EL LEGADO DE LAS POLÍTICAS DE URIBE
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EL LEGADO DE LAS POLÍTICAS DE URIBE: RETOS PARA EL GOBIERNO DE SANTOS. INFORME ESPECIAL – AGOSTO DE 2010 DIRECTOR GENERAL Mauricio García Durán, S.J. COORDINADOR DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN GENERAL Alejandro Angulo Novoa, S.J. COORDINACIÓN DEL BANCO DE DATOS DE DERECHOS HUMANOS Y VIOLENCIA POLÍTICA Javier Giraldo Moreno, S.J. EQUIPO DE INCIDENCIA EN LO PÚBLICO Mauricio García Durán, S.J. Luz Ángela Herrera Rivera Andrés Yepes Centro de Investigación y Educación Popular CINEP / Programa Por la Paz Carrera 5 No. 33 A – 08 Bogotá, Colombia Teléfono (57–1) 245 61 81 Fax (57–1) 287 90 89 E-Mail: [email protected] www.cinep.org.co Bogotá D.C. – Colombia, Agosto de 2010 RESUMEN EJECUTIVO Han terminado los ocho años del Presidente Uribe y las opiniones valorativas sobre los mismos se dividen entre los que consideran que ha sido el mejor gobierno de la historia colombiana y los que estiman que ha sido un desastre. Hemos entrado en el momento de los balances más hondos y analíticos de dicha gestión, balances que puedan ubicar con claridad cuáles fueron sus logros, pero particularmente cuáles fueron sus límites y problemas, que se consolidaron en estos ocho años. Eso pretendemos hacer en este informe especial. Ahora bien, en la medida que ha comenzado el gobierno de Juan Manuel Santos, que ciertamente denota un cambio de estilo con su predecesor, se trata de hacer un balance de la política de Uribe de cara al nuevo gobierno, considerando cómo el legado de las políticas de Alvaro Uribe se convierten en retos para el gobierno de Juan Manuel Santos. La política del Presidente Uribe Vélez (2002-2006, 2006-2010) se centró en tres ejes que consideró la base del Estado Comunitario: seguridad democrática, confianza inversionista y cohesión social. La seguridad democrática tuvo como propósito reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática concebida como el libre ejercicio de la autoridad de las instituciones, el imperio de la ley y la participación activa de los ciudadanos en los asuntos de interés común. Aunque este eje fue el más conocido hay que poner sobre la mesa todos los pilares de la política del gobierno. La política de seguridad democrática tuvo como foco de acción el esfuerzo militar encaminado a derrotar a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y adelantar un proceso de negociación con los paramilitares. Sin embargo, después de 8 años de haberse implementado esta política, la guerrilla no está derrotada y aun mantiene capacidad de contención y alguna de ataque, y perduran las estructuras paramilitares que se materializa en el rearme y reactivación que muestra una constante violación de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH). A pesar de que la Ley de Justicia y Paz (975 de 2005) posibilitó conocer parte de la situación de las víctimas del conflicto armado, no ha habido verdad, justicia ni reparación tras 5 años de su implementación, dando lugar a que este tipo de hechos queden en la impunidad y se continúe violando los derechos de las víctimas. El gobierno de Uribe consideró la seguridad democrática como la condición esencial para recuperar la confianza inversionista que garantizara la inversión y abriera los mercados para obtener una expansión productiva para la generación de empleo e ingresos. Sin embargo, se acentuó la existencia de un modelo de desarrollo extractivo, se agudizó el problema agrario, la pobreza y la desigualdad, lo cual demuestra que sin transformaciones radicales en la distribución del ingreso y de la riqueza no se rompe la trampa de pobreza. Mientras no se asuma de manera directa el tema distributivo, la reducción de la pobreza será muy tenue. Con la política de cohesión social el gobierno de Uribe pretendió derrotar la pobreza y construir la igualdad de oportunidades a partir de siete herramientas: la revolución educativa, la promoción y expansión de la seguridad social, el impulso a la economía solidaria, el manejo social de los servicios públicos, el manejo social del campo, la calidad de vida urbana y el país de propietarios. En los dos gobiernos de Uribe, a contrapelo de la Constitución, la seguridad social, la salud, la educación, la vivienda, la energía, el agua, el saneamiento básico y el medio ambiente han experimentado un creciente proceso de privatización. La perspectiva de derechos ha sido remplazada por la de mercancías y riesgo, y la prestación de servicios sociales se desvaneció en un supuesto sistema de “aseguramiento”. El incremento de la movilización social señala la falta de solución a los problemas de los sectores sociales que reclaman el reconocimiento de los derechos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales. El resultado de la implementación de estos tres pilares deja como resultado un modelo de desarrollo que va en dirección contraria a una propuesta más equitativa y sostenible y mantiene las condiciones para que perdure el conflicto armado, la pobreza, la indigencia, la desigualdad, y la brecha entre la ciudad y el campo. La exclusión y la inequidad constituyen los principales obstáculos para sembrar una cultura de derechos humanos, democracia, justicia y desarrollo. El Estado como principal garante de Derechos no 1 / 15 ha dado soluciones concretas, por el contrario, ha ido en contravía del mandato constitucional resquebrajando las estructuras básicas del Estado Social y Democrático de Derecho. Consideramos que el legado de las políticas de Uribe deja como retos para el gobierno de Juan Manuel Santos los siguientes: a) A nivel de seguridad: Complementar el fortalecimiento militar con una eventual salida política, contrarrestar las estructuras paramilitares y el surgimiento de nuevas bandas criminales, diseñar e implementar políticas de seguridad urbana, fundamentar sus acciones en la protección y promoción de los Derechos Humanos mediante la lucha contra la impunidad y trazar una estrategia contra el narcotráfico vinculando alternativas de desarrollo para la economía campesina para la sustitución de cultivos de uso ilícito y vincular a la comunidad internacional en la búsqueda de soluciones sociales para este problema. b) A nivel económico: Crear condiciones que permitan generar valor, en la medida en que se consolide la demanda interna y se estimule el mercado doméstico, retomar aspectos relacionados con la formulación de planes de ordenamiento territorial para examinar los tipos de ocupación del territorio y reformular una política de desarrollo para la economía campesina. c) A nivel social: Replantear la política de superación de la pobreza soportada en la visión asistencialista teniendo en cuenta el enfoque basado en la justicia y los Derechos, buscando soluciones estructurales que realmente garanticen entre otros el derecho a la salud, la educación y el empleo. RECOMENDACIONES AL GOBIERNO NACIONAL: • Plantear una política integral de seguridad que articule el fortalecimiento militar del Estado con estrategias complementarias que: Exploren la posibilidad de una salida política negociada al conflicto con la insurgencia, aprendiendo de las experiencias pasadas. Implementen una estrategia que lleve al real desmonte de las estructuras paramilitares y al control efectivo del narcotráfico. Planteen una política de seguridad urbana como un tema