Karina García Córdoba - Repositorio Institucional de la Universidad

UNIVERSIDAD VERACRUZANA
FACULTAD DE
CONTADURÍA Y ADMINISTRACIÓN
Principales causas y efectos de la evasión
fiscal en la administración pública en
México
MONOGRAFÍA
Para obtener el título de:
Licenciado en Contaduría
Presenta:
Karina García Córdoba
Asesor:
C.P. Luis Arturo Contreras Durán
Xalapa- Enríquez, Veracruz.
Enero 2012
UNIVERSIDAD VERACRUZANA
FACULTAD DE
CONTADURÍA Y ADMINISTRACIÓN
Principales causas y efectos de la evasión
fiscal en la administración pública en
México
MONOGRAFÍA
Para obtener el título de:
Licenciado en Contaduría
Presenta:
Karina García Córdoba
Asesor:
C.P. Luis Arturo Contreras Durán
Xalapa- Enríquez, Veracruz.
Enero 2012
AGRADECIMIENTOS
A Dios por haberme permitido llegar
hasta aquí.
A mi madre Delia Córdoba Ramírez a
ser que iluminó mi vida y que con
sacrificios me ha permitido llegar a este
logro en mi vida.
A mi director Cp. Luis Arturo
Contreras Durán
A mis sinodales:
Cp. María del Carmen León Hernández
Cp. Aidé Trujillo Hernández
ÍNDICE
CAPÍTULO I: ADMINISTRACION PÚBLICA................................................................................ 6
1.1
Antecedentes de la administración pública en México ............................................... 7
1.2
Definición y concepto de administración pública ....................................................... 11
1.3
Fin de la administración pública ................................................................................... 12
1.4
La administración pública y el poder ejecutivo .......................................................... 12
1.5
Marco jurídico de la administración pública ............................................................... 13
1.5.1
1.6
La ley orgánica de la administración pública federal ........................................ 13
Formas de organización administrativa ...................................................................... 14
1.6.1
Administración centralizada .................................................................................. 15
1.6.2 La desconcentración administrativa .......................................................................... 20
1.6.3 Administración pública descentralizada .................................................................... 23
CAPITULO II LOS INGRESOS PÚBLICOS Y EL IMPUESTO ............................................... 31
2.1 Definición y concepto de ingresos públicos ..................................................................... 32
2.2 Clasificación de los ingresos públicos .............................................................................. 32
2.2.1 Ingresos ordinarios y extraordinarios ........................................................................ 33
2.2.2 Ingresos ordinarios: originarios y derivados ............................................................. 33
2.2.3 Ingresos provenientes del derecho público y derecho privado ............................. 34
2.2.4. Ingresos tributarios y no tributarios .......................................................................... 35
2.3 Los ingresos públicos conforme a la ley de ingresos de la federación ....................... 36
2.4 Los impuestos ...................................................................................................................... 38
2.4.1 Antecedentes de los impuestos ................................................................................. 38
2.4.2 Definición y concepto de impuesto ............................................................................ 39
2.5 Principios de Adam Smith .................................................................................................. 40
2.6 Principios constitucionales del impuesto.......................................................................... 41
2.6.1 El principio de igualdad................................................................................................ 42
2.6.2 El principio de generalidad .......................................................................................... 43
2.6.3 El principio de obligatoriedad...................................................................................... 43
2.6.4 El principio de vinculación con el gasto público....................................................... 44
2.6.5 El principio de proporcionalidad y equidad ............................................................... 44
II
2.7 Los elementos constitutivos del impuesto ....................................................................... 45
2.8 Clasificación de los impuestos ........................................................................................... 47
2.8.1 Directos e indirectos ..................................................................................................... 47
2.8.2 Reales y personales ..................................................................................................... 47
2.8.3 Generales y especiales ............................................................................................... 48
2.8.4 Específicos y ad valorem ............................................................................................ 48
2.8.5 Con fines fiscales y extra fiscales .............................................................................. 49
2.9 Clasificación en el sistema fiscal mexicano vigente ....................................................... 49
2.10 Fenómenos que se generan en los impuestos ............................................................. 51
2.10.1 La repercusión ............................................................................................................ 51
2.10.2 Difusión ........................................................................................................................ 52
2.10.3 Remoción..................................................................................................................... 52
2.10.4 Consolidación.............................................................................................................. 52
2.10.5 Capitalización .............................................................................................................. 53
CAPITULO III CAUSAS Y EFECTOS DE EVASIÓN FISCAL Y SU IMPACTO EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...................................................................................................... 54
3.1 Aspectos generales ............................................................................................................. 55
3.1.1 Reacción y comportamiento del contribuyente ante el tributo ............................... 55
3.2 La evasión fiscal................................................................................................................... 56
3.2.1 Tipos de evasión fiscal ................................................................................................ 57
3.3 Elementos de la evasión fiscal .......................................................................................... 58
3.4 Causas de la evasión fiscal ................................................................................................ 59
3.5 Causales endógenas al gobierno ...................................................................................... 59
3.5.1 Controles insuficientes en la administración tributaria............................................ 59
3.5.2 Corrupción ..................................................................................................................... 60
3.6 Causas exógenas al gobierno ........................................................................................... 64
3.6.1 Comportamiento de la sociedad ante los evasores ................................................ 64
3.6.2 La educación ................................................................................................................. 64
3.7 Economía informal ............................................................................................................... 65
3.7.1 Concepto de economía informal ................................................................................ 65
3.8 La planeación fiscal como forma de evasión legal ......................................................... 66
3.8.1 La elusión fiscal ............................................................................................................ 67
III
3.8.2 Simulación fiscal ........................................................................................................... 69
3.8.3 Defraudación fiscal ....................................................................................................... 71
3.9 La administración pública ante la evasión fiscal ............................................................. 72
3.10 Impacto de la economía subterránea en la administración pública ........................... 73
3.11 Soluciones .......................................................................................................................... 74
A continuación se presenta una serie de soluciones para evitar caer en esta
problemática. ............................................................................................................................... 74
3.11.1 Técnicas anti elusivas................................................................................................ 74
3.11.2 El refuerzo psicológico .............................................................................................. 78
3.12 Acciones administrativas .................................................................................................. 81
3.12.1 La reforma fiscal integral ........................................................................................... 81
3.12.2 Difusión del gasto público ......................................................................................... 83
3.13 Reforzamiento de la cultura fiscal ................................................................................... 83
3.14 Control de la informalidad ................................................................................................ 84
CONCLUSIÓN ................................................................................................................................ 88
FUENTES DE INFORMACIÓN .................................................................................................... 90
IV
V
RESUMEN
La corrupción en la administración pública, la falta de control del sistema tributario,
el comportamiento de la sociedad frente al evasor, la educación, y la ausencia de
una reforma integral eficiente, son las causas principales que dan origen a la
“evasión fiscal” que sin duda es un mal que aqueja a nuestra sociedad y que se
traduce en una baja recaudación de ingresos vía impuestos para el estado
mexicano. A lo largo de este trabajo expondré a detalle de cada una estas causas
y se evaluará cual es el impacto que genera en la administración pública así
mismo se ofrece un serie de soluciones como lo son: el uso de técnicas anti
elusivas, el reforzamiento psicológico, la implantación de una reforma fiscal
integral, el premio o el castigo, que implantadas pueden lograr reducir en gran
medida o evitar caer en esta problemática.
1
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene por objeto dar a conocer cuáles son las principales
causas que dan origen a la evasión fiscal, y el impacto que tiene en la
administración pública.
La administración pública tiene una importancia vital en la sociedad en el estado
moderno, dado que representa el motor de la economía y el instrumento esencial
de la distribución de la riqueza.
La administración pública es la principal actividad que corresponde desarrollar al
Poder Ejecutivo para la prestación de los servicios públicos a través de la
recaudación y como su nombre lo indica de administración de los ingresos del
estado.
Dada la dificultad que resulta de coordinar a los órganos colegiados, generalmente
en los Estados de la contemporaneidad se ha decidido por disponer como titular
del Poder Ejecutivo a una persona física.
En nuestro país, en el ámbito federal existe, de conformidad a lo que previene la
Constitución, un Supremo Poder Ejecutivo de la Unión, mismo que se deposita en
un sólo individuo al que se le denomina como Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos. La Carta Magna dispone y clasifica expresamente que la
Administración Pública Federal sea Centralizada y Paraestatal conforme a la Ley
Orgánica que expida el Congreso.
Como podemos observar el estado se organiza para poder lograr el objetivo que
es el bien común, por ello, en el capítulo uno se hablará a detalle de la estructura
medular del estado.
Posteriormente en el capítulo dos denominado: los ingresos públicos y el impuesto
se hablará acerca de cómo el estado busca procurarse de los recursos necesarios
y estar en condiciones de poder sufragar los gastos públicos, destinados a
3
satisfacer las necesidades de la sociedad, mediante la prestación de servicios
públicos correspondientes, todo ello a través de la administración pública.
El estado puede allegarse de los recursos necesarios por distintos medios pero
sobre cuales haremos hincapié serán los impuestos que representan una parte
importante de dichos recursos.
Sin embargo, el estado ve interferido el efectivo cumplimiento de esta función,
debido a la evasión o resistencia de pagar bien los tributos por parte de los
contribuyentes.
Por ello en el capítulo tercero abordaremos cuales son las causas que dan origen
a la denominada evasión fiscal.
La evasión fiscal puede definirse como el delito de carácter doloso, es decir, con la
Intención y voluntad de actuar en contra de los intereses del Estado, ya sea
incumpliendo, retardando o reduciendo las obligaciones tributarias de naturaleza
legal, tanto en su aspecto material como formal.
Dicho delito constituye uno de los problemas de mayor influencia en la
recaudación tributaria del país en el sentido de su repercusión dentro de los
ingresos generales del estado y del nivel de gastos efectivo soportado en todo el
territorio de la República Mexicana.
Algunas de las causas que dan lugar a la evasión fiscal son en primer lugar que no
existe un adecuado control de la administración tributaria, en segundo lugar la
corrupción que es el mal uso público (gubernamental) del poder para conseguir
una ventaja ilegítima, otra causa importante es que en la actualidad no se ve al
evasor como un delincuente si no como a una persona inteligente y hábil a la cual
no se le aplica la sanción correspondiente.
4
En lo que respecta con la cultura fiscal tenemos que en México la gente no tiene la
cultura de pagar impuestos (contribuciones fiscales), debido a que a través de la
historia ha visto cómo los recursos que destina a este gasto han terminado en
beneficios para funcionarios públicos, la misma corrupción desencadena esta
causa.
Con respecto a los efectos que la evasión trae consigo podemos hablar de la
denominada economía informal
En principio, debemos partir del hecho de que, como mexicanos, al realizar
actividades que produzcan una retribución económica tenemos el compromiso de
cooperar, en la medida de las posibilidades que se tengan y en base a las
ganancias obtenidas por la actividad realizada, para el sostenimiento de nuestro
país y para que el gobierno ofrezca los servicios y oportunidades necesarios para
el desarrollo de la población.
Así pues, el sector de la población ubicado dentro de la informalidad incumple
totalmente esta obligación constitucional. Y la importancia de esta violación, aparte
de su relevancia jurídica, es lo referente a las repercusiones que tiene, ya que el
Estado conforma su patrimonio básicamente de los impuestos que recauda, y si
no obtiene los ingresos necesarios (si las personas no contribuyen) el Estado no
tendrá medios para ofrecer a su población los elementos para vivir dignamente y
desarrollarse. Por ello la economía informal representa una amenaza la cual
debemos combatir.
Y por último se presentan algunas posibles soluciones como son las técnicas
elusivas, el reforzamiento psicológico del cual abordaremos en el siguiente trabajo
complementado con acciones administrativas y una difusión de la cultura fiscal; sin
embargo para que estas medidas puedan funcionar, es importante que el estado
las aplique de manera general, sin distinciones y empezar predicando con el
ejemplo para poder lograr un país que verdaderamente busque el bienestar de la
colectividad y no solo de unos cuantos.
5
CAPÍTULO I: ADMINISTRACION PÚBLICA
1.1 Antecedentes de la administración pública en México
La Administración Pública tiene sus orígenes desde las primeras sociedades
primitivas organizadas, donde comienza a manifestarse la necesidad social de
organizar los esfuerzos de cada individuo para lograr los fines comunes para la
supervivencia y desarrollo humano.
Cabrero Mendoza (1978) cita que a Administración Pública es tan antigua como el
devenir histórico del hombre mismo en comunidad. Se ha sostenido que la
Administración Pública aparece desde que el hombre se organiza en sociedades,
más o menos complejas, en las que se distinguen la presencia de una autoridad,
que subordina y rige actividades del resto del grupo y que se encarga de promover
la satisfacción de las necesidades colectivas fundamentales. Acosta Romero
relaciona la existencia de estructuras administrativas en sociedad como la del
antiguo Egipto en donde bajo el régimen de Ramsés existía un manual de
jerarquía; en China, 500 años antes de Cristo, existió un manual de organización y
gobierno. En Grecia y en Roma, también existieron estructuras administrativas.
En la época prehispánica, encontramos a la organización indígena donde
sobresalieron los Aztecas, que a pesar de que tenían sistemas rudimentarios
administrativos, contaban con reglas y normas que ordenaban el manejo de los
recursos públicos, bajo el control de los Calpixque, Hueycalpixque y del
Cihuacóatl, quienes eran funcionarios que hacían la recaudación y vigilancia de
los tributos que recibía la monarquía azteca. También les ayudaban jueces
quienes tenían igualmente medidas de prevención para evitar malos manejos y
desviaciones de conductas de los funcionarios, y, en ocasiones imponían severas
sanciones donde en caso de corrupción aplicaban la pena de muerte, dando sus
bienes al rey y la mujer e hijos del funcionario corrupto eran echados de la casa.
López Austin (1961) nos dice: que los aztecas siempre cuidaron que sus
representantes fuesen hombres preparados para el desempeño de sus cargos, en
7
especial los jueces, gobernantes y funcionarios que atendían las necesidades
administrativas de los calpulli. Para el control represivo de las conductas ilícitas de
los funcionarios tenía penas que iban desde la simple amonestación, cuando no
era muy grave, hasta la muerte cuando era falta grave, existiendo también la
destitución del cargo, inhabilitación y derrumbamiento de su casa cuando el
funcionario tenía el vicio de la embriaguez.
Como podemos observar desde tiempos remotos y diferentes culturas ya existía
antecedente de la administración pública, la cual poseía un gran control sobre los
jueces, funcionarios y gobernantes de ese entonces, para evitar malos manejos
incluso las penas y castigos aplicados eran severos para evitar caer en esas
prácticas.
En México, en la Época Precolombina, los pueblos más avanzados que existían
contaban con una estructura administrativa que posteriormente sería la
administración colonial.
Durante la época colonial los sistemas administrativos eran muy complicados,
pues había muchas disposiciones y diferentes funcionarios.
La organización administrativa no fue uniforme durante el periodo de tres siglos
que comprendió la Colonia. En esta época, la administración estaba a cargo del
virrey que ejercía a nombre de la corona española. Al lado del virrey se
encontraba la real audiencia que ayudaba a éste en el ejercicio de la función
administrativa además de vigilar y controlar al virrey. A nivel central peninsular
participaban en administración el rey y sus secretarios, así como el Congreso de
Indias.
También existían administraciones locales a dos niveles:
1.- Provincial y distrital, en que participaban los gobernadores de reinos y
provincias al igual que los corregidores y alcaldes más importantes.
2.- Local, en el que intervenía los cabildos y sus oficiales.
8
En la época colonial, se advierten remotos antecedentes de algunas de nuestras
actuales instituciones, tal es el caso de los llamados “oficiales reales”, que eran los
funcionarios típicos de la Hacienda en Indias, que comprendía al contador,
tesorero, factor y veedor (antecedente del contralor); éstos tenían que declarar sus
bienes antes de iniciar sus funciones; además existían ciertos funcionarios que
apoyaban auxiliando a los oficiales reales en el manejo y control de los bienes de
la Corona. Como se observa, éste es un antecedente en cuanto a la obligación de
los servidores públicos de realizar declaración patrimonial. De hecho, algunos
autores afirman que estas normatividades e instrucciones son antecedentes
directos de los juicios y procedimientos de responsabilidad de los servidores
públicos.
Enseguida de la Colonia aparece el período Constituyente, del cual donde no
podemos dejar pasar por alto el Estatuto Orgánico Provisional de la República
Mexicana, expedido por Ignacio Comonfort, el 23 de mayo de 1856, y que contuvo
una completa declaración de derechos.
En este sentido, el análisis de los derechos consignados en el Estatuto reviste un
gran interés ya que constituye el antecedente inmediato de la Constitución de
1857.
Aunque de ideología liberal clásica de su época, esta Constitución no fue producto
únicamente de las ideas del partido liberal, de hecho, en los debates y
aprobaciones se hicieron muchas concesiones a los conservadores, con lo cual
consiguió equilibrar las diversas tendencias que convergían en el Congreso, y que
dio por resultado una auténtica emanación de la voluntad popular de aquellos
momentos, la cual quedó plasmada en nuestra Ley Suprema de la mitad del siglo
XIX. Así, por lo que toca a los cuatro derechos clásicos del hombre: libertad,
igualdad, seguridad y propiedad, los tres últimos fueron aprobados sin mayor
dificultad.
Como se puede advertir, la declaración de derechos estampada en la Constitución
de 1857 resultó de lo más completo y significa la cristalización de la evolución a
9
nivel constitucional de los derechos humanos en nuestro país a lo largo del siglo
XIX, para que años más tarde influyera de manera considerable en la redacción de
nuestra actual Carta Magna de 1917, primera en el mundo en consagrar los
derechos sociales y que, si bien con infinidad de reformas y adiciones actualmente
nos rige.
En efecto, la Constitución Mexicana de 1917 agregó un nuevo orden de normas
fundamentales como fueron las denominadas garantías sociales y las que
abordaron la parte económica. Este hecho representó un avance fundamental a la
teoría del Derecho Constitucional. Por eso se afirma que uno de los principales
objetivos de la Constitución de 1917 es ampliar las atribuciones del Estado
Mexicano moderno, en campos sociales y económicos antes no regulados por él.
A partir de la promulgación de la última Constitución Mexicana del 5 de febrero de
1917, sucesivas administraciones han buscado incorporar a la Constitución
materias nuevas de importancia para el desarrollo del país, siendo así que en la
actualidad conforman la constitución cuatro aspectos fundamentales:
- Carácter orgánico
- Carácter dogmático
- Garantías sociales
- Parte económica.
Dos de estos aspectos, el de carácter social y la parte económica, incorporados al
texto constitucional en sus preceptos establecidos, fue la aportación más original y
de mayor trascendencia que realizó la Asamblea Constituyente de Querétaro de
principios del siglo XX.
La parte económica da sustento legal a las facultades que fortalecen la rectoría del
Estado en la economía nacional.
La parte orgánica de la Constitución se refiere a las limitaciones formales de la
competencia de los órganos del Estado en su relación con la sociedad (garantías
10
individuales o del gobernado). Así también, en esta parte encontramos los
fundamentos constitucionales de la Administración Pública mexicana. Todo esto
implica garantizar un Estado de Derecho en nuestro país, por ende podemos decir
que también una Administración Pública de Derecho.
Entendemos por Estado de Derecho aquél Estado en el cual los gobernantes
actúan conforme a las normas formales y previamente establecidas, aquél Estado
en el cual los gobernantes actúan conforme a la ley.
1.2 Definición y concepto de administración pública
La administración pública es una expresión constituida por dos vocablos
sustantivo que es la administración y un calificativo que es pública.
Cuando hablamos entonces desde el punto de vista de sus raíces etimológicas,
administrar proviene del latín ad y ministrare que denota servir, o correctamente
de la contracción de las palabras ad manus trahere implica la idea de manejo o de
gestión. Administración lleva inherente el concepto de gestión subordinada, el
carácter vicarial o subordinado de la administración pública, esto es servirá otros,
servir a intereses ajenos. Pública: El calificativo de pública alude a la condición de
servicio al público, al pueblo a la colectividad.
Entonces etimológicamente administración pública alude a la gestión de asuntos o
intereses de la colectividad.
Charles Jean Bonnin (1834) puntualiza a la administración pública como: una
potencia que arregla, corrige, y mejora todo cuanto existe, y da una dirección más
conveniente a los seres organizados y a las cosas.
Acosta Romero (1993) precisa a la administración pública como el conjunto de
elementos personales y materiales con estructura jurídica que le otorga
competencia para realizar una actividad relativa, al poder ejecutivo y que desde el
punto de vista orgánico, depende de este.
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Miguel Galindo Camacho (1997) la define como: La actividad que realiza el Estado
fundamentalmente a través del órgano Ejecutivo, bajo el orden jurídico de derecho
público y que consiste en la creación de actos jurídicos subjetivos que crean,
modifican, limitan o extinguen situaciones jurídicas particulares y en la realización
de actos materiales para cumplir con los fines o cometidos que el hombre le ha
asignado.
1.3 Fin de la administración pública
Sin duda, el fin y justificación de la administración pública es satisfacer el interés
público.
Según Martínez Morales (2009): El interés público es la pretensión del sector
poblacional para que un bien o actividad material o cultural que le es común, sea
proporcionado, protegido por el Estado al considerarlo este primordial.
El interés público es también llamado

