgo.
• Establece la adopción de normas
impositivas y de programas de créditos o
subsidios para desalentar la radicación en
áreas con riesgo hídrico.
• Introduce el requisito de evaluación
ambiental en las nuevas obras hidráulicas.
• Permite la recuperación de costos con el
aporte de los beneficiarios de las obras que
cobra su mantenimiento y su construcción.
• Establece zonas pare la protección de fauna
y flora silvestre.
Seis, de las siete provincias de la cuenca,
cuentan con la mencionada legislación y se está
trabajando, mediante la participación de los
organismos provinciales respectivos, en la
reglamentación de las mismas.
LEGISLACIÓN LOCAL
En forma simultánea a la sanción de las
respectivas leyes de uso del suelo, se avanzó en
cada una de las localidades con la definición y
aprobación por parte de las legislaturas locales de
la regulación del uso del suelo mediante la sanción
de Ordenanzas y Resoluciones.
Se trabajó con tres categorías de ciudades
según el tipo de vulnerabilidad al riesgo hídrico:
las ciudades con recinto, las ciudades con arroyos
o canales, y las ciudades con barrancas. Al
presente se han sancionado restricciones en 13
localidades: Concepción del Uruguay, La Paz,
Concordia, Resistencia, Barranqueras, Vilelas,
Cañada de Gómez, Rafaela, Villa Eloisa,
Sunchales, Baradero, Campana y Zárate.
Esa normativa apunta a desalentar la
ocupación de las áreas inundables y
potencialmente inundables, restringiendo su
ocupación e impermeabilización.
136
Mitigación y control de las
inundaciones en el AMBA
JUAN CARLOS GIMÉNEZ
Las medidas para reducir la vulnerabilidad
de las comunidades ante las inundaciones se
diferencian clásicamente en dos categorías:
estructurales y no estructurales. Estas últimas
implican modificar la utilización de las zonas
anegadizas, frecuentemente las más atractivas para
la comunidad, regulando su ocupación de modo
de disminuir la vulnerabilidad y educando a la
comunidad, sin afectar el problema. La puesta en
práctica de medidas no estructurales efectivas
involucra la adopción por parte de los organismos
de distinto nivel—municipal, provincial o
nacional—de dos tipos de estrategias:
• Disminución de la vulnerabilidad de las
zonas urbanas y rurales afectadas por las
inundaciones.
• Atenuación del impacto socioeconómico de
las crecidas.
La primera estrategia no estructural implica
la adopción de medidas de gran efectividad para
prevenir y disminuir el impacto negativo de las
inundaciones, entre ellas:
• Sistemas de pronóstico y alerta de crecidas
• Regulación del uso del suelo en las zonas
anegadizas;
• Ordenamiento ambiental y políticas de
desarrollo urbano en el área;
• Relocalización de ocupaciones vulnerables
y transitorias;
La estrategia no estructural de atenuación
del impacto socioeconómico de las crecidas
involucra la aplicación de medidas tendientes a la
protección y seguridad de los afectados antes,
durante y después de la inundación, e implica:
• Educación y concientización de la
población sobre los riesgos de crecidas;
• Medidas de emergencia durante las
inundaciones;
• Ayuda a los damnificados por las
inundaciones;
• Políticas
de
seguros
contra
las
inundaciones;
Un plan realista de manejo de las zonas
anegadizas debe basarse en un ordenado y racional
conjunto de programas de acción de corto,
mediano y largo plazo, basado en la aplicación de
medidas estructurales y estrategias no estructurales
como las mencionadas.
MEDIDAS ESTRUCTURALES
Antes de describir las soluciones
estructurales construidas, en construcción y
previstas para el manejo de inundaciones en el
Área Metropolitana de Buenos Aires debemos
remarcar que este tipo de obras—ya sea diques de
embalse y retención, terraplenes costeros (levees),
recintos y estaciones de bombeo, obras de
derivación, drenajes y profundización de cauces,
etc.—deberán ser integradas desde el inicio con la
aplicación de métodos de cálculo de caudales y
niveles de diseño de acuerdo a criterios
probabilísticos, con la debida consideración del
concepto de riesgo aceptable.
Los proyectistas hidráulicos de las
soluciones estructurales deberán asimismo utilizar
y favorecer la realización de mapas de riesgo
hídrico en las zonas a proteger en proyecto,
aportando de este modo a un planteo
metodológico de cálculo y prevención de las
crecidas que supere los esquemas generales
propuestos por los métodos clásicos.
Esta evolución sólo será efectiva si los
proyectistas consiguen acercarse al convencimiento de que los aspectos más ingenieriles del
problema de las crecidas deben estar estrechamente conectados con los económicos, sociales y
legales. En pocas palabras: clima, hidrología,
ordenamiento del territorio y economía deben
considerarse de forma conjunta para alcanzar
soluciones realmente optimizadas para el manejo
de las inundaciones.
LAS OBRAS EN LAS CUENCAS DE CAPITAL FEDERAL
Obras de aliviadores Holmberg y Villa Martelli
En el límite norte de la ciudad de Buenos
Aires, en una subcuenca adyacente a la cuenca del
arroyo Medrano que tiene su origen en la
provincia de Buenos Aires, se están ejecutando las
137
obras de los aliviadores Holmberg y Villa Martelli,
que permitirán derivar importantes caudales
pluviales de los partidos de San Martín y Vicente
López. Ambos aliviadores han sido proyectados
como túneles, lo que disminuye casi totalmente el
impacto ambiental de las obras. La obra se
complementa con tres derivadores; dos de ellos
aliviarán en un 50% los caudales que actualmente
descargan en el arroyo Medrano en Capital
Federal. El tercer derivador aliviará sensiblemente
los problemas de drenaje en la zona de la Avenida
del Libertador y General Paz. El aliviador Villa
Martelli comienza aguas arriba en Zufriategui y
Uruguay, colectando los desagües de 400 hectáreas
mediante un conducto en túnel de 2,80 m de
diámetro interno a lo largo de 1.350 m, y descarga
en Capital Federal sobre la Avenida de los
Constituyentes. El conducto en túnel de 2,80 m
continua en dos tramos que totalizan 1.320 m
hasta descargar en el conducto existente
denominado Holmberg (modelo 19 del tipo
OSN), que descarga en el río de la Plata como
parte del la cuenca de drenaje del arroyo Med rano.
desde las nacientes en el barrio de Villa Devoto
hasta desembocar en el río de la Plata mediante un
conducto rectangular de 24 m de ancho por 5,00
de alto en la zona de Núñez, cercana al estadio de
River.
El conducto resulta insuficiente para
descargar los excesos hídricos de origen pluvial y,
además, el efecto de los niveles de la descarga en
el río produce frecuentemente una curva de
remanso que se interna hasta 3,8 Km aguas arriba
de la desembocadura, con los consiguientes
efectos negativos en la comercial y superpoblada
zona de la calle Blanco Encalada, en las
proximidades de la Avenida Cabildo. También se
observan deficiencias en varios colectores
secundarios de importancia.
El estudio integral a nivel de anteproyecto
desarrollado por el INA (ex INCyTH) en
1995/1996 desarrolló y evaluó siete alternativas
sobre la base de combinaciones de conductor en
túnel con diámetros del orden de los 6 m,
rectangular y longitud de 4.700 m y variantes de
conjuntos de 3 o 4 reservorios volumétricos de
entre 3.800 m3 y 9.954 m3 cada uno y/o
reservorios longitudinales paralelos a los
conductos secundarios, que oscilan entre 4.800 m3
y 9.900 m3 cada uno en conjuntos de tres.
También se desarrolló una alternativa denominada
Núñez, por el barrio donde se emplazaría el gran
reservorio by-pass de 22.000 m3, complementado
por una estación de bombeo de 5 m3/segundo de
capacidad. Todas las alternativas prevén en mayor
o menor medida el redimensionado y ampliación
de los conductos existentes, incluyendo el
principal. Los estudios técnico-económicos del
INA aconsejaron la solución en túnel de diámetro
6 m y de 4.700 m de longitud, con 2 reservorios
volumétricos de 8.160 m3 y 9.954 m3 cada uno y
cuatro reservorios longitudinales paralelos a los
conductos secundarios de 4.800 m3 (dos), 6.250
m3 y 9.900 m3 cada uno. La alternativa se
complementa con el gran reservorio by-pass de
22.000 m3 denominado Núñez, con estación de
bombeo de 5 m3/segundo de capacidad y refuerzo
de conducto en la zona. El costo estimado de esta
alternativa es de 113 millones de pesos.
De manera similar al caso del arroyo
Medrano, el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires prevé la ejecución del Proyecto Ejecutivo
del anteproyecto desarrollado por el INA (ex
INCyTH) en el futuro.
Cuenca del arroyo Medrano en Capital Federal
Drena 2,55 km 2 en la provincia de Buenos
Aires y descarga en la zona norte de la capital, en
la zona del bajo Saavedra, drenando 2,05 km 2. Las
dificultades de drenaje insuficiente deben ser
resueltas con la ejecución del Proyecto Ejecutivo
del anteproyecto desarrollado por el INA (ex
INCyTH) en 1995/1996; se contempla encarar su
iniciación quizás con asistencia del Programa
BIRF-4117-AR. Actualmente el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires prevé comenzar las obras
de dragado de mar de 55.000 m3 en la
desembocadura del arroyo, con un costo estimado
en $390.000. Asimismo se prevé licitar la
construcción de 1.100 m de defensa costera
constituida por tablestacas de 12 m promedio de
longitud, con los correspondientes rellenos de
suelo seleccionado, tensores, anclajes, vigas
cabezales de arriostramiento, etc. El presupuesto
se estima en $4.950.000.
Cuenca del arroyo Vega
Esta cuenca urbana drena 1.700 hectáreas
exclusivamente en la zona centro-norte de la
Capital y el conducto principal existente desde la
década del 40 tiene casi 10 Km de extensión,
138
Asimismo el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires estima comenzar las obras de
dragado de 22.500 m3 en la desembocadura del
arroyo, con un costo estimado en $160.000 y un
conducto rectangular de H° A° de 4,0 m por 2,5
m en la zona aguas arriba de Cabildo con dos
conductos transversales que empalmen con el
conducto modelo M19 (OSN) que corre por la
calle Ramsay. El presupuesto estimado es de
$12.830.000.
hormigón armado de 30 cm de espesor que al
transformar el escurrimiento en túnel con perdidas
de carga en esas columnas en varios
escurrimientos en paralelo con el consiguiente
mejoramiento de la conductancia, permitirá
aumentar cerca de un 20% el caudal máximo
erogado en crecientes. También se está realizando
la reconstrucción del cruce del conducto en la
zona de Pacífico, extrayendo de la sección el viejo
puente que obstruía parte de la misma, lo cual
contribuirá a mejorar el escurrimiento en ese
tramo del conducto.
Cuenca del arroyo Maldonado
Esta cuenca tiene sus nacientes en las
localidades bonaerenses de Monero y El Palomar,
al oeste de la Capital, drenando 5,05 km 2 en esa
región. En la zona de Liniers se convierte en la
cuenca capitalina más importante ya que en ella
desaguan 5,9 km 2 al eje este-oeste de la ciudad,
bajo la Avenida Juan B. Justo, mediante un
conducto de casi 27 m de ancho y 5 de alto, con
una capacidad de evacuación del orden de 125
m3/segundo, insuficiente pare descargar las
crecidas de origen pluvial.
El conducto
desemboca en el río de la Plata en la zona de
Aeroparque y también sufre el efecto de los
niveles de la descarga en el río.
La zona del bajo Maldonado, desde la
avenida Corrientes hasta Pacífico en la Avenida
Cabildo, sufre el efecto de las inundaciones con
considerables efectos negativos en las líneas de
subterráneos que se interceptan con el conducto.
También para el Maldonado se ejecutó el
estudio integral del INA (ex INCyTH) en 19951996, en el cual además de caracterizar toda la
cuenca desde el punto de vista hidrológico a
hidrodinámico mediante modelos, se evaluaron
diferentes alternativas basadas en combinaciones
de hasta seis reservorios volumétricos principales
de entre 22.000 m3 y 102.800 m3 cada uno, con
hasta doce reservorios longitudinales paralelos a
los conductores secundarios con capacidades de
entre 3.870 m3 y 55.510 m3 cada uno. Se previó
además un derivador que partiría en las
proximidades de la Avenida Corrientes, con la
variante aconsejada de dos conductos en túnel con
diámetros del orden de 2 m cada uno.
Para mejorar la conducción del conducto
existente, se encuentra en construcción el
entabicado, ejecutando entre las columnas
existentes emplazadas en tresbolillo tabiques de
Las obras en La Boca-Barracas
Estas obras, que se encuentran en un 90%
de avance en su ejecución con un costo cercano a
los 50 millones de pesos, consisten en un colector
costero interceptor de los desagües pluviales de
los emisarios principales de ambos barrios; este
colector, de más de 5.000 m de longitud y 7.200
m3 de hormigón, comprende conductos de
hormigón de distintas secciones, la mayor
constituida por dos celdas de 3,50 por 2,40 m.
Este colector descarga al Riachuelo independizado
de los niveles mediante la operación de siete
estaciones de bombeo que erogan en conjunto un
total de 120 m3/segundo y que operarán de
manera totalmente automatizada. Las obras se
completan, en el marco de un proyecto
urbanístico de recuperación global de la zona, con
la reconstrucción de 6.600 m de muelles,
sobreelevados hasta la cota 16,25 para evitar su
sobrepaso por las sudestadas, tratados ya como
muelles de uso portuario (4.300 m), 700 m de uso
turístico recreacional, en el sector del famoso
“Caminito” y Vuelta de Rochay 1.900 m de
terraplenes de defensa natural, con taludes con
césped y forestación.
CUENCA HÍDRICA MATANZA-RIACHUELO
Se encuentra en construcción el aliviador
Cildáñez, que permite aliviar parte de los caudales
del Maldonado mediante trasvase al arroyo y de
este al Riachuelo. Las obras de alivio consisten en
un conducto de H°A° con capacidad máxima de
112 m3/segundo que corre por debajo de la
Avenida Gral. Paz, con longitud de casi 10 Km,
con el correspondiente sistema de conducciones
secundarias.
139
También se encuentran muy avanzadas
las obras de protección de la Boca-Barracas
realizadas por el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires como parte del Plan de Regulación
Hidráulica.
Respecto de las obras futuras, a corto y
mediano plazo, en los estudios oportunamente
realizados por consultores internacionales, se han
planteado soluciones alternativas pare proteger las
zonas inundables. Las protecciones consisten en
medidas estructurales y no estructurales, que
fueron adoptadas sobre la base del diagnóstico
realizado. Luego se plantearon alternativas
combinando distintas obras dentro de las opciones
posibles pare la regulación hidráulica. El paso
siguiente fue evaluar las ventajas y desventajas en
términos de población beneficiada, determinando
los costos de las obras correspondientes a cada
alternativa. A esto se sumó los habitantes
beneficiados pare establecer la relación costo por
habitante beneficiado. Finalmente, con el criterio
de proteger la mayor cantidad de población
posible sumado a la menor afectación ambiental,
se determinó la alternativa de obras más
conveniente.
A continuación se realiza una breve
descripción de los componentes del Plan de
Regulación hidráulica adoptado, que también se
indican en el Plano adjunto.
a) Endicamiento lateral (tramo Puente Alsina-río de la
Plata)
El endicamiento se ha localizado en la
margen derecha del Riachuelo con el objeto de
impedir el ingreso de las aguas a la zona
urbanizada
cuando
ocurran
crecidas
extraordinarias, ya sea por precipitación
sudestadas. En el diseño de la traza se ha tenido
en cuenta la menor afectación de áreas edificadas
como así también minimizar las eventuales
interferencias con servicios públicos. Se adoptó
un muro de hormigón con una fundación directa,
dada la baja carga hidrostática que actúa sobre el
muro.
b) Estaciones de bombeo
Para facilitar el drenaje pluvial de las
subcuencas urbanas indicadas se han previsto siete
estaciones de bombeo en el tramo comprendido
entre la desembocadura del arroyo del Rey y el
Nuevo Puente Pueyrredón, y cinco localizadas
entre Laferrere y La Salada, cuya ubicación, altura
y caudal nominal se detallan en la Tabla 1.
Las estaciones de bombeo EB1-EB2 y
EB6 han sido desarrolladas dentro del Plan de
obras de la Provincia de Buenos Aires. La mayor
Tabla 1
Progresiva
EB1-Arroyo del Rey
E132-Unamuno
RB3-Olazábal
EB4-Mill6n
E135-Valparaíso
EB6-Ecuador
E137/8-Nvo. Pte. Pueyrredón
Laferrere 1-Dupy
Laferrere II-Susana
Sebastián
Santa Catalina
La Salada
en Km
Caudal (m3/s)
42,2
45,5
47,2
48,6
51,3
52,9
56,3
30,5
31,5
32,0
39,0
40,0
120,00
40,00
51,50
36,00
32,50
25,00
28,00
27,00
27,00
11,80
36,00
7,40
140
Altura (m)
3,50
3,50
3,00
3,00
2,30
3,50
2,30
3,20
3,20
3,00
3,00
3,00
parte del caudal conducido proviene de cámaras
de interconexión que reciben los desagües
subterráneos existentes. Las estaciones poseen
una sección de rejas, con una máquina limpiadora
y ataguías de mantenimiento.
El proyecto prevé una descarga por
gravedad alineada con la entrada, con una
compuerta en cada uno de los conductos de salida.
Esto permite una regulación de los caudales
salientes y evitar el reflujo desde el río hacia el
interior de la estación de bombeo. También se
prevén ataguías de mantenimiento.
f) Canalizaciones, rectificaciones y desvíos
La finalidad de estas obras es permitir la
rápida evacuación de algunos tributarios del río
Matanza-Riachuelo, como en el caso de los
arroyos Santa Catalina y Don Mario.
g) Obras de protección de Boca-Barracas
En el Plan de Regulación Hidráulica se
incluyen las obras ya en construcción por el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para la
protección de la zona Boca Barracas.
c) Dragado
h) Drenaje municipal margen derecha (provincia de Buenos
Aires)
Cabe señalar que el dragado, cuyo
objetivo desde el punto de vista de la regulación
hidráulica es disminuir los niveles de agua en el río
aumentando la capacidad de conducción del
cauce, no resultó conveniente debido a su alto
costo. Se obtuvo el aumento de capacidad del
cauce, sobreelevando los endicamientos laterales.
El plan prevé la implementación de un
programa de inspección de los conductores
pluviales en ausencia de lluvia, con el objeto de
detectar focos importantes de descargas de
afluentes cloacales e industriales ya que la carencia
casi absoluta de un sistema de alcantarillado
cloacal y la presencia de una napa freática alta que
dificulta el funcionamiento de los pozos ciegos y
eventuales cámaras sépticas, induce a la conexión
clandestina del sistema cloacal domiciliarlo, y en
ciertos casos también industrial, al sistema pluvial.
Se realizaron estudios de factibilidad para
varias obras de drenaje municipal seleccionadas
para solucionar algunos de los problemas
detectados en el diagnóstico. Esta elección
privilegió las áreas más extensas, más densamente
pobladas y con mayores perjuicios atribuibles a
insuficiencias de su red de drenaje. Siguiendo las
sugerencias del Banco Interamericano de
Desarrollo, se seleccionó una muestra
representativa de los proyectos de drenaje
municipal para los cuales se estimó el costo total
de inversión. Sobre esta base, se seleccionaron los
siguientes proyectos:
• Cuenca Margen Derecha arroyo Maciel
Riachuelo (Avellaneda).
• Área Tapiales y Tablada Este (La Matanza).
• Área Tablada Oeste y Aldo Bonzi (La
Matanza).
• Área Villa Madero y Villa Insuperable (La
Matanza).
En estas áreas se verifica una apreciable
densidad de población (120 habitantes/Ha en
d) Embalses de detención
Cierre IV-A
El proyecto de esta obra está incluido en
el Plan de la Provincia de Buenos Aires. Se
localiza en el arroyo Morales a 18,5 Km aguas
arriba de la desembocadura del arroyo en el río
Matanza, reduciendo el pico de crecidas. El
objetivo de esta obra es regular los aportes de los
arroyos afluentes al río Matanza. La obra consiste
en una presa de materiales sueltos, aliviadero y
estructura de descarga de caudales.
e) Obras de polderización y protección con terraplenes
Se han protegido por medio de
terraplenes que forman un pólder cuando se
produce el desborde del río Matanza-Riachuelo o
de sus tributarios en las zonas de La Salada, Santa
Catalina y San Sebastián. Entre San Sebastián y
Laferrere, se adaptó el terraplén existente para
proteger la margen izquierda de la rectificación del
Matanza-Riachuelo. En el sector de Laferrere, la
margen izquierda del río Matanza-Riachuelo ha
sido terraplenada para proteger la zona
urbanizada, previéndose dos estaciones de
bombeo en las desembocaduras de los arroyos
Dupy y Susana.
141
promedio, 40% de la población considerada en la
selección) cuyas viviendas se encuentran servidas
por redes de desagüe cloacal o se hallan en
avanzado estado de ejecución, como en el caso del
área de Avellaneda. Los proyectos que las
benefician consisten en ampliaciones de redes
secundarias, ampliaciones de la capacidad de
conducción de co lectores principales existentes o
desarrollo de nuevos colectores.
La zona en Avellaneda complementa
acciones inminentes consistentes en la
reconstrucción del conducto Maciel (con fondos
del conurbano bonaerense) y la estación de
bombeo proyectada y a construirse por Coviares
en la intersección de Estebez y el conducto
principal derecho del entubamiento.
En las áreas de La Tablada, Aldo Bonzi y
Tapiales se proyectaron redes secundarias y
ampliación de los colectores principales; estos
últimos se desarrollan a lo largo de una gran
longitud, pero con secciones insuficientes y una
pobre red de tributarios, y desembocan en el río
Matanza a través de conducciones a cielo abierto
capaces de absorber los incrementos de caudal,
producto de una mejora de la red pluvial urbana.
Las áreas de Villa Insuperable y Villa
Madero, sector noreste del partido vecino a la
Capital Federal, fueron complementadas con redes
secundarias y nuevos colectores principales. El
consecuente aumento de la capacidad de
evacuación de los excesos pluviales en estos
barrios podrá ser absorbido por el aliviador del
arroyo Cildáñez, proyectado a lo largo de la
Avenida General Paz, lado provincia.
Actualmente las áreas citadas sufren
severos problemas a causa no solamente de la
incapacidad de las conducciones, sino también de
las dificultades en el cruce con la Avenida General
Paz.
A la fecha se encuentran en construcción,
para facilitar el drenaje pluvial de algunas
subcuencas urbanas de la margen derecha, lado
provincia, tres estaciones de bombeo ubicadas en
el tramo comprendido entre la desembocadura del
arroyo del Rey y el Nuevo Puente Pueyrredón: la
primera, casi terminada, ubicada en el arroyo del
Rey, con 120 m3/segundo de caudal nominal y
3,50 m de altura de descarga; otra en la sección
Unamuno con 40 m3/segundo de caudal nominal
y 3,50 m de altura de descarga, y la tercera en la
sección Ecuador con 51,50 m3/segundo de caudal
nominal y 3,00 m de altura de descarga.
Las áreas de Villa Insuperable y Villa
Madero, sector noreste del partido vecino a la
Capital Federal, fueron complementadas con redes
secundarias y nuevos colectores principales.
LA CUENCA DEL RÍO RECONQUISTA
La mayor parte de las obras que se
describen detalladamente a continuación ya se
encuentran en construcción a través de la
UNIREC, Unidad Ejecutora del Programa BID,
que financia las obras en esta cuenca. En
conjunto las obras en construcción suman un
monto del orden de los 230 millones de pesos y
acaba de licitarse la construcción de tres plantas
nuevas de tratamiento de efluentes, en las
localidades de Ferrari (Merlo), Moreno y
Hurlinghan, y la remodelación de una existente en
Bella Vista. El diseño de cada planta está
preparado pare tratar inicialmente las descargas de
camiones tanque atmosféricos, y también
descargas de alcantarillado cloacal, permitiendo
mediante una concepción modular expandir la
capacidad y adaptarlas gradualmente para tratar la
demanda creciente de afluentes provenientes de
las futuras redes de alcantarillado cloacal.
Las obras existentes gracias a los trabajos
de la Dirección Provincial de Hidráulica de la
Provincia de Buenos Aires han logrado el control
de la cuenca superior del río Reconquista,
esencialmente rural en sus características,
mediante la construcción de tres presas de
atenuación. Estos embalses reducen el pico de
crecidas de 100 años de recurrencia a un caudal
efluente de la presa Ingeniero Roggero de 120
m3/s.
Las inundaciones causadas por las
crecidas del río Reconquista desde la presa
ingeniero Roggero hasta la desembocadura afectan
las zonas urbanas aledañas. Por una parte, se
produce un daño directo causado a las
instalaciones
industriales,
domiciliarias
e
infraestructura pública, y por la otra, impactos
inherentes a la cesación de actividades como la
falta de producción, pérdida de jornales, de bienes
y servicios, lo que se traduce en una disminución
del valor de los bienes inmuebles de las zonas
afectadas. Un fenómeno adicional que causa
condiciones severas de inundación en la cuenca
baja del río resulta de las mareas de viento
(sudestadas) del río de la Plata.
142
Por otra parte, la ausencia de un
tratamiento adecuado para los efluentes
industriales y domiciliarios genera un agudo grado
de contaminación que se agrava durante el período
de bajos caudales, o sea durante la mayor parte del
año.
La contaminación, progresivamente
creciente, no se circunscribe solamente al curso
principal del río, que obra como colector, sino que
se extiende a todas las áreas de aporte de la
cuenca, debido a la falta de sistemas de desagües
cloacales y de tratamiento de desagües industriales.
Para disminuir los efectos de las
inundaciones, los estudios de consultoría
plantearon dos alternativas de obras que se
encuentran en construcción en su mayor parte: la
primera consiste en una canalización del río que
incluye, en ciertos puntos críticos, terraplenes de
protección y estaciones de bombeo, y la segunda,
endicamientos laterales complementados con
estaciones de bombeo para drenar cuencas locales
de aporte. Ambas alternativas abarcan obras de
defensa costera para proteger las zonas bajas de
los partidos de Tigre y San Fernando de las mareas
de viento. Estas alternativas fueron pensadas para
tres condiciones de diseño correspondiente a 10,
25 y 50 años de recurrencia.
Los indicadores económicos para las
alternativas (beneficio neto actualizado y relación
beneficio-costo) indicaron que la alternativa de
canalización con protección costera para una
recurrencia de diseño de 50 años es la más
conveniente. La disposición de obras adoptada
consiste fundamentalmente en una canalización
del río, en el tramo comprendido entre la presa
Ingeniero Roggero y el Canal Aliviador, que sigue
el curso natural del río. La canalización se
complementa con la adecuación de los puentes
existentes, el cierre con compuertas de las
alcantarillas del Camino del Buen Ayre. Se prevén
además dieciocho (18) estaciones de bombeo y
canalizaciones parciales de los principales arroyos
afluentes como el Morón, Basualdo, Soto, Los
Berros, etc. Cabe mencionar que la potencia total
instalada en las dieciocho (18) estaciones de
bombeo es del orden de 20 MW.
Las obras de defensa costera consisten en
un cierre costero y obras de control en las
desembocaduras de los ríos Tigre y Reconquista
que permitan el peso de embarcaciones deportivas
y de pasajeros en condiciones normales. Para el
tramo comprendido entre la desembocadura de
los ríos Tigre y Reconquista se ha previsto una
solución mixta con un muro de hormigón y dique
de goma inflable.
Adecuación del canal aliviador
Las obras de derivación se encuentran
emplazadas en el cauce original del río
Reconquista, inmediatamente aguas abajo de la
bifurcación del río con el Canal Aliviador. El
proyecto tiene por objeto permitir el drenaje de las
aguas provenientes de crecidas de origen pluvial a
través del sistema constituido por el Canal
Aliviador y los ríos Tigre y Reconquista, sin causar
inundaciones en las zonas aledañas y
complementar la protección contra las
inundaciones producidas por las mareas
meteorológicas. Considerando un caudal de
diseño de 914 m3/s se ha previsto incrementar la
sección del Canal Aliviador dotándolo de una
pendiente constante del 0,12 m/Km, entre su
desembocadura en el río Lujan (progresiva Km
0,00; cota de fondo - 5,00 m IGM) y Reconquista
(progresiva Km 7,05; cota de fondo -4,14 m
IGM).
Están definidos tres tipos de secciones
trapeciales, todas de 40 m de ancho de solera:
• El punto de origen de las progresivas
comienza en la desembocadura del Canal
Aliviador y aumenta en el sentido aguas
arriba.
• Las obras de canalización se complementan
con terraplenes laterales que comienzan en
las progresivas Km 1,55 (margen derecha) y
Km 2,75 (margen izquierda) y se extienden
hasta la progresiva Km 7,05. Poseen cota
de coronamiento uniforme (4,10 m IGM) y
un ancho de coronamiento de 8 m.
Además incluye una obra de admisión tipo
Dirección Provincial de Hidráulica (DPH)
en la margen derecha.
• La obra de admisión consiste en una
alcantarilla de aguas pluviales que atraviesa
el terraplén, dotada de una compuerta que
estará cerrada cuando ocurra una crecida.
Obras de derivación del río Reconquista
Están constituidas esencialmente por una
estructura de hormigón de 1.840 m3 que posee
dos vanos de 7,5 m de ancho cada uno,
controlados por compuertas radiales de 6,20 m de
143
altura y 7,50 m de ancho, las que aseguran que,
aguas abajo, el nivel del río Reconquista no supera
la cota 2,00 IGM.
El proyecto se encuentra emplazado
sobre el sauce original del río Reconquista
inmediatamente aguas debajo de la bifurcación del
sauce original y el Canal Aliviador, a unos 7 Km
de la desembocadura de este último. El objeto del
proyecto es asegurar una adecuada distribución de
los caudales de las crecidas de origen pluvial entre
el Canal Aliviador y el río Reconquista, de forma
tal que en este último tramo del río Reconquista
no se superen los 114 m3/s.
La estructura de hormigón armado esta
formada por un bloque central que incluye las
compuertas y dos bloques de aducción y
restitución ubicados aguas arriba y aguas abajo del
bloque central, respectivamente. El bloque central
presenta una platea de fundación que soporta tres
tabiques longitudinales. La estructura se completa
con un puente de servicio constituido por vigas
prefabricadas y tablero formado por losas coladas
“in situ”. Los bloques de aducción y restitución
están constituidos por plateas de fundación y
tabiques laterales. Los tres bloques se encuentran
fundados mediante muros colados de sección
rectangular, apoyados en un manto resistente a
cota -30 m. Los trabajos incluyen la construcción
de ataguías, excavación y bombeo del recinto
excavado.
Se ha previsto el accionamiento
electromecánico automático de las compuertas
radiales, sobre la base de la medición de niveles
del río. La alimentación eléctrica se tomará en 13,2
KV de la LMT desarrollada para el Sistema de
estaciones de bombeo.
constante 0,0 m IGM. Se ha previsto su
protección parcial con colchones y gaviones. Se
complementa con dos terraplenes laterales.
b) Obra de admisión DPH. Se ubica sobre la
margen derecha del canal DPH aguas debajo de la
ruta Panamericana. Tiene por objeto evitar,
durante las crecidas del río Reconquista, la
inundación de la cuenca que habitualmente drena
por ese sector.
Cuenta con una estructura de hormigón,
provista de 8 compuertas planas que controlan
sendos vanos de 1,50 m de altura y 1,45 m de
ancho.
Mediante un canal de aducción se vincula
con la estación de bombeo 11.
c) Adecuación del canal de la Dirección
Provincial de Hidráulica. El canal de la Dirección
Provincial de Hidráulica, actualmente en
construcción, se encuentra comprendido entre las
progresivas 7,05 Km (ruta 197 Km 7,7) y la ruta
Panamericana Km 12,39. Presenta una sección
típica compuesta por un canal de 44 m de ancho
de fondo, tirante 6,50 m y taludes 1V:3H;
banquina de 10 m a cada lado y terraplenes de
protección de altura variable con cota de
coronamiento +4,10 y un ancho en ese sector de
15 m. La pendiente del canal es de 2%, variando
la cota de fondo de -3,13 m en Panamericana y
+4,14 m en el tramo final. Se prevé elevar la cota
de los terraplenes en aproximadamente 0,50 m en
promedio (+5,40 m IGM en Panamericana y
+4,30IGM en ruta 197), y se deberán ejecutar las
zanjas laterales o de guardia que servirán para
derivar las aguas excedentes a las estaciones de
bombeo.
d) Canalización del tramo medio (21,429 Km).
Se extiende desde la ruta Panamericana
(progresiva Km 12,39) hasta las inmediaciones del
arroyo Las Catonas (progresiva Km 32,42). Se ha
previsto una sección trapecial, de 50 m de ancho
de solera, taludes 1V:3H y pendiente de fondo
0,26 m/Km constante. Se complementa con
terraplenes de protección y cierre de alcantarillas
en el camino del Buen Ayre.
e) Canalización del tramo superior
(16,156Km). Se extiende desde las proximidades
del arroyo Las Catonas hasta la presa Ingeniero
Roggero (progresiva Km 50,002). La sección es
trapecial en el primer tramo, hasta el arroyo
Laferrere; posee 30 m de ancho de fondo, taludes
1V:3H y pendiente de solera 0,47 m/Km aguas
arriba hasta la presa mencionada; el ancho de
Canalizaciones, diques, terraplenes y terraplén arroyo Las
Tunas
a) Canalización embocadura. Se trata de una
transición de sección de canal, ubicado en el cruce
debajo de la ruta Panamericana, entre la
canalización proyectada para el tramo medio del
río Reconquista (incluido en este contrato) y el
canal DPH (ejecutado por otros). Tiene por
objeto evitar el descalce de los pilotes de los
puentes, a cuyo efecto se previó una sección
trapecial compuesta, la inferior, de 15 m de ancho
de fondo a cota de fondo variable del orden de 3,00 m IGM, y la superior de aproximadamente
100 m de ancho de fondo, a cota de solera
144
fondo se reduce a 15 m y la pendiente se
incrementa al 0,59 m/ Km.
f) Terraplén del arroyo Las Tunas. Esta
protección completa el cierre de un área ubicada
sobre la margen izquierda del río Reconquista. Se
inicia en la margen izquierda del Canal Aliviador y
finaliza en el terraplén de las vías del F.C.G.B.M.
El cierre se completa con has protecciones del
arroyo Basualdo y el terraplén lateral del canal
DPH.
El drenaje se realiza mediante las
estaciones de bombeo 3 y 6. El terraplén posee 5
m de ancho de coronamiento, a cota 4,10 m IGM
con taludes 1 V:2H. Su longitud es de
aproximadamente 3000 m.
g) Modificación de descargas pluviales y de otros
tipos. Durante la rectificación del cauce del río
Reconquista está previsto que serán descubiertas
descargas de varias índoles y se recortarán o
alargarán para que puedan descargar al cauce
rectificado del río.
b) Canalización del arroyo Basualdo (3,7 Km.). Las
obras previstas tienen por objeto mejorar la
capacidad de descarga en el tramo comprendido
entre la ruta Panamericana y el canal DPH,
considerando un caudal máximo de 135 m3/s. La
sección es trapecial de 40 m de ancho de fondo,
con una pendiente longitudinal de 0,56 m/ Km.
La profundidad media de excavación con respecto
al terreno natural es de 3 m. Para evitar los
desbordes, se han previsto dos terraplenes
laterales.
El arroyo Basualdo cruza por debajo de
carreteras y vías férreas importantes, para lo cual
están previstas las siguientes obras de arte:
• Cruce Panamericana: Al puente existente de
tres laces de 1,60 m de alto por 3,30 m de
largo se le agregará una alcantarilla de 10
conductores de 2,20 m de diámetro por
42,50 m de longitud.
• Cruce calle Boulongne Sur Mer: Se agregará
una alcantarilla hormigonada, con 15
módulos rectangulares de 2,70 de ancho
por 3,30 de alto.
• Cruce F.C.B.M.: Sobre el cauce rectificado
del arroyo, se colocará una obra de arte de
15 conductores de 3,20 m de diámetro.
c) Canalización del arroyo Los Berros (1,343
Km). Tiene por objeto proteger las zonas aledañas
Obras de drenaje superficial y canalización de arroyos
a) Obras de drenaje superficial. Está previsto
el dragado y rectificación de unos 24 Km de
cursos naturales y 17 Km de canalizaciones. Se
estiman 800.000 m3, aproximadamente, de
excavación, conformando secciones trapeciales
con anchos de fondo variables entre 1 y 15 m, y
altura de aguas variables entre 1 y 3,2 m, con la
correspondiente adecuación de las obras de arte
(Tabla 2).
Partido
Tigre
Tigre
San Fernando
San Fernando
San Fernando
San Fernando
San Fernando
San Martín
San Martín
San Martín
Tres de Febrero
Merlo
Nombre
Longitud (Km)
Canal calle Almirante Brown
2,2
Canal calle 9 de Julio
1,6
Arroyo Tres Horquetas
1,5
Zanja calle Miguel Cané
2,4
Zanjón Fate
1,6
Zanjón Republica Árabe Unida
0,8
Canal Madero
2,2
Canal José León Suárez Norte
1,3
Canal José León Suárez Sur
3,1
Canal calle 135
2,1
Arroyo Morón
3,5
Aliviador del arroyo Torres
1,6
TOTAL
23,9
145
frente a caudales de la propia subcuenca,
eliminando las singularidades que limitan su
capacidad (desembocadura en el río Reconquista y
alcantarilla en la calle Gaspar Campos). La
canalización se desarrolla en un tramo de unos
900 m. Se ha previsto una sección trapecial, con
capacidad para evacuar 105 m3/ s, de 30 m de
ancho de fondo y taludes 1V:3H.
d) Canalización del arroyo Soto. Su propósito
es proteger las zonas aledañas a la Canadá, en la
zona final del área urbanizada. Se ha previsto
obturar la alcantarilla del terraplén del F.C.G.U.,
ubicada a unos 50 m del Camino del Buen Ayre, a
través de la que drenaba hacia el barrio William
Morris. Los caudales (75 m3/s) se conducirán por
una canalización de aproximadamente 1.132 m,
hacia una batería de alcantarillas de ese camino.
La sección es trapecial, ancho de fondo variable,
de 12 a 45 m, taludes 1V:2H; y la pendiente de
fondo es del 0,5 m/Km.
hidráulico del Proyecto, está prevista la protección
de sus fundaciones con gaviones, colchoneras o
similares. Los puentes a proteger son los Nros.
27, 28, 31, 32, 33, 35, 38, 41, 42, 43, 45, 46, 52 y el
puente correspondiente a la ruta Provincial Nro.
27 sobre el Canal Aliviador.
d) Submuración de estribos y
consolidación de pilas del puente existente en la
ruta Nro. 8 (Puente Nro. 29) sobre el río
Reconquista.
e) Seis pasarelas peatonales, sobre el
tramo superior del río Reconquista. El número
ordinal, denominación, ubicación, cantidad y
longitud de tramos, y uso de cada pasarela están
presentados en la Tabla 2.
f)
Levantamiento,
protección,
y
reubicación de la infraestructura de instalaciones
urbanas que quedará afectada durante la
construcción y que se encuentra dentro de los
límites especificados en el contrato.
g) Manejo del tránsito durante la
construcción. El contratista presentará los planes
y programas para la desviación del tránsito a las
autoridades competentes y tramitará los permisos
respectivos. Planificará las secuencias de sus
operaciones y diseñara sus instalaciones
provisorias de manera que el impacto sobre el
tránsito sea mínimo.
h) Instalación de compuertas de control
en catorce alcantarillas pluviales existentes que
pasan por debajo del Camino del Buen Ayre. Las
obras se detallan en la Tabla 3.
Puentes e infraestructura
Las obras que se ejecutarán consisten en:
a) Diez puentes nuevos, a ser construidos
en reemplazo de puentes existentes, que serán en
algunos casos demolidos bajo este contrato. El
número ordinal, denominación, ubicación,
cantidad y longitud de tramos, y uso de cada
puente están presentados en la Tabla 1 de este
resumen. Estos puentes están distribuidos a lo
largo de la futura canalización del río Reconquista.
Los nuevos puentes estarán constituidos por vigas
de hormigón pretensado con luces entre 18 y 30
m. Los puentes carreteros presentan tableros con
cuatro vigas longitudinales, losas homigonadas “in
situ” y vigas transversales. Los dos puentes
ferroviarios presentan dos vigas longitudinales
pretensadas y tablero de losas prefabricadas y
postensados longitudinal y transversalmente, que
con las vigas forman una sección tipo “U”. Las
fundaciones son, en todos los casos, piloteadas
con pilotes excavados de gran diámetro.
b) Ampliación del puente ubicado en la
calle Liniers, sobre el Canal Aliviador.
Actualmente posee ocho tramos de 8 m cada uno
y se le agregarán 4 tramos de luz (2 en cada
extremo), igual a la de los tramos existentes.
c) Protección de fundaciones de puentes
existentes. Para evitar el descalce de a1gunos
puentes que no requieren ser reemplazados por
razones vinculadas con el funcionamiento
Estaciones de bombeo
Se prevé la ejecución de las obras civiles a
instalaciones electromecánicas de diez estaciones
de bombeo, como de los respectivos sistemas de
alimentación eléctrica, y comunicaciones.
En las estaciones de bombeo se ha
previsto la instalación de bombas de flujo axial
sumergibles, de las características y en las
cantidades que se señalan en la Tabla 3, cuyos
vanos se equiparán por rejas inclinadas, ataguías y
limpiarrejas. Cada estación dispone de vanos de
descarga por gravedad, equipados con compuertas
planas,
con
equipos
automáticos
de
accionamiento. La alimentación de potencia para
accionamiento de bombas y auxiliares se realizará
mediante una línea de 13,2 kv, conectada a la red
de Edenor, y que enlaza entre sí las estaciones de
bombeo. Estas tienen un grupo de celdas de 13,2
146
Estación
Bombeo
03
06
07
08
09
10
11
12
13
14
Cantidad de
bombas
2
2
2
5
2
2
2
2
2
3
Potencia
individual de
las bombas (Kw.)
Altura (m)/
Caudal (m3/s)
90
185
90
185
90
90
185
90
185
185
4/2
4/3,5
4/2
4/3,5
4/2
4/2
4/3,5
4/2
4/3,5
4/3,5
kv, doble transformador de MT/BT para
alimentación de bombas y un transformador
MT/BT para servicios auxiliares. La instalación se
completa con los sistemas auxiliares de CA y CC,
sistema de control y comunicaciones.
La obra civil consiste en estructuras de
hormigón armado, formados por platea de
fundación, tabiques longitudinales orientados en la
dirección del flujo, que separan los vanos de
bombas y de compuertas, tabique transversal de
cierre tras los recintos de bombas, puente a nivel
de planta de operación y muros de ala.
Las fundaciones se han previsto directas o
piloteadas, según las características del terreno en
cada emplazamiento. En cada una de estas
estaciones de bombeo está incluida la
construcción de sus respectivos terraplenes de
protección y de los ramales de los canales que se
requieran para su alimentación hidráulica y su
descarga.
Compuertas
4
8
4
4
6
4
4
8
10
8
Potencia de
transformadores
(KVA)
500
500
500
1250
500
500
500
500
500
800
absorbentes, lo cual, debido a las características
del subsuelo, exige un frecuente servicio de
camiones tanque atmosféricos, que descargan en
sitios no autorizados del río Reconquista o sus
afluentes y a veces en bocas de registros no
habilitadas, dentro de la pequeña red cloacal
existente.
Por consiguiente, el diseño de cada planta
está preparado para tratar inicialmente las
descargas de camiones tanque atmosféricos, y
también descargas de alcantarillado cloacal,
permitiendo, mediante una concepción modular,
expandir la capacidad y adaptarlas gradualmente
para tratar la demanda creciente de afluentes que
provienen de las futuras redes de alcantarillado
cloacal.
Actualmente se está coordinando con los
municipios involucrados el emplazamiento de las
plantas, por lo que su ubicación a área a servir
puede sufrir modificaciones. No obstante, se
prevé que cada planta tendrá una capacidad de
tratamiento para efluentes provenientes de pozos
absorbentes para atender a una población del
orden de 400 mil habitantes.
