Control Administrativo y Justicia Administrativa

Serie: Innovación administrativa
ISBN: 978-84-7351-517-7
El control administrativo constituye un concepto polisémico. El planteamiento de
este trabajo parte de la distinción entre las que denominaremos “vertiente preventiva
del control” y “vertiente correctiva del control”, para centrarnos, a continuación, en la
segunda vertiente. Desde esa perspectiva, se observará que el control administrativo
constituye una función administrativa que goza de unidad estructural, lo que no es
incompatible con un marcado carácter transversal (superación de la relación unívoca
poder-función), adaptativo (adecuación al objeto de control), multiforme (variabilidad
de formas de control), multifacético (no necesariamente ex post) y no excluyente (no
impeditivo del control judicial). En definitiva, la función administrativa de control
goza de una variabilidad caracterizadora en la que nuestro Derecho está mostrando
una gran versatilidad. Algunos de esos ejemplos son analizados en este trabajo.
Ante esa heterogeneidad, es necesario cuestionar si cualquier mecanismo de control
administrativo es válido para formar parte de un sistema constitucional orientado a
la provisión de justicia. El control administrativo puede ser un elemento esencial de
ese sistema, pero mantener esta afirmación requiere justificar, en primer lugar, que
no existe ningún mandato constitucional que imponga que la provisión de justicia
deba lograrse únicamente mediante la maximización del control que garantiza el
control judicial. Segundo, que proveer justicia exige dotar a la función administrativa de control de una especial caracterización jurídica; aquí, las experiencias y la jurisprudencia comparada y europea son una base comparativa fundamental. Tercero,
y no menos importante, el planteamiento de un sistema de justicia administrativa
integrador, exige preguntarse por los problemas de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; sólo conociendo esa realidad jurídica será posible formular propuestas
en las que los mecanismos de control administrativo puedan complementar con
efectividad la función jurisdiccional.
Control Administrativo y Justicia Administrativa | Jorge Agudo González (ed.)
P.V.P.
17.00 €
(IVA incluido)
Control Administrativo
y Justicia Administrativa
Jorge Agudo González (dir.)
CONTROL ADMINISTRATIVO
Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA
Jorge Agudo González (dir.)
INAP
INSTITUTO NACIONAL DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Colección INNAP INVESTIGA
Serie INNOVACIÓN ADMINISTRATIVA
FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP
CONTROL administrativo y justicia administrativa / Jorge Agudo González (ed.). – 1ª
ed. – Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, 2016. – 242 p. ; 24 cm. – (Colección INNAP INVESTIGA. Serie INNOVACIÓN ADMINISTRATIVA)
Bibliografía
ISBN 978-84-7351-517-7 (formato papel). – ISBN 978-84-7351-518-4 (formato electrónico). – NIPO 635-16-010-8 (formato papel). – NIPO 635-16-011-3 (formato electrónico)
1. Administración pública-Control-España. 2. Justicia-Organización y administración-España. 3. Justicia-Organización y administración-Reino Unido. I. Agudo González,
Jorge, ed. II. Instituto Nacional de Administración Pública (España). III. Serie
351.9(460)
351.87(460)
351.87(410)
Primera edición: febrero 2016
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ISBN: 978-84-7351-517-7 (formato papel); ISBN: 978-84-7351-518-4 (formato electrónico)
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Control administrativo y justicia administrativa
CONTENIDO
PRESENTACIÓN.........................................................................................................................................................7
Primera Parte
El control administrativo: vertiente preventiva
versus vertiente correctiva
1. LA VIGILANCIA, LA SUPERVISIÓN Y EL CONTROL ADMINISTRATIVOS. REFLEXIONES SOBRE SU
FORMACIÓN, EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL................................................................................................13
Luciano Parejo Alfonso
1. Introducción. Evolución histórica: del ius inspectionis a la vigilancia y la supervisión.... 13
2. El régimen general de la supervisión, orgánica y de actividades...........................................17
A) Ámbito de la actuación administrativa ad extra.............................................................. 17
3. La superveniencia del control, categoría voraz por su vocación omnicomprensiva...............22
4. La relación jurídica como institución clave para el tratamiento dogmático adecuado de
las actividades de vigilancia, supervisión y, en definitiva, control........................................29
4.1. La idoneidad de la relación jurídica para la construcción dogmática del Derecho
administrativo en general y del régimen jurídico de la vigilancia en general y la
supervisión y el control en particular...........................................................................29
4.2. La relación jurídico-constitucional y el juego ambivalente, en ella, de la libertad........32
5. Excursus final sobre el control judicial................................................................................37
6.Bibliografía..........................................................................................................................41
