Proyecto “Protección y Promoción de los Derechos de los Niños

Proyecto “Protección y Promoción de los Derechos de los
Niños, Niñas y Adolescentes en el Sistema Interamericano”
Construcción de cadenas de resultados para el Sistema de
Seguimiento a la Garantía de los Derechos de Niños, Niñas y
Adolescentes de Colombia – SUIN
Elaborado por:
Carolina Turriago Borrero
Bogotá, mayo de 2012
Contenido
Antecedentes...................................................................................................................................... 5
Presentación ....................................................................................................................................... 6
I.
Marco metodológico ............................................................................................................... 7
Por qué la planeación por resultados con enfoque en derechos de la niñez ....................... 7
La metodología ............................................................................................................................. 7
II.
Las cadenas de resultado como herramienta de gerencia del SUIN................................. 8
¿Qué es una cadena de resultado? .............................................................................................. 8
Utilidad de las cadenas de resultados para la política pública de infancia y adolescencia en
Colombia ....................................................................................................................................... 8
Utilidad de las cadenas de resultados para el SUIN ................................................................ 9
III.
Aproximación a las cadenas de resultado del SUIN ..................................................... 10
Proceso de construcción de cadenas emblemáticas .............................................................. 10
Resultado 1. Reducción de la mortalidad materna evitable. .......................................................... 11
1. La consulta ...................................................................................................................... 11
2. El Problema .................................................................................................................... 12
3. Causas del problema ...................................................................................................... 13
4. Normatividad asociada al resultado ............................................................................. 14
5. Roles de las partes interesadas ...................................................................................... 16
6. Cadena de resultados ..................................................................................................... 17
Resultado 2. Cerrar brechas en acceso, permanencia y calidad entre zonas urbano – rural, entre
poblaciones y regiones, en Educación Preescolar, Básica y Media .................................................. 22
1. La consulta ...................................................................................................................... 22
2. El Problema .................................................................................................................... 23
3. Causas del problema ...................................................................................................... 26
4. Normatividad asociada al resultado ............................................................................. 29
5. Roles de las partes interesadas ...................................................................................... 30
6. Cadena de resultados ..................................................................................................... 31
Resultado 3. Todos los y las adolescentes habrán tenido la oportunidad de participar
significativamente en el ciclo de las políticas públicas. .................................................................... 34
1. La consulta ...................................................................................................................... 34
2. El problema ..................................................................................................................... 35
3. Sus causas ........................................................................................................................ 35
4. Normatividad asociada .................................................................................................. 36
5. Roles de las partes interesadas ...................................................................................... 37
6. Cadena de resultados ..................................................................................................... 38
IV.
Observaciones y recomendaciones para la continuación del proceso de construcción
de las cadenas por parte de la Mesa SUIN .................................................................................. 42
2
V. Ruta y herramientas metodológicas para el desarrollo de cadenas de resultados con
enfoque de derechos de la niñez ................................................................................................... 44
1. Diseño del modelo lógico ..................................................................................................... 44
1.1. Identificación del resultado final .................................................................................. 45
1.2. Identificación de los responsables institucionales principales ................................. 46
1.3. Definición de hipótesis causales asociadas al resultado final ................................... 46
1.3. Traducción del problema y sus causas en condiciones deseadas de la cadena de
resultados ................................................................................................................................ 47
1.4. Mapeo ampliado de las entidades corresponsables del logro de los resultados .... 49
2. Selección de indicadores........................................................................................................ 49
2.1 Validación y priorización de indicadores ..................................................................... 51
2.2. Definición de la estructura de los indicadores ........................................................... 52
3. Validación del esquema básico de gestión de información .............................................. 53
4. Definición de metas ............................................................................................................... 54
5. Revisión de la estrategia de intervención ............................................................................ 55
6. Validación de la cadena de resultados y sus metas ............................................................ 57
Bibliografía ....................................................................................................................................... 59
Gráficos, tablas e ilustraciones
Gráfico 1: Resultados de la reducción de mortalidad materna evitable .................................. 18
Gráfico 2: Tasa de supervivencia por cohorte en el sistema educativo según grado y zona 24
Gráfico 3: Factores asociados a la zona de ubicación de los Establecimientos Educativos.
Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón .................................................. 26
Gráfico 4: Factores asociados a los Establecimientos Educativos. Porcentaje de estudiantes
con desvinculaciones según razón ................................................................................................ 27
Gráfico 5: Factores asociados al hogar. Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones
según razón ...................................................................................................................................... 27
Gráfico 6: Factores asociados al niño(a). Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones
según razón ...................................................................................................................................... 27
Gráfico 7: Cadena de resultados - Brechas en educación ......................................................... 34
Gráfico 8: Cadena de Resultados Participación Adolescente en Políticas Públicas .............. 41
Tabla 1: Manifestaciones del problema de mortalidad materna evitable en Colombia ........ 12
Tabla 2: Causas del problema mortalidad materna evitable en Colombia .............................. 13
Tabla 3: Roles de las partes interesadas ....................................................................................... 16
Tabla 4: Resultado final y resultados asociados .......................................................................... 17
Tabla 5: Resultados intermedios ................................................................................................... 19
Tabla 6: Productos .......................................................................................................................... 21
Tabla 7: Cobertura bruta por niveles y zonas ............................................................................. 23
Tabla 8: Cobertura bruta por niveles y zonas (2) ....................................................................... 23
Tabla 9: Tasa de deserción intra-anual por Departamento – 2009 .......................................... 24
3
Tabla 10: Influencia de los factores asociados por entidad territorial ..................................... 28
Tabla 11: Roles de las partes interesadas ..................................................................................... 30
Tabla 12: Resultado final................................................................................................................ 31
Tabla 13: Resultados intermedios ................................................................................................. 32
Tabla 14: Productos ........................................................................................................................ 33
Tabla 15: Roles de las partes interesadas ..................................................................................... 37
Tabla 16: Resultado final................................................................................................................ 38
Tabla 17: Resultados intermedios ................................................................................................. 39
Tabla 18: Productos ........................................................................................................................ 40
Tabla 19: Análisis CREMA de indicadores ................................................................................. 51
Tabla 20: Elementos del esquema básico de gestión de información ..................................... 54
Tabla 21: Validación SMART de metas ..................................................................................... 57
Ilustración 1: El modelo lógico y su representación en la cadena de resultados ................... 44
Ilustración 2: Tipos de indicadores objeto de selección ............................................................ 50
Ilustración 3: Calidad de los indicadores ..................................................................................... 51
Ilustración 4: Estructura de los indicadores (1) .......................................................................... 52
Ilustración 5: Estructura de los indicadores (2) .......................................................................... 52
Ilustración 6: Ecuación de la meta................................................................................................ 55
Ilustración 7: Brecha en la gestión ................................................................................................ 56
Ilustración 8: Esquema de la estrategia de intervención deseada ............................................. 56
4
Antecedentes
El Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes -IIN-, es el organismo
especializado de la Organización de los Estados Americanos (OEA), encargado de
promover el estudio de los temas relativos a la niñez, adolescencia y familia en las
Américas, y de generar instrumentos técnicos que ayuden a solucionar los problemas que
los afectan1.
Tiene como finalidad primordial cooperar con los gobiernos de los Estados Miembros de
la OEA para la promoción del desarrollo de actividades e herramientas técnicas que
contribuyan a la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, y al mejoramiento de
la calidad de vida de ellos y sus familias.
Como parte del cumplimento de sus competencia y fines, el IIN suscribió con la Agencia
Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) un Acuerdo de Cooperación para la
realización del Proyecto: “Protección y Promoción de los Derechos de los Niños, Niñas y
Adolescentes en el Sistema Interamericano” a implementarse en los Estados de Guatemala,
Colombia y Jamaica.