Interés social, Interés general, interés nacional.

Utilidad pública, utilidad nacional.

Beneficio colectivo, beneficio social, beneficio general.
1.4 La administración pública y el poder ejecutivo
Diversos autores manejan la idea que la administración pública federal forma parte
del poder ejecutivo. Pero existe una disyuntiva con lo que dicen y lo que menciona
la constitución política de los estados unidos mexicanos, cuando expresa que el
poder ejecutivo federal se deposita en una sola persona quien como sabemos es
el presidente de la república.
Según faya (1979) “Lo correcto es afirmar que la administración pública federal es
solo un auxiliar del ejecutivo federal y que por ningún motivo forma parte de él.
12
1.5 Marco jurídico de la administración pública
Es importante resaltar que esta no se rige por una solo ley, la administración
pública actúa en un marco de las facultades expresas y limitadas por las distintas
leyes y reglamentos que la estructuran y la regulan. para comenzar se rige
principalmente por la constitución política de los estados unidos mexicanos,
posteriormente se desprende La ley orgánica de administración pública federal
que constituye el ordenamiento jurídico con que se estructura, también comprende
La ley federal de entidades paraestatales, las leyes orgánicas y reglamentarias
que regulan la organización, estructura y funcionamiento de cada una de las
dependencias centralizadas y de las entidades paraestatales, los reglamentos
interiores, los reglamentos de organización y métodos, las circulares acuerdos etc.
todos ellos constituyen el marco jurídico o legal de la administración pública.
1.5.1 La ley orgánica de la administración pública federal
La evolución de las leyes en relación con la estructura del poder ejecutivo federal
culmina el 29 de diciembre de 1976 con la promulgación de la ley orgánica de la
administración pública federal y publicada en el diario oficial de la federación,
misma que con varias reformas a lo largo de los años sigue en vigor hasta
nuestros días
En primer lugar comprende en su contexto a la administración central y todas las
variantes de lo que llamamos administración indirecta o sea la descentralización,
desconcentración, sociedades mercantiles del estado y los fideicomisos públicos
que la misma ley denomina administración paraestatal en segundo lugar esta ley
reconoce la posibilidad de los acuerdos colectivos de los jefes de estado, con los
titulares de la administración, tanto central como paraestatal.
En la LOAPF Por primera vez se establece la base para crear unidades
administrativas bajo la dependencia directa del presidente de la república.
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Da a conocer la existencia de reglamentos interiores de cada dependencia, así
como su contenido, del mismo modo manifiesta la obligación de publicar los
manuales de organización de procedimientos y el de servicio al público.
Maneja la posibilidad convenios de coordinación con las entidades federativas y
municipios .y a través de esta ley Se hace una restructuración de áreas entre las
secretarias.
1.6 Formas de organización administrativa
Las formas de organización son la manera en cómo está integrada la
administración pública; es decir, como se ordenan los órganos del poder público
encargados de la actividad o función administrativa del Estado.
La constitución política en su artículo 90 señala:
La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley
orgánica que expida el congreso, que distribuirá los negocios del orden
administrativo de la federación que estarán a cargo de las secretarias de estado y
definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la
intervención del ejecutivo federal en su operación.
La leyes determinaran las relaciones entre las entidades paraestatales y el
ejecutivo federal, o entre estas y las secretarias de Estado.
Como podemos observar la constitución política clasifica únicamente a la
administración pública en centralizada y paraestatal y nos refiere a la ley orgánica
de administración pública federal en su Art. 2º que nos dice: En el ejercicio de sus
atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo
encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias
de la Administración Pública Centralizada:
I.- Secretarías de Estado;
II.- Departamentos Administrativos, y
14
III.- Consejería Jurídica.
El Art. 3° de la misma ley hace la siguiente clasificación:
El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones
legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública
paraestatal:
I.
Organismos descentralizados;
II.
Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito,
organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales
de seguros y de fianzas, y
III.
Fideicomisos
1.6.1 Administración centralizada
De acuerdo a los párrafos anteriores la administración centralizada es una forma
de organización administrativa por ello es necesario definirla:
Serra Rojas (1981) menciona: se llama centralización administrativa al régimen
que establece la subordinación unitaria coordinada y directa de los órganos
administrativos al poder central, bajo los diferentes puntos de vista del
nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurídica, para satisfacer las
necesidades públicas.
Acosta Romero (1993) la centralización es una forma de organización
administrativa en la cual las unidades, órganos de la administración pública, se
ordenan y acomodan articulándose bajo un orden jerárquico a partir del
presidente, con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la
ejecución.
Fernández Ruiz (2009), la centralización es una forma organizacional que se
emplea tanto en el ámbito político, como en la esfera administrativa del estado,
consiste en reunir en un punto de convergencia configurado como un ente central,
la toma de decisiones del poder público.
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Con respecto a las definiciones anteriores y en resumen la centralización
promueve la uniformidad tanto en la aplicación de las leyes, la prestación de
servicio, además, orienta la organización de la administración pública.
La centralización representa reunir en su centro, la decisión de las actividades del
estado, de la administración pública o de cualquier otra organización.
Características de la administración centralizada
La administración pública. Centralizada posee una organización jerárquica
estructurada piramidalmente es decir de arriba hacia abajo de tal forma que los
órganos inferiores se ven subordinados por los inmediatos superiores y así
sucesivamente hasta llegar a la máxima autoridad
La administración centralizada se caracteriza por depositar en una sola persona el
poder público es decir es quien manda, organiza, supervisa disciplina y remueve,
mediante el poder de nombramiento, remoción, de mando, de decisión, de
vigilancia, de disciplina y de revisión, así como el poder para resolver problemas
de competencia.
Poder de nombramiento: Se puede definir como la facultad que tiene el titular del
órgano superior para designar a sus colaboradores, en nuestro país el presidente
de la república tiene la facultad de nombrar a los titulares de las dependencias de
la administración pública centralizada dicho en otras palabras al secretario de
estado, a los consejeros jurídicos del ejecutivo federal, en su caso a los jefes de
los departamentos administrativos, así como a los demás empleados de la
administración centralizada, debe tenerse en claro que el presidente para poder
ejercer esta facultad debe apegarse estrictamente a los requisitos establecidos en
la constitución política y en las leyes para poder ocupar cada puesto respectivo.
En nuestro país este poder no se apega a los requisitos que establece nuestra
carta magna, puesto que los nombramientos son hechos en base a la relación de
parentesco, o lazos de amistad y no en la capacidad y conocimientos que se
puedan aplicar.
16
Poder de remoción: Esta facultad está ligada a la primera dado que el ejecutivo
federal puede asignar cargos como remover de ellos, todo esto con estricto apego
en la fracción II Del artículo 89.de la constitución política de los Estados Unidos
Mexicanos
Poder de mando: La facultad de dirigir y organizar e impulsa la actividad de los
subordinados por medio de ordenes o instrucciones verbales o escritas.
Poder de decisión: el ejecutivo puede elegir varias alternativas de solución y en
consecuencia elegir la que considere más adecuada, la cual deberá ser acatada,
dado que como lo explica Delgadillo Gutiérrez (1991) es la facultad que tienen los
órganos superiores para la emisión de los actos administrativos, reservando a los
inferiores la realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado de
resolución.
Poder de vigilancia: el superior tiene la facultad de inspeccionar y vigilar la
actuación de los subordinados lo cual permite la detección de desobediencia, y en
caso de cumplir si lo hacen con estricto apego a la normatividad en vigor.
Poder disciplinario: Facultad de reprimir o sancionar administrativamente a sus
subordinados por las acciones u omisiones realizadas indebida o irregularmente.
Poder de revisión: Consiste como su nombre lo indica en revisar la actuación de
los subordinados y si lo considera pertinente, suspender, modificar, anular o
confirmar sus actos o resoluciones, sin que ello signifique sustitución del superior
en el desempeño de las tareas del inferior.
Organismos que integran la administración centralizada
Cuando se hace alusión al término centralización, esta se integra por los entes del
poder ejecutivo que dependen directamente del jefe de gobierno y pueden
denominarse secretarias, ministerios, procuradurías, departamentos, entre otros.
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Secretarias de Estado
La ley orgánica de administración pública federal Art 26 nos dice: Para el
despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión
contará con las siguientes dependencias:
1. Secretaría de Gobernación
2. Secretaría de Relaciones Exteriores
3. Secretaría de la Defensa Nacional
4. Secretaría de Marina
5. Secretaría de Seguridad Pública
6. Secretaría de Hacienda y Crédito Público
7. Secretaría de Desarrollo Social
8. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
9. Secretaría de Energía
10. Secretaría de Economía
11. Secretaría
de
Agricultura,
Ganadería,
Desarrollo
Rural,
Pesca
y
Alimentación
12. Secretaría de Comunicaciones y Transportes
13. Secretaría de la Función Pública
14. Secretaría de Educación Pública
15. Secretaría de Salud
16. Secretaría del Trabajo y Previsión Social
17. Secretaría de la Reforma Agraria
18. Secretaría de Turismo
19. Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
Existe una disyuntiva dado que la ley contempla como órgano en si a la
presidencia de la república, y esta no es una dependencia como tal y la consejería
tampoco debiera ser enlistada dado que solo es un medio auxiliar al presidente.
18
Organización de las secretarias de Estado
La estructura de la administración pública centralizada mantiene coordinadas a
todas las secretarias y departamentos de estado, ya que todas se encuentran al
mismo nivel, por lo que no existe dependencia de unas con otras. Depende
directamente del jefe del ejecutivo, además de que internamente mantienen la
cohesión que les da su organización jerárquica, a partir de los titulares de cada
dependencia, que son nombrados y removidos libremente por el presidente de
acuerdo a las facultades que le otorga el Art 89 constitucional.
La estructura básica de las dependencias del ejecutivo. Así como sus atribuciones,
se encuentran señaladas LOAPF la cual establece en su articulo14:
Frente de cada Secretaría habrá un Secretario de Estado, quien para el despacho
de los asuntos de su competencia, se auxiliar por los Subsecretarios, Oficial
Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina,
sección y mesa, y por los demás funcionarios que establezca el reglamento
interior respectivo y otras disposiciones legales.
En su artículo 15 señala:
Al frente de cada departamento administrativo habrá un jefe de departamento,
quien se auxiliar en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales,
oficial mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de oficina, sección y
mesa, conforme al reglamento interior respectivo, así como por los demás
funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables.
Las facultades de cada dependencia están señaladas e forma global en la propia
ley orgánica, pero se asignan en forma particular las unidades de cada
dependencia en el reglamento interior de cada secretaria o departamento de
estado, y con mayor detalle en los manuales de organización que cada titular de
dependencia expide, como instrumentos de apoyo administrativo interno. Sin
embargo, el despacho de los asuntos de cada dependencia corresponde a los
titulares los cuales pueden delegar sus facultades.
19
1.6.2 La desconcentración administrativa
La desconcentración administrativa es una de las formas de organización
administrativa, implica una manera de diluir el poder y la competencia en los
subordinados para despachar asuntos.
Los entes desconcentrados forman parte de los órganos centralizados; por eso
mismo no poseen personalidad jurídica propia, esta ausencia de personalidad
jurídica aunada con su autonomía técnica es sin duda la diferenciación que existe
ente una y otra.
Según Galindo Camacho (2003) la desconcentración administrativa consiste en un
acto jurídico por medio del cual el titular del órgano ejecutivo o de uno de sus
órganos derivados, a través de una ley o un acuerdo, faculta a un órgano
secundario, creado por el mismo a una agenda de administración central para que
lleve a cabo una serie de actos de procedimiento tramite o decisión.
Martínez Morales (2009) define: La desconcentración administrativa consiste en
una forma de organización en la que los entes públicos, aun cuando dependan
jerárquicamente de un órgano centralizado, gozaran de cierta autonomía técnica y
funcional.
Según Ramírez Marín (2009) se llama desconcentración administrativa a la
transferencia a un órgano inferior de una competencia, o un poder de decisión
ejercido por los órganos superiores, disminuyendo, relativamente, la relación de
jerarquía y subordinación.
La administración desconcentrada tiene su fundamento en el artículo 90 de la
constitución política y en la ley orgánica de administración pública en su artículo
17 el cual nos dice:
Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su
competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos
podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán
20
jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver
sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables.
Debe decirse que en la desconcentración administrativa no se crean nuevas
personas morales, si no que a un órgano ya existente, se le asigna determinada
competencia, sin que por eso se rompan los vínculos jerárquicos con el superior.
Elementos de la desconcentración administrativa

Atribución de una competencia en forma exclusiva un órgano que no ocupe
la cúspide de la pirámide jerárquica-administrativa.