Los pliegos
licitatorios contendrán el diseño general de las
plantas y el proceso adoptado, debiendo el
contratista proveer la ingeniería de detalle del
proceso, la arquitectura de detalle, la ejecución de
las obras civiles, todas las instalaciones
hidromecánicas y electromecánicas y la operación
y mantenimiento de cada planta, por un lapso de 2
años. Los postulantes deberán poseer experiencia
en la construcción de estos tipos de plantas, en la
elaboración de la ingeniería de detalle para
resolver los pormenores del diseño y en la puesta
Plantas de tratamiento
Esta prevista la construcción de 3 plantas
nuevas de tratamiento de efluentes de caminos
atmosféricos y de efluentes cloacales domiciliarios,
a ubicarse en la cuenca del río Reconquista, en las
localidades de Ferrari (Merlo), Moreno y
Hudingham. En Bella Vista ya existe una planta
que se remodelará y ampliará.
Actualmente, la mayor parte de la
población no está servida por redes de
alcantarillado cloacal, por lo que se utilizan,
necesariamente, instalaciones domiciliarias de
disposición a través de cámaras sépticas y pozos a
147
en marcha y operación de plantas de similar
envergadura.
LAS OBRAS EN LAS CUENCAS PEQUEÑAS DE SUR DEL
Subproyecto ambiental complementario
Arroyo Sarandi
Este proyecto está destinado a establecer
un aprovechamiento racional de las áreas
recuperadas en la cuenca y área ribereña del río
Reconquista. Está prevista la creación de espacios
públicos de recreación y actividades deportivas,
que se integrarían a un proyecto regional de un
sistema de espacios verdes de una vasta zona del
área metropolitana.
Forestación cuenca y área ribereña del río
Reconquista. La forestación se encarará bajo dos
aspectos: para protección de zonas inundables se
harán plantaciones en el área de la Cuenca Alta.
La especie a utilizar será el eucalipto, en sus
variedades eucalipto colorado, eucalipto blanco, y
eucalipto de flores rosadas.
También se
intercalarán especies de álamos. En ambos casos,
en una cobertura espesa, se plantarán especies
cada 2 m de separación, mientras que en las
coberturas abiertas se superarán distancias de 5 m
entre plantas.
Para el área ribereña se imponen
condiciones de carácter funcional, paisajísticas y
ornamentales. Las especies a plantar son: los
sauces, los álamos plateados y los piramidales.
Dentro de los ornamentales, por sus propiedades
de protección ribereña, se agregaran las casuarinas,
dado que con sus raíces forma pequeñas mallas
subterráneas, confiriendo resistencia a los suelos
costeros y estabilizando los taludes. Por ello las
distancias serán de 5 a 7 m entre las especies, para
que las raíces alcancen desarrollos importantes. Se
considerará también la especie ciprés calvo. Con
respecto a los arbustos, se tendrán en cuenta
aquellos de crecimiento rápido y de flores
coloridas, tales como el duraznero de jardín y las
coronas de novia.
Proyectos particularizados de parque. Se prevé
parquizar una superficie importante de las áreas
recuperadas, del orden de 200 Ha, tendiente a
disminuir el déficit de espacios verdes,
satisfaciendo a la vez los requerimientos de lugares
para recreación y deportes, con el complemento
de concesiones privadas para equipamiento de
servicios.
Se desarrolla de sur a norte en la zona
aledaña a la cuenca del Matanza, cubriendo a lo
largo de 20 Km de recorrido cerca de 78 km 2 en
gran parte de los partidos de Avellaneda, Lanús,
Lomas de Zamora y Alte. Brown, aunque su
influencia en crecidas pluviales se extiende a las
localidades de Banfield, Remedios de Escalada,
Gerli, Sarandi, Temperley y Burzaco. La relación
entre área urbana y área total de la cuenca es del
orden del 75%.
En su cuenca alta corre sin entubar con el
nombre de arroyo Las Perdices. Luego de recibir
un afluente toma su nombre y corre entubado en
un conducto de 7 m de ancho que, fuertemente
contaminado por las descargas clandestinas,
termina en un canal artificial—ahora revestido—
que descarga al río de la Plata.
CONURBANO
Arroyo Santo Domingo (canal Villa Dominico)
El canal Villa Dominico es el tramo final
de desembocadura del arroyo Las Piedras, que
lindando al sur oeste del arroyo Sarandi, recorre
27 Km y abarca 158 km2 de parte de los partidos
de Avellaneda, Quilmes, Florencio Varela y Alte.
Brown. Nace como arroyo Las Piedras en su
cuenca alta y recibe al arroyo San Francisco para
discurrir en dos tramos: uno de cauces naturales
bastante contaminados y otro por canales
artificiales, hasta que luego de escurrir entubado
un corto trecho, descarga mediante un canal
artificial revestido. La relación entre área urbana y
área total de la cuenca es del orden del 40%.
Se completó recientemente el entubado
del tramo final de los conductos así como el
revestimiento de los canales de descarga al río de
la Plata, su protección lateral y la instalación de
estaciones de bombeo, para mejorar el manejo de
los ingresos de agua por sudestada.
MEDIDAS NO ESTRUCTURALES
No es ocioso subrayar que los organismos
de manejo de inundaciones, a todo nivel
148
jurisdiccional, deberán poner especial énfasis en la
implantación de medidas no estructurales para
paliar los efectos catastróficos producidos por las
crecidas. Entre estas medidas se encuentra la
realización de mapas de riesgo que permitan una
ordenación de las zonas inundables, obligando a la
obtención de caudales de diseño y los
correspondientes niveles de inundación que lleven
asociados.
Deberá implementarse, y afortunadamente ya se encuentra en desarrollo en el país, un
sistema coordinado de manejo de la emergencia y
mitigación de los efectos de las inundaciones,
diseñado para minimizar los sucesos que
presenten riesgos a las personas, los bienes y
servicios; que asigne las funciones y controle su
eficiente cumplimiento por parte de las
instituciones competentes en información de base,
alertas, mitigación (entendida como prevención y
preparación), respuesta (la asistencia en el
momento de la emergencia) y recuperación de los
efectos producidos por las inundaciones.
de asistencia oficial mediante una clara asignación
de los roles institucionales, tanto en los distintos
niveles gubernamentales, como a nivel del
gobierno federal, bajo una coordinación
centralizada que garantice eficacia en ese cometido
y eficiencia en la asignación de los recursos.
También deben establecerse los procesos
y los procedimientos requeridos para solicitar la
asistencia federal en situaciones de emergencia que
superen las capacidades de los gobiernos
municipales o provinciales. Resulta auspiciosa la
puesta en marcha en el ámbito de la jefatura de
Gabinete de un Sistema Federal de Emergencias
(SIFEM), en el marco de un proyecto con
asistencia internacional con participación del
FEMA (Federal Emergency Management Agency
de los EE.UU.), el cual podrá mejorar la
utilización de los recursos asignados a la atención
de situaciones de emergencia, de modo de tornar
más eficiente el accionar de los distintos
organismos del Estado involucrados, directa o
indirectamente.
Mecanismos institucionales y regulatorios públicos y
privados relacionados con las inundaciones
Ordenanzas municipales y nacionales sobre construcción y
uso del suelo
Recién después de las experiencias
dramáticas de la crecida de 1996 del sistema del
Plata, la Argentina ha comenzado a establecer un
mecanismo institucional eficiente para el manejo y
control de las situaciones de emergencia
producidas por desastres, tanto naturales como los
provocados por el hombre, los cuales suelen
exceder las capacidades locales (provinciales y
municipales). En consecuencia suelen requerir
asistencia del gobierno federal, siempre en un
esquema organizativo que depende en gran
medida de apoyos coyunturales y aleatorios en su
respuesta y eficiencia, asociado a una baja
capacidad de reacción gubernamental frente a las
emergencias, dispersión de esfuerzos y la
consecuente pérdida de eficacia en la utilización de
los recursos asignados.
Para mejorar sustancialmente el esquema
organizativo actual del manejo de las emergencias
hídricas, la Argentina debe desarrollar un sistema y
un ámbito institucional unificado en la acción
efectiva en las emergencias, con responsabilidad
primaria para coordinar las acciones de gobierno
en materia de mitigación, respuesta y recuperación
de zonas afectadas por las inundaciones.
Asimismo, el sistema debe prever las modalidades
La importancia fundamental que en el
manejo racional de las inundaciones reviste la
implantación por parte de los organismos
municipales y provinciales de ordenanzas sobre
construcción y uso del suelo ya ha sido comentada
anteriormente en este trabajo, así como en otros
capítulos del volumen, por lo cual no vamos a
explayamos acá sobre el punto.
Sistemas de pronóstico, alerta y diseminación
La importancia de los sistemas de
pronóstico y alerta hidrometeorológicos ya se ha
señalado lo suficiente como para insistir en este
punto. Un informe detallado sobre el tema se
incluye en el capítulo de Guillermo Berri.
Solo vamos a destacar que tanto en el
PGA-Matanza Riachuelo como en los programas
de tareas de la UNIREC, Unidad Ejecutora del
Programa BID para el río Reconquista se han
incluido el desarrollo de redes de alerta
hidrometeorológica, con el objetivo de hacer
posible el manejo efectivo de las cuencas en
tiempo real, ofreciendo las condiciones para la
previsión inmediata del tiempo y el monitoreo,
149
además de producir datos para la operación del
modelo de previsión de crecidas.
En Capital Federal, el gobierno de la
ciudad ha comenzado a trabajar en la puesta en
operación
de
un
sistema
de
alerta
hidrometeorológica, en tiempo real, a través de la
Dirección de Hidráulica de la Subsecretaria de
Servicios Públicos.
150
Instituciones públicas con competencia
recursos naturales renovables y los referidos a sus
en materia de inundaciones
restantes
CARLOS DANIEL SILVA
Este trabajo se propone hacer un
relevamiento de los organismos públicos de la
Nación, de la Provincia de Buenos Aires y de la
Ciudad de Buenos Aires, con competencia en
materia de inundaciones en el Área Metropolitana
de Buenos Aires, su prevención y la mitigación de
sus impactos adversos. Se exponen las normas
aplicables, indicando las misiones y funciones que
asignan competencia en materia de inundaciones a
los organismos relevados, y contiene una crítica
razonada de la situación institucional en la materia.
Conforme con los términos de referencia
que ordenaron su producción, se trata de un
informe sumario, orientado a presentar el estado
de situación en materia legal e institucional para
identificar los principales vacíos normativos,
proponiendo líneas de acción para un futuro
desarrollo de normas y mecanismos institucionales
más eficaces en la prevención y mitigación de las
inundaciones.
recursos naturales renovables y los referidos a sus
restantes fines, a través de la fijación del nivel de
su aprovechamiento.
4. Entender en la propuesta y elaboración
de las normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección ambiental.
5. Entender en la elaboración y
actualización permanente del diagnóstico de la
situación ambiental nacional, a nivel regional y de
los asentamientos humanos, en coordinación con
otros organismos nacionales, provinciales y
municipales.
6. Entender en el establecimiento de
métodos tendientes a la evaluación y control de la
calidad del medio ambiente en los asentamientos
humanos, así como indicadores y pautas para
verificar el uso de los recursos naturales
renovables.
SUBSECRETARÍA DE ORDENAMIENTO Y POLÍTICA
A MBIENTAL
JURISDICCIÓN NACIONAL
1. Relevar, conservar, recuperar, defender
y promover el desarrollo de los recursos naturales
renovables, en el ámbito de su competencia.
2. Elaborar regímenes normativos
relativos a la conservación y desarrollo sustentable
de los recursos naturales renovables y los
referidos a sus restantes fines, a través de la
fijación del nivel de su aprovechamiento.
SECRETARÍA DE RECURSOS NATURALES Y
DESARROLLO SUSTENTABLE
Conforme con los decretos 20/99 y 677/00,
entre los objetivos de la Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable están los siguientes:
SECRETARÍA DE DESARROLLO SUSTENTABLE Y
POLÍTICA AMBIENTAL
SUBSECRETARÍA DE RECURSOS HÍDRICOS
1. Asistir al Ministro de Desarrollo Social
y Medio Ambiente en todo lo inherente a la
preservación y recuperación del medio ambiente y
la conservación de los recursos naturales
renovables tendientes a alcanzar un ambiente
sano, equilibrado y apto para el desarrollo
humano, en el marco de lo dispuesto en el artículo
41 de la Constitución Nacional.
2. Entender en el relevamiento,
conservación, recuperación, defensa y desarrollo
de los recursos naturales renovables, en su área.
3. Entender en la propuesta y elaboración
de los regímenes normativos relativos a la
conservación y desarrollo sustentable de los
Conforme con los decretos 20/99 y 677/00,
entre los objetivos de la Subsecretaría de Recursos Hídricos
están los siguientes:
OBJETIVOS
1. Asistir en la elaboración y ejecución de
la política hídrica nacional y proponer el marco
regulatorio relativo al manejo de los recursos
hídricos, vinculando y coordinando la acción de
las demás jurisdicciones y organismos que
intervienen en la problemática hídrica.
2. Elaborar y ejecutar programas y
acciones vinculadas con la gestión de recursos
151
hídricos internacionales compartidos, sus cuencas,
cursos de agua sucesivos y contiguos y regiones
hídricas interprovinciales y cuerpos de agua en
general, participando en la representación del
Estado Nacional en coordinación con los
organismos y jurisdicciones involucradas.
3. Formular y ejecutar programas y
acciones de gestión y desarrollo de infraestructura,
usos y efectos, como así también de servicios
vinculados con los recursos hídricos en lo que
respecta a su construcción, operación, mantenimiento, control y regulación, a nivel
internacional, nacional, regional, provincial y
municipal e implementar los mecanismos de
participación del sector privado y de la
comunidad.
4. Promover la formulación y ejecución
de planes, programas y proyectos dirigidos al uso,
aprovechamiento, conservación y protección de
los recursos hídricos asegurando, cuando
corresponda, el mejoramiento de la calidad de los
mismos.
5. Promover el manejo integrado de los
recursos hídricos adoptando la cuenca
hidrográfica como unidad de planificación y
gestión a través de entidades intersectoriales e
interjurisdiccionales.
6. Promover acciones de prevención y de
mitigación de los riesgos hídricos y sus efectos,
asesorando y coordinando su ejecución con las
provincias y municipios.
7. Proponer y promover estrategias
innovadoras referidas a una más racional
utilización del agua, la conservación de las fuentes
y, en particular, al control de la contaminación de
los recursos hídricos y su recuperación.
8. Elaborar y proponer normas jurídicas
que regulen el uso, aprovechamiento y
conservación de los recursos hídricos,
determinando los presupuestos mínimos en la
materia, en el marco del artículo 41 de la
Constitución Nacional y en coordinación con los
organismos competentes de las diversas
jurisdicciones.
DIRECCIÓN
NACIONAL
DE
POLÍTICAS ,
COORDINACIÓN Y DESARROLLO HÍDRICO
RESPONSABILIDAD PRIMARIA
Elaborar propuestas y ejecutar políticas y
programas vinculados con los recursos hídricos
destinados a alcanzar un desarrollo sustentable,
proponiendo y promoviendo estrategias dirigidas a
un manejo integrado de las cuencas hídricas.
Promover el conocimiento de los recursos
hídricos a través de redes y sistemas de medición y
evaluar y promover la fijación y aplicación de
normas dirigidas al uso, aprovechamiento,
conservación y protección de los recursos
hídricos.
CONSEJO NACIONAL DE RECUPERACIÓN DE ZONAS
A FECTADAS POR EMERGENCIAS CLIMÁTICAS
Normas aplicables: Decreto Naciona1 496/98:
Creación del Consejo Nacional de
Recuperación de Zonas Afectadas por
Emergencias Climáticas (CONAREC), Buenos
Aires, 7 de mayo de 1998. Boletín Oficial, 11 de
mayo de 1998.
El Poder Ejecutivo Nacional, en vista de
la situación de emergencia de importantes
regiones del país, generada por el efecto de las
inundaciones durante 1997 y 1998, dicta el
Decreto 496/98, creando en el ámbito de la
Presidencia de la Nación el Consejo Nacional de
Recuperación de Zonas Afectadas por
Emergencias Climáticas (CONAREC).
El CONAREC tiene como objetivo
proyectar y coordinar la ejecución de obras de
infraestructura económica y social destinadas a la
recuperación y mejoramiento de las zonas
afectadas por las emergencias climáticas en los
territorios de las provincias cuyos representantes
A CCIONES
1. Elaborar la Política Hídrica Nacional en
estrecha coordinación con organismos provinciales, entidades interjurisdiccionales y sectores de
la sociedad involucrados, promoviendo la
participación del sector privado y de la
comunidad.
2. Elaborar el planeamiento estratégico de
la gestión de los recursos hídricos para asegurar su
desarrollo sustentable y en forma coordinada con
los otros recursos naturales.
3. Desarrollar un sistema nacional de
información hídrica, en coordinación con el
sistema nacional de información ambiental, que
permita el diagnóstico sistemático de la situación
del recurso y el monitoreo de la eficacia de las
acciones adoptadas.
152
integren el consejo, interactuando con las
organizaciones
nacionales,
provinciales
y
municipales correspondientes.
A tal fin, debe coordinar el relevamiento
de la situación general de las distintas zonas
afectadas; coordinar los estudios técnicos,
económicos y financieros previos indispensables
para la reconstitución de las áreas perjudicadas;
determinar las obras de emergencia y trabajos que
se requieran para la implementación de la
recuperación; determinar las medidas y actos
necesarios para el resurgimiento económico y
social de las zonas afectadas; y coordinar y evaluar
las distintas propuestas formuladas por las áreas
involucradas.
El CONAREC es coordinado por el Jefe
del Gabinete de Ministros.
Del texto normativo citado, se desprende
que el CONAREC ha sido concebido con el fin
de mitigar los efectos adversos de las
inundaciones, pero carece de competencias para el
diseño y ejecución de políticas preventivas, que
pertenecen al ámbito de la SRN y DS.
Finalizada aquella creciente, el INA se
hizo cargo del desarrollo y operación del Sistema
de Alerta Hidrológico de la cuenca del Plata, tarea
que realiza sin interrupciones hasta la fecha.
El Sistema de Alerta ha tenido
sustanciales progresos en información y
pronósticos, mejorando sus respuestas en las
distintas inundaciones que sufrió la cuenca desde
entonces (crecidas de 1987, 1989, 1992, 1995 y
1997) y también en las bajantes pronunciadas
(1985 y 1988).
Cabe señalar que el Sistema de Alerta ha
recibido significativos aportes del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo y del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento,
mediante los cuales se logró la adquisición de
equipamiento para instrumental de avanzada
tecnología que ha permitido optimizar el
intercambio de información en tiempo real con las
provincias y con otros organismos nacionales.
SERVICIO METEOROLÓGICO NACIONAL
Normas aplicables:
Decreto Ley 10.131/45 ratificado por
Ley 12.945 y por el Decreto 1.678/73,
reglamentario de la Ley 20.524.
•
Decreto Ley 10.131/45 ratificado por la
Ley 12.945
Crea el Servicio Meteorológico Nacional.
La norma establece las misiones y funciones del
Servicio Meteorológico Nacional, entre ellas la de
realizar un servicio público de predicción del
tiempo a informaciones meteorológicas a
hidrometeorológicas.
•
Decreto 1.678/73
Reglamenta la Ley 20.524, denominada de
Ministerios. El decreto coloca al Servicio
Meteorológico Nacional bajo la órbita de la
Fuerza Aérea Argentina.
Según esta norma, son funciones del Servicio
Meteorológico Nacional
•
Prestar servicios especializados en caso
de desastres naturales o emergencias
provocadas por agentes atmosféricos;
•
Realizar, promover y coordinar estudios,
investigaciones y desarrollos sobre la
incidencia del clima en la vida humana,
animal y vegetal, y sobre el medio
ambiente en general.
•
INSTITUTO NACIONAL DEL A GUA
Normas aplicables: Decreto 148/01:
Aprueba la estructura organizativa del
Instituto Nacional del Agua y del Ambiente,
organismo descentralizado de la Secretaría de
Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable.
Entre los objetivos de este organismo
están: satisfacer los requerimientos de estudio,
investigación, desarrollo y prestación de servicios
especializados en el campo del aprovechamiento,
control y preservación del agua y del ambiente,
implementando y desarrollando la política
ambiental nacional.
La Gerencia de Programas y Proyectos
debe coordinar y supervisar las Coordinaciones de
Gestión Técnica, de Hidrología y de Sistemas de
Información y Alerta Hidrológico, así como
estudiar escenarios tecnológicos posibles y
presentar alternativas para la definición de
estrategias institucionales y de alerta temprano en
nuevas tecnologías.
A raíz de las inundaciones producidas en
el periodo 1982/1983, se puso en funcionamiento
un Centro Operativo de Alerta Hidrológico
(COAH), cuya operación fue confiada al Instituto
Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas, hoy INA.
153
En el marco de esas misiones y funciones,
el SMN ha puesto en marcha un Programa de
Alerta Temprano de Inundaciones.
FONDO DE EMERGENCIA POR INUNDACIONES
Normas aplicables: Ley 24.959:
Ratifica la declaración de zona de desastre
realizada por el Poder Ejecutivo Nacional que
comprende las provincias y/o regiones afectadas
por inundaciones.
Crea un Fondo Especial que será
administrado por el Ministro del Interior y un
representante de cada una de las provincias
declaradas zona de desastre. Crea una Comisión
Bicameral que tendrá a su cargo intervenir y
supervisar las asignaciones que efectúe el órgano
administrador del Fondo.
Son funciones del Fondo: otorgar
subsidios y créditos para la población afectada por
las inundaciones, inclemencias climáticas y
desastres naturales.
Cada provincia en emergencia deberá
constituir una unidad de evaluación y de ejecución
que se integran según la forma que cada provincia
defina, dando participación a las entidades de la
producción.
Autoriza al Poder Ejecutivo Nacional
para que a través del organismo correspondiente
disponga diferir en forma inmediata y por el plazo
de ciento ochenta (180) días las obligaciones
previsionales y tributarias vencidas y por vencer.
Establece que las obras de infraestructura
deberán realizarse preferentemente con recursos
humanos y materiales de las zonas afectadas.
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS
PÚBLICOS
El rol del Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos ha sido el de proponer
y ejecutar ajustes en el presupuesto nacional con el
fin de atender las consecuencias económicas de las
inundaciones. Fundamentalmente, se han establecido exenciones impositivas, beneficios fiscales
y líneas de crédito blandas a los productores de
áreas afectadas por las inundaciones.
SUBUNIDAD CENTRAL DE COORDINACIÓN PARA LA
EMERGENCIA
(SUCCE)
DE
LA
UNIDAD
EJECUTORA CENTRAL (UC) DEL PROGRAMA DE
SANEAMIENTO FINANCIERO Y DESARROLLO
ECONÓMICO DE LAS PROVINCIAS A RGENTINAS
Normas aplicables:
Decretos Nacionales 2.121/92,1.813/94 y
430/98.
Administra los fondos de donaciones con
destino al financiamiento del “Programa de
Rehabilitación para las Inundaciones” y del
“Proyecto de Emergencia de Inundaciones El
Niño”, que se ejecutan en el ámbito de la
Secretaría de Asistencia para la Reforma
Económica Provincial del Ministerio del Interior y
el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional
2.121/92.
El primero de los programas tiene por
objeto la elaboración y ejecución de un programa
integral de defensa contra las inundaciones en las
provincias de Buenos Aires, Corrientes, Chaco,
Formosa, Entre Ríos, Misiones y Santa Fe.
El segundo se destina a atender la grave
situación de emergencia ocasionada en varias
provincias argentinas por inundaciones ocurridas
como consecuencia del fenómeno metereológico
denominado “El Niño-Oscilación del Sur (Enos)”.
Con tal fin, el programa tiene por objetivo asistir
técnica y financieramente a las provincias
afectadas para prevenir los efectos negativos de las
inundaciones o, en su defecto, reconstruir y
rehabilitar la infraestructura dañada, proteger la
vida y propiedad de los habitantes de las
provincias afectadas por las inundaciones, generar
puestos de trabajo como mano de obra directa y
brindar capacitación a los beneficiarios.
DIRECCIÓN NACIONAL DE DEFENSA CIVIL DEL
MINISTERIO DE DEFENSA
Normas aplicables: Ley de Ministerios y Ley
24.003:
Entre sus misiones y funciones están:
actuar en previsión y prevención de grandes
riesgos relacionados con los eventos naturales; la
actividad del hombre o tecnologías que puedan
dañar el ambiente, las personas y los bienes;
prestar asistencia a los damnificados; enviar
equipos de socorro especializados en la lucha
contra incendios forestales, riesgos radiológicos,
químicos y biológicos, terremotos e inundaciones.
Administra los fondos provenientes del
Convenio de Cooperación entre la República
Argentina y el Reino de España para la Previsión,
Prevención y Asistencia Mutua en caso de
Calamidades, suscrito en Madrid el 3/6/88.
154
situación habilita institucionalmente al Programa
de Clima y Agua a iniciar en la actualidad una
etapa definida como de “explotación de los
conocimientos sobre el recurso climático”.
El Programa se propone aprovechar las
nuevas perspectivas que ofrece la meteorología
satelital unidas a las técnicas tradicionales de
supervisión agrometeorológica de superficie, que
permiten el abordaje operativo de esta
problemática a través de la conformación de
sistemas de monitoreo, alarmas y pronóstico.
En este contexto, el Programa de Clima y
Agua ha concentrado su atención en un conjunto
reducido de temas de significativa importancia,
acorde con las disponibilidades actuales en
recursos humanos y de infraestructura; entre ellos:
• Sistemas de alerta y control.
• Meteorología satelital. Teledetección de
recursos naturales.
El observatorio principal de Castelar es
cabecera de una red de 40 estaciones
agrometeorológicas ubicadas en las EEA del
INTA y campos experimentales de otras
instituciones, que por convenio conforman la
mencionada red.
Además, existen varias
estaciones simples del tipo termopluviométricas,
que conforman mini-redes regionales de interés
para las EEA de las cuales dependen. Para todos
los casos, la metodología de trabajo es la siguiente:
• Control del cumplimiento de las normas
internacionales de la Organización
Meteorológica Mundial en todo lo relativo a
clase
de
instrumental,
tipo
de
observaciones, cálculos, etc.;
• Calibración y control del instrumental
utilizado, tarea que se realiza en el
observatorio principal de Castelar y en los
laboratorios del SMN;
• Control de la calidad de la información
producida por cada estación;
• Preparación del personal responsable de las
estaciones agrometeorológicas por medio
de cursos y practicas en el Instituto de
Clima y Agua, como así también en el
SMN;
• Inspecciones periódicas de control y
evaluación de cada estación con ajuste y
actualización de su metodología de trabajo;
• Evaluación de estaciones automáticas
utilizando como patrón de confrontación la
estación convencional de Castelar.
POLICÍA FEDERAL A RGENTINA
La Policía Federal Argentina cuenta con la
División de Protección Ambiental, con
competencia para intervenir primariamente en la
prevención de ilícitos ambientales. Asimismo,
debe prestar cooperación y asistencia en la
mitigación de los impactos adversos de las
emergencias ambientales, entre ellas las
inundaciones.
OTROS ORGANISMOS : INSTITUTO NACIONAL DE
TECNOLOGÍA A GROPECUARIA Y ENTE TRIPARTITO
DE OBRAS Y S ERVICIOS S ANITARIOS
Estos organismos tienen una incumbencia
marginal en materia de inundaciones en el Área
Metropolitana de Buenos Aires. En el caso del
INTA, debido a que su sistema de alerta temprano
está actualmente orientado a la predicción de
emergencias agropecuarias, en áreas rurales. Su
inclusión en este documento se justifica por su
capacidad potencial de ampliar geográficamente su
programa de modo tal de incluir el AMBA. Por su
parte, el artículo 42 del Decreto 999/92 hace una
expresa referencia a la obligación que pesa sobre el
concesionario del servicio de agua potable y
desagües cloacales en el AMBA (Aguas Argentinas
SA), para mantener esas redes de un modo tal que
se minimicen los riesgos de inundaciones.
a) Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria:
El Instituto de Clima y Agua del Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTACastelar) lleva adelante el Programa CLIMA Y
AGUA.
El conocimiento de la investigación del
recurso climático e hidrológico concentró
prioritariamente la atención del ex-Programa
Inventario Agrometeorológico del INTA, a través
de cuya acción se procedió al montaje y operación
de una red de estaciones agrometeorológicas para
el relevamiento de información y al
establecimiento de los vínculos formales
pertinentes para acceder a la información recogida
por otras instituciones (principalmente el Servicio
Meteorológico Nacional).
Como resultado de estas actividades, se
cuenta hoy con el banco de datos más completo y
de mejor calidad del país y están conformadas las
rutinas para su actualización periódica. Esta
155
A partir de los datos originados en las
estaciones de la red, se ha confeccionado
información histórica. En otros casos se ha
suministrado información en tiempo cercano al
real para satisfacer necesidades de trabajos del
INTA y de otras instituciones cerealeras y
oleaginosas.
• Pronostico meteorológico para las
actividades agropecuarias (SMN-INTA).
•
Sistema agrometeorológico de apoyo a
las decisiones agropecuarias.
•
Caracterización climática de enfermedades relevantes en cultivos extensivos
de la región pampeana.
•
Disponibilidad de archivos históricos de
elementos meteorológicos generados por
nuestra red para satisfacer demandas
múltiples.
por el concesionario para la prestación del
servicio, o conexiones vinculadas con el sistema
objeto de la concesión.
El ente regulador tiene como finalidad
ejercer el poder de policía y de regulación y
control en materia de prestación del servicio
público de provisión de agua potable y desagües
cloacales en el área regulada, incluyendo la
contaminación hídrica en lo que se refiere al
control y fiscalización del concesionario como
agente contaminante, de conformidad con lo
establecido en este marco regulatorio.
En tal sentido tendrá a su cargo asegurar
la calidad de los servicios, la protección de los
intereses de la comunidad, el control, fiscalización
y verificación del cumplimiento de las normas
vigentes, y del contrato de concesión.
A tal efecto posee, entre otras, las siguientes
facultades y obligaciones:
a) Cumplir y hacer cumplir el marco
regulatorio y el contrato de concesión del servicio
público de provisión de agua potable y desagües
cloacales y sus normas complementarias,
realizando un eficaz control y verificación de la
concesión y de los servicios que el concesionario
preste a los usuarios.
b) Controlar que el concesionario cumpla
con los planes de mejoras y expansión aprobados
y los planes de inversión, operación y
mantenimiento que éste haya propuesto para
satisfacer en forma eficiente las metas del servicio
y su expansión.
Según el artículo 42 del Decreto 999/92,
sin perjuicio de lo establecido en el contrato de
concesión y de todo otro acuerdo entre el
concesionario y el ente regulador, el concesionario
deberá operar, limpiar, reemplazar y extender el
sistema de desagües cloacales, de manera de
minimizar el riesgo de inundaciones provocadas
por deficiencias del sistema que solo podrán ser
justificadas excepcionalmente mediante decisión
fundada del ente regulador.
A tenor de ello, en el Área Metropolitana
de Buenos Aires las inundaciones no deberían
verse agravadas si se verificase una correcta
operación y mantenimiento del sistema de
desagües cloacales concesionados actualmente a la
empresa Aguas Argentinas, respecto de la cual el
ETOSS es autoridad reglamentaria y de contralor.
b) Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios:
El Decreto 999/92 aprueba el reglamento
administrativo que regula los distintos aspectos de
los servicios públicos de provisión de agua potable
y desagües cloacales de competencia de Obras
Sanitarias de la Nación, que se otorgaron en
concesión de conformidad con lo dispuesto en el
anexo I de la Ley 23.696.
El Decreto ratifica el convenio de fecha
10 de febrero de 1992 celebrado entre la Secretaría
de Obras Públicas y Comunicaciones, la empresa
Obras Sanitarias de la Nación, el Gobierno de la
Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires que define como ámbito
de aplicación al territorio integrado por la Capital
Federal y los partidos de Alm irante Brown,
Avellaneda, Esteban Echeverría, La Matanza,
Lanús, Lomas de Zamora, Morón, San Femando,
San Isidro, San Martín, 3 de Febrero, Tigre y
Vicente López, de la Provincia de Buenos Aires,
coincidente con la jurisdicción que corresponde a
la empresa Obras Sanitarias de la Nación y según
lo establecido en la Ley 13.577 y sus
modificatorias y los Decretos 1.443 / 91, 2.074/90
y 358/92.
Se establece que el concesionario y el
servicio estarán bajo el control y regulación del
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios,
con competencia dentro de toda el área regulada y
fuera de ella, donde existan instalaciones operadas
156
instalaciones existentes y/o realización de
nuevas instalaciones relacionadas con las
redes hidráulicas y de saneamiento;
• Dirigir y controlar las obras necesarias
para la recuperación de áreas urbanas
degradadas o anegadizas y costeras y de
recuperación y mantenimiento de lagos;
• Dirigir, controlar y ejecutar directamente o
a través de terceros toda generación de
nuevas áreas urbanas en el frente costero y
ribereño, en sus aspectos hidráulicos y de
manejo de costas.
b) La Dirección de Gestión de Mantenimiento y
Control, cuyas funciones son:
•
Planificar, ejecutar e intervenir en el
control de los operativos de emergencia en
caso de inundaciones urbanas;
•
Ejercer el poder de policía y de regulación
y control de los sistemas pluviales;
•
Controlar la limpieza y el mantenimiento
de los sistemas pluviales y la ejecución de
las obras de reparación y mejoramiento del
sistema;
•
Administrar y controlar el saneamiento de
las cuencas hídricas debido a la
contaminación;
•
Planificar y ejecutar sistemas de control y
de regulación de los sistemas pluviales.
La Dirección de Hidráulica tiene tanto
funciones de prevención como de contralor y
regulación, exclusivamente del sistema de
desagües pluviales.
JURISDICCIÓN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Organismos del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires con competencia en la materia:
•
•
•
Dirección General de Hidráulica de la
Subsecretaría de Obras Públicas de la
Secretaría de Obras y Servicios Públicos y
Transporte y Tránsito.
Dirección General de Emergencias
Sociales y Defensa Civil.
Subunidad de Coordinación para la
Emergencia (SUPCE).
DIRECCIÓN GENERAL DE HIDRÁULICA
Normas aplicables: Decretos Municipales 496/
99, 499/ 99 y 6/ 95:
La Dirección General de Hidráulica es
responsable de planificar, proyectar, administrar y
controlar las obras de protección y saneamiento
integral de las cuencas hídricas y de los servicios
de mantenimiento del sistema pluvial y ejercer el
poder de policía en lo concerniente a la regulación
y control de los desagües pluviales.
En efecto, conforme el Decreto Nacional
993/93, se transfirió al Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires su sistema de desagües pluviales con
el consecuente traspaso del poder de policía y de
regulación y control en materia de prestación del
servicio público de desagües pluviales.
Bajo la órbita de la Dirección General de
Hidráulica funcionan:
a) La Dirección de Proyectos y Obras que
tiene entre sus competencias:
• Programar y proyectar las obras necesarias
para la recuperación de áreas urbanas
degradadas o anegadizas y costeras y de
recuperación y mantenimiento de lagos;
• Controlar con medios propios o a través
de terceros la construcción de obras
hidráulicas;
• Planificar y proyectar las obras de
protección y saneamiento de las cuencas
hídricas y evaluar su factibilidad;
• Planificar directamente o a través de
terceros toda generación de nuevas áreas
urbanas en el frente costero y ribereño, en
sus aspectos hidráulicos y de manejo de
costas;
• Dirigir, controlar y ejecutar las obras
necesarias para el mejoramiento de las
DIRECCIÓN GENERAL DE EMERGENCIAS SOCIALES
Y DEFENSA CIVIL
Norman aplicables: Decreto Municipal 6/ 95:
La Dirección General de Emergencias
Sociales y Defensa Civil es el área destinada a
asistir a la Junta de Defensa Civil en lo
concerniente a la preparación, planificación,
organización, ejecución, coordinación y control de
la Defensa Civil. Asimismo, está destinada a
coordinar y a ejecutar todo tipo de acciones y
asistencias a la comunidad ante situaciones de
emergencias sociales, catástrofes y siniestros.
Bajo la órbita de la Dirección de Acción
Operativa de la Dirección General de
Emergencias Sociales y Defensa Civil, funciona el
Departamento de Planificación que tiene las
siguientes responsabilidades:
157
•
Realizar la planificación de las actividades
destinadas a la previsión de siniestros;
• Desarrollar hipótesis de emergencias,
tendientes a medir los alcances de un
riesgo potencial;
• Proponer la realización de estudios e
investigaciones relacionados con la
ocurrencia
de
eventos
naturales,
provocados o accidentales;
• Elaborar proyectos tendientes al perfeccionamiento de las operaciones sobre la
base de una recopilación de los datos
existentes, ya sea en casos de desastres de
origen natural o provocado.
Asimismo, en el ámbito de la Dirección
de Acción Operativa funciona el Departamento de
Operaciones entre cuyas acciones se encuentra la
de organizar y coordinar los operativos de
emergencia con los medios disponibles propios,
de otros organismos municipales y/o de la
comunidad, en caso de ser necesario.
La Dirección de Relaciones Comunitarias de la
Dirección General de Emergencias Sociales y Defensa Civil
tiene las funciones de programar cursos de
capacitación tendientes a la prevención de la
comunidad en su conjunto y diseñar cursos
informativos sobre riesgos, prevención y
emergencias para la comunidad.
La Dirección de Emergencias tiene por objeto
coordinar y analizar las situaciones de emergencias
sociales, coordinar los recursos necesarios para
utilizar en cada emergencia y supervisar el
seguimiento de las derivaciones de todas las
emergencias sociales atendidas.
La Dirección de Coordinación de la Emergencia
tiene la función de coordinar con las distintas
áreas internas las tareas que requieran apoyo;
mantener una relación permanente con las áreas
de la Subsecretaría General y con diversas
instituciones y entidades no gubernamentales a fin
de optimizar las tareas en los casos de emergencias
sociales.
SUBUNIDAD DE COORDINACIÓN
EMERGENCIA (SUPCE)
PARA
del Proyecto de Protección contra Inundaciones y
funcionará en el ámbito de la Unidad Ejecutora
del Programa de Saneamiento Fiscal y Desarrollo
Económico de las Provincias Argentinas (PSF y
DEPA). Asimismo la norma establece que el
Poder Ejecutivo determinará la estructura
organizativa y competencia de la subunidad.
JURISDICCIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
ORGANISMOS DEL GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE
BUENOS AIRES CON COMPETENCIAEN LA MATERIA
•
•
•
•
Ministerio de Obras y Servicios Públicos,
Dirección Provincial de Hidráulica.
Secretaría de Política Ambiental.
Municipalidades
Otros organismos: Ministerio de Asuntos
Agrarios; Comisión de Emergencia y
Desastre Agropecuario de la Provincia de
Buenos Aires; Organismo Regulador de
Aguas Bonaerense (ORAB).
MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS DE
LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES , DIRECCIÓN
PROVINCIAL DE HIDRÁULICA
10. 106:
Normas aplicables: Leyes Provinciales 91. 175 y
En términos generales, corresponde al
Ministerio de Obras y Servicios Públicos asistir al
gobernador de la Provincia en la determinación de
las políticas necesarias para la planificación,
ejecución y control de las obras públicas, del
urbanismo, de la prestación de los servicios
públicos y de las actividades portuarias. En
particular, tiene las siguientes misiones y
funciones:
• Programar, proyectar y construir desagües y
obras hidráulicas; confeccionar y controlar
los catastros geométricos y afectación que
corresponde.
• Estudiar, programar y atender el
mantenimiento y la explotación de las obras
hidráulicas, aguas corrientes y cloacas.
• Aprobar y fiscalizar los desagües pluviales,
industriales y de cloacas.
• Proveer equipos mecánicos, materiales y
elementos para la ejecución de obras y la
prestación de servicios públicos.
LA
Normas aplicables: Ley de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires 93:
La Ley 93 de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires establece que el Poder Ejecutivo
creará la Subunidad de Coordinación para la
Emergencia (SUPCE) que será Unidad Ejecutora
158
•
hidrológico de cuencas y regiones de la
Provincia y pronosticar sobre las variables
de interés.
• Identificar los problemas hidráulicos que se
plantean en la costa marítima bonaerense
fuera de la jurisdicción portuaria y estudiar
soluciones alternativas técnico-económicas
que permitan la definición del esquema más
conveniente en obras de particular
complejidad.
• Elaborar los estudios y proyectos de las
obras hidráulicas a ejecutar en la Provincia,
programar los trabajos inmediatos del
organismo y la formulación presupuestaria
que posibilite su concreción.
El Departamento de Planeamiento
Hídrico tiene a su cargo investigar, analizar,
promover y supervisar estudios específicos de
cierto grado de complejidad a fin de plantear
esquemas alternativos de solución y variables de
funcionamiento y económicas involucradas.
Asimismo, esta dentro de sus funciones
implementar y dirigir los estudios auxiliares o
multidisciplinarios necesarios para la concreción
de los trabajos.
El Departamento de Hidrología tiene a su
cargo la División Mediciones Hidrometeorológicas, que
debe:
• Elaborar la información de la red
hidrometeorológica con datos propios y los
recopilados de otros organismos.
• Realizar las investigaciones de cuencas
naturales o regiones con el objeto de
conocer las leyes físicas involucradas en los
procesos hidrológicos.
• Realizar los cálculos y estudios necesarios a
nivel de cuenca, región o provincia para la
concreción de los balances hidrológicos,
régimen de lluvias, evolución de la napa
freática, de la evaporación, de las perdidas y
de todo otro parámetro hidrológico que sea
de interés conocer para establecer
pronósticos.
• Proponer modificaciones a las redes
hidrometeorológicas conducentes a mejorar
la calidad de los pronósticos normales.
• Participar en la solución de distintos
problemas a corto, mediano y largo plazo
operando y suministrando información
hidrológica.
Estudiar, proyectar y ejecutar obras para la
defensa de la costa y la apertura y
conservación de las vías navegables,
concertando acciones con los organismos
nacionales que actúen en el tema.
• Efectuar la planificación, ejecución de los
trabajos que hacen a la geodesia, topografía,
fotointerpretación satelitaria, planimetría,
mensuras y demarcación de límites,
cartografía, líneas de ribera, aguas
superficiales y subterráneas. Colaborar con
el Ministerio de Asuntos Agrarios en los
estudios de geología y minería.
• Participar en todos los temas que hacen al
ordenamiento urbano y su relación con el
medio ambiente y el ordenamiento
ambiental.
• Atender a la prestación del servicio de agua
potable y cloacas. Participar en los temas
que hacen al saneamiento hídrico.
Intervenir en el aprovechamiento y uso del
agua.
En la orbita de la Subsecretaría de Obras
Públicas del Ministerio de Obras y Servicios
Públicos funciona la Dirección Provincial de Hidráulica
bajo cuya dependencia se encuentran las siguientes
Direcciones:
a) Dirección Técnica de Hidráulica
b) Dirección Ejecutiva de Obras de
Hidráulica
c) Dirección Operativa de Hidráulica
a) Dirección Técnica de Hidráulica:
Corresponden a la Dirección Técnica de
Hidráulica las siguientes acciones:
• Estudiar los recursos hídricos, desarrollar
programas para su investigación en todo lo
atinente al uso y manejo de las aguas
subterráneas y superficiales y programar
inspecciones periódicas para el control del
cumplimiento de las normas vigentes en la
materia.
• Programar las actividades de medición y
atención de las redes permanentes en ríos,
arroyos, canales y lagunas y estaciones
hidrométricas subterráneas de la Provincia,
como asimismo las especiales pluviográficas, freáticas y todas aquellas que por
circunstancias especiales correspondan.
• Planificar, estudiar a investigar los
parámetros intervinientes en el ciclo
159
También tiene a su cargo la División de
Hidrología Básica y Aplicada con las siguientes
funciones:
• Construir y/o inspeccionar las obras de
infraestructura de las redes hidrometeorológicas y ejecutar las tareas de su
mantenimiento y conservación.
• Elegir, adquirir, contratar y reparar el
instrumental de las redes hidrometeorológicas.
El Departamento de Obras Marítimas tiene
por función caracterizar los problemas hidráulicos
que se plantean en la costa marítima bonaerense.
requerimientos de obras o tareas indispensables en
situaciones normales de emergencia o de carácter
singular.
Por último, el Departamento Programación e
Inserciones depende directamente de la Dirección
Provincial de Hidráulica, y tiene la misión de
elaborar anualmente el presupuesto general de la
repartición, sobre la base de las pautas que
establezcan los organismos competentes, y
planificar las inversiones de las obras a ejecutar
por la repartición.