2. HACIA UN MODELO DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DUAL: TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS Y JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. JUSTICIA ADMINISTRATIVA: INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS E
INSTANCIAS JURISDICCIONALES, UNA PERSPECTIVA NECESARIAMENTE DE CONJUNTO DEL CONTROL DE LA
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA).....................................................................................................................................43
Elisenda Malaret García
1.Introducción.......................................................................................................................44
2. La JusticIa administrativa: una aproximación a su delimitación conceptual........................47
2.1. Una única función de la justicia administrativa: resolver controversias aplicando el
Derecho, pero con una doble finalidad, controlar a la Administración y tutelar los
derechos; y esta es su señal de identidad......................................................................49
2.2. La justicia administrativa, unas instituciones que resuelven controversias: ¿solo el
juez o también otras instancias? ..................................................................................53
2.3. Qué nos aportan las construcciones teóricas y sistemáticas actuales: Revisando los
manuales de la disciplina en la actualidad...................................................................57
2.4. ¿Nos suministran más datos los manuales franceses e italianos contemporáneos?.......59
3. Una concepción estricta de la Justicia administrativa que permita recuperar la
esencialidad de la función de control, pero adaptando la idea originaria a los
requerimientos constitucionales y a las exigencias de la CEDH para garantizar la
protección de los derechos...................................................................................................62
3
Investiga
4. Requisitos para la efectividad de la Justicia administrativa: los elementos necesarios
para garantizar efectivamente los derechos y controlar a la Administración; la necesidad
de satisfacer el canon de equivalencia de condiciones de los tribunales administrativos
con aquellos requerimientos constitucionales establecidos para jueces y tribunales que
integran el Poder Judicial....................................................................................................66
4.1. Recordar régimen constitucional de las instancias que tienen asignadas tareas de
control de la Administración Pública y de tutela de los derechos: enseñanzas para el
diseño de los tribunales administrativos......................................................................66
4.2. Nuevos recursos administrativos y Tribunales administrativos....................................69
4.3. Los requisitos para la efectividad de la justicia administrativa: la necesaria creación
de los tribunales de recursos administrativos...............................................................71
5. A modo de conclusión provisional: El control jurisdiccional, un control
constitucionalmente necesario, pero un control que puede ser limitado..............................74
6. Bibliografía..........................................................................................................................76
Segunda parte
Causas que justifican la configuración de un sistema de
justicia administrativa no monopolizado en la Jurisdicción
Contencioso-administrativa. Algunos problemas específicos
3. EL SISTEMA DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y LA INCIDENCIA DE LOS MECANISMOS ADMINISTRATIVOS DE
CONTROL EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: REFORMAS Y NECESIDADES....................81
Mónica Domínguez Martín
1. El sistema de justicia administrativa y la función administrativa de control: problemas y
mecanismos tradicionales de control...................................................................................81
3. Los mecanismos alternativos de control de la actividad administrativa...............................89
4. ¿En la raiz del problema?: la ineficacia de los mecanismos de control interno......................92
Reflexiones y propuestas finales...........................................................................................95
6.Bibliografía..........................................................................................................................99
4. LAS COSTAS PROCESALES Y EL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA.................................103
César Cierco Seira
1. Introducción. Algo está sucediendo en el acceso a la justicia administrativa y su
estrechamiento....................................................................................................................104
2. La tradicional negativa del tribunal constitucional a considerar que las costas procesales
entroncan con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva......................................111
4. La aplicación judicial de las costas procesales como asunto de legalidad ordinaria. Un
apotegma que no está exento de matizaciones. La existencia de razones que justifican un
control constitucional de mínimos con respecto a los pronunciamientos judiciales sobre
costas procesales..................................................................................................................120
4.1. El modus operandi en la imposición de las costas procesales: cuestión de legalidad