central del desarrollo de las ciudades. • Reconocer la responsabilidad del Estado e implementar acciones concretas sobre verdad, justicia y reparación que se ajusten a las normas internacionales de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario para garantizar la no repetición de los crímenes, respeto y protección de los derechos a la verdad, la justicia y reparación de las víctimas. Tener en cuenta las distintas recomendaciones por parte de organizaciones nacionales e internacionales para mejorar la situación de Derechos Humanos. • Elaborar y poner en funcionamiento una política pública que tenga como centro la perspectiva de las víctimas, con la cual se oriente y garantice por parte de las instituciones el cumplimiento integral de sus derechos. Ello implica establecer y destinar en el presupuesto nacional los recursos necesarios para hacer efectivas las políticas públicas que se establezcan. • Garantizar la participación activa de las víctimas y sus organizaciones, como interlocutores válidos para el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas que los benefician. Tal participación contribuirá a la dignificación de las víctimas y al ejercicio pleno de su ciudadanía en el marco del Estado social de derecho. 2 / 15 • Revisar la política pública de seguridad a nivel nacional, departamental y municipal ampliando el foco de atención hacia el bienestar de las personas y los derechos humanos, es decir, que los ciudadanos sean el principal objeto de la protección estatal. • Exigir una política de tolerancia cero a violaciones de Derechos Humanos por parte de la Fuerza Pública como lo dijo el nuevo comandante de las Fuerzas Militares. • En lo económico superar la lógica extractiva, tratando de crear condiciones que permitan generar valor. Estos procesos se facilitan en la medida en que se consolide la demanda interna y se estimule el mercado doméstico. El mejoramiento de la infraestructura vial y de comunicaciones es la condición básica para fortalecer el mercado doméstico. • Estimular las potencialidades de los gobiernos urbanos. En general, los análisis económicos han dejado de lado la dimensión espacial y la fuerza dinámica de la aglomeración debido a las ventajas en costos por la proximidad geográfica de los recursos para la producción. En este contexto los aspectos relacionados con la ciudad-región son sustantivos. • Superar la visión asistencialista en la política social por un enfoque basado en la justicia y los Derechos, teniendo en cuenta una visión integral que implica cambios en la percepción del desarrollo y cambios estructurales de carácter societal, buscando una solución estructural que realmente garantice los derechos económicos, sociales, políticos y culturales. A LA COMUNIDAD INTERNACIONAL: • Continuar con el apoyo a las políticas y prácticas que favorezcan la vigencia de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario en Colombia. • Contribuir a fortalecer el Estado Social y Democrático de Derecho a partir de acciones orientadas a impulsar propuestas de desarrollo y paz. A LA SOCIEDAD CIVIL: • Continuar exigiendo la solución a los problemas planteados en relación con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. • Exigir el cumplimiento de la Ley de Justicia y Paz en relación con estándares mínimos de justicia frente a los múltiples crímenes cometidos y los procesos de reparación a las víctimas de los paramilitares. • Sostener los esfuerzos de acompañamiento a las poblaciones y organizaciones sociales comprometidas en la defensa de los derechos fundamentales de las personas y grupos más vulnerables. • Impulsar, entre las ONG, de manera articulada y decidida diversas estrategias a través de las cuales los actores sociales difundan ampliamente sus demandas, las posicionen en las agendas públicas y tengan un mayor impacto e incidencia en los medios masivos de comunicación, en los partidos políticos y, por ende, en la sociedad en su conjunto. • Desarrollar y poner en marcha una amplia estrategia de incidencia en las políticas públicas en los temas estratégicos que afectan a las organizaciones sociales, tanto a nivel nacional como internacional. 3 / 15 EL LEGADO DE LAS POLÍTICAS DE URIBE: RETOS PARA EL GOBIERNO DE SANTOS Álvaro Uribe centró su propuesta de gobierno (2002-2006, 2006-2010) en tres ejes centrales que considera son la base del Estado Comunitario: seguridad democrática, confianza inversionista y cohesión social. La más conocida ha sido la primera, pero al hacer un balance de sus políticas hay que poner sobre la mesa todos los pilares de la política del gobierno. Los logros y limitaciones de dichas políticas cobran gran importancia en este momento que comienza la administración de Juan Manuel Santos, ya que se convierten en retos para el nuevo gobierno; la manera como su gobierno diseñe las políticas marcarán la dosis de continuidad o ruptura entre la administración que termina y la que comienza. La violencia y la constante violación a los derechos humanos están asociadas a la existencia de un modelo de desarrollo extractivo que agudiza el problema agrario, la pobreza y la desigualdad. El Estado como principal garante de Derechos no ha dado soluciones concretas, por el contrario, ha ido en contravía del mandato constitucional resquebrajando las estructuras básicas del Estado Social de Derecho. SEGURIDAD DEMOCRÁTICA, VIOLENCIA Y DERECHOS HUMANOS Tras ocho años de gobierno de Uribe es necesario un balance de su política central, en sus diferentes etapas, la política de defensa y seguridad democrática y la política de consolidación de la misma, cuyo propósito era reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrática: del libre ejercicio de la autoridad de las instituciones, del imperio de la ley y de la participación activa de los ciudadanos en los asuntos de interés común.1 Algunos indicadores sobre el conflicto, los derechos humanos y la violencia muestran resultados importantes, sobre todo si se compara la actual situación con la que se vivía en el 2002. Hay consenso sobre la disminución de la intensidad del conflicto y la baja tanto de los homicidios en general como de los indicadores más directamente asociados al conflicto armado.2 Las violaciones a los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DIH) disminuyeron en un 48% y las acciones bélicas en un 81% (ver Gráfico1) al igual que los homicidios que pasaron de 28.897 en el 2002 a 16.296 en el 2009 (43% menos). Además, los homicidios políticos se redujeron en un 69% y los muertos en combate en un 75%.3 Se puede afirmar que se logró un cambio estratégico importante favorable al Estado en la correlación militar con las guerrillas. Con el desarrollo de la política de seguridad democrática, hubo una serie de cambios significativos en el sector de seguridad dado el creciente gasto público en el mismo. El gasto militar durante los periodos presidenciales de Uribe alcanzó en promedió 3.64% del PIB. Aunque desde el año 1990 se presenta una tendencia hacia el aumento de recursos destinados al gasto militar, ésta se consolida entre el 2002 y el 2009, año en el que se alcanzó el mayor nivel de gasto público como porcentaje del PIB, con un 4.0%.4 Ello permitió un significativo incremento en el pie de fuerza, que pasó de 313.361 efectivos en el 2002 (203.238 en las Fuerzas Militares y 110.123 en la Policía Nacional) a contar con 437.548 miembros en