Asimismo, la Ley 10.106 regula los
estudios, anteproyectos, proyectos, ejecución y
financiación de las obras de drenaje rurales,
desagües pluviales urbanos, dragado y
mantenimiento de cauces en vías navegables,
dragado de lagunas a otros espejos de agua y su
sistematización así como cualquier trabajo
relacionado con el sistema hidráulico provincial.
Conforme con esta ley, el Ministerio de
Obras Públicas tiene a su cargo la vigilancia,
protección, mantenimiento y ampliación del
sistema hidráulico provincial, por lo cual la
ejecución de cualquier trabajo que pueda afectar el
equilibrio del sistema requerirá la intervención
técnica del organismo de aplicación.
La ley realiza una distribución de
competencias entre la Provincia y las
municipalidades según que las obras o el recurso
abarquen más de una jurisdicción respecto de:
• Drenajes rurales
• Desagües pluviales urbanos
• Vías navegables
• Lagunas y otros espejos de agua
Con relación a los drenajes rurales la ley
establece que corresponde a la Dirección
Provincial de Hidráulica, dependiente del
Ministerio de Obras Públicas, la conservación,
modificación y reconstrucción de gálidos de los
canales principales de drenaje y de los cursos de
agua naturales que abarquen mas de un partido y
en general los canales de drenaje principales.
Respecto de los desagües pluviales
urbanos, le corresponde la ejecución y
financiamiento de los trabajos necesarios para las
obras que constituyen colectoras principales que
incluyan cuencas naturales o artificiales de
desagües, que comprendan a más de un partido o
abarquen zonas de drenaje rural.
La norma denomina vías navegables de interés
general a aquellas que en virtud del tránsito a que
b) Dirección Ejecutiva de Obras de Hidráulica:
Corresponde a la Dirección Ejecutiva de
Obras de Hidráulica:
• Organizar y coordinar la ejecución de obras
hidráulicas por contrato en la provincia de
Buenos Aires.
• Planificar el desarrollo de los planes de
trabajos públicos de cada presupuesto
anual.
• Propiciar las soluciones que correspondan y
ejecutar las obras que resulten compatibles
por contratos, convenios y/o terceros en
todas las áreas de su competencia.
c) Dirección Operativa de Hidráulica:
Corresponde a la Dirección Operativa de
Hidráulica:
• Implementar y ejecutar programas de obras
destinados al mantenimiento, mejora y
ampliación de la infraestructura hidráulica a
fin de lograr una mejor utilización y
preservación del recurso.
• Propiciar y ejecutar programas de obras de
interés provincial en vías principales de
navegación, en sus aspectos técnicos y
financieros acorde con la Ley 10.106 que no
competan a la jurisdicción de puertos
provinciales, municipales y/o privados.
Esta Dirección Operativa se divide en tres
departamentos:
• Departamento Región Norte
• Departamento Región Sur
• Departamento Conurbano y Delta
Los mismos deben asegurar que la
capacidad operativa de la repartición en la región
sea la apropiada para responder a los
160
sirven, a la importancia de la zona o a las vías que
vinculan, adquieren la significación de rutas de
navegación. La Dirección de Hidráulica
establecerá periódicamente cuáles se considerarán
vías navegables de interés general, pudiendo
incorporar o suprimir aquellas que, a su juicio,
adquieran o pierdan tales condiciones.
Las vías navegables existentes en la
jurisdicción de la provincia de Buenos Aires que
no se hallaren incluidas en la enumeración dictada
por la Dirección de Hidráulica se denominan vías
navegables de interés vecinal. De acuerdo con la
distribución de competencias que realice la norma,
las vías navegables de interés general están
reguladas por la autoridad provincial, a cargo de
las obras en sus aspectos técnicos y financiero y
las vías navegables de interés vecinal, por las
municipalidades o la Provincia indistintamente.
Por último, corresponde a la Provincia la
ejecución de obras de dragado y sistematización
de lagunas a otros espejos de agua situados en su
ámbito, tanto en sus aspectos técnicos como
financieros.
La Ley 10.106 establece que la Provincia
podrá concurrir con aportes de hasta el 70% para
la ejecución de las obras propiamente dichas, que
deben realizar las municipalidades. El porcentaje
se refiere sólo al costo que demande la ejecución
de la obra, quedando exclusivamente a cargo de
los municipios los gastos por estudio, elaboración
del anteproyecto, proyecto, dirección o inspección
de la misma.
c) Evaluar en forma permanente la
evolución del recurso, tendiendo a
optimizar su calidad.
Conforme con esta norma, los principios que
regulan la implementación de políticas para la
protección y mejoramiento del recurso agua son
los siguientes:
a) Unidad de gestión
b) Tratamiento integral de los sistemas
hidráulicos y del ciclo hidrológico
c) Economía del recurso
d) Descentralización operativa
e) Coordinación entre organismos de
aplicación involucrados en el manejo
del recurso
f) Participación de los usuarios
LOS MUNICIPIOS
Norma aplicable: Ley Provincial 10.106:
Esta ley regula los estudios, proyectos,
ejecución y financiación de obras de drenajes
rurales, desagües pluviales urbanos, dragado y
mantenimiento de vías navegables, de lagunas, y
otros espejos de agua y en general todas las obras
relacionadas con el sistema hidráulico provincial.
Respecto de los drenajes rurales, la norma
prescribe que los canales de drenaje secundarios,
alcantarillas o pasos sobre esos canales o cursos de
agua serán atendidos por las municipalidades,
previa aprobación formal de la documentación
técnica por parte del organismo de aplicación
provincial. Este requisito no es necesario en caso
de que no se altere el régimen hidráulico del curso
involucrado ni del cuerpo receptor.
En el caso de atención de cuencas cuya
influencia abarque dos o más partidos, los
municipios podrán celebrar convenios entre sí o
con participación de la Provincia; en tal caso, la
Dirección
de
Hidráulica
aprobará
la
documentación técnica.
La Dirección Provincial de Hidráulica
establecerá a los fines antedichos los cuerpos
receptores que se consideran principales; los que
no fueren incluidos se consideran de carácter
secundario.
En cuanto a los desagües pluviales
urbanos, la ley establece que las municipalidades
están a cargo de los estudios, anteproyectos,
proyectos, ejecución y dirección de obras de
SECRETARÍA DE POLÍTICA AMBIENTAL
Normas aplicables: Ley 11.723:
Si bien en la provincia de Buenos Aires
las competencias respecto de los recursos hídricos
dependen del Ministerio de Obras y Servicios
Públicos, como autoridad de aplicación de la Ley
11.723, la Secretaría de Política Ambiental tiene las
siguientes funciones con relación con el recurso
agua:
a) Realizar un catastro físico general, para
lo cual podrá implementar los
convenios
necesarios
con
los
organismos técnicos y de investigación.
b) Establecer patrones de calidad de aguas
y/o niveles guías de los cuerpos
receptores (ríos, arroyos, lagunas, etc).
161
desagües pluviales con las excepciones que
establece la ley.
Los municipios están a cargo de las obras
de dragado, regulado y mantenimiento de canales
con relación a las vías navegables vecinales.
Por último, la norma establece que las
municipalidades deben elevar cada año los
requerimientos de obras cuya realización resulte
necesaria a los fines de la formulación de los
planes de trabajo para el siguiente ejercicio fiscal.
La Ley 10.390 creó la Comisión de
Emergencia y Desastre Agropecuario en el ámbito
del Ministerio de Asuntos Agrarios, integrada por
representantes del Estado provincial y por
entidades representantivas del sector agropecuario,
y presidida por el Ministro de Asuntos Agrarios,
con las siguientes funciones:
• Proponer al Poder Ejecutivo la declaración
de emergencia agropecuaria de la zona
afectada con delimitación del área territorial
a nivel de partido o sectores del partido,
cuando factores de origen climático,
telúrico, físico o biológico, que no fueren
previsibles o que siéndolo fueren
inevitables, por su intensidad o carácter
extraordinario, afectaren la producción o la
capacidad de producción de una región
dificultando gravemente la evolución de las
actividades agrarias y el cumplimiento de las
obligaciones crediticias y fiscales. Deberá
expresar asimismo la fecha de iniciación y
finalización. En función del lapso que se
estime, abarcará la emergencia agropecuaria
y el periodo que demandará la recuperación
de las explotaciones.
• Proponer al Poder Ejecutivo la declaración
de zona de desastre agropecuario de
aquellas que, por la excepcional magnitud
de los daños sufridos, no pudieren
rehabilitarse con las medidas que acuerda la
mera
declaración
de
emergencia
agropecuaria.
• Observar la evolución de la emergencia
agropecuaria o desastre y la del proceso de
recuperación económica de las explotaciones afectadas para proponer, cuando
corresponda, la modificación de la fecha de
finalización del estado de emergencia
agropecuaria o desastre.
• Representar al Gobierno de la Provincia de
Buenos Aires ante la Comisión Nacional de
Emergencia Agropecuaria, por medio de su
presidente o de aquel en quien éste delegue
su representación.
• Recabar informaciones de organismos
nacionales, provinciales y municipales o
instituciones privadas, necesarias para
facilitar su cometido, realizando ante los
mismos todas las gestiones que estime
convenientes para el mejor cumplimiento
de esta ley.
OTROS ORGANISMOS
Ministerio de Asuntos Agrarios, Comisión de
Emergencia y Desastre Agropecuario de la Provincia de
Buenos Aires, Organismo Regulador de Aguas Bonaerense
(ORAB).
Los siguientes organismos no poseen
incumbencias especiales en materia de
Inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos
Aires, ya sea porque su competencia específica
versa sobre inundaciones en áreas rurales (vg:
Ministerio de Asuntos Agrarios y la Comisión de
Emergencia y Desastre Agropecuario de la
Provincia de Buenos Aires) o porque su
competencia en materia de inundaciones en el
AMBA se reduce al mantenimiento de las redes de
desagües cloacales en condiciones operativas aptas
para minimizar el riesgo de microinundaciones.
a) Ministerio de Asuntos Agrarios
Normas aplicables: Ley 11.737.
El Ministerio de Asuntos Agrarios tiene
entre sus competencias participar en la adopción
de medidas pare la defensa de los cursos de agua y
la afectación de los mismos con relación a su uso
en las actividades productivas del sector así como
la adopción de medidas tendientes a la prevención
de inundaciones, compatibilizando criterios con
las otras áreas competentes.
Asimismo, tiene la función de planificar y
ejecutar las acciones de extensión rural en la
investigación en aquellos aspectos que afecten al
desarrollo de la producción agraria y al manejo
racional de los recursos naturales en coordinación
con los organismos que corresponda en razón de
la materia.
b) Comisión de Emergencia y Desastre
Agropecuario de la Provincia de Buenos Aires
Normas aplicables: Leyes 10.390, 10.466,
10.553 y 10.943.
162
•
El Organismo Regulador de Aguas
Bonaerense (ORAB) es la autoridad de aplicación
del marco regulatorio para la prestación de los
servicios públicos de provisión de agua potable y
desagües cloacales cuyo ámbito de aplicación es
todo el territorio de la provincia de Buenos Aires
con excepción de los partidos del Gran Buenos
Aires, en los que ejerce funciones regulatorias el
Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
(ETOSS).
El Organismo Regulador ORAB tiene por
finalidad ejercer el poder de policía de los servicios
sanitarios, controlando el cumplimiento de la Ley
11.820 y de sus Anexos en lo relativo a la calidad,
continuidad, seguridad y expansión de los
servicios y uso racional de los recursos,
protegiendo la salud pública y el medio ambiente
de todo el territorio de la provincia de Buenos
Aires.
El concesionario y los servicios que preste
estarán bajo el control y la regulación del ORAB.
El ORAB hará cumplir el marco regulatorio en
toda el área concesionada y, fuera de ella, donde
existan instalaciones operadas por el concesionario
para la prestación del servicio, o conexiones
vinculadas con el sistema objeto de la concesión.
Tiene a su cargo asegurar la calidad de los
servicios, la protección de los intereses de la
comunidad, el control, fiscalización y verificación
del cumplimiento de las normas vigentes del
Contrato de Concesión. Para ello debe cumplir y
hacer cumplir el marco regulatorio y el Contrato
de Concesión del servicio público de provisión de
agua potable y desagües cloacales y sus normas
complementarias, realizando un eficaz control y
verificación de la concesión y de los servicios que
el concesionario preste a los usuarios.
El Marco Regulatorio prevé expresamente
respecto de inundaciones por desagües cloacales
que el concesionario deberá operar, limpiar,
reparar, reemplazar, y extender el sistema de
desagües cloacales de manera de minimizar el
riesgo de inundaciones provocadas por
deficiencias del sistema que solo podrán ser
justificadas excepcionalmente mediante decisión
fundada del ORAB.
Propiciar la elaboración y divulgación de
normas para la recuperación de las áreas
afectadas.
• Intervenir en la ejecución de las medidas
que se adopten en el cumplimiento de esta
ley.
• Establecer las normas especificas para la
individualización de las explotaciones
afectadas y su respectiva verificación.
• Proponer, cuando lo requieran las
circunstancias, cualquier otro tipo de
medidas complementarias.
• Confeccionar un registro de contribuyentes
beneficiarios, en tarea coordinada o
conjunta con las autoridades de aplicación
de los tributos que se incluyan, a fin de
lograr un cálculo de los recursos fiscales.
E1 objetivo de la Ley 10.390 es generar
los beneficios crediticios e impositivos adecuados
para que los damnificados puedan afrontar los
perjuicios ocasionados por el desastre; estos
beneficiarios son:
a) En primer término, los productores
agropecuarios en las condiciones que
establece la ley, cuyas propiedades
están afectadas a una zona de desastre
o emergencia;
b) Luego,
los
beneficios
fueron
extendidos
a
comerciantes
a
industriales de zonas afectadas por la
repercusión inmediata del fenómeno;
c) Finalmente, quedaron amparados por
las normas la totalidad de las personas
físicas o jurídicas, cualquiera sea su
constitución legal y la actividad
desarrollada, que tengan su centro de
interés económico en los partidos
declarados de desastre agropecuario.
La Ley 10.943 excluye de los beneficios a
los productores agropecuarios cuando los daños
puedan ser cubiertos o amparados por el régimen
de seguros o cuando la explotación la realicen en
zonas consideradas ecológicamente no aptas para
el desarrollo de la actividad agropecuaria, o
cuando hubieran realizado obras de carácter
hidráulico sin la debida autorización.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
c) Organismo Regulador de Aguas Bonaerense
(ORAB)
En el ámbito de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, las competencias específicas en
cuanto al control y manejo del sistema de desagües
Normas aplicables: Ley 11.820, Decreto
2307/00
163
pluviales y en cuanto al control de las
inundaciones corresponden a la Dirección de
Hidráulica. Dado que en determinadas zonas de
la ciudad se comparten los sistemas de cañerías de
desagües, cuando ocurren incidentes se advierte
un conflicto jurisdiccional entre el Municipio y la
empresa Aguas Argentinas.
En el ámbito de la provincia de Buenos Aires las
funciones sustanciales en materia de inundaciones
están bajo la órbita de la Dirección Provincial de
Hidráulica.
No hay, estrictamente hablando, un vacío
legislativo o institucional, ya que las normas
otorgan la mayoría de las funciones a un solo
ministerio y a una Dirección Provincial. No
sabemos si faltan recursos económicos para la
investigación y el diagnóstico del ciclo hidrológico
a efectos de obtener una gestión integral de
manejo del agua y realizar obras en consecuencia.
Se puede hablar de cierta inconsecuencia legal
porque si bien todas las funciones hidráulicas
están en el Ministerio de Obras Públicas, la
Secretaría de Política Ambiental de la Provincia es
la autoridad de aplicación de la Ley 11.723 que ha
postulado el manejo integral del recurso agua, la
unidad de manejo y la descentralización operativa.
Cabría pensar en un diseño institucional
que hiciera trasladar la coordinación de la política
de manejo del agua y el control de su aplicación
hacia la SPA con el consecuente traslado de
recursos humanos y financieros, dejando las
competencias en cuanto a obras hidráulicas y en
cuanto a estudio a investigación a cargo de la
Dirección de Hidráulica.
En efecto, el problema de la gestión
institucional es un problema de conceptualización
teórica del tema: en los organismos a cargo de
obras hidráulicas (municipalidades) no se alcanza a
advertir con profundidad el comportamiento del
ciclo hidrológico, que alterna entre la inundación y
la sequía, y en consecuencia no se piensa en
solucionarlo integralmente. Sólo se actúa cuando
ocurre la inundación y a efectos de paliar sus
consecuencias socioeconómicas. Cuando se piensa
en obras hidráulicas se piensa en obras para
contener las inundaciones, lo cual luego puede
agravar los efectos de la sequía que en forma
recurrente sobreviene con posterioridad. En
consecuencia lo que falta es una política integral
de formación en el manejo del recurso del agua,
conforme lo establece expresamente la Ley
Provincial 11.723. Por otro lado, en materia de
prevención falta una política de formación de
carácter técnico dirigida a los municipios.
En el ámbito nacional, existe una fuerte
institucionalidad pública en materia de alerta de
inundaciones: el Instituto Nacional del Agua y del
Ambiente, el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria y el Servicio Meteorológico
Nacional) y de mitigación de sus efectos
económicos y sociales, el Consejo Nacional de
Recuperación de Zonas Afectadas par
Emergencias Climáticas, el Ministerio de
Economía y el de Obras y Servicios Públicos, la
Subunidad Central de Coordinación para la
Emergencia (SUCCE) de la Unidad Ejecutora
Central (UC) del Programa de Saneamiento
Financiero y Desarrollo Económico de las
Provincias Argentinas, el Fondo de Emergencia
por Inundaciones, la Dirección Nacional de
Defensa Civil del Ministerio de Defensa y la
Policía Federal Argentina.
Sin embargo, existe una evidente
debilidad institucional y legal en materia de
prevención de inundaciones y de ordenamiento
del territorio.
LOS MECANISMOS DISPONIBLES
En términos generales, se aprecia que la
estructura legal institucional en las jurisdicciones
analizadas dispone de mecanismos a instrumentos
suficientes para:
1. Disponer de información anticipada
sobre el comportamiento de las cuencas hídricas,
par media de sistemas de alerta hidrológico y
meteorológico.
2. Asegurar el mantenimiento de la red de
desagües pluviales en las áreas urbanas.
3. Establecer un programa de obras
hídricas (especialmente canales) para la prevención
de las inundaciones.
4. Establecer programas de mitigación de
los impactos sociales y económicos de las
inundaciones, especialmente por medio de
desgravaciones y exenciones impositivas,
beneficios fiscales y acceso a créditos blandos.
LOS VACÍOS LEGALES
La mayor deficiencia del sistema legal se
advierte en la ausencia de normas sobre
164
ordenamiento ambiental, del territorio y de las
actividades, para la prevención de emergencias y
desastres naturales.
Como consecuencia, se desaprovechan
los recursos aplicados al establecimiento de
sistemas de alerta hidrológico y meteorológico, y
los programas de obras públicas hídricas no se
inscriben en un sistema de planificación ambiental
que tenga en cuenta la integralidad del sistema.
En la práctica, la política pública
institucional solo muestra una relativa eficiencia en
la actuación ex post facto, asistiendo financieramente
a los actores sociales afectados por el siniestro.
comparten recursos y conocimientos, y en cada
jurisdicción se promueven conductas que
impactan directa o indirectamente en las otras.
Los organismos de diferentes jurisdicciones actúan
como compartimentos estancos, y la consecuencia
es la ausencia de una política uniforme, sistemática
y ordenada reprevención de emergencias
ambientales en el área.
Un ejemplo de ello es la situación que
plantea el manejo de los residuos peligrosos en el
AMBA. La Constitución de la Provincia de
Buenos Aires ha prohibido su ingreso desde
terceras jurisdicciones. La Ciudad de Buenos Aires
no dispone de espacios ni de infraestructura apta
pare su disposición adecuada, por lo que la
prohibición de la Provincia condena a la Ciudad a
exportar sus residuos peligros, tratarlos in situ o
transportarlos a otras provincias distintas de
Buenos Aires. Los costos de esas operaciones
podrían significar el fin de la actividad productiva
industrial en la ciudad. Los impactos ambientales,
económicos y sociales son de una magnitud difícil
de prever.
Para resolver ese vacío institucional
debería abrirse una instancia de negociación para
el logro de acuerdos y convenios que permitan
delegar misiones y funciones en un organismo
centralizado que asegure representatividad a las
jurisdicciones delegantes. Una especie de
autoridad ambiental del AMBA, responsable de
atender aquellos conflictos que necesariamente
deben abordarse desde la interjurisdiccionalidad
para su más eficaz solución.
LOS VACÍOS INSTITUCIONALES
Con relación al sistema institucional, el
elemento relevante es la ausencia de instancias
públicas de coordinación entre las diversas
jurisdicciones implicadas en la administración del
Área Metropolitana de Buenos Aires.
Si bien se trata de un continuo urbanoambiental, en él confluyen 14 municipios del
conurbano bonaerense, el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires, el Gobierno de la Provincia de
Buenos Aires y el Gobierno Nacional.
Se advierte la existencia de organismos
con facultades superpuestas, con recursos que se
aplican a las mismas misiones y funciones pero en
el contexto de políticas públicas que muchas veces
se oponen entre sí y que normalmente se definen
con independencia las unas de las otras. No hay
articulación de políticas y programas, no se
165
Inundaciones en el Área
Metropolitana
política de la ciudad, que tiene lugar en un
contexto signado por la resignificación de las
de Buenos Aires: Participación
de las
Organizaciones Sociales
HILDA MARÍA HERZER
INTRODUCCIÓN
En este trabajo se efectúa un análisis
interpretativo de los discursos y las prácticas de
los actores sociales afectados por las
inundaciones en algunos barrios de la ciudad de
Buenos Aires. 1
Se analiza la acción de los miembros de
las comisiones vecinales 2 formadas a raíz de las
inundaciones en la ciudad (desde 1985 en
adelante) y el proceso de incorporación de estos
actores al sistema político local. Este análisis se
hace con base en entrevistas realizadas a
dirigentes vecinales, ex concejales, legisladores y
funcionarios; diálogos que enmarcan la
problemática en el contexto político y
socioeconómico de la administración de la
ciudad. A partir de dicha contextualización, el
caso particular de las inundaciones adquiere una
gran riqueza como ejemplo de ciertos modos de
gestión vigentes en la ciudad. De su estudio,
surgen elementos acerca de las interrelaciones
entre el gobierno local y la sociedad civil.
Desde la óptica de la política urbana, las
inundaciones ponen al descubierto aspectos que de
otra manera permanecerían inadvertidos. Se trata
de indicios claros acerca de la creciente
vulnerabilidad de la ciudad, así como también de
fallas en su administración pública, relativas a
instancias de gestión del riesgo de inundación en la
ciudad, de la vulnerabilidad de la población y de la
infraestructura construida y del cuidado de las
zonas y población afectadas.3
El fenómeno de las inundaciones
ocurridas a partir de l985 da origen a la
conformación, por parte de los vecinos afectados,
de diversas organizaciones barriales. Estas
comisiones toman a su cargo la tarea de gestionar
ante las autoridades locales la solución de los
diversos aspectos causales del problema. La
relevancia del accionar de estas organizaciones
reside en que éste se desarrolla a través de un
proceso de incorporación progresiva a la dinámica
esferas del estado y la sociedad civil, el
descreimiento social hacia la acción política, así
como el manejo clientelar de sectores de la política
a nivel local. Estos y otros factores se estructuran
como limitaciones para el desarrollo de procesos
autónomos de acción política por parte de actores
sociales del nivel local. No obstante, lo que se
presenta es representativo de ciertos procesos
actuales en los que sectores de la sociedad civil,
articulándose, concretan acciones que suponen una
activa y fructífera incorporación en la dinámica
política local.
LAS ORGANIZACIONES VECINALES DE INUNDADOS :
QUIÉNES SON Y PORQUÉ SE ORGANIZAN
Es relevante situar el tipo de accionar de
estas organizaciones sociales en el contexto
conformado por los diferentes actores que se
despliegan en la arena política.
Con respecto a otros actores colectivos de
la sociedad civil—partidos políticos, sindicatos,
organizaciones comunitarias—la particularidad
esencial de las organizaciones vecinales de
inundados consiste en que su surgimiento y
desarrollo son consecuencia de los efectos de un
fenómeno pasajero, pero recurrente. A pesar de
generar efectos que permanecen en el tiempo, las
inundaciones tienen, en lo que hace a su
manifestación, un perfil esporádico. En este
sentido, tanto las riquezas cuanto las falencias del
accionar político de estas organizaciones vecinales,
deben ser entendidas en el marco excepcional del
fenómeno fluctuante que las origina. Para analizar
el proceso de incorporación política de estas
entidades, es preciso tomar en cuenta las
dificultades que presenta, con relación a la
construcción de procesos políticos, el hecho de
que éstas se centren en fenómenos esporádicos
que a pesar de su recurrencia, ante la mirada social,
poseen por momentos una gran visibilidad,
166
desapareciendo luego por períodos de diferente
duración.
varias dependencias técnicas, el Ombudsman
comunal y diversos ediles. Se produjeron algunos
logros, como la firma de un convenio entre la
Municipalidad de Buenos Aires—a través de la
Secretaría de Producción y Servicios—con el ex
Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídrica
(INCYTH) actual Instituto Nacional del Agua y el
Ambiente (INAA) para realizar estudios de
factibilidad y elaborar documentación técnica de
los pliegos de licitación de obras que solucionaran
la cuestión de inundaciones en los arroyos Vega,
Medrano y Maldonado. No obstante, en ese
período se volvió a producir una fuerte inundación
de graves consecuencias, como fue la del 15 de
marzo de 1994.
La Comisión Vecinal de los barrios
Saavedra, Mitre y Núñez se constituyó a partir de
la inundación de enero de 1985, que afectó a 180
manzanas de esos barrios, habitadas por 60.000
vecinos. La Comisión comenzó sus gestiones
avalada por las firmas de 5.000 vecinos.6 A partir
de una nueva inundación ocurrida cuatro meses
después se intensificaron sus actividades, que
abarcarían desde reuniones con autoridades del
nivel local hasta el logro de cierta repercusión en
Francia, lo cual motivó una invitación a un
Congreso Internacional sobre la temática7,
celebrado en Uruguay.
La Comisión Vecinal del arroyo Cildáñez
se formó en 1988 a partir de una inundación que
se registró el 27 de marzo de ese año, cuando
cayeron aproximadamente 60mm de agua. Según
sus integrantes, aquel fue el detonante que los hizo
reflexionar acerca de las causas de la inundación,
más allá de las amenazas naturales. Trabajaron sin
cesar durante 2 años participando de reuniones
con el Ejecutivo y Deliberante locales así como
con empresas nacionales.
LA CONSTITUCIÓN DE ORGANIZACIONES DE
VECINOS AFECTADOS POR LAS INUNDACIONES4
En el marco de la crisis de representación
política y cultural, que ahonda la distancia con las
autoridades, surge la práctica de organizarse en
torno a la búsqueda independiente de soluciones.
Una organización vecinal se nutre en sus inicios de
numerosas fuentes.
La Comisión del arroyo Medrano, se
forma en 1985 sin tener contacto con otras
asociaciones vecinales de la zona, por considerar
que esas estaban al servicio del poder municipal de
turno. Sus dirigentes afirman: “En la Capital no
hay sociedades de fomento, las organizaciones que
hay no se meten con la política, se trata nada más
que de atraer al Intendente”.
La Comisión Pro Solución de los
Problemas del Arroyo Maldonado (Coproma) es
un caso paradigmático que muestra las dinámicas
asociativas barriales. Comenzó a reunirse a partir
de las inundaciones de 1985 y a trabajar en el
ámbito de la parroquia de la zona, colaborando
con el sacerdote, luego se sumaron miembros de
un club deportivo del barrio, más adelante se
acercó gente de la biblioteca zonal. A estos grupos
se sumaron, finalmente, algunos cuadros de los
partidos políticos y de los Consejos Vecinales. Su
margen de acción es ascendente a lo largo del
tiempo. En primera instancia, a través de Coproma
se realizaron tareas coyunturales y de emergencia,
basadas en apoyo—entrega de alimentos y
ropas—a los afectados por la inundación de 1985.5
Luego comenzaron a funcionar en el local de una
casa prestada y se formalizó la Comisión, en
contacto con otras organizaciones. A partir de allí
se sucedieron gestiones ante el gobierno de la
ciudad y luego, al ir disminuyendo la eficacia de la
respuesta del gobierno de la ciudad , los contactos
se establecieron a nivel del gobierno nacional.
La Comisión Vecinal del arroyo Vega
surge a raíz de la inundación del 6 de mayo de
1992. Comienza un proceso de articulación de
vecinos y de reunión de firmas para solicitar la
realización de las obras de limpieza y
desobstrucción del arroyo, que corre entubado
bajo la calle Blanco Encalada, sector donde viven
los miembros de la Comisión Vecinal. Luego se
sucedieron gestiones ante el gobierno de la ciudad,
¿QUÉ HACEN ?
Es preciso resaltar dos aspectos
fundamentales de la dinámica de acción de las
organizaciones vecinales.
El primero es que su accionar, junto con
el de la prensa, es el que da estado público al
problema de las inundaciones. Algunas de estas
organizaciones canalizan sus demandas a través del
contacto directo con funcionarios locales, sean del
ejecutivo o del legislativo de la ciudad . En otros
casos, producen movilizaciones y difunden sus
reclamos a través de los medios de comunicación.8.
167
Otras vecinales llegan a participar en tareas que
tienden a solucionar parcialmente el problema. Por
ejemplo, la Comisión de Vecinos de Saavedra,
Núñez y Belgrano, controló, en cierto momento,
los procesos de limpieza de los sumideros y
desembocadura que se llevaron a cabo en el arroyo
Medrano. Estas son tareas esporádicas, que no
necesariamente se prolongan en el tiempo.
El segundo aspecto relevante a mencionar
es que las distintas organizaciones vecinales no
desarrollan su accionar de manera articulada. En
buena medida, los miembros de cada una de ellas
desconoce la situación detallada de las otras zonas
afectadas, así como el grado de desarrollo o el
alcance de la acción de las distintas agrupaciones.
hecho de que una vecina que vivía en un primer
piso se desentendía de la situación de las
inundaciones y de los afectados por ellas porque
el agua no llegaba hasta su casa.
LOS VECINOS CARACTERIZAN EL PROBLEMA
La percepción que los dirigentes
entrevistados poseen del problema que los afecta
directamente está moldeada por las experiencias y
memorias propias, así como por un proceso,
posterior al desastre, de búsqueda de soluciones.10
Este proceso incluye una activa búsqueda de
información entre funcionarios políticos y técnicos
que va generando un desarrollo del conocimiento
de los distintos aspectos vinculados a las causas del
desastre y a la gestión política para solucionarlos.
Uno de los entrevistados, perteneciente a la
Comisión del Vega, lo pone en estos términos:
“Hablamos con gente de Hidráulica11, más técnica.
Lo que nosotros hacíamos era ´vivir´ la
inundación, pero en el fondo no teníamos muy
claro qué era lo que pasaba”.
Mientras que en una primera instancia,
algunas autoridades públicas atribuían las
inundaciones a “imponderables” ,12 los dirigentes
vecinales advierten claramente algunos de los
principales factores causales de las inundaciones.
Por ejemplo, los vecinos de Núñez y Belgrano
narran que un ingeniero, gerente de Obras
Sanitarias de la Nación, tras la grave inundación de
enero de 1985, intentaba llevar tranquilidad a los
vecinos afirmando que se trataba de “situaciones
que se dan cada cincuenta años” y que el arroyo
Medrano estaba “en perfecto estado de limpieza”,
ya que su entubamiento había incluido un
“coeficiente autolimpiante”.
Frente a estos argumentos, el proceso de
búsqueda de conocimiento llevado a cabo por los
vecinos aportó información sobre las causas de las
inundaciones. Entre los facto res más resaltados
por los vecinos se cuentan los profundos cambios
que se han producido en la configuración de la
ciudad, a lo largo del siglo, y en especial en los
últimos treinta años. Asimismo se incluye el hecho
de que la ciudad ha ido variando en su perfil
socioeconómico—densificación de distintos
barrios, movilidad de grupos sociales y
culturales—mientras que estos cambios no han
sido acompañados por mejoras en el sistema de
redes. Una vecina de la zona del Vega expresa “El
régimen de lluvia cambió, la ciudad también.
LA PARTICIPACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES
VECINALES
La participación ciudadana en las
organizaciones vecinales es una cuestión de
múltiples aristas. En esto influyen, según los
vecinos, el descrédito hacia las autoridades
políticas y el mencionado distanciamiento entre
ciudadanos y representantes. Los entrevistados
narran que vecinos de otras organizaciones—
como las de comerciantes u otras ligadas a algún
político barrial—y vecinos que no pertenecen a
agrupación alguna, coinciden en su escaso nivel de
participación en las comisiones barriales y muy
débil presencia en las actividades de las mismas.9
Por otra parte, según algunas vecinales, parece
extendida la opinión de que las autoridades
públicas deben hacerse cargo del problema sin que
medie una acción de los vecinos.
Es notable que, en relación a lo anterior,
los testimonios den cuenta de un ocultamiento
del problema de las inundaciones por parte de las
organizaciones vecinales, por ejemplo, del barrio
de Belgrano. Los problemas que son
preponderantes para estas instituciones son de
otro tenor: el tránsito, la limpieza, los comercios
y lugares de diversión, etc.
El componente socioeconómico de los
vecinos de la zona, relacionado ocasionalmente a
pautas culturales, es un tema que aparece
recurrentemente: se trata de “gente muy
especial”. Esto último es afirmado con relación a
la falta de prácticas solidarias entre los mismos,
lo cual conspira contra el “compromiso vecinal”
necesario en la gestión de mejoras, en el control
de las acciones de las autoridades, etc. Se narra el
168
Donde había una casa con jardín ahora hay un
edificio. Belgrano ya no tiene el empedrado, que
absorbe el 20% del agua caída. El arroyo está
hecho para tener un canal aliviador que nunca se
hizo. La gente antes no tiraba basura en las calles,
era más respetuosa de la ciudad”.
Entre 1993 y 1994 se realizaron obras en
la desembocadura del Vega: se consolidó la salida
del arroyo y se realizó una limpieza de sumideros y
de la red colectora de agua de lluvia. Según las
autoridades municipales esto “solucionaría sólo el
60% del problema de las inundaciones”. Los
vecinos de la zona estiman que ni siquiera se
alcanza ese porcentual. Identifican, como mínimo,
dos sitios problemáticos en la zona del Bajo
Belgrano: en uno de ellos se produce un cuello de
botella porque el conducto se estrecha; en otro, el
caudal de un conducto pasa a otro de menor
capacidad. Esto genera que el agua deje de escurrir
y salga a la superficie. La organización vecinal
afirma: “No necesitamos obras faraónicas, sino
posibles: necesitamos hechos, obras realizadas”.13
Los vecinos del arroyo Cild áñez agregan: “Cambió
la fisonomía de la ciudad, el escurrimiento, y se
profundizó la terrible suciedad de los arroyos”. La
zona en la que viven en un principio poseía el
arroyo a cielo abierto que fue terminado de
entubar en 1966. Nunca se había inundado hasta
mayo de 1985, cuando, como producto de las
intensas lluvias (300 mm en 24 horas) se alcanzó
un nivel de agua de 80 cm. en las casas de los
vecinos que estaban a 150 metros del arroyo y
posteriormente en marzo de l988 se vuelven a
inundar y sólo se registran 60 mm. Los vecinos
tomaron conocimiento de que el arroyo entubado
así como “los canales conectores” estaban
colmatados de sedimentos y de la importancia de
un sistema de compuertas que controla el agua de
los lagos. Los vecinos habían comenzado gestiones
para que se construyera otro lago artificial
regulador del caudal del Cildáñez para evitar las
inundaciones, proyecto que se detuvo por falta de
financiamiento. Los vecinos reclaman control y
seguridad en el ámbito de los sistemas de
regulación del agua por parte de las autoridades del
área. Admiten que deben “hacer presión” ante las
autoridades—una
imagen
que
reaparece
constantemente—porque las estructuras están
abandonadas y en mal estado.
Un dirigente de la Comisión del arroyo
Maldonado explica que el problema de las
inundaciones proviene de los tiempos de la
Colonia y se debe al bajo relieve que posee la
ciudad, especialmente en la zona de Villa Crespo.
Se refiere también a las obras realizadas en la
década del ‘20, que preveían que debía realizarse
un canal aliviador que no se construyó. Estos
vecinos también toman en cuenta el progresivo
aumento de la impermeabilización de la ciudad,
sumada a la mayor densificación edilicia y a la cada
vez mayor urbanización del Conurbano
Bonaerense, hecho que incide en el curso de este
arroyo dado que es tributario de otro en el ámbito
de la provincia de Buenos Aires.
¿CON QUIÉNES SE VINCULAN? LA BÚSQUEDA DE
INFORMACIÓN
Un aspecto fundam ental en el accionar de
las organizaciones vecinales es la búsqueda y
obtención de conocimiento técnico con respecto al
problema que padecen, lo cual les permite una
mayor eficacia en su práctica política. Los
dirigentes mantienen contactos fluidos con
funcionarios y técnicos, de manera que acceden a
estudios y diagnósticos que les proporcionan datos
de relevancia para poseer una noción más
profunda del problema y para la gestión de
soluciones.
Dirigentes de la zona del Cild áñez narran
que “de no conocer nada” pasaron a “conocer
cómo era la administración de los diversos
canales”. Lograron gestionar la limpieza de algunos
lagos reguladores y el arreglo de sistemas de
drenaje. Inclusive, lograron que al limpiarse el lago
Soldati, se redescubrieran los canales ocultos que
los vecinos sólo conocían a través de documentos
de archivos.
Vecinos del Maldonado, por su parte,
supieron que el arroyo está apoyado sobre
columnas que, suponen, impiden una correcta
fluidez y escurrimiento del agua. Solicitaron que el
gobierno de la ciudad otorgara un presupuesto
para construir canales aliviadores. Posteriormente,
en la Dirección de Hidráulica tomaron
conocimiento de un proyecto diferente,
consistente en construir reservorios de agua.
Tuvieron encuentros iniciales con leg isladores
nacionales que les transmitieron información
técnica sobre los procesos de licitación de la
limpieza y mantenimiento del sistema de desagües.
Los vecinos confiesan no haber comprendido en
un primer momento aspectos de esta información
detallada. La posterior profundización de dicho
169
conocimiento legal, económico y técnico, motivó
el logro de la firma de un acta con autoridades
municipales, la cual estipulaba que los proyectos
futuros debían tener obligatoriamente, para su
ejecución, el acuerdo de ol s vecinos en cuanto a
los aspectos técnicos: “No importa que cambien
los funcionarios, la Municipalidad es la misma.
Existe un acta firmada y nos tienen que demostrar
que van a cumplir con las mediciones que les
damos. Nosotros trabajamos con base porque
tenemos asesores técnicos”. La articulación de
saberes técnicos e incipientes prácticas políticas va
mostrando huellas del proceso de incorporación al
sistema político local de los actores barriales. Más
allá de escenarios coyunturales, los vecinos van
logrando cierta visibilidad de la problemática que
los incumbe y cierta legitimidad a su accionar
político de demanda.
La adquisición de estos saberes técnicos
proporciona otros ejemplos de prácticas de
reclamo y obtención de soluciones. Los dirigentes
de esta misma vecinal afirman la necesidad de
canales aliviadores en el arroyo Cildáñez, que a su
vez es aliviador del Maldonado. A partir del
conocimiento de documentos oficiales, estiman
que la suciedad del Cildáñez contribuye a producir
las inundaciones en Villa Crespo, a la vez que
profundiza la sedimentación del lecho del
Riachuelo.
Los vecinos del Cildáñez analizan la
acción de empresas privadas de limpieza y
residuos. Se refieren, por ejemplo, a lo que estiman
como la desaprensión evidenciada en la gestión de
la empresa, con respecto a la limpieza de los
desagües, el dragado de la sedimentación y la
colocación del agua en piletones en la
desembocadura del Riachuelo. La empresa extrajo
residuos tóxicos de los desagües—satisfaciendo la
demanda de los vecinos de la zona—pero
haciendo que la sedimentación volviera al
Riachuelo. Los vecinos advierten las implicancias
favorables de estos procedimientos en la
preservación ambiental y en el control de la
sedimentación pero evalúan críticamente, con base
en la información técnica obtenida, los efectos de
esos arreglos en el control de futuras inundaciones.
Esta organización vecinal plantea
asimismo la necesidad de que las autoridades
encaren acciones de mayor envergadura, como la
limpieza del Parque Indoamericano o el
fundamental dragado del Riachuelo.
Diversos efectos de la inundación también
son minuciosamente descriptos por las dirigentes
del arroyo Vega. Se mencionan así los altos niveles
de agua que anegan calles y avenidas, destrozando
vidrieras de comercios, al tiempo que inundan
sótanos y plantas bajas. En el ámbito de los
domicilios particulares, se dan destrozos, el corte
prolongado de servicios como luz y agua, la rotura
de cableados, teléfonos o ascensores, el peligro
constante que genera el contacto del agua con
instalaciones eléctricas. Se describe de manera
sumamente gráfica el ruido de la correntada
subterránea del agua del arroyo entubado, de qué
manera se desplaza y produce el caos en la zona
afectada. Los dirigentes de la zona del Vega narran
hechos sucedidos en torno a las inundaciones de
mayo de 1992, de marzo de 1994 y de febrero de
1998. Estas inundaciones son, junto a las de enero
y mayo de 1985, las que consideran más
significativas en su experiencia. Algunas vecinas
poseían incluso un vídeo de las inundaciones
grabado desde la ventana, el cual muestran
repetidamente para ejemplificar los hechos de los
que hablan. Con respecto a la memoria de estos
hechos sucedidos, si bien se establece cierto grado
comparativo, obviamente se privilegian los
aspectos más recientes.
LA GESTIÓN POLÍTICA
En tanto los desastres son producidos por
factores sociales, es necesario situar su análisis en
relación a éstos. Las inundaciones como parte de
un proceso urbano deben ser situadas en el
contexto político y económico de la ciudad. Esa
articulación entre los factores del fenómeno que
desencadenan la inundación y posterior desastre y
los factores sociales conforma el marco en el que
se inscribe el proceso de incorporación política de
los actores vecinales.
El contexto local presenta diversas
características que influyen en la gestión de la
ciudad, tales como: cierta dependencia con
respecto al gobierno central, los escasos controles
y regulaciones de las acciones, tanto públicas como
de actores privados que se realizan en el territorio
de la ciudad, la retracción del estado de numerosas
áreas de la política pública, la consecuente
privatización de los servicios, el accionar de actores
sociales y económicos que supeditan su actividad
en la ciudad a estrategias globales.
170
De las entrevistas a dirigentes de las
vecinales pueden extraerse elementos de la
dinámica política de la ciudad vinculados con la
maquinaria del clientelismo, que domina parte de
la acción política local.
Otro aspecto que surge es el de la
influencia de los medios de comunicación en la
política local y el grado de percepción y uso de esta
situación por parte de las organizaciones vecinales.
Los caminos que transita el proceso político de las
vecinales son variados. Una dirigente vecinal de la
zona del Vega relata, por ejemplo, la forma en que
traban contacto con un concejal que estaba
elaborando un proyecto sobre inundaciones en la
zona, cuya suerte posterior desconocen.14. El
desarrollo de las relaciones que establecen, puede
interpretarse, posibilita que ingresen en el juego
clientelar de prestaciones mutuas de favores, en el
que los vecinos aportarán apoyo al político bajo la
forma de asistencia a encuentros en locales
partidarios del barrio a los que llevan a otros
vecinos, etc. Las relaciones se dan bajo una lógica
signada por el intercambio de servicios. Esto se
expresa en frases tales como “él nos sirvió,
nosotros le servimos” o “nos ayudó a hacer cosas
que solas no hubiéramos hecho”. Una vecina
resalta que en contraprestación al apoyo brindado
al concejal, recibieron de éste información para
realizar gestiones políticas a nivel del estado
municipal, acerca de las cuales desconocían los
mecanismos. En su caso , las entrevistas se
realizaron con el secretario del Intendente y con
otras autoridades. Asimismo, destacan el apoyo
recibido para realizar una campaña en los medios
de comunicación, mediante contactos que poseía
el concejal en diarios, radios, etc. El ámbito
mediático es fundamental para lograr un
reconocimiento público del problema y una
legitimación de los reclamos de los vecinos con
relación al conjunto de la sociedad.