La asistencia técnica se ubicó en el marco del Memorándum de Entendimiento suscrito el
25 de junio de 2009 entre el Gobierno de Colombia y el IIN – OEA dentro del Proyecto
arriba mencionado.
Durante su desarrollo entre 2010 y 2011 el proyecto desarrolló un trabajo específico en
Colombia en materia de Políticas Públicas de Niñez. Uno de los campos de asistencia
técnica fue el desarrollo de una de las fases del Sistema de Seguimiento a la Garantía de los
Derechos de la Niñez cuya estructuración adelanta el Estado colombiano desde 2008.
Puntualmente se contribuyó en:
-
-
Ajuste del marco conceptual del Sistema de Monitoreo de Derechos de la Infancia.
Implicancias de un sistema de indicadores de derechos del niño.
Análisis de los 49 indicadores definidos por la Mesa SUIN desde el enfoque de
derechos introduciendo las desagregaciones y explicitaciones que corresponden.
Propuesta de nuevos indicadores de acuerdo con los vacíos existentes en la actual
propuesta, tomando como referencia las observaciones realizadas a Colombia por el
Comité de Derechos del Niño, así como otros acuerdos e instrumentos internacionales
rubricados por el Estado de Colombia.
Propuesta de un modelo para la gestión de la información, definiendo flujos, roles y
responsabilidades de los diferentes actores involucrados, así como una hoja de ruta
conteniendo los pasos y concreciones necesarias para la efectiva puesta en marcha del
sistema.
Teniendo en cuenta los avances a 2011 y los retos del Estado para llegar a la
implementación efectiva del Sistema, la Mesa SUIN formuló un plan de acción en el que
identificó los pasos pendientes para el logro de ese objetivo. Entre ellos, contar con un
conjunto de cadenas de resultado que permitieran establecer la secuencia lógica para lograr
impactos esperados de la política pública de infancia y adolescencia.
1
Artículo 1, inciso a) del Estatuto del IIN, Aprobado por el Consejo Directivo en su 79ª Reunión
Ordinaria. 26 y 27 de Octubre, 2004. México, D.F.
5
El Gobierno Colombiano solicitó el apoyo técnico al IIN para desarrollar las cadenas de
resultados. Este apoyo fue otorgado y como resultado de la contribución se presenta el
presente documento.
Presentación
Presente documento se estructura en cinco capítulos:
El primero justifica y describe la metodología utilizada para el desarrollo de los productos
de la consultoría.
El segundo, presenta la utilidad de las cadenas de resultado como herramienta de gerencia
estratégica para el Sistema Único de Infancia de Colombia -SUIN-.
El tercer capítulo consigna el avance en la construcción de cadenas de resultado
seleccionadas como ejercicio piloto con las entidades del SUIN.
El cuarto recoge observaciones y recomendaciones para la continuación del ejercicio de
construcción de las cadenas de resultados por parte de la Mesa SUIN, y
El quinto capítulo contiene la ruta y las herramientas metodológicas para el desarrollo de
cadenas de resultados con enfoque de derechos de la niñez.
6
I.
Marco metodológico
Por qué la planeación por resultados con enfoque en derechos de
la niñez
Un sello del las acciones de ayuda al desarrollo, tanto del Instituto Interamericano del
Niño, la Niña y Adolescente, como de la Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional, es la gestión basada en resultados con enfoque en derechos de la niñez. Este
principio de planeación y de actuación fue transmitido al proyecto “Protección y
Promoción de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el Sistema
Interamericano” desde su concepción y permeó todas sus actividades.
Desarrollar las cadenas de resultados del Sistema SUIN bajo este enfoque es coherente con
los principios de la ayuda oficial al desarrollo, con la perspectiva de la planeación orientada
a generar cambios positivos y constatables en la vida de niñas, niños y adolescentes, así
como fortalecimiento en las capacidades de garantes y titulares de derechos.
La metodología
Diversos referentes metodológicos fueron consultados y empleados para la construcción de
las cadenas de resultados del SUIN. El principal referente fue la propuesta desarrollada por
ACDI, el Centro de Aprendizaje Intercultural de Canadá y UNICEF Canadá, que combina
la planeación por resultados y el enfoque de derechos de la niñez.
Este planteamiento es acorde a los principios del Sistema de Seguimiento a la Garantía de
los Derechos de la Niñez en Colombia, y permite proyectar el logro de resultados
visibilizando las capacidades que se deben reforzar en los garantes de derechos (Estado,
familia y sociedad), así como en los titulares de derechos (madres gestantes, niñas, niños y
adolescentes).
Adicionalmente, se incorporaron directrices metodológicas del Center for Accountability
and Performance, The Urban Institute y del Banco Mundial, que contribuyeron a la
precisión en la formulación de resultados, productos, metas y estrategia programática. La
combinación de las propuestas metodológicas posibilitó la adaptación de una ruta rigurosa
en términos de planificación que tiene como centro el enfoque de derechos humanos.
Esta propuesta metodológica se presenta en el Capítulo 4 a manera de guía, dado que otro
propósito de la asistencia técnica del IIN es dejar orientaciones a la Mesa SUIN para
apoyar el desarrollo de su plan de acción, en el cual se encuentran las cadenas de resultados.
7
II.
Las cadenas de resultado como herramienta de gerencia del
SUIN
¿Qué es una cadena de resultado?
La cadena de resultados es una manera sistemática y sintética de presentar un modelo
lógico que relaciona los insumos y las actividades planeadas para su transformación en
productos; y los resultados e impactos que se espera lograr como consecuencia de la
generación de dichos productos.
En ese sentido contempla variables que dependen de la acción directa de entidades
responsables (insumos, actividades y productos), y variables que no están bajo el control de
las mismas (resultados e impactos), pero que se espera lograr a partir de la disposición
adecuada de las primeras.
La cadena de resultados refuerza la lógica vertical entre las intervenciones y los objetivos de
política. Parte de hipótesis causales de problemas priorizados (causas), para pasar a
situaciones deseadas (resultados). Promueve el pensamiento analítico y la coordinación
entre actores relevantes, centrando la planeación y de la gestión el logro de resultados
asociados a objetivos de política, yendo así más allá de la gestión de bienes y servicios.
Finalmente, permite alinear la gestión entorno a prioridades de política explícitas, por ende
facilita la coordinación y acción conjunta entre instituciones públicas, privadas, de
cooperación internacional y sociedad civil en torno a un propósito común.
Utilidad de las cadenas de resultados para la política pública de
infancia y adolescencia en Colombia
Las cadenas de resultados son una herramienta estratégica para la gerencia de la gestión,
pública y privada.
El direccionamiento intencionado de los insumos, las actividades, los productos y de la
coordinación entre áreas, entidades o sectores para el logro de resultados claramente
identificados, deriva lógicamente en cambios apreciables esperados2.
A primera vista este tipo de planeación parece familiar, sin embargo, al poner en el centro
de la gestión los resultados entendidos como cambios en bienestar o comportamiento a
corto y mediano plazo, y no los productos como bienes y servicios entregados a los
beneficiarios, la lógica de la gestión cambia, y toman relevancia para el logro de resultados
otros aspectos como la multicausalidad de los problemas, la interdependencia, la
coordinación y cooperación institucional, y la superación de las brechas en la gestión.
Estos mismos aspectos son relevantes en el enfoque de derechos humanos, que propende
por el reconocimiento de “las múltiples causalidades que impiden a los niños beneficiarse de sus
derechos”3, por la indivisibilidad de los derechos, la interdependencia, la no discriminación y
2
El ámbito de control de la planeación por resultados está en los niveles insumo, actividad y producto.