el 2009 (285.189 en las Fuerzas Militares y 152.359 en la Policía Nacional).5 Ahora bien, no obstante los resultados alcanzados, quedan diversos interrogantes en torno a si los notables crecimientos en pie de fuerza y gasto militar lograron resolver de fondo los problemas de seguridad que afectan al país. Varios hechos indican que no, que lastimosamente se mantiene un 1 Colombia, 2 Ministerio del Interior, Presidencia de la República (2003, Junio), “La política de defensa y seguridad democrática.pp.12. En esa opinión coinciden tanto las agencias gubernamentales como las organizaciones no gubernamentales que hacen seguimiento estadístico al conflicto armado en Colombia: Vicepresidencia, Ministerio de Defensa, Fundación Seguridad y Democracia, CERAC y CINEP/PPP. 3 Vásquez, T. (2010, Agosto), “La política de seguridad democrática 2002-2010”. en Revista Cien Días Vistos por Cinep Nº 70, [en línea], disponible en: www.cinep.org.co 4 “Military Expenditure” [en línea], disponible en: http://milexdata.sipri.org/result.php4 y Colombia, Ministerio de Defensa (2010 Mayo), “Cálculo del Gasto en Defensa y Seguridad – GSD”, [en línea] disponible en: http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios%20sectoriales/Notas%20de%20Investigacion/Calculo %20Gasto%20Defensa%20Seguridad%20Actualizado.pdf 5 Colombia, Ministerio de Defensa (2010, Mayo), “Logros de la política de Consolidación de la seguridad Democrática – PCSD” 4 / 15 conflicto armado que sigue desgarrando a Colombia: una guerrilla golpeada pero no derrotada, la continuidad del fenómeno paramilitar con preocupantes expresiones a nivel urbano, la persistencia del narcotráfico y las violaciones a los derechos humanos de parte de la fuerza pública. Consideremos estas situaciones de seguridad que se mantienen como un reto para el nuevo gobierno.6 En primer lugar, es necesario tener presente la situación de las organizaciones guerrilleras, ciertamente fuertemente afectadas por la política de seguridad democrática, particularmente las FARC. Estas realizaron 4.632 acciones bélicas entre 2002 y 2009, es decir, 41.6% del total de las presentadas. La presión de la política oficial las obligó a retornar a un esquema típicamente guerrillero (unidades más pequeñas, ataques sorpresa y retiro inmediato, etc.). A pesar de la percepción oficial sobre el principio del fin de las FARC, esta guerrilla no está derrotada y aun mantiene una importante capacidad de contención y alguna de ataque. El nivel de confrontación con la fuerza pública todavía mantiene una escala semejante a la que vivió el país a principios de los años noventa (ver Gráfico 1). Gráfico 1. Dinámica del Conflicto Armado en Colombia Hechos de Acciones Bélicas por actores armados 1990 - 2009 1200 1000 800 600 400 200 0 1990 1991 1992 1993 ELN 1994 1995 FARC 1996 1997 1998 1999 FUERZA PÚBLICA 2000 2001 2002 2003 OTRAS GUERRILLAS 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PARAMILITARES Fuente: Banco de Datos de Violencia Política y Derechos Humanos – Sistema de Información georreferenciada. CINEP. Las FARC ocupan el tercer puesto en las infracciones al Derechos DIH, detrás de los paramilitares y la Fuerza Pública. El comportamiento de la guerrilla está marcado en una primera etapa 2002-2006 por un fuerte descenso (de 1.092 infracciones en el 2002 a 362 en el 2003), dado que en el año 2002 fue la organización armada con mayor cantidad de infracciones al DIH (ver Gráfico 2). En la segunda etapa 2006-2010 el comportamiento fue oscilante, pero da muestra de incrementos en 2007 y 2009, lo cual manifiesta sus esfuerzos por mantener cierto control territorial en algunas zonas. Ahora bien, en términos generales hay una tendencia a la disminución en las infracciones al DIH de parte de las FARC, en particular en el secuestro, lo cual es expresión clara del cambio estratégico en la correlación militar con la Fuerza Pública. Es menester decir que el gobierno de Álvaro Uribe no aprovechó suficientemente la derrota política que significó este tema para las FARC (dadas las amplias movilizaciones sociales en contra del secuestro). 6 Las consideraciones que siguen se basan en la información producida por el Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política del CINEP, consolidada en la Base de Datos de Actores Armados y Dinámica del Conflicto en Colombia. 5 / 15 En cuanto al Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las otras guerrillas, tuvieron un papel marginal durante los mandatos de Uribe. El Banco de Datos del CINEP registra que el ELN realizó 1.044 acciones en estos años (9.4 % del total) y otras guerrillas 528 acciones (4.7 % del total). Haciendo la comparación con los otros actores hubo un bajo nivel de infracciones al DIH, lo cual responde a la debilidad militar y declive estratégico que vivieron desde comienzos de la década y también es resultado parcial del proceso de acercamiento con el gobierno (2005-2007). Gráfico 2: Infracciones al DIH por Actores Armados Años 2002 - 2009 1200 1000 Infracciones al DIH 800 600 400 200 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ELN 162 57 26 12 12 13 14 2009 25 FARC 1092 362 296 204 125 168 58 202 FUERZA PÚBLICA 470 379 580 752 686 758 316 417 OTRAS GUERRILLAS 171 52 23 22 39 12 3 3 PARAMILITARES 875 1144 849 649 358 510 430 671 Fuente: Banco de Datos de Violencia Política y Derechos Humanos – Sistema de Información georreferenciada. CINEP. El no haber derrotado a las FARC, no obstante el importante fortalecimiento militar del Estado, pone de presente la necesidad de una estrategia integral para solucionar el problema con las guerrillas. No basta un fortalecimiento militar, se requiere complementar dichos esfuerzos con propuestas de desarrollo e integración de las zonas de conflicto y con un esquema de solución política negociada, para resolver de fondo las raíces del conflicto armado. En segundo lugar, la política de seguridad democrática falló en su intento por acabar con el paramilitarismo. La principal medida por parte del gobierno de Uribe para contrarrestar el fenómeno paramilitar fue la negociación que se materializó en un proceso favorable de sometimiento a la justicia (Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz) y la desmovilización de más de 32.000 paramilitares. Sin embargo, ello no significó el desmonte real de las estructuras de poder paramilitar vigentes en muchas regiones en el país, y los intereses de los políticos confluyen con los de los paramilitares en diversas regiones. Hemos asistido, por tanto, a una reconfiguración del fenómeno paramilitar, ciertamente vinculado al narcotráfico, pero ante todo como estructura de fuerza que busca garantizar las conquistas alcanzadas en los últimos 15 años, tanto a nivel de control político y social, como de los bienes y tierras apropiados. No en vano se mantienen como los principales responsables de los diferentes tipos de violaciones a los Derechos Humanos y de Infracciones al DIH, con un acumulado de 5.486 infracciones entre 2002 y 2009, es decir, un 42.2% del total de las violaciones en este periodo (ver Gráfico 2). Preocupa el incremento que vienen mostrando desde el 2007, luego de un temporal descenso entre el 2004 y el 2006. Dicho incremento lo vuelve a colocar como los mayores infractores del DIH, por encima de la Fuerza Pública. Preocupa, igualmente, que dicho incremento está teniendo efectos importantes a nivel