Cierta desorientación inicial por parte de
los dirigentes con respecto a los caminos a adoptar
en busca de soluciones, se debe a que no existen,
prácticamente, canales institucionales a través de
los cuales los vecinos puedan elevar sus demandas.
A esta indefinición en las vías de reclamo y gestión
ante las autoridades locales, se suma el hecho de
que en un primer momento, los vecinos no poseen
una organización barrial social que los aglutine en
torno a este problema específico.
Esta carencia de instancias—privadas y
sobre todo públicas—válidas para encauzar las
demandas vecinales generan que el ciudadano
como actor social urbano no pueda ejercer sus
derechos. La realidad social atinente a este
problema, aparece segmentada y compartimentada,
inclusive sin responsables directos.
Con respecto a estructuras políticas
descentralizadas, la acción de los Consejos
Vecinales y posteriormente los Centros de Gestión
y Participación (CGP), se ve sumamente acotada
en razón de no poder constituirse como una
instancia de participación y poder reales. Esto es
debido a su casi nula incumbencia en el
tratamiento y solución de problemas que se
resuelven de manera centralizada en el ámbito del
Ejecutivo de la ciudad. Algunos dirigentes de las
vecinales eluden la relación con los Consejos y los
CGP, por visualizarlos como instancias
inoperantes y carentes de poder.
Los dirigentes de la Comisión del arroyo
Maldonado explican que en un principio
trabajaron de manera correcta con los consejeros
vecinales, pero luego este contacto se fue
diluyendo y los vecinos emprendieron
negociaciones con dependencias del nivel
nacional—Secretaría de Recursos Hídricos—y del
ejecutivo municipal, que es donde ellos perciben
que reside el verdadero poder para la toma de
decisiones. En la percepción de los vecinos esta
situación no ha variado demasiado desde la
constitución de los Centros de Gestión y
Participación (CGP). Un CGP de la zona norte de
la ciudad, citó a las comisiones vecinales de la zona
a una reunión en junio de 1997, en la cual, según
vecinos presentes, más que interactuar con los
vecinos, funcionarios del gobierno de la ciudad
informaron sobre un proyecto de obra de
mitigación de inundaciones, a realizarse en un
futuro, sin tener en cuenta la opinión de las
organizaciones sociales afectadas..15
EL CLIENTELISMO
El tratamiento político y técnico de las
inundaciones, como se advierte, permite entrever
rasgos de la dinámica política de la ciudad. Entre
estos, se hallan ciertas redes clientelares que se
entrelazan y atraviesan la gestión local. Con
respecto al análisis de las relaciones entre el
clientelismo y el desarrollo político, existen por
lo menos dos orientaciones teóricas.
Si bien es relevante mantener para el
presente análisis ciertos rasgos estructurales de
171
ese enfoque, es necesario complementarlo con la
mirada de una segunda tendencia, que entiende al
clientelismo desde una perspectiva funcional.
Esta corriente interpreta el fenómeno clientelar
como un medio para el desarrollo sociopolítico,
que genera cierta conciencia y acción política de
los actores sociales. En buena medida, los
testimonios recabados en las entrevistas sobre la
cuestión de inundaciones van en esta dirección,
pues señalan de qué manera el contacto con
dirigentes políticos significa un intercambio de
favores a través del cual se realiza un proceso de
aprendizaje político, que posibilita el acceso a
diversas instancias institucionales y cierto
conocimiento de su dinámica de funcionamiento.
Puede plantearse la hipótesis de que los
grados de subordinación política, por una parte,
y de incorporación funcional a procesos de
desarrollo, por la otra, varían significativamente
según el caso particular estudiado y que dicha
variación estaría imbricada con el grado de
desarrollo de la sociedad civil en el contexto local
y la subsecuente articulación y fortaleza
demostrada por los actores sociales que
participan de las relaciones clientelares.
Aquí es preciso señalar la relevancia que
posee el origen social de los actores involucrados
en estos procesos. En este caso, se trata
netamente de personas de sectores medios. Esta
pertenencia de clase—asociada a ciertos niveles
de capital simbólico, capital social y recursos
económicos—juega un rol central en el proceso
estructural de paso de una situación de
subordinación a otra de cierta organización social
y demanda política.
Se torna evidente que el análisis realizado
en términos puramente estructurales, si bien posee
riqueza en la caracterización y definición del
fenómeno, deja de lado aspectos particulares de
cada caso que una contextualización apropiada de
los mismos permite sacar a la luz. Las diferentes
manifestaciones del clientelismo político en el
ámbito local se dan de manera desarticulad a,
fragmentaria, lo cual impide esbozar un análisis
general en términos de un sistema políticoclientelar extendido.
En dicho contexto, el tipo de situación
que pareciera dibujarse es el de una distancia que
separa al sistema político y los ciudadanos, que
en gran medida no se hallan incorporados a un
sistema activo de participación política. Se trata
de un escenario surcado, por una parte, por áreas
grises de ámbitos territoriales y actores sociales
con problemas que no reciben adecuada
solución, y por otra, estrechos espacios
fragmentados de poder articulados en torno a
algún dirigente político local y una mínima red de
mediadores (o “punteros”). El accionar político
de estos micro espacios es asistemático,
contrayéndose y expandiéndose, abarcando
distintos espacios de influencia. En la alternancia
de estos movimientos—vinculada a la acción
particular de los punteros en torno al espacio
micro del local político barrial—alcanzan,
algunas veces, a entrar en relación con distintos
grupos de vecinos, que se movilizan en torno a
problemas de distinta índole.
Lo que se desarrolla entonces no son
sistemas de redes clientelares basadas en
relaciones de dependencia, subordinación y
donación de bienes, acompañadas de lealtad
política, sino más bien débiles e intermitentes
intercambios de favores. Esta serie de “arreglos”
que por lo general no son muy sólidos ni
extendidos en el tiempo, que involucran
decisiones políticas sobre temas muy particulares,
así como una muy laxa idea de contraprestación
en términos de apoyo político al mediador, es la
que caracteriza mejor al tipo de clientelismo débil
que deja traslucir el caso de las inundaciones. Son
casos que se encuentran a medio camino entre el
pluralismo—ciudadanía garantizada por razones
universales—y el semiclientelismo—entendido
como esquemas flexibles de subordinación
política en que se distribuye el patronazgo
mediante arreglos no explícitos.16.
Concretamente, en el caso de los ex
concejales de Buenos Aires, una de las
principales prácticas vinculada al intercambio de
favores consiste en la presentación de proyectos
sin mayores preocupaciones por su efectivo
cumplimiento, ya que los recursos para la
concreción son incumbencia de instancias del
ejecutivo local.
En numerosas ocasiones, la relevancia
del accionar de las organizaciones vecinales de
inundados, depende de su articulación con algún
sector político-partidario, ya que el problema
requiere algún tipo de voluntad política para su
solución. Los ediles o los legisladores se hacen
eco, fundamentalmente, de las demandas de las
organizaciones que les son afines. Tal es, en
cierto modo, el caso de algunos proyectos
presentados por ex concejales, a partir del año
172
1990 sobre los arroyos Medrano y Vega o Vega
solamente; se trata de arroyos que atraviesan
subterráneamente una circunscripción lindante
con la base territorial política del concejal autor
del proyecto.17.
Es relevante señalar la coincidencia que
muestran los distintos dirigentes vecinales, en su
rechazo de los aparatos político-partidarios. Es de
remarcar que el sentido de “lo político”, lejos de
verse como un concepto amplio, pluriabarcativo,
es absolutamente restringido a lo “partidario”, que
aparece como su sinónimo. Dirigentes del arroyo
Medrano aluden en las entrevistas de manera
despectiva a la “clase política”. A pesar del apoyo
masivo que tenía la Comisión en sus inicios, era
ignorada—así como a la problemática de
inundaciones—por los representantes partidarios.
Esto sucedía, según los entrevistados, porque “los
políticos hacen de la política un negocio y
subordinan a las entidades de bien público”. Estas
entidades, limitadas financieramente y aisladas
progresivamente de la gente por la acción de los
partidos, ven dificultada su acción en el ámbito
vecinal. La situación de crisis general de lo político
contribuye, en la mirada de estos dirigentes, a la
falta de apoyo a las iniciativas vecinalistas. El
testimonio de los dirigentes del Medrano, es acaso,
el que plantea de modo más crudo las disputas con
la “clase política”. Se refieren a conflictos
puntuales que van, desde los intentos por parte de
cuadros partidarios de boicotear las reuniones de la
Comisión, al ingreso con violencia de militantes
partidarios en una asamblea vecinal multitudinaria.
Asimismo, hablan de las prácticas de algunos
sectores partidarios de particularización de las
demandas y fragmentación de lo social, ya que
“cuando surge un movimiento importante, la clase
política trata de restarle fuerza y genera grupitos de
tres personas que hablan en nombre de los vecinos
y se adjudican lo que hicieron otros”.
Existe
una
instancia
sumamente
interesante de la gestión en torno al arroyo
Maldonado que articula aspectos técnicos y
políticos. A principios de la década del '90, la
Municipalidad realizó un estudio técnico que
implicaba un diagnóstico de la situación en los
diferentes barrios. Se trató de una evaluación
socioeconómica y el aspecto a resaltar es que se
trató de una medición con base en el padrón
electoral con miras a una justificación de la
realización del proyecto. Se trata de un ejemplo
que permite observar la subordinación de la
gestión administrativa, en especial lo referente a
mantenimiento de servicios e infraestructura a la
lógica del más puro cálculo electoralista. La
comprobación de la existencia de una importante y
potencial clientela política encubierta motivó la
decisión política de intentar concretar un proyecto
de vías rápidas que abarcaba a la zona del
Maldonado e incluir en la operación del mismo el
acuerdo de los vecinos.
Clientelismo
y
burocratización
mezclados con desinformación aparecen así,
según se desprende del testimonio, como
estructuras que median en la relación entre los
ciudadanos y sus representantes políticos,
dificultando la relación entre ambos sectores.
Esto tiene diversas consecuencias, entre las
cuales no es la menor el ahondamiento de la
crisis de representación política.
Dirigentes de las organizaciones
entrevistadas muestran de qué modo en un
primer momento se subordinan al accionar de un
dirigente político, obteniendo así beneficios.
Posteriormente, se produce un apartamiento que
las conduce explícitamente al ámbito de lo que se
visualiza como no político: los cuadros técnicos
de las distintas dependencias municipales y
nacionales.
EL CONOCIMIENTO TÉCNICO
En el contexto de la problemática de
inundaciones, los damnificados comprueban que el
voluntarismo político no es suficiente para alcanzar
una solución. Se vuelcan a la búsqueda del
conocimiento científico -técnico que involucra
observaciones directas en el foco del problema,
tales como descensos a lo s arroyos entubados, etc.
La información técnica así obtenida es estimada
como un bien valioso y exhibida como un medio
de legitimación, en el sentido de que el
conocimiento técnico del problema las separa del
ámbito ineficiente de lo meramente políticopartidario.
Algunos vecinos lo expresan de este
modo: “...Cuando uno conoce un poco más,
recurre a lo técnico y se maneja con eso,
nosotros obteníamos la información y la
tomábamos como base para discutir”. En
ocasiones la obtención de dicho saber calificado
involucra observaciones directas, tales como
descensos a los arroyos entubados, que ya
indicamos. La información obtenida por estos
173
medios es estimada como un bien valioso y esto
es así ya que, según plantean los vecinos, “es muy
difícil discernir quién te está diciendo la verdad y
quién no”, “hasta ahora los técnicos no me
fallaron, quiero creer que no me mienten, ya que
no tienen por qué”. Son comunes las referencias
como las que se hacen con respecto a un técnico
de la Universidad: “Ese es de los que no mienten”.
Los técnicos—funcionarios de dependencias
municipales y otros, del área de infraestructura o
servicios—son bien estimados en razón de haber
brindado información calificada y cierta, así como
también por haber acompañado a los vecinos en
recorridas por los arroyos para observar la
situación y evaluar posibles soluciones.
Por el contrario, se cree que los políticos o
funcionarios de alto nivel no están interesados en
soluciones de fondo, sino en el mero juego político
de la obtención de votos.18 Se mencionan
recurrentemente estudios producidos por
ingenieros que plantean soluciones de mayor costo
monetario, pero que prevén problemas a largo
plazo. Estos estudios, a los que los vecinos estiman
como correctos, serían desechados por los
funcionarios políticos en favor de soluciones
menos onerosas y a corto plazo.
siglo, cuando el Congreso de la Nación se atribuía
competencia para legislar sobre las inundaciones
por tratarse de un tema de carácter federal que
involucraba a diferentes estados. Dicho carácter y
la diversificación de instancias resolutorias no
hacían más que demorar un tratamiento eficaz del
problema, al menos a ojos de quienes los padecían.
VALOR DEL SUELO URBANO
Otro punto fundamental que surge
vinculado a la participación y a la posible
mitigación del riesgo de inundación es la cuestión
en torno al valor del suelo urbano y la existente
especulación inmobiliaria que se genera a partir de
las inundaciones. Esto se vincula, por ejemplo, a
procesos de densificación de la construcción
edilicia en zonas inundables, motivados en
beneficios económicos que se supeditan a
cuestiones de gestión política local y planeamiento
urbano.
Vecinos de Núñez y Saavedra relatan que,
tras una gran inundación sufrida, los primeros en
acudir eran aquellas personas interesadas en
comprar a muy bajo costo las viviendas afectadas.
Vecinos del Maldonado cuentan que después de
una gran inundación, la “propiedad tiene una
depreciación tremenda y mucha gente se ha
mudado de aquí recientemente” ..19 Aquí aparecen
manifestaciones de una cierta especulación
inmobiliaria entroncada con la cuestión de las
inundaciones. De existir una normativa estricta de
uso del suelo y un código de edificación que
guarde relación con las áreas inundables estos
testimonios no tendrían lugar. Pero, en términos
generales los instrumentos de ordenamiento y
normativa urbana han guardado poca relación con
la problemática de las inundaciones.
Durante los últimos años, la especulación
inmobiliaria y la corrupción en la administración
pública han hecho proliferar permisos de
construcción de alta densidad o gran altura y
numerosas excepciones al código de edificación
que han aumentado la densificación de las
construcciones de la ciudad tornando aún más
vulnerable su red de infraestructura.
Sin embargo estos hechos no son nuevos,
se han repetido a lo largo de la historia. Ya a fines
del siglo pasado, la cuestión del proyecto de
canalización del Riachuelo estaba ligada a intereses
especulatorios y producía debates entre distintos
grupos de poder económico y político. Sobre esta
INSTANCIAS DE SOLUCIÓN POLÍTICA DE LAS
INUNDACIONES
Es factible observar la multiplicidad y
superposición de instancias resolutorias. Aparecen
mencionadas en las entrevistas diversas
instituciones—ligadas en la percepción de la gente
con dirigentes políticos particulares—y entidades
de orden técnico. No existe un organismo que
específicamente se aboque a la cuestión de
inundaciones, coordine las actividades que se
realizan en la ciudad y se vincule con otros
municipios. Numerosas instituciones sectoriales,
de diversos niveles, se superponen en su accionar y
formulan políticas diferentes, como por ejemplo la
Secretaría de Recursos Hídricos de la Nación y el
ex Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídrica
(INCYTH) actual INAA, junto con otras
dependencias del gobierno de la ciudad . Es de
mencionar, con respecto a esto, que los problemas
del Cildáñez involucraron por igual en el año 1989
a los gobiernos de la ciudad y de la Pcia. de
Buenos Aires, ya que dicho arroyo nace en
territorio provincial. Comparando históricamente,
esto es similar a lo que ocurría a principios de
174
y otras cuestiones similares existen numerosas
referencias. Por ejemplo, Charles Sargent (1974)
muestra que en las décadas del veinte y del treinta
la falta de una normativa adecuada posibilitó que
en el crecimiento urbano supuesto por la
consolidación del “Buenos Aires moderno” y el
Gran Buenos Aires jugara un rol preponderante la
especulación inmobiliaria, bajo la forma de
división y subdivisión de lotes vendidos por un
sistema especulativo de créditos. Estos lotes se
hallaban en zonas cada vez más alejadas del centro
comercial de la ciudad, e inclusive abarcaron zonas
inundables sobre las que se edificó libremente sin
que algún tipo de normativa lo impidiera. Esta
especulación inmobiliaria había comenzado hacia
1880 con la división de los terrenos de Palermo
entre Barrio Norte y el Arroyo Maldonado, por
entonces límite natural al norte de la ciudad. Este
proceso continuó a principios del siglo pasado en
la ciudad con el loteo de las quintas y chacras de
las zonas de Flores y Belgrano.
El crecimiento de numerosas zonas de la
periferia de la ciudad, se dio así por la concurrencia
de especuladores y de una base económica local.
Por ejemplo, en la Provincia de Buenos Aires,
legislación sobre urbanización, particularmente en
lo tocante a terrenos inundables, había sido
sancionada en 1910 (y modificada en 1913). Sin
embargo, en zonas aledañas a la Capital Federal,
no fue respetada en ningún sentido. De tal modo,
fue aumentando ampliamente la densificación de
zonas
que
no
presentaban
adecuada
infraestructura.
La temática de la corrupción en la
administración local es un tema de larga data que
en ocasiones se entremezcló con la especulación
inmobiliaria y con la cuestión de las inundaciones.
A fines de la primera década del siglo se llevó a
cabo una profunda reforma estructural del
legislativo local. Este accionar estuvo ligado a
diversos cuestionamientos a la dinámica política
del Concejo Deliberante (CD), entre éstas,
cuestiones ligadas a actos de corrupción.
Tal como narra el historiador Richard
Walter (1993), en un escenario político signado por
una imagen sumamente devaluada del CD, en julio
de 1914, el diputado socialista Mario Bravo
denunció que el concejal Boeri, de la Unión
Nacional se había beneficiado de la expropiación
por parte del municipio de tierras a lo largo del
Arroyo Maldonado, con el objeto de mejorar las
condiciones de este arroyo, fuente de numerosas
inundaciones. Boeri, propietario de algunos de
esos terrenos, se benefició de la medida votada por
el Concejo mientras él había sido uno de sus
miembros. Sin embargo, el comité del Concejo que
estudió la cuestión dictaminó que Boeri no había
cometido ilícito alguno. Posteriores ataques por
parte de medios de prensa como La Nación,
movieron al Concejo Deliberante a formar una
nueva comisión que motivaba que una vez más el
Concejo se juzgara a sí mismo y se absolviera.
La cuestión económica se halla, entonces,
en el centro del origen de la problemática de las
inundaciones. Inclusive subordina el ámbito de lo
político. La dinámica especulatoria no respeta la
normativa sancionada por las instituciones políticas
con respecto al código de edificación urbano, la
ocupación de terrenos anegables, la edificació n y/o
las características de los inmuebles.
Uno de los dirigentes entrevistados lo
afirma explícitamente: “Hay una ordenanza del
tiempo de mis abuelos, que dice que no se puede
hacer un edificio de más de siete pisos sobre la
vereda del arroyo y el edificio de Cabildo y Blanco
Encalada tiene aproximadamente quince pisos y
está en una zona de mucho tránsito. De hecho, no
tendría que haber tránsito sobre el arroyo”.
En la actualidad, a estos factores que
generan la vulnerabilidad de la ciudad hay que
sumarle el repliegue del estado, enmarcado en los
programas de ajuste estructural. Esto se refleja en
escasos dictados de normatividad y control
efectivo de su cumplimiento, por parte del estado,
sobre el uso del suelo, la construcción edilicia y la
densificación urbana. Esto se ve acentuado por los
mencionados intereses especulativos urbanos que
tienden a vulnerar las normas y construir para
vender al mejor postor. La falta de controles
municipales se profundiza por lo votado en el
Concejo Deliberante: excepciones al código
edilicio, cálculo de impuestos con base en el valor
del lote de terreno sumado a lo edificado, cálculo
de pago de servicios que implica que la
revalorización del área lleve a un aumento de la
base imponible.
En el relato de las vecinas del Vega surge
otra conceptualización acerca de los vecinos de
Belgrano. Una de las entrevistadas se posiciona
como vecina del barrio en términos ligados a su
historia personal y familiar: nació en el barrio, que
fue también el de sus bisabuelos inmigrantes.
Establece así los fuertes lazos afectivos que la unen
a la zona. Luego, en base a esto, contrapone la
175
situación de otros vecinos. De algunos de ellos
critica la pretensión de vivir en la zona por el status
socioeconómico que supone, lo cual les hace
obviar el problema de las inundaciones. Afirma
que alguna gente no admite el tema de la
inundación a causa de que el reconocimiento
generalizado de esto haría caer masivamente el
valor del suelo y las propiedades. Se narra que una
vecina recién llegada no realizó en el frente de su
casa ciertas reformas relativas para mitigar las
inundaciones por temor a que su inmueble bajara
de nivel económico.
El problema de las inundaciones, la
cuestión económica del valor del suelo urbano y
las percepciones socioculturales y simbólicas están
imbricadas profundamente, según se va
desprendiendo del análisis.
Algunos vecinos lisa y llanamente niegan
el hecho de que el barrio sea inundable. Otros ni
siquiera lo creen aunque algún vecino lo afirme
categóricamente. Este es el caso de un ingeniero
que fuera advertido por el padre de la entrevistada:
“no consintió en quitar una empalizada y ésta
finalmente se desmoronó con la siguiente
inundación”. Una de las propias entrevistadas
afirma que llegó al barrio en 1980—“de turista”—
y nadie le mencionó la posibilidad de la
inundación. Ella no vio compuerta alguna y al
observar que algunas zonas tenían escalones en la
vereda pero otras no los tenían, y que había
departamentos de planta baja y sótano, desechó la
idea que el barrio fuera inundable. Confió en que si
las autoridades habían permitido la edificación al
ras del suelo, no habría peligro. Finalmente, tomó
noción de la magnitud del problema a raíz de la
inundación del año 1985. Asimismo, comprobó la
desidia con respecto al control edilicio y de
infraestructura por parte de las autoridades
públicas.
Un comerciante, miembro de Coproma,
cuenta que “mucha gente compra propiedades en
la zona y cuando se inunda recién descubre que la
zona es inundable, porque vivían en otro país y lo
desconocen. Vienen a mi negocio y dicen que
necesitan cosas porque no sabían de las
inundaciones”.
Es notable de qué modo la cuestión de los
efectos de las inundaciones se cruza
constantemente, desde la perspectiva de los
vecinos, con cuestiones de creencias o
desconfianza. Esto se da tanto en relación a los
mencionados “actos de fe” para con los políticos o
los ingenieros, como en el “no creer” de algún
vecino frente a la amenaza latente del desastre, el
pretendido descreimiento de que efectivamente
Belgrano alberga un arroyo o el fraude a la
confianza de los compradores por parte de
especuladores inmobiliarios. Es significativo que,
frente a la falta de conocimientos certeros, de
transparencia en la gestión política y económica y
de canales fluidos de participación pública en el
acceso a la información y la discusión de políticas
públicas, la cuestión de los desastres se relacione a
meras cuestiones de “creencias” o “fe”. En este
sentido, la labor de los miembros de las
organizaciones vecinales incluye en primer término
un lento y complejo proceso de aprendizaje, por
entre la maraña de datos falsos u ocultos, acerca de
la realidad sumergida de la propia zona de la
ciudad en donde habitan.
Los imperativos económicos y de status
sociocultural permean la visión que los vecinos
poseen del barrio y sus problemas. La entrevistada
lo afirma explícitamente. La idea de grupos de
vecinos con influencia en la zona es que “Belgrano
no se inunda ni tiene un arroyo”. Algunas de las
organizaciones barriales más importantes y con
mayor actividad son las de comerciantes, las de
entidades de Belgrano, etc. Para sus miembros los
problemas principales son otros, ya mencionados.
Ligados al centro económico y comercial de la
zona—entre las calles Juramento y Lacroze—
prácticamente ig noran la existencia del arroyo
dentro de los límites del barrio.
Sumada a la diferenciación con vecinos de
otras zonas de Belgrano, aparece la demarcación
geográfica y cultural con respecto a los miembros
de organizaciones vecinales surgidas en otros
barrios. Por ejemplo, las sociedades de vecinos de
Saavedra y Núñez surgidas en torno a la
inundación del arroyo Medrano en el año 1985.
Las entrevistas afirman categóricamente que a las
reuniones promovidas por dicha entidad no
asistían vecinos de Belgrano. De inmediato surge
una valoración en apariencia positiva, en el sentido
de que se trata de “otra clase de gente, gente de
barrio”. Esta condición influiría en una mayor
participación y acción comunitaria que les habría
permitido lograr mejoras que resultaron positivas
en la inundación del año 1994. La entrevistada
contrapone totalmente esta situación a la de los
vecinos del arroyo Vega, tanto por sus actividades
como por sus logros.
176
perspectiva de control ingenieril y se observa en
general una baja consideración de la percepción
del riesgo y una inadecuada implementación de
alternativas diferentes. A su vez cuando se
analiza críticamente la política urbana de la
ciudad se podría argumentar que la baja
consideración de los aspectos ambientales en
dichas políticas estaría reflejando el largo
ejercicio de poder que los propietarios de la tierra
y de los inmuebles ejercen junto con los
constructores o ‘developers’ o rentistas.
Cuando se efectúan evaluaciones de
riesgo no existen dudas que la inercia
institucional y de los intereses preexistentes
juegan un rol determinante en la elección de las
alternativas de solución que se crean. Así por
ejemplo el virtual monopolio de los ingenieros
en la mayor parte de las organizaciones a cargo
de la mitigación del riesgo de inundación,
conduce a un cierto sesgo o énfasis en las
soluciones de tipo ingenieril las cuales son
apoyadas por otros grupos de la sociedad; en este
caso puede hablarse de aquellos que poseen
intereses en el mercado inmobiliario o del suelo
urbano de la zona en cuestión.
6. Los vecinos:
Los vecinos, a pesar del difícil recorrido
realizado, han construido a su manera un
diagnóstico integrado—en el sentido de las
causas y efectos que conforman el riesgo—de los
problemas ambientales y lo han hecho de un
modo social representativo y manejando un
conjunto discreto de información. Este largo y
difícil recorrido de aprendizaje iniciado a partir
de la primera gran inundación de fines de enero
de 1985 ya no puede ser desdeñado desde ningún
ámbito público.
Sería importante que hubiese un proceso
de integración entre funcionarios técnicos y
políticos y vecinales de modo de poder compartir
el conocimiento y generar mecanismos de
mitigación del riesgo. Caso contrario el accionar
de las organizaciones vecinales de inundados,
depende de su articulación con algún sector
político-partidario, ya que el problema requiere
algún tipo de voluntad política para su solución y
los legisladores se harán eco, fundamentalmente,
de las demandas de las organizaciones que les
son afines.
7. La actual normativa urbana:
El código actual de edificación urbana
en los barrios afectados por inundaciones
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Varias cuestiones se desprenden del
recorrido realizado en este trabajo que
posibilitarían corregir algunos mecanismos de la
gestión de la ciudad que permitirían mitigar el
riesgo de inundación con la participación de las
organizaciones vecinales de las zonas afectadas en
la ciudad.
1.
Con respecto a dónde informarse
y qué hacer:
La carencia de instancias—privadas y
sobre todo públicas—válidas para encauzar las
demandas vecinales con respecto al riesgo de
inundación generan que el ciudadano como actor
social urbano no pueda ejercer sus derechos. La
realidad social atinente a este problema, aparece
segmentada y compartimentada, inclusive sin
responsables directos y con confusiones respecto
al nivel de gobierno correspondiente.
2.
La
estructura
político administrativa del gobierno de la ciudad:
A través de este trabajo las organizaciones
vecinales muestran la carencia de una cierta
organización del gobierno de la ciudad para
atender los problemas derivados de la inundación.
Existe una cierta indefinición en las vías de
reclamo y gestión por parte de las autoridades
locales, inclusive sin responsables directos.
3.
El lenguaje técnico de la
información que se provee:
La relación entre vecinos y funcionarios
es indirecta, especialmente en lo que atañe a la
discusión sobre aspectos de infraestructura de la
ciudad. Los proyectos tienen un componente
central técnico. La lógica de los técnicos es
sumamente compleja para aquellos que, como
los vecinos afectados por el problema, se hallan
alejados de ella y genera una especie de
fetichización de la tecnología y un aislamiento
que contribuye a excluir a los vecinos de los
procesos de demanda y del logro efectivo de
soluciones.
4. Información:
Faltan fuentes de información confiables
y accesibles que a su vez difundan pública y
adecuadamente la información a la población
afectada.
5. El sesgo ingenieril:
En buena medida en Argentina y en
Buenos Aires en particular, el tema de las
inundaciones ha sido enfocado desde una
177
distorsiona la percepción de sus actuales
moradores así como la de futuros residentes en
el área, generando unos valores del suelo y de la
propiedad que no condicen con su calidad de
inundable. Por consiguiente, se debiera llegar a
algún tipo de acuerdo sobre la modificación de
las normas que redunden en beneficio de la
seguridad ciudadana. Esto supone una discusión
que involucra una multiplicidad de actores
sociales no sólo de esta ciudad sino también de
otras jurisdicciones limítrofes.
178
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Montz, B.E. y Tobin, G.A. 1988 “The spatial and
temporal variability of residential real state values
in response to flooding” en Disaster 12: 345-355.
179
1
En este trabajo se menciona la
institucionalidad vigente en la ciudad
anterior a la reforma constitucional de
1994 (municipalidad, intendente,
consejos
vecinales,
Concejo
Deliberante, ediles o concejales) así
como de la vigente actualmente, (jefe de
gobierno, centros de gestión y
participación, legislatura de la ciudad
y
legisladores)
porque
las
organizaciones vecinales que se
mencionan en este trabajo, se crean y
tienen mayor protagonismo durante los
años anteriores a la reforma
constitucional de la ciudad, de su
autonomía, a la elección del primer
jefe de gobierno autónomo de la ciudad
ocurrida en 1996 y a la elección de la
nueva legislatura en 1998.
2
Las
comisiones
vecinales
seleccionadas fueron aquellas que a
partir de grandes inundaciones en la
Capital Federal desempeñaron un rol
activo en los medios de comunicación.
3
Cf. En este mismo libro,
“Perspectiva
histórica:
las
inundaciones en Buenos Aires”
4
Las organizaciones que aquí se
mencionan incluyen fundamentalmente
a vecinos de estratos sociales medios.
5
Según datos incluidos en un
anteproyecto para rehabilitación del
arroyo Maldonado, presentado en
1990 a la Dirección de Saneamiento
de la Municipalidad de Buenos Aires,
las pérdidas estimadas para la
inundación del 31 de mayo de 1985
en toda la ciudad -sumando diversos
rubros y según fuentes especializadas
de cada rubro- fueron de 234 millones
de dólares.
6
Los datos cuantitativos surgen de
material producido por la Comisión de
los barrios Saavedra y Núñez.
7
El dirigente de la comisión vecinal
participó en calidad de invitado
expositor en un seminario organizado
en Montevideo en agosto de 1988, por
Ciudades Unidas, sobre problemas del
agua.
8
Esto se dio, especialmente en la
segunda mitad de los años ochenta.
9
Directivos de vecinales del barrio de
Belgrano dan cuenta del escaso nivel
general de participación en las
sociedades vecinales. En Belgrano R
“los vecinos no tienen constancia para
participar, porque sólo lo hacen cuando
hay un problema que los molesta en
forma personal. Vienen, se juntan,
dicen lo que opinan, se movilizan y
una vez conseguido el resultado
prometen volver, después son muy
pocos los que cumplen con su
promesa”.” Esa entidad que comenzó
a funcionar en 1981 tiene 500
asociados de los cuales sólo 30 tienen
activa participación”. “Lo mismo
ocurre con la Sociedad Vecinal
denominada Barrio Parque Gral.
Belgrano y Nuevo Belgrano que se
fundó en 1945; sus padrones indican
500 asociados y a las reuniones sólo
concurren en promedio seis”. En la
Asociación Vecinal de Belgrano C,
“hay un aumento de la cantidad de
gente que viene a plantear sus
problemas como consecuencia de la
perdida de confianza en la actividad de
los políticos, aunque reconoce no es
tarea sencilla lograr que los vecinos
participen”.
10
Los desastres afectan directamente
la vida cotidiana de los sectores
involucrados. En el sistema de la vida
cotidiana puede diferenciarse el proceso
de trabajo, la vida familiar, la vida
sociocomunitaria y la movilidad
espacial. El desastre produce un corte
en la cotidianeidad y, en consecuencia,
también en la organización temporal y
espacial de los sujetos, generando un
proceso de cambios en el campo de las
prácticas cotidianas. Si bien los efectos
pueden restringirse a un ámbito
determinado de la vida de los
individuos, el perjuicio repercute en la
totalidad de su existencia. Pliego
Carrasco (1994)
La contraparte de este proceso la
conforman otros aspectos que también
determinan la forma en que la vida
cotidiana se desarrolla en la ciudad. Se
refiere a las formas mediadoras por las
cuales los sujetos se articulan con las
estructuras sociales. La irrupción de
los desastres determina que se alteren
de manera brusca los vínculos, hasta
entonces estables, entre ciudadanos e
instituciones sociales y políticas. Se
180
produce entonces un espacio para el
surgimiento de nuevas formas de acción
colectiva y participación social, que
intentan incidir en el modo de
relacionarse entre ciudadanía y
estructuras políticas.
11
Secretaría de Recursos Hídricos de la
Municipalidad de Buenos Aires.
12
La declaración del funcionario,
recogida en material bibliográfico
producido por dirigentes del Medrano,
se refería a la imponderable conjunción
de eventos naturales que sería
extraordinaria .Estas razones también
se recogieron en declaraciones de
funcionarios locales y nacionales en la
prensa.
13
Presentación realizada por dirigentes
de la Comisión vecinal del arroyo
Vega en las Primeras Jornadas sobre
la Problemática de Inundaciones,
realizadas en el Concejo Deliberante el
11 de octubre de 1996.
14
El siguiente es el texto del
proyecto
aludido:
Art.1)
El
Departamento Ejecutivo por intermedio
de los organismos correspondientes
procederá
a realizar las obras
necesarias para
la limpieza y
desobstrucción del Arroyo Vega .
Art.2) Una vez efectuadas garantizará
el mantenimiento de las mismas. Art.3)
los gastos serán imputados a los
correspondientes
a
la
partida
presupuestarias (Comisión de servicios
públicos y hacienda ) Fundamentos:
para evitar que las zonas que lo
circundan
se vean azotadas por
inundaciones, peligrando la vida y
seguridad de los vecinos. "Es por ello
que siendo responsabilidad del
municipio el tema apuntado" es
necesario prever las consecuencias de
alguna importante precipitación pluvial.
Se trata de un proyecto aprobado en
Comisión y luego sancionado por el
CD en el año 1991; el mismo no alude
a otro, de iguales términos, presentado el
año anterior. Los vecinos pensaron, en
ese momento, sin contar con mayor
conocimiento, que si se limpiaba la
desembocadura del arroyo el problema
de las inundaciones del área en el que
viven se solucionaría. Con el tiempo, se
dieron cuenta que el proyecto no los
beneficiaba “porque sólo resolvía la
cuestión en la zona del Bajo Belgrano y
seríamos más damnificados” .
15
A esa reunión asistió el Secretario
de Obras Públicas e informó sobre las
causas de la inundación.
Vecinos de la comisión del arroyo
Vega dicen no haber recibido
información acerca de la obra que en
su barrio realiza la empresa
concesionaria del subterráneo, dado
que el mismo atraviesa el ámbito del
arroyo entubado
16
Estas categorías son utilizadas por
Jonathan Fox para el caso mexicano.
"The difficult transition from
clientelism to citizenship: Lessons from
Mexico". Citado en Robert Gay;
"Entre el clientelismo y el
universalismo. reflexiones sobre la
política popular en el Brasil urbano".
En Javier Auyero (ed). 1997.
17
Si bien los ediles y actualmente los
legisladores son electos en función de
toda la Capital y no poseen
representación territorial, su base de
acción política gira en torno a la
localización de su Unidad Básica o
Comité.
18
En una reunión con un funcionario
del gobierno, el dirigente vecinal acotó”
lo que usted está contando no nos
interesa; lo que queremos son
respuestas sobre el estado del arroyo
Medrano”
19
Esta percepción coincide con las
afirmaciones de Montz y Tobin
(1988) y Montz (1992) de que la
disminución de los valores de la
propiedad es momentánea inmediata
a la inundación.
181
Percepción social del riesgo:
Inundaciones en el arroyo maldonado
VIVIAN BALANOVSKI , MARÍA ELENA REDÍN,
HÉCTOR POGGIESE (GAO)
Este documento ha sido elaborado por la
Red GAO (Gestión Asociada del Oeste) a
solicitud del Banco Mundial y de la FADU/UBA
como estudio de caso para "Inundaciones en el
AMBA".
Para su realización intervino un equipo
técnico comunitario que desarrolló el trabajo
durante los meses de mayo y junio de 1999.
Todas las acciones desarrolladas se
inscriben en el proyecto Prevención y Mitigación de
Desastres en la cuenca del arroyo Maldonado que la
GAO viene desarrollando junto con otros actores.
Las actividades del equipo técnico comunitario se
llevaron a cabo en las sedes del Centro de Gestión
y Participación 11/GCBA y del Centro Cultural
Villa Crespo. El taller tuvo lugar en la sede del
Hospital Lagleyze.
Como resultado, se elaboró un mapa de
riesgo con participación comunitaria que
representa una innovación consistente en el diseño
y práctica de una metodología ad hoc.
Esta cuenca se extiende sobre dos
jurisdicciones: la Ciudad y la Provincia de Buenos
Aires. La mayor superficie corresponde a la
primera, con 5.900 Ha, mientras que en la
Provincia alcanza las 5.050 Ha. Fue canalizado en
las primeras décadas del siglo pasado como parte
del Plan General de Desagües Pluviales,
transformándose en el emisario principal
encargado de transportar hacia el río de la Plata,
donde desemboca, el agua de lluvia que recoge su
cuenca. Sobre el encofrado de la canalización se
trazó la Avenida Juan B. Justo.
Este hecho es fundamental para
comprender la actual configuración socioterritorial de la cuenca, en la que reside población
perteneciente—en su mayor parte—a los sectores
medios. Con anterioridad a la provisión de
desagües pluviales para el Radio Nuevo2, la cuenca
estaba ocupada por habitantes de características
socioeconómicas muy distintas a las actuales.
Diferentes historiadores señalan que en sus
márgenes y alrededores se levantaban casas de
condición humilde y que las barrancas constituían
lugares de refugio para malvivientes.
La intervención puntual de un organismo
de gobierno, Obras Sanitarias de la Nación,
cristalizada en provisión de desagües pluviales,
valorizó el suelo urbano cambiando su precio. En
consecuencia, los sectores sociales que lo
ocupaban no pudieron seguir accediendo porque
aumentó su valor inmobiliario.
Comienza
entonces un proceso de avance de los sectores
medios sobre el área antiguamente ocupada por
sectores pobres o populares.
El predominio de los sectores medios
continúa en la actualidad. Esta característica
otorga al área una significación especial, ya que en
ella no se verifica la tradicional relación entre
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LA CUENCA1
El arroyo Maldonado es una cuenca
natural, con un curso de agua perfectamente
definido. Canalizado en forma subterránea,
secciona el territorio de la Ciudad de Buenos Aires
en dos mesetas con diferencias mínimas de altura.
Si bien en la época previa a su canalización el
Maldonado era considerado sólo un modesto
curso de agua, solía desmadrarse como
consecuencia de intensas y/o continuas
precipitaciones pluviales. Es interesante señalar,
además, que los efectos de las sudestadas (el otro
factor desencadenante de las inundaciones en
Buenos Aires) solamente se hacen sentir hasta la
Avenida del Libertador.
Nota: Por razones de edición, no se han incluido en este volumen varios mapas y esquemas de complejidad cromática, que son parte de
la herramienta metodológica. Se encuentran en el documento original, registrado en CD-ROM; los interesados podrán acceder a ellos
comunicándose a través de e-mail con los autores.
182
vulnerabilidad y pobreza. En la cuenca del Maldonado
no son los sectores económicamente más pobres de la
sociedad los que sufren las consecuencias de las
recurrentes inundaciones catastróficas.
En este marco general se está produciendo un
proceso de retorno a la situación original: por un lado
existen bolsones de pobreza en sectores puntuales de
la cuenca representados—en general—por las casas
tomadas y por otro, se profundiza el creciente
deterioro económico y consecuente empobrecimiento
de la clase media.
BREVE CARACTERIZACIÓN DE LA SITUACIÓN
SOCIODEMOGRÁFICA DE LA CUENCA
Sobre la base de los últimos datos censales
disponibles (1991), se ofrece una breve caracterización
de los principales aspectos sociales y demográficos de
la cuenca, obteniéndose una
primera visión de la situación en términos de
la cantidad de habitantes potencialmente afectables por
las inundaciones, de la densidad de población en los
distritos involucrados y la situación socioeconómica de
los habitantes.
A partir de la información presentada en la
Tabla 1, se observa la situación de los Distritos
Escolares atravesados por la cuenca en relación con la
densidad de población. Es una zona con predominio
de densidades bajas a medias, verificándose las
mayores concentraciones de población en los Distritos
VII, IX y II (que corresponden, aproximadamente, a
los barrios de Palermo, Villa Crespo, Almagro,
Caballito, Villa General Mitre, Villa Santa Rita y
Floresta). Si se tiene en cuenta la cantidad de
habitantes en términos absolutos, el número de
población potencialmente afectable por las
inundaciones ascendería a 670.075, cifra que debe
tomarse como estimativa.
El nivel socioeconómico de los barrios
atravesados actualmente por la Avenida Juan B. Justo
contradice la universalmente válida relación directa
entre vulnerabilidad y pobreza, afirmación que se
corrobora a partir del análisis del indicador de
necesidades básicas insatisfechas, que da cuenta,
indirectamente, de las condiciones socioeconómicas de
los habitantes de la cuenca. La Tabla 2 presenta los
últimos datos de NBI disponibles, que corresponden
al año 1980.
183
Los distritos vinculados con la cuenca
del Maldonado cuentan con porcentajes de
población con NBI bajos a medios. La
situación descrita se verificaba además al año
1991. Para dicho año se diferenciaban
claramente tres situaciones en la Ciudad de
Buenos Aires respecto del indicador de NBI,
que se detalla a continuación: El Cordón
Norte, con un 4,3% de sus residentes con
NBI, el Cordón Central, donde la población
con NBI representaba el 6,7% del total y el
Cordón Sur, en la que alcanza el 17,5%. De
acuerdo con esta clasificación y con los datos
del año 1980, los barrios correspondientes a la
cuenca del Maldonado se ubican en su
totalidad dentro del Cordón Central de la
ciudad.
HISTORIA DE LAS POLÍTICAS Y PROYECTOS
PÚBLICOS
Un análisis histórico (entre 1880 y
1945) de la gestión urbana pública vinculada
con las inundaciones en la cuenca lleva a
comprender el desarrollo posterior del
accionar de los organismos relacionados con
la problemática y con el estado actual de la
gestión.
A partir de ese análisis, se llega a las
siguientes
conclusiones
y
a
sus
correspondientes hipótesis:
El permanente énfasis puesto en la
solución estructural (tanto por parte de los
organismos de gobierno como por los medios
de comunicación y vecinos) señala la
tendencia a simplificar un problema complejo.
La gestión de las inundaciones requiere una
pluralidad de perspectivas, todas igualmente
válidas. En este sentido se destaca la
elaboración de un plan de mitigación que
complemente la ejecución de obras duras.
Con las inundaciones catastróficas de
diciembre de 1997 y febrero de 1998, la
problemática volvió a ser puesta en escena y
se pudieron comprobar—a grandes rasgos y
en un primer análisis—algunos de los
supuestos esbozados. Nuevamente, la
Tabla 1 • Ciudad de Buenos Aires
Superficie, población y densidad de población por Distrito Escolar, Año 1991
DISTRITO ESCOLAR
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
XIX
XX
SUPERFICIE
(has)
1.450
760
600
1.050
1.160
490
720
620
1.700
1.490
710
620
1.070
910
820
770
930
880
820
900
POBLACIÓN
(habitantes)
DENSIDAD DE
POBLACIÓN
279.338
216.184
140.087
92.889
99.448
158.978
170.744
148.534
261.220
232.071
109.075
115.799
115.097
101.669
108.013
87.997
131.986
104.371
58.166
91.994
192,65
284,45
233,48
88,47
85,73
324,45
237,14
239,57
153,57
155,75
153,63
186,77
107,57
111,72
131,72
114,28
141,92
118,60
70,93
102,22
XXI
1.530
92.074
En azul se presentan los distritos involucrados en la cuenca del arroyo Maldonado.