Centre for Intercultural Learning, Canadian Foreign Service Institute. “Los derechos de la niñez y la
gestión por resultados: un enfoque integral para promover cambios en un contexto intercultural con
múltiples actores”. Quebec. 2010. P 19.
3
8
la superación de inequidades. Adicionalmente, los dos enfoques hacen hincapié en
procesos de planeación que fomenten la transparencia y faciliten la rendición de cuentas.
Desde esas consideraciones, hay una clara complementariedad en los dos enfoques.
La puesta en práctica de los mismos en el marco de la ejecución de la política pública de
infancia y adolescencia colombiana es un reto para el sector público. Superar la dinámica
tradicional de planeación sectorial y darle una perspectiva holística son todavía desafíos del
Estado para la promoción y protección de los derechos de la niñez. En ese sentido las
cadenas de resultados cobran especial utilidad, al ser un instrumento sencillo que visibiliza
los derechos y proporciona una ruta sistemática y sintética para avanzar en su logro. Las
cadenas son “la bitácora para concertar resultados”4.
Utilidad de las cadenas de resultados para el SUIN
El SUIN, además de su función de medir los cambios en el bienestar de las y los niños
colombianos, tiene una clara función estratégica. La información que recolecta, el análisis
que produce y la coordinación interinstitucional que promueve, son movilizadores de
acciones institucionales que repercutirán en los derechos de la niñez.
En ese sentido las cadenas de resultados le son útiles en tanto visibilizan los resultados
esperados, indican dónde se deben concentrar los esfuerzos, alertan sobre brechas en la
gestión institucional, motivan estrategias especiales de acción y coordinación entre áreas,
entidades, sectores y niveles, y fundamentan la reorientación de recursos, no solamente
públicos.
4
Aporte de Edwin Rodríguez. Taller de cadenas de resultados del SUIN. Bogotá, 24 de mayo de 2012.
9
III.
Aproximación a las cadenas de resultado del SUIN
Proceso de construcción de cadenas emblemáticas
En el marco de la Mesa SUIN se decidió trabajar una cadena de resultados por categoría de
derechos de la niñez, que fuera demostrativa y que marcara la pauta para desarrollar
posteriormente las demás cadenas de resultados del SUIN.
Bajo ese acuerdo se hicieron consultas a entidades con responsabilidades en las cuatro
categorías de derechos con el propósito de seleccionar los resultados a trabajar, llegando a
la siguiente propuesta:
-
Categoría de derechos Existencia
Resultado a desarrollar: Reducción de la mortalidad materna evitable.
Entidad focal: Ministerio de Salud y Protección Social
-
Categoría de derechos Desarrollo
Resultado a desarrollar: Cerrar brechas en educación preescolar, básica y media (Acceso,
permanencia y calidad)
Entidad focal: Ministerio de Educación Nacional
-
Categoría de derechos Ciudadanía
Resultado a desarrollar: Participación significativa de adolescentes en políticas públicas
Entidad focal: ICBF
-
Categoría de derechos Protección*
Resultado a desarrollar: Trabajo infantil en actividades peligrosas
Entidades focales: Ministerio de Trabajo e ICBF.
*Nota: Es importante anotar que en el caso de Protección, se realizaron tres reuniones con personas del
Área de Protección del ICBF, llegando a la conclusión de que trabajo infantil en actividades peligrosas era
un resultado cuya cadena podría ser más acotada que otras problemáticas como el maltrato infantil, la
explotación sexual o la utilización de niños y niñas por parte de grupos armados irregulares. No obstante,
no se logró formalizar el contacto con el Ministerio de Trabajo en el tiempo estimado por parte de la
asistencia técnica, lo que impidió contar con la información suficiente para la construcción de la cadena.
De esta situación se debe rescatar que contribuyó para acercar al Ministerio de Trabajo a la Mesa SUIN y
para que participara y aportara activamente en el taller de cadenas de resultados.
Sondeo inicial:
Una vez hecho el acuerdo con la persona focal de cada entidad, se le entregó un formato de
recolección de información básica sobre su rol y sobre las intervenciones de la entidad
frente a ese resultado. Así mismo se le pidió que solicitara la misma información a otras
áreas o entidades que también contribuyeran en este.
La información solicitada fue:
-
Contexto del problema: Situación actual, causas identificadas, diagnósticos
recientes.
Nudos críticos en el logro del resultado (ámbitos nacional y territorial).
Actores principales (ámbitos nacional y territorial).
10
-
Descripción breve de los principales programas y proyectos que desarrolla
cada entidad con sus objetivos, focalización poblacional y geográfica,
indicadores, metas, fuentes de información y ejecutores.
Cabe anotar que en todos los casos se obtuvo información, más no con el detalle solicitado.
Ello incide en el grado de detalle de algunas de las cadenas en los niveles de producto y
metas.
Una vez recibida la información, se configuró una propuesta de cadena en cada caso, para
ser trabajada posteriormente con los equipos técnicos de las entidades involucradas, en el
marco de un taller convocado por la entidad líder del resultado.
En este capítulo, la información sobre cada cadena se presenta de la siguiente manera:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
La consulta a la/s entidades involucradas en el resultado
El problema
Causas del problema
Normatividad asociada
Roles de las partes interesadas
Cadena de resultados
Resultado 1. Reducción de la mortalidad materna evitable.
1. La consulta
El taller convocado por el Ministerio de Salud y Protección Social se desarrolló con la
participación de:
-
La Superintendencia de Salud
El ICBF – Sistema Nacional de Bienestar Familiar
El Ministerio de Salud y Protección Social:
-
Dirección de Aseguramiento
Dirección de Epidemiología y Demografía
Dirección de Promoción y Prevención
Con los participantes se discutieron: el problema, sus causas, la normatividad asociada, los
roles de las partes y finalmente, la propuesta de cadena de resultados. Después del taller, la
información fue nuevamente revisada por un grupo de técnicos del Ministerio de Salud, y
los resultados se presentan a continuación.
11
2. El Problema
Persistencia y tendencia en aumento de la mortalidad materna evitable en
Colombia.
Tabla 1: Manifestaciones del problema de mortalidad materna evitable en Colombia
Manifestaciones del problema
En los últimos 40 años la estructura de causas de la muerte materna se mantiene, y desde hace 14 años no se
ha logrado el descenso anual esperado (5,5/año). (Ministerio de Protección Social. “Características de la mortalidad
materna y perinatal en Colombia. Actualización año 2010”. Bogotá, 2010. P 3 y 29)
"…pese a contar con los conocimientos y la tecnología disponible, amparada en unos buenos desarrollos
normativos, que no se cumplen por las complejas relaciones que se han generado a partir de las reglas de juego
desarrolladas en el SGSSS”. Ibíd. p 1.
La mortalidad materna es un problema multicausal que está asociado no solamente a las condiciones propias
de la organización del sistema sanitario, sino también a determinantes genéticas y biológicas, y a causas
estructurales como nivel de riqueza, de educación, inequidades de género, social y ubicación geográfica.
El 90% de las muertes corresponden a causas evitables (INS, 2012. Informe del evento de mortalidad materna
y perinatal, hasta el período epidemiológico 13 del año 2011.)
En el año 2007 la razón de mortalidad materna fue de 75 por cada 100 mil nacidos vivos en Colombia…. y
mayor a 100 en los departamentos de Vaupés, Vichada, Chocó, Córdoba, La Guajira, Amazonas,
Caquetá, Putumayo, Magdalena, Cauca, Boyacá, Arauca, San Andrés y Providencia, Sucre y Meta. (Evaluación de
impacto
de
las
estrategias
desarrolladas
en
el
nivel
nacional
y
regional para la reducción de la mortalidad materna en el país, en el marco del SGSSS. Ministerio de la Protección Social.
diciembre 2010)
Las cifras más altas coinciden con los departamentos donde los niveles de pobreza son mayores. (Ibíd.)