urbano, hoy estos grupos cuentan con más de tres mil ochocientos hombres y siguen actuando como mínimo en 159 6 / 15 municipios del país,7 su campo de acción ya abarca 27 departamentos y 22 capitales,8 y tiene repercusiones sobre líderes sociales y defensores de derechos humanos. La situación de aplicación de la ley de justicia y paz es alarmante, luego de 5 años tan sólo se ha dictado una sentencia contra dos jefes del paramilitarismo, 'Diego Vecino' y 'Juancho Dique', por crímenes contra la comunidad de Mampuján, un corregimiento de San Onofre,9 dando muestra de la grave crisis institucional que atraviesa la justicia colombiana, acompañada por la violencia y la crisis humanitaria continuada revela la situación de impunidad. La reconfiguración del fenómeno paramilitar evidencia la necesidad que tendrá la administración Santos de avanzar hacia una política integral de seguridad, que garantice el real desmonte de las estructuras paramilitares; implemente propuestas de justicia transicional que respondan a las demandas de verdad, justicia y reparación de las víctimas; y ponga en marcha una efectiva política de seguridad urbana que contrarreste los crecientes problemas como el homicidio y el crimen organizado en las ciudades. En tercer lugar, uno de los puntos críticos de la política de seguridad democrática estuvo en el fuerte incremento de violaciones a los Derechos Humanos por parte de la Fuerza Pública. Lastimosamente el fortalecimiento institucional que experimento en estos años, usando tanto recursos nacionales como ayuda militar extranjera, se vio reflejado en dicho incremento. El Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política registra 4.358 violaciones a los derechos humanos entre el 2002 y el 2009, siendo los años donde se presentaron mayores violaciones del 2003 al 2007 (ver Gráfico 2). Una de las expresiones de dichas violaciones fue el fenómeno de los ‘Falsos Positivos’.10 Entre 2001 y 2009 se han registrado 501 casos y 1.013 víctimas que en su mayoría han sido presentadas como resultado de acciones en combate. El momento más álgido de este problema se presentó entre 2006 y 2008 (ver Gráfico 3). Gráfico 3. Evolución 'Falsos Positivos' 2001-2009 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL CASOS 5 11 15 36 46 86 189 107 7 TOTAL VÍCTIMAS 7 47 41 74 75 204 349 199 16 Fuente: Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política – Cinep. 7 VerdadAbierta.com, El rearme. [en línea], disponible en: http://www.verdadabierta.com/conflicto-hoy/rearmadados/2590-el-rearme Fundación Ideas para la Paz. “Siguiendo el conflicto: hechos y análisis Número 58 / Enero de 2010 ¿Para dónde va el paramilitarismo en Colombia?”, [en línea], disponible en: http://www.ideaspaz.org/portal/index.php p.5 9 VerdadAbierta.com, Especial: Primera Condena de Justicia y Paz. [en línea], disponible en: http://www.semana.com/noticias-nacion/especialprimera-condena-justicia-paz/141088.aspx 10 Los ‘falsos positivos’, son casos reportados por Unidades de la fuerza pública como resultados positivos en la acción contra grupos armados ilegales pero debido a las denuncias de organizaciones sociales y defensores de Derechos Humanos y de familiares de las víctimas se han develado como acciones contra la población civil no combatiente, lo cual significan violaciones contra los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. 8 7 / 15 Es cierto que las medidas tomadas por el gobierno conllevaron a una significativa disminución de casos y víctimas. Hoy la preocupación gira en torno al riesgo de impunidad por dichas infracciones. El reto que enfrenta al nuevo gobierno es avanzar en que se conozcan la verdad y la responsabilidad política y material de los hechos, que se han ido conociendo en gran medida gracias al valor de los familiares de las víctimas que los han denunciado. También pasa por el papel que juegue la justicia, en la medida que han aumentado los casos de militares que estaban siendo procesados por su presunta responsabilidad en dichos casos y han sido puestos en libertad por vencimiento de términos, permitiendo así que reine la impunidad. Y por último pasa por una política de tolerancia cero a violaciones de Derechos Humanos por parte de la Fuerza Pública, como bien lo dijo el nuevo comandante de las Fuerzas Militares.11 Cultivos de Coca en Colombia 2001-2009 -Deptartamento de Estado de Estados Unidos 200.000 Cultivos de Coca en Colombia 2001-2009 -UNODC-SIMCI 200.000 180.000 180.000 160.000 160.000 140.000 140.000 120.000 as 120.000 e ra tc 100.000 e H 80.000 # ERRADICACIÓN AEREA 100.000 ERRADICACIÓN MANUAL 80.000 HECTAREAS CULTIVADAS 60.000 ERRADICACIÓN MANUAL HECTAREASCULTIVADAS 60.000 40.000 40.000 20.000 20.000 0 ERRADICACIÓN AEREA 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Informes Departamento de Estado e Informes UNDOC-SIMCI de 2002 a 2010 Elaboración: Cinep. En cuarto lugar, con la política de seguridad democrática el Gobierno propuso en la lucha contra el narcotráfico la desarticulación del proceso de producción, fabricación, comercialización y consumo de drogas. Pese a los esfuerzos realizados el narcotráfico continúa siendo un problema, teniendo en cuenta los informes del Departamento de Estado de EE.UU. y del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI) de Naciones Unidas a lo largo de los ocho años, las cifras de cultivos se mantienen o dan cuenta de reducciones limitadas. Colombia continúa teniendo el mayor número de hectáreas cultivadas en el mundo y hasta hace poco el mayor productor de hoja de coca. A manera de conclusión, la política de Seguridad Democrática del presidente Uribe tuvo como foco de acción el esfuerzo militar encaminado a derrotar a las FARC;12 un proceso de desmovilización y desarme (negociación) de los paramilitares que no logra desmontar las estructuras de este fenómeno, que antes bien se reactiva; una lucha contra el narcotráfico que no muestra resultados realmente contundentes; un nivel preocupante de violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al DIH por parte de la Fuerza Pública; y la ausencia de alternativas jurídicas y políticas que tengan realmente en cuenta a las víctimas del conflicto. En consecuencia los retos que debe enfrentar el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos son: la necesidad de complementar el fortalecimiento militar con una eventual salida política, contrarrestar las estructuras paramilitares y el surgimiento de nuevas bandas criminales, diseñar e implementar políticas de seguridad urbana, fundamentar sus acciones en la protección y promoción de los Derechos Humanos mediante la lucha contra la impunidad y trazar una estrategia contra el narcotráfico vinculando alternativas de desarrollo para la economía campesina para la sustitución de cultivos de uso ilícito y vincular a la comunidad internacional en la búsqueda de soluciones sociales para este problema. 11 El Espectador, (2010, 27 de julio), “Habrá cero tolerancia a violación de Derechos Humanos: Almirante Cely” [en línea], disponible en: http://elespectador.com.co/noticias/judicial/articulo-215595-habra-cero-tolerancia-violacion-de-derechos-humanos-almirante-cely 12 Véase también el Boletín de Crisis Group Nº 23 de Junio 29 de 2010 “Mejorar la política de seguridad en Colombia”. 