Fuente: Silvia González, ob. cit.
60,18
184
respuesta fue de tipo coyuntural y reactivo (es decir, en
la etapa pos desastre) y la propia inundación develó
enfrentamientos entre los gobiernos nacional y
municipal con relación a la responsabilidad ante el
hecho.
El ejecutivo municipal presentó el
denominado Plan Hidráulico, obra dura que
contempla, para el caso del Maldonado, el
tabicamiento del emisario principal y la eliminación de
las columnas (a fin de atenuar la pérdida de energía
que dificulta la escorrentía y potencia el desborde del
arroyo).
CARACTERIZACIÓN SOCIO -URBANA DE LAS
De esta tendencia a la sobresimplificación del
problema tampoco escapan medios periodísticos y
vecinos de las zonas afectadas por las inundaciones.
La puesta en marcha del Plan Hidráulico propuesto,
vislumbrado como única solución posible a los
desbordes del arroyo, implica un horizonte temporal
de largo plazo durante el cual puede seguir
apareciendo la catástrofe.
La elaboración de un Plan de Prevención que
contemple diversos mecanismos de acción en la etapa
previa a la ocurrencia de las inundaciones contribuiría
efectivamente a la gestión de los desastres entendidos
como problemas complejos, es decir, aquellas
cuestiones que involucran un alto grado de
incertidumbre y de intereses puestos en juego y de lo
que se arriesga en la toma de decisiones.
necesidades básicas insatisfechas 3 que se
encuentran ubicados en la traza del arroyo.
Estos hogares representan las situaciones más
críticas del distrito y en muchos casos de la
totalidad del barrio.
En el caso de los barrios de Palermo,
Chacarita y Villa Crespo, definidos como las
áreas más afectadas en forma recurrente por
el INCyTH, se observan los siguientes
resultados referidos a los niveles más críticos
de
pobreza,
que
se
presentan
comparativamente con otros conjuntos de
barrios (ver Cuadro 1).
Si bien en Buenos Aires los sectores
sociales más carenciados se encuentran en su
mayoría localizados en las zonas sur y
sudoeste de la ciudad (Villa Lugano, Soldati,
185
ÁREAS CRÍTICAS
EL MALDONADO Y LA POBREZA
La incorporación del concepto de
vulnerabilidad social a un área central de la
Ciudad de Buenos Aires con alta densidad
edilicia e importante infraestructura de
servicios y comunicación, resulta coherente si
analizamos datos censales de hogares con
Mataderos), el cuadro pone en datos la estrecha
relación existente entre desastres y pobreza en la traza
del arroyo Maldonado repitiendo, aunque no de
manera visible, el patrón de ubicación de los pobres en
zonas costeras. Incorporar una mirada sobre el
crecimiento urbano así como sobre el grado de
vulnerabilidad social que el área presenta, responde a la
necesidad de abordar la problemática desde un
enfoque integral.
LA A VENIDA JUAN B. JUSTO Y LA NORMATIVA URBANA
El entubamiento del arroyo en los años 40
permitió el surgimiento de la Avenida Juan B. Justo
que se constituyó en símbolo del progreso de una
ciudad en permanente expansión. Esto permitió la
conexión entre el Este y el Oeste relacionando la
ribera con la Avenida Gral. Paz. A lo largo de su traza
cruzan importantes avenidas (Córdoba, Corrientes,
San Martín) que articulan el área Norte con el área Sur.
En torno a esos cruces se constituyeron los centros
comerciales de los barrios que bordean el arroyo como
los de Av. Santa Fe y Juan B. Justo en Palermo, y
Corrientes y Juan B. Justo en Villa Crespo, que
conformaron centros de escala local (C3 I); y los de
Nazca y Juan B. Justo en Villa Santa Rita, y Segurola y
Juan B. Justo en Vélez Sársfield, que conformaron
centros de escala barrial (C3 II).
Una situación particular se plantea con el
cruce de Juan B. Justo y San Martín, constituido en el
centro comercial de Paternal. La normativa propuesta
en 1977 por el Código de Planeamiento: centro de
escala regional (C2)—de igual nivel que los centros de
Belgrano y Flores—no coincidió con el desarrollo
urbano que tuvo el área comercial del barrio,
abasteciendo finalmente sólo a la escala local. Uno de
los aspectos que limita el desarrollo urbano del área
está relacionado con la concentración de agua en ese
cruce, impidiendo la circulación vehicular y peatonal.
Con respecto a la circulación vehicular, es
importante marcar que la Avenida Juan B. Justo juega
un papel central en la red de tránsito pesado y que
convergen en ella además de camiones, diversas líneas
de colectivos y un importante caudal de autos. Esta
mera congestión de transporte se transforma en un
caos en caso de inundación. Como ejemplo, podemos
mencionar el área de Puente Pacífico.
Si bien a lo largo de la Juan B. Justo se
observa un uso predominante del rubro automotor
(reparación, venta de repuestos, etc.), también, en
menor escala, se presentan comercios de consumo
186
diario y algunos servicios públicos (por
ejemplo Hospital Lagleyze) y privados
(bancos).
Esta situación no se verifica en la
lectura del Código de Planeamiento Urbano
que propone a lo largo de la traza del arroyo
una diversidad de distritos de zonificación que
va desde áreas residenciales de alta densidad
(R2a
II)—acompañando
los
centros
comerciales de las avenidas—hasta las
residenciales de baja densidad (R2b I ó R2b
II) y de tipo mixto (R2b III). Combina, en la
trama urbana, la vivienda y la industria,
pasando por distritos de equipamiento
predominante (E 3) referidos a pequeñas y
medianas industrias.
En el tramo final, la zonificación es
Urbanización Parque (UP) referida al Parque
3 de Febrero, definido como zona de
protección patrimonial. Este sector presenta
fuertes inundaciones causadas por la
sudestada. La zonificación UP se encuentra
concentrada en este tramo denotando la
ausencia de plazas y parques en otros barrios
de su traza y los predios "libres" al borde de
las vías del ferrocarril son áreas con
actividades de descarga y depósito que se
encuentran afectadas al distrito de
zonificación (UF) Urbanización Futura.
Constituyen un banco de reserva de tierras
con potencialidad para dinamizar y reorientar
el desarrollo urbano de la cuenca desde un
enfoque sustentable, que utilice los predios
para canales aliviadores, lagos reguladores o
compensadores, aumentando la superficie
absorbente.
Este planteo incorpora la
necesidad de espacios verdes en la ciudad,
reiteradamente manifestada por la población,
y permitiría la interrelación del territorio con
el desarrollo urbano.
LOS MOVIMIENTOS REIVINDICATORIOS
La recurrencia de las inundaciones ha
producido reclamos y movilizaciones
vecinales a lo largo del tiempo: “...desde
mucho tiempo atrás se han venido formando
comisiones de vecinos para solicitar a las
autoridades de turno soluciones al problema,
pero ante la sordera oficial terminaban por
disolverse sin obtener resultados positivos”;
así explica COPROMA4 a los movimientos que lo
precedieron.
En 1987 la movilización de COPROMA
(Comisión pro solución de los problemas del arroyo
Maldonado) alcanzaba a unos 200 vecinos que
representaban a miles de afectados y llegó a firmar un
convenio 5 con el gobierno de la Municipalidad de
Buenos Aires. Años después reclamaba ante el
gobierno nacional y municipal por la demora en llevar
adelante las obras fundamentales como “la
construcción de canales aliviadores partiendo del
emisario principal”, señalaba los peligros de
repavimentar la Avenida Juan B. Justo, la inutilidad de
desobstruir sólo el complejo Coconor (que dificulta la
pendiente hidráulica) con la Aeroisla agravando todo el
problema. Paradójicamente son nuevos hechos de
urbanización los que están debilitando la solución
hidráulica pautada por esa organización social.
En 1998 COPROMA mantenía el mismo
reclamo desde una marginalidad institucional porque
no tenía participación ninguna, pese al convenio 6. El
movimiento de damnificados que le dio origen casi no
existe, porque la “sordera oficial” se encargó de
desgastarlo. Es probable que muchos se hayan
refugiado en las estrategias adaptativas y su percepción
retornara a la resignación natural derivada del estigma,
después de haber perdido la oportunidad de la
compensación estatal.
Sin embargo, el momento parece indicar que
es necesario impulsar un escenario de desarrollo local
con diversos actores—entre ellos COPROMA—del
Estado y la sociedad, desde donde se pueda contribuir
a la recuperación del área agregando, a la demanda de
canales aliviadores, la definición de canales de
integración para múltiples actores. La demanda de
soluciones necesita hoy nuevos socios, inclusive los
“no perjudicados directos”; otros actores locales están
moviéndose en ese sentido, creando un punto de
inflexión reconfigurador de un movimiento social
distinto—y al mismo tiempo continuador—de aquel
de 1985.
MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL7
El marco teórico que sustenta nuestro
enfoque se basa en tres componentes: uno, la
reinterpretación del fenómeno de los desastres y la
recaracterización de su concepción; otro, la
actualización de lo que se sabe sobre cómo planificar
el desarrollo con participación social y por último, el
conocimiento de las perspectivas que ahora enfrentan
las poblaciones.
187
Es necesario remarcar que no hay
desastres naturales sino que tienen origen en
fenómenos naturales, sociales, antrópicos; los
desastres son, en esencia, una construcción
social, el resultado de un proceso de
ocupación y de producción en el desarrollo
humano, vinculado con la naturaleza. Por
tanto, resulta insuficiente el abordaje que
plantea: “Es la propia naturaleza de un evento
la que nos lleva a una situación desastrosa”.
Esta concepción es la que primó
hasta la experiencia de Armero en Colombia,
al final de los 80: el desastre como situación
donde hay que intervenir en la emergencia y
socorrer. Proviene de las ciencias duras y de
un modelo político a partir del cual se
interviene desde las estructuras de seguridad, a
través de organizaciones definidas por el
Estado como especializadas—la Defensa
Civil, las Fuerzas Armadas—sin habilitar otras
formas de intervención. Tenemos el evento y
sus consecuencias: una situación de
emergencia donde hay que actuar, atender su
impacto reconstruyendo o compensando los
daños, inclusive los “no perjudicados
directos”. Es necesario tener claro que a esta
situación se llega por un estado anterior de
exposición. Los desastres forman parte de la
vida cotidiana, por lo cual hay que ponderar la
vulnerabilidad, resiliencia y resistencia de los
individuos y de los sistemas.
Frente a ciertas amenazas no
podemos intervenir o no tenemos con qué,
pero es posible actuar sobre la vulnerabilidad.
Esto significa operar sobre el riesgo,
reduciendo lo que exponemos a un evento
que, necesariamente, se producirá, generando
algún impacto.
La idea es buscar opciones diversas
en torno a la gestión del riesgo y no sobre su
producto, que es el desastre. Frente a las
catástrofes hay un ílmite que aceptar: el del
conocimiento, aunque obtenerlo nos coloca
ante nuevas incertidumbres. Se advierte que
las decisiones a tomar para reducir el riesgo—
en medio de la incertidumbre—necesitan de
una combinación intensa y articulada de todos
los sectores, disciplinas y saberes. Para
configurar esas decisiones es necesario un
diálogo que combine un intercambio de
saberes e “ignorancias”.
Si reducimos los riesgos, la importancia del
evento será menor, así como lo sería el daño que
produzca, el impacto y los costos de la reconstrucción.
El riesgo y la vulnerabilidad son el resultado de un
proceso precedente que ha dado una cuenta ambiental
negativa; un modelo de desarrollo que no ha
privilegiado la cuestión de la equidad, que no ha
debatido los procesos de ocupación entre los grupos
sociales y las organizaciones.
La etapa pos catástrofe es clave: ¿cuándo y
dónde podrá un desarrollo local, en una etapa pos
catástrofe, articular la reconstrucción y la
compensación de los daños, con el debate de la gestión
ambiental y la toma de decisiones participativa del
modelo de desarrollo?; ¿cuáles son los procesos
participativos y los modelos para resolver estas
cuestiones? Las ciencias sociales han avanzado con
modelos complejos que permiten la resolución de
problemas con actores diversos experimentando, por
ejemplo, la planificación participativa; esto es, que los
procesos de decisión incluyan una relación interactiva
de sectores gubernamentales, académicos, de
organizaciones sociales y de la población en general, en
el debate de lo que se quiere conocer y sobre lo que se
quiere actuar.
Un proceso de planificación
participativa y estratégica que supone reglas por las
cuales se establezca el intercambio entre este tipo de
actores.
En los desastres, la complejidad es de tal nivel
que resulta imprescindible la interdisciplinariedad, la
multisectorialidad y la participación social. Sin una
articulación práctica de esas formas de pensar e
interrelacionarse entre actores diversos, esa
complejidad es inabordable. La reconstrucción debe
ser encarada con una filosofía de reorganización del
espacio, recuperación del equilibrio en la cuenta
ambiental y una redefinición de relaciones entre el
Estado y la sociedad. El tema tiene que estar colocado
en la agenda de las políticas públicas como un asunto
fundamental y permanente, venciendo el hábito de
agregarlo cuando sucede la catástrofe.
CAMBIOS DEL MODELO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
RED DE GESTIÓN ASOCIADA DEL OESTE
“La región de la ciudad en la que trabajamos es
una zona con barreras, muros, espacios inaccesibles,
islas barriales, es decir, fragmentación espacial y
social, y la emergencia de situaciones que demandan
188
una acción socio-urbana preventiva de las
condiciones del hábitat... En estos
momentos se está presenciando, además,
la rápida introducción del modelo urbano
de ciudad global inequitativa donde la
velocidad de los negocios inmobiliarios
(construcción
de
edificios
torre,
hipermercados, vías rápidas) está
superando la organización social y la
comprensión social de ese fenómeno y por
lo tanto su poder de respuesta.”8
Desde 1992, la red GAO impulsa en
el oeste de la ciudad un proyecto regional
sustentado en una práctica de planificación
participativa y gestión asociada, sobre la base
de la articulación de diferentes escalas: además
de la regional, la micro-regional y más tarde la
metropolitana. Configura una “red de redes”
donde se desarrollan diferentes temáticas a
través de distintos niveles de abordaje.
Se caracteriza por promover
proyectos integrales cuya concepción e
implementación representan formas de
relación co-participativas entre niveles
gubernamentales y no gubernamentales,
basadas
en
reglas
metodológicas
posibilitantes. Ha incorporado las variables
de vulnerabilidad y riesgo para la resolución
de problemáticas urbano-sociales: inundación,
degradación urbano-ambiental, recesión
económica, precariedad de hábitat social y
propensión a accidentes y violencias 9.
En esta red—en sí misma un actor
social urbano—convergen proyectos, grupos,
instituciones y personas. En 1996, el mapa de
la red contenía, además de otros
emprendimientos, tres colectivos (proyectos
en red): plan de manejo del Parque
Avellaneda; Gestión Integrada PaternalAgronomía; Casa de la Ciudadanía y de los
vecinos de Villa Crespo y alrededores. En
1999, los colectivos son: plan de manejo del
Parque Avellaneda; Plan Urbano Ambiental
de la micro región de Floresta y barrios
aledaños; Prevención y mitigación de
inundaciones en la cuenca del Maldonado
(proyecto de alcance regional, que incorpora
los objetivos pendientes de los proyectos
anteriores de Paternal-Agronomía y Villa
Crespo).
RED DE PREVENCIÓN DE ACCIDENTES, OTRAS
VIOLENCIAS Y DESASTRES
Esta red realizó actividades vinculadas con la
prevención y mitigación en el Área Metropolitana de
Buenos Aires durante 1997. En este proceso, su grupo
promotor10 elaboró el marco conceptual del proyecto y
un diseño teórico apropiado, combinando tres niveles
simultáneos:
A – Escala de toda la ciudad: un modelo de
articulación de todos los recursos gubernamentales y
no gubernamentales en prevención de accidentes,
violencias y desastres.
B – Partes de la ciudad: desarrollo de iniciativas
localizadas en barrios y micro regiones, escuelas,
plazas, etc., considerando las de mayor riesgo.
C – Nivel transversal: investigaciones de apoyo,
conocimiento sostenido de causas, conductas y valores
vinculados con la problemática.
Se lleva adelante un ciclo de talleres que abre
el debate sobre riesgo y prevención de desastres
urbanos:
Taller sobre riesgos: identificación de puntos
críticos. Aeronavegación, inundaciones, atención de la
víctima, modelo de intervención en grandes ciudades,
comunicación social del riesgo.
Taller sobre redes sociales y gestión en la política
urbana: Casos de organizaciones comunitarias que
desarrollan proyectos locales en casos de
contaminación ambiental y riesgos industriales.
Viabilidad de las iniciativas locales en el contexto de la
ciudad. Mecanismos aptos de gestión.
Encuentro de investigación. Actualización de
conocimientos sobre causas, conceptos y valores,
identificación de investigadores que trabajan la
temática de riesgos ambientales o tecnológicos, y la
recopilación de estudios existentes.
En la última etapa de este ciclo se realizó una
ponderación sobre cuatro casos significativos: las
inundaciones del Maldonado, el polo petroquímico
Dock Sud, la superposición de usos residenciales e
industriales y el Aeroparque de la Ciudad, con los
siguientes criterios: importancia del problema a nivel
ciudad; lugar que ocupa en la agenda política;
viabilidad de aplicar planificación participativa y
gestión asociada; organización social existente y
disponibilidad
inmediata
de
resultados
de
investigación. La problemática de las inundaciones en
la cuenca del Maldonado fue ponderada como el caso
de mayor relevancia para la ciudad y área
metropolitana.
189
Otro resultado relevante de las
actividades de la red fue la edición de un
directorio de personas, instituciones, grupos y
proyectos relacionados con el tema11.
JORNADAS DE DESARROLLO LOCAL
En la micro región de Villa Crespo se
venían desarrollando estrategias tendientes a
la construcción de una red de intercambio
entre las comunidades e instituciones
(reconstitución del entramado social), la
promoción
zonal
de
la
economía
(diversificación del desarrollo local afectado
por el contexto globalizado) y el
fortalecimiento del actor local (entrenamiento
en gestión asociada y otras prácticas
participativas).
En 1997 se llevan a cabo talleres de
rediseño estratégico denominados “Jornadas
participativas para el desarrollo local” en la
Escuela “Delfín Jijena” (N° 6, DE 7), en vista
de los procesos de deterioro ambiental y
pérdida de la calidad de vida, consensuando
estrategias tendientes al desarrollo local como
parte del Plan Urbano Ambiental.
Se producen avances de importancia
en diversos aspectos: la voluntad explícita de
miembros de la Legislatura de la ciudad de
Buenos Aires, presentes en el taller, de
establecer acuerdos para un trabajo co-gestivo
y la incorporación del tema “desastres” como
parte ineludible de la integralidad en los temas
socio-urbanos12.
Estas jornadas constituyen el punto
de partida del “Proyecto de prevención y
mitigación de desastres en la cuenca del
Maldonado”, como resultado de un propósito
estratégico de la GAO: la sinergia entre redes,
haciendo confluir procesos simultáneos de
una misma base conceptual/metodológica,
como la propia red GAO y la red de
Prevención de accidentes, otras violencias y
desastres.
La estrategia principal resultante
promueve “la recuperación ambiental de la
micro región y habitabilidad de esos barrios
revalorizando su papel en el conjunto de la
ciudad e incluyendo la participación vecinal y
comunitaria” y otra, complementaria, la
“...construcción de escenarios de cooperación
para planificar/gestionar proyectos de prevención y
mitigación de desastres por inundaciones”.
PROYECTO DE PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE
DESASTRES POR INUNDACIONES
La implementación estratégica citada significó
programar actividades para la realización de un
proyecto conjunto.
Se constituyó un grupo
promotor13 y se concertó la metodología de trabajo.14
Los contenidos del Plan de Prevención de
Desastres y Recuperación Ambiental son:
•
La caracterización de actores involucrados,
necesarios e interesados, poniendo énfasis en
aspectos tales como la posición que asumen ante
la ocurrencia del desastre.
•
La elaboración de un mapa de riesgo para la
cuenca, identificando los sectores de población
vulnerables a la inundación.
•
La producción de mecanismos adecuados de
comunicación social.
•
La capacitación de los grupos comunitarios en un
modelo que asegure su participación en
asociación con los otros actores.
Se organizaron dos Grupos de Trabajo (mapa
de riesgo y actores territoriales), que se retroalimentaron15 a lo largo del ciclo de planificación y
gestión en 1998:
a) La jornada “Buenos Aires más segura y
saludable”, declarada de interés por la Legislatura de la
Ciudad autónoma y auspiciada por el Centro de
Gestión y Participación 14 Oeste GCBA, se realizó en
mayo de 1998 en el Colegio León XIII, institución de
larga trayectoria en el barrio. Sus objetivos son:
seleccionar acciones de corto plazo para comenzar la
recuperación ambiental y urbano-social de la cuenca y
organizar
y
programar
un
proceso
de
planificación/gestión participativa para definir
actividades a mediano y largo plazo.
Sus conclusiones profundizan la conceptualización16 y fundamentación de la propuesta:17
“Partiendo de la hipótesis que señala la ciudad
como ámbito de alta concentración de riesgos y gran
movilización en torno a ellos, se justifica la necesidad
de intervenir sobre los mismos con un modelo de
práctica democrática, multisectorial, interdisciplinaria e
integradora.
“Los problemas de violencia, accidentes,
desastres y deterioro ambiental en las grandes ciudades
190
son una forma de expresión del fenómeno de
la complejidad urbana.
“Riesgo y vulnerabilidad no son
considerados en el momento de la
planificación y toma de decisiones, pero las
consecuencias y problemas de esa imprevisión
son siempre asumidos como costos sociales
en los programas gubernamentales o como
carga de solidaridad en las organizaciones
sociales.
“Se presentan conflictos de alta
complejidad para los que no hay soluciones
disciplinarias ni sectoriales únicas capaces de
resolverlos.
Por lo tanto, es necesario
construir escenarios de cooperación entre
quienes tienen el conocimiento, los recursos,
los valores y el interés de cambiar.
“Uno de estos conflictos es la falta de
coordinación entre la sociedad civil, que
reclama y se nuclea a través de sus
organizaciones y movimientos, y el Estado,
que aunque acepte esta exigencia ciudadana,
no logra aún canalizarla en un escenario de
acción conjunta en donde discutir los
problemas y planificar consensuadamente.”
b) El curso de postgrado de
FLACSO “Gestión socio urbana y ciudad
autónoma” en agosto, constituyó otro de los
escenarios para el avance del proyecto.
Retomando los avances de las
jornadas del León XIII, se realizó en
conjunto—entre alumnos y Grupos de
Trabajo del proyecto—una ponderación de
prioridad de ejecución de las acciones
propuestas en las jornadas, para las medidas
de reducción de vulnerabilidad, mitigación del
riesgo, preparación para la emergencia y
compensación del impacto, distribuidas en el
corto, mediano y largo plazo.18
c) El I Congreso de la región Oeste
de la Ciudad de Buenos Aires, en noviembre,
realizado por GAO junto con otras
organizaciones de la ciudad al que
concurrieron también grupos del conurbano
bonaerense, fue el cierre anual de este ciclo.
Este encuentro representó un punto de
inflexión de la región con lo metropolitano y
un importante avance del proyecto de
mitigación, porque se comenzó a definir los
términos de referencia del mapa de riesgo.
EL ESTUDIO DE CASO
Con el objetivo de proveer insumos para
trabajos, estudios e investigaciones que fundamenten
la orientación de inversiones en infraestructura física y
desarrollo comunitario en la Ciudad de Buenos Aires y
el área metropolitana, se realizó un estudio específico
de “percepción social de riesgo y opinión comunitaria
sobre inversiones necesarias para la prevención y
control de inundaciones” en la cuenca del arroyo
Maldonado. El estudio de caso puso especial énfasis
en la consulta a la comunidad localizada en el área y
alcanzada de forma directa o indirecta por los efectos
catastróficos de las inundaciones periódicas, sobre la
base de los siguientes términos de referencia:
a. Sistematizar las percepciones sociales y la
opinión comunitaria sobre inversiones, discriminadas
en las etapas del ciclo de riesgo: déficit de
desarrollo/cuenta
ambiental
negativa;
reducción/atenuación del riesgo (mitigación);
prevención/anticipación del impacto; emergencia;
resiliencia (reconstrucción y compensaciones).
b. Describir las condiciones de exposición y
vulnerabilidad de los grupos sociales dañados y su
grado de capacitación e involucramiento para analizar
críticamente, participar, entender y explicar soluciones.
c. Abordar de manera integral la problemática
de las inundaciones del área, en un contexto de
deterioro urbano, degradación ambiental y recesión
económica,
incorporando
las
variables
de
vulnerabilidad y riesgo de forma tal que sirva de
insumo a las definiciones de programas de
recuperación urbano/ambiental para el desarrollo
local.
d. Formular una versión preliminar de un
mapa de riesgo que, elaborado en forma participativa
en base a las vivencias de los grupos sociales afectados
y a fuentes comunitarias diversas (registros
fotográficos, fílmicos, videos, sonoros; documentos;
notas periodísticas; registros físicos; relatos
individuales
y
reconstrucciones
colectivas;
percepciones personales y grupales de riesgos
presentes y futuros) y articulado con otras fuentes
(bases de datos técnico-estadísticos y resultados de
otras investigaciones), contribuya a facilitar el
desarrollo de un proyecto de prevención y mitigación
con participación comunitaria.
e. Posibilitar relaciones interactivas de los
vecinos y sus organizaciones intermedias y barriales
con organizaciones gubernamentales de nivel central y
local, universidades, ONG, redes y otras formas de
organización social.
191
La sub-área de la cuenca del arroyo
Maldonado (Villa Crespo y Palermo)
seleccionada para el estudio es representativa
en términos de la combinación de las
siguientes variables:
a) Es de alta criticidad respecto a
inundaciones por frecuencia de recurrencias y
alto nivel de daño visible en la cotidianeidad
urbana.
b) Alberga formas de organización
comunitaria y vecinal pre-existentes que
acumulan una capacidad social instalada y
destrezas prácticas participativas suficientes
para intervenir en un proyecto complejo.
c) Dispone de fuentes posibilitantes
del rescate histórico de las movilizaciones
sociales pos inundaciones y la sistematización
de gestiones y proyectos comunitariovecinales para prevenir, controlar o evitar
nuevas inundaciones.
d) Constituye una zona prioritaria de
control de inundaciones en la agenda del
gobierno de la ciudad, materializada en
propuestas de obras públicas, en proyectos
elaborados o en ejecución.
e)
Es asiento
de
oficinas
gubernamentales
desconcentradas
o
descentralizadas del GCBA (Centros de
gestión y participación, centros culturales,
áreas programáticas de salud, zonas
programáticas de desarrollo social y otros
organismos) sensibilizadas (en varios casos
perjudicadas) por el problema de las
inundaciones.
METODOLOGÍA PARA EL MAPA DE RIESGO
La metodología responde a una
combinación de investigación-acción y
planificación participativa y estratégica, 19 en el
sentido que el conocimiento producido sea un
insumo para las decisiones de intervención e
inversión del Estado y configure un
documento de base pre-decisional realizado
en forma asociada y colaborativa por un
grupo de actores diversos. El diseño sintético
se conforma por dos líneas de trabajo
simultáneas que convergen en un taller de
integración:
a) la elaboración comunitaria del
mapa de riesgo (MDR) sobre inundaciones
siguiendo un esquema metodológico diseñado
para identificar y registrar percepciones de riesgo,
compuesto por tres tareas diferenciadas y simultáneas:
la investigación-acción (IA) 20, las entrevistas históricobiográficas (BIO)21 y el relevamiento de casos típicos.
b) La movilización de los actores del territorio
para discutir los temas del desarrollo local-económicoambiental (siguiendo el ciclo de planificación
participativa y pasando por el debate de la reforma del
CPU y del Plan Urbano Ambiental-PUA) atentos a
registrar opinión amplia de diversos actores sobre el
tipo de inversiones que necesita la región.
c) Un taller MDR/PUA en el que confluyen
ambas líneas de trabajo para revisar como insumo el
mapa de riesgo que se elabora y favorecer la
conjunción de fuerzas que constituyan un grupo/actor
responsable de gestionar el proyecto de
prevención/mitigación de desastres por inundaciones.
EL PLAN URBANO AMBIENTAL
En el ciclo de reuniones de trabajo entre el
CGP 11, la GAO y otras organizaciones locales
comunitarias y gubernamentales para una propuesta
integrada sobre los barrios Villa Crespo, La Paternal y
Villa Ortúzar al Plan Urbano Ambiental (PUA) y para
la evaluación de la reforma del Código de
Planeamiento Urbano (CPU), se identificaron los ejes
principales del futuro PUA.
1. Un área a ser desarrollada: caracterizada por
degradación ambiental/ausencia de espacios verdes
públicos/deterioro económico.
2. Los desastres: inundaciones del arroyo
Maldonado y otros riesgos.
3. Localización industrial/talleres/depósitos:
usos mixtos con residencia.
4. Líneas férreas: barreras para la
atravesabilidad; terrenos vacantes de las áreas de carga
y maniobra de los ferrocarriles para las necesidades
sociales (espacios verdes y otros usos).
5. Hábitat social no resuelto. Vulnerabilidad
en las condiciones de vida de sectores populares en
casas tomadas o precarias.
6. Área de protección histórica (APH) para
Villa Crespo. Definición preliminar de un polígono de
patrimonio cultural tangible e intangible.
7. Existencia de dos proyectos urbanísticos en
ejecución (Carrefour sobre terrenos del ex albergue
Warnes y edificios torre en Villa Crespo), sin
evaluación de impacto ambiental, requiriendo estudios
de daños y definición de compensaciones.
192
Estos avances se presentaron a la
Audiencia Pública de la Legislatura del 8 de
junio de 1999, para la ley de reforma del C
PU 22.
“Hay una deuda social y ambiental derivada
del Código de 1977, por su concepción de
distritos especializados (planificación tradicional
de gabinetes técnicos). Es urgente corregir,
compensar, asumir los daños producidos
durante la vigencia del código del 77 (los E2;
las zonas inundables; los depósitos y fábricas
abandonados donde viven familias; las casas y
residencias que sirven de camuflaje a industrias,
servicios y depósitos; los usos clandestinos de los
distritos Urbanización Parque; la pérdida de
hitos históricos, la fragmentación por las
autopistas, entre otros).
...habrá una futura deuda social y
ambiental derivada del nuevo código, si
es que no se incluye la normativa urbana dentro
de una interpretación correcta del proceso de
reurbanización y fragmentación espacial
producido por el modelo de ciudad global. Se lo
facilita en mérito a su impulso económicoproductivo con generación de empleos, su
renovación de la estructura urbana y la
incorporación de tecnologías, pero se omite hacer
conocer sus deméritos. La ciudad global trae
también el agravamiento de la exclusión
social y una profunda inequidad social y
espacial.
...se trata entonces de prevenir y posibilitar a los
barrios y regiones de la ciudad a posicionarse
frente a estas modalidades dominantes,
estableciendo cómo relacionarse con este nuevo
fenómeno reurbanizador, preguntarse cómo
combinar esos veloces y fuertes cambios con las
formas de vida barrial que en la actualidad
prefieren, para descubrir si existen posibilidades
de preservación urbana y de estilos de vida
cotidiana junto con la modernidad de las
reurbanizaciones (se puede hacer algo o
fatalmente será reurbanizada con inequidad).
Debe cambiar el proceso de elaboración de la
reforma, haciendo participar al pueblo de los
barrios (no sólo a las corporaciones profesionales
y las universidades). Así la ley obtendrá
consenso previo y progresivo y la audiencia de
segunda lectura posibilitará el consenso que
ayude al arreglo de prioridades entre los barrios
y regiones.”
Sobre la base de su utilización se
llegó a los siguientes resultados:
TEMAS DE APROBACIÓN URGENTE
•
•
•
Recomponer localizada y simbólicamente los
hitos históricos perdidos bajo el Código ’77,
como la curtiembre de Villa Crespo;
Asignar UP al predio de Gaona y Sanabria y
reasentar la empresa Solurban;
Organizar como programa—para la cuenca del
Maldonado—la proyectada utilización de
terrenos baldíos coma espacio verde, plaza y
suelo absorbente.
TEMAS QUE DEBEN ESTUDIARSE
•
Efectos dañosos de la inundación
•
•
•
•
La zonificación especial de las áreas anegadizas
y la incorporación de la variable de riesgo en las
cuencas, en particular la del arroyo Maldonado.
•
LA INVESTIGACIÓN-A CCIÓN
La metodología para desarrollar esta línea de
trabajo consistió en la conformación de un grupo de
investigación-acción integrado por técnicos (que
contribuyen con metodologías) y vecinos (que
contribuyen con su percepción). El grupo funcionaba
dos o tres veces por semana ensayando técnicas
apropiadas y avanzando en la confección del mapa (ver
Cuadro 2).
•
•
•
sobre bienes muebles:
pérdida de mercaderías y pertenencias
sobre bienes inmuebles (por filtración de
napas):
humedad en los cimientos
hundimiento de patios (Paternal)
Resquebrajamiento de cimientos y
pisos.
sobre bienes inmuebles (por oleaje de
transportes colectivos y camiones):
rotura de vidrios y compuertas
sobre la salud:
peligro en instalaciones eléctricas de los
sótanos
casos en el tránsito
tensión psicológica
Cuadro 2 • Indicadores
Procesos críticos
Percepción social del riesgo en situaciones cotidianas
Extensión de la inundación
Altura de las aguas
Dibujar el límite alcanzado por el agua en cada inundación
Fotos/textos/notas periodísticas
Retención de las aguas/
Infiltración del terreno
Terrenos baldíos
Cuadras sin árboles
Canteros vacíos
Árboles enfermos
Calles asfaltadas sobre empedrado
Basura doméstica
Contaminación industrial
Puntos de acumulación de basura
Industrias
Depósitos
Estaciones de servicio
Infraestructura
Desarrollo urbano
Degradación ambiental
Edificios torre en construcción
Viviendas y edificaciones desprotegidas o abandonadas
Lugares peligrosos durante la inundación
Accidentes
Detectar riesgos asociados a inundación
Anomia tejido asociativo
Pobreza
Organizaciones sociales inactivas
Identificación/localización
de grupos con necesidad de apoyo
193
•
•
sobre el patrimonio:
las plantas bajas de los edificios no se pueden
alquilar ni vender
baja generalizada del valor de las propiedades22
•
•
•
PRÁCTICAS ADOPTADAS
Para frenar la entrada de agua los vecinos
realizan inversiones instalando compuertas (de madera,
hierro o plástico flexible) y levantando el nivel del piso
del negocio o la vivienda.
Para prevenir accidentes con electricidad,
sellan la caja de cables de alta tensión con tapa
mariposa y aislamiento hidrófugo y cortan la luz de las
estaciones de servicio.
Para mejorar la salubridad y el ambiente,
desmalezan baldíos propios.
PROBLEMAS
De escurrimiento-absorción-obstrucción de aguas:
• Incremento de construcciones en el cementerio
de la Chacarita;
• El terraplén del FGSM en Palermo como
barrera;
• El reemplazo del empedrado por asfalto en
Corrientes/Drago/Malabia;
• El playón resquebrajado de Atlanta (gigantesco
baldío de cemento);
• El playón deportivo de la escuela Andrés
Ferreira (Apolinario Figueroa y Rojas);
Canaletas de escurrimiento del asfalto con diámetro
inadecuado;
• Superficie poco absorbente, tanto en la
provincia como en la capital;
• Suelos arcillosos y decapitados (sin capa de
humus) por fabricación de ladrillos.
De deterioro urbano ambiental:
• Los sótanos de Juan B. Justo y Corrientes se
inundan;
• Falta de tratamiento del Parque los Andes;
• En Villa Crespo se construyen torres en zonas
anegadizas;
• Las calles Tres Arroyos, Muñecas y Humbold t
no tienen árboles (sólo algunos troncos secos);
• En las esquinas arrojan basura desde
camionetas;
• Los desagotes industriales—excedentes e
inadecuados—derivan a patios caseros;
194
•
•
Cuando se inunda salen grasas de la
fábrica de Coca Cola;
Estaciones de servicio: riesgo de
contaminación
y
accidentes
industriales;
Tránsito de sustancias peligrosas por
Av. San Martín/Juan B. Justo y
Warnes;
Casas, depósitos, fábricas y comercios
cerrados, capacidad ociosa;
Precariedad habitacional en inquilinatos
/casas tomadas en Villa Crespo y
Paternal.
de hábitos de la gente que contribuyen a la inundación:
• Estacionamiento en doble fila frente a
colegios;
• Constante reparto de volantes cubren
las veredas y tapan las cañerías;
• Focos de basura en esquinas;
• Basura tirada fuera de horario, en
cualquier lado;
• El paso bajo estación Carranza
acumula basura;
• Insuficientes recipientes para basuras;
• Falta de conciencia ecológica;
• Vecinos que mandan los desagües
pluviales a las cloacas;
• Excesivo consumo doméstico de agua;
Las asociaciones vecinales no tocan el
tema.
PROPUESTAS
Para mitigar la inundación con recuperación
ambiental:
• Identificar,
por
relevamiento
topográfico, pozos y sectores bajos a
rellenar;
• Maximizar—en toda la cuenca—el
retardo del escurrimiento hacia el Río
de la Plata;
• Crear cámaras subterráneas gigantes
“en espera” (bajo las calles) que
absorban como esponjas, drenando
lentamente en el río;
• Aumentar la superficie absorbente
creando múltiples mini soluciones:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
plazas, plazoletas, triangulitos verdes, etc.;
Comprar/reconvertir lotes y casas abandonadas
para plazas y miniplazas;
Parquizar terrenos de cota baja;
Aumentar la infiltración con forestación (la
copa del árbol retiene agua y atenúa su caída, las
raíces mejoran su distribución y estructuran el
suelo);
Continuum de árboles en las veredas, con
canteros;
Estructuras móviles para canteros de árboles;
Ampliar las áreas-receptáculo para árboles;
Veredas con franjas absorbentes;
Aumentar la rugosidad del suelo;
Controlar la contaminación de afluentes;
Dotar con capacidad de absorción las defensas
antiatentado en los colegios;
Mejorar las cotas con rellenos;
Crear una gran avenida para albergar más agua,
retrocediendo la línea municipal e impidiendo
construcciones nuevas (en la Av. Juan B. Justo);
Mantenimiento periódico de la canalización;
Restringir/reducir
residencias
en
áreas
anegadizas o a quien libera las plantas bajas con
verde;
Incluir actividades de prevención en los pliegos
de licitación para conceder las recolectoras de
basura a empresas privadas;
Resguardar el “corazón de manzana”.
Para promover cambios de comportamiento:
• Prohibir la venta de bebidas en transportes
públicos;
• Campaña de sensibilización sobre horario para
sacar la basura;
• Programas de capacitación en las escuelas y con
los
vecinos:
¿qué
hacer
con
la
basura?/(reciclado
de
basura/programa
GCBA/agosto 1999);
• Acompañamiento con trabajadores sociales;
• Transformar baldíos en huertas (recurso
pedagógico para escuelas y minicultivos para
alimentación);
• Premiar a vecinos que transformen patios secos
en jardines.
Para la emergencia y la prevención de accidentes:
• Detectar zonas no inundables para los traslados;
195
•
•
•
•
Adecuar
las
instalaciones
de
organizaciones e instituciones para
casos de desastre
Organizar circuito alternativo de
colectivos;
Incremento de los turnos de limpieza
en el área;
Corte preventivo de energía eléctrica
(EDENOR y EDESUR).
De temas para la planificación, la investigación y las
políticas públicas:
• Trabajar la cuenca en su conjunto
maximizando el tiempo de retardo de
bajada (escorrentía) hacia el río;
• Reciclar edificios industriales ociosos
para hábitat social de las familias que
los ocupan;
• Recuperar el área adyacente al FGSM
para áreas verdes y hábitat social;
• Formalizar la participación de SP y SSS
en propuestas socio-urbanas;
• Piso absorbente para estacionamientos
de gran superficie (Carrefour en
Warnes y otros);
• Control de nuevas construcciones en el
cementerio de la Chacarita;
• Análisis costo/beneficio sobre qué
significa para la ciudad el costo de la
inundación;
• Sistema
bancario
de
seguros/
microcréditos, orientado a adecuar
instalaciones comerciales y residencias
para afrontar la inundación (stockaje y
vida cotidiana).
Los accidentes y la salud:
El
mapa
permite
identificar
corredores secos de conexión entre manzanas
y puntos de mayor peligrosidad de cruce de
peatones.
REFLEXIONES
SOBRE EL MAPA DE RIESGO
Línea de alcance del agua
En la versión original presentada en el
Seminario, el mapa permite identificar zonas de mayor
y menor acumulación de agua durante las
inundaciones, si consideramos el registro medio al que
llegan las aguas, así como zonas de inundación
inmediata con cualquier lluvia (ver Gráfico 1). Hay
lugares donde se puede cruzar caminando de una
manzana a la otra o recorridos posibles de los vecinos
para entrar o salir de sus casas. El registro adoptado
indica el límite máximo alcanzado por las inundaciones
posteriores a la de 1985, según la percepción/memoria
comunitaria
El caos del tránsito:
Analizando las manos de tránsito y el límite de
la inundación pueden verificarse las áreas de caos en el
tránsito, por lo general la calle anterior a dicha línea,
dado que los vehículos retroceden y retoman sin
respetar la mano, por la primera que sea, en cualquier
dirección. Un caso típico es Virasoro y Galicia: los
automóviles retroceden a Galicia y se derivan hacia
Corrientes en contramano (buscando la avenida de
cota mayor). El caos es descomunal cuando coincide
la inundación con la hora de entrada o salida de los
colegios.
Los verdes:
Aún siendo bajísimo el porcentaje de verde en
el área pueden descubrirse terrenos vacíos y viviendas
abandonadas reconvertibles en suelo permeable
potencial para espacios verdes-públicos.
Las conductas previas y pos:
La acumulación de basura domiciliaria se da
en puntos determinados, así como el abandono de
residuos traídos de otras áreas de la ciudad.
La contaminación:
Las grasas, aceites y otras substancias químicas
contaminantes que se mezclan y diluyen en la
inundación, se originan en fábricas, talleres y depósitos
que el mapa identifica.
196
Las condiciones precarias de hábitat social:
El mapa contiene localización y
número de familias en condiciones de alta
vulnerabilidad frente a los desastres, que serán
las más castigadas y con menor capacidad de
recuperación.
Sobre las estrategias adaptativas:
Llaman la atención ciertas prácticas
habituales, incorporadas en la cotidianeidad
como
comportamientos
regulares,
configurando estrategias adaptativas a la
situación contextual de inundaciones
recurrentes, las que denominamos:
• de "defensa patrimonial" porque en lo
esencial tienden a proteger los bienes
muebles e inmuebles. La practican, por
ejemplo, los comerciantes de la Avenida
Juan B. Justo que “levantan sus
mercaderías” y los vecinos de muchas
calles que “colocan las compuertas”.
• de "prevención de accidentes" porque en lo
esencial quiere evitar daños en la salud de
las personas. La practican, por ejemplo, los
grupos de propietarios de edificios en
donde se anegan sus sótanos y “aíslan las
cajas de electricidad”.
• de "adecuación activa" porque en lo
esencial—pese
al
desastre—quieren
asegurar la prestación de un servicio
público. La practican, por ejemplo, el
hospital oftalmológico, con su esquema de
atención de “emergencia en la
emergencia”, o las escuelas respecto de la
contención de los colegiales durante horas
adicionales.
Lo que tienen en común es que
explican por sí mismas que quienes las
realizan han incorporado rutinas reconocibles
en habitantes de áreas inundables.
Sobre la percepción comunitaria:
Podemos distinguir tres tipos de percepción
comunitaria de las inundaciones.
Una primera percepción es la naturalista,
aquella que “sabe del comportamiento del arroyo”, que
siempre será traicionero, molesto, sorpresivo. Es “el
estigma del arroyo” un castigo periódico que se
compensa con la posibilidad de vivir cerca del centro a
costo más bajo que otros barrios también próximos.