Alta correlación entre NBI y razón de mortalidad materna. (Ibíd.)
Alta tasa de mortalidad en mujeres indígenas y afrodescendientes que viven en área rural. (Ibíd.)
Aumento de IRA, nutrición y enfermedades vasculares como causa de mortalidad materna.
Una de las principales causas de mortalidad en adolescentes son las complicaciones asociadas al embarazo y al
parto. Tendencia creciente que presentó el embarazo en la adolescencia entre 1990 y 2005. Según la ENDS
2010 el porcentaje de embarazo adolescente actual es de 19,5%, (Urbano: 17,3 y rural 26,7%. 29,5% en quintil
más bajo de riqueza y 7,4% en el quintil más alto).
12
3. Causas del problema
Tabla 2: Causas del problema mortalidad materna evitable en Colombia
Causas
Prestación del
servicio
de
salud - calidad
en la atención
Falta del seguimiento al paciente por personal de salud
Estrategias y acciones de atención generalizadas. Se necesitan enfoques apropiados a los
diferentes contextos sociales y geográfico
Baja calidad de la prestación del servicio (modelo basado en trámites y procesos y NO
en
resultados)
se
traduce
en
aspectos
como:
- Diagnósticos inoportunos o deficientes y baja capacidad de respuesta en el momento de la
emergencia
- Baja capacidad técnica de equipos humanos (alta rotación de personal , estándares bajos de
formación
y
experiencia,
baja
inversión
en
capital
humano)
- Demoras asociadas a la calidad de la atención (88,5% de las muertes registradas en 2007)
-Dotación deficiente de equipos e infraestructura
No portabilidad de la afiliación (Se contará con ésta hasta junio 2013)
No aplicación de procedimientos particulares para menores de 15 años embarazadas
Cobertura insuficiente, inadecuada o inexistente para la población rural dispersa
Débil demanda inducida por el sistema contribuye a: (En el caso de mujeres que fallecieron)
debilidades de reconocimiento de derechos y del problema por parte de las gestantes y sus
familias (77,5% de muertes en 2007 por demoras de reconocimiento; menos de 4 controles
prenatales efectuados (57%); ningún control prenatal efectuado (31%); parto no
institucional (12,1%). (INS, 2012. Informe del evento de mortalidad materna y perinatal, hasta el
período epidemiológico 13 del año 2011.)
Insuficiente información sobre métodos de anticoncepción y dificultad en su acceso,
especialmente para adolescentes.
Insuficiente seguimiento a mujeres con morbilidad de base y orientación sobre su interés
reproductivo y atención oportuna a mujeres con morbilidad materna extrema.
Red de servicios deficiente y con baja capacidad de resolución, especialmente en los
servicios de baja complejidad.
Acciones
de Ética del personal de salud (Falta de compromiso y de conciencia por parte del personal de
inspección,
salud en la atención a la paciente)
vigilancia
y Autocontrol de las entidades (Planes de gestión y calidad orientados al logro de resultados y
control (IVC)
cultura de servicio al cliente)
Control no efectivo a la gestión de aseguradores y prestadores de servicios de salud
(capacidad de respuesta por parte de la Superintendencia Nacional de Salud)
Deficiencia en gestión (generación, análisis, reporte y validación independiente) de la
información.
Ausencia de un sistema de monitoreo y control de las acciones de promoción y prevención.
El set de indicadores (Resolución 3384 de 2000), no apuntan a la calidad y cobertura de
atención, si no a la cantidad de unidas realizadas por evento.
Incentivos y sanciones débiles o inexistentes, asociados al logro de resultados y satisfacción
del cliente-usuario (capacidad de respuesta por parte de la Superintendencia Nacional de
Salud)
Voluntad
Falta de adecuación de los lineamientos, que no coinciden con la dinámica real de los
política
territorios y de las EPS e IPS (Corresponde a Departamentos según la Ley 715)
Baja prioridad en los planes de acción de entes territoriales. Demora en el nombramiento de
los equipos en salud pública y rigurosidad en el perfil de los integrantes de los mismos.
Insuficiencia de infraestructura y dotación
Capacitación insuficiente a recursos humanos
Insuficiencia de personal
Factores
Desconocimiento por parte de mujeres gestantes y sus familias sobre sus derechos sexuales
socioculturales y reproductivos y autonomía sobre métodos de contracepción y acceso al sistema de salud
13
Embarazos no planeados y no deseados
Estigmatización en los casos de embarazos no deseados, embarazos producto de violencia
sexual, y solicitudes de interrupción voluntaria del embarazo llevan a abortos inseguros.
Insuficiente conocimiento de las posibilidades de interrupción voluntaria del embarazo
constitucionalmente permitidas.
Baja o nula percepción del riesgo en la salud por parte de la mujer embarazada
Pobreza (gastos de bolsillo). Se asocia el estado nutricional de la madre que aportó el 18%
de muertes en 2007
Barreras culturales (no reconocimiento de técnicas modernas de atención en salud por parte
de comunidades y mujeres gestantes)
No se legitima la sexualidad en adolescentes. Embarazo en mujeres adolescentes
No visibilizar a la partera empírica como proveedora de atención obstétrica es una limitante
normativa
4. Normatividad asociada al resultado
Normativa internacional
-
-
-
Convención de Derechos del Niño, Artículo 24, numeral 2: Los Estados
Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular,
adoptarán las medidas apropiadas para: d) Asegurar atención sanitaria
prenatal
y
postnatal
apropiada
a
las
madres.
Ley 1098 Art 16: Derecho a la vida y a la calidad de vida. Art 17, Derecho a
la salud. Declaración Universal de Derechos Humanos firmada en 1948,
que estableció entre otros el derecho a la salud, la asistencia médica y la
protección de la maternidad.
Conferencia Mundial de Derechos Humanos, (Viena, 1993) Derecho de la
mujer al acceso a una atención de salud adecuada y a la más amplia gama de
servicios de planificación familiar.
Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo del Cairo (1994).
Se promulgó que la salud reproductiva es un derecho humano y se
establecen por consenso 3 metas: Reducir la mortalidad de lactantes, niños
y madres, proporcionar acceso universal a la educación especialmente a las
niñas y proporcionar acceso universal a una amplia gama de métodos
anticonceptivos.
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague en
1995.
Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Pekín Beijing en
1995.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
1996, ratificó la protección a la maternidad y el derecho a la salud física y
mental.
Conferencia sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro:
Programa Siglo XXI. reiteró la necesidad de que los gobiernos ejecuten y
refuercen los servicios de salud preventivos y curativos, que incluyan
servicios de salud reproductivos, seguros y eficaces centrados en la atención
prenatal, la educación e información en materia de salud y paternidad
responsable.
14
-
-
-
Objetivos del Milenio (2000), reducción de la mortalidad materna es una de
las metas de desarrollo del milenio. En Colombia la meta nacional es 45 por
100.000 n.v a 2015.
Asamblea Mundial de la Salud (2002 y 2004), Aprueba las resoluciones
WHA55.19 y la WHA57.13.
Consejo Ejecutivo de la OMS aprobó la resolución EB113.R11.
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (2009). Resolución
R11/8 que reconoce que la morbimortalidad materna prevenible abarca una
gama de determinantes vinculados a la salud, el desarrollo, los derechos
humanos y las libertades fundamentales, luego garantizar estos derechos
ayudaría a reducir la mortalidad materna.
Conferencia Regional de Mujeres Líderes y Conferencia Women Deliver II
(2010). Pusieron de relieve la poca inversión a la fecha para abordar la
mortalidad materna.