8 / 15 CONFIANZA INVERSIONISTA: AL SERVICIO DE UN MODELO DE DESARROLLO EXTRACTIVO, CON AGUDIZACIÓN DEL PROBLEMA AGRARIO Y PROFUNDIZACIÓN DE LAS DESIGUALDADES La apuesta central del gobierno de Uribe fue promover la inversión extranjera, y el objetivo fue abrir los mercados para obtener una expansión productiva: “La seguridad democrática es la condición esencial para recuperar la confianza. Con seguridad hay inversión y se genera empleo”.13 El gobierno de Álvaro Uribe resaltó los logros de este componente de sus políticas. Detrás de Perú y Argentina, Colombia registra el mejor nivel de crecimiento promedio para el período 2002-2009 en América Latina con 4.3%, por encima del promedio de la región que fue de 4.0%.14 La inversión extranjera se ha multiplicado por cinco y ha dejado de ser ocasional para convertirse en permanente; la tasa total de inversión ha pasado del 15 % a más del 25 % del PIB.15 En total, la inversión extranjera asciende a U$ 17.623.017.298,25, aunque no supera los U$19.121.013.033,00 del periodo 1994-2001.16 7.000 6.000 5.000 Petroleo, Minas y Canteras (incluido carbón) Millones de Dolares U$D Agricultura Caza, Silvicultura y Pesca 4.000 Manufactureras Electricidad, Gas y Agua 3.000 Construcción Comercio, Restaurantes y Hoteles 2.000 Transportes, Almacenamiento y Comunicaciones Establecimientos Financieros 1.000 Servicios Comunales 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -1.000 -2.000 Fuente: Banco de La República, Subgerencia de Estudios Económicos. Elaboración: Cinep. Ahora bien, durante los últimos 8 años la economía colombiana ha tenido cambios importantes, que indican el lado oscuro de la “confianza inversionista”. La industria no se consolidó, el empleo se hizo más informal, la inversión llevó a una reprimarización de la actividad económica, la trampa de pobreza persiste, el problema agrario se ha agravado y la desigualdad ha aumentado. El balance final podría resumirse así: en los mandatos de Uribe se fortaleció la economía extractiva y amplió la brecha urbanorural. Durante este período no se ha presentado una transformación estructural de la economía colombiana que la haga más competitiva en los mercados internacionales y menos dependiente del sector primario.17 Antes bien, se afirmó un modelo minero extractivo que viene asociado con una afirmación de un modelo básicamente terrateniente para el sector agrario. 13 Colombia, Presidencia de la República (2003, 20 de Julio), “Informe al Congreso 2003. Álvaro Uribe Vélez”. p. 6. 14 Piedrahita, E, (S.F) “Crecimiento económico en 2009 y perspectivas 2010- Dirección Nacional de Planeación, DNP,[en línea], disponible en:http://www.irc.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda/elministerio/prensa/Presentaciones/Presentacion%20Crecimiento%20PIB%202009%20R P.pdf 15 Palabras del Presidente Álvaro Uribe durante la instalación del Honorable Congreso de la República, (2010, 20 Julio) ,[en línea], disponible en: http://web.presidencia.gov.co/sp/2010julio/20/13202010.html 16 Fuente: Registros de inversión extranjera en Colombia 1992-2009, Banco de la República. 17 González, J. I, (2010, Agosto) “Más inversión, más pobreza y más desigualdad” en Revista Cien DíasVistos por CINEP Nº 70, [en línea], disponible en: www.cinep.org.co 9 / 15 El modelo de desarrollo colombiano trae sobre sus hombros y capitales una mayor intensidad en la explotación de los recursos naturales. Las concesiones mineras se llevan a cabo en las zonas de mayor fragilidad ecosistémica: páramos, parques naturales, acuíferos, zonas de reserva. La minería y los hidrocarburos concentran la mayor tajada de la creciente inversión extranjera directa. Las expectativas de crecimiento se afianzan en la exploración y explotación de yacimientos de petróleo, carbón, oro, níquel y coltán. Los tres primeros representan el 47% de las exportaciones. Hoy operan cerca de ochocientas compañías multinacionales en el país; de las cuales 100 se establecieron a partir de 2007. La meta para el 2019 es duplicar las exportaciones de carbón y multiplicar por cinco la de oro.18 Lo que pretende el Gobierno por un lado, es que el inversionista tenga la confianza y seguridad de que las reglas de juego que sean trascendentales para conformar su decisión de invertir, no le sean modificadas en su detrimento. Diversas leyes sancionadas a partir de los años 90 otorgan cuantiosos beneficios a las compañías mineras -sean de capitales extranjeros o nacionales- en materia de exención de impuestos, ventajas aduaneras y arancelarias,19 para apoyar el establecimiento de nuevas empresas o reinstalar o reactivar empresas preexistentes. Las exenciones tributarias han sido una constante desde la década de 1990, no sólo en Colombia sino en América Latina, la Resolución 969 del 20 de octubre de 2005, de la Secretaría General de la Comunidad Andina amplió al Gobierno de Colombia, la autorización para el otorgamiento de franquicias para las actividades extractivas, minera y petrolera, afectadas por razones de orden público y que sean efectuadas por entidades gubernamentales o empresas que realicen de manera directa actividades de exploración, explotación, beneficio, transformación, transporte o refinación de productos de la industria del carbón y de los hidrocarburos.20 Durante estos años (2002-2007) la participación de la industria en el PIB ha sido, en promedio de 16.7%. En este periodo no se ha presentado un cambio significativo en esta relación. Colombia no se ha industrializado. Y cuando el crecimiento no está basado en la industria, no es sostenible.21 La primera conclusión que se deriva de este balance es que debe dársele prioridad a la inversión en actividades industriales. Para que el crecimiento esté acompañado de un mayor empleo se requiere incentivar la generación de valor agregado. Es necesario, entonces, superar la lógica extractiva, tratando de crear condiciones que permitan generar valor. Estos procesos se facilitan en la medida en que se consolide la demanda interna y se estimule el mercado doméstico. El mejoramiento de la infraestructura vial y de comunicaciones es la condición básica para fortalecer el mercado doméstico. Ahora que se anuncia otra bonanza minero-energética es urgente diseñar mecanismos que eviten el despilfarro de la riqueza. No se puede repetir la mala historia de la bonanza de los noventa.22 La seguridad sí generó inversión, pero la inversión no se ha manifestado en disminuciones similares de la tasa de desempleo. Los cambios en la inversión/ocupación no han ido en la misma dirección que el empleo. Hay formas de inversión que no contribuyen a que otras industrias y procesos productivos se dinamicen. No generan encadenamientos ni estimulan procesos endógenos. El petróleo que se exporta sin transformación no causa círculos económicos virtuosos. La situación es muy distinta en el caso de la construcción de vivienda, que es un sector con múltiples encadenamientos. La vivienda estimula otras industrias (cemento, madera, adobe, transporte, muebles, mampostería, etc.). Estos encadenamientos hacen que, a diferencia de lo que sucede con la explotación petrolera, la inversión en vivienda sí genera mucho empleo.23 La relación entre la inversión y el crecimiento es más clara que entre la inversión y el empleo. La inversión favorece el crecimiento pero no necesariamente incentiva el empleo. La seguridad inversionista ha contribuido al crecimiento del producto, sin impactos favorables en la ocupación. El mayor aumento del PIB se presentó en el 2007. Gran parte de este comportamiento se explica por el 18 El Espectador, (2009, 22 de Noviembre) “minería o ambiente el dilema del rey midas” pp. 20-21 y (2010, 13 de Julio) “Boom minero una nueva versión del dorado” pp. 2-3; Touin, J (2010, Junio-Julio), “Colombia ratifica colonización económica” en Desde Abajo, Bogotá, Nº 158, pp.2-3 19 Colombia, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN (2007, 12 de Julio) “Leasing exención de gravámenes arancelarios”; y Cifuentes, P (2008, Enero) “Impuestos tributarios en la gran minería del carbón” [Trabajo de grado], Bogotá, Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, Carrera de Ciencias Políticas y Administrativas. 