Sentida como una fatalidad natural de distribución
azarosa, pero percibida y enfrentada en forma
individual.
Otra percepción es más urbanística,
condicionada por un supuesto inverso: lo natural
puede ser “vencido o dominado” por la técnica, con lo
cual se alimenta la expectativa de urbanización
continua, infinita. Es el síndrome urbano/hidráulico:
la agresión del agua es percibida como una limitación
de la tecnología y el punto de equilibrio siempre está
más adelante, agregando sofisticación tecnológica; la
ingeniería hidráulica debe resolver el problema en las
ciudades.
Esta percepción tiene un sesgo
reivindicativo social que agrupa a los inundados como
sector y los separa de los no inundados, como otro
sector.
Una
tercera
percepción
sería
más
ambientalista y resulta de un proceso de interacción,
como reconstrucción “ayudada” de la relación entre
soporte natural y urbanización, entre cuenca y ciudad,
entre medio ambiente natural y medio ambiente
construido. El punto de equilibrio, en cuanto
“progreso”, no está necesariamente adelante. Los que
buscan la solución son grupos más amplios con un
enfoque de integralidad: no sólo el sector social que se
inunda, no sólo la ingeniería hidráulica.
Esta
percepción no es reflejo, como las anteriores, de lo
natural o de lo construido, sino que debe ser
“ayudada” para reelaborar las relaciones entre ambos
campos.
En cierto sentido, estas percepciones
comunitarias de las inundaciones se corresponden con
períodos históricos diferentes y sucesivos del
desarrollo de la ciudad, pero, en otro sentido, son
igualmente contemporáneas y se distribuyen—
simultáneamente—en la población de las áreas urbanas
inundables. No es esperable, por lo tanto, una única
percepción comunitaria de las inundaciones, lo cual no
es tan grave, porque no la hay tampoco en los campos
de la decisión y de la técnica.
197
EL TALLER INTERSECTORIAL COMUNIDAD
GOBIERNO
El Taller, una etapa del ciclo de
planificación participativa del Proyecto,
congrega un amplio abanico de ONG y OG,
de nivel local y central. Presentado el Mapa
de Riesgo y su relación con el PUA, se
realizan análisis y comentarios críticos en
varios órdenes.
A CTUALIZACIÓN DIAGNÓSTICA/ACCIONES DE
GOBIERNO
La inundación del ’98 alcanzó nuevos
puntos de anegamiento: por Juan B. Justo
hasta Segurola y en la calle Cuzco (Liniers).
En febrero de ’99, el anegamiento fue menor
y habría mejorado comparado con el arroyo
Vega, pero cuenca arriba se siguen volcando
desechos cloacales e industriales sumados a
los efectos de las obras del Acceso Oeste.
Con la nueva empresa recolectora
(enero de ’99) la limpieza ha sido más
profunda.
La Secretaría de Obras Públicas
concluye en el canal el tabicamiento y el retiro
de un viejo puente (aceleraría un 25% la
velocidad de salida). El plan hidráulico estudia
otras
inversiones
complementarias:
impulsores para acelerar la salida del agua,
tapas sujetas con rosca mariposa, cuatro
grandes depósitos en Liniers con dos
conductos (calculados en 300 millones); y una
laguna abierta con bombeo en la
desembocadura, para atenuar la sudestada.
La Secretaría de Industria crea un
nuevo rol laboral: el cuidador del ambiente.
La Secretaría de Salud puede localizar
el curso de socorristas en el Proyecto.
La Legislatura sancionará un proyecto
de ley sobre permeabilidad de veredas.
EL MDR COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
PÚBLICA
En
el
taller
hubo
fuertes
coincidencias en resaltar:
a) La importancia y relevancia de la
sistematización de la percepción comunitaria
expresada en el MDR y de su utilidad para el diseño de
programas y acciones.
b) Su complementariedad con otros sistemas
formalizados de información, originados en sectores y
disciplinas específicas.
c) El carácter develador del MDR que hace
aflorar lo negado y expone lo estigmático.
d) La necesidad de mapas de riesgo por
inundación en toda la cuenca.
e) La necesidad de mapas de otros riesgos.23
calles; la situación de las napas).
c) Proyectos de prevención y mitigación
activos en los períodos del “entretanto” (entre
una y otra inundación), agregando actores
comunitarios y de gobierno, ayudando a la
reconstrucción del tejido social con prácticas
asociadas e intersectoriales.
d) Capacitación e integración de la
comunidad, promoviendo la educación para la
salud y una cultura de la inundación
superadora de las prácticas individuales.
LAS INVERSIONES NECESARIAS DESDE LA PERCEPCIÓN
EL PROYECTO Y SU GESTIÓN ASOCIADA
COMUNITARIA
Al evaluar el cuadro de inversiones emergente
del mapa de riesgo presentado se acordaron
definiciones básicas:
• Reconocer que el hecho de estar asentados en el
valle de inundación del Maldonado no es reversible,
por lo que cualquier plan debe basarse en
inversiones que vinculen desarrollo local y
prevención/mitigación (“desarrollo local es invertir
en prevención/mitigación, prevención/mitigación
es invertir en desarrollo local”).
• En segundo lugar, debe declararse la micro región
como zona inundable, con normativa para su
tratamiento especial, que ayude a superar la
estigmática desventaja ambiental.
• Pensar
en
un
proceso
progresivo
de
reurbanización/desurbanización que revalorice la
zona, reconquiste la ecología y recupere espacio no
edificable, combinando espacio verde y usos
cotidianos y productivos necesarios a la ciudad.
En sujeción a ese enfoque se destacan como
inversiones prioritarias, además de las obras
hidráulicas,25 las siguientes:
a) Señalización que informe sobre riesgos a los
conductores que no son del lugar, sobre ordenamiento
del tránsito durante la inundación y sobre la geografía
del soporte natural/cuenca a toda la población.
b) Plan de permeabilización y en estudios y
propuestas pertinentes (asfalto/no asfalto en las
198
Como resultado de esta nueva
experiencia de planificación participativa, al
grupo promotor del proyecto se agregan
ahora:
1. Otros organismos y programas del
nivel central del GCBA: Instituto
Pasteur/Educación para la Salud; Defensa
Civil/Dirección Técnica Operativa; Salud
Mental y Desastres;
2. Otras organizaciones gubernamentales y comunitarias de nivel local: Centro
de Gestión y Participación CGP 11, Servicio
Social Zonal 11, Páginas de Barrio, Centro
Cultural de Villa Crespo, República de Villa
Crespo, Centro Cultural del Barrio, Amigos
de la Tierra, Hospital Lagleyze.
3. Grupos de vecinos de V. Crespo y
Palermo de cuatro subsectores inundables
(Warnes/Av. San Martín, Warnes/Corrientes,
Corrientes/Córdoba, Dorrego/Juan B. Justo).
Al cerrar esta nueva etapa, el
proyecto muestra avances en el número y
diversidad de actores asociados en su
gestión24 y en sus programas. Aunque esto
demande nuevas exigencias metodológicas
por la complejidad de actores, es el resultado
esperado: el tejido asociativo con prácticas
cogestivas se reconstituye en torno a
proyectos/red
de
desarrollo
local.
199
NOTAS
1 Capítulo extraído de: GAO y otros
“Buenos Aires más segura y saludable.
Proyecto de prevención y mitigación de
inundaciones en la Cuenca del arroyo
Maldonado” , 1998 págs. 7 a 11; y
de: Silvia González “Gestión urbana
pública y desastres. Inundaciones en la
baja cuenca del arroyo Maldonado
(Capital Federal 1880-1945)”. Tesis
de licenciatura en geografía. Buenos
Aires, 1997, mimeo.
2 El Radio Nuevo de la ciudad
comprende las cuencas de los arroyos
Maldonado, Vega, Medrano y
Cildáñez, y la zona de afluencia directa
al Riachuelo (a excepción del barrio de
la Boca y parte de Barracas).
3 Ver INDEC, La pobreza en la
Argentina, Buenos Aires, 1985.
4 Ver informe COPROMA del 2005-95.
5 ibidem
6
En nota de fecha 28/05/98 del Ing.
Juan E. Freedman, de COPROMA, a
las Jornadas en el colegio León XIII (ver
item 5, más adelante, en esta Primera
Parte) se pregunta “¿Qué es lo que hay
que hacer? Terminar los estudios de
factibilidad, definir la solución a adoptar y
comenzar las obras. No hay que adoptar
paliativos que sólo puedan significar un
leve aumento respecto al caudal evacuado,
como por ejemplo el entabicado del actual
conducto”.
7
Extraído de Héctor Poggiese “La
participación ciudadana en la
reconstrucción”, en Informe argentino
sobre desarrollo humano, Senado de la
Nación, 1998.
8
Poggiese, Redín , Alí en Los
Noventa, D. Filmus (comp.) Eudeba,
Buenos Aires, 1999. Pág. 166.
9
Ver H. Poggiese y M.E. Redín, “La
región Oeste de la Ciudad de Buenos
Aires. La gestión asociada en la red
regional”. Serie de Documentos e
Informes FLACSO Nº 220, Buenos
Aires, l997.
10 Integrado en esa oportunidad por
GAO (red Gestión Asociada del
Oeste), COFEPAC (Asociación civil
de prevención de accidentes), FLACSO
(Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales), Secretaría de Salud/ GCBA
, Instituto de Geografía, FFyL/ UBA
, CENI (Fundación Hospitalaria) y
Fundación por la Calidad y la
Participación.
11 Directorio de la Red de Promoción de
salud, prevención de accidentes, otras
violencias y desastres. 1997.
FLACSO/OPS/
COFEPAC/CENI.
12 Ver en esquema I la síntesis
explicativa del diagnóstico de la región
13
Integrado en ese momento por la
Legislatura de la Ciudad de Buenos
Aires, GAO, COFEPAC/CENI,
Secretaría de Salud/ GCBA, Instituto de
Geografía FFyL/UBA, FLACSO
Área PPGA y Centro Cultural Villa
Crespo(CC y V).
14
Familia de metodologías PPGA que
viene experimentando
FLACSO/Área PPGA .
15 Actas 0, 1 y 2 del Proyecto de
Prevención . l998.
16 Ver en Esquema II la síntesis
conceptual presentada.
17 Panel de la Jornada “Las
inundaciones en la agenda pública y en
el imaginario de la sociedad porteña”:
R. Namandú-Director de CGP 14
Oeste; A. Cerviño-SAME; M.A.
Doy-Legislador; A. Lavell-La
RED/FLACSO, Costa Rica.
18
Ver GAO y otros “Buenos Aires
más segura y saludable. Proyecto de
prevención y mitigación de inundaciones
en la Cuenca del arroyo Maldonado”,
1998, última página.
19
La familia PPGA (metodologías de
planificación participativa y gestión
asociada) elaborada, experimentada por
FLACSO, GAO y otras redes, se
compone de las siguientes: a)
Planificación participativa para
escenarios formalizados de planificación
gestión; b)Gestión asociada para
implementación estratégica y/o gestión
intersectorial de la complejidad y/o
gestión de redes; c) Planificación gestión
(ICC) para políticas públicas,
programas gubernamentales y proyectos
de alcance y participación masiva y/o
para proyectos simultáneos y múltiples;
d) Prospectiva aplicada a escenarios de
planificación (escenarios futuros en
escenarios presentes por retrospección); e)
Audiencias públicas participativas.
200
20
El grupo de IA utilizando los
procedimientos reconocidos en esa
práctica combina vecinos y técnicos
metodológicos y discute, ensaya y
formaliza registros en el mapa para —
estando entrenados— presentarlo en el
Taller como avance /ejemplo.
21
Las entrevistas abarcaron una
diversidad de tipo de personas y una
distribución en el territorio: a)
perjudicados directos que aunque se
inundan permanecen con actividades
diferentes: un comerciante, un docente,
un vecino que trabaja fuera del barrio,
uno que vive en otro barrio pero trabaja
en el barrio, un estudiante secundario.
b) perjudicados indirectos: viven
próximos al área inundable.
22
El límite de la inundación es
también el de la valoración
inmobiliaria: desde Galicia hasta
Gaona aparecen viviendas equipadas
con pileta de natación. La inmobiliaria
la Cité promueve la esquina de
Apolinario Figueroa y Olaya, como “la
última zona de Villa Crespo que no se
inunda”.
23
Defensa Civil y GAO proponen
encarar en forma conjunta otros mapas
por riesgo: incendio, tormentas severas
con fuertes vientos, derrumbes,
accidentes de tránsito, riesgos sanitarios,
etc. considerando el perfil de población
afectada en un área que concentre
diversidad de riesgos, para diseñar un
plan de abordaje para cada situación.
24
El número y complejidad de los
actores involucrados es mucho mayor;
nos estamos refiriendo apenas a los que
—de forma activa y frecuente—
participan de la sistemática
metodológica de gestión asociada.
Sección 4
Calle en Palermo Viejo, Arroyo Maldonado. Crédito: Gustavo Pandiella
TRANSFERENCIA
DEL RIESGO
Mecanismos de transferencia de
riesgos de desastre en la Argentina
MIRTA MALETTA, HERNÁN PÉREZ RAFFO Y
ABEL PICCHIO
A pesar de la relativa frecuencia con que
algunos de estos desastres naturales impactan, es
insuficiente la inversión en políticas de mitigación
y prevención y, por consiguiente, ante la
ocurrencia de uno de estos eventos, las respuestas
siempre consisten en recortar fondos a un
comprometido presupuesto nacional, con el
consiguiente impacto sobre la economía.
A modo introductorio y como sugiere una
adecuada política de Administración de Riesgos,
identificaremos los riesgos de desastre a los cuales
se expone. La siguiente descripción tiene como
único fin introducir la problemática que estamos
analizando y no pretende, en modo alguno, ser
excluyente.
Los objetivos de este trabajo son:
• Proponer la aplicación de la metodología
general de Administración de Riesgos a los
riesgos de desastre en la Argentina.
• Identificar los mecanismos de control,
retención y transferencia de riesgo
existentes en la actualidad en la Argentina.
• Proponer mecanismos de Administración
de Riesgos alternativos que permitan la
mitigación de las consecuencias de los
riesgos de desastre en la Argentina, de la
forma que se favorezca la concientización
respecto de la exposición a los mismos y la
importancia de la inversión en programas
que reduzcan sus efectos.
A SPECTOS GENERALES DE
DESASTRE EN LA A RGENTINA
LOS
RIESGOS
Inundaciones
Debido a su duración, las pérdidas
económicas que producen la cantidad de
población afectada, las inundaciones constituyen
los desastres naturales más graves para nuestro
país.
Son igualmente el tipo de desastre más
frecuente en nuestro territorio. Aparecen casi
todos los años, afectando principalmente zonas
rurales, especialmente al sector agrícola-ganadero.
Las zonas más afectadas son las provincias que
conforman la cuenca del Plata: Formosa, Chaco,
Santa Fe, Misiones, Corrientes, Entre Ríos y
Buenos Aires.
La situación en la cuenca del Plata reviste
extrema gravedad debido a:
• Ocupación desordenada de los valles de
inundación de los principales ríos del país,
principalmente por la población de
condición humilde, producto de la ausencia
de políticas de planificación urbanas
hídricas.
• Reducción de las superficies cubiertas por
bosques causada por la tala indiscriminada.
• Acortamiento, marcado en los últimos
años, en el promedio de años entre crecidas
extraordinarias.
• Concentración en la cuenca del Plata de
alrededor del 75% del Producto Bruto
Nacional.
DE
Si bien existen definiciones conceptuales y
operativas, dentro del marco de este trabajo
podemos entender por “desastres naturales”
aquellos producidos por fenómenos naturales que,
por sus características, causan pérdidas humanas y
económicas, afectan al medio ambiente y
requieren el auxilio social organizado del propio
país y de la ayuda externa.
Dada la magnitud alcanzada por estos
hechos, las Naciones Unidas declararon al decenio
1990 como el “Decenio internacional para la
reducción de los desastres naturales”.
Debido a su ubicación geográfica,
extensión territorial y distribución de la población,
la Argentina se encuentra muy expuesta a los
riesgos de desastres naturales. Ello implica una
amenaza para la población del país, agravada por
la incidencia de los mismos sobre un sector
económico de la importancia del agrícolaganadero.
Los principales riesgos de desastre a los
cuales se expone la Argentina son inundaciones,
incendios, granizo, sequías, vientos (temporales,
tornados) y terremotos.
201
También son frecuentes en zonas urbanas
donde los arroyos o ríos subterráneos no han sido
completamente entubados o donde el
desmesurado crecimiento urbano no fue
acompañado con adecuadas obras de desagüe. Un
ejemplo lo constituye la Capital Federal.
Esta situación es particularmente aguda y crítica
en las zonas áridas y semiáridas que componen el
75% del territorio nacional y proporcionan el 50%
del valor de la producción agropecuaria,
traduciéndose en pérdida de productividad con el
consiguiente deterioro de las condiciones de vida y
expulsión de la población. En las regiones
semiáridas, las sequías periódicas desataron
procesos de erosión eólica dando origen a
medanos y exponiendo los suelos a la erosión
hídrica.
Incendios
Se localizan especialmente en la zona
cordillerana al sur de Neuquen. Más allá de las
discusiones acerca de su origen intencional o no,
la realidad es que todos los años, miles de
hectáreas de bosques son consumidas por el
fuego, sin que las medidas de control hayan
demostrado ser suficientes
Vientos
Gran parte de nuestro país se encuentra
en un área de formación de tornados. Aunque la
frecuencia es baja (cerca de un evento por año),
sus efectos devastadores se encuentran dentro de
los más severos de la escala. En los casos más
graves, las pérdidas máximas pueden superar las
estimadas para los casos de incendio.
Las regiones más expuestas a este riesgo
son la zona central-este del país y la zona costera
de la Patagonia.
Las velocidades máximas alcanzadas por
los vientos en ráfagas de más de 3 segundos de
duración, con frecuencia mayor de un evento, son,
según la zona, de entre 90 y 130 km/h. Sin
embargo, se observa que muchas de las
construcciones ubicadas en esas zonas no están
preparadas para resistir velocidades de vientos
semejantes.
Granizo
Este riesgo afecta, desde una perspectiva
económica, principalmente a las zonas rurales. Es,
quizás, el riesgo con menor impacto social. Sin
embargo, es el más difundido en el sector agrícolaganadero debido a su relativamente alta frecuencia
y a sus efectos sobre las plantaciones. Respecto de
los mecanismos de transferencia, es aquel para el
cual el mecanismo del seguro se encuentra más
difundido.
Sequías
En el 80% del territorio argentino se
desarrollan actividades agrícola-ganaderas y
forestales. En la actualidad más de 60 millones de
hectáreas del país están sujetas a procesos erosivos
de moderados a graves. Cada año se agregan 650
mil Ha con distinto grado de erosión.
Terremotos
A pesar de ser muy poco frecuentes, el
riesgo de terremotos existe en nuestro país. La
Cuadro 1 • Terremotos en l Argentina
Fecha
Lugar
Muertos
Daños (mill. De US$)
21 de marzo de 1861
15 de enero de 1944
23 de noviembre de 1977
Mendoza
San Juan
San Juan
18.000
5.600
65
Sin datos
100
80
202
región expuesta a este riesgo es la zona
cordillerana, principalmente el corredor desde la
provincia de Jujuy en el norte, hasta la provincia
de Mendoza, siendo la zona más expuesta el norte
de esta última provincia y las provincias de San
Juan y La Rioja. El Cuadro 1 muestra los
terremotos más importantes.
Se han producido también numerosos
terremotos de menor intensidad sin consecuencias
en términos de vidas.
PRIMER PASO : IDENTIFICACIÓN DE LA EXPOSICIÓN
AL RIESGO
La exposición al riesgo es la posibilidad
de que un ente (persona u organización) sufra una
pérdida financiera y/o económica, producto de la
ocurrencia de un siniestro.
Un ente organizado debe analizar la
exposición al riesgo a la cual se enfrenta. Para ello
debe:
• Aplicar un esquema de clasificación lógica
para identificar todas las posibles causas de
exposición.
• Identificar aquéllas a las que se expone.
• Gestear la significatividad de esas
exposiciones según el grado en el que
pueden interferir en la actividad del ente.
Toda exposición al riesgo tiene tres
dimensiones:
METODOLOGÍA GENERAL DE ADMINISTRACIÓN DE
RIESGOS
Como fuera expuesto en el punto
“Objetivos”, uno de los fines de esta presentación
es proponer la aplicación de la metodología
general de Administración de Riesgos a los riesgos
de desastre en la Argentina.
Nuestra propuesta se fundamenta en la
convicción de que ante la posibilidad de
ocurrencia de un desastre y las consecuencias que
este conlleva, siempre es preferible tornar todas
las medidas que sean adecuadas para estar
preparados, antes que esperar a que ocurra.
1. Tipo de valor expuesto
•
•
•
La metodología que proponemos a
continuación es típicamente aplicable a riesgos
normales, si bien existen diferencias en la
magnitud de los valores expuestos y los sujetos
involucrados.
La Administración de Riesgos es el
proceso de toma de decisiones y puesta en marcha
de los mecanismos que minimicen los efectos
adversos que un suceso accidental puede provocar
sobre la persona en forma directa o sobre el
patrimonio de una persona física o de una
organización.
Puede tomar las siguientes formas:
Disminución o eliminación de un activo.
Aumento o creación de un pasivo.
Generación sostenida de una pérdida o
reducción de un ingreso.
2. El evento generador al que está sujeto
•
•
•
Es un proceso de toma de decisiones que
involucra una secuencia de cinco pasos:
• Identificar la exposición al riesgo.
• Examinar
técnicas
alternativas
de
Administración de Riesgos, posibles y
viables, que posibiliten lidiar con dicha
exposición.
• Seleccionar las mejores técnicas posibles.
• Implantar las técnicas seleccionadas.
• Monitorear los resultados obtenidos.
Puede clasificarse como:
Riesgos naturales (incendios, granizo,
terremotos, inundaciones, etc.) .
Riesgos humanos (robo, homicidios,
vandalismo, etc.) .
Riesgos económicos (huelgas, guerras,
desempleo, etc.).
3. La extensión de las consecuencias financieras potenciales
de la pérdida
•
•
203
Esa extensión depende de:
La frecuencia del evento: representa la
probabilidad de ocurrencia de los eventos
riesgosos que se esperan en un período de
tiempo determinado.
La intensidad del siniestro: representa el
daño que se espera sufrir el ente, de
producirse el siniestro.
SEGUNDO PASO: TÉCNICAS DE A DMINISTRACIÓN
DE RIESGOS
Una vez identificados los riesgos a los que
se expone el ente, es necesario realizar un análisis
de las Técnicas de Administración de Riesgos
aplicables, según las características de los mismos.
Las Técnicas de Administración de Riesgos
se dividen en dos grandes categorías:
• Técnicas de Control: incluyen aquellas técnicas
diseñadas para minimizar la frecuencia o
intensidad de las pérdidas accidentales o, si
fuera el caso, para hacerlas más predecibles.
• Técnicas de Financiamiento: incluyen aquellas
técnicas diseñadas para generar los fondos
necesarios que permitan financiar las
pérdidas que las técnicas de control no
pudieron impedir.
•
pueden también reducir la probabilidad de
ocurrencia, es decir, actuar como medidas
de prevención. Generalmente reducen el
monto de la propiedad, el número de
personas o de otras cosas de valor que
pueden sufrir una pérdida en un evento
particular.
Posteriores al accidente: Se ocupan principalmente de procedimientos de emergencia,
operaciones de rescate, actividades de
rehabilitación y de todo otro medio
tendiente a impedir la extensión del
siniestro o a controlar sus efectos.
4.Segregación de las unidades expuestas
Abarca dos técnicas distintas pero
altamente relacionadas entre sí: separación y
duplicación. Ambas tratan de reducir la dependencia
de un solo activo, actividad o persona, reduciendo
así la intensidad de los siniestros individuales o
haciendolos más predecibles.
Separación de las unidades expuestas implica
dispersar las actividades o activos en varios sitios,
con exposición independiente.
Duplicación de las unidades expuestas
implica reproducir las actividades o activos en
varios sitios, con exposición independiente.
Ciertas aclaraciones merecen ser realizadas:
• Ninguna metodología de separación o
duplicación logra por sí sola la reducción de
la intensidad en cada unidad individual.
• Ambas reducen la intensidad de un
siniestro, pero tienen distintos efectos sobre
la frecuencia: la separación aumenta las
unidades expuestas, aumentando la
frecuencia siniestral, mientras que la
duplicación, al mantener la unidad en
reserva, no aumenta dicho indicador.
• La duplicación reduce los siniestros
esperados pues reduce la intensidad y
mantiene la frecuencia.
• La separación puede o no reducir los
siniestros esperados, dependiendo de si la
reducción en la intensidad es mayor al
aumento en la frecuencia.
1. Técnicas de Control
Entre ellas encontramos las siguientes:
1. Evitar la exposición. Son las medidas
tendientes a eliminar por entero la posibilidad de
que la pérdida ocurra. Se logra abandonando o no
llevando a cabo la actividad, abandonando el lugar
de residencia, etc.
2. Debido a sus características, es una
técnica autosuficiente. Esto implica que no
necesita combinarse con ninguna otra técnica de
Administración de Riesgos.
2. Prevención
Son las medidas tendientes a reducir la
frecuencia o probabilidad de ocurrencia de la
pérdida. Generalmente, las medidas de prevención
son técnicas o acciones tomadas o elementos
físicos instalados antes de que la pérdida ocurra,
con el objeto de romper la cadena de
circunstancias o causas que se suponen permiten
que la misma tenga lugar. Para ello es necesario un
estudio detallado de como se originan los
accidentes.
3. Mitigación
Son las medidas tendientes a reducir la
intensidad de los accidentes que sí ocurren. Se
dividen en dos categorías:
• Previas al accidente: Son aquellas aplicadas
antes de que el accidente ocurra. Estas
5. Transferencia contractual para el control del riesgo
Implica la transferencia, a través de un
contrato a otra persona, física o jurídica, de la
204
responsabilidad legal para realizar una actividad y
para asumir las pérdidas que puedan surgir.
Se transfiere tanto la responsabilidad legal
como el costo financiero del siniestro. Esta se
diferencia de la Transferencia contractual para el
financiamiento del riesgo, la cual se expone más
adelante, donde el técnico factor transferido es el
costo financiero.
líquido, por lo que la entidad dispone en cada
momento de los fondos líquidos para financiar las
pérdidas esperadas.
Estas medidas pueden ser ineficaces si:
• Una pérdida importante ocurre antes de
que la Reserva esté completamente
constituida, sea fondeada o no.
• La Reserva no está fondeada y no se
disponen de fondos líquidos.
c) A través de una Reserva Fondeada. Esta
medida de retención tiene las mismas debilidades
que la anterior, excepto por la disponibilidad de
fondos líquidos.
d) A través de préstamos. Puede tomar dos
formas:
• Convenir, previo a la ocurrencia del
siniestro, una línea de crédito u algún otro
mecanismo de préstamo que pueda ser
activado a pedido del damnificado ante el
accidente.
• Convenir, luego de la ocurrencia del
siniestro, un préstamo que provea los
fondos necesarios para la recuperación.
Las incertidumbres que surgen son:
• El monto preacordado puede no ser
suficiente para atender completamente la
pérdida.
• Luego del siniestro, el prestamista puede
tener dudas sobre la capacidad de repago de
la deuda, alterando entonces las
condiciones de acceso.
e) A través de un asegurador cautivo. Si bien
existe una transferencia del riesgo, éste se retiene
dentro de la organización, considerada como
conjunto económico.
Técnicas de Financiamiento
Entre ellas encontramos las siguientes:
1.
Retención
Todas las medidas de retención tienen
como característica común la financiación de las
pérdidas generadas por el siniestro a través de
fondos propios de la persona física o jurídica.
a) A través del pago corriente de la
pérdida. Implica cubrir las pérdidas a medida que
ocurren, como si fueran gastos normales.
La decisión de retener el riesgo en esta
forma debe contrastarse con los siguientes
indicadores:
• Posición financiera.
• Planes para futuras inversiones o
crecimiento.
• Fluctuaciones estaciónales en los ingresos.
• Deudas asumidas.
Existen varias fuentes de incertidumbre en
todas las técnicas de retención, especialmente en
las que estamos considerando, las cuales merecen
comentarios:
Las unidades expuestas deben ser evaluadas
en su conjunto y no aisladamente.
• Deben considerarse los posibles desvíos a
la experiencia siniestral.
• Para hacer frente a los siniestros, deben
considerarse las posibles reducciones en los
ingresos.
• La experiencia siniestral puede ser
estadísticamente no significativa.
• El riesgo de catástrofes puede ser excesivo.
b) A través de una Reserva No Fondeada. Es
una reserva contable a la cual se le imputa cada
año el valor estimado de pérdidas futuras. Su
característica de no fondeada significa que no
existe obligación de disponer en cada momento de
fondos líquidos iguales a esta reserva. Las
Reservas Fondeadas están apareadas con un activo
2. Transferencia contractual para el financiamiento
a) A través de un instrumento o entidad distinta de
compañía de seguros. La mencionada entidad
(transferida) se obliga contractualmente al pago
por siniestros especificados claramente con
anterioridad que, de no existir el contrato,
deberían ser asumidos por aquel que se encuentra
expuesto al riesgo (transferente).
La entidad a la cual se le tra
nsfirió el riesgo puede indemnizar a la
transferente o asumir las obligaciones
directamente.
Las incertidumbres asociadas a este tipo de
transferencias son las siguientes:
205
•
Segundo, hay que medir su contribución en
términos de ahorro. Para ello, es necesario:
•
Estimar la frecuencia y la intensidad de los
riesgos identificados.
•
Predecir los efectos que las diferentes
técnicas tendrán sobre la estimación
anterior.
•
Presupuestar el costo de dichas
técnicas.Luego, cada entidad expuesta a
riesgo debe adoptar el criterio de selección
que más se adecue a sus propósitos. Entre
ellos encontramos criterios financieros,
económicos, legales, humanitarios, etc.
•
El Cuadro 2 refleja las decisiones que
debería tomar el ente ante las distintas
combinaciones de frecuencia e intensidad a las
cuales se enfrenta:
El transferido puede no tener seguro u otro
tipo de recurso financiero para atender sus
obligaciones.
• El contrato puede no ser claro respecto de
las obligaciones de cada parte involucrada.
b) A través de una compañía de seguros. Se
establece un contrato por el cual el asegurador se
compromete, a cambio del pago de una prima, a
pagar los siniestros especificados en el contrato
que pueda sufrir el asegurado, hasta determinados
montos y bajo las condiciones establecidas.
Las incertidumbres asociadas a este tipo de
transferencias son las siguientes:
• La aseguradora pued e insolventarse o
rehusarse a atender sus obligaciones por
alguna razón.
• Ambas partes pueden no ponerse de
acuerdo sobre si el siniestro está asegurado
o sobre el monto de la pérdida.
• El monto de la pérdida puede exceder el
límite aplicable en el contrato.
TERCER
PASO : SELECCIONAR
TÉCNICAS POSIBLES
LAS
CUARTO
PASO :
SELECCIONADAS
IMPLANTAR
LAS
TÉCNICAS
Una vez elegidas las técnicas, es necesario
implantarlas. Para ello, es necesario una adecuada
interrelación entre el administrador de riesgos y
los administradores del ente en cuestión.
MEJORES
Excepto que se utilice la medida de
“Evitar la exposición”, siempre es conveniente
tomar al menos una medida de control del riesgo y
al menos una medida de financiamiento. Además,
ninguna combinación de medidas es a priori más
ventajosa que otra.
QUINTO PASO: MONITOREAR LOS RESULTADOS
OBTENIDOS
Una vez implantado, es necesario
monitorear el programa para estudiar si se están
Cuadro 2 • Combinaciones de frecuencia e intensidad
Frecuencia
INTENSIDAD
Alta
Intensidad
Baja
Alta
Salir de la actividad o
evitar la exposición
Retener el riesgo
(previo análisis)
Baja
Transferir el riesgo
Retener el riesgo
(sin previo análisis)
obteniendo los resultados esperados o para
ajustarlo en el caso de cambios en el nivel de
exposición o en el costo de técnicas alternativas de
administración. Para ello, es necesario establecer
niveles de rendimiento aceptables de un programa,
Por lo tanto, es necesario establecer y
aplicar criterios para determinar cuál es la mejor
combinación para cada caso en particular.
Primero, hay que predecir los efectos que las
medid as disponibles tendrán de ser aplicadas.
206
con el fin de comparar los resultados reales contra
ellos.
encontramos: destrucción de la propiedad,
daños a la propiedad, daños a la persona, etc.
• Indirecta: son los daños indirectos al
patrimonio que puede sufrir el ente, producto
de los daños directos antes mencionados.
Podemos mencionar:
• Daños económicos sufridos por el sector
privado a causa del daño producido en bienes
públicos como carreteras, puentes, sector
hospitalario, etc.
• Daños económicos sufridos por el sector
privado a causa del daño producido en bienes
privados como líneas de comunicaciones,
servicios asistenciales, etc.
• Daños económicos sufridos por el sector
público a causa del daño producido en bienes
privados.
Entre estos daños podemos distinguir
aquellos que:
• Implican una reducción en los ingresos del
Estado: La misma se materializa en menor
recaudación impositiva producto de la caída
de la producción, desgravaciones otorgadas,
etc.
• Implican un aumento en los gastos del Estado.
Está representado por todas las erogaciones
realizadas para paliar las consecuencias del
desastre. Es el costo de oportunidad que tiene
el Estado por no poder derivar estos fondos a
actividades más productivas previamente
presupuestadas.
COSTOS Y BENEFICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE
RIESGOS
Una vez aplicada la metodología, los
costos de accidentes se pueden dividir en tres
categorías:
• Costos sobre la propiedad, el ingreso, las
personas y otras cosas dañadas o
destruidas en accidentes.
• Costos por el no-emprendimiento de
ciertas actividades por ser consideradas
riesgosas.
• Costo de los recursos destinados a
administrar pérdidas accidentales.
La tercera categoría constituye el costo de la
Administración de Riesgos. La reducción en
cualquiera de las dos primeras categorías
constituye el beneficio de la Administración de Riesgos.
Una Administración de Riesgos óptima es la que
minimiza la totalidad de estos costos.
A PLICACIÓN ESPECÍFICA DE LA METODOLOGÍA
GENERAL DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS A LOS
RIESGOS DE DESASTRE (RD)
La
metodología
general
de
Administración de Riesgos descrita en el punto
anterior toma los siguientes rasgos particulares al
ser aplicada a los riesgos de desastres:
2. El evento generador al que está sujeto
PRIMER PASO : IDENTIFICACIÓN DE LA EXPOSICIÓN
AL RIESGO (RD)
Los riesgos de desastre a los cuales se
expone el hombre son: temporales, huracanes,
tornados, volcanes, granizo, inundaciones, sequías,
incendios, terremotos.
1. Tipo de valor expuesto
Claramente se observa que los desastres:
Dañan activos
Producen la aparición de responsabilidades y
obligaciones (se crean pasivos).
• Impiden o dañan la capacidad de generación
de ingresos futuros.
Es de suma importancia identificar a
aquellos entes que pueden sufrir daño como
producto de un desastre. Podemos clasificarlos en
públicos y privados.
En este punto es conveniente diferenciar
los grados de afectación que pueden sufrir los
entes mencionados:
• Directa: Son los daños directos al patrimonio
del ente público o privado. Entre ellos
•
•
3. La extensión de las consecuencias financieras potenciales
de la pérdida
•
•
•
•
207
La frecuencia del siniestro.
Los desastres se caracterizan por su baja
frecuencia, que varía según el tipo de desastre
del que se trate y la zona geográfica expuesta.
La intensidad del siniestro.
La mayoría de los desastres naturales, por
definición, poseen una intensidad enorme
causando pérdidas humanas, económicas y
afectando el medio ambiente. Aquí también la
intensidad depende del tipo de desastre y de la
localización geográfica.
3. Mitigación
La mitigación es la medida de control del
riesgo por excelencia en los riesgos de desastres
naturales. Debido a que es poco factible reducir la
probabilidad de ocurrencia del evento, lo único
que puede hacerse es atacar su intensidad. Entre
las medidas específicas que pueden tomarse por
tipo de desastre natural, se encuentran:
A continuación se analizan las técnicas
más recomendables para reducir los costos totales,
tanto sociales como económicos, de los desastres
antes mencionados.
SEGUNDO PASO: TÉCNICAS DE A DMINISTRACIÓN
DE RIESGOS (TÉCNICAS DE CONTROL)
•
1. Evitar la exposición
Ésta sólo se logra trasladando la actividad
o el hábitat a una zona sin riesgo de desastre. En
la realidad, esta opción es impracticable. La
localización de la mayoría de las actividades se
fundamenta en una amplia variedad de motivos, la
mayoría de los cuales impiden su traslado.
Sólo podría lograrse mediante una
adecuada campaña por parte de algún organismo
gubernamental nacional o internacional para
concientizar a la población sobre las ventajas de
instalarse en zonas de bajo riesgo. Esa campaña
podría incluir incentivos fiscales a la reubicación,
desde desgravaciones impositivas hasta subsidios.
•
2. Prevención
En la gran mayoría de los desastres
naturales, por definición, es imposible tomar
medidas que reduzcan la probabilidad de
ocurrencia. Debido a que la misma está
condicionada a las fuerzas de la naturaleza, el
hombre poco puede hacer para reducir su
frecuencia.
Entre los escasísimos ejemplos de
medidas de prevención aplicables, se encuentran
aquellas destinadas a impedir los incendios
forestales producto de acciones del hombre.
Entre ellas encontramos:
• Patrullaje de las zonas de riesgo
• Áreas de recreación delimitadas
• Campañas publicitarias
Otro ejemplo lo representan las medidas
tendientes a evitar que una inundación se
produzca, tales como:
• Canales
• Barreras de co ntención
208
Tormentas y huracanes (previas al desastre)
Diseñar edificaciones y estructuras externas
resistentes a vientos extremos.
Poseer protección para ventanas y puertas.
Mantener techos y paredes en buenas
condiciones.
Asegurar los materiales y equipamientos
adyacentes.
Pararrayos.
Equipos de energía de emergencia.
Tormentas y huracanes (posteriores al desastre)
Deben realizarse reparaciones temporales
para impedir un daño adicional.
Se deben usar materiales disponibles para
impedir una exposición mayor de los
elementos.
El personal debe ser entrenado y asignado
para manejar las operaciones de emergencia
de acuerdo a un plan establecido.
•
Tornados
La única medida previa es buscar refugio.
Pocas estructuras pueden resistirlos y, las
que pueden hacerlo, son muy costosas. Si la
devastación no es total, las medidas
posteriores son similares a las aplicadas para
los huracanes.
•
Volcanes
Nada puede hacerse para impedir sus
daños. Sólo sirve la evacuación. En el caso
de la ceniza volcánica, tampoco existe
protección alguna.
•
Granizo (previas al desastre)
Diseñar edificaciones y estructuras externas
resistentes al granizo.
Poseer protección para ventanas, puertas y
techos.
Proteger los materiales y equipamientos
adyacentes.
•
•
Prevención de futuros daños producto de
las secuelas del terremoto.
4. Segregación de las unidades expuestas
La separación y duplicación sólo son
efectivas si se realizan entre zonas a las que el
evento no puede afectar simultáneamente.
Granizo (posteriores al desastre)
Se deben usar materiales disponibles para
realizar reparaciones temporales que
impidan un daño adicional.
El personal debe ser entrenado y asignado
para manejar las operaciones de emergencia
de acuerdo a un plan establecido.
5. Transferencia Contractual para el Control del Riesgo
Si el ente que asume la responsabilidad en
el contrato es pasible de ser gravemente afectado
por el desastre, podría no estar en condiciones de
hacer frente a las obligaciones derivadas del
contrato.
Inundaciones (previas al desastre)
Se debe evaluar el riesgo potencial de
inundaciones de los terrenos de edificación.
Se deben analizar las estructuras existentes
respecto de su capacidad de soportar
eventos normales.
Se deben proveer escudos y barreras contra
inundaciones.
Se deben mantener provisiones de
emergencia, así como fuentes de energía
adicionales.
•
Inundaciones (posteriores al desastre)
El personal debe ser asignado para
implantar un plan de emergencia.
El salvataje debe comenzar lo más
rápidamente posible y todos los sistemas de
protección deben ser restablecidos a la
brevedad.
•
Sequías (previas al desastre)
Restringir el uso innecesario de agua.
Proveer la capacidad para almacenar agua
durante el período de emergencia para
protegerse de posibles incendios, entre
otros.
•
Terremoto (previas al desastre)
Elección de una zona geográfica y de un
sitio apropiados.
Construcciones adecuadas que soporten
con distintos grados de seguridad
intensidades habituales.
•
Terremoto (posteriores al desastre)
Atención de los heridos y resguardo de
propiedad dañada.
TÉCNICAS DE FINANCIAMIENTO DEL RIESGO (RD)
Como se ha hecho notar a lo largo de lo
expuesto, las medidas de control son, por sí solas,
insuficientes para administrar eficientemente el
problema del riesgo. Las técnicas de
financiamiento del riesgo son esenciales para
lograr la recuperación una vez que el desastre tuvo
lugar.
Existen diversas medidas para paliar las
consecuencias del desastre natural. Al final de este
apartado, identificaremos las más recomendables
para cada uno de los entes involucrados: Sector
Público y Sector Privado (grandes corporaciones,
compañías de seguros, pequeñas y medianas
organizaciones, particulares).
En este punto cabe realizar la distinción
entre la retención o transferencia económica y la
retención o transferencia financiera.
Cuando un ente retiene económicamente
un riesgo, está asumiendo con su patrimonio las
consecuencias del siniestro. La transferencia
económica, por el contrario, implica ceder a un
tercero la exposición por dichas consecuencias.
El concepto de retención o transferencia
financiera está asociado al proveedor de los
fondos inmediatos para hacer frente al siniestro.
Existe retención cuando el ente asume las
erogaciones con sus propios fondos y transferencia
cuando los fondos los recibe de un tercero.
Lo anterior implica que existen cuatro
combinaciones posibles para hacer frente a los
eventos. Cada una de las técnicas que se exponen
a continuación serán clasificadas según alguna de
estas cuatro combinaciones.
209
1. Técnicas de retención
Sólo las líneas de crédito implican una
transferencia financiera del riesgo, por cuanto
permiten disponer de los fondos necesarios para
hacer frente a los gastos derivados de un desastre
natural con relativa rapidez y, lo que es aún más
importante, sin afectar el patrimonio del ente, ya
de por sí afectado por el siniestro.
Existen cuatro formas distintas de retener
económicamente el riesgo.
La primera es hacerse cargo de las pérdidas
corrientes. Es decir, afrontarlas en el momento en
que suceden sin prever ningún tipo de
aprovisionamiento anterior. Queda claro que este
método es sumamente riesgoso debido a la alta
volatilidad del riesgo autoasegurado, por lo que las
pérdidas últimas se hacen muy difíciles de
predecir. La segunda alternativa es constituir una
reserva fondeada. Se trata de aquellas reservas que
están apareadas con un activo líquido, por lo que
la entidad dispone a cada momento de los fondos
líquidos para hacer frente a la pérdida. Lo
interesante de este punto es definir la metodología
para determinar una reserva que sea
principalmente suficiente para hacer frente a una
posible contingencia. Es sumamente importante
determinar qué clase de riesgo se está analizando
para realizar una estimación que considere la
mayor cantidad de factores relacionados con ese
riesgo. Por ejemplo, la estacionalidad que pueda
existir o bien determinar la pérdida máxima
posible y probable. La tercera forma que puede
asumir la retención es a través de una reserva no
fondeada. Es decir, una reserva contable a la cual se
le imputa cada año el valor anticipado de las
pérdidas futuras. Creando esta reserva se incurre
en el riesgo de no tener la liquidez necesaria para
afrontar las pérdidas en el momento en que el
evento se dispare. Por último, se encuentran las
líneas de crédito. Estas son rápidas y actúan en el
momento
inmediato
posterior
al
del
acontecimiento. Tienen como finalidad proveer la
ayuda necesaria en términos financieros para que
se reparen las primeras consecuencias.
Generalmente se tienen acuerdos previos con
entidades financieras para obtener financiamiento
en caso de ser necesario. La forma de devolución
es de larga duración y con tasas de interés que, por
lo general, son diferenciadas para su accesibilidad.