El Grupo de los Ocho, el Secretario General de las Naciones y la Comisión
de Información y Rendición de Cuentas sobre Salud de las Mujeres y los
Niños 2011 hacen un llamamiento a favor de la ejecución de un plan que
promueva la reducción de la mortalidad materna.
Declaración de Medellín - Colombia de 2010, donde se ratifica el
compromiso nacional con acciones específicas e intersectoriales alrededor
de la problemática del embarazo en la adolescencia.
Normativa nacional
-
Constitución Política de Colombia, 1991.
Ley 100 de 1993.
Resolución 412 de 2000
Resolución 3384 de 2000
Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva 2003
Directrices del Plan de Atención Básica - Circular Nº 18 de 2004
Plan de Choque para la reducción de la mortalidad materna 2004
Conpes Social 091 de 2005, Metas y Estrategias de Colombia para el logro
de los objetivos del milenio-2015.
Sentencia C-355 de la Honorable Corte Constitucional 2006
Decreto 1011 de 2006
Política Nacional de prestación de servicios de salud, 2005.
Resolución 3442 de 2006
Plan nacional de salud pública. Ley 1122 de 2007
CONPES 113 “Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Ley 1146 de 2007 sobre prevención de la violencia sexual y atención
integral de los niños, niñas y adolescentes abusados sexualmente.
Decreto 3039 de 2007: Plan Nacional de Salud Pública 2007 - 2010
Protocolo de Vigilancia Epidemiológica de la Mortalidad Materna (INS)
2007
Plan nacional de respuesta ante el VIH y el sida, 2008 – 2011.
Ley 1257 de 2008. Violencia contra la mujer.
Resolución 0769 de 2008
Resolución 425 de 2008
Conpes Social 147 de enero 2012
15
5. Roles de las partes interesadas
Ministerio de Salud y
Protección Social
Superintendencia Nacional de
Salud
Instituto Nacional de Salud
Secretarías de Salud territorial
EPS e IPS
DANE - Sistema de
Estadísticas Vitales
Ministerio de Educación y
SENA
ICBF
Ministerio de Transporte
Alta Consejería Presidencial
para la Mujer de la
Presidencia de la República
Colombia Joven
Departamento de la Prosperidad
Social, Ministerios de
Cultura,
Tecnologías de la
Información y la
Comunicación,
Salud, Defensa,
SENA, ICBF, Colombia JovenComisión Intersectorial Primera
Infancia
Estrategia de Cero a Siempre
Madres gestantes
Familias
UNFPA
UNICEF
OPS - OMS
Sociedades científicas
Otros
Titulares
Partes interesadas
Garantes
Tabla 3: Roles de las partes interesadas
Obligaciones / Responsabilidades
Dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión en materia de salud (Afiliación,
habilitación, acreditación, vigilancia de la gestión y vigilancia epidemiológica), con recursos diferentes a los del Sistema General de
Participaciones.
Brindar asesoría y asistencia técnica en los modelos de Atención y Vigilancia del evento reproductivo
Definir y aplicar sistemas de evaluación y control de gestión técnica, financiera y administrativa.
Reglamentar, distribuir, vigilar y controlar el manejo y la destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud
Establecer mecanismos y estrategias de participación social y promover el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos
en materia de salud.
Definir, implantar y evaluar la Política de Prestación de Servicios de Salud.
Liderar las coordinaciones intersectorialesnecesarias para el desarrollo de los programas.
Implementar el
modelo de Atención Primaria en Salud diferenciado para las poblaciones de niños, niñas y adolescentes de 6 a 19 años y mujeres en
edad fértil.
Inspección, Vigilancia y control. Verificación de la atención Integral de las mujeres antes (intención reproductiva por EPS, valoración
preconcepcional y anticoncepción regular y de emergencias, IVE), durante y después de la gestación; seguimiento a la aplicación del
protocolo de Vigilancia de Salud Pública de la Mortalidad Materna; al modelo de Vigilancia de la morbilidad materna extrema y al
modelo de seguridad clínica para el cuidado obstétrico, como herramientas para el mejoramiento contínuo de la calidad de la
atención a las mujeres y sus hijos/as por nacer y al nacimiento.
Vigilancia de la morbilidad y la mortalidad materna y perinatal.
Adopción de la política, asistencia técnica y vigilancia del cumplimento de cobertura y calidad de los servicios de salud en su
jurisdicción. Adecuación intercultural
Administrar y gestionar riesgo en salud y garantizar la prestación de los servicios. Las IPS atender a las mujeres en gestación de
acuerdo a la legislación vigente. IPS públicas y privadas que atienden niños,
niñas y adolescentes tengan personal capacitado para la identificación de la población en riesgo de embarazo adolescente y que se
remita al ICBF para su atención psicosocial.
Diligenciamiento, proceso y análisis del Certificado de defunción, que contiene el antecedente obstétrico. Asistencia técnica y
Suministro de Información Estadística sobre mortalidad materna y embarazo adolescente. Evaluación periódica de la cobertura y
calidad de los registros de nacido vivo y de defunción
Ejecutar el Programa de Educación para la Sexualidad y Construcción de Ciudadanía dirigido a la población entre 6 y 18 años de
edad vinculada al sistema educativo formal, desde los niveles de preescolar, básica primaria, básica secundaria y media; y se
implementa a través de proyectos pedagógicos transversales en los establecimientos educativos que cubren la totalidad del ciclo
educativo. Diseñar los contenidos de la formación a agentes educadores sobre prevención del embarazo adolescente . Cualificación
de la oferta de educación sexual en el sector educativo, a t ravés de sistemas de vigilancia y retroalimentación. Capacitación a agentes
educadores y de cultura. Sistemas de Alerta para deserción en casos de embarazo dolescente y riesgo de embarazo adolescente.
Asistencia técnica a las instituciones públicas y privadas para la creación de los programas de formación y su seguimiento. Ampliación
de la cobertura del PESCC a los departamentos y municipios incluidos en el pilotaje, en los próximos dos años.
Identificar, atender y hacer seguimiento al 100% de los casos de niñas y adolescentes
embarazadas o en periodo de lactancia, menores de 14 años y sus familias. Consejería individual, de pareja y familiar en adolescentes
que ya son padres. Revisión de la normat iva para disminución de barreras a acciones de prevención, protección, garant ía y rest
itución de derechos a casos de hogares fruto del embarazo en adolescentes a t ravés del MInSaludyPS, Minjust icia, Mindefensa y la
Fiscalía General de la Nación. Intervención psicosocial en todos los casos en que se presente vulneración en DSR a los niños, niñas y
adolescentes, e incluyendo en la intervención a sus familias, por el ICBF.
Acceso vial para superar las barreras de acceso geográfico
Definir la metodología por la cual se elaborará el contenido de la asistencia técnica o acompañamiento a las entidades territoriales.
Sensibilización de autoridades territoriales frente a la prevención del embarazo adolescente. estrategia conjunta para monitorear el
embarazo adolescente a través de la creación de un Observatorio Nacional del Embarazo Adolescente (Con Minsalud y DANE)
Acciones de prevención y protección en embarazo de adolescentes incluidos en Planes Regionales de Reclutamiento Forzado y Trata
de Personas a través de los Consejos Municipales de Juventud con participación de Jóvenes
Apoyo en acciones de comunicación y divulgación de mensajes de autocuidado, salud sexual y reproductiva, hábitos saludables.
Estrategia para prevención de segundos embarazos o embarazos posteriores no planeados o no deseados en la población
adolescente.
Acudir a controles gestacionales (Al menos 4).
Informarse de los cuidados necesarios para una adecuada gestación, parto y puerperio.
