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VII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo.
Tarragona, 10 y 11 de febrero de 2012.
PROBLEMAS ACTUALES DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA: ¿HACIA UNA
NUEVA REGULACIÓN?
Relator: Eduardo Cobreros Mendazona
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad del País Vasco
Esta Relación pretende sintetizar las dos ponencias (así como algunos aspectos de las
comunicaciones aceptadas e incluso algunas sugerencias surgidas en los diálogos posteriores)
encargadas por la Junta Directiva de la Asociación Española de Profesores de Derecho
Administrativo para su VII Congreso (celebrado en Tarragona los días 10 y 11 de febrero de
2012), en el apartado dedicado a “Problemas actuales de la expropiación forzosa: ¿Hacia una
nueva regulación?”
1.ª PONENCIA: ¿UNA NUEVA LEY DE EXPROPIACIÓN FORZOSA? (Profa.
Mercedes Fuertes)
1. Abusos cometidos al amparo de la LEF
A) Las numerosas declaraciones implícitas o genéricas de la utilidad pública o el
interés social.
Normalmente, no deberían ser “sospechosas”. En abstracto, es poco imaginable que se
hagan tales declaraciones para actuaciones no plausibles. Pero otra cosa es en su concreción
por cada Administración Pública.
Su posición: no habría problema si en los procedimientos de concreción:
1º) existiesen trámites en los que se documentase la necesidad de la obra, su asunción
económica y los futuros beneficios;
2º) existiesen trámites para que los interesados pudieran alegar y hacer reconsiderar la
conveniencia del proyecto.
Pero, además, es que se “precipitan” y absorben otros trámites procedimentales, como
la necesidad de ocupación y la propia declaración de urgencia [el “tres en uno”, tan gráfico].
B) Acuerdos elevados a Ley, para que no sean jurisdiccionalmente discutidos y
controlados.
C) La lentitud procedimental
Para cuya explicación se mencionan algunas causas “técnicas”, que no conviene
olvidar: sobre todo, la complejidad de muchas hojas de aprecio y la ralentizada actividad de
los Jurados de Expropiación Forzosa.
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D) La siempre discutida valoración del justiprecio compensatorio.
En primer lugar la autora defiende expresamente el justiprecio como carga (con la
admisión de posibles excepciones).
En cuanto a la valoración, propiamente dicha, partiendo de la existencia de intentos de
reconducción a un único sistema valorativo -pero a la vista de los hechos-, la Profa. Mercedes
Fuertes formula unas autodenominadas observaciones heterodoxas al respecto: a) para el
contenido de lo a tener en cuenta, atender no sólo el valor objetivo del bien, sino también
atender a determinados elementos subjetivos (si bien reconduciéndolo a ciertos parámetros,
para no caer en un subjetivismo “inmanejable”); y, sobre todo, b) fijar un plazo máximo para
la realización efectiva del pago.
A este propósito, la autora manifiesta algunas reticencias con respecto a la reforma
legal proyectada en 2003, por el peligro de judicialización del sistema (con el consiguiente
“atasco”). Su original propuesta es la de aprovechar la cualificación de funcionarios muy
capacitados, como son los de la Agencia Tributaria para encargarles la (primera) valoración
de los bienes a expropiar, manteniéndose, así, la “administrativización” de este cometido.
2. Las expropiaciones en el contexto de la crisis económica
Este contexto está significando en el momento actual:
A) La paralización y el retraso de las actuaciones que conllevan acometer
expropiaciones
A diferencia de la época de “vacas gordas”, las Administraciones Públicas es evidente que no
tienen dinero ahora.
B) Los pagos en especie.
Ante lo que –atinadamente advierte la Ponente- conviene ser cautelosos, si atendemos
a la experiencia habida, por ejemplo, con los convenios urbanísticos: por el riesgo de incluir
de cláusulas ilegales (con respecto a la normativa urbanística, se entiende) y porque tales
convenios pueden orillar de facto las exigencias de la normativa de contratación (por ejemplo,
otorgando directamente la instalación de un servicio).
C) Alternativas a la expropiación forzosa
Tres ideas-fuerza al respecto:
- la expropiación como medida verdaderamente excepcional;
- formalización del necesario balance: costes (en los derechos privados) / beneficios
(que reporta al interés público la obra o inhalación en concreto);
- los pactos o convenios con los particulares pueden ser un buen sustituto de la
expropiación pura y dura. Pero sin que ello suponga dejar a las Administraciones Públicas
desarmadas en manos de los particulares (mejor, de sus intereses).