Un caso especial de este último
mecanismo lo constituyen los créditos contingentes de
larga duración. Este tipo de crédito incluye
aquellos en los cuales el prestamista cobra un
cargo mientras el evento disparador, la catástrofe,
no suceda. Si el evento sucede, el tomador del
préstamo rápidamente recibe fondos para sanear
las pérdidas y luego devuelve el préstamo en un
período de larga duración.
Coberturas no tradicionales: bonos de catástrofe.
Saliendo un poco de las coberturas tradicionales,
podemos encontrar ciertas coberturas relacionadas
con el gran desarrollo y globalización de los
mercados financieros y de capitales. Este tipo de
coberturas cumple una doble función, ya que su
objetivo es brindar cobertura de riesgo al emisor
que la necesite y a la vez introducir en los
mercados de capitales instrumentos diferentes que
le permitan a los inversores internacionales
diversificar sus riesgos de inversión.
Un ejemplo de este tipo de instrumento
es el denominado Bono de Catástrofe (act-of-God
bond). El mecanismo de operación es similar a los
bonos soberanos o corporativos. Esto es, existe
un emisor que, a cambio de una garantía explícita,
como podrían ser bonos del tesoro
norteamericano, recibe una determinada suma de
dinero, la cual va ser amortizada en un período
determinado y con un interés generalmente
prefijado. La diferencia principal que existe entre
este tipo de bonos y los soberanos o corporativos
es la potestad con la que cuenta el emisor del
bono de interrumpir el pago de los intereses y/o la
amortización en caso de que una catástrofe ocurra.
Es decir, el disparador principal es el evento que
dio origen a la emisión del bono. En caso de que
el evento ocurra, el emisor del título podrá liquidar
la garantía de los bonos emitidos y obtener de esa
forma el capital necesario para afrontar las
pérdidas.
Por sus características, la tasa implícita
debe ser mayor que en el resto de los bonos,
aproximadamente un 4 o 5% por encima de la tasa
LIBOR.. Queda claro que la variación en la misma
depende del tipo de riesgo que esté cubriendo el
bono y su localización geográfica. Existe una
relación positiva entre la frecuencia del riesgo y la
tasa del mismo.
Cabe aclarar que no siempre la estructura
del bono implica que ante una catástrofe se
produzca la cesación del pago de los intereses y la
amortización. Existen distintas posibilidades
intermedias entre este extremo y el del pago total
210
que pueden diseñarse para conformar las
condiciones de emisión de un bono de estas
características. Existen casos en donde el emisor
es el organismo estatal encargado de financiar un
determinado riesgo y ante la ocurrencia del evento
se cuantifican las pérdidas y se determina que
cantidad de dinero es la que le hace falta, por
encima de lo ya recaudado por este organismo,
para afrontar las mismas. Por lo tanto, se deduce
de la deuda emitida la cantidad necesaria para
afrontar las pérdidas sufridas por encima de la
recaudación. El resto de la deuda sigue el curso
normal de cualquier otro bono, por lo que en este
caso la tasa del bono de catástrofe tendrá estrecha
relación con la frecuencia y la intensidad del
evento.
Se desprende de lo manifestado
anteriormente que la emisión de deuda a través de
un Bono de Catástrofe implica una transferencia
financiera del riesgo, dado que permiten al emisor,
liquidando la garantía, disponer de fondos líquidos
rápidamente. El grado de retención económica de
este tipo de instrumento dependerá de las
condiciones contractuales y de la posibilidad
otorgada al emisor de suspender definitivamente
el pago de lo adeudado, total o parcialmente.
catástrofes, hace aproximadamente 15 años que
los gobiernos de algunos países expuestos a este
tipo de riesgos, han comenzado a desarrollar
organismos para ayudar a afrontar sus
consecuencias.
El objetivo principal de estos organismos
es crear las condiciones necesarias de seguridad y
mitigación para que las compañías de seguro estén
dispuestas a afrontar el riesgo. El punto principal
pasa por concientizar a la población respecto de
las ventajas de tener algún tipo de cobertura. La
falta de concientización determina insuficientes
medidas de prevención y mitigación y que la
recaudación de primas no sea suficiente para
absorber las pérdidas generadas por los desastres.
Aquí es donde los organismos estatales comienzan
a actuar. Como primera medida tratan de captar a
la mayor parte de la población expuesta y
proponer una prima accesible dentro de las pautas
básicas de suficiencia.
Un punto fundamental para estas
organizaciones es obtener los fondos necesarios
para afrontar las consecuencias de los desastres
naturales, tratando de no interferir en el
presupuesto nacional. Es decir, crear los fondos
necesarios de abastecimiento sin generar un bache
importante en las cuentas del Estado. Si pensamos
en los países menos desarrollados, donde
generalmente es mayor el gasto público que la
recaudación, un gasto extraordinario de este tipo
produciría un desfasaje incalculable que
seguramente repercutiría en todo el resto de los
aspectos económicos de la población. Sin
embargo, el problema no es prerrogativa de este
tipo de países. Muchos países desarrollados sufren
anualmente este tipo de desastres, con
consecuencias económicas enormes.
En conclusión, este esquema de
financiamiento del riesgo trae aparejada la
inclusión directa del Estado como socorrista
principal en caso de catástrofe y como generador
de las condiciones necesarias, tanto para mitigar
los efectos del desastre, como para incentivar a las
compañías de seguros a aceptar la cobertura. A la
vez, se producen mecanismos de tipo mixto en
donde el Estado participa en la cobertura
conjuntamente con las compañías de seguro. La
intervención del Estado provee el entorno para
que dichas compañías tengan condiciones más
favorables para el desarrollo de su negocio, como
ser, mayor cantidad de asegurados, dispersión
2.Técnicas de transferencia
Las técnicas de transferencia económica
más importantes son las operaciones en los
Mercados de seguros y reaseguros y las operaciones con
derivados financieros.
Uno de los instrumentos más difundidos
a escala mundial es el seguro. Esta forma de
transferir el riesgo proporciona a los asegurados la
posibilidad de estar cubiertos ante una
contingencia a cambio del pago de una prima
previamente determinada.
No hace mucho tiempo que las
compañías de seguro están tomando este tipo de
riesgo. La causa principal es la falta de
información para cotizarlo y la poca conciencia de
la población que permita formar una gran masa de
asegurados para que el negocio del seguro sea
posible. En este punto conviene destacar el
problema de la antiselección. Ésta consiste en el
riesgo que asume la aseguradora de que los únicos
interesados en contratar la cobertura sean aquellos
entes más expuestos al riesgo.
Como consecuencia de la falta de
condiciones para el desarrollo del seguro de
211
geográfica del riesgo, medidas generales de
mitigación, etc.
El contrato de reaseguro es el mecanismo
mediante el cual una compañía de seguros tiene la
posibilidad de reducir el tamaño de su pérdida
potencial. Sin embargo en el negocio de
catástrofes la capacidad de los reaseguradores es
limitada. Si bien en los últimos años ha aumentado
la porción de riesgo que éstos asumen, todavía no
se ha llegado a un punto en el cual las compañías
de seguros puedan ceder libremente la porción del
riesgo asegurado que deseen. Por otro lado, el
reaseguro no es una poción mágica que incentiva a
las compañías de seguros a tomar riesgos de
mayor tamaño.
La falta de capacidad por parte de los
reaseguradores ha puesto varias trabas para el
desarrollo del negocio del seguro. La falta de
capital líquido para hacer frente a los siniestros, ha
desmotivado a las compañías de seguros para
asumir ciertos riesgos, que en caso de siniestro,
producirían pérdidas por montos inimaginables.
Por estas razones, se han buscado nuevas
formas de financiamiento para las compañías que
deseen asegurar este tipo de riesgos. Parte de la
solución se ha encontrado a través de los
mercados de capitales. Diversas formas de
financiamiento, como los bonos de catástrofe o
los “derivados financieros” (opciones, swaps), han
ayudado en este último tiempo a que las
compañías de seguros o reaseguros participen en
mayor escala en este negocio.
Al tratarse de instrumentos que funcionan
básicamente como coberturas de riesgo, su
utilidad respecto a las catástrofes resulta muy
eficiente. Los derivados financieros le brindan la
posibilidad al comprador de los mismos de
transferir parte del riesgo o bien limitar la máxima
pérdida posible. A su vez, permite a los inversores
financieros diversificar sus carteras entre activos
diferentes.
Hoy en día son dos los tipos de derivados
que se operan en el mercado: las opciones y los
swaps de catástrofes.
Las opciones de catástrofes son operadas por
la CBOT (Chicago Board of Trade). Los
lanzadores y tomadores de estas opciones
especulan con la ocurrencia de algún
acontecimiento de este tipo y con el monto que
finalmente se terminará pagando. Básicamente,
una opción le brinda al tomador el derecho de
comprar o vender un activo financiero (activo
subyacente) a un precio prefijado (precio de
ejercicio) en una fecha o período determinado. En
estos casos el valor de la opción depende del
precio del activo subyacente. Pero en las opciones
de catástrofes, no existe un activo subyacente por
lo tanto se utiliza un índice en reemplazo del
precio de un activo. El índice es construido
basándose en los pagos por catástrofes estimados
para una determinada industria, en una cierta
región y para el período de tiempo del contrato.
La diferencia entre el precio de ejercicio y el índice
de la opción al momento del contrato, así como
las características del riesgo, determinan el precio
de la misma.
Los compradores de este tipo de
opciones, generalmente compañías de seguros o
reaseguros, reciben un pago si los reclamos de la
industria superan al precio de ejercicio. Si se
analiza el efecto de la cobertura, se puede notar
que es similar al de un reaseguro de exceso de pérdida
catastrófico. Este último es un tipo de reaseguro en
donde el reasegurador cubre las pérdidas totales
originadas por un evento catastrófico por encima
de un monto previamente determinado. Pero la
diferencia principal entre una opción de catástrofe
y este tipo de reaseguro es la posibilidad que
otorgan las opciones de obtener mayor capacidad
para transferir el riesgo. Dado que este tipo de
instrumentos se negocian en los mercados de
capitales, la accesibilidad al crédito es mucho
mayor que la de un reaseguro. Cuando un
reasegurador se hace cargo de un riesgo de este
tipo, obviamente debe analizar la pérdida máxima
que puede llegar a soportar. En caso de que el
asegurador demande una proporción mayor el
reasegurador podrá repartir el excedente entre
otros reaseguradores o bien retrocederlo
(Reaseguro de los reaseguradores). Pero de todas
formas es mucho mayor la capacidad de
financiamiento que pueden tener las opciones de
catástrofe. Una opción se puede repartir entre
miles de inversores que estén dispuestos a asumir
este tipo de riesgo. Debido al gran desarrollo de
los mercados financieros será más certera la
conjunción entre oferentes y demandantes de
opciones de catástrofe que entre los aseguradores
y los reaseguradores.
Igualmente cabe aclarar que la
complejidad para su valuación produce una traba
importante en el desarrollo de este tipo de
instrumentos. Las opciones convencionales han
obtenido un alto grado de desarrollo a través del
212
método de valuación Black/Scholes que le
permite a los inversores detectar la subvaluación o
sobrevaluación de las opciones. Hoy en día no
existe ninguna herramienta disponible que permita
valuar las opciones de catástrofe.
El otro de los instrumentos derivados que
se utiliza para tomar algún tipo de cobertura, son
los swaps. Este instrumento es utilizado por los
autoasegurados, por las compañías de seguros y de
reaseguros. El objetivo es diversificar el riesgo
traspasando bloques de pólizas de diferentes
regiones entre distintos aseguradores. Cada Swap
constituye un arreglo bilateral, creando una
especie de cesión entre dos entidades
aseguradoras. La participación en este mercado es
más limitada, ya que debe registrarse en diversas
entidades. Este mecanismo puede resultar similar
al de un coaseguro, en donde dos aseguradores
comparten un mismo riesgo. Pero la diferencia
básica, al igual que en las opciones de catástrofe,
es la capacidad máxima que se puede asegurar o
reasegurar en el mercado. El mecanismo de Swap
otorga mayor flexibilidad para la cesión de riesgos
de este tipo.
SECTOR PÚBLICO
Previo a la recomendación de las técnicas
de transferencia, debe realizarse una identificación
completa y ordenada de los riesgos a los cuales se
expone el sector, así como a su potencialidad. Si
bien las técnicas a ser recomendadas dependerán
del análisis descripto, podemos simplificar los
riesgos como aquellos presupuestables o
recurrentes y aquellos no presupuestables o no
recurrentes.
Para aquellos riesgos presupuestables, la
retención del riesgo es, en la mayoría de los casos
la vía más eficiente. Lo expuesto no debería llevar
a malas interpretaciones. Ello no implica que el
sector público debe asumir el riesgo de desastres
en su totalidad, sin tomar medidas previas para
reducir su costo. Por el contrario, este sector debe
tener una participación activa para tratar de
reducir el impacto financiero y económico de
estos eventos. La discusión sobre dicha
participación será desarrollada en el apartado
“Conclusiones y propuestas”.
Para aquellos riesgos no presupuestables,
la recomendación dependerá principalmente de
los costos y disponibilidades de instrumentos de
transferencia.
Dadas las características del sector,
resultaría difícil conseguir alguna compañía o
grupo de compañías de seguros, o grupo de
inversores, en el caso de los derivados financieros,
con la capacidad suficiente para ofrecer una
cobertura de este tipo. La única salvedad la
merecen los bonos de catástrofe, aunque no
representan un mecanismo integral de
transferencia, pues, como se ha visto, pueden
constituirse en mecanismos de retención parcial o
total de acuerdo a sus condiciones de emisión. Por
otra parte, mientras mayor es su componente de
transferencia, mayor es el costo en que incurre el
sector público para hacer frente a los intereses.
La constitución de reservas fondeadas no
surge como algo factible políticamente. No sería
sostenible que el Estado mantuviera fondos
reservados para hacer frente a una posible
contingencia cuando, ante el acaecimiento de la
misma, puede disponer de dichos fondos a un
bajo costo.
Es por ello que uno de los instrumentos
más adecuados son los créditos contingentes.
Debido a que ellos significan la transferencia
financiera del riesgo, constituyen una ayuda
TÉCNICAS RECOMENDABLES SEGÚN EL TIPO DE
ENTE
Como ya se ha hecho notar, la decisión de
retener o transferir el riesgo depende
principalmente de:
• La posición financiera del ente en cuestión.
• Los planes para futuras inversiones o
crecimiento.
• Las fluctuaciones estacionales en los
ingresos.
• Las deudas asumidas.
A su vez, es necesario realizar un análisis
que incluya la consideración de:
• Las unidades expuestas en su conjunto y no
aisladamente.
• Los posibles desvíos a la experiencia
siniestral.
• Las posibles reducciones en los ingresos
para hacer frente a los siniestros.
• Que la experiencia siniestral puede ser
estadísticamente no significativa.
• Que el riesgo de catástrofes puede ser
excesivo.
Por lo tanto, la capacidad patrimonial del
ente, así como las características del riesgo
analizado, serán determinantes para seleccionar las
técnicas más adecuadas.
213
fundamental para el Estado, al permitir la noafectación del presupuesto para atender la
contingencia.
derivados y recurrir al crédito bancario. Dadas las
restricciones que surgen de la regulación,
consideramos que el método de financiamiento
por excelencia lo constituye el reaseguro.
Por último, merecen una mención los
pools. Estas entidades se forman con más de una
persona u organización involucrada. Su objetivo es
unirse con el fin de obtener precios más accesibles
para las coberturas que requieran o bien retener
por voluntad del grupo una cierta parte del riesgo.
Esta clase de organizaciones tiene la finalidad de
actuar en forma solidaria respecto a temas como la
información, la determinación de las coberturas
óptimas, la prevención, etc. Existen pools de
individuos, de organizaciones y de compañías de
seguros, siendo estos últimos los más comunes.
SECTOR PRIVADO
Dentro del sector privado, es necesario
distinguir entre los particulares y pequeñas y
medianas organizaciones por un lado, y las
grandes corporaciones y compañías de seguros
por el otro.
Particulares y pequeñas y medianas organizaciones:
Debido a su tamaño, este tipo de entes no
posee la capacidad para retener el riesgo ni
económica ni financieramente. Es por ello que la
mejor opción para ellos es la transferencia, siendo
el seguro la opción indicada, ya que los derivados
financieros están principalmente diseñados para
compañías de seguros y grandes corporaciones.
No obstante, es deseable también que los mismos
dispongan de acceso a líneas de crédito inmediatas
ante una eventual falta de cobertura o para hacer
frente al monto del siniestro no alcanzado por la
cobertura de seguro.
ORDENAMIENTO DE LAS TÉCNICAS POR SU NIVEL
DE RETENCIÓN Y TRANS FERENCIA
A
continuación
se
expone
el
ordenamiento de las técnicas descriptas
precedentemente en función a su nivel de
retención o transferencia económica, desde
aquellas de mayor retención hacia aquellas de
mayor transferencia.
1. Hacerse cargo de las pérdidas
2. Reserva, fondeada o no
3. Líneas de crédito
4. Bonos de catástrofe
5. Swaps
6. Opciones de catástrofe
7. Seguro/reaseguro
Grandes corporaciones y compañías de seguros:
Las grandes corporaciones tienen a su
alance distintas opciones, las cuales se encuentran
entre la retención y la transferencia total. A priori,
nada indica que algún mecanismo sea el más
adecuado. Claramente, el ideal lo constituye una
combinación de mecanismos. Esto implica que,
más allá de estar asegurada, poseer opciones de
catástrofe o haber emitido un bono de catástrofe,
sería recomendable tener acceso a créditos
preacordados. Por otra parte, la constitución de
una reserva fondeada también sería recomendable
como forma de aprovisionamiento de fondos
propios, debido a que el acceso al crédito puede
resultar muy costoso, especialmente ante el
acontecimiento del desastre.
El caso de las compañías de seguros es
similar al de las grandes corporaciones, siendo
muy frecuente que las mismas emitan bonos de
catástrofe o accedan a líneas de crédito
contingentes. Sin embargo, en el ámbito local, esta
posibilidad les está vedada. La ley de Entidades
Aseguradoras Nro. 20.091 prohibe a las
compañías de seguros en su artículo Nº. 29
“Operaciones prohibidas” la emisión de deuda y
MECANISMOS
FORMALES
DE
CONTROL
Y
FINANCIAMIENTO DE LOS RIESGOS DE DESASTRE EN
LA A RGENTINA
En este punto desarrollamos el marco
legal de aquellas instituciones públicas que
coordinan las acciones ante los desastres naturales,
los programas y planes nacionales y provinciales y
las características del mercado de seguros local.
MARCO LEGAL
Existe un marco legal que regula y establece los
diferentes organismos intervinientes y las acciones
a ser tomadas ante el acaecimiento de un desastre
natural, así como los fondos asignados a la zona
de desastre. En dicha legislación se mezclan todo
tipo de mecanismos. A continuación se enumeran
las leyes y decretos más importantes en la materia:
214
Cuadro 3 • Ordenamiento de
técnicas
Transferencia total
Económica
Retención
total
5,6
1,2
Financiera
Nivel Provincial:
En general, y al igual que la legislación a
escala nacional, consta de leyes y decretos
coyunturales conteniendo medidas para atender
un desastre en particular. Las mismas son en
general:
• Declaración del estado de emergencia o
desastre.
• Autorizaciones a los Poderes Ejecutivos
Provinciales a gestionar y obtener créditos
para asistir financieramente a productores y
empresas afectadas.
7
4
3
Transferencia
total
Nivel nacional:
• Ley 22.913/83 de Emergencia Agropecuaria: Crea
y reglamenta la Comisión Nacional de
Emergencia Agropecuaria (CNEA) para
analizar y proponer la declaración de
emergencia o desastre en zonas afectadas por
fenómenos climáticos. Por otra parte, hace
posible el otorgamiento de beneficios
crediticios, impositivos, de transporte y de
construcción o reparación de obras públicas,
que favorecen a los productores en situación
de emergencia o desastre y dispone como
principal herramienta de ayuda financiera la
que se reduce a líneas de refinanciación de
obligaciones pendientes y otorgamiento de
préstamos personales, con tasas de interés
bonificadas en 25% para productores que
cuenten con certificado de emergencia y 50%
para los que tengan certificado de desastre.
Esta bonificación es solventada con fondos
que el Estado canaliza a través del presupuesto
de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Afines (SAGPyA).
• Ley 24.955/98: Declara zonas de desastre y
extiende los efectos a otras actividades
diferentes a la agropecuaria.
• Ley 24.959/98: Amplia la zona de desastre y
crea un Fondo Especial de Emergencia
integrado con asignaciones de préstamos
internacionales, reasignación de préstamos ya
otorgados, reformulación del Presupuesto
Nacional de 1998 y de 1999.
• Decreto de Necesidad y Urgencia 699/98:
Diferencia del presupuesto nacional el
programa y el gasto para la atención de la
emergencia y se autoriza a reasignar partidas
presupuestarias para estas zonas sin las
limitaciones habituales del presupuesto.
PROGRAMAS
Y
PLANES
NACIONALES
Y
PROVINCIALES
A continuación se ofrece un breve
resumen de algunos de los programas y planes
nacionales y provinciales en ejecución. El
organismo con mayor injerencia en la materia es la
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable de la Nación. Todos estos programas
y planes incluyen principalmente medidas de
control, en especial de prevención y mitigación,
previas y posteriores al evento.
Plan nacional de manejo del fuego:
La Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable de la Nación es la
autoridad de aplicación de la Ley 13.273 de
Defensa de la Riqueza Forestal la que, a través de
su decreto reglamentario, se explaya acerca de la
prevención y lucha contra los Incendios
Forestales.
Mediante la Dirección de Recursos
Forestales Nativos supervisa y asiste al Plan
Nacional de Manejo del Fuego. Este plan está
compuesto por un Centro Nacional y seis Centros
Regionales.
En el esquema de organización, la
Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable se constituye como la responsable
primaria del plan cabiéndole el primer grado de
responsabilidad. Es la responsable de establecer
los lineamientos técnicos del plan, como así
también los vínculos bajo forma jurídica con el
conjunto de provincias que se sume al mismo.
La Administración de Parques Nacionales
se integra al esquema de organización a través de
215
su propia estructura en materia de prevención y
lucha contra incendios forestales utilizando para
ello sus unidades locales existentes en cada parque
nacional y bajo la gestión del intendente del
parque o bajo la Unidad Especial de Manejo de
Fuego (Dirección Nacional de Áreas Protegidas)
creada por resolución de la misma
Administración. El parque responderá desde un
punto de vista operativo, previa instrucción de la
máxima autoridad responsable.
Ante la solicitud de apoyo federal
interpuesta por algún estado provincial a través de
los centros regionales, la Secretaría coordinará las
acciones a tomar junto con el Ministerio del
Interior quien tendrá a su cargo la actuación de los
Organismos Nacionales de Defensa y Seguridad
según la magnitud del siniestro.
manejo conservacionista y otras 2,5 millones de
Ha como áreas protegidas.
La actividad permanente del Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria en materia
de conservación de recursos naturales para la
agricultura, se tradujo en acciones concretas como
el Proyecto de Prevención y Control de la
Desertificación en la Patagonia. Éste es un
proyecto integral de investigación, desarrollo y
extensión. Las acciones gubernamentales se
suman a las acciones desarrolladas por varias
organizaciones
no-gubernamentales y los
proyectos y programas de cooperación
internacional.
La Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable ha incorporado distintas
estrategias desde su Programa Nacional de Lucha
contra la Desertificación. Ésta, junto a la
cancillería argentina y en el seno de las Naciones
Unidas, han trabajado en la Convención
Internacional de Lucha contra la Desertificación
en los países afectados por sequía grave y/o
desertificación. Esta convención se ha ratificado
mediante la Ley 24701.
El Programa de Acción Nacional de lucha
contra la desertificación ha sido posible gracias al
apoyo técnico y financiero del Programa de al s
Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) y el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA), como también el aporte realizado por
el PNUD/UNOS y el Secretariado de la
Convención con relación a las tareas de
sensibilización desarrolladas.
Organización de las comunicaciones:
La Secretaría de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable y el Ministerio del Interior
convendrán los mecanismos necesarios para
asegurar la coordinación y despacho del apoyo
federal que sea requerido a través del Centro
Nacional del Sistema.
Dentro del Ministerio del Interior los
organismos a actuar son: Secretaría de Seguridad
Interior, Gendarmería Nacional, Policía Federal
Argentina, Prefectura Naval Argentina, Dirección
Nacional de Defensa Civil.
Ministerio de Defensa: Jefatura del
Estado Mayor General del Ejército, Jefatura del
Estado Mayor Naval y Jefatura del Estado Mayor
General de la Fuerza Aérea
Los siguientes organismos también toman
parte de las acciones ante la ocurrencia de un
desastre:
• Centros Regionales
• Gobiernos Provinciales
• Jefaturas de Luchas contra incendio regionales
• Componente aéreo asignado
• Ministerio de Relaciones Exteriores
• Secretaría de Prensa y Difusión de la
Presidencia de la Nación
Panorama de las acciones tomadas ante el último suceso
producido por las Inundaciones en las provincias del litoral
(fuentes oficiales):
Acciones llevadas a cabo en el período 19921998. Estas acciones fueron llevadas a cabo por el
Ministerio del Interior y la Subsecretaría de
Recursos Hídricos, el financiamiento de
organismos internacionales y aportes del Estado
Nacional y de las Provincias. Las mismas
alcanzaron los U$S773.4 millones y consistieron
principalmente en créditos a los damnificados, así
como en medidas de prevención y mitigación del
evento, como ser:
• Programa de rehabilitación por la emergencia
para las Inundaciones (PREI)
Lucha contra la desertificación y sequía:
La sanción de la Ley 22.428/82 de
fomento a la conservación de los suelos y su
aplicación por parte de la Secretaría de Agricultura
y Ganadería de la Nación en el período 83/89
permitió incorporar 2,8 millones de Ha bajo
216
•
Programa de protección contra las
Inundaciones (PPI)
• Programa
El
Niño-emergencia
por
inundaciones
• Programa emergencia (segunda enmienda)
crédito 3280-AR
La Subsecretaría de Puertos y Vías
Navegables elaboró un plan de obras a ejecutar y
la construcción de defensas en el área afectada.
Evacuados y autoevacuados: el pico máximo
llegó a 101.177
•
Ministerio de Salud y Acción Social: Envió a
las provincias con emergencia climática
$11.175.000 en medicamentos y equipos.
Programas alimentarios ASOMA-PRANIRAF. Total de 205.529 cajas por mes.
• Programa Prohuerta: Proyecto que alcanza
unas 800.000 personas con un monto de
$6.450.000.
• Dirección Nacional de Vialidad: Mediante
créditos del BID (Programa de Emergencia
para la Recuperación de las Zonas Afectadas
por las Inundaciones) se confeccionó un plan
de obras en dos etapas. La primera, obras con
carácter de urgente o prioritarias, la segunda,
las de corrección a mediano plazo.
• Ayuda proveniente de otros países: Estados
Unidos, España, Brasil, Francia, Kuwait.
• Transferencias ATN (adelantos del tesoro
nacional) a las provincias al 21/8/98:
• Créditos del BID: El Banco aprobó un crédito
por U$S300 millones destinado a acelerar
obras de infraestructura, de prevención y de
mitigación de los efectos de las inundaciones.
La Dirección Nacional del Programa
coordina y supervisa las acciones a desarrollarse
con este préstamo; ya se presentaron 461
proyectos por $189.236.000.
• Banco Hipotecario Sociedad Anónima:
• Línea especial de crédito para provincias o
institutos provinciales de vivienda por un
valor neto de $50 millones.
• Línea especial de crédito de acceso inmediato
en beneficio de personas físicas con montos
de hasta $10.000 con una tasa fija del 10%
nominal anual y a 5 años de plazo.
• Subsidios para las cuotas de crédito de
viviendas afectadas por las inundaciones por el
término de 12 meses.
• El Banco ha subsidiado un total de $807.300
• PAMI
• Programa Trabajar
• Programa Servicios Comunitarios
• Programa Trabajar II
• Programa especial de Empleo Rural
Organismos involucrados en la atención de las zonas
afectadas:
• Dirección Nacional de Planeamiento y
Protección Civil del Ministerio del Interior
Fuerzas Armadas: Destinó más de $1.500.000
para gastos de auxilio y reparación de caminos.
• Fuerzas de Seguridad: Aportó más de $2
millones
para
atender
necesidades
asistenciales.
• Prefectura Naval Argentina, Victorio Américo
Gualtieri SA, Aguas Argentinas SA, Total
Austral y Pan American Energy: Donaron y
prestaron bombas de achique.
• Secretaría de Desarrollo Social: Aportó a las
provincias afectadas en víveres, ropas y
medicamentos entre Oct-97 y Dic-98
$3.940.836. Convenios con municipios, ONG,
gobiernos provinciales y acuerdos con Cáritas
y SECYT/AVE (estos dos por valor de
$7.655.968) por montos que alcanzan los
$69.569.332, generando 19.334 soluciones
habitacionales para 96.570 beneficiarios. Se
calcula que todo el plan llegará a los
$100.000.000. La primera y segunda etapa se
financia con fondos de la Secretaría mientras
que la tercera y cuarta etapa los fondos
provienen del crédito del BID.
• Secretaría de Asistencia Internacional
Humanitaria Cascos Blancos: Mediante
acciones de entrega de suministros, instalación
de hospital móvil, instalación y operación de
tres centros de evacuados, diagnóstico
socioeconómico de afectados por las
inundaciones a través de un censo.
• Ministerio de Cultura y Educación: Contó con
un presupuesto de 10 millones para 1998 para
refacción y reconstrucción de establecimientos
educativos.
MERCADO DE SEGUROS EN LA ARGENTINA
Es oportuno encuadrar las características
del mercado local de seguros con el objeto de
facilitar el entendimiento del mismo como
217
potencial receptor natural de los riesgos de
desastres.
El mercado de seguros en la Argentina ha
operado un proceso de reforma desde el año 1989
con el propósito de modernizar y expandir la
industria. Entre los principios rectores del nuevo
marco regulatorio se encuentran:
• Sanear el mercado.
• Afianzar la credibilidad del asegurado en el
sistema.
• Exigir al sector empresarial transparencia,
eficiencia y solvencia.
• Consolidar el rol del Estado como
herramienta de fiscalización y regulación del
sistema.
• Adecuar el marco regulatorio a parámetros
internacionales a los fines de atraer
inversionistas extranjeros.
Para ello se tomaron las siguientes
medidas:
• Eliminación de restricciones sobre primas.
• Eliminación de restricciones sobre las
actividades de reaseguro de compañías
extranjeras.
• Liquidación del ente estatal que monopolizaba
la actividad reaseguradora (INdeR).
• Requerimientos de solvencia en función de
primas y siniestros.
• Énfasis en la actividad de supervisión de la
Superintendencia de Seguros de la Nación.
• Revisión de las leyes de seguros a los fines de
adecuarlas a los cambios producto de la
globalización del mercado.
• Apertura del mercado a nuevas compañías.
Las medidas tomadas brindaron al Estado
el marco que permitió otorgarle al sector privado
creciente injerencia en temas sociales. Esto se ve
plasmado en la participación otorgada a dicho
sector en coberturas antes otorgadas por el Estado
como:
• Seguridad Social, al establecer el nuevo sistema
integrado de jubilaciones y pensiones y la
creación de las Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones (AFJP).
Por otro lado, se reformó la cobertura de
accidentes del trabajo a partir de la sanción de una
nueva ley y mediante la creación de compañías
especializadas en el ramo.
Los siguientes guarismos ofrecen una idea
de la magnitud del mercado de seguros en la
Argentina, así como del crecimiento operado en
los últimos años y del proceso de concentración
en el mismo:
• Al 30 de junio de 1998, el total de primas
anuales emitidas del mercado ascendió a
U$S6.012 millones, lo cual representa un
incremento del 20% con relación al ejercicio
anterior
• A esa misma fecha, el mercado asegurador
argentino contaba con 255 compañías,
concentrándose el 53,9% de la producción en
las primeras 25 entidades.
• El mercado asegurador muestra un
crecimiento parejo desde 1990, pese a la baja
que se observa en 1996 a raíz de la crisis
financiera registrada en ese período. El motor
del crecimiento radica en los seguros de
personas, dado por el aumento considerable
en la producción de seguros de retiro y vida
previsional. La evolución de las primas y
recargos emitidos de los principales ramos de
seguros se observan en los Cuadros 4 y 5.
Como puede observarse en el Cuadro 5,
dentro de los seguros patrimoniales el ramo con
mayor desarrollo es el de automotores, que
representa más del 60% del total de primas
emitidas por este tipo de entidades aseguradoras.
Debido a la poca conciencia aseguradora
por parte de los consumidores y a la falta de una
política comercial intensiva por parte de las
entidades aseguradoras, el nivel de inserción del
resto de los productos es incipiente. Ello se
observa en que los ramos como incendio,
combinado familiar e integrales no llegan a sumar
el 10% de la producción de seguros patrimoniales.
Durante los últimos ejercicios el resultado
técnico de las entidades aseguradoras arrojó un
continuo quebranto, producto de la insuficiencia
tarifaria en la mayoría de los ramos agravándose
por una caída en las ganancias provenientes de
activos financieros. La problemática económica
mundial a la cual se enfrentaron los mercados
durante este año afectó a las entidades
aseguradoras, aunque hasta junio de 1998 no se
reflejó en una caída en la producción del sector
sino que la misma siguió con la tendencia
esperada. El resultado técnico incrementó sus
pérdidas con respecto a junio de 1997 en casi un
5%, mientras que en la estructura financiera la
reducción de las ganancias fue de casi el 67%. Esta
situación llevó a que el resultado del ejercicio
enfrentara una pérdida superior al 66%, más que la
que soportara el ejercicio económico anterior. En
218
Cuadro 4 • Seguros de vida y retiro (cifras en millones de pesos)
Ramos de
seguros
1994
1995
1996
1997
1998
Vida Individual
29,3
38,7
75,6
134,3
189,7
Vida Colectivo
641,2
671,9
689,4
716,2
780,4
Vida Previsional
-
265,8
227,9
231,9
317,9
Sepelio Individual
2,6
3,6
4,9
9,2
9,7
Sepelio Colectivo
61,8
71,5
67,4
59,9
53,3
TOTAL DE VIDA
735,1
1.051,7
1.065,4
1.151,7
1.351,0
RETIRO
196,4
165,6
229,3
373,4
624,5
valores absolutos, esta pérdida se traduce en $538
millones para todo el mercado, que en términos
relativos es del -12,6% (-5,5% para seguros de
personas y -15,4% para los de daños
patrimoniales)
El índice de siniestralidad promedio del
mercado registrado para el ejercicio cerrado en
junio de 1998 fue del 65%, el cual es equiparable a
la media internacional. Los ramos que presentan
los mayores índices son: automotores con el 72%,
vida previsional con el 101,6%.
El índice de gastos totales es alto
comparándolo con niveles internacionales, ya que
representa el 51% de las primas devengadas.
Realizando una apertura de los gastos, podemos
observar que el 21% corresponde a gastos de
producción y 30% para gastos de explotación.
Coberturas
Estas coberturas se otorgan, generalmente
como coberturas adicionales, en los siguientes
seguros:
Incendio
A la cobertura básica de incendio se le
incluyen los adicionales de huracán, vendaval,
tornado o ciclón y sismo.
En general, la cobertura de vientos
(incluye huracán, tornados, etc.) se otorga sin
extraprima alguna, dado que se subestima el
riesgo. La misma se ofrece en todo el territorio.
Sismo, por el contrario, sólo se comercializa en la
zona de Cuyo.
Con relación a esta rama, el volumen
operado de primas se mantiene constante a lo
largo de los últimos años.
Al observar los índices de siniestralidad
sobre primas correspondiente a la rama incendio,
los mismos no alcanzan el 30% promedio en los
últimos 10 años, quedando claramente
evidenciado que nuestra región es de bajo riesgo.
No obstante ello, debido al escaso
desarrollo de esta cobertura y a que los gastos
totales son unos de los más altos dentro de los
seguros patrimoniales, el resultado técnico
positivo que ha arrojado esta rama durante los
últimos ejercicios fue en promedio del 2%.
SEGUROS PARA RIESGOS DE DESASTRES NATURALES
Como consecuencia de la globalización de
los mercados, la apertura a nuevos operadores y
las necesidades propias de la economía, las
compañías dedicadas a seguros patrimoniales se
encuentran desarrollando nuevos productos, tales
como:
• Todo riesgo operativo
• Seguros integrales agrícolas
No obstante la existencia de coberturas
para los riesgos de desastres naturales, estos
seguros se hallan escasamente difundidos en el
país, siendo pocas las compañías que los
comercializan.
219
Riesgos varios
A pesar de existir la posibilidad de incluir
la cobertura de inundación, en la práctica no se
vende, debido a la antiselección en el riesgo.
helada.
Actualmente,
el
mercado
está
desarrollando coberturas más amplias a los fines
de amparar todas las contingencias que pudieran
afectar a la actividad agrícola en nuestro país.
Estos son los denominados seguros integrales
agrícolas.
A pesar de ello se incluyen todas las
coberturas mencionadas en el párrafo precedente
en el ramo granizo. Esto, a los fines estadísticos,
distorsiona la evaluación del resultado de los
distintos productos comercializados en el
mercado.
Entre los seguros integrales agrícolas
cubriendo todo riesgo, se encuentran productos
que incluyen, además de las coberturas
tradicionales como granizo e incendio,
inundación, sequía, vientos, heladas, falta de piso,
tornado, vendaval, lluvia en exceso, insectos,
plagas y enfermedades. Se cubre la inversión para
gastos de implantación y protección del cultivo.
También existen otros productos donde
se aseguran los rendimientos esperados de
acuerdo a la historia del área geográfica donde se
encuentra el campo cubierto. En este caso, el
asegurado puede elegir una garantía de
rendimiento entre el 60% y el 90% de los valores
históricos del área donde se encuentre el cultivo;
asimismo la suma asegurada se selecciona entre
dos opciones: a) el costo de implantación del
Todo riesgo operativo
Esta cobertura, importada de otros países,
cubre todos los daños materiales por siniestros
que puedan afectar a un ente, entre ellos, los
riesgos de la naturaleza.
Cabe aclarar que todas las coberturas por
riesgos de la naturaleza antes mencionadas se
comercializan a primer riesgo. Esto implica que se
pagan los daños por el evento cubierto hasta el
límite de la suma asegurada en la póliza,
independientemente del valor expuesto a riesgo.
Existe para cada cobertura un estudio
geográfico previo para clasificar a las distintas
zonas según el grado de exposición a los distintos
fenómenos. Las tarifas dependen, en principio, de
dicha clasificación.
Es prematuro evaluar el resultado técnico
de estos productos, ya que se encuentran en un
período de inserción en el mercado. Asimismo,
aún son pocas las entidades que se encuentran
comercializándolo
con
las
características
conocidas internacionalmente, y en la mayoría de
los casos incluyen ciertas restricciones en cuanto al
otorgamiento de las coberturas para los riesgos de
la naturaleza.
Cuadro 5 • Seguros patrimoniales (cifras en millones de pesos)
Ramos de seguros
1990
1992
1994
1996
1997
1998
Automotores
Integrales
Responsabilidad civil
Accidentes personales
Incendio
Granizo
Robo /riesgos similares
Caución / crédito
Aeronavegación
Seguro técnico
Transporte
Varios
1.129,6
56,6
22,6
10,3
218,2
17,3
63,7
60,0
12,8
38,0
163,3
14,8
1.969,4
135,5
45,5
24,7
221,2
29,6
82,8
69,2
14,9
54,8
189,4
24,3
2.287,1
184,3
76,8
37,0
272,0
34,0
63,3
104,1
29,1
60,0
129,1
21,6
1.990,6
155,3
97,9
37,2
252,6
34,0
63,3
104,4
29,1
60,0
129,1
21,6
2.224,7
185,8
99,2
61,9
221,8
60,6
56,3
104,2
28,5
58,3
139,5
20,5
2.318,7
205,7
111,2
74,2
228,2
82,3
49,6
113,3
25,7
68,9
138,7
42,9
TOTAL
1.798,8
2.862,3
2.976,1
2.976,1
3.261,3
3.459,3
Integrales agrícolas
Los seguros agrícolas sólo incluían,
tradicionalmente, a las coberturas de daños a la
explotación agrícola ocasionados por granizo y
cultivo asegurado o b) valor a futuro de acuerdo a
la cotización de las Bolsas de Cereales de Rosario,
Buenos Aires o Bahía Blanca.
220
Son pocas las entidades que ofrecen la
cobertura
integral
agrícola
incluyendo
inundaciones, huracanes, tornados, ya que no
existe información estadística confiable para
cotizarlas.
La mayor parte de las entidades
aseguradoras que tradicionalmente se dedicaban a
seguros agrícolas, hoy cubren sólo granizo e
incendio.
El volumen anual de primas emitidas en
seguros agrícolas correspondiente al ejercicio
cerrado el 30 de junio de 1998 alcanzó
$82.936.000, cifra que representa menos del 2%
del total de seguros patrimoniales.
En lo que respecta a los integrales
agrícolas, el mercado se encuentra concentrado en
pocas
entidades
aseguradoras,
siendo
principalmente cooperativas de seguros del
interior del país. Entre ellas podemos mencionar a
La Segunda Cooperativa de Seguros y Sancor
Cooperativa de Seguros, quienes concentran más
del 30% de los seguros agrícolas.
El resultado técnico arrojado por los
seguros agrícolas al 30 de junio de 1998 fue del
7,5% sobre las primas y recargos devengados en el
ejercicio. No obstante ello, si evaluamos los
resultados de los ejercicios anteriores, podemos
observar que tanto en 1996, como en 1997, el
resultado arrojó un quebranto del -3,67% y 6,23% respectivamente, lo cual es producto de una
mayor incidencia de la siniestralidad.
Asimismo, el índice de siniestralidad
promedio de los últimos años ronda
aproximadamente el 50% sobre las primas y
recargos devengados, el cual no difiere
considerablemente de la media del mercado de
seguros patrimoniales.
muy inferior a la de los mencionados países: 4%
versus 19%, 28% y 21% respectivamente.
Sin embargo, cabe aclarar que en los
países antes mencionados existe un importante
subsidio estatal, en cuyo caso el Estado se
convierte en una especie de reasegurador para
situaciones de catástrofes, así como leyes de
emergencia o catástrofes. Todo ello contribuye a
lograr una mayor cantidad y amplitud de
coberturas para el sector.
Del análisis del mercado asegurador
argentino en su conjunto respecto de los riesgos
de desastres naturales se desprende lo siguiente:
• Existe un tratamiento aislado de cada riesgo
por parte de las compañías de seguros.
• En algunas coberturas se otorgan descuentos
por la existencia de medidas de prevención y
mitigación.
• No existe una adecuada diversificación del
riesgo por parte de las compañías de seguros.
• El costo de las coberturas no condice con el
riesgo real, llegándose en algunos casos a
regalar ciertas coberturas y en otros a tarifarlas
excesivamente.
• Estos seguros no representan una cobertura
integral ante el desastre natural.
• Existe poca conciencia en la población
respecto de la necesidad de contar con estas
coberturas. Esto impide a las compañías de
seguros diversificar el riesgo y refuerza la
antiselección, natural en este tipo de
coberturas.
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
CONCLUSIONES
La Administración de Riesgos como
herramienta de gestión posibilita el cumplimiento
de los siguientes objetivos inmediatos:
• Los administradores conocen los riesgos a los
cuales se expone el ente.
• Se estima la potencialidad de los eventos
riesgosos.
• Pueden programarse acciones para reducir la
potencialidad de las pérdidas a partir de la
selección y puesta en marcha de medidas de
prevención y la elaboración de planes de
mitigación.
• A partir de los puntos anteriores se establecen
programas de transferencia financiera y/o
económica de los riesgos.
Situación comparada:
A pesar del crecimiento en las inversiones
en el campo, en lo que respecta a los seguros
agrícolas, podemos observar que en nuestro país
sólo se encuentra asegurada el 8% de la superficie
cultivada. Dicha cifra es considerablemente
inferior a la mostrada por otros países, tales como
EE.UU. (44%), España (30%) y Canadá (50%).
La situación es aún peor si se toma en
consideración que el PBI agropecuario representa
en nuestro país el 6% del PBI total, muy superior
a la de otros países como EE.UU. (2%), España
(3%) y Canadá (3%). Asimismo, la suma asegurada
total respecto del PBI agropecuario también es
221
•
Se perciben las erogaciones en medidas de
control de riesgos como una inversión y no
como un gasto.
• En el caso de transferencia del riesgo, los
ahorros se perciben sin necesidad de esperar a
la ocurrencia del evento riesgoso.