Conocimiento de sus derechos como usuarias del servicio de salud.
Confianza para solicitar información y acudir a los controles prenatales.
Reconocimiento de signos de alarma
Informarse de los cuidados necesarios para una adecuada gestación, parto y puerperio. Procurar alimentación adecuada durante el
embarazo y el puerperio
Reconocimiento de signos de alarma.
Asistencia técnica para mejorar capacidades del Estado en programas que contribuyan a la reducción de la mortalidad materna. En las
necesidades de País.
Asistencia técnica para mejorar capadicades del Estado en programas que contribuyan a la reducción de la mortalidad materna. En las
necesidades de páis.
Asistencia técnica para mejorar capadicades del Estado de manera concertada
Producción de conocimiento sobre la atención materna fundada en las mejores prácticas, identificar y socializar las buenas prácticas y
asistir en cada territorio a los profesionales básicos de la salud, en las mejores prácticas obstétricas, de manera concertada con la
nación y las DTS.
Sensibilización y capacitación de profesionales de la salud en el tema de IVE
16
6. Cadena de resultados
En el caso de mortalidad materna, el problema identificado es la rigidez de la tendencia de
la mortalidad materna evitable en Colombia. El reto del sector es lograr la disminución
esperada por año, alcanzar la meta del milenio de 45 por 100.000 n.v en 2015, y seguir
avanzando hacia su eliminación.
La gran pregunta es, por qué Colombia "…pese a contar con los conocimientos y la tecnología
disponible, amparada en unos buenos desarrollos normativos” está estancada en la reducción de la
mortalidad materna evitable.
La revisión bibliográfica y la discusión entre los participantes del taller mostraron que
además del resultado final, deben considerarse otros resultados asociados que son
determinantes para mover el indicador de razón de mortalidad materna. Éstos se pueden
apreciar en la siguiente tabla. Todos estos están en el nivel de resultado, entendido como
cambio en la función objetivo de bienestar de la intervención de política en cuestión.
Nota: De aquí en adelante, todas las metas y datos de línea de base señalados en rojo deben ser acordados o
incorporados por la entidad correspondiente.
Tabla 4: Resultado final y resultados asociados
Resultados
Enunciado resultado
Resultado
final
Reducida
la Razón de mortalidad 45/100.000
mortalidad materna materna. RMM
n.v. a 2015
evitable en Colombia.
62,76
2010.
Reducción del índice de Índice de MME
morbilidad
materna
extrema (MME).
Valor a 2014
Valor año
T
de Prevalencia de anemia Valor a 2014
(anemia, (concentración
de
hemoglobina)
en
gestantes de 13 a 49 años
Valor año
T
Reducción
malnutrición
obesidad)
Indicador
Meta
asociada
resultado
Línea
al base
a
Reducción
del Porcentaje de mujeres de Valor a 2014 19,5%
embarazo adolescente
15 a 19 años que han
2010
sido madres o están en
embarazo
Resultados
asociados
Proporción
adolescentes
Tasa de
adolescente
de
Valor
madres Valor a 2014
año
fecundidad
Valor a 2014
T
Valor
año T
Reducción de la tasa de Tasa de sífilis entre las 0,5 por 1000 Valor año
sífilis congénita
mujeres embarazadas de nacidos vivos T
15 a 24 años.
a año T
17
Resultados
Enunciado resultado
Indicador
Meta
asociada
resultado
Línea
al base
Reducción transmisión Porcentaje transmisión Igual
o Valor
materno infantil de materno -infantil del inferior a 2 % año T
VIH.
VIH
a 2015.
a
En el nivel de resultados intermedios5, el ejercicio con el Ministerio de Salud y la
Superintendencia de Salud amplió la propuesta inicial, quedando un conjunto de resultados
bastante comprehensivo.
Pese a que ninguno de los aspectos incluidos es desdeñable, cabe anotar que una cadena de
resultados debe ser la representación sintética del modelo lógico. Debe tenerse cuidado en
que esta no se convierta en un referente de difícil control, seleccionando aquellos
resultados que den cuenta de manera agregada de diferentes ángulos del problema.
Los resultados intermedios con sus correspondientes indicadores, desagregaciones, metas y
línea de base, se presentan en la Tabla 46.
Una manera gráfica de ver la cadena de resultados construida hasta el nivel de resultados
intermedios se presenta en el Gráfico 1.
Gráfico 1: Resultados de la reducción de mortalidad materna evitable
5
Entendidos como aquellos asociados al comportamiento o hábitos de beneficiarios que cambian como
consecuencia de una intervención y contribuyen al logro del resultado final.
6
El grado de detalle de la tabla corresponde a la información entregada por el Ministerio de Salud a la
fecha.
18
Tabla 5: Resultados intermedios
Enunciado del resultado intermedio
Resultado
intermedio
(Mejoras en
desempeño
de titulares de
derechos )
Resultado
intermedio
(Mejoras en el
desempeño
de
los
garantes de
derechos )
Indicador
Desagregaci Meta asociada al Línea
ón
del resultado
base
indicador
Las mujeres en edad fértil usan métodos de Prevalencia de uso de métodos modernos de Urbano
contracepción.
anticoncepción entre las mujeres adolescentes rural
(15 – 19 años)
étnico
/ valor a 2015
valor; año
2011
Las mujeres gestantes acuden al menos a cuatro % de mujeres gestantes que reciben 4 o más Urbano
controles prenatales.
controles de embarazo
rural
étnico
/ 90% a 2015
valor; año
2011
Atención institucional del parto por personal Porcentaje de atención institucional del parto Urbano
calificado a todas las mujeres gestantes
(Nacidos Vivos) %AIP.
rural
étnico
/ 95%
a
2015 valor; año
Nota: Meta nacional 2011
cumplida.
Debe
desagregarse
por
territorio, urbano rural y étnico.
Las mujeres con Morbilidad Materna Extrema - Relación MME / Muerte materna
MME- son atendidas por el sistema de salud
oportunamente y con calidad, bajo la atención
logística de la referencia.
/ valor a 2015: En valor; año
un tiempo menor 2011: X
a una hora
días
Las mujeres gestantes habitantes de zonas rurales
o urbanas marginales son atendidas por el sistema
de
salud
oportunamente.
Nota: Se desagrega en atributos de grupo étnico
-% de mujeres gestantes en zonas rurales
atendidas por el sistema de salud oportunamente
-% de mujeres gestantes habitantes de zonas
urbanas marginales atendidas oportunamente
Urbano
rural
étnico
valor a 2015
valor; año
2011
19
Captación temprana de la mujer embarazada
% de mujeres identificadas y con seguimiento Urbano
desde antes de la semana 11 de embarazo.
rural
étnico
/ valor a 2015
Control prenatal de calidad
Lista de chequeo de cumplimiento del paquete Urbano
básico de asistencia a la mujer por trimestre de la rural
gestación.
étnico
/ valor a 2015: 100 valor; año
%
2011
(Cont.)
Recurso humano calificado
Resultado
intermedio
(Mejoras en el
desempeño
de
los
Calidad de los Planes de Gestión de EPS
garantes de
derechos)
Inspección Vigilancia y control a Prestadores.
valor; año
2011
Porcentaje de profesionales de la salud con
evaluación superior a 95 % a los test de
conocimientos, actitudes y prácticas que aplican
las DTS y EPS cada semestre.
valor; año T
valor; año
2011
% de planes de gestión con evaluación
satisfactoria o mayor por parte de la
Superintendencia de Salud
valor; año 2011
valor; año
2011
% de IPS con cumplimiento del 100% de los
estándares de habilitación
valor; año 2011
100%
cada vez
que se les
realiza una
visita
inspectiva.