Que este dentro de la estructura de la administración centralizada

Ámbito territorial donde vaya ejercerse esa competencia.
Tipos de desconcentración
Hay al menos dos tipos de desconcentración:
Política: es una competencia que se ejerce en materia federal sobre todo el
territorio nacional, tomando como base la totalidad de estado, el caso típico es el
territorio nacional.
Administrativa: se reduce a determinadas materias, precisamente a la órbita del
poder ejecutivo federal.
Características de la desconcentración administrativa
Serra
Rojas
nos
menciona:
las
características
de
la
desconcentración
administrativa se puede traducir a las siguientes:

Es una forma que se sitúa dentro de la centralización administrativa. El
organismo no se desliga de este régimen.

La relación jerárquica se acentúa pero no se elimina para limitar su labor,
pero el poder central se reserva amplias facultades de mando de decisión,
21
de vigilancia y de competencia. No ocupan la cúspide de la jerarquía
administrativa.

No gozan de autonomía común, aun cuando se señalan casos de
excepción.

La autonomía técnica es la verdadera justificación de la desconcentración.

La competencia se ejerce dentro de las facultades del gobierno federal y se
originan entre órganos superiores de la administración pública y órganos
inferiores que ven aumentada su competencia a costa de los anteriores.

El órgano desconcentrado tiene su régimen por una ley, un decreto, un
acuerdo del ejecutivo federal, o el régimen general de una secretaria de
estado, aunque puede operarse en otras entidades.

Posee patrimonio que se origina del presupuesto de egresos de la
federación.

El ejercicio de las facultades exclusivas no es obstáculo para que las
relaciones entre el órgano desconcentrado y el poder central sean directas
normalmente a través del órgano correspondiente.

Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el poder central
está facultado para fijar la política, el desarrollo y la orientación de los
órganos desconcentrados, para mantener la unidad y el desarrollo de la
administración pública.
Mucho se habla de que el motivo de que nazca la desconcentración es por la
autonomía técnica de la que goza, como se menciona en uno de los puntos de
estas características, sin embargo más que autonomía la desconcentración ejerce
la función administrativa y esto ha traído consigo un obstáculo para el desempeño
de la administración pública en beneficio de los administrados.
Dado que esta carece de facultades propias para realizar la función administrativa
considero como lo afirma Gabino Fraga que las facultades que realiza cada
órgano no son propias si no delegadas del órgano superior dado que las
autoridades solo pueden delegar facultades únicamente cuando la ley les permita
hacerlo, pero no delegar facultades que la ley les obliga a realizar de manera
22
directa tal como lo menciona el artículo 16 de la ley orgánica de Administración
Pública Federal:
Corresponde originalmente a los titulares de las Secretarías de Estado y
Departamentos Administrativos el trámite y resolución de los asuntos de su
competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán delegar en los
funcionarios a que se refieren los Artículos 14 y 15, cualesquiera de sus
facultades, excepto aquellas que por disposición de ley o del reglamento interior
respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos titulares.
En los casos en que la delegación de facultades recaiga en jefes de oficina, de
sección y de mesa de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos,
aquellos conservarán su calidad de trabajadores de base en los términos de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Los
propios
Administrativos
titulares
de
también
las
Secretarías
podrán
administrativas establecidas en
adscribir
de
Estado
y
orgánicamente
el reglamento
Departamentos
las
unidades
interior respectivo,
a
las
Subsecretarías, Oficialía Mayor, y a las otras unidades de nivel administrativo
equivalente que se precisen en el mismo reglamento interior.
Los acuerdos por los cuales se deleguen facultades o se adscriban unidades
administrativas se publicarán en el Diario Oficial de la Federación.
1.6.3 Administración pública descentralizada
La descentralización como forma de organización administrativa surge de la
necesidad de imprimirle dinamismo a ciertas acciones gubernamentales, mediante
el ahorro de pasos que implica el ejercicio del poder jerárquico propio de los entes
centralizados
En el surgimiento de tal descentralización, influyó la incursión del estado en
actividades industriales, financieras y comerciales, las cuales implicaban conferirle
un matiz de empresa privada a las organizaciones encargadas de estas tareas.
23
En nuestro país gracias por Luca Alaman quien fue un empresario, político,
historiador y escritor mexicano en 1830 se crea el primer órgano descentralizado:
el banco de avio y es en el periodo comprendido de (1921-1938) cuando proliferan
los entes descentralizados, principalmente en el ramo de finanzas, los energéticos
y las comunicaciones.
En la actualidad la descentralización mexicana equivale a lo que la ley orgánica de
administración
pública
federal
denomina
administración
paraestatal.
Esta
comprende organismos descentralizados en el sentido estricto, entes autónomos,
empresas de participación estatal, y fideicomisos públicos como lo mencionamos
anteriormente.
Concepto de descentralización administrativa
Según Martínez Morales (2009) La descentralización administrativa es una forma
de organización de entes que pertenecen al poder ejecutivo, los cuales están
dotados de su propia personalidad jurídica y de autonomía jerárquica para
efectuar tareas administrativas.
Según Ramírez Marín (2009) la descentralización administrativa es un modo de
organización mediante el cual se integran legalmente una persona jurídica de
derecho público para administrar sus negocios y realizar fines específicos del
estado sin deslindarse de la orientación gubernamental ni de la unidad financiera
del mismo.
La ley Orgánica de administración pública federal en su Artículo 45 establece:
Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del
Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad
jurídica y patrimonio propias, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
24
Clasificación de la descentralización
La descentralización administrativa ha sido clasificada en los siguientes grupos:

Descentralización por región

Descentralización por servicio

Descentralización por colaboración
Descentralización
por
región:
consiste
en
el
establecimiento
de
una
organización administrativa, a efecto de que se lleven a cabo los servicios públicos
y protección de los intereses colectivos de una población asentada en un territorio
determinado. Ejemplo los municipios.
La descentralización por servicio: es otra de las formas de la descentralización
administrativa. Se considera a la educación que imparten las universidades como
descentralización por servicio es decir la educación como servicio público debe de
ser prestado por el estado, pero también lo hace en forma descentralizada por
servicio, que es la educación de las escuelas particulares mediante autorización
del estado otros ejemplos que puedo citar son PEMEX, IMSS, ISSSTE, CFE, entre
otros.
Descentralización por colaboración: consiste en el desempeño por parte de la
función pública, realizada por los particulares a los que el estado solicita y otorga,
al mismo tiempo, y en determinadas condiciones, facultades de consulta, decisión
y ejecución, para la mejor realización de la parte de la función pública.
Organismos descentralizados
De acuerdo a lo establecido en la ley orgánica en su artículo 45:
Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del
Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad
jurídica y patrimonio propias, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
25
Características de los organismos descentralizados
Las características varían de un autor a otro, pero en este trabajo manejare las
siguientes:

Son creados por la ley del congreso o por decreto del presidente de la
república

El derecho positivo les reconoce, una personalidad jurídica propia, distinta a
la del estado.

Dichos organismos cuentan con patrimonio propio

Tienen un régimen jurídico que los rige

Gozan de autonomía jerárquica, con respecto del órgano central esto es les
distingue el hecho de poseer un autogobierno.

Tienen un objeto

Tienen una finalidad

Realizan función administrativa: es decir su objeto, en tanto persona moral
o colectiva se refiere a cometidos estatales de naturaleza administrativa.

Existe un control o una tutela, por parte del estado, sobre su actuación.
Es preciso puntualizar que la finalidad de los organismos descentralizados radica
en satisfacer el interés de la colectividad, mediante la realización de la función
administrativa, y por su conducto, cumplir ciertas atribuciones propias del estado
El control de los organismos descentralizados están sujetos por parte de la
administración central engloba:

Su presupuesto en cuanto a autorización y aprobación

La inversión que realicen

Designación del personal directivo

Control de sus actos, ante la impugnación de terceros afectados

En casos graves es factible la intervención-, se rigen por el derecho público
en sus relaciones con la administración central.
26
Empresas de participación estatal
Otra de las formas en las que funciona la administración es a través de la creación
de empresas públicas que integran la administración paraestatal, se trata de
entidades con una estructura de derecho privado, que fueron creadas o
compradas por el estado, para mantener algunas fuentes de trabajo, desarrollar
una actividad económica, o incrementar la productividad en una región
determinada.
La ley orgánica de administración pública federal en su artículo 46 las define:
Son empresas de participación estatal mayoritaria las siguientes:
I.- Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su
legislación específica;
II.- Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros
y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
A) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o
separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.
B) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de
capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno
Federal; o
C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de
los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al
presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos
del propio órgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades
civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados
sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores
27
Públicos Federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de
ellas
se
obliguen
a
realizar
o
realicen
las
aportaciones
económicas
preponderantes.
El desarrollo de esta institución en nuestro sistema jurídico ha venido
disminuyendo, ya que en los últimos años el ejecutivo ha fijado como política la
eliminación de aquellas empresas que no sean prioritarias para el país ya que en
los últimos sexenios ha representado un alto costo para el estado
Sin duda algunas de estas empresas resultan ser costosas para nuestro país un
ejemplo de ello lo podemos ver cuando desapareció luz y fuerza del centro si bien
es cierto que representaba altos costos para el estado también era un fuente
creadora de empleos y al desaparecer esta hubo un incremento de desempleados
lo que veremos más a delante da la pauta para la denominada evasión fiscal.
Fideicomisos públicos
Esta figura tuvo auge en la década de los setentas, al ser utilizada por el gobierno
federal para el logro de los objetivo del mismo.
Por primera vez en nuestra legislación regulo el fideicomiso público en la ley para
el control de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal
que en sus artículos 25 y 26 señalaba las siguientes presupuestos de existencia:

Constituidos por la secretaria de hacienda y crédito público como
fideicomitente único

Objeto: inversión manejo o administración de obras públicas, prestación de
servicios o producción de bienes para el mercado

Control por parte de un comisario de gobierno federal

Creados por la ley, decreto u otro instrumento jurídico debe inscribirse en
un registro especial de la secretaria del patrimonio nacional
Esta ley fue abrogada por la ley federal de las entidades paraestatales, publicada
en el diario oficial de la federación el14 de mayo de 1986, cuyo capitulo IV regula
28
en particular a los fideicomisos públicos, estableciendo en coordinación con la ley
orgánica de administración pública federal, que para considerar un fideicomiso
como público de acuerdo al artículo 40 se requiere:

Que se organice de manera análoga a los organismos descentralizados
empresas de participación estatal mayoritaria

Que tenga como propósito auxiliar al ejecutivo, mediante la realización de
actividades prioritarias

Que cuente con comités técnicos
La utilización de esta figura jurídica para el ejercicio de las funciones públicas es
muy reciente en nuestro país, sin embargo ha tenido una gran aplicación por las
características especiales que presenta.
En el caso de empresas públicas, debe evitarse la proliferación de fideicomisos
públicos si no se cuenta con la debida justificación para hacer uso de esta figura,
que solo debe ser utilizada cuando no sea posible que un organismo
descentralizado cumpla con los objetivos que se ha propuesto alcanzar, ya sea
por la naturaleza del objeto a realizar o por lo elementos técnicos que requieren la
afectación de un patrimonio a un fin particular. De otra manera no se justificaría su
creación.
De acuerdo a los datos que se dieron a conocer en la última publicación de la
secretaria de hacienda y crédito público solo quedan 23 fideicomisos, entre los
que se encuentran los siguientes:

Fondo de fomento y garantías para el consumo de los trabajadores
(FONACOT)

Fondo nacional para los desarrollos portuarios

Afondo nacional de fomento al turismo (FONATUR)

Fondo nacional para el fomento de las artesanías (FONART)

Fideicomiso para la liquidación al subsidio de la tortilla

Fideicomiso de fomento minero
29

Entre otros.
Sectorización
Con la promulgación de la ley orgánica de administración pública federal se dio un
gran paso para la administración y control de las entidades estatales toda vez que
su artículo 50 estableció que:
El Presidente de la República estará facultado para determinar agrupamientos de
entidades de la administración pública paraestatal, por sectores definidos, a efecto
de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las
disposiciones legales aplicables, se realicen a través de la Secretaría de Estado o
Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del
sector correspondiente.
Pero este paso se competo el 14 de mayo de 1986 con la publicación de la ley
federal de las entidades paraestatales.
Conforme a lo anterior, sector es el agrupamiento de las entidades de la
administración pública, coordinadas por la secretaria de estado o departamento
administrativo que en cada caso designe el ejecutivo federal, atendiendo a objetos
y metas comunes, y cabeza de sector o coordinador de sector, es la dependencia
de la administración pública que controla todo un conjunto de entidades
paraestatales, que coordina sus políticas, estrategias y acciones en sí mismas, y
sus relaciones con la administración pública federal.
Para entender la trascendencia de la sectorización, solo es necesario considerar
que el jefe de ejecutivo no puede atender a un gran número de entidades, ya que
no obstante el propósito de su creación sea auxiliarlo, el tiempo que requerirá su
atención no le permitirá tratar otros asuntos. A cada coordinadora de sector
(secretaria o departamento de estado) le son asignadas las entidades que tienen a
su cargo asuntos compatibles y de interés a su ramo.
30
CAPITULO II LOS INGRESOS PÚBLICOS Y EL
IMPUESTO
2.1 Definición y concepto de ingresos públicos
Es posible identificar entre los tratadistas de las finanzas públicas dos enfoques
sobre los ingresos públicos. Los primeros establecen una definición general
vinculada a la facultad del Estado de obtener de la sociedad recursos para el
desarrollo de sus actividades sociales, económicas y políticas; los segundos
definen los ingresos públicos a partir de los elementos que los integran.
De esta manera, para Sánchez Gómez (1999) el ingreso público es “la cantidad en
dinero y en especie que percibe el Estado conforme a su presupuesto respectivo
para cubrir las necesidades sociales en un ejercicio fiscal determinado”
Asimismo, para Faya Viesca (1986), los tributos que “de acuerdo con las diversas
legislaciones pueden ser en especie o dinero, aunque en las economías modernas
de los países más avanzados del mundo, comúnmente es en dinero, constituyen
prestaciones obligatorias que el Estado exige en virtud de su potestad de imperio
dentro de los más estrictos cánones de la juricidad, y que tiene como finalidades
supremas la atención de los gastos públicos y el pleno cumplimiento de los fines
políticos, económicos y sociales del Estado”.
2.2 Clasificación de los ingresos públicos
En el ámbito de los ingresos públicos las diversas disciplinas han propuesto varios
criterios clasificatorios de ellos, unos han cobrado más fortuna que otros, pero el
hecho relevante es que es posible dar con tantos criterios de clasificación, cuantos
autores se puedan consultar, no teniendo todos el mismo valor.
A continuación se proponen aquellos que pudieran considerarse como los más
admitidos.
32
2.2.1 Ingresos ordinarios y extraordinarios
Flores Zavala (2004) menciona: los ingresos públicos son un conjunto de
percepciones económicas que el Estado obtiene, de acuerdo con dos grupos: los
ingresos ordinarios y extraordinarios.
Son ingresos públicos ordinarios que obtiene el estado en forma regular durante
un periodo determinado, el cual se le denomina ejercicio fiscal, y que abarca un
año natural,
En efecto, los entes públicos dividen por etapas o ejercicios fiscales sus
programas financieros, con el propósito de dar congruencia, sistema y orden a su
actividad: por lo tanto los ingresos públicos son aquellos que la hacienda percibe
en un ejercicio fiscal para, con ellos hacer frente a los gastos públicos planeados
para ese mismo ejercicio.
Son ingresos extraordinarios son los que el poder público excepcionalmente
llegue a fijar, ante un situación de urgencia, para hacer frente a esta.
La segunda clasificación, como suele suceder en la mayoría de los casos, es
insuficiente
ya
que
no
contempla
percepciones
como
las
relativas
al
financiamiento, que deben ser consideradas como un ingreso provisional del
estado, puesto que han de restituirse y además no son proporcionados de forma
obligatoria.
Ejemplos de ingresos extraordinarios son los empréstitos, las multas, la emisión
de moneda, la expropiación entre otras.
2.2.2 Ingresos ordinarios: originarios y derivados
A su vez los ingresos públicos ordinarios también suelen dividirse en:
33
Originarios: son aquellos provenientes de la explotación y enajenación del
patrimonio del estado, por ejemplo los derivados de la explotación de la unidad
económica comercial o industrial propiedad del estado.
Derivados: son los percibidos a titulo definitivo mediante el ejercicio del poder del
imperio del estado como son los impuestos.
Estos últimos son de los cuales haremos hincapié en este trabajo dado que los
impuestos forman una parte importante de los ingresos que percibe el estado para
el logro del fin común.
2.2.3 Ingresos provenientes del derecho público y derecho
privado
Ahora nos evocaremos en la clasificación de los ingresos provenientes del
derecho público y del derecho privado.
Los ingresos que percibe el estado pueden ser obtenidos mediante un régimen
jurídico del derecho público o bien del derecho privado. En el primer caso se está
ante ingresos públicos del derecho público y en el segundo, ante ingresos públicos
de derecho privado, ello depende del régimen jurídico a que se someta el estado
para obtenerlos.
El derecho público por su parte tiene la encomienda del interés colectivo, mientras
que el derecho privado solo debe atender el interés de la persona en su
singularidad. Dado esta situación la autoridad no tiene más voluntad que la
plasmada en la ley, por lo tanto carece de voluntad propia y solo puede actuar la
voluntad del legislador lo que implica la negación de la autonomía de la voluntad.
Se habla de ingreso públicos del derecho público cuando el estado para su
obtención despliega una serie de acciones en ejercicio de prerrogativas o poderes
que bien o no los consagra el derecho privado, o los rebasa en intensidad en caso
de existir bajo este régimen; por ejemplo los ingresos a título de impuestos,
respecto a los cuales el estado no requiere el consentimiento de cada uno de los
34
sujetos obligados a su pago para que puedan tenerse como tales, ni tampoco lo
requiere para fijar el monto de la deuda
Por su parte los ingresos del derecho privado presuponen que el estado para su
percepción se ha sometido al mismo régimen jurídico del gobernado por lo cual
actúa en condiciones de igualdad frente a este.
Son ejemplos de ingresos por vía de derecho privado aquellos que provienen de la
actividad industrial y comercial mediante empresas públicas, cuando realiza
contratos, como la compra venta; los que obtiene por regalías derivadas de la
explotación de patentes, marcas o derechos de autor entre otros.
2.2.4. Ingresos tributarios y no tributarios
Existen otras clasificaciones como la propuesta por las Naciones Unidas que
divide los ingresos en tributarios y no tributarios.
Los primeros corresponden a los impuestos y los segundos a aquellos que no son
impuestos: productos, aprovechamientos y otros. Por su procedencia se identifican
cuatro tipos de impuestos:

Ordinarios

Extraordinarios

Virtuales

Efectivos.
Los primeros son aquellos que el Estado percibe normalmente como resultado de
sus facultades tributarias (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos);
Los extraordinarios son los que se obtienen de eventos especiales para cubrir
gastos de la misma índole (contribuciones, contratación de créditos externos e
internos, emisión de moneda, expropiación, servicios personales e ingresos
destinados a partidas de reconstrucción); los virtuales son los que provienen de la
reevaluación de activos físicos y financieros y, por último, los efectivos son los que
se destinan a atender los compromisos del gasto público.
35
2.3 Los ingresos públicos conforme a la ley de ingresos
de la federación
Los ingresos del estado se insertan en un documento legal que recibe el nombre
de ley de ingresos, en ese documento legal se incorporan todos los conceptos por
los que el estado tendrá derecho a percibir determinadas cantidades durante el
ejercicio fiscal, así como las características bajo las cuales se van apercibir dichos
ingresos
Los ingresos que contempla la Ley de Ingresos de la Federación se clasifican en:
A) Ingresos del Gobierno Federal
a) Impuestos
b) Aportaciones de seguridad social
a) Contribuciones de mejoras
b) Derechos
c) Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas
en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidar o de pago.
d) Productos
e) Aprovechamientos
B) ingresos de Organismos y Empresas
Ingresos propios de organismos y empresas
a) Petróleos mexicanos
b) Comisión federal de electricidad
c) instituto mexicano del seguro social
d) ISSSTE
Otros ingresos de empresas de participación estatal.
a) Aportaciones de seguridad social
b) Aportaciones al INFONAVIT
c) Cuotas al IMSS a cargo de patrones y trabajadores
36
d) Cuotas para el SAR a cargo de los patrones
e) Cuotas para el ISSSTE a cargo de los trabajadores
f) Cuotas para el ISSSFAM a cargo de los militares
Ingresos Derivados de Financiamiento
Endeudamiento neto del gobierno federal
a) Interno
b) Externo
Otros financiamientos