ordinaria que atañe a los jueces y tribunales ordinarios........................................... 120
4.2. La línea roja que marcan la irrazonabilidad, la arbitrariedad y el error patente............121
4
Control administrativo y justicia administrativa
4.3. La doctrina constitucional sobre la motivación de las resoluciones judiciales en
materia de costas procesales. Un pequeño paso al frente que nos acerca al derecho de
acceso a la jurisdicción................................................................................................122
5. La vinculación derecha de las costas procesales con el derecho de acceso a la justicia..........127
5.1. La fuerza disuasoria de las costas procesales como atributo consustancial de la
institución...................................................................................................................127
5.2. Las dificultades para traducir la fuerza disuasoria de las costas procesales al lenguaje
característico de los obstáculos de acceso a la justicia..................................................128
5.2.1. Un primer impedimento: la ubicación al término del proceso y la posibilidad
de que las cargas económicas devengadas al tiempo de dictar sentencia
influyan en el acceso a los tribunales................................................................128
5.2.2. La ausencia común de eficacia impeditiva de las costas procesales y su posible
reverso en forma de caución exigida al interponer la demanda.........................130
5.2.3. La incerteza sobre el desenlace de las costas procesales y su inteligencia como
riesgo previsto aunque con desenlace incierto..................................................131
5.2.4. La asimilación de la fuerza disuasoria de las costas procesales en abstracto y
en concreto......................................................................................................132
6. Las repercusiones de la catalogación de las costas procesales dentro del género de los
límites en el acceso a la jurisdicción.....................................................................................134
6.1. Algo más que un encuadramiento teórico que eleva el plano del discurso de las
costas procesales..........................................................................................................134
6.2. La necesidad de que las costas procesales aparezcan estatuidas legalmente y las
cualidades que ha de reunir esa ley. En particular, la exigencia de seguridad jurídica..135
6.3. La persecución de un fin legítimo. La multiplicidad de finalidades a que pueden
orientarse las costas procesales.....................................................................................136
6.4. El canon de la proporcionalidad y su proyección sobre las costas procesales. En
particular, su posible instrumentación con vistas a igualar las condiciones de acceso
a la justicia en entornos con partes en clara situación de desventaja inicial..................142
7.Final....................................................................................................................................147
8.Bibliografía..........................................................................................................................148
Tercera parte
Nuevos mecanismos de control administrativo.
Propuestas de Derecho comparado
5. ADMINISTRATIVE JUSTICE Y ADMINISTRATIVE TRIBUNALS EN EL REINO UNIDO. UN MODELO A TENER EN
CUENTA...............................................................................................................................................................153
Joaquín Tornos Mas
1.Introducción.......................................................................................................................153
2. El origen y primer desarrollo de los Administrative Tribunals............................................. 154
3. La «nueva Constitución» del Reino Unido y la reforma de los Administrative Tribunals....158
4.La Administrative Justice y la Proportionate Dispute Resolution........................................161
5. Las últimas reformas...........................................................................................................165
6. A modo de conclusión. Algunas propuestas para el ordenamiento español que se derivan
del modelo de Administrative Justice del Reino Unido.......................................................166
7.Bibliografía..........................................................................................................................173
5
Investiga
6. LOS NUEVOS MECANISMOS DE CONTROL Y RESOLUCIÓN EXTRAJUDICIAL DE CONFLICTOS EN DERECHO
ADMINISTRATIVO. EN ESPECIAL, EL ARBITRAJE ADMINISTRATIVO...................................................................177
Víctor Escartín Escudé
1. Del sistema tradicional de justicia administrativa a los medios alternativos de resolución
de conflictos en derecho administrativo..............................................................................177
2. El arbitraje como mecanismo de resolución de conflictos en derecho administrativo. Del
arbitraje administrativo impropio al arbitraje administrativo propio................................... 182
2.1. El Arbitraje administrativo impropio..........................................................................182
2.2. Viabilidad constitucional.............................................................................................185
2.3. Caracterización del verdadero arbitraje administrativo: el arbitraje administrativo