20
Pasando a los productos, cabe aclarar que corresponden a la información sobre proyectos
entregada por el Ministerio de Salud y Protección Social y a las consideraciones del equipo
técnico frente a los productos con los que se debería contar idealmente para lograr el
resultado. Se presentan en la Tabla 5, clasificados en productos que fortalecen las
capacidades, por una parte, de los titulares de derechos, y por otra, de los garantes.
En esta revisión se incluyen intervenciones del Ministerio de Salud y Protección Social, de
la Alta Consejería para la Equidad de la Mujer y del Ministerio de Educación Nacional. En
el marco del taller con la Mesa SUIN, se evidenció que hace falta incluir las intervenciones
de otras entidades como ICBF, la Comisión Intersectorial de Primera Infancia, el
Ministerio de Trabajo y Colombia Joven. También se mencionó que hacían falta
actuaciones de la Superintendencia de Salud, de las Secretarías territoriales de Salud, entre
otras. Estas deben ser incorporadas en una etapa posterior de complementación de esta
cadena por parte de la Mesa SUIN.
Tabla 6: Productos
Enunciado de los productos
Indicador
Productos que refuerzan la capacidad de titulares de derechos
Meta
Línea
base
Cobertura municipal del programa servicios % de municipios que ejecutan el valor; año 61%
de salud amigables para adolescentes y programa servicios de salud T
2011
jóvenes.
amigables
Instituciones educativas
beneficiados por el
y
en
estudiantes # de Instituciones educativas
que
ejecutan
proyectos
pedagógicos
Programa de Educación para la Sexualidad
y Construcción de Ciudadanía (PESCC) de # estudiantes beneficiados
Mineducación
Cobertura de la Oferta anticonceptiva en el # de usuarios asesorados en
Plan Obligatorio de Salud del Régimen anticoncepción
Subsidiado
# de usuarios beneficiados con
métodos anticonceptivos
Cobertura municipal del Programa piloto % de municipios que ejecutan el
de prevención del embarazo adolescente. programa de prevención del
(Alta Consejería para la Equidad de la Mujer - embarazo.
ACPEM)
Nota: De acuerdo con las líneas del
Conpes 147, se podrán definir otros
indicadores.
Productos que refuerzan la capacidad de los garantes de derechos
valor; año 2.265 en
T
año 2011
Universalidad del SGSSS
valor % ; 96%; año
año T
2011
% de mujeres afiliadas al SGSSS
valor; año 437.482
T
en 2011
valor; año valor; año
T
2011
valor; año valor; año
T
2011
valor %; 0 en 2011
año T
Portabilidad Nacional en el SGSSS, para la Portabilidad nacional en el Sí ; 2014
no; año
atención de las Mujeres Gestantes.
SGSS
garantizada
2011
(binario)
Historia Clínica Prenatal Unificada y en Ministerio de Salud provee indicador valor % ; valor; año
Línea
año T
2011
Cobertura del modelo de Vigilancia de la Información objetiva sobre los valor %; 100% de
Morbilidad Materna Extrema
casos de MME atendidas
año T
los casos
a año T
21
Enunciado de los productos
Indicador
Meta
Línea
base
Cobertura del Modelo de Seguridad Clínica % de IPS que utilizan el valor; año valor; año
para la Atención Obstétrica de Emergencia modelo.
T
2011
Cobertura del Plan de contingencia para % de la población rural valor; año valor; año
poblaciones
rurales beneficiada por el plan de T
2011
contingencia
Nota: Garantía de acceso a servicios de la
población rural, favoreciendo acceso a telemedicina y % de municipios cubiertos por
transporte gratuito para las gestantes de área rural, el plan de contingencia
fluvial terrestre y helicoportado, con la
disponibilidad de hogares de acogida o de paso para
las mujeres embarazadas y sus familias.
Cobertura de la oferta integral de % de entidades territoriales que valor; año valor; año
Interrupción Voluntaria del Embarazo en brindan la oferta integral de T
2011
todas las entidades territoriales
IVE
Sistema de Información funcionando RIPS con uso en línea por valor; año valor; año
suficientemente
todos los actores del SGSSS
T
2011
La importancia de los productos radica en que son la piedra angular de la estrategia de
intervención para abordar el problema y lograr el resultado esperado. La pregunta que hay
que hacerse al revisar este conjunto de productos es, si en su estado actual, la suma de
todas las intervenciones es suficiente para lograr los resultados intermedios y el resultado
final en el tiempo esperado. Acto seguido es primordial relacionar las capacidades de las
entidades involucradas en materia de motivación, autoridad y recursos para asumir las
metas, y negociar con las autoridades políticas y financieras los ajustes que se requieran para
fortalecer esas capacidades.
Resultado 2. Cerrar brechas en acceso, permanencia y calidad entre zonas
urbano – rural, entre poblaciones y regiones, en Educación Preescolar, Básica y
Media
1. La consulta
Las consultas para seleccionar un resultado en la categoría Desarrollo se hicieron con el
Ministerio de Educación Nacional y con la Comisión Intersectorial de Primera Infancia,
llegando a la conclusión de que debería concentrarse en educación formal, y aprovechar el
sistema de planeación del Ministerio que está basado en resultados.
Posteriormente, con las áreas de Planeación y Permanencia del Ministerio, se seleccionó el
problema de brechas en acceso, permanencia y calidad en educación preescolar, primaria,
básica y media por su énfasis en la reducción de inequidades, propio de una intervención
con perspectiva de derechos humanos.
La construcción de la cadena se basó en la información entregada por el Ministerio de
Educación y en aquella disponible en el Sistema de Seguimiento a Proyectos de esa
institución.
Al igual que en el caso anterior, se configuró un borrador de propuesta de cadena de
resultados que fue comentado por el Ministerio.
22
La propuesta que se presenta a continuación incorpora también los comentarios recibidos
durante el taller con la Mesa SUIN.
2. El Problema
“Cobertura: Las diferencias entre lo rural y lo urbano alcanzan más de 46 puntos porcentuales para la
cobertura bruta en el nivel de la educación media y cerca de 29 puntos porcentuales para la cobertura neta
de dicho nivel”
Calidad: Desigualdades en los desempeños de los estudiantes que reflejan diferencias de los procesos de
enseñanza y aprendizaje entre las zonas rural y urbano marginal, con los urbanos; así como entre los del
sector oficial y no oficial”7
Permanencia: “De 1.1 millones de niños, niñas y jóvenes en edad escolar por fuera del sistema educativo
el 70% son de la zona rural. De cada 100 personas que ingresaron al sistema educativo en la zona urbana
el 18% ya ha desertado cuando alcanzan los 18 años de edad, mientras en la zona rural dicha cifra
alcanza el 52%”.8
Manifestaciones del Problema
La siguiente información sobre las brechas en la educación fue aportada por el Ministerio
de Educación Nacional con el fin de ilustrar el contexto sobre el cual se debe actuar.
Tabla 7: Cobertura bruta por niveles y zonas
Fuente: MEN – Oficina de Planeación y Sistemas de Información
Tabla 8: Cobertura bruta por niveles y zonas (2)
Fuente: MEN – Oficina de Planeación y Sistemas de Información
7
Ministerio de Educación Nacional. “Caracterización de brechas y propuesta de regionalización y
agrupación de ETC”. Bogotá, 2012.
8
Ministerio de Educación Nacional. “Plan Sectorial 2011 - 2014”. Bogotá, 2011.