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D) Otras dificultades añadidas
Que conviene no olvidar: los casos de oposición “popular” a determinados proyectos
obligan a “cargarse de razones” (también jurídicas, en forma de cumplimiento de la
legislación medioambiental, por ejemplo).
3. ¿Alguna propuesta?
Seis concretas propuestas, a partir de la modificación de la vigente Ley (en vez de
elaborar una de nueva planta); sin olvidar que, lo verdaderamente decisivo para que cambien
las cosas, sería una mutación en la aplicación de la ley:
1ª) eliminación del “tres en uno” y con carácter de norma “básica”;
2ª) tramitación transparente de los expedientes de declaración de utilidad pública y de
necesidad de ocupación (o sus proyectos “paraguas”), con información pública y explicación
de su verdadero alcance a los afectados;
3ª) invalidez sobrevenida de la declaración de urgencia, si no se inicia y concluye la
obra o se instala el servicio en un plazo;
4ª) constitución y utilización de una Agencia Tributaria para la valoración, como
alternativa a los Jurados de Expropiación Forzosa y que efectúe tal valoración en tres meses;
5ª) introducción de ciertos criterios “subjetivos” en determinadas expropiaciones (esto es,
cuando afecten al ámbito vital de desenvolvimiento de los expropiados);
6ª) fijación del justiprecio y pago efectivo en un plazo razonable.
2ª PONENCIA: REFORMAS EN MATERIA DE EXPROPIACIÓN FOROSA EN UN
ENTORNO DE CRISIS (Prof. Andrés Boix)
Planteamiento inicial
La longevidad de la LEF: además de por su calidad técnica, porque las cuestiones más
espinosas (valoraciones, reversión) se han ventilado fuera de la LEF (promulgando o
modificando otras leyes); y también por algo de “casualidad”.
Siguiendo la lógica o la finalidad de la LEF: La “expropiación-potestad”, bien; la
expropiación-garantía, mucho peor.
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A no olvidar lo que de fórmula espuria de financiación tiene: de facto se incentiva el
fenómeno de la expropiación forzosa tanto por el procedimiento existente como por el
mecanismo de valoración (que defieren y dilatan el pago). Esto resulta especialmente
relevante en el momento de crisis en el que nos encontramos.
1. Incidencia de la autonomía (política, de las CC.AA; pero también funcional)
Necesaria adaptación para hacer frente a la existencia de esos importantes sujetos
políticos y administrativos que son las CC. AA., que no sólo pueden expropiar (su
reconocimiento como expropiantes se ha hecho por vía interpretativa, sin mayores problemas)
sino -lo que ahora es destacadamente importante- que tienen que participar también en la
contención del gasto. Y habría que hacer frente a la cuestión de los Jurados de Expropiación
creados por las Comunidades Autónomas, cuya constitucionalidad ha sido admitida por el
Tribunal Constitucional.
Necesidad de repensar, por parte del legislador, si (y a quién más que a las entidades
territoriales, en su caso) habría que otorgarles la potestad expropiatoria.
2. Garantías del expropiado
A) Recuperación del “momento” declaración de utilidad pública, con énfasis especial
en el conocimiento de tal dato por las personas interesadas.
La realidad nos indica que la (clásica) exigencia de que la utilidad pública sea
específicamente declarada por el legislador nunca se ha considerado como algo absolutamente
esencial, ni siquiera con la Constitución.
B) Recuperación del “momento” declaración de necesidad de ocupación (desfigurado
por la genérica inclusión de la aprobación de planes o proyectos más o menos detallados).
Énfasis del Ponente en que no basta con la “información pública”, sino que debe haber una
notificación personal a los interesado.
Y ello no sólo para mayor “garantía”, sino también para mejor control y
aseguramiento del acierto de la opción administrativa.
3. Pago: procedimiento, momento y deuda pública
Punto de partida inexcusable: el procedimiento de urgencia (que es el habitual), genera
una estimación bajísima del justiprecio, que se va a pagar mucho más tarde.
[Y esto que, un tanto cínicamente, podíamos decir que es “favorable” para la
Administración, acaba volviéndose en su contra (y, sobre todo, en la de los intereses
públicos), como demuestra el Ponente].