20 Sarmiento, L, (2010, Julio) “Colombia: Reprimarización de la economía” en Le Monde Diplomatique, Bogotá, Nº 91, pp. 4-5. 21 González, J. I, (2010, Agosto).”Más inversión, más pobreza y más desigualdad” en Revista Cien Días vistos por CINEP, Nº 70, [en línea], disponible en: www.cinep.org.co 22 González, J. I, (2010, Agosto).”Más inversión, más pobreza y más desigualdad” en Revista Cien Días vistos por CINEP, Nº 70, [en línea], disponible en: www.cinep.org.co 23 González, J. I, (2010, Junio). “La Inversión no es Intrínsecamente Buena”, Revista Javeriana, vol. 146, no. 765, pp. 8-13. 10 / 15 aumento del precio de bienes como el petróleo y el carbón. Es decir, se trata de un crecimiento fundado en procesos extractivos, de enclave, que no genera empleo.24 Fuente: DANE. Elaborado por Cecilia López.25 Por otra parte, la ampliación de la frontera agrícola, según los analistas se prevén en más del 45% para los próximos 10 años, acompañada de la expulsión de otro millón y medio de campesinos. El reordenamiento territorial gira entonces alrededor de la expulsión de campesinos, indígenas y población afrocolombiana; la hacienda ganadera, los grandes cultivos para biocombustibles, la minería extensiva e intensiva, y los macroproyectos sobre la base de la militarización y los enclaves de agroindustria de exportación. El despojo de tierras de los campesinos se estima en 5.5 millones de hectáreas. Según datos del Instituto Agustín Codazzi, en el último cuarto de siglo: 1) la gran propiedad (más de 500 hectáreas) pasa de controlar 47 a 68 % de la superficie catastral; entre tanto, la pequeña propiedad cae de 15% a 9%; 2) las fincas menores de 3 hectáreas pertenecen al 57.3% de los propietarios; en contraste, las fincas con más de 500 hectáreas corresponden al 0.4% de los propietarios, 3) en Colombia, 13.000 personas naturales son dueñas de 22 millones de hectáreas.26 La política del gobierno sobre el campo, a través de Agro Ingreso Seguro, creado en 2007, establece como objetivo general mejorar la competitividad del sector agropecuario y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y supone privilegiar el acceso de pequeños y medianos productores, otorgándoles apoyos diferenciales y reservando cupos especiales para ellos. De acuerdo con los analistas, ha tenido un impacto negativo sobre la distribución del ingreso y ha contribuido a fomentar esquemas de producción intensivos en capital en regiones campesinas donde abunda la mano de obra con baja calificación y no hay suficientes puestos de trabajo para esas personas. Por otra parte, el principio de igualdad no se cumplió, buena parte de estos subsidios terminaron en manos de terratenientes, burócratas y narcotraficantes y reinas de belleza y hasta personas acusadas de paramilitarismo y se otorgaron varios subsidios para riego a una sola familia,27 y el programa terminó excluyendo a pequeños productores y a campesinos, y muy pocos lograron cumplir con los requisitos exigidos por el programa. No existe una política de desarrollo rural. En las zonas rurales, la población campesina, indígena, y negra lleva la peor parte de la guerra. La expropiación y el desplazamiento asociado al conflicto interno han propiciado el fortalecimiento de poderes regionales-paramilitares, favorecido la presencia de empresas transnacionales y la ejecución de megaproyectos y la pérdida progresiva de ingresos de los pobres del campo.28 A diciembre de 2009 las cifras oficiales del gobierno indican que el total de hogares registrados en el Sistema de Información de Población Desplazada ascendía a más de 700.000, cifra que indica que el total de personas desplazadas se situaba en más de 3.6 millones y representaba entonces el 7.9% de la población del país. Sin embargo, las cifras oficiales no reflejan el total de personas desplazadas y en González, J.I, (2010, Junio) Óp. Cit. 8-13. López Montaño. C, (Abril, 22 de 2010) “Economía, el gran reto” disponible en: www.cecilialopez.com 26 Ibíd. pp. 4-5. 27 Robledo, J. E, (2009,13 de Noviembre) “Agro Ingreso seguro, cínico y descarado”. Debate en el Senado de la República, [en línea], disponible en: http://www.moir.org.co/Agro-ingreso-seguro-cinico-y,3813.html 28 Sarmiento, L, (2010, Julio) Óp. Cit.pp.5-6 24 25 11 / 15 estas circunstancias la población desplazada podría alcanzar los 4.5 millones de personas y representar más del 10% de la población total.29 Durante los años del gobierno Uribe (2002-2009) la incidencia de la pobreza se redujo de 53.7% a 45.5%. Aunque el porcentaje de personas pobres disminuyó, preocupa que el nivel absoluto continúe siendo tan alto. En el 2009 el número de pobres se acercó a los 20 millones. Esta cifra muestra que Colombia todavía no supera la trampa de la pobreza. Mientras que la trampa no se rompa, el país podrá seguir creciendo sin que haya cambios significativos en el nivel de pobreza y que mientras no existan políticas estructurales de generación de empleo no es factible ganarle la batalla a la pobreza. Además, debe tenerse presente que el ritmo de disminución de la incidencia ha sido más lento que en el resto de los países latinoamericanos. Mientras en Colombia -como lo evidenció el citado estudio de Planeación- 46 de cada cien personas están viviendo en la pobreza, para el conjunto de América Latina el guarismo es apenas del 35 por ciento. Por otra parte, la indigencia aumenta, ronda entre nosotros en el 18 por ciento, en el continente está en el 13 por ciento. Según la medición de la concentración del ingreso de 2009 por parte de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el valor del GINI para Colombia es de 59.2% (estadística que mide la desigualdad, entre 0 y 100, el 0 significa la igualdad absoluta -todos los habitantes del país tienen una riqueza similar-, y el 100 la desigualdad absoluta). Es decir, somos el país de mayor inequidad en el continente americano por encima de Estados Unidos (40.8), México (46.1), Venezuela (48.2), Costa Rica (49.8) y Guatemala (55.1). Entre 2002 y 2008 el Gini no se modificó, se mantuvo en 0.59. Por otro lado, el coeficiente de Gini para la tenencia de la tierra ajustado indica que este se encuentra en el 0.85 el cual es de lejos el indicador más alto de toda la región y uno de los más altos del mundo. Una concentración del ingreso de ese nivel pone en evidencia que nuestra forma de crecimiento ha sido basada en un modelo inequitativo. La política tributaria ha favorecido a los más ricos, y la política social no ha logrado compensar las inequidades generadas por la dinámica de la economía y por los impuestos regresivos.30 Es importante observar que la brecha entre el campo y la ciudad se ha intensificado. Se ha presentado una profunda