propio..........................................................................................................................188
3. Las potestades administrativas arbitrales y los recursos administrativos especiales..............194
4. A modo de conclusión.........................................................................................................199
5.Bibliografía..........................................................................................................................199
7. LA MEDIACIÓN ADMINISTRATIVA. ENTRE EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Y LA
RENOVACIÓN DE LA JUSTICIA ...........................................................................................................................203
Beatriz Belando Garín
1.Introducción.......................................................................................................................203
2. La mediación como vehículo para resolver conflictos jurídico-administrativos...................205
3. Clases de mediación administrativa.....................................................................................208
3.1. Mediación conectada con un procedimiento administrativo.......................................209
3.1.1. La mediación como forma de terminación de un procedimiento
(artículo 88 LRJPAC)......................................................................................209
3.1.2. La mediación tras un acto administrativo........................................................211
3.1.3. Mediación como vía alternativa al recurso administrativo.................................212
3.2 La mediación intrajudicial...........................................................................................213
4. Un ejemplo de las posibilidades de la mediación judicial: la experiencia canaria.................215
5. Conclusiones.......................................................................................................................219
6.Bibliografía..........................................................................................................................219
8. CONTROL ADMINISTRATIVO Y DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL (ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE
LAS RESTRICCIONES A LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN EN
SUPUESTOS DE INFRACCIÓN DE DERECHOS DE PROPIEDAD INTELECTUAL).....................................................221
Gemma Minero Alejandre
Ana Rodríguez Álvarez
1. Repaso de la normativa vigente. Supuesto de interrupción de la prestación del servicio
de la sociedad de la información o de retirada de datos, principios justificativos, órgano
competente y características del procedimiento...................................................................221
2. Análisis de la naturaleza y las características del procedimiento para la salvaguarda de los
derechos de propiedad intelectual. Estudio de la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de
mayo de 2013......................................................................................................................232
3. Reflexiones y propuestas de lege ferenda................................................................................237
4.Bibliografía..........................................................................................................................241
6
Control administrativo y justicia administrativa
PRESENTACIÓN
Jorge Agudo González
Profesor titular de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
1. El día 5 de junio de 2015 se celebró el seminario «El control administrativo: por un sistema
de justicia administrativa» en el Salón de Grados de la Facultad de Derecho de la Universidad
Autónoma de Madrid. El seminario fue una magnífica oportunidad para reflexionar sobre la
integración de la función administrativa de control, con fundamento en la propia Constitución y
conjuntamente con otras formas de control, en un sistema de justicia administrativa.
2. El seminario intentó seguir un orden lógico. En primer lugar, abordó esta cuestión desde
la perspectiva constitucional. Aquí, la Constitución evidencia la configuración de un sistema
de control conformado por una función de atribución transversal y que, desde luego, supera los
moldes de una rígida separación de poderes (poder/función). Desde el poder judicial y el Tribunal
Constitucional, a la propia Administración, pasando por las Cortes Generales (control político),
el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado, el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo
Económico y Social o el Tribunal de Cuentas, todos ellos gozan de funciones de control.
3. Partiendo de estas premisas constitucionales, el seminario pretendió servir para establecer
las bases que puedan contribuir a la formulación de una teoría del control. Este objetivo se enfrenta con un primer problema de tipo conceptual. No podemos ocultar que tras la expresión
«control administrativo» se encuadran de ordinario múltiples funciones administrativas que se
corresponden con la polisemia del concepto «control» que se encuentra ya en el propio texto constitucional. El planteamiento propuesto en aquel seminario, que es el asumido en esta obra, parte
precisamente de la distinción entre la que podemos denominar «vertiente preventiva del control»,
de otra que podemos calificar como «vertiente correctiva del control».