Si no es, estrictamente, una exigencia constitucional el previo pago, sí que existen
muy serias razones para que así sea: a) por buena administración (no diferir la deuda, ni
fomentar la irresponsabilidad administrativa; y no dejar imprecisada la cantidad real que
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habrá que abonar); b) por garantía del particular (resulta evidente que el previo pago le resulta
mejor).
El Prof. Andrés Boix propone la obligación del pago en el mismo ejercicio
presupuestario o, a lo máximo, en el siguiente.
4. Valoración [eterno problema; especialmente desarrollado]
Punto de partida: La necesidad de unificar el régimen expropiatorio, sin la (aleatoria)
dualidad expropiación urbanística / expropiación no urbanística) y superar la incoherencia que
supone pretender cohonestar -por un lado- la no incorporación al valor del bien (pensemos,
sobre todo, en inmueble y no urbanizado) de las expectativas de revalorización, con –por otro
lado- la idea del justiprecio o de la indemnización expropiatoria como “valor justo”, “valor de
sustitución del bien”, o “valor para conseguir la indemnidad”…
Interesante referencia a la Jurisprudencia del TEDH, cuando éste aplica el Protocolo
núm.1.
Desarrollo detallado del sistema de valoración diseñado por la legislación urbanística.
Y la (dificilísima) tendencia a la objetivación, a partir del cálculo desvinculado de los precios
de mercado (como antídoto contra la apropiación especulativa).
En fin, debemos destacar la propuesta de la alternativa judicial (o por arbitraje), en vez de la
solución “administrativa” que supone el Jurado de Expropiación Forzosa [adviértase la
diferencia con lo propuesto por la Profa. Fuertes].
CUESTIONES CANDENTES:
Además de todo lo señalado anteriormente, podemos destacar también lo siguiente.
Falla el procedimiento expropiatorio diseñado en la LEF, que además no se cohonesta
bien con las previsiones establecidas por al Ley (básica) del Procedimiento Administrativo
Común. Debiendo tenerse en cuenta esos momentos en los que el procedimiento
expropiatorio se “estanca” y no hay forma jurídica de hacerlo avanzar (o retroceder).
El sempiterno problema del justiprecio, merece una nueva atención.
- Si, legalmente, no se configura como previo en todo caso, sí que debe producirse en
un momento muy cercano al desapoderamiento efectivo del bien.
- A la hora de fijar el quantum, aunque no resulte fácil (como la experiencia muestra),
sí que convendrían algunas pautas legales de objetivación, sin descuidar lo que de
aprovechable tiene la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (cuando ha
interpretado el Protocolo núm. 1).
- ¿Quien lo fija inicialmente? Aquí se presentan diferentes opciones, unas tendentes a
“judicializar” tal tarea desde sus inicios, otras que prefieren mantener un momento previo
claramente “administrativo”. Habría que ver también la figura de los peritos judiciales y si
fuese posible una función con prestigio y asumida mayoritariamente (equivalente a los
“forenses”).
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- Para garantizar el necesario equilibrio entre los intereses privados sacrificados y los
intereses públicos que justifican la expropiación habría que llegar a un punto en el que el
“disgusto” o “desacuerdo” con el sistema establecido entre beneficiarios y expropiados fuese
parejo (se insiste, tomado en su conjunto y no por cada expropiación en particular).
En fin, habría que mejorar, también legalmente, la reversión expropiatoria, aclarando
cuándo no procede y cuando sí procede, con un procedimiento unívoco para ello.
La necesaria modificación de nuestro sistema expropiatorio puede hacerse por una
simple reforma de la venerable ley de 1954 o por la promulgación de una nueva. Existen
argumentos para ambas posturas. Para el mantenimiento de la vigente: que es una Ley
técnicamente buena, que está aceptada en general (sin perjuicio de las críticas y de la
necesidad de su reforma, que ya hemos visto) y que resulta conocida y bien “rodada”. Para
dictar una nueva Ley: que habría que reformarla prácticamente por entero, que deberían
incluirse aspectos muy importantes que están en otras leyes (valoración, reversión...), que no
puede ignorarse que desde su entrada en vigor (a mediados del siglo pasado), ha sobrevenido
una Constitución normativa y se han constituido unas imprescindibles Comunidades
Autónomas. Pero en todo caso, es una opción de política legislativa que le corresponderá
adoptar el Gobierno en la privilegiada iniciativa legislativa que tiene constitucionalmente
asignada.
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