23
Porcentaje de estudiantes que permanecen en el
sistema
Gráfico 2: Tasa de supervivencia por cohorte en el sistema educativo según grado y
zona
100%
100%
90%
80%
100% 100%98% 98%
96%
99% 96%
93%
90%
93%
87%
84% 82%
89%
71%
70%
68%
60%
60%
50%
57%
53%
48%
40%
URBANO
RURAL
30%
20%
10%
0%
1°
2°
3°
4°
5°
6°
7°
8°
9°
10° 11°
Grados educativos
Fuente: Cálculos MEN-DCE a partir de Encuesta de Calidad de Vida 2008. El cálculo es un aproximado a partir de
descontar a una cohorte esperada por grado la cantidad de desertores según su último grado aprobado cursado .
Tabla 9: Tasa de deserción intra-anual por Departamento – 2009
Guainía
14,09%
Putumayo
11,97%
Vichada
11,38%
COLOMBIA
5,15%
Amazonas
11,18%
Santander
3,91%
Guaviare
10,13%
Boyacá
3,86%
Casanare
10,09%
Atlántico
3,73%
Vaupés
9,42%
Arauca
3,41%
Caquetá
8,18%
Bogotá
2,19%
Chocó
7,11%
Córdoba
6,58%
Fuente: SINEB Cálculos: Oficina de Planeación MEN -
Las brechas también se manifiestan en tanto en el sector rural las trayectorias educativas
son más largas (extra-edad, perdida, repetición, entre otras), mayores los eventos de
desvinculación del Sistema Educativo y las intenciones de retiro9.
En materia de calidad el país tiene un reto ambicioso. Las diferencias por regiones son
profundas, como se puede ver en los siguientes gráficos:
9
Op. Cit. Ministerio de Educación Nacional. Caracterización de brechas y propuesta de regionalización y
agrupación de ETC. 2012.
24
Mapas 1 y 2. Resultados pruebas Lenguaje Saber 5º y 9º
Mapas 3 y 4. Resultados Ciencias Pruebas Saber 5º y 9º
Mapas 5 y 6. Resultados Matemáticas Pruebas Saber 5º y 9º
25
Fuente: Ministerio de Educación Nacional. Plan Sectorial de Educación 2011 – 2014. 2011
3. Causas del problema
Según el Ministerio de Educación Nacional, entre las causas del problema existen factores
asociados al nivel educativo de los padres, a la zona de ubicación de los establecimientos
educativos, a condiciones propias de los establecimientos educativos, de los hogares y de
los mismos estudiantes, que se manifiestan de manera diferente entre el sector rural y el
urbano. A continuación se incluyen algunos ejemplos ilustrativos:
Gráfico 3: Factores asociados a la zona de ubicación de los Establecimientos
Educativos. Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón
35,2%
Colegio lejos de casa
37,7%
17,2%
Zona insegura
Rural
25,4%
Urbano
16,5%
Zon con desastres naturales
15,5%
0%
10%
20%
30%
40%
Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE
26
Gráfico 4: Factores asociados a los Establecimientos Educativos. Porcentaje de
estudiantes con desvinculaciones según razón
25,4%
26,4%
Colegio no tenía los cursos hasta once
Faltó ayuda para los uniformes
22,7%
17,0%
Falta ayuda transporte
21,5%
16,0%
20,1%
18,7%
19,3%
16,9%
18,7%
16,5%
16,7%
La forma como enseñaban era aburrida
Faltó ayuda para pensiones o matrícula
Faltó ayuda para útiles
Faltaban profesores
12,0%
Educación distinta a los intereses …
Instalaciones desagradables
Conflicto y violencia en el colegio
Faltó ayuda alimentaria
Dificultad en los horarios del colegio
Maltrato de compañeros
Maltrato de profesores y directivos
Cerraron el colegio
5,5%
16,4%
16,1%
15,1%
17,7%
14,7%
15,6%
14,5%
14,1%
12,9%
13,7%
12,7%
15,7%
11,7%
10,8%
8,7%
Rural
Urbano
8,2%
9,4%
Expulsaron
0%
10%
20%
30%
Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE
Gráfico 5: Factores asociados al hogar. Porcentaje de estudiantes con
desvinculaciones según razón
34,9%
32,7%
Problema de plata
29,4%
Quería o necesitaba trabajar
18,6%
22,7%
19,8%
Muerte de algún familiar
21,0%
20,6%
Oficios de hogar o cuidar familiar
Rural
20,5%
Cambio de casa por trabajo padres
Urbano
28,5%
19,5%
17,0%
Desplazamiento forzado de la familia
Poco importante que estudiara para la
familia
17,1%
18,0%
6,5%
10,0%
Familia tenia conflictos con colegio
0%
10%
20%
30%
40%
Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE
Gráfico 6: Factores asociados al niño(a). Porcentaje de estudiantes con
desvinculaciones según razón
Dificultades académicas
29,5%
25,9%
No le gustaba el estudio
29,3%
25,4%
20,6%
16,9%
Enfermedad
18,9%
15,8%
Iba a ser padre o madre
Rural
Urbano
Interesado en educación no formal o para
el trabajo
18,4%
13,8%
Estudios suficientes
18,0%
15,9%
17,1%
14,2%
Necesidad de educación especial
0%
10%
20%
30%
40%
Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE
27
Tabla 10: Influencia de los factores asociados por entidad territorial
DIMENSIÓN
Zona
de
ubicación de los
establecimientos
educativos
Establecimientos
educativos
Hogares
Niños
FACTOR
ASOCIADO
DESERCIÓN ESCOLAR
Zona Insegura
A
LA
LOS CINCO DEPARTAMENTOS
CRÍTICOS EN LO RURAL
Sucre; Caquetá; Vichada; Arauca; Meta
MÁS
Zona Lejana
Vaupés; Vichada; Putumayo; Chocó; Guaviare
Zona en riesgos de desastres
Chocó; Quindío; Amazonas; Vaupés; Tolima
Oferta incompleta en alguna sede
Archipiélago de San Andrés; Magdalena; Guainía;
Bolívar; Vichada
Falta de transporte escolar
Guainía; Norte de Santander; Vaupés;
Arauca
Prácticas Pedagógicas inadecuadas
Magdalena; Vichada; Chocó; Quindío; Casanare
Costos educativos
Vichada; Magdalena; Caquetá; Bolívar; Vaupés
Conflicto y violencia escolar
Chocó; Vaupés; Guaviare; Antioquia; Atlántico
Insuficiencia de alimentación escolar
Guainía; Vichada; Chocó; Vaupés; Arauca
Educación distinta a intereses
Caquetá; Guaviare; Magdalena; Vaupés; Guainía
Instalaciones desagradables
Archipiélago de San Andrés; Chocó; Bolívar;
Caquetá; Vichada
Cambios de casa
Cesar; Córdoba; Meta; Norte de Santander; Guainía
Poca importancia a la educación
Putumayo; Tolima; Vaupés; Vichada; Guainía
Trabajo infantil
Tolima; Norte de Santander; Guainía; Vaupés;
Arauca
Problemas económicos
Chocó; Guainía; Caquetá; Norte de Santander;
Vaupés
Desplazamiento forzado
La Guajira; Bolívar; Sucre; Vichada; Caquetá;
Poco gusto por el estudio
Vichada; Nariño; Bolívar; Guainía; Cauca;
Dificultades académicas
Amazonas; Guainía; Vichada; Vaupés; La Guajira
Maternidad / Paternidad
Vichada; Bolívar; Amazonas; Guaviare; Chocó
Vichada;
Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE
28
4. Normatividad asociada al resultado
Normativa internacional10
-
-
Convención de Derechos del Niño, Artículo 28, 1. Los Estados Partes
reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda
ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese
derecho, deberán en particular:
a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos;
b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza
secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que
todos los niños dispongan de ella y tengan acceso a ella y adoptar
medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza
gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad;
c) Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la
capacidad, por cuantos medios sean apropiados