Diferimiento de pagos

Otros
Superávit de organismos y empresas de control directo
Como podemos observar la ley de ingresos de la federación clasifica a los
ingresos en; la Institucional; petroleros y no petroleros y tributarios y no tributarios.
La clasificación institucional de los ingresos establece la distinción entre los
ingresos tributarios y no tributarios, a los cuales se adicionan los ingresos de
organismos y empresas públicas. En esta clasificación se agrupan los ingresos de
acuerdo con las entidades que los recaudan: las del gobierno federal y de los
organismos y empresas bajo control gubernamental.
La producción de petróleo en México ha sido un factor fundamental para el
desarrollo económico contemporáneo del país y el comportamiento de las finanzas
públicas en particular. Esta condición estructural de la economía mexicana ha
motivado una clasificación de los ingresos en petroleros y no petroleros. Los
primeros son los ingresos que el gobierno mexicano obtiene por la extracción,
producción y refinación de petróleo.
Entre los ingresos no petroleros se cuenta, por ejemplo, el impuesto sobre la
renta, el valor agregado, etc. además de
los derechos, productos y
aprovechamientos
37
2.4 Los impuestos
2.4.1 Antecedentes de los impuestos
Según Magallanes (2005) no existe una fecha exacta del momento en que por
primera vez se empezó a cobrar tributos o impuestos, ello porque desde el
momento en que el hombre comenzó a pretender conquistarse entre sí, empezó
con el sometimiento de un pueblo a otro que si bien es cierto no existía una forma
especial sobre cómo se pagaba lo que en aquellos tiempos pudiera ser un tributo
existía una obligación e imposición de la tribu o pueblo conquistado de hacer, no
hacer o dar incluso desde épocas remotas una forma de tributo podía ser las
vinculadas con las creencias divinas; atendiendo al pago bajo el dogma del más
allá y la intimidación de calamidades.
Dentro de las agrupaciones del hombre podemos remitirnos a los egipcios, en
donde se le rendían tributos al faraón, mismos que comprendían los frutos,
animales o el propio trabajo persona, llegando a operar incluso el recibo para
comprobar el pago de impuesto.
Roma fue un pueblo del cual se desprende más en forma la imposición de
impuestos o tributos, tal es el caso del impuesto del uno por ciento sobre los
negocios globales o el tributo por el uso de los urinarios públicos.
En la edad media encontramos que el señor feudal establecía las condiciones de
las cargas económicas que debían absorber los siervos, delimitándose dos tipos
de obligaciones; las personales como la del cultivo de tierras entre otras y las
económicas que consistían en efectuar el pago en bienes o productos de trabajo
En México antes de su independencia un antecedente transcendente lo
encontramos en el pueblo azteca, donde se tomó muy en cuenta la importancia de
la recaudación, creando un sistema llamado “calpixquis” como se mencionó en el
capítulo anterior tratándose de impuestos normales e impuestos de guerra o para
celebridades religiosas.
38
En un principio los tributos dentro del pueblo azteca se establecieron en especie y
posteriormente a la conquista se manejó el dinero y moneda
Ya en le México independiente existía una variedad de impuestos, de los cuales
muchos de ellos quedaron insubsistentes: de avería, almirantazo, alcaba, de
caldos. De ventanas, de timbre, de ingresos mercantiles entre otros.
2.4.2 Definición y concepto de impuesto
La palabra impuesto proviene de la raíz latina impositus que significa tributo o
carga.
El Código Fiscal de la Federación (CFF) (2011) en su art 2. Define los impuestos
como “las contribuciones establecidas en Ley que deben pagar las personas
físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista
por la misma” y los distingue de las aportaciones de seguridad social,
contribuciones de mejoras, derechos y accesorios de las contribuciones.
Según de la garza: el impuesto es una prestación tributaria obligatoria cuyo
presupuesto de hecho no es una actividad del estado referido a obligado y
destinada a cubrir los gastos públicos.
Giuliani Fonrouge (1982) considera que los impuestos son las prestaciones en
dinero o en especie exigidas por el estado en virtud del poder de imperio a
quienes se hallen en situaciones consideradas por la ley como los hechos
imponibles
Faya Viesca (1986) define al impuesto como: “es la prestación pecuniaria
requerida a los particulares por vía de autoridad a titulo definitivo y sin
contrapartida, con el fin de cubrir las obligaciones públicas”.
39
En su libro Derecho fiscal, Arturo de la Cueva (2003) define los impuestos como
“el gravamen fiscal establecido por la Ley al que se encuentran obligados los
sujetos de derecho ubicados en la correspondiente circunstancia generadora del
crédito fiscal.
Aunque los autores citados manejen distintas definiciones de lo que son los
impuestos; la mayoría coincide en que son prestaciones exigidas por el estado
siempre y cuando se hallen en el hecho generador y que son destinados a cubrir
gastos públicos.
En el caso de nuestro país partimos del plan nacional de desarrollo que define las
bases para un desarrollo económico sólido, que propicie mejores niveles de vida
social y económica al país.
2.5 Principios de Adam Smith
Los principios que Adam Smith toca en su obra” la riqueza de las naciones”
resultan fundamentales en el ámbito de los impuestos los cuales son:
Justicia: que versa sobre el pago del impuesto en la medida de la capacidad
económica del particular; en proporción a los ingresos de los mismos, conllevando
a la equidad con la imposición.
El principio de justicia se compone a su vez en dos sub-principios:
Generalidad: se traduce en que todas las personas que se coloquen dentro de las
hipótesis generales y abstractas deban pagar impuestos, y que no los dejen de
pagar quienes se encuentren comprendidas.
Uniformidad, que se traduce en la igualdad de todos frente a los impuestos de
acuerdo con su capacidad contributiva, mientras mayor sea la capacidad
contributiva, mayor es la aportación (impuestos progresivos e igualdad en el
sacrificio).
40
Certidumbre: principio que se refiere a los elementos del impuesto, es decir, el
impuesto deberá especificar claramente el objeto, sujeto, base y tarifa o tasa.
Comodidad: se refiere a la facilidad del particular en cuanto al pago del impuesto,
por lo que la recaudación del mismo deberá ser con relación a tal situación.
Economía: el cual menciona que lo recaudado debe ser lo más rentable posible,
existiendo la menor diferencia posible entre las cantidades que salen del
contribuyente y las que ingresan.
2.6 Principios constitucionales del impuesto
Al exponer los principios de los impuestos, Duverger (1960) parte de diferenciar la
hacienda clásica de la hacienda moderna. Según él, la primera corresponde a una
etapa de desarrollo en la cual sólo se reconocen como actividades sustantivas del
Estado las funciones de policía, justicia, ejército y diplomacia, reservando toda
actividad económica a la esfera privada; en dicha etapa se limita al máximo la
intervención del Estado en la economía para garantizar que las leyes del mercado
actúen libremente bajo el criterio de maximizar las utilidades.
En contraste, la hacienda moderna se ha desarrollado a partir de los años treinta
del siglo XX como consecuencia de la intervención del Estado en la economía, y
de su creciente compromiso en la promoción del desarrollo social. Si bien la
hacienda moderna no renuncia a los principios de la hacienda clásica, tiene como
objetivo subsanar la incapacidad de aquélla para responder a los requerimientos
de las sociedades contemporáneas, las cuales demandan mayores y mejores
servicios públicos al Estado.
Asimismo, el desarrollo del capitalismo requiere de una activa participación del
Estado, en diferentes esferas de la actividad económica y social, para generar
condiciones que promuevan el crecimiento económico y el desarrollo social. Por
ello, la hacienda moderna incorpora el principio de intervencionismo fiscal, el cual
consiste en la participación protagónica del Estado en el comportamiento
41
económico y social de las colectividades modernas. Para la hacienda clásica
existen dos principios que rigen a los impuestos: el principio de rendimiento y el
principio de igualdad.
El primero hace referencia a que el impuesto debe proporcionar al Estado el
máximo de recursos tomando en consideración los gastos de la recaudación.
2.6.1 El principio de igualdad
Este principio Comprende los criterios de igualdad matemática e igualdad
personal, no resulta fácil establecer un criterio definitivo para delimitarlo y propiciar
que la distribución de las cargas tributarias sean lo más equitativas posibles entre
las diferentes clases sociales.
El criterio de la igualdad matemática “consiste en la proporcionalidad entre las
rentas del contribuyente”. Este principio es justo sólo en apariencia, pues no se
toman en consideración las condiciones específicas de quienes pagan el
impuesto, ya que no es lo mismo, por ejemplo, que el impuesto se aplique a una
persona soltera que a una casada. El criterio de igualdad personal propone que el
impuesto debe tomar en consideración las cargas familiares del contribuyente; ello
significa que el impuesto debe estar en función del estado civil, el número de
dependientes económicos o las condiciones específicas del contribuyente, entre
otros.
Ambos enfoques no permiten establecer con claridad los criterios que deben
normar el diseño de los impuestos. Con este fin, los juristas han propuesto, entre
otros, los principios de generalidad, de obligatoriedad, de vinculación con el gasto
público, de proporcionalidad y equidad y el principio de legalidad (Arrioja, 2005).
42
2.6.2 El principio de generalidad
Surge del régimen de legalidad tributaria y señala que todo impuesto, para ser
vigente, debe estar contenido en una ley específica. Esto es, no existe impuesto
sin su correspondiente marco jurídico.
La generalidad consiste en que la ley es aplicada, sin excepción, a todas aquellas
personas físicas o morales, cuyos actos jurídicos se perfeccionan en las
abstractas hipótesis contenidas en las normas fiscales por las cuales están
obligadas al pago del impuesto.
Este principio también establece que no es posible aplicar un impuesto a una
determinada persona física o moral, pues la norma fiscal está dirigida al conjunto
de personas que, por cualquier motivo o circunstancia, se contemplen en las
hipótesis de la norma.
2.6.3 El principio de obligatoriedad
Este principio deriva del principio anterior; toda aquella persona que se encuentre
en alguna de las hipótesis normativas definidas por el ordenamiento fiscal está
inexcusable y automáticamente forzada al pago del impuesto en los términos y
plazos señalados por la ley.
La obligación surge de la relación que se establece entre el sujeto activo y pasivo,
el primero de los cuales tiene la soberanía suficiente y necesaria para imponer un
descuento o reducción de los ingresos o riquezas del sujeto pasivo.
43
2.6.4 El principio de vinculación con el gasto público
Está contenido en la fracción IV del artículo 31 de la CPEUM, el cual establece la
obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público de los diferentes niveles
de gobierno.
Esta disposición constitucional señala que el objeto de los impuestos es financiar
los diversos compromisos económicos del gasto público. Su enfoque está en
concordancia con la hacienda moderna, que reconoce el aumento de las tareas de
los Estados modernos; aunque rompe con la tradición de la hacienda clásica,
según la cual el pago de los impuestos de los ciudadanos no obliga al Estado a
una contraprestación. Sin embargo, dicha perspectiva es insostenible, pues el
esfuerzo social que requiere la prestación de servicios públicos sólo es posible
mediante la decidida actuación de la administración pública.
2.6.5 El principio de proporcionalidad y equidad
Señala que los impuestos deben atender los mencionados principios; sin embargo
uno de los temas más controversiales en materia fiscal es cómo definir la
proporcionalidad y equidad. Mientras que algunos juristas señalan que ambos
elementos son uno solo, otros sostienen que sí existen diferencias sustanciales.
La proporcionalidad del impuesto es “la correcta disposición entre las cuotas,
tasas o tarifas previstas en las leyes tributarias y la capacidad económica de los
sujetos pasivos por ellas gravadas” (Arrioja,2005);esto significa que las
contribuciones deben ser proporcionales a la capacidad económica del
contribuyente, quien, a su vez, debe enterar al fisco de una parte de su patrimonio
para contribuir al gasto público, de este principio surge la aspiración de los
sistemas fiscales a establecer estructuras tributarias progresivas.
44
Rafael de Pina (1979) define la equidad como el “atributo de la justicia, que
cumple la función de corregir y enmendar el derecho escrito, restringiendo unas
veces la generalidad de la ley y otras extendiéndola para suplir sus deficiencias,
con el objeto de atenuar el rigor de la misma”.
Por su parte, Andrés Serra Rojas (1999) sostiene que se debe entender por
equidad a “una igualdad de ánimo, un sentimiento que nos obliga a actuar de
acuerdo con el deber o de la conciencia, más que por los mandatos de la justicia o
de la ley.
2.7 Los elementos constitutivos del impuesto
Sin elementos esenciales, el impuesto no tendría ninguna validez en el ámbito
jurídico, dichos elementos son el objeto, los sujetos, la base gravable, la tasa y su
monto.
Objeto: entendemos por objeto de la obligación tributaria sustantiva, aquellos que
el acreedor puede exigir al deudor y que está constituido por una obligación de dar
a cargo del sujeto pasivo y a favor del sujeto activo (el fisco).
Flores Zalava (1972) define el objeto del impuesto como la situación que la ley
señala como hecho generador del crédito fiscal.
Por su parte Cortina Gutiérrez (1976) señala que el objeto de la obligación es
siempre el pago del crédito fiscal determinado en cantidad liquida.
En general, en toda obligación el objeto consiste en un dar, en un hacer o no
hacer, por lo tanto, el acto o hecho que le dio origen no es el objeto de dicha
obligación. Es decir, que el objeto es la prestación del tributo más no la
circunstancia de hecho de la obligación. La prestación la debe pagar el sujeto
pasivo de la obligación tributaria sustantiva es generalmente una cantidad de
dinero o también en especie, cuando así lo determinen las leyes fiscales.
45
Sujetos: Solo el estado en su virtud de potestad de imperio, puede ser el sujeto
activo de la relación jurídica tributaria. De acuerdo con el Art. 31 fracción IV los
sujetos activos son: la federación, los estados y los municipios, en virtud de que
son los únicos entes que tienen derecho de exigir el pago de tributos.
En otras palabras el estado es siempre el sujeto activo, quien ejerce su poder de
imposición a través del proceso legislativo.
Por el contrario, en la obligación tributaria, el particular será siempre el sujeto
pasivo. Son sujetos pasivos todos aquellos que de una forma u otra tienen la
obligación de pagar una prestación en favor del fisco, de acuerdo con las leyes
tributarias.
Base: Se entiende por base a la cuantía sobre la cual se determina el impuesto a
cargo de un sujeto.
Por ejemplo el monto de la renta percibida, valor de la porción hereditaria, numero
de litros producidos, entre otros.
Puede decirse que la base del tributo, representa la evaluación de una porción de
lo gravado en la ley, para poder determinar de forma concreta cual será el
gravamen al que el contribuyente estará sujeto.
Tasa: es la cantidad de dinero o en especie que se percibe por unidad tributaria
llamándose tipo de gravamen cuando se expresa en forma de porcentaje.
Monto: la cuantía o monto de la obligación tributaria es aquella cantidad que los
sujetos pasivos deben enterar al sujeto activo, una vez que se ha aplicado la tasa
la base imponible, con las deducciones autorizadas por la ley. Esto es la cantidad
46
liquida que el fisco tiene derecho a percibir una vez que se ha cuantificado
debidamente la obligación tributaria.
2.8 Clasificación de los impuestos
Según francisco Ponce Gómez y Rodolfo Ponce castillo (2007) nos dicen:
Diversas son las clasificaciones de impuestos que se han elaborado con el objeto
de mejorar su recaudación: a continuación se estudian algunas de ellas.
2.8.1 Directos e indirectos
Los impuestos directos son aquellos que no pueden ser trasladados o
repercutidos, como el impuesto sobre la renta, el predial, el que aplica a herencias
y legados, y el impuesto sobre donaciones
Por otra parte los impuestos indirectos son los que pueden trasladarse o
repercutirse, como los de importación y exportación, los que gravan la producción
de ciertos artículos, el impuesto al valor agregado entre otros.
2.8.2 Reales y personales
Son impuestos reales los que se establecen atendiendo, exclusivamente a los
bienes o coas que gravan, es decir, se desentienden de las personas; por ejemplo,
el predial, sobre automóviles nuevos, sobre tenencia y uso de vehículos
Por su parte, los impuestos personales son los que establecen la atención a las
personas es decir, a los contribuyentes o quienes se prevé que paguen los
gravámenes, sin importar los bienes o las cosas que posean o de donde provenga
el ingreso gravado.
47
Por ejemplo el impuesto sobre la renta a cargo de los asalariados, honorarios,
arrendamiento entre otros.
2.8.3 Generales y especiales
Los impuestos generales son los que gravan diversas actividades u operaciones;
estos tienen un denominador común: son de la misma naturaleza.
Ejemplos el impuesto sobre la renta, impuesto a las personas físicas, proveniente
de los ingresos por salario, que causen por la precepción de un sueldo, por
ingresos derivados de una indemnización, por prima de antigüedad entre otros.
Todos ellos gravan diversos ingresos pero tienen la misma naturaleza laboral.
Por su parte los ingresos especiales son los que gravan una actividad determinada
en forma aislada.
Por ejemplo, impuesto sobre producción de energía eléctrica, sobre servicios
telefónicos, entre otros.
2.8.4 Específicos y ad valorem
Los impuestos específicos son aquellos cuyas cuotas, tasas, o tarifas, atienden
para su correspondiente determinación en cantidad liquida, el peso, medida,
volumen, cantidad y dimensiones en general del objeto gravado.
Los impuestos ad valorem en cambio, atienden exclusivamente al valor o precio
del propio objeto gravado. Esta clase de impuestos solo se encuentra en la
legislación aduanera, respecto de operaciones de importación y exportación.
48
2.8.5 Con fines fiscales y extra fiscales
Los primeros se crean para recaudar los ingresos necesarios para satisfacer el
presupuesto de egresos. Lo segundos son los que se establecen sin ánimo de
recaudar los impuestos, ni obtener de ellos ingresos para satisfacer el
presupuesto, sino que son creados con una finalidad diferente, ya sea de carácter
social, económico, etc.
En México no existe el caso de impuestos extra fiscales, toda vez que una de las
características de los gravámenes que se deriva de la constitución es que se
decreten para satisfacer el presupuesto de egresos.
La constitución no autoriza el establecimiento de impuestos con fines diferentes a
los de satisfacer dicho presupuesto.
2.9 Clasificación en el sistema fiscal mexicano vigente
El sistema fiscal vigente ha desechado las clasificaciones a las que hace
referencia anteriormente. La clasificación contenida en la ley de ingresos de la
federación 2012 se basa en el objeto del impuesto y comprende diez grupos:
I.
Impuestos:
1.
Impuesto sobre la renta.
2.
Impuesto empresarial a tasa única.
3.
Impuesto al valor agregado.
4.
Impuesto especial sobre producción y servicios:
a.
Gasolinas, diesel para combustión automotriz:
49
b.
i)
Artículo 2o.-A, fracción I.
ii)
Artículo 2o.-A, fracción II.
Bebidas con contenido alcohólico y cerveza:
i)
Bebidas alcohólicas.
ii)
Cervezas y bebidas refrescantes.
c.
Tabacos labrados.
d.
Juegos con apuestas y sorteos.
e.
Redes públicas de telecomunicaciones.
f.
Bebidas energetizantes.
5.
Impuesto sobre automóviles nuevos.
6.
Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés
público por ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes
del dominio directo de la Nación.
7.
Impuesto a los rendimientos petroleros.
8.
Impuestos al comercio exterior:
a.
A la importación.
b.
A la exportación.
9.
Impuesto a los depósitos en efectivo.
10.
Accesorios.
50
2.10 Fenómenos que se generan en los impuestos
Es innegable que los impuestos tienen una trascendencia en la vida económica
digna de ser considerada, en virtud de las consecuencias que producen en el
desarrollo integral de una nación y además por una manera que estos impuestos
sean recibidos por la población o el contribuyente que resiente la carga tributaria.
En relación con estos efectos producidos por los impuestos encontramos los
siguientes:
2.10.1 La repercusión
Repercusión: es el fenómeno por medio del cual se fuerza otra persona pagar el
impuesto; es decir, la persona a quien la ley señala como obligado al pago fiscal
traslada el gravamen a un tercero, quien a su vez puede transmitirlo a otro.
La repercusión implica las siguientes etapas:
Percusión Es la caída del impuesto sobre el sujeto pasivo, es decir sobre quien
tiene la obligación de pagarlo. Lo ideal es que el contribuyente lo absorba en su
economía y no lo traslade en la operación que lo origino. Normalmente, el obligado
directo de un impuesto no lo absorbe en su economía, si no que busca que otros
los soporten
Translación: es el hecho de pasar la carga del impuesto a otra persona cuando
esta ópera en forma tácita o expresamente reconociéndolo la ley, se da origen al
impuesto de cascada, ya que permite una sucesión de repercusiones que se
reflejan sobre diversas etapas de la producción. El fabricante traslada el impuesto
a los distribuidores, estos a su vez a los comisionistas o agentes, quienes lo
repercuten en el comerciante
Incidencia: es la caída del impuesto sobre la persona que realmente lo paga, es
decir, aquella que se ve afectada en su economía por el impacto del gravamen
51
Las tres etapas anteriores pueden resumirse de la siguiente forma: la percusión la
sufre el sujeto del impuesto, la incidencia, el pagador (consumidor) y la translación
es pasar el impuesto de uno al otro, proceso en el que pueden intervenir varias
personas o solo el sujeto y el pagador.
2.10.2 Difusión
Difusión: la difusión consiste en que el pagador de un impuesto sufre un
disminución en su ingreso y por consiguiente, en su capacidad de compra,
exactamente por la cantidad que ha pagado por concepto del impuesto. En
consecuencia esta persona limitara sus consumos y dejara de adquirir
determinados artículos o comprara menos, con lo que se provoca una disminución
de ingresos de sus proveedores.
El pago del impuesto afectara, por este procedimiento, a una serie de personas,
disminuyendo sus ingresos y su capacidad de compra. De esta manera el
impuesto puede afectar al sujeto pasivo nuevamente.
2.10.3 Remoción
Remoción: ha sido conceptuada como la sublimación del contribuyente, ya que en
lugar de reaccionar de forma apática, este hace un esfuerzo doble para que el
impuesto no trascienda en su empleo, ahorro o consumo.
2.10.4 Consolidación
Consolidación: surge cuando el impuesto, sobre todo, en una propiedad, ya sea
mueble o inmueble, es gravado de forma constante y duradera generando dicho
bien por ello la pérdida del bien aludido.
52
2.10.5 Capitalización
Capitalización: este caso se presenta cuando un impuesto en lugar de producir
una pérdida del valor de un bien, el nuevo propietario paga el valor original y toda
la carga tributaria que tiene acumulada el bien.
53
CAPITULO III CAUSAS Y EFECTOS DE EVASIÓN
FISCAL Y SU IMPACTO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
3.1 Aspectos generales
La evasión fiscal es un fenómeno social y de moral pública de todos los tiempos,
que se da en todos los países desarrollados y en vías de desarrollo en mayor o
menor grado y se explica a través de diferentes manifestaciones de la población
de tipo psicosociológico que van desde el simple rechazo, pasando por la
alteración, por el engaño doloso, el error involuntario hasta la planeación
financiera; en otros casos se da por simples razones de necesidad y supervivencia
económica
3.1.1 Reacción y comportamiento del contribuyente ante el tributo
El contribuyente reacciona de forma adversa contra todo tributo, y en especial,
contra el impuesto. Considera el gravamen como un mal necesario, máxime si no
está satisfecho con la forma de administrarse la cosa pública ya que sabe que lo
que se le exige por aquel concepto se emplea para el sostenimiento del gobierno y
para que este realice la política administrativa que se ha trazado
La reacción del contribuyente frente al impuesto varía según su grado de cultura,
de honradez, de civismo, de educación, de gratitud o de conveniencia
Atendiendo al cumplimiento de las obligaciones fiscales podemos clasificar a los
contribuyentes en honestos y deshonesto, variando en unos y otros las razones
por las cuales tienen ese comportamiento.
En efecto, hay contribuyentes que se percatan de la necesidad, en bien de su
patria o en agradecimiento del país que los acogió, o por conveniencia de su
negocio, o por temor al fisco, estos contribuyentes tributan pues correctamente,
pensando unos en su país otros en la gratitud otros en su negocio entre otros
55
3.2 La evasión fiscal
Para Armando Giorgetti "La evasión tributaria, es cualquier hecho comisivo u
omisivo, del sujeto pasivo de la imposición que contravenga o viole una norma
fiscal y en virtud del cual una riqueza imponible, en cualquier forma, resulte
sustraída total o parcialmente al pago del tributo previsto por la ley.(Citado por
Tapia, 2000).
En primer lugar la palabra evasión significa fuga, evasión de un preso despacho
de un negocio evasor es el que se evade y evasivo de lo que sirve para eludir o
evitar y estas acciones referidas a las contribuciones es eludir una obligación que
la constitución impone a fin de que todos contribuyan al pago del tributo que la ley
determina.
Esta obligación tiene un contenido político económico, de participar en los gastos
que requiere la nación, mismos que le son propios, así como necesarios para su
existencia y desarrollo.
La evasión consiste en eludir el pago del impuesto, no se trata como en la
repercusión, de que un tercero pague el impuesto por el sujeto pasivo, se trata de
que no pague de forma alguna el impuesto.
Para Sampaio Doria tributarista, brasileño (2000), “la evasión fiscal” es cualquier
acción u omisión tendiente a suprimir, reducir o demorar el cumplimiento de una
obligación tributaria”
Según Sánchez (2000): entendemos que existe evasión fiscal en los casos en que
una persona infringiendo la ley deja de pagar todo o parte de un impuesto al que
está obligado.
56
3.2.1 Tipos de evasión fiscal
Existen dos tipos de evasión fiscal, las cuales se mencionan a continuación.
3.2.1.1 Evasión legal
La evasión legal consiste en omitir el pago del impuesto por procedimientos
legales por ejemplo un importador que no está dispuesto a pagar el impuesto
establecido sobre la determinada mercancía, deja de importarla; habrá evasión por
que ha dejado de pagar el impuesto.
En la evasión legal pueden presentarse los siguientes casos generales:
I.
Cuando el impuesto está establecido en un pequeño territorio y el capital
es movible, bastará con trasladarlo a un territorio no gravado para eludir
el impuesto; esto sucederá siempre que no existan otras razones que lo
impidan. Si por ejemplo, se establece por una entidad local un impuesto
que grave determinada industria, se provocara un desplazamiento de
esta actividad hacia lugares no gravados, siempre que otros factores
económicos no lo impidan. Esto explica por qué muchas operaciones
sujetas al impuesto de compraventa sobre artículos de lujo del DF se
realizaban en lugares en los que no regia este gravamen; esto era una
evasión de impuesto, pero era una evasión legal. Sería ilegal solo en el
caso de que la operación se hubiera celebrado en el mismo DF y se
hiciera parecer que se celebró en sitio distinto.
II.
La otra forma de evasión legal, ocurrirá cuando se establezca un
impuesto en determinado producto sobre determinadas rentas, y las
demás no están gravadas o lo estén en proporción menor; entonces
habrá una tendencia de los capitales para abandonar las ramas
gravadas, para ser invertidas en aquellas menos gravadas o que no lo
estén esta evasión seria también legal.
57
La evasión legal o fraude al fisco, no solo daña al fisco sino también a los sujetos
cumplidos, porque al señalarse las cuotas del impuesto y calcular su rendimiento
deberán tenerse en cuenta las perdidas debido al fraude.
Con respecto al párrafo anterior puede decir que la evasión tiene un impacto ante
el fisco pero también ante la sociedad dado son el padrón de contribuyentes que
están inscritos y que pagan sus impuestos los que absorben la carga tributaria que
deberíamos absorber toda la sociedad.
3.2.1.2 Evasión ilegal
La evasión es ilegal cuando para eludir el pago de un impuesto realiza actos
violatorios de las normas legales, como por ejemplo el contrabando, la ocultación
de ingresos, la simulación de actos o contratos etc.
Podemos decir que muchas veces por los altos impuestos tanto en determinados
lugares como en determinados productos se produce una forma de evasión
inconsciente por parte del estado.
No puede impedirse la evasión legal porque como su nombre lo indica, se produce
en virtud de actos realizados dentro de la ley, pero si debe evitarse la evasión
ilegal.
3.3 Elementos de la evasión fiscal
Podemos decir que para que se dé la evasión es preciso se reúnan los siguientes
elementos:

Que exista una persona obligada al pago del impuesto

Que deje de pagar el todo o parte del impuesto

Que se infrinja una ley
58
3.4 Causas de la evasión fiscal
El mexicano, a fin de justificar sus evasiones, busca razones o motivos en algunos
casos inventados, y otros apoyados en sucesos esporádicos, los cuales se
generaliza y alcanza grandes proporciones por imaginación y fantasía, llegando
con ello a un desfasamiento en la administración pública.
La cantidad de causales del grado de evasión fiscal es muy amplia,
comprendiendo un número elevado de aspectos y categorías, una que incluye
todas aquellas facetas que pueden incidir sobre el nivel de evasión y se
encuentran referencias directa o indirectamente con las políticas que adopta el
gobierno y otra, conformada por aquellas causales que dependen de situaciones
no atribuibles al estado.
Las primeras se denominará causales endógenas al gobierno y las otras exógenas
al mismo.
3.5 Causales endógenas al gobierno
3.5.1 Controles insuficientes en la administración tributaria
Como sabemos los controles de la autoridad son insuficientes en su aparato
recaudatorio y fiscalizador y en el universo de contribuyentes, se pierde la labor y
se hace incidir su actuación.
Respecto de los contribuyentes que si se encuentran registrados y siempre han
estado controlados, existen manifestaciones de molestia generalizada, por la
carga administrativa en el cumplimiento de sus obligaciones, las dificultades o
trabas que imponen (vía normatividad)por ello las autoridades encargadas de la
recaudación exigen una reforma fiscal integral que amplié la base de los
contribuyentes con objetivos precisos de equidad, de competitividad comercial y
de redistribución de la carga tributaria así mismo que promueva el desarrollo de
una legislación que tenga una redacción clara y sencilla y que además garantice la
59
seguridad jurídica de los contribuyentes a fin de desalentar la evasión fiscal
promoviendo el correcto y oportuno pago de los impuestos.
3.5.2 Corrupción
La tarea inicial para analizar la corrupción se centra en la definición, la respuesta a
la pregunta ¿qué es la corrupción? Ha resultado ser difícil y ha sido objeto de un
animado debate, sin embargo George Benson (1978) Nos dice la corrupción es
todo uso ilegal o no ético de la actividad gubernamental como consecuencia de
consideraciones de beneficio personal político.
Esta última definición hace referencia al ámbito gubernamental aunque podemos
decir que la corrupción es un mal que aqueja a nuestra sociedad a cualquier
escala es decir, la corrupción puede darse incluso en el hogar, la escuela, y con
más razón en la administración pública.
Lawrence Sherman (1978) la define como el uso ilegal del poder de organización
para el beneficio personal.
La inclusión del beneficio personal o de lo que equivale al interés particular en una
definición de la corrupción presenta dos importantes problemas. Primero suele
afirmarse que todos los actos son una función del beneficio personal; en la teoría
formal esto se denomina” racionalidad”. En consecuencia, se piensa que todos los
actos de los funcionarios gubernamentales, sean o no corruptos, están motivados
por una promoción racional del interés personal.
En otras palabras, un acto no corrupto esta dictado por el interés personal como
un acto corrupto como el interés personal es un supuesto y una constante del
comportamiento humano, no es necesario incluirlo en una definición.
Además los actos corruptos no siempre propician exclusivamente los intereses
particulares. Tal como lo sugiere Gabriel Ben Dor (1974) que menciona la
corrupción puede beneficiarlo a uno mismo, a su familia, a sus amigos o
conocidos, a un grupo étnico, a una institución e incluso a una causa. Esta
60
distinción llevo a Stanislav Andreski a distinguir entre la corrupción egoísta y la
solidaria o a nivel de grupo.
Por ejemplo el nepotismo y el conflicto de intereses proporcionan beneficios al
funcionario público, pero también promueven interese familiares y corporativos
más amplios.
Desde este micro perspectiva, entonces la corrupción involucra un acto racional
por parte de un funcionario público que se desvía de la promoción
ideológicamente sancionada del interés común. Pero desde una perspectiva más
amplia consiste en un representante del estado (el funcionario público) que actúa
contra las reglas del estado. En este sentido más amplio, la corrupción responde a
una discordia o incongruencia entre dos dimensiones de un mismo estado.
3.5.2.1 La corrupción y el Estado
El estado posee tres componentes básicos: una ideología legitimadora, un aparato
organizacional, y el personal.
La ideología legitimadora, que es una abstracción, es un sistema de creencias
constituido por los principios y valores básicos que determinan la legitimidad
política, el segundo componente del estado implica estructuras y organizaciones
comprende organizaciones y patrones institucionales tales como el gobierno, las
diversas burocracias, el congreso y el ejecutivo. Aunque estas organizaciones
tienen reglas escritas, y tal vez no escritas, que determinen sus objetivos, metas y
procedimientos, la autoridad que poseen emanan de la ideología legitimadora del
estado. Actúan como expresiones organizacionales del estado.
Por último el estado comprende al personal que desempeña diversos papeles en
las organizaciones estatales. Aquí el estado es personificado por quienes actúan
en su nombre y comparten su autoridad. Es aquí donde se produce actos políticos
como la corrupción porque ninguna ideología ni una organización pueden actuar
de verdad.
61
La dimensión normativa de la corrupción que sanciona la búsqueda del interés
común para los funcionarios públicos, y que distingue entre la esfera pública y la
privada de la sociedad, es un componente de la ideología legitimadora del estado.,
mientras que el acto político de corrupción tiene un nivel inferior, entre el personal.
De esta forma, la corrupción representa una herejía secular, política, porque los
actos de quienes están investidos de la autoridad legitimadora del estado niegan
en un principio básico esta ideología.
Se espera que los funcionarios públicos promuevan el interés común, pero no se
espera que denuncien el interés personal; dado que se espera que el interés
personal coincida con las metas y los intereses de su organización. Idealmente el
estado no plantea una ruptura entre los dictados de su ideología legitimadora, las
metas de sus diversas instituciones y la conducta de sus empleados; la forma y la
sustancia se fusionan. Pero esto pocas veces ocurre; en el mundo real suelen
observarse inconsistencias y rupturas entre los tres niveles del estado
3.5.2.2 Las consecuencias de la corrupción
La corrupción entraña una conducta incongruente con la ideología legitimadora del
estado, Esta produce ineficiencia y desperdicios burocráticos generalizados, que
ponen en peligro la legitimidad de las organizaciones estatales. Los fondos
destinados a programas sociales son desviados por y para aquellos a los que sirve
el sistema. Al promover fines organizacionales contrarios a los definidos por los
del estado la corrupción anula el impacto de los programas gubernamentales.
La corrupción generalizada produce en los contribuyentes una perniciosa cultura
de la corrupción, que incluye la desconfianza y el cinismo hacia los funcionarios
públicos. Esta desconfianza, combinada con la cancelación de los programas
gubernamentales que la corrupción acarrea, magnifica e gran medida la perdida
potencial de la legitimidad que sostiene a las organizaciones del estado y al mismo
estado.
62
Al engendrar desconfianza e impedir la realización de los objetivos sociales, el
abuso constante de la autoridad que tiene el potencial de socavarla hasta el punto
de que pueda ya no haber una autoridad, es decir un poder legítimo, del cual
abusar
El ataque público a la corrupción no solo goza de apoyo popular si no que implica
que, con los políticos honestos, podrían resolverse persistentes problemas
sociales.
Además el gobierno puede movilizar el apoyo popular para combatir la corrupción
y renovar así la fe en la integridad moral del cargo público y desarraigar el mal en
la sociedad. Al manipular simbólicamente el significado normativo de la corrupción,
el gobierno puede eludir la rendición de cuentas, esquivar las cuestiones
ideológicas y enfocar la frustración social hacia áreas menos desestabilizadoras.
Con respecto a los párrafos anteriores el estado idealiza que los tres niveles
funcionen óptimamente y encaminados en el mismo fin que persigue la
administración pública que es el fin común, sin embargo esto no es realidad dado
que algunos funcionarios públicos por no decir la mayoría velan por el interés
propio y no por el interés colectivo esto lo podemos observar cuando el estado al
allegarse de los recursos vía impuestos destina y reparte para satisfacer las
necesidades de la sociedad vía servicios como lo son el de salud, el de educación
entre otros y estos no son enterados completamente es decir existe un desvío de
fondos. Es por ello que la sociedad y en particular los contribuyentes al perder la
credibilidad deciden no pagar sus impuestos dado que si el estado pone esos
ejemplos ellos también, es importante mencionar que para que la corrupción deje
de operar se debe predicar con el ejemplo es decir cómo podemos exigir algo que
no damos, sin embargo estando a favor o en contra de una posición el daño se
hace y es para todos.
63
3.6 Causas exógenas al gobierno
3.6.1 Comportamiento de la sociedad ante los evasores
Se juzga que el conocimiento de la existencia de un considerable número de
evasores, incrementa la probabilidad de que una persona se convierta también en
evasor, Dado que la opinión pública no mira con excesiva severidad al
defraudador fiscal, y aun considera el fraude como un signo de habilidad,
En otras palabras podemos decir que aquí aplica eso que se dice de que la
manzana podrida, pudre a las demás pues esta conducta se va incrementando,
debido a que como se dijo anteriormente el evasor ante nuestra sociedad es visto
como una persona inteligente y hábil y no se le aplica la un castigo o sanción
correspondiente.
3.6.2 La educación
Es evidente que una comunidad desprovista de formación cultural y cívica poco
puede avanzar por el camino de la perfección en el cumplimiento de sus
obligaciones fiscales, en el primer caso por las grandes dificultades que la
incultura y el analfabetismo implicaran para el conocimiento y observancia de las
obligaciones. En este sentido, los reiterados y constantes cambios en la
legislación tributaria constituyen factores que agravan el analfabetismo fiscal del
pueblo.
Por lo que respecta a la ausencia de educación cívica debe señalarse que
constituye, en la mayoría de los casos, probablemente el gran obstáculo hacia el
cumplimiento de las obligaciones.
Definitivamente el grado de conciencia cívica de una comunidad se perfecciona el
cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones y deberes fiscales constituyen
motivos de reconocimiento o repulsa social y en gran medida contribuye la imagen
64
de eficiencia y honradez de los administradores tributarios en lo individual y en la
administración en su conjunto.
3.7 Economía informal
3.7.1 Concepto de economía informal
El término economía informal no tiene una definición que sea aceptada en general
ya que no existe un concepto único del que se parta para su estudio, sino que se
maneja una pluralidad de términos y acepciones, clasificaciones e incluso grados
de informalidad, cada una con sus matices. Se habla de economía informal,
comercio informal, economía subterránea, comercio ilícito, economía al margen de
la ley o no regulada, etcétera. La práctica de esta actividad se conoce con un
sinfín de expresiones dependiendo los rubros que se quieran abarca
El término “informalidad” es relativamente nuevo ya que fue concebido por primera
vez por Keith Hart, como resultado de un estudio llevado a cabo en Ghana, en el
cual introduce la noción de oportunidades de ingreso formal e informal para
estudiar la ocupación en el medio urbano de dicho país, en particular entre los
estratos de población de menores ingresos. Hart distingue entre lo formal e
informal mediante la identificación del primero con el empleo asalariado, y el
segundo con el empleo por cuenta propia.
Alejandro Portes (1995) define al sector informal como todas las actividades con
ingresos-ganancias no reguladas por el Estado, en contextos donde actividades
similares sí lo están.
Otra concepción de economía informal es la que la define como aquel producto
interno bruto no registrado contablemente, característico de las personas físicas
que auto-empleándose, da como resultado una situación de trabajo que genera
recursos económicos para su manutención y la de sus familias o dependientes,
derivada de una actividad empresarial, comercial o de producción, así como de la
prestación de bienes y servicios, que sin formalizar sus obligaciones jurídico65
fiscales a través de su inscripción a las diversas dependencias gubernamentales,
rehúye como contribuyente o sujeto pasivo en su relación gobernado-gobierno a
su carga tributaria con el país, escapando y evitando los esquemas de control y
fiscalización de cualquier índole.(Sánchez Sierra 2003)
También se puede agregar la condición en la que se encuentran los trabajadores
que no cuentan con seguridad social, servicios de salud u otras prestaciones. En
esta visión de la economía informal no importa si las personas están laborando
para empresas formales, sino que las relaciones de empleo sean informales.
Asimismo, se habla que la economía subterránea es una amplia variedad de
actividades legales e ilegales y transacciones dentro y fuera de la economía de
mercado que no suelen informarse ni registrarse, realizadas al margen de la
reglamentación oficial.
De los conceptos anteriormente definidos podemos decir que a pesar de las
distintas formas para expresar al sector informal no existe gran diferencia entre
ellos, pues en esencia la idea es considerada como similar. Sin embargo, en los
conceptos de economía informal y comercio informal se incluyen actividades en
las que los bienes y servicios producidos y vendidos son legales, pero las
unidades productoras no están registradas formalmente. Por su parte, en algunas
definiciones dadas a la economía subterránea se encuentran actividades que
producen o venden bienes o servicios que son, por su naturaleza, ilegales.
3.8 La planeación fiscal como forma de evasión legal
La planeación fiscal ha sido considerada indebidamente por nuestro gobierno,
como una práctica cuya finalidad principal es la evasión del pago de impuestos, a
través de la realización de operaciones basadas en una interpretación agresiva de
las normas fiscales.
Sin embargo la planeación fiscal es una actividad, que entendida correctamente,
siempre debe realizarse dentro del marco jurídico existente y referirse a
66
operaciones reales de negocios en las que los contratantes no oculten ni disfracen
su contenido, características o condiciones.
En términos generales la planeación fiscal es uno de los servicios que presta el
contador público dentro del campo de consultoría fiscal, consistente en el diseño,
análisis e implantación de las opciones existentes para realizar un negocio o llevar
a cabo una operación o grupo de operaciones, con el fin de lograr que la carga
fiscal aplicable sea la mínima posible, que pueda diferirse su pago o que se
obtengan mayores beneficios, siempre dentro del marco de las normas legales
aplicables
En la planeación fiscal debe existir siempre como condición una razón de
negocios; es decir la planeación deber realizarse en función de operaciones que
tengan un objetivo determinado que no sean exclusivamente la obtención de un
beneficio fiscal.
El concepto de planeación fiscal ha sido definido por varios autores aun cuando
estos utilicen para ello diferentes denominaciones dentro de ellas la planeación
fiscal como una forma de evasión legal señalando que: se trata en la evasión de
un duelo por una parte del estado con la pretensión de permitir un mínimo, o de
anular las fugas en el rendimiento de los impuestos y por la otra, los particulares
tratando de eludir el pago de los impuestos, total o parcialmente, pero sin que su
conducta constituya delito ni contravención para evitar verse castigados con las
sanciones
3.8.1 La elusión fiscal
El concepto que aparece en la legislación mexicana como acto de defraudación.
Más que de elusión es definido así: acto de defraudación fiscal cuyo propósito es
reducir el pago de las contribuciones que por ley le corresponden a un
contribuyente.
67
La elusión, es considerada también como un acto de defraudación fiscal, que
mediante el empleo de los vacíos legales, tiene el propósito es reducir el pago de
los tributos que por norma le corresponden a un deudor tributario. Pueden ser por
engaños, errores, u omisiones en las declaraciones o cualquier otro acto del que
se tenga un beneficio indebido en perjuicio del fisco.
La legislación mexicana sí precisa que es diferente evasión y elusión. Y la
principal diferencia es el ámbito legal de la elusión.
Alejandro Duma y Peña señalan que desde el punto de vista jurídico se distinguen
dos tipos de evasión, la llamada evasión legal, que no viola la ley ni constituye
fraude y que puede materializarse en alguna de las siguientes formas:
No realizando actos gravados, acogiéndose a presunciones de renta que resulten
favorables, en relación de los ingresos efectivamente percibidos, postergando el
pago de los impuestos declarados por el tiempo que resulte económicamente útil,
aprovechamiento de defectos de redacción o vacíos de la legislación y solicitando
exenciones o tratamiento especiales (Druma, 1996).