ruptura entre los procesos urbanos y rurales. Cuando se comparan las 13 áreas metropolitanas con la pobreza en el “resto” del país la situación es alarmante. En el “resto”, el porcentaje de pobres pasó de 69.3% a 64.3%. En las ciudades se redujo de 40.3% a 30.6%. Al cotejar la pobreza de las 13 áreas con las del resto, se observa un progresivo aumento de la brecha. La diferencia en el 2002 era de 29 puntos (69.3-40.3=29), y en el 2009 fue de 33.7 puntos (64.3-30.6=33.7).31 Una de las consecuencias más dañinas del gobierno Uribe ha sido la falta de convergencia entre el campo y la ciudad. Tanto la caída de la producción agropecuaria como el deterioro del campo llevaron a una agudización del problema agrario. Una de las expresiones más dañinas de la mala situación del campo es la ganaderización de las tierras más fértiles de país, como las del departamento de Córdoba. En síntesis, las administraciones de Uribe acentuaron la desigualdad, medida por ingresos y por activos. La brecha entre ricos y pobres se agudizó. La situación más alarmante se presentó en el campo, donde la concentración de la propiedad se intensificó. El Gini de la tierra superior a 0.8 es escandaloso. No puede ser positivo el balance de un gobierno que permite tal aumento de la desigualdad. La lucha contra la pobreza es efectiva si el crecimiento favorece a los pobres. O, en otras palabras, si el crecimiento avanza a la par con políticas distributivas. Sin transformaciones radicales en la distribución del ingreso y de la riqueza es imposible romper la trampa de pobreza. Mientras no se asuma de manera directa el tema distributivo, la reducción de la pobreza será muy tenue. El próximo gobierno debería estimular las potencialidades de los gobiernos urbanos. En general, los análisis económicos han dejado de lado la dimensión espacial y la fuerza dinámica de la aglomeración. En este contexto los aspectos relacionados con la ciudad-región son sustantivos.32 Garay, L. J, (2010, Mayo) “La tragedia humanitaria del desplazamiento interno forzado en Colombia” en Revista Foro Nº 70, pág. 30 Ibíd. 31 Ibíd. 32 Ibíd. 29 30 12 / 15 De lo anterior se deriva que los retos al gobierno de Juan Manuel Santos son: Crear condiciones que permitan generar valor, en la medida en que se consolide la demanda interna y se estimule el mercado doméstico. El mejoramiento de la infraestructura vial y de comunicaciones es la condición básica para fortalecer el mercado doméstico y estimular las potencialidades de los conglomerados urbanos. Retomando la dimensión espacial y la fuerza dinámica de la aglomeración y los aspectos relacionados con la formulación de planes de ordenamiento territorial para examinar los tipos de ocupación del territorio. Frente a lo rural, el reto radica en ir más de una ley de restitución de tierras sino en la reformulación de una política de desarrollo para la economía campesina. COHESIÓN SOCIAL: UNA POLÍTICA SOCIAL ASISTENCIALISTA DESIGUAL E INEQUITATIVA El gobierno con su política de cohesión social pretendió derrotar la pobreza y construir la igualdad de oportunidades a partir de siete herramientas: la revolución educativa, la promoción y expansión de la seguridad social, el impulso a la economía solidaria, el manejo social de los servicios públicos, el manejo social del campo, la calidad de vida urbana y el país de propietarios.33 Familias en Acción, el Programa Juntos y Seguridad Alimentaria (ReSA) son algunas de las herramientas para la superación de la pobreza. El primero pagó subsidios a 2.600.000 en 8 años, el segundo vinculó 1.123.000 familias pobres y la tercera benefició a 824.000 familias.34 En Salud la cobertura alcanzó el 89 por ciento de la población (entre régimen contributivo y subsidiado); mientras que en educación básica y media las coberturas pasaron del 80 por ciento al 100 por ciento y del 57 por ciento al 80 por ciento, respectivamente, la cobertura universitaria ha pasado de menos de un millón de estudiantes a cerca de un millón 700 mil, número que incluye la formación titulada del nivel técnico y tecnológico.35 Las políticas sociales del gobierno han sido prácticas asistencialistas que han cumplido la función de cooptar la población y hacerlas dependientes del ejercicio clientelar de la política ahogando medidas más estructurales. El gobierno se ha preocupado más por repartir subsidios -a través de programas como Familias en Acción- que por buscar mecanismos que permitan una política en educación y salud y generación de empleo. Uribe desestimó la perspectiva de derechos y contrario a la justicia básica de la política social, prefirió beneficiar a los más ricos (por ejemplo, Agro Ingreso Seguro). El modelo de desarrollo va en dirección contraria, la trampa de la pobreza se mantiene, la incidencia de la indigencia aumenta, la inequidad crece y la brecha entre la ciudad y el campo se amplía. La exclusión y la inequidad constituyen los principales obstáculos para sembrar una cultura de derechos humanos, democracia, justicia y desarrollo. La movilización social en Colombia lo que ha señalado es la falta de respuesta a los problemas que el gobierno pretendía resolver, de ello da cuenta la grave situación financiera de la educación pública superior, el estado de emergencia en que se encuentra el sistema de salud y el agravamiento del sistema laboral, bien por el aumento del desempleo, bien por la precariedad y la inestabilidad de los puestos de trabajo. Ya lo señalábamos en otro Informe Especial, a lo largo de los 8 años de gobierno del presidente Uribe, la movilización social ha venido creciendo, hasta alcanzar, en 2007, el mayor auge observado desde 1975. Podría decirse que, durante este periodo, se ha presentado el mayor nivel de protesta social en cincuenta años, lo que significa que, se han producido dos luchas sociales por día en el país. 33 Dirección Nacional de Planeación – DNP. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacía un Estado Comunitario. Acción Social Balance de Gobierno 2002-2010: Trabajo, Hechos y Corazón, [en línea], disponible en: www.accionsocial.gov.co 35 Palabras del Presidente Álvaro Uribe durante la instalación del Honorable Congreso de la República, (2010, 20 Julio) ,[en línea], disponible en: http://web.presidencia.gov.co/sp/2010julio/20/13202010.html 34 13 / 15 Evolución de la Protesta Social (1975-2008) Fuente: Bancos de Datos de Luchas Sociales del CINEP. Consideremos algunos de los resultados alcanzados en algunos de los campos de la política social, en particular en educación, salud y empleo. Acerca de la educación, la cobertura neta básica llegó a 100 por ciento en tanto que a la educación básica y media asisten 11 millones de estudiantes. Sin embargo, hay que empezar a analizar la situación de la educación en algunos aspectos, mientras en el rango de edad de 13-17 años, la proporción de adolescentes incorporada a la educación llega a un 80 por ciento, entre los 18 y 22 años desciende a 55, y sólo el 50 por ciento entre 23 y 26 años. Si bien la cobertura en educación superior aumentó, de un 20.6% en 2002 a un 33.3% incluidos los estudios técnicos, tecnológicos y profesionales; en 2008, la deserción hacia el final de los programas de estudio alcanzó el 50%. En otras palabras, sólo uno de cada tres colombianos inicia algún estudio después de terminar su bachillerato. Y apenas el 16% logra culminarlo. Varias razones explican esta