Estos objetivos intermedios permiten a la
organización el cumplimiento de objetivos que se
relacionan con su persistencia:
• Permite la presupuestación futura con
menores niveles de incertidumbre.
•
Evaluar las medidas necesarias de prevención
y mitigación en cada zona.
• Realizar campañas de concientización acerca
de los riesgos detectados.
• Crear las condiciones necesarias para que las
compañías de seguros estén dispuestas a
asumir los riesgos. Esto implica lograr que
tanto la población como el Estado inviertan en
medidas de control del riesgo.
• Promover la contratación de seguros. Para ello
deberían existir incentivos a nivel nacional.
Estos incentivos podrían consistir en:
• Desgravaciones impositivas de la prima del
seguro y del costo de eventuales medidas de
prevención.
• Otorgamiento de ílneas de crédito a tasas
diferenciadas para cubrir los daños no
alcanzados por el seguro.
• Asumir la dirección de las acciones y
medidas a tomar ante la ocurrencia de un
desastre, coordinando los organismos
nacionales y provinciales que puedan
prestar algún tipo de ayuda persiguiendo la
eliminación de la potencial superposición de
tareas.
Cabe aclarar la importancia de lo anterior.
Como ya fuera expuesto, el Estado debería retener
los riesgos presupuestables. Para morigerar el
efecto que un desastre podría tener en las cuentas
públicas, es de vital importancia que se
promuevan medidas de control, la contratación de
seguros o la emisión de deuda en el ámbito
privado, mediante incentivos. Todo gasto previo a
la ocurrencia del desastre será, en la medida en
que sea eficiente, un ahorro futuro en términos de
posibles gastos que puedan surgir y que podrían
haberse evitado de existir algún tipo de medida
anterior al siniestro. Y esto, sin considerar el
beneficio social resultante de una adecuada
política de prevención y mitigación, acompañada
por una transferencia, en el ámbito privado, del
riesgo.
En segundo lugar, el Estado debería tener
acceso a créditos contingentes o líneas de crédito
preacordadas ante la ocurrencia de un desastre, los
cuales deberían estar sujetos a la realización de
obras de mitigación y prevención. Esto permitiría
al Estado disponer de los fondos líquidos para
hacer frente a las consecuencias de dicho evento,
sin afectar fondos del presupuesto, pero con la
condición de que el Estado tome medidas para
atenuar los efectos de los desastres.
PROPUESTAS
Considerando
las
conclusiones,
resumimos a continuación la situación actual del
tratamiento de los riesgos de desastre en la
Argentina:
• Los planes, programas y acciones existentes
aparecen como insuficientes. Ocurrida una
catástrofe, las respuestas muestran las mismas
características comunes:
• Choque entre organismos involucrados con
injerencia en el tema.
• Falta de articulación entre organismos de un
mismo nivel.
• Carácter reactivo y coyuntural de las acciones.
• La obra de ingeniería es vista como la única
solución.
• Falta de una política de planificación que
perdure con acciones de prevención y
mitigación.
• Mercado de seguros en desarrollo.
• Falta de concientización popular acerca de la
naturaleza del riesgo y de la necesidad de
prevenirlo, mitigarlo y transferirlo.
• Inexistencia de incentivos por parte del
Estado para que la población tome medidas de
prevención y mitigación o transfiera el riesgo.
A partir del estado actual del riesgo y a la
luz de las técnicas de gestión proponemos las
siguientes acciones futuras:
• Redefinición del rol del Estado
El Estado debe tomar una participación
activa en la totalidad del proceso.
En primer lugar, sería conveniente crear
un ente nacional que centralice la gestión de todos
los riesgos de desastre natural. Este ente debería
estar
departamentalizado,
estando
cada
departamento encargado de un riesgo en
particular. Cada departamento sería el encargado
de:
• Evaluar la exposición al riesgo de cada zona.
222
Otras de las fuentes de financiamiento a
la que el Estado podría acceder es a programas de
Reaseguro diseñados al efecto.
Otro punto en el cual el Estado debería
hacer hincapié es la realización de acuerdos
bilaterales o multilaterales con los países limítrofes
para planificar en conjunto la prevención de
desastres naturales. Esto es, implementar medidas
en grupo que permitan prevenir catástrofes en
zonas que puedan afectar a más de un país. O bien
políticas que si bien se definen en un país, pueden
afectar la ocurrencia de catástrofes en otros países.
Como ejemplo podemos mencionar medidas
tendientes a evitar el riesgo de inundaciones en la
zona de Misiones. En este punto el interés por
evitarlas podría manifestarse por parte de
Argentina, Brasil y Paraguay. A la vez el creciente
desarrollo del Mercosur podría ser un impulso
para que los países miembros de este bloque
comiencen a pensar en realizar políticas conjuntas
de este tipo.
Las compañías de seguros deben diseñar
coberturas donde cada riesgo de desastre no sea
tratado como un evento aislado. Las coberturas
deberían incluir todos estos riesgos, sin opción a
contratar sólo aquellos a los que se está expuesto.
Su efecto fundamental sería eliminar la
antiselección, evitando así que los únicos
asegurados fueran los más riesgosos. Esto
permitiría elevar la recaudación de primas y así
contar con masa crítica para poder hacer frente a
los riesgos eficientemente. Por otra parte, esa
cobertura debería tomar en cuenta la existencia de
medidas previas de prevención y mitigación y
reducir el costo del seguro en función de las
mismas.
223
Recomendaciones para la
transferencia de los riesgos
de inundaciones
PAUL K. FREEMAN
Este informe fue encargado con el fin de
explorar las opciones no tradicionales destinadas a
absorber o financiar los costos de las catástrofes
naturales en la Argentina. Como tal, se funda en la
información existente en otros trabajos. El estudio
pone el énfasis en explorar los medios alternativos
a corto plazo destinados a asistir al gobierno
argentino frente a la carga creciente de las pérdidas
por inundaciones.
Desde su establecimiento en 1998, la
Unidad para la Prevención de Desastres (DMF Disaster Management Facility) del Banco Mundial
participó en el trazado de estrategias para reducir
la exposición a las catástrofes naturales en el
mundo en vías de desarrollo. Entre esas estrategias
se encuentra el uso eficiente de instrumentos de
transferencia del riesgo para absorber los costos
de las catástrofes naturales. En el mundo
desarrollado, más del 50% de los costos de todas
las catástrofes naturales se absorben por medio de
la transferencia de riesgo, principalmente de los
seguros. En el mundo en vías de desarrollo, los
aseguradores profesionales absorben menos del
2% del costo de las catástrofes. Como parte de su
trabajo, el DMF ha encargado dos estudios para
analizar los medios de ampliar las opciones de
transferencia de riesgo en los países en vías de
desarrollo.
En octubre de 1998 y en febrero de 1999,
el DMF patrocinó una misión a México destinada
a explorar las opciones para enfrentar los costos
de las catástrofes naturales. En mayo de 1999, el
DMF presentó un informe preliminar en el cual
recomendaba la exploración, por parte del
gobierno mexicano, de la transferencia de riesgo.
Esta transferencia de riesgo sería utilizada para
complementar los recursos que destina México al
alivio de los desastres a través del Fondo para
Desastres Naturales (FONDEN). La propuesta
estimaba que el gobierno mexicano podría
aprovechar mucho mejor sus recursos limitados
utilizando una parte de estos fondos para adquirir
transferencia de riesgo de catástrofe. A invitación
del Gobierno de México, el Banco Mundial
continuó realizando una exploración más detenida
de estas opciones con las autoridades mexicanas,
en especial con el Ministerio de Finanzas.
LA ECONOMÍA ARGENTINA FRENTE A LOS PELIGROS
DE LAS INUNDACIONES
Desde 1957, la Argentina ha sufrido 11
inundaciones de envergadura. Tres de ellas han
ocasionado daños directos por más de mil
millones de dólares estadounidenses: la de 1983
por 1.500 millones, la de 1985, por 2 mil millones
y la de 1988, por 2.500 millones. De acuerdo con
estadísticas elaboradas por Swiss Re, la Argentina
se encuentra entre los 18 países del mundo que
sufren mayor riesgo de pérdidas por inundaciones
por montos de más de 3 mil millones de dólares
estadounidenses. Si se miden las pérdidas por
inundaciones en términos del porcentaje del
producto interno bruto (PIB), la Argentina es uno
de los catorce países con riesgo de pérdidas por
inundaciones mayores al 1% del PIB. De estos 14
países, solamente siete son economías en vías de
desarrollo o emergentes: China, la República
Checa, Polonia, África del Sur, Ecuador, Israel y
Argentina. En América Latina, solamente el
Ecuador tiene una exposición más grande en
términos del porcentaje del PIB frente al riesgo de
las inundaciones. En términos de pérdida
económica pura, la Argentina presenta el riesgo
más grande de América Latina.
224
El riesgo principal de inundaciones en la
Argentina se encuentra en la región mesopotámica
del Noreste y en las regiones del centro del país.
Hay grandes zonas a lo largo de los cursos de los
ríos que pueden inundarse, especialmente en las
llanuras, incluyendo las zonas ribereñas próximas
a las grandes ciudades de Buenos Aires, Rosario,
Santa Fe y La Plata. Las inundaciones
generalizadas en las ciudades (especialmente en el
corredor Buenos Aires-La Plata), podrían arrojar
pérdidas económicas cercanas a los 3 mil millones
de dólares.
son quienes absorben principalmente las pérdidas
por inundaciones.
Actualmente, las víctimas, el gobierno
nacional, los gobiernos provinciales o los
municipales absorben los costos de las catástrofes.
Los recursos principales para el pago de estos
costos provienen del Gobierno Nacional. Este ha
recurrido a los créditos de los organismos
financieros internacionales para financiar las
pérdidas. Desde 1992, la Argentina ha entrado en
dos rondas de financiación internacional para
absorber los costos de las inundaciones. Según los
procedimientos vigentes, el Gobierno Nacional
paga el 60% de los costos de la reconstrucción de
la infraestructura dañada. Las provincias pagan el
40% restante. El programa se estructura sobre la
base de las condiciones de un préstamo de 400
millones de dólares estadounidenses otorgado en
1998 para absorber los costos de las inundaciones
de 1997. Los fondos se destinan a las necesidades
de la población y a los proyectos de
infraestructura. No se asignaron fond os para
reembolsar pérdidas agrícolas. Las provincias
proponen proyectos, relacionados en particular
con la infraestructura: caminos, puentes, sanidad,
escuelas, hospitales y proyectos especiales de
viviendas económicas para los pobladores de
menores recursos que viven en las llanuras
inundadas. Actualmente, se encuentran en
ejecución varios estudios de factibilidad para
dirigir la futura financiación.
Hay otros mecanismos de financiación
para el alivio a los desastres que se llevan a cabo
en una forma ad hoc. Existe un procedimiento
para declarar una zona en estado de emergencia, y
destinar asignaciones presupuestarias para la
asistencia a los damnificados por las inundaciones.
A menudo, estas medidas pueden verse
acompañadas por nuevos impuestos para financiar
esa asistencia. Este procedimiento ocasiona
desarreglos presupuestarios y esta sujeto a
numerosas maniobras de tipo político.
ESTRATEGIAS ACTUALES PARA ABSORBER LAS
PÉRDIDAS POR INUNDACIONES EN LA A RGENTINA
En la década del 90, el Gobierno
Nacional absorbió los costos de las pérdidas por
inundaciones. Si bien existen seguros privados que
podrían absorber una parte de esos costos, la
penetración del mercado privado en este campo es
mínima. Técnicamente, la cobertura por
inundación existe como un complemento al
seguro contra incendios para riesgos no
comerciales (combinado familiar) y los riesgos
comerciales son cubiertos con pólizas contra
incendio. La penetración de estas pólizas en el
mercado es muy escasa. En comparación con el
PIB, la cobertura del seguro protege a menos del
0,055%. Esta cantidad representa el valor total de
las pólizas contra incendios emitidas, pero no
incluye la parte de esta cobertura asignada al riesgo
de inundaciones.
Las pérdidas agrícolas a consecuencia de
las inundaciones se manejan en forma separada.
En la Argentina existe, desde 1990, el seguro
contra riesgos múltiples de las cosechas. Esta
cobertura comprende pérdidas ocasionadas por las
inundaciones producidas como consecuencia del
exceso de lluvias. Hay una cobertura aparte contra
inundaciones, a cargo de algunas compañías que
aseguran sin tener en cuenta la fuente de la
inundación. Ambas coberturas se basan en la
historia de seguros contra granizo en la Argentina,
que data de cien años atrás. Tal como ocurre con
el seguro contra incendio, la penetración en el
mercado es muy escasa. Las primas totales de
seguro contra peligros múltiples de las cosechas
ascienden a menos de 1.500.000 dólares
estadounidenses por año. La cobertura de seguro
contra inundaciones no alcanza a más de 180.000
dólares por año. Por consiguiente, los agricultores
TRANSFERENCIA DE RIESGO E INUNDACIÓN
De las tres categorías principales de
desastres naturales, la inundación ha demostrado
ser la más difícil de asegurar. A nivel mundial, se
incurre en pérdidas directas del orden de los 70
mil millones de dólares corno consecuencia de las
catástrofes naturales. Estas pérdidas tienden a
distribuirse en forma pareja entre las ocasionadas
225
por las tormentas de viento (que comprenden los
huracanes y los tifones), los terremotos y las
inundaciones. De estas tres categorías, las
inundaciones son las menos aseguradas. A nivel
mundial, están aseguradas menos del 10% de las
pérdidas. En el caso de las pérdidas ocasionadas
por las tormentas de viento, incluyendo los
huracanes, esta cifra alcanza a más del 50%.
El escaso porcentaje de los seguros contra
inundaciones a nivel mundial se encuentra en
función de lo circunscrito de la concentración
geográfica del riesgo de inundación. A diferencia
de la mayoría de las catástrofes, las inundaciones
tienden a ocurrir en regiones bien definidas. Swiss
Re estima que no alcanzan al 1% de los bienes
inmuebles de un país los que están sujetos a riesgo
de inundación. Como resultado, las empresas que
aseguran contra este riesgo resultan insuficientes
para aportar una solución económica al riesgo de
las inundaciones. Las personas que se encuentran
fuera de la zona afectada por las inundaciones son
reticentes a pagar los costos de aquéllas que viven
en las zonas afectadas. Por lo general, el costo del
seguro para los que viven en esas zonas es
prohibitivamente caro si lo tienen que enfrentar
por sí solos. Dado que el seguro generalmente no
funciona en las zonas que se inundan con una
frecuencia mayor a una vez cada diez años, no
representa una solución para las pérdidas
económicas que pueden ocurrir con esa
frecuencia. Incluso algunos proponen limitar la
capacidad del seguro para los eventos que no
ocurren más que una vez cada 20 años. Por
supuesto, aquellos que están sujetos a pérdidas
más frecuentes están más interesados en el seguro.
En general, los programas eficaces en esta
área corren parejas con una estrategia integral de
gestión del riesgo de inundaciones. Esta estrategia
comprende seis procesos distintos. El primero
consiste en evitar las zonas de riesgo. Evitar la
colocación de activos en las áreas que sufren el
riesgo de inundación es el método menos costoso
y más práctico de reducir el peligro de los daños.
Por diversas razones, que se relacionan en general
con lo atractivo y sencillo que resulta construir en
las llanuras ribereñas, esta medida suele ser difícil
de implementar.
Si la construcción se ha de llevar a cabo
en zonas propensas a las inundaciones, resulta
deseable construir edificios y estructuras que no
sufran o sufran muy pocos daños a resultas de las
inundaciones. Desgraciadamente, este tipo de
construcción tiende a ser costosa, y a
implementarse solamente en casos excepcionales.
Un tema que debe ser prioritario en el
caso de las propiedades que corren riesgos por
encontrarse en una región propensa a estos daños
es que las estructuras existentes sean a prueba de
inundaciones. Esta protección generalmente es
pasiva, lo que a menudo implica un mínimo de
gastos para prevenir perdidas de envergadura.
Además de las medidas pasivas de control de las
inundaciones, suelen emplearse medidas activas de
protección: construcción de represas, diques,
sistemas de retención de grandes cantidades de
agua y otros medios que se utilizan pare mantener
el control de los niveles de agua. También pueden
prevenirse las pérdidas mediante el uso de
sistemas de alerta precoz que permiten que los
bienes muebles sean trasladados con rapidez.
El seguro, en combinación con estas otras
herramientas, es un medio simple y de bajo costo
para cubrir el riesgo residual, que siempre está
presente.
Esta combinación de recursos reduce el
riesgo de inundación a un nivel aceptable. Ello
puede lograrse únicamente si el Estado, las
compañías de seguro y los propietarios de bienes
inmuebles comparten las diversas tareas entre
ellos.
Junto con la combinación de las
herramientas apropiadas, es necesario encontrar
algún mecanismo para sumar los riesgos
suficientes como para brindar cobertura de seguro
a precios accesibles. En la mayoría de los países
con programas eficaces en este campo, se resuelve
este problema combinando el seguro de
inundaciones con alguna otra forma de seguro que
tenga una distribución más amplia. Lo más común
es el seguro contra incendios o el seguro de
propiedad y bienes personales. En general, se hace
del seguro contra inundaciones un agregado
obligatorio a una cobertura ya existente. Se
requiere que todos los asegurados adquieran la
cobertura, de una a otra forma, incluso si el
asegurado no está sujeto al riesgo de inundación.
Esta herramienta brinda un subsidio indirecto a
aquellos que se encuentran dentro de las zonas
inundables, pero extenderles el seguro sólo se
justifica sobre la base del principio de solidaridad.
Este principio dispone que los que apenas corren
riesgos deben aportar su solidaridad a los que
corren los riesgos mayores. Este enfoque
cooperativista del problema resulta esencial para
226
obtener el beneficio de la dispersión del riesgo.
Esta solución es más aceptable que pagar una
compensación que se sume a los impuestos
generales, lo cual es la única opción viable. Por
supuesto, los impuestos no significan ninguna
carga para los que están sujetos al riesgo de
inundación de absorber una parte de su riesgo,
mientras que el seguro sí lo hace. Las presiones
sobre el principio de solidaridad pueden reducirse
mediante una política de primas y franquicias
realizadas en forma gradual.
El principio de solidaridad requiere la
existencia de un programa de seguros al cual
pueda adosarse la cobertura contra inundaciones.
En un país como la Argentina, con un mercado de
seguros poco desarrollado, se carece de un
programa de seguro gubernamental o privado al
cual pueda sumarse el seguro contra inundaciones.
Como resultado, es improbable que se haga uso
del recurso del seguro privado, por lo menos hasta
que se desarrolle un mercado primario de seguros.
En esta instancia, es necesario explorar una
estrategia alternativa para el problema.
primario” del riesgo de inundación en el país. El
ingreso por concepto de impuestos es la fuente de
los pagos para cubrir las pérdidas. Para obtener
liquidez para el pago, el gobierno recurre a los
préstamos de los organismos financieros
internacionales. En los últimos siete años, el
gobierno argentino ha tomado en préstamo sumas
cuantiosas para la reparación de los daños
ocasionados por las inundaciones.
Parece poco probable el uso del mercado
de seguros existente como plataforma para crear
un programa de seguro integral contra las
inundaciones. La escasa vigencia de los seguros en
general, y la poca disposición del mercado a la
búsqueda de seguros contra inundaciones en lugar
de otros más generalizados, como los seguros de
automóviles, hace improbable el uso del mercado
primario.
Una opción posible es diseñar un
programa conjunto entre el Gobierno Federal y
los reaseguradores para absorber una parte del
riesgo contra inundaciones del Gobierno
Nacional. El programa también podría brindar un
método para generar financiación para la parte del
riesgo que no está sujeta a transferencia. El
programa podría adoptar los siguientes
lineamientos:
1. Suponer que el riesgo de daños por
inundaciones para el gobierno argentino alcanza a
1.500 millones de dólares estadounidenses. Esto
significa aproximadamente el 50% del daño
directo estimado como consecuencia de una gran
inundación en la Argentina. Podría diseñarse un
programa en el que el gobierno retenga los 500
millones de dólares iniciales del riesgo. Sería
preferible que esta suma sea una cantidad
presupuestada en forma anual para las pérdidas
por inundaciones, tal como se hace actualmente
en México. En cuanto a los 500 millones de
dólares siguientes, los reaseguradores brindarían
una línea de crédito para aportar liquidez en caso
de una inundación cuyos daños superen los 500
millones de dólares. Los reaseguradores brindarían
una póliza de seguro para absorber el nivel de 500
millones de dólares por encima de los mil millones
de dólares de pérdidas. Para este nivel de riesgo, el
Gobierno tendría que pagar una prima anual a los
reaseguradores. Estas primas deberían ser
inferiores a los 25 millones de dólares.
2. El programa cubriría solamente las
pérdidas por daños a la propiedad cuya
reconstrucción sea responsabilidad del gobierno
A LTERNATIVAS AL SEGURO CONTRA
INUNDACIONES
Durante la misión llevada a cabo en la
Argentina, se realizó una reunión entre los tres
reaseguradores primarios del país: Swiss Re,
Munich Re, y General Re. Estas tres empresas son
la fuente principal de la capacidad de reaseguro en
el mercado argentino. Como ocurre en la mayoría
de los mercados de seguros, el papel del reaseguro
es fundamental. Los tres reaseguradores conocen
bien al mercado de seguros primario en la
Argentina, así como las políticas del gobierno en
cuanto a la transferencia de riesgos. Este
conocimiento abarca también las estrategias
actuales para encarar el riesgo de las inundaciones
en el país.
Al explorar las distintas opciones, se
acordó por consenso el diseño de un programa
que brindara opciones de transferencia de riesgo y
de financiación al gobierno argentino para los
casos de pérdidas ocasionadas por las
inundaciones. Este consenso se confirmó
posteriormente mediante comunicaciones escritas
de los reaseguradores al autor de estas líneas.
Actualmente, el gobierno nacional se hace
responsable de todos los costos relacionados con
las inundaciones. Como tal, es el “asegurador
227
argentino. Ello implicaría sobre todo la
infraestructura: los caminos, puentes, escuelas,
hospitales, represas y diques, por ejemplo. Sería
esencial que se hiciera un inventario de las
estructuras cubiertas y una estimación de su
exposición a las pérdidas por inundaciones para
iniciar el programa.
3. Una exigencia del programa sería que el
gobierno argentino adoptara medidas para reducir
su exposición a la pérdida por inundaciones. El
papel del Estado y de la parte asegurada,
considerados anteriormente en este trabajo, se
convertiría en una obligación del Gobierno. Sería
necesario contar con medios para monitorear la
actividad del Gobierno en el cumplimiento de sus
obligaciones contractuales.
4. Los reaseguradores anticiparían un
compromiso del Gobierno a largo plazo para que
el programa tenga éxito. El Banco Mundial u otros
organismos internacionales de financiación
cumplirían con un papel esencial al brindar su
asesoramiento para financiar las medidas
esenciales para el control de las inundaciones, así
como para ayudar a asegurar las obligaciones
financieras del Gobierno argentino en el
programa. En ese sentido, puede ser esencial una
garantía financiera o instrumento similar, por lo
menos para comenzar el programa.
Esta estrategia sería una forma de
implementar un enfoque de corto a mediano plazo
para la transferencia del riesgo en la Argentina,
mientras se desarrolla el mercado privado para la
transferencia del riesgo. Dado que se está llevando
a cabo actualmente una reforma sustancial del
mercado privado en la Argentina, resulta
improbable que el mercado esté en condiciones de
brindar una gran capacidad para altos niveles de
riesgo de inundación en el futuro previsible.
Como resultado, seguirá siendo obligación del
gobierno suministrar la asistencia necesaria a las
pérdidas por inundaciones; por lo tanto, la forma
más directa de brindar los beneficios de la
transferencia de riesgo consiste en un programa
que asista al gobierno para satisfacer esa
necesidad.
Dado que el Gobierno es la entidad
asegurada, se reduce sustancialmente el problema
de contemplar el “principio de solidaridad”. El
Gobierno ya brinda la herramienta para repartir el
riesgo en un amplio espectro.
Este tipo de programa podría significar
un importante beneficio para el gobierno
argentino. Este enfoque suministraría la base para
hacer una planificación financiera ex ante de las
pérdidas ocasionadas por las inundaciones. El
programa requeriría una asignación dentro del
presupuesto anual para las pérdidas por
inundaciones, a diferencia de las opciones de
financiación después del siniestro que se emplean
actualmente. Brindaría una mayor estabilidad al
proceso de presupuestación, permitiendo que los
fondos para otros programas se manejen en una
forma más eficaz. Además, brindaría una
importante serie de recursos para enfrentar los
grandes desastres por inundaciones. Aun más,
demandaría un proceso sistemático de manejo del
riesgo de parte del gobierno tanto para identificar
como para evaluar la infraestructura esencial sujeta
a las pérdidas por inundaciones. La planificación
de estos eventos se convertiría en parte del
proceso de presupuestación.
El
programa
también
arrojaría
considerable beneficio para las organizaciones
financieras internacionales. El proceso de otorgar
préstamos para los desastres naturales después de
que ocurre el desastre es a la vez ineficiente y
perturbador y elimina los beneficios de la
dispersión del riesgo como un instrumento
político eficaz. Tal como se destacara
anteriormente, en el mundo desarrollado la
transferencia del riesgo es una herramienta eficaz,
eficiente y cada vez más utilizada para enfrentar
los costos de las catástrofes. La disponibilidad
inmediata de financiación después de ocurrido el
evento le quita incentivo a la búsqueda de los
beneficios de transferir los riesgos antes de que
ocurra el siniestro en el mundo en vías de
desarrollo. Lo que es más, la reiterada financiación
de proyectos de infraestructura destruidos por las
inundaciones disminuye la capacidad de financiar
proyectos nuevos que arrojan beneficios al reducir
la pobreza. En la Argentina, el otorgamiento de
préstamos para la reconstrucción de una misma
infraestructura dañada como consecuencia de las
inundaciones que ocurrieron dos veces en el
transcurso de una década, revela un uso ineficaz
de los escasos recursos de financiación.
Un enfoque que siga los lineamientos
sugeridos también arroja un beneficio para el
mercado privado de seguros. Este programa
crearía una mayor conciencia del riesgo de las
inundaciones en la Argentina. La información
requerida para que el Gobierno creara el programa
también sería esencial para el uso comercial y
228
domiciliario. Finalmente, el programa crearía un
incentivo para que el gobierno aliente el uso de
seguros privados de parte de otros organismos
gubernamentales, firmas industriales y empresas
comerciales. Al cuantificar el costo del riesgo de
inundación y pagar con fondos del presupuesto
anual para absorber el riesgo, el gobierno contaría
con un poderoso incentivo para forzar a aquellos
que comparten el riesgo a cargar con la parte que
les corresponde del costo del mismo. En los
países desarrollados, la insatisfacción del
Gobierno por la absorción del costo de los
desastres naturales ha sido un estímulo importante
para que el Gobierno Nacional fuerce al mercado
privado y a otras áreas del mismo Gobierno a
aceptar la parte que les corresponde. Mientras se
recurra a la financiación después del
acontecimiento como herramienta para la
financiación del riesgo, se reduce el incentivo para
distribuir la responsabilidad en forma más
equitativa.
Este proceso requeriría la implementación
de una significativa planificación. El hecho de que
las principales compañías de reaseguro en la
Argentina consideren que esta puede ser una
estrategia eficaz, y que estén dispuestas a colaborar
con el gobierno y con el Banco Mundial en el
diseño de un programa es un buen comienzo.
damnificados, a lo cual se ha sumado un aumento
de los impuestos.
El mercado de seguros en la Argentina se
encuentra poco desarrollado. Actualmente se está
realizando un esfuerzo importante para la
reorganización del ramo de actividad de seguros.
Existe cobertura de seguros para las pérdidas por
las inundaciones en combinación con los seguros
contra incendios, pero no se adquiere una
cobertura integral. Son los damnificados por las
inundaciones o el Gobierno Nacional los que
absorben las pérdidas, con la participación de los
gobiernos provinciales. Si bien es importante que
se registre un desarrollo de la actividad privada de
seguros en la Argentina, es improbable que en el
futuro inmediato exista alguna protección integral
contra las pérdidas ocasionadas por las
inundaciones.
Existe la opción de emplear estrategias de
transferencias de riesgo para las pérdidas que
ocasionen las inundaciones en el país. El programa
implicaría un convenio directo entre el Gobierno
Nacional y los principales aseguradores
internacionales en la Argentina: Swiss Re, Munich
Re y General Re. Sería un programa mixto de
financiación de riesgo y transferencia de riesgo de
las pérdidas potenciales sufridas por la
infraestructura de propiedad del Estado a
consecuencia de las inundaciones. Implicaría hacer
el inventario de la infraestructura que es de
responsabilidad del Gobierno Nacional, y hacer el
perfil de vulnerabilidad de estos activos frente al
riesgo de inundaciones. Se podría crear un
programa para asegurar una parte de las pérdidas
sobre la base de este análisis, así como un
mecanismo de financiación para los sectores del
riesgo que no pueden asegurarse. Las tres
empresas han expresado su voluntad de explorar
este programa.
Este enfoque contaría con importantes
ventajas. Suministraría al Gobierno Nacional una
herramienta para planificar los riesgos en el caso
de catástrofes naturales. Podría también impulsar
al mercado privado y a otras unidades
gubernamentales en la Argentina para que
examinen y absorban su responsabilidad
proporcional por las pérdidas ocasionadas por los
desastres naturales. El enfoque también podría ser
beneficioso para los organismos financieros
internacionales al suministrar una solución de
mercado para la financiación y la transferencia del
riesgo de pérdidas ocasionadas por las
CONCLUSIÓN Y RECOMEND ACIONES
La Argentina presenta una importante
exposición a las pérdidas por inundaciones.
Dentro de los países en vías de desarrollo y
emergentes, se encuentra entre los siete más
vulnerables a las inundaciones en términos del
porcentaje del producto interno bruto. Entre los
países del mundo desarrollado y en vías de
desarrollo, la Argentina se encuentra entre los 14
más expuestos. Solamente Ecuador tiene una
exposición más elevada a los riesgos de
inundación en términos del porcentaje del PIB en
América Latina.
Durante la última década, la Argentina ha
sufrido pérdidas considerables como consecuencia
de las inundaciones. Su estrategia para encarar
estas pérdidas ha sido la de tomar en préstamo
fondos de la comunidad financiera internacional
para sufragar las reparaciones a la infraestructura y
la asistencia a los pobres. Asimismo, ante la
emergencia ha modificado su presupuesto
nacional para suministrar fondos para los
229
inundaciones, liberando de esta manera a los
préstamos del Gobierno para que se los aplique a
las medidas de reducción de la pobreza.
Finalmente, el programa podría brindar una
cobertura para incentivar el desarrollo de
soluciones de mercado privado para el riesgo de
inundación que ahora absorben los damnificados
por las inundaciones.
Este tipo de programa requiere de una
amplia planificación y de la participación de
numerosas entidades que ocupan un importante
lugar en la Argentina. Existe interés entre los
protagonistas financieros claves que cuentan con
una considerable experiencia en este tipo de
arreglos. El programa debe brindar un modelo
para el Banco Mundial y para otras instituciones
financieras internacionales acerca de cómo hacer
frente a los costos de las catástrofes naturales. La
Argentina puede ser un candidato ideal para
explorar un enfoque novedoso destinado a
implementar la transferencia de riesgos de
pérdidas ocasionadas por los desastres naturales
en un país en vías de desarrollo.
230
Sección 5
Buenos Aires, Boca. Tarjeta postal del 1º de enero de 1903. Del Libro
Catálogo de la Exposición, Buenos Aires 1910: Memoria del Porvenir,
realizado a través de un convenio entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires - Consejo del Plan Urbano Ambiental y la Facultad de Arquitectura,
Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires. Edición por
Margarita Gutman, p. 368.
ANEXOS
Los autores
JORGE
ACOSTA
[email protected]
Arquitecto. Facultad de Arquitectura Diseño y
Urbanismo, Universidad de Buenos Aires. Master
en Ciencias de la Administración Pública. Cursos
de Postgrado de Planeamiento Urbano, Ingeniería
Sanitaria y Ambiental. Se desempeña como Jefe de
la División Infraestructura de la Unidad Ejecutora
Central (programas con financiamiento de
organismos multilaterales) de la Secretaría de
Asistencia Financiera del Ministerio del Interior.
Es Coordinador Técnico de la Jefatura de
Gabinete de Ministros para el Programa de
Emergencia para la Recuperación de Zonas
Afectadas por Inundaciones. Asistente del Banco
Mundial en la preparación de programas de
emergencia en Perú, Bolivia y Paraguay.
Dirige proyectos de investigación nacionales y de
cooperación científica internacional.
NORA
CLICHEVSKY
[email protected]
Arquitecta. Especialista en política urbana,
mercado de tierras y ambiente urbano.
Investigadora del CONICET con sede en el
Instituto de Geografía de la Facultad de Filosofía
y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
Desarrolla actividad docente en Maestrías de las
Universidades de Buenos Aires, del Litoral y de
Mar del Plata. Se ha desempeñado como
consultora de instituciones nacionales e
internacionales en el país y en el exterior.
VIVIAN
BALANOVSKI
GUSTAVO
DEVOTO
[email protected]
Arquitecta. Pertenece a la Red de Gestión
Asociada del Oeste. Participa en proyectos de
Planificación Participativa y Gestión Asociada y en
equipos de formación metodológica. Integra la
comisión directiva y equipos técnicos de la
"Fundación Vivienda y Comunidad", dedicada al
mejoramiento del hábitat popular en el conurbano
de Buenos Aires.
[email protected]
Ingeniero Civil. Magíster en Planificación e
Ingeniería de Recursos Hídricos. Profesor Titular
de Hidrología en la Carrera de Ingeniería
Ambiental de la Universidad Católica Argentina.
Ha sido asesor de la Secretaría de Energía y la
Secretaría de Obras y Servicios Públicos de la
Nación. Actualmente está a cargo del
Departamento de Producción y Abastecimiento
de Energía Eléctrica en el Ente Nacional
Regulador de Electricidad.
GUILLERMO
BERRI
[email protected]
ABEL C.
FATALA
Doctor en Ciencias Meteorológicas. Profesor del
Departamento de Ciencias de la Atmósfera y los
Océanos de la Universidad de Buenos Aires,
Investigador del Consejo Nacional de
Investigaciones
Científicas
y
Técnicas
(CONICET) de Argentina. Ha desarrollado
actividades de postgrado en Canadá y Estados
Unidos, donde entre 1993 y 1997 fue Director del
Proyecto Piloto y Director Asistente del
International Research Institute for Climate
Prediction, Columbia University, Nueva York.
[email protected]
Ingeniero Industrial (UBA). Actual Secretario de
Obras y Servicios Públicos del Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Especialista en instalaciones de Ventilación
Nuclear. Experto en Protección Radiológica y
Seguridad Nuclear de la CNEA. AmbientalistaEcólogo Urbano. Miembro de la Sociedad
Argentina de Radioprotección. Fue Consejal de la
231
Ciudad de Buenos Aires (1993-1997) y Diputado
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (19971999). Como legislador de la ciudad participó en la
creación del Comité de Coordinación del Proceso
de Prevención de Emergencias Sociales; el
establecimiento del Procesamiento Jurídico
Administrativo de Evaluación de Impacto
Ambiental; la creación de la Comisión para
elaborar el Programa de Acción para la
recuperación del río de la Plata; la redacción de la
Ley de Residuos Patogénicos; la creación del
Régimen de Gestión y Coordinación de los
Espacios Verdes y la creación del Museo de Arte
Político Social.
proyectos de investigación en ciencia y tecnología
de la UBA y la UN La Matanza.
JUAN CARLOS
GIMÉNEZ
[email protected]
Ingeniero Civil con orientación en Hidráulica.
Profesor a cargo de la Cátedra de Planificación de
los Recursos Hidráulicos en la Facultad de
Ingeniería de la UBA. Consultor Top del
Programa de Emergencia para las Inundaciones
(BIRF 3521) a cargo de la asistencia a las
provincias en planeamiento hídrico y control de
inundaciones. Fue creador y Director del
Programa de Estudio Piloto de Cuencas Urbanas
de Obras Sanitarias de la Nación.
PAUL
FREEMAN
HILDA
HERZER
[email protected]
Profesor en la Universidad de Denver, Colorado.
Afiliado con el Climate Change Institute de
Oxford University. Doctor en economía por la
Universidad de Vienna, Austria. Estudió economía
en la Universidad de Denver y recibió su Juris
Doctoris en la Harvard University en 1975.
Trabajó en el International Institute of Applied
Systems Análisis (IIASA) en Austria, en el
proyecto de Riesgo, Modelación y Política. Fue
fundador y director gerente del grupo ERIC
Companies, una de las más importantes empresas
en el campo de coberturas de seguro para
problemas del medio ambiente.
[email protected]
Socióloga. Profesora Titular e Investigadora del
Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Docente en la Maestría de Hábitat y Vivienda de
la Universidad de Mar del Plata y coordinadora del
Programa Especial de Investigaciones “Ciudad”
de la Universidad de Buenos Aires. Se ha
desempeñado como consultora de instituciones
nacionales e internacionales en el país y en el
exterior.
ALCIRA
KREIMER
GUILLERMO
GALLO MENDOZA
[email protected]
[email protected]
Gerente de la Unidad para la Prevención de
Desastres del Banco Mundial. Arquitecta de la
UBA; Ph. D. otorgado por la University of
California at Berkeley; diplomas de postgrado del
Centro de Investigación Urbana (París y Buenos
Aires). Se desempeñó como funcionaria en el
National Research Council-National Academy of
Sciences y como docente en el Massachussets
Institute of Technology. Desde 1983 trabaja en el
Banco Mundial, donde es actualmente gerente de
la Unidad para la Prevención de Desastres (DMF).
Ingeniero Agrónomo. Profesor e Investigador
Titular de Fundación Bariloche; Director de
Programa de Capacitación por FAO en México;
Director de Programa de Capacitación e
Investigación por FAO en Nicaragua; consultor
de FAO, PNUD, PNUMA, OIT, DTCD, entre
otros organismos en diversos países de América
Latina, habiendo ocupado cargos directivos en
IDEE/FB, FILaPS, CeFIDoc. Autor y coautor de
metodologías y de numerosas obras sobre el
ambiente, desarrollo, planificación, sistema
energético, y el sector agropecuario. Director de
Becario Posdoctoral del CONICET; director y
asesor de tesistas de postgrado de Universidades
Nacionales;
docente
de
postgrado
en
Universidades Nacionales; evaluador externo de
DAVID
KULLOCK
[email protected]
Arquitecto y Planificador Urbano y Regional.
232
Desarrollo actividades profesionales, de docencia
e investigación sobre temáticas de desarrollo
urbano y ordenamiento ambiental. Actualmente es
Director de la Maestría en Planificación Urbana y
Regional de la Universidad de Buenos Aires y
asesor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
en relación a la formulación de su Plan Urbano
Ambiental. Es asesor y evaluador del Consejo de
Investigaciones Científicas y Tecnológicas y de
diversas instituciones y universidades nacionales.
ABEL
PICCHIO
[email protected]
Actuario graduado en la Universidad de Buenos
Aires. Es consultor actuarial y gerente del
Departamento de Auditoría de
PricewaterhouseCoopers. Brinda servicios
actuariales a entidades aseguradoras y empresas
líderes en el mercado local e internacional.
DIANA E.
DE PIETRI
HORACIO
LEVIT
[email protected] / [email protected]
[email protected]
Doctora en Ciencias Biológicas por la Universidad
de Buenos Aires y Auditora en Gestión Ambiental
por la TÜV Akademie Rheinland. Becada en 1991
por UNITAR para el entrenamiento en SIG y
Teledetección en Suiza y en 1993, por la OEA
para un postgrado en Escalamiento de Problemas
Ambientales en México 1995. En 1995 recibió una
distinción de la Asociación de Ecología de Paisaje
de Estados Unidos. En 1998 le fue otorgado el
Premio "Procter & Gamble".
Arquitecto. Consultor Técnico del Banco Mundial.
Actualmente a cargo de la Regulación del Uso del
Suelo en el Programa de Protección contra las
Inundaciones (PPI-BIRF-EXIMBANK 41117AR). Es co-coordinador de la implementación de
los Planes Piloto de Recuperación Ambiental del
PPI. Se desempeñó como colaborador en el
Subprograma de Viviendas y en las áreas de Salud
y Educación del Programa de Rehabilitación por
la Emergencia por Inundaciones (PREI BIRF
3521-AR).
HÉCTOR
POGGIESE
MIRTA
MALETTA
[email protected]
Abogado. Master en Administración Pública y
Planificación Gubernamental (Fundación Getulio
Vargas, Brasil). Profesor de postgrado en la FADUUBA e investigador-docente en FLACSO, coordina
el área PPGA. Consultor de UNESCO, FAO,
UNICEF y otros organismos internacionales.
Especializado en metodologías de planificación
participativa. Pertenece a las Redes GAO y SurCO.
[email protected]
Contadora Pública por la UBA. Fue docente en la
UBA y en la Universidad Católica Argentina en
cátedras de Auditoría y Estados Contables. Es
socia de Harteneck, Lopez y Cia/
PricewaterhouseCoopers, a cargo del Grupo de
Asesoramiento al Mercado de Seguros. Brinda
asesoramiento a entidades aseguradoras y
empresas líderes en el mercado local e
internacional.
NORA
PRUDKIN
[email protected]
HERNÁN
PÉREZ RAFFO
Bióloga, especializada en ecología regional, en
particular en evaluaciones ambientales de sistemas
urbanos y agrosistemas. Docente e investigadora de
la UBA y de las Universidades de Mar del Plata y del
Comahue. Coordinadora del Área Ambiental de un
Programa BID-Nación para el mejoramiento de
barrios carenciados. Se ha desempeñado como
consultora de instituciones nacionales e
internacionales en el país y en el exterior.
[email protected]
Actuario graduado en la UBA. Docente de la UBA
y de los postgrados de la Universidad Católica
Argentina y Universidad de Morón. Socio de
Harteneck, Lopez y Cia/
PricewaterhouseCoopers, a cargo de Servicios
Actuariales. Brinda servicios actuariales a
entidades aseguradoras y empresas líderes en el
mercado local e internacional.
233
MARIA ELENA
REDIN
[email protected]
como consultor externo de PNUD, PNUMA,
BID, CEPAL, GTZ y del Parlamento
Latinoamericano. Actualmente es Asesor en el
Congreso de la Nación y Vicepresidente de la
Asociación Latinoamericana de Derecho
Ambiental. En el campo privado, es Presidente de
Deloitte & Touche Environmental en la
Argentina.
Profesora de Historia y Psicóloga Social. Integra el
equipo de investigación de Planificación
Participativa y Gestión Asociada (PPGA) en la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLACSO. Mediadora comunitaria en el Programa
de Asistencia Social a la Comunidad del Ministerio
de Justicia. Pertenece a la Red GAO (Gestión
Asociada del Oeste de la Ciudad de Buenos Aires).
JUAN
VALDÉS
HÉCTOR
SEJENOVICH
[email protected]
[email protected]
Ingeniero Civil, doctor en Recursos Hídricos por
el Instituto Tecnológico de Massachussetts. Ha
sido profesor y coordinador académico del
Postgrado en Hidrología Recursos Hídricos de la
Universidad Simón Bolívar, Caracas; Profesor,
Jefe de División y Director Asociado en la
Universidad de Texas A&M. Actualmente es
profesor y jefe del Departamento de Ingeniería
Civil, y Profesor del Departamento de Hidrología
y Recursos Hidráulicos de la Universidad de
Arizona, Tucson. Co-Leader del Área de Manejo
Sustentable de Recursos Hídricos del Centro NSF
SAHRA (Sustainability of Semi-Arid Hydrology
and Riparian Areas). Ha sido consultor de
organismos internacionales, estatales y privados.
Economista. Profesor en postgrados de la
Universidad de Buenos Aires, San Martín, Noreste
y Comahue. Fue Asesor Regional para América
Latina y el Caribe del PNUD y primer
Coordinador de la Red de Formación Ambiental
del PNUMA. Consultor de organismos
multilaterales (BID, Banco Mundial, UNTAC,
FAO), gobiernos latinoamericanos y gobiernos
provinciales (Argentina).
CARLOS DANIEL
SILVA
[email protected]
Abogado especializado en Derecho Ambiental. Ha
desarrollado diversos trabajos de la especialidad
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