La elusión fiscal consiste en evitar o retrasar el pago de determinados impuestos,
utilizando para ello mecanismos y estrategias legales. Cuando los legisladores
redactan una ley, tratan de hacerlo con la máxima precisión posible, a pesar de
eso, no es infrecuente que se produzcan ambigüedades en los textos legales, que
dan lugar a diferentes interpretaciones. La ley puede entrar en conflicto con otras
normas ya existentes o pueden surgir situaciones nuevas que no estaban
previstas ni reguladas. Esto último es lo que se conoce como un vacío legal.
La elusión fiscal, a diferencia de la evasión, es toda acción que usa los vacíos de
la ley para disminuir el pago de impuestos (es decir, la elusión es legal).
El contribuyente en ocasiones conoce a profundidad la ley, y en mayoría de los
casos utiliza personal capacitado en la materia fiscal y entonces encuentran
68
irregularidades que no le prohíben utilizar ciertas figuras independientes al texto
impositivo, aun así no se debe olvidar que un principio general de derecho
establece que la autoridad para ejercer los actos de coercitividad debe ser
competente, lo que implica que sólo puede aplicar el texto legal en el marco
conceptual que señala, mientras que el contribuyente puede realizar todos los
actos y los hechos jurídicos que no sean ilícitos y no contravengan a la ley.
La elusión fiscal puede ser practicada por cualquier persona, que cuente con un
Asesoramiento legal y tributario adecuado.
3.8.2 Simulación fiscal
La simulación es la actitud de hacer pasar como real algo que no lo es, mediante
artificios de alta creatividad, y difícil detección, la simulación es un engaño
maquinado.
En la simulación, las partes de común acuerdo emiten una declaración que no
coincide con la voluntad interna, con el fin de engañar a terceros. El artículo 2180
del Código Civil Federal dice que es simulado el acto en que las partes declaran o
confiesan falsamente lo que en realidad no ha pasado o no se ha convenido entre
ellas. Por su parte, el artículo 2181 considera dos tipos de simulación: en el
primero la simulación es absoluta, cuando el acto simulado nada tiene de real; y
en el segundo es relativa cuando a un acto jurídico se le da una falsa apariencia
que oculta su verdadero carácter.
La simulación relativa consiste en disfrazar un acto jurídico. Los contratantes
celebran un acto jurídico determinado que ocultan bajo la forma de otro acto
distinto. Así mismo, las partes declaran conscientemente un contenido de su
voluntad que no es el real, y esa incongruencia entre lo declarado y lo querido se
realiza con el propósito de engañar a terceras personas. En este tipo de
simulación existen dos actos jurídicos: el aparente y el oculto.
69
El acto aparente es inexistente para efectos jurídicos, mientras que el acto oculto
al salir a la luz produce todos los efectos jurídicos que le corresponden. Sin
embargo, descubierto el acto real que oculta la simulación relativa, ese acto no es
nulo si no hay ley que así lo declare (art. 2182 Código Civil Federal).
En la simulación absoluta las partes se ponen de acuerdo para declarar lo que no
es verdad, pero en este caso sólo existe una apariencia que carece por completo
de contenido real. Las partes únicamente pretenden crear una ilusión exterior de
que han celebrado un acto jurídico, sin que en realidad hayan querido celebrarlo.
Para los efectos, el artículo 2182 del Código Civil Federal establece que la
simulación absoluta no produce efecto jurídico alguno.
El artículo 2183 del Código Civil Federal establece que pueden pedir la nulidad de
los actos simulados, los terceros perjudicados con la simulación, o el Ministerio
Público cuando ésta se cometió en trasgresión de la ley o en perjuicio de la
Hacienda Pública. En el caso de una simulación relativa, al dar a conocer el acto
oculto y destruir el acto aparente, el acto subyacente produce los efectos fiscales
correspondientes a su propia naturaleza.
Asimismo, la fracción IV del artículo 109 del Código Fiscal de la Federación
dispone que será sancionado con las mismas penas del delito de defraudación
fiscal a aquél que simule uno o más actos o contratos obteniendo un beneficio
indebido con perjuicio del fisco federal, de modo que la simulación de los actos
jurídicos tipifican un delito fiscal en estos supuestos.
La comisión del delito está considerada como dolosa pues ninguna persona
incurre en simulación por negligencia descuido o falta de pericia, esta conducta es
producto de una mente activa y una creatividad intensa es decir una actitud
dolosa; este delito incrementa el patrimonio del contribuyente y disminuye en
patrimonio del fisco federal.
70
3.8.3 Defraudación fiscal
El delito de defraudación fiscal se encuentra tipificado en el CFF Art. 108 que
dispone:
Comete el delito de defraudación fiscal quien con uso de engaños o
aprovechamiento de errores, omita total o parcialmente el pago de alguna
contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal.
La omisión total o parcial de alguna contribución a que se refiere el párrafo anterior
comprende, indistintamente, los pagos provisionales o definitivos o el impuesto del
ejercicio en los términos de las disposiciones fiscales.
El delito de defraudación fiscal es, en cuanto a su esencia, un ilícito que se
manifiesta a través de una conducta típicamente dolosa, es decir, se comete
cuando el contribuyente con pleno conocimiento de lo que hace voluntariamente
encauza su conducta, a través de maquinaciones o artificios tendientes, ya sea a
querer presentar hechos falsos como verdaderos o a tomar ventaja del error en el
que eventualmente pudiere encontrarse la autoridad fiscal, hacia la omisión
deliberada y con anticipación del resultado a producirse, de las contribuciones que
legalmente adeude, o bien, hacia la obtención de un beneficio indebido; todo ello
con perjuicio del fisco federal.
Dentro de este contexto el delito que se analiza se tipifica por medio de una
conducta dolosa, que trae como resultado un beneficio económico ilegitimo, por
ejemplo una devolución de impuestos a la que no se tenga derecho, como
consecuencia directa de la lesión deliberada de un bien jurídicamente protegido: el
interés del fisco federal es recaudar correcta y oportunamente los ingresos
tributarios que el estado necesita para sufragar los gastos públicos.
Desde otro ángulo, el delito de defraudación fiscal puede ser clasificado como
delito en tanto de acción como de omisión. Así, habrá acción por parte del
contribuyente cuando haga uso de maniobras o artificios deliberadamente
encaminados a obtener un beneficio económico ilegitimo con perjuicio del estado.
71
En cambio existirá omisión cuando el contribuyente se aproveche en beneficio
propio del error
Cabe señalar que el delito de defraudación fiscal será calificado, cuando esta se
origine por usar documentos falsos; omitir, expedir comprobantes por las
actividades que se realicen, siempre que las disposiciones fiscales establezcan la
obligación de expedirlos, manifestar datos falsos para obtener de la autoridad
fiscal la devolución de contribuciones que no le correspondan; y asentar datos
falsos en los sistemas o en los registros contables que se esté obligado a llevar
conforme a las disposiciones fiscales.
3.9 La administración pública ante la evasión fiscal
El estado para implementar sus funciones debe realizar aquellas gestiones que, al
tiempo de evidenciar su acción, resulten de positivos beneficios para la población
en general
El cumplimiento de esas funciones indelegables obliga al estado a utilizar el
recurso humano encargado de llevar a término los objetivos procurados, los cuales
solo será posible realizar mediante la prestación de servicios por parte de aquel
personal requerido.
El conjunto total de desembolsos necesariamente efectuados por el estado para
alcanzar las finalidades implica la existencia de gastos, denominados “gastos
públicos”, los cuales son parte integrante de las finanzas o hacienda pública, la
cual debe considerarse como un conjunto de reglas y principios determinantes de
la manera de constituir, administrar e invertir el patrimonio público en beneficio de
la comunidad. En cuanto a los gastos públicos podemos decir que son el conjunto
de fondos públicos debidamente autorizados y aplicados por los que tienen a su
cargo las funciones oficiales de atender la satisfacción de las necesidades
colectivas con seguridad, rapidez, eficiencia y economía.
72
Para solventar los gastos originados por las exigencias del cumplimiento de sus
fines, el estado requiere medios financieros idóneos que le brinden la capacidad
suficiente para atenderlos.
La justificación de los impuestos es que como ya vimos anteriormente representan
parte importante de los ingresos del estado y el daño o perjuicio infligido al estado
por la evasión fiscal, se refleja en una recaudación de impuestos insuficiente, la
cual para ser recogida, hará que el estado recurra a otros medios para llegarse de
esos recursos como son: elevar el porcentaje o monto de imposición o la creación
continua de nuevos gravámenes tal como lo hemos vivido a lo largo de nuestra
historia.
Como podemos observar el efecto que causa la evasión en la administración
pública es muy grave puesto que al no recaudarse los recursos previstos origina
nuevas políticas, nuevas decisiones o servicios deficientes, todo en perjuicio de
nuestra sociedad.
3.10 Impacto de la economía subterránea en la
administración pública
La economía informal se ha convertido en uno de los mayores frenos para la
realización del país, se ha vuelto tan grande que actualmente afecta a todo sector
económico. Y si aunado a esto tomamos en cuenta que es prácticamente
imposible conocer con números reales su proporción debido a que las actividades
que la comprenden se practican al margen de la ley, podremos comprender la
magnitud del problema y lo desconocido del terreno.
No se puede pensar en el sector informal únicamente como un problema, ya que
sería limitar sobremanera el alcance y las repercusiones que ha tenido. Es, más
bien, una forma de vida que en muchos sectores se ha adoptado. Por esto es que
tan importante es su estudio y por consiguiente su solución.
En principio, debemos partir del hecho de que, como mexicanos, al realizar
actividades que produzcan una retribución económica tenemos el compromiso de
73
cooperar, en la medida de las posibilidades que se tengan y en base a las
ganancias obtenidas por la actividad realizada, para el sostenimiento de nuestro
país y para que el gobierno ofrezca los servicios y oportunidades necesarios para
el desarrollo de la población.
Así pues, el sector de la población ubicado dentro de la informalidad incumple
totalmente esta obligación constitucional. Y la importancia de esta violación, aparte
de su relevancia jurídica, es lo referente a las repercusiones que tiene, ya que el
Estado conforma su patrimonio básicamente de los impuestos que recauda, y si
no obtiene los ingresos necesarios (si las personas no contribuyen) el Estado no
tendrá medios para ofrecer a su población los elementos para vivir dignamente y
desarrollarse y del mismo modo tampoco podrá brindar servicios públicos
adecuados.
Es decir la economía informal resulta una forma de fuga para los ingresos del país
imposibilita su desarrollo y no permite que existan más y mejores servicios
públicos.
3.11 Soluciones
A continuación se presenta una serie de soluciones para evitar caer en esta
problemática.
3.11.1 Técnicas anti elusivas
La elusión es una forma de evasión legal, corresponde a la declinación en el pago
de los impuestos usando los vacíos que existen en la ley sin que constituya falta o
delito. Para corregirla se requiere modificar la legislación y homogeneizar el
Sistema tributario.
La elusión también se presenta cuando la legislación tributaria contempla
beneficios orientados a incentivar determinadas actividades de una zona
específica, utilizando beneficios legales de manera arbitraria por parte de los
contribuyentes, para pagar menos impuesto mediante la utilización de vacíos en la
74
ley de tributación, reduciendo la carga impositiva con el apoyo de expertos
tributarios, sin contravenir explícitamente las leyes.
A lo largo de la historia tributaria en nuestro país, los contribuyentes han utilizado
la elusión fiscal como un instrumento para evadir impuestos, un ejemplo son los
grandes corporativos nacionales que ha abusado del marco fiscal y recurren a
otras alternativas para evitar el pago de impuestos, creando figuras jurídicas
ficticias, o no ficticias dentro del marco legal de la ley general de sociedades
mercantiles, constituyendo sociedades y asociaciones civiles fundaciones, grupos
corporativos, empresas integradoras, entre otras para obtener beneficios.
Las técnicas jurídicas antielusiva son procedimientos que tienen como objetivo
evitar la elusión fiscal por parte de los contribuyentes. (Citado por Tapia, 2000).
Al respecto distingue este tratadista entre las técnicas que se emplean en el
momento de la creación de la norma y aquellas que se utilizan en el momento de
su aplicación.
Técnicas empleadas en el momento de la creación de la norma
Dentro de éstas podemos señalar:
Técnicas empleadas en el momento de aplicación del derecho
En todas las ramas del derecho, al momento de aplicar la norma al caso concreto
es necesario recurrir a técnicas tales como la interpretación de la ley, la
integración analógica y las presunciones simples.
75
Técnicas empleadas en el momento de la creación de la norma
No caben dudas que la mejor manera de establecer una línea divisoria de la
elusión y la evitación (economía de opción) es una exacta y precisa definición de
la hipótesis de incidencia en sus aspectos personal, temporal, espacial y material.
Ello es así por ser este método el que respeta fielmente el principio de legalidad y
otorga, en consecuencia, una mayor seguridad jurídica.
En este sentido se pronunciaron las IV Jornadas Luso Hispano Americanas de
Estudios Tributarios, al recomendar: A aquellos países que consideran
conveniente evitar la elusión, procedan al perfeccionamiento de las normas
legales que definen los elementos constitutivos de la obligación tributaria, y no a la
utilización de métodos integrativos en la aplicación de la ley. Debemos recordar
que lo propuesto es una idea que pocas veces se logra concretar, pues resulta
muy difícil que la definición sea lo suficientemente clara y perfecta como para
comprender en su plenitud todos los supuestos fácticos que se pretenda captar.
La verdadera razón de la elusión es la falta de precisión de la figura tributaria
gravada por la norma, que deja una laguna o resquicios de interpretación que es
aprovechada por el know how, o asistencia técnica fiscal, precisión de la figura
tributaria hoy gravada por la norma, que deja una laguna o resquicios de
interpretación que es aprovechada por el know how, o asistencia técnica fiscal, en
el desarrollo de una habilidad que en ocasiones le llevan al abuso interpretativo de
la norma, situación que por el hecho de realizarse mediante un acto simulado o
contrato, está tipificada como equiparable a la defraudación fiscal.
En las presunciones legales
Señala Bochiardo que También pueden recurrirse, como técnicas anti elusivas, a
las presunciones legales juris et de jure (absolutas) o juris tantum (relativas), que
en definitiva son parte del contenido perceptivo de la norma, de la cual la
76
presunción constituye solamente una modalidad de formulación‖, pues ni los
particulares, ni la administración, ni los jueces, pueden apartarse de sus
consecuencias (ya señalamos que en México tenemos el principio procesal de que
las presunciones son legales y humanas) el Código Fiscal de la Federación, a fin
de determinar el valor de los actos, ingresos, utilidades, retenciones, sueldos,
enajenaciones, actividades o activos, sobre los que proceda el pago de
contribuciones admite prueba en contrario (artículo 191 del código federal de
procedimientos civiles).
Mediante este recurso el legislador puede presumir que detrás de un hecho
conocido existe uno desconocido, el cual constituye o puede constituir una elusión
tributaria cono lo que se logra un indudable reforzamiento en la lucha contra la
evasión. Tal como sucede en el caso de las presunciones de ingresos que
establece la legislación tributaria ya señalada, misma que como se dijo admiten
prueba en contrario.
Las ficciones legales
Es factible que el legislador recurra, además y con el mismo propósito, a ficciones
legales tales como el caso de las presunciones de ingresos.
Aspectos comunes
Las técnicas antielusivas, aunque se sirven de distintos medios, tienen en común
el hecho que únicamente se exteriorizan a través de la norma jurídica tributaria y
forman parte de la estructura de la hipótesis de incidencia, aun cuando puedan
encontrarse esparcidas en diversas leyes.
Las técnicas de referencia son las que en mayor medida respetan el principio de
legalidad, otorgando, en consecuencia, mayor seguridad jurídica.
77
Tales técnicas pueden llevar a un casuismo, a un exceso de formalismo jurídico,
fundado en un exacerbado concepto de certeza en el derecho, al discutible
postulado de los esquemas formales y a sobreponer de tales esquemas a las
realidades económicas subyacentes; lo que resultaría una legislación tributaria
detallista, muestra de desconfianza y de temor del contribuyente.
3.11.2 El refuerzo psicológico
Concepto aplicado al ámbito tributario manejado en el libro evasión fiscal en
México: causas, efectos y soluciones de José Tapia Tovar (2000); utilizado en
psicología basado en la idea de que las consecuencias de una acción influirán en
el comportamiento futuro, es decir el hecho de reconocer o premiar un esfuerzo
realizado, indica que existe reforzamiento, para que en base al reconocimiento de