deserción: la primera, es el bajo nivel académico de la educación básica y media. Las otras causas se asocian con temas económicos: hogares con ausencia de ingresos para pagar los costos o los programas de financiamiento (becas y créditos). Los problemas de calidad y pertinencia de la educación son de índole estructural. En pruebas internacionales como la del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en inglés), que mide la capacidad para analizar, razonar, comunicarse, examinar, interpretar y resolver problemas, Colombia ocupó en 2007 el puesto 53 entre 57 países.36 El gobierno cree que la expansión cuantitativa de las oportunidades de educación constituye la clave esencial de la educación. El desafío de la educación, coincidimos con analistas sobre este tema, es que las respuestas son más complejas y conflictivas en cuanto que los sistemas educativos reflejan las estructuras socioeconómicas y políticas de la sociedad donde funcionan y tiende a perpetuar, reforzar y reproducir las estructuras y los patrones organizativos sociales.37 Así que nuestra sociedad marcada por las desigualdades, la pobreza y la violencia, transformar el sistema educativo y garantizar el derecho a la educación significa tener una visión integral que implica cambios en la percepción del desarrollo y cambios estructurales de carácter societal. Desde el año 1993 la salud paso de ser pública a privada, al pasar a manos de empresas promotoras de salud (EPS). La ley 100 de 1993 estableció un sistema de salud que posee dos regímenes el contributivo y el subsidiado. El sistema de salud se encuentra colapsado financieramente debido a las altas tasas de ganancia de las EPS (intermediarias de los servicios de salud, y cuyo patrimonio total aumentó en $43.524 millones), la baja participación de quienes pertenecen al régimen contributivo y el no pago de los 6 billones de pesos que el Gobierno adeuda al sistema, y deja por fuera a un 15% de la población. De los 40 millones cubiertos, en el régimen subsidiario se encuentran 22.8% de personas y en el contributivo 17 millones (de los cuales sólo 8 aporta; el resto es de familiares). Un reflejo del desempleo, la precariedad del empleo y los bajos ingresos de la mayoría de los trabajadores. El aumento en la cobertura de salud se 36 37 Sarmiento, L, (2010, Abril-Mayo)”Uribe 2002 – 2010 hecatombe social” en Desde Abajo, Nº 156, pp. 2-3. Sarmiento, L, (2009, Octubre) “Educación, entre la ilusión y la incertidumbre” en Le Monde Diplomatique Nº 83, Bogotá, pp. 4-5. 14 / 15 logró a costa de la calidad del servicio. Los usuarios deben recurrir a las acciones de tutela para lograr medicinas y tratamientos que el Plan Obligatorio de Salud les niega. En 2008 se interpusieron 142.957 tutelas.38 Según la Misión para Empalme de las Series de Empleo Pobreza y desigualdad, MESEP son 27 millones de personas de pobres, de los cuales 7 millones son indigentes, y que conforman los niveles 1 y 2 del SISBEN39, es decir, dos de cada tres colombianos padecen esta crítica situación.40 Estos 27 millones de pobres no tienen garantizados sus derechos a trabajo digno, vivienda, educación, alimentación, recreación y seguridad social. Frente a las medidas del gobierno que han llevado a la privatización del servicio y a la preservación del negocio del aseguramiento de la salud a través de las EPS estamos obligados a exigir una solución estructural que realmente garantice el derecho a la salud. Asumir la salud como un derecho y dar paso a un nuevo “sistema único público nacional de salud”, respecto al cual los movimientos sociales reclaman ponerle fin a la Ley 100 de 1993 y al paquete de medidas impulsadas por el gobierno de Uribe que han profundizado la injusticia y la inequidad.41 En cuanto al tema del empleo, nada ha hecho más daño que la reforma laboral.42 La Ley 789 de 2002 fue ideada supuestamente para crear 640.000 nuevos empleos en los cuatro años siguientes a su expedición, pero no ha sido así: Uribe recibió una tasa de desempleo de 14,2% en 2002 y a mayo de 2010 está en 12,1%. En 2007, la dirección nacional de la Central Unitaria de los Trabajadores (CUT) estimó que “los empresarios han visto incrementadas sus utilidades en siete billones de pesos solo por efecto de la ley 789”.43 Esta ley ha actuado en dos direcciones, la primera tiende a beneficiar a los empresarios no sólo por el incremento en sus utilidades, en la medida que también ha ayudado a que ellos cambiaran las modalidades de contratación con el fin de no pagar parafiscales, cesantías, primas o seguridad social. La segunda dirección se encuentra vinculada a los asalariados, los cuales se han visto afectados por la ley y la determinación del gobierno y los empresarios de sostener la ley 789, con una clara disminución de la calidad de vida, tras el incremento alarmante de la informalidad del empleo, el paso a labores por cuenta propia, y pérdidas por la reducción del costo de las horas extras, el recargo nocturno y la remuneración por labores en domingos y festivos. En los dos gobiernos de Uribe, a contrapelo de la Constitución, el sector social es objeto de un proceso creciente de privatización: la seguridad social, la salud, la educación, la vivienda, la energía, el agua, el saneamiento básico y el medio ambiente. La perspectiva de derechos es remplazada por la de mercancías y riesgo, y la prestación de servicios sociales se desvaneció en el ilusorio sistema de “aseguramiento”. El incremento de la movilización social en el período lo que señala precisamente es la falta de solución a los problemas de los sectores sociales que reclaman no sólo el reconocimiento de los derechos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales, sino que exigen el respeto a los derechos civiles y políticos y el DIH. En los últimos ocho años en lugar de avanzar en la vigencia de los derechos humanos, la situación se ha agravado, lo cual permite prever que para el próximo período se pueden incrementar las luchas sociales si no hay una respuesta a sus demandas por parte del gobierno. Así pues, los retos para el gobierno de Juan Manuel Santos en política social son: replantear la política de superación de la pobreza soportada en la visión asistencialista teniendo en cuenta el enfoque basado en la justicia y los Derechos, buscando soluciones estructurales que realmente garanticen el derecho a la salud, la educación y el empleo. 38 Sarmiento, L, (2010, Abril-Mayo) Óp. Cit; Torres M (2010, Febrero) “Salvavidas para el negocio de la salud”, en Le Monde Diplomatique, Nº 86, pp. 4-5. 39 El Sistema de Identificación de Potenciales beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), es una herramienta de identificación, que organiza a los individuos de acuerdo con su estándar de vida y permite la selección técnica, objetiva, uniforme y equitativa de beneficiarios de los programas sociales que maneja el Estado, de acuerdo con su condición socioeconómica particular. 40 Colombia, Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad - MESEP (2010, Abril) “Resultados cifras de pobreza, indigencia y desigualdad 2009” y Sarmiento L, (2010, Abril-Mayo) Óp.cit. pp. 2-3. 41 Gutiérrez, C, (2010, Marzo) “Desmercantilizar el derecho a la salud” en Le Monde Diplomatique, Nº 87, p.3. 42 Delgado, A, (2009, Abril) “La protesta social y la guerra no se quieren” en: Revista Foro Nº67 pp.87-97 43 El País, 24 de julio, 2007, p.10. 15 / 15