7
Investiga
4. Hecha esa distinción conceptual de partida, nuestra atención se centró, y así se refleja en
esta monografía, en el control como función correctiva o de enjuiciamiento sobre la regularidad
jurídica de la actuación de los poderes públicos. Como he señalado, el objetivo primario del
seminario era reflexionar sobre las bases jurídicas de una teoría del control. La intención primaria que esta meta plantea era, por tanto, determinar si la función de control (desde su vertiente
correctiva, como decimos) goza o no de la unidad estructural que le pueda conceder la existencia
de elementos configuradores comunes, con independencia de a qué órgano/organización/poder
le sea atribuida esta función. Dicho de otro modo, la cuestión era reflexionar sobre si controlar es
siempre una misma y única función, sin perjuicio de admitir su carácter adaptativo (adecuación
al objeto de control), multiforme (variabilidad de formas de control), multifacético (no necesariamente ex post) y no excluyente (no impeditivo del control judicial). En otras palabras, esa eventual
unidad estructural no imposibilitaría admitir que la función de control goce de una variabilidad
caracterizadora que permita al legislador prever tipos de control ajustados a la actuación sometida
a fiscalización. Aquí, el Derecho Administrativo está mostrando una gran versatilidad previendo
mecanismos de control que se configuran en algunos casos como controles cuasi-jurisdiccionales
(por ejemplo, los tribunales administrativos en materia de recursos contractuales, el tribunal administrativo del deporte, pero también la Agencia de Protección de Datos, la Comisión Nacional
de los Mercados y de la Competencia, etc.).
5. La siguiente cuestión que se abordó en el seminario fue el modo en que el Derecho Administrativo puede contribuir a construir un sistema de justicia administrativa. En este sentido, no
existe ningún mandato constitucional que imponga que el sistema de justicia administrativa se
conforme únicamente mediante la maximización del control que garantiza el control judicial. Lo
que sí exige la Constitución es que esas otras formas de control no impidan el acceso al control
jurisdiccional. Por tanto, la propia Constitución abre las puertas a construir un sistema de justicia
administrativa en el que se integren mecanismos administrativos de control.
La pregunta clave en este punto es determinar la caracterización jurídica que el legislador debe
dotar a la función administrativa de control para que pueda ser considerada como un mecanismo
orientado a aquel fin (proveer justicia). Inspirados en la jurisprudencia del TEDH y del TJUE,
hubo ocasión de reflexionar acerca del modo en que la previsión legal de mecanismos de control
para la provisión de justicia exige la maximización de ciertos elementos estructurales de la función de control, como los que atañen a la configuración del «sujeto de control» (independencia e
imparcialidad), las garantías procesales de las partes, así como la efectividad del control en términos de eficacia de la decisión, eventual recurribilidad en sede administrativa, etc.
6. El planteamiento de un sistema de justicia administrativa formado integradoramente por
órganos jurisdiccionales y administrativos, exigía preguntarse por los problemas de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. La configuración de un sistema de justicia no tiene sentido si
su construcción no parte de la base de contribuir a solucionar problemas que, como la sobrecarga
de trabajo, la lentitud y el coste, genera nuestro modelo de justicia monopolizado en sede jurisdiccional. Solo cabe formular soluciones jurídicas adecuadas si se conocen los problemas que se
quieren solucionar y se establece una estrategia de conjunto.
8
Control administrativo y justicia administrativa
7. En escenarios complejos como el planteado, siempre es útil conocer experiencias foráneas,
pero también cuáles son los mecanismos de control que ya existen en nuestro ordenamiento y
que, además, se están mostrando útiles. Por esa razón, también se dedicó una parte del seminario
a analizar algunos de los ejemplos más recientes de mecanismos de control administrativo con la
finalidad de poner de manifiesto cuál está siendo la orientación seguida por el legislador. Son los
que figuran en la última parte de este estudio.
8. El seminario fue organizado en el marco del Proyecto de Investigación «El control de la
actividad de la Administración: por un sistema de justicia administrativa», financiado por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). En la organización también se contó con la
colaboración del Centro de Investigación de Justicia Administrativa de la Universidad Autónoma
de Madrid (CIJA-UAM). A ambas instituciones, mi agradecimiento por su apoyo a la celebración
de este evento.
Este trabajo recopila las ponencias y comunicaciones presentadas en aquel seminario, que tuve
el honor de dirigir.
En Madrid, a 15 de febrero de 2016
Jorge Agudo González
Profesor titular de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
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