una acción bien realizada el individuo se motive y continúe realizando cierta
actividad, para que en el futuro se logre inculcar un hábito en el comportamiento y
se aliente a los individuos a que lo repitan, al contrario el hecho de no realizar una
actividad merece un castigo con el afán de que el individuo comprenda que el
comportamiento no es deseado y por tanto no debe repetirse, por lo anterior en
base a este procedimiento psicológico se pretende cambiar la conducta que
impera entre los contribuyentes mediante el premio y el castigo.
3.11.2.1 El premio
Un premio (del latín praemium) es cualquier artículo o compensación de otro tipo,
como regalos o dinero, que se recibe por agradecimiento o reconocimiento al
esfuerzo realizado, un premio es un estímulo que reconoce el esfuerzo entregado
al realizar una actividad encomendada de manera correcta así por ejemplo en el
caso de la evasión una forma de disminución seria dar al contribuyente algo para
que este se sienta de alguna forma motivado a cumplir con sus obligaciones
fiscales.
Siguiendo las ideas de Elliot Danzig, el refuerzo (recompensa o castigo) debe
tener lugar de inmediato después de cada acontecimiento en el cambio de
78
conducta; sobre el particular han existido algunas ideas que no han llegado a
ponerse en práctica, tal es el caso de publicar anualmente listas de contribuyentes
omisos o de contribuyentes cumplidos, situación que se planteó en la década de
los ochenta.
Otro ejemplo, en México respecto al refuerzo, en este caso y en forma excepcional
al premio inmediato, se dio al terminar el sexenio 1987-1993, en que se difundió
un proyecto de reformas fiscales, que contenía la idea de aprovechar la natural
inclinación del mexicano a participar en rifas y loterías, haciéndolo acreedor a
obtener boletos con sus comprobantes fiscales y participar en rifas que haría la
Secretaria de Hacienda; esta idea que podría parecer descabellada a nuestro
juicio no lo es, por una parte no contiene la idea de una acción autoritaria, o
castigo como todas las que se han mencionado; si no la explotación de la natural
proclividad del mexicano a participar en rifas y por otra parte, la exigencia de los
comprobantes auxiliaría a la autoridad en la verificación de la exactitud en la
declaración de las ventas de los contribuyentes; por lo que es de considerarse
esta forma de verificación, totalmente distinta a la que hoy se propone con la
verificación de comprobantes.
Otra medida que se revertiría en beneficio de los contribuyentes, es la de iniciar un
programa de depuración de cartera incobrable, en el que se investigue por las
áreas de vigilancia y jurídica del SAT, la verdadera insolvencia de los
contribuyentes y hacer verdaderas quitas‖ o remisiones de deudas.
En el pasado reciente, concluyeron dos programas de PROAFI (programas de
apoyo a deudores del fisco), los que no remediaron la situación de créditos
incobrables, premiaron a los morosos que se confundían entre los insolventes,
siendo dichos programas más que nada recaudatorios.
79
3.11.2.2 El castigo
En psicología respecto de la técnica llamada reforzamiento el castigo se utiliza
para extinguir una acción negativa que resulta inconveniente a los propósitos
planteados para alcanzar cierto fin.
De acuerdo al perfil psicológico del mexicano, de hermetismo, desconfianza, del
me vale y me la juego, el sistema de autodeterminación de los impuestos, de la
base gravable y de los ingresos a declarar, el incremento en deducciones, planear
gastos, omitir retenciones, etc. Está comprobado que el mexicano se atiene a su
suerte de no ser fiscalizado, llevándolo a planear la evasión; en este sentido el
castigo ligado con la baja percepción de que se va a ser castigado, aunado a que
los casos penales han sido pocos, eso sí algunos muy publicitados y
generalmente se refieren a ejercicios muy anteriores (salvando prescripciones y
caducidades) al hecho sancionado.
Las reformas fiscales para 1999, contemplaron como castigo entre otros; la
Calificación como delito grave de la defraudación, cuando sea por montos
superiores a $1, 500,000, 0 $500,000 cuando sea calificado. Las razones que dio
el subsecretario de Ingresos al comparecer ante la Comisión de Hacienda de la
Cámara de diputados, fueron en el sentido de que nada sirve una óptima
fiscalización, si la percepción del contribuyente de que va a ser sancionado es
muy baja y es que en México ocurre que los detectamos, los procesamos, son
condenados como defraudadores fiscales y andan caminando por las calles y
siguen haciendo negocios.
Tal señalamiento pasó por alto la política de la Secretaría de Hacienda en la
materia penal fiscal, de no utilizar la figura del sobreseimiento (término legal de
acuerdo a la legislación) o perdón (de acuerdo al reglamento interior de la SHCP),
si no sujetarse a la decisión judicial, situación que de cambiarse, produciría una
mayor recaudación.
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3.12 Acciones administrativas
3.12.1 La reforma fiscal integral
A lo largo de la historia México se ha visto en la necesidad de implantar una
reforma fiscal integral de manera inmediata que active a la economía de nuestro
país, el crecimiento económico moderno y el desarrollo integral de las economías
autónomas, tal y como en su momento lo planteó el economista Simon Kuznets,
requiere de una transformación de las estructuras internas y de una renovación de
sus instituciones y por consiguiente de las leyes que le sustentan, los sectores
sociales y productivos necesitan de una reforma fiscal y de la maduración de una
nueva hacienda pública que sea capaz de administrar eficientemente los recursos
públicos y de atender las necesidades públicas más apremiantes de la sociedad
mexicana, que no por nada, va perdiendo credibilidad en las instituciones públicas
y en sus representantes.
Por lo anterior es necesario cambiar las leyes fiscales tanto de forma como de
fondo y no quedarse en las reformas fiscales ofrecidas por el gobierno año tras
año, que lejos de simplificar el sistema fiscal lo complican más, en el afán de
interrumpir las artimañas que el contribuyente ha desarrollado para evadir.
Se debe despertar conciencia fiscal en todos los apartados del fenómeno tributario
en todas sus facetas, con explicaciones de los rendimientos sobre la causa,
operación y destino del ingreso tributario, en ese sentido con la debida
anticipación, debe celebrarse foros; sobre todo en el primer rubro de los ingresos
tributarios, en el momento en que se considera la posibilidad de realizar dicha
reforma integral; debe tomarse en consideración, no solo la carga tributaria,
diversificada en contribuciones de distinto tipo, que absorben las posibilidades de
una utilidad razonable; debe considerarse además el peso administrativo del
particular en el cumplimiento de las muy variadas obligaciones; procurarse
disposiciones sencillas en su redacción, que den certeza jurídica, que permita a
las empresas una planeación por plazos razonables, que les permita la
81
consideración de reinvertir o de procurarse utilidades; que no den lugar a las
criticadas misceláneas de interpretación y reglas que a su vez aclaren estas; así
como diseñarse formatos sencillos de avisos, declaraciones y de información;
procurar una administración eficiente que vigile correctamente el cumplimiento de
las obligaciones y no solicite información, por el solo hecho de haberla perdido, o
por un programa genial de un desconocido en la geografía de la tributación y para
ello se requiere por último, una sólida base de datos que evite molestias
innecesarias y se enriquezca con información moderna, que aproveche el cruce de
información; que los nuevos programas para evitar la evasión y la elusión fiscales,
no ocasione molestias innecesarias a los contribuyentes cautivos; que en los
casos de molestia, se expliquen las causas de la misma; que se dé un verdadero
apoyo de accesoria jurídica y administrativa al contribuyente; y que el servicio de
carácter jurídico que corresponda a la Administración Tributaria sea oportuno y
eficiente para el contribuyente y se comunique a las demás autoridades para su
cumplimiento y efectos.
Para el Estado ningún sistema de impuesto único tendría capacidad recaudadora
suficiente como para cubrir sus necesidades, por lo que existen diversas
modalidades de impuestos (a la renta, ventas, entre otros), que de una u otra
manera ejercen un control a la evasión fiscal.
El entorno macroeconómico incide a favor o en contra de la reforma fiscal, es decir
las condiciones de la economía nacional dictarán el éxito o fracaso al implementar
la reforma fiscal integral, el crecimiento de la economía es impulsado por las
exportaciones, la inversión fija bruta, el consumo privado, las remesas enviadas
por los connacionales a sus familiares mexicanos, los cuales aumentan el flujo de
divisas y forman parte de la contabilidad nacional para efectos de calcular el
superávit o déficit.
Lo anterior evidentemente es el resultado de la disciplina fiscal y monetaria y de la
adopción de la política de cambio flexible, por lo anterior una reforma fiscal integral
82
no tendrá éxito por muy buena que sea si es que la economía nacional no registra
cifras positivas.
3.12.2 Difusión del gasto público
La escasa prestación de servicios públicos es una razón de las más importantes
de la evasión; la incertidumbre que se genera al saber en que se aplican sus
impuestos, genera en el contribuyente una actitud de desmotivación y apatía y
esto se ve reflejado en no pagar sus impuestos, el problema radica en que no se
difunde ampliamente la distribución del gasto, es decir, no existen cuentas claras o
una correcta rendición de cuentas a la ciudadanía por ello es de vital importancia
corregir esta situación es decir esta información debe ser clara, de dominio público
y de conocimiento de todos los estratos sociales.
3.13 Reforzamiento de la cultura fiscal
El principal problema que enfrenta la sociedad (que afecta el patrimonio del erario)
es la falta de conciencia en cuanto a la importancia de cumplir con la obligación de
todos los mexicanos tal como lo menciona la constitución que es cumplir con el
gasto público.
Es por ello de suma importancia la creación de programas y proyectos que creen,
promuevan una cultura fiscal.
Hoy en día el sistema de administración tributaria (SAT) promueve el denominado
“civismo fiscal” cuyo objetivo es generar una cultura fiscal a través de acciones
educativas y formativas en valores, siendo el ciudadano el eje de las acciones
para promover el cumplimiento voluntario.
Este programa se orienta a niños y jóvenes de todas las edades para promover la
cultura de pago de impuestos.
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Es importante recalcar que es una buena medida para evitar la evasión fiscal, sin
embargo es importante brindarle mayor difusión, es decir el denominado civismo
fiscal no solo sea a nivel esporádico si no que sea aplicado como una materia más
para la formación de generaciones futuras y así crear desde pequeños una mayor
conciencia.
3.14 Control de la informalidad
La economía informal se considera como una alternativa para obtener ingresos,
sobre todo para la población más pobre y con menores posibilidades de integrarse
al sector formal de la economía. Según el INEGI “el subsector informal de México
ha sido una alternativa de generación de un mayor ingreso familiar y/o una forma
de compensar un status de desempleo, entre otros fines, lo que le da una
connotación específica en el ámbito nacional”.
Sin embargo, no debe perderse de vista que, en muchos casos, la tolerancia hacia
las actividades informales por parte de las autoridades ha propiciado que se
genere un efecto demostración que convierte al sector informal en una opción
viable de empleo, incluso por encima del sector formal, al evadir el pago de
impuestos, de servicios públicos y el cumplimiento de otras legislaciones tales
como las leyes laborales.
Es por ello que una opción es la intervención del gobierno para regular no solo el
piso por el que tradicionalmente cobran los ayuntamientos ”derechos de uso” si no
coadyuvar en la regulación de créditos con fondos de los comerciantes y
aportaciones municipales (derivadas o canalizadas del fondo de fomento municipal
y de las aportaciones para el fortalecimiento de municipios), participando en su
administración de forma conjunta, con un reglamento que los regule, lo que los
legitimara y permitirá llevar una contabilidad, generar crédito, fomentar el ahorro
tener registros, y un control hacendario, lograr el pago d cuotas, esta propuesta
creara empleos y evitara de alguna forma los estallidos sociales que derivan en la
toma de calles, o protestas en los recintos oficiales de gobierno
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Esta opción se ha puesto en práctica sin embargo solo se ha ejercido
parcialmente, es necesario que exista uniformidad no solo en este tema, si no en
todos, es decir no aplicar a unos cuantos si no aplicar a todos aquellos que entren
en este sector, dado que de no hacerlo esto provoca inconformidad.
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CONCLUSIÓN
La evasión fiscal, ha sido a lo largo de la historia un problema sin resolver, las
autoridades hacendarias han puesto en práctica múltiples estrategias, sin embargo
estas no han tenido éxito y lejos de desalentar la evasión fiscal la incrementan
debido a que las reformas integrales se hacen cada vez más confusas y se crea
un analfabetismo de la interpretación de las leyes fiscales.
Por otra parte podemos decir que la extensa evasión y su desigual distribución
entre los contribuyentes, constituye un gran problema, el hecho de que algunos
contribuyentes evadan fuertes cantidades y otros nada ha llevado a acentuar el
peso sobre determinados sectores económicos.
Las causas que propician la evasión fiscal deben ser combatidas, de lo contrario
México se verá afectado y no podrá tener un adecuado desarrollo en su economía.
Considero que una de las causas más importantes en primer lugar es la
educación, es decir, desde pequeños no se inculca la importancia que tienen los
impuestos para el Estado por ello cuando crecemos no les damos la importancia
que se merecen, es necesario el reforzamiento de la cultura fiscal si bien sabemos
que el servicio de administración tributaria (SAT) nos ofrece orientación e incluso
cursos, platicas etc., es necesario que exista mayor difusión para que el civismo
fiscal sea parte integrar de la formación de los mexicanos.
La segunda causa que considero de suma importancia es sin duda la corrupción
dado que está presente en nuestro aparato administrativo esta dificulta cumplir
con la satisfacción de bienes y servicios a la comunidad.
Los funcionarios públicos encargados, en muchas ocasiones no coinciden con los
intereses de la ciudadanía, de ahí deriva otra causa que es la falta de credibilidad..
La falta de credibilidad en nuestros días es cada vez mayor dado que existe
incertidumbre acerca de que se hace con el dinero recaudado, es por ello que una
de las soluciones que se plantea en el presente trabajo es lograr que el estado
haga un adecuado uso de los recursos recaudados, e implemente la transparencia
para poder presentar un cuenta pública clara veraz, y al alcance de todos.
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El daño que causa la corrupción en la administración pública se traduce en un
desfalco de ingresos públicos, vale la pena decir que en muchos casos los
funcionarios no pagan por ello, es decir que aunque existe la ley de
responsabilidades administrativas de funcionarios públicos esta no es aplicada de
la mejor manera, debido a que la gran mayoría de los funcionarios públicos al
haber saqueado al estado huyen, o por diversas “ causas” no se puede fincar
alguna responsabilidad, ello trae consigo desconfianza y apatía por parte del
contribuyente.
Los efectos que trae consigo la evasión es la economía informal que como se
mencionó anteriormente es una problemática que aqueja a nuestro país y que se
desconoce con exactitud cuál es el monto que se deja de percibir, no obstante
muchas de las causas de la misma se deben a la situación actual de nuestra
economía, las pocas oportunidades de empleo
así como la falta de
financiamientos para ingresar a la economía formal, una propuesta es impulsar la
creación de empleos reales y creación de fondos de financiamiento.
La evasión hacia la administración pública se traduce sin duda en una baja
recaudación de impuestos y en menores ingresos para poder sufragar los gastos
de la sociedad.
La ciudadanía al no contribuir con sus impuestos no puede exigir al estado
servicios de salud, educación, drenaje, agua etc. de calidad, es por ello que en
muchas ocasiones, vamos al centro de salud y no encontramos las medicinas,
para poder exigir a la administración es necesario que cumplamos en tiempo y
forma con nuestras obligaciones fiscales de manera conjunta.
Hay que hacer notar que existen ordenamientos que regulan la administración
pública para su adecuado funcionamiento, sin embargo estos no son aplicados,
pasando a ser letra muerta.
Para finalizar la evasión fiscal representa problema difícil más no imposible las
causas son dadas por parte de ciudadanía como del propio estado a través de su
política fiscal y su ineficiente control en la administración pública, sin embargo, la
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administración pública debe predicar con el ejemplo, es decir disminuir
gradualmente la corrupción, de cierta forma esto suena utópico no obstante, ello
se puede lograr a través de un depuramiento en toda la estructura administrativa
por un lado, y por el otro que nosotros como ciudadanos cumplamos
correctamente con el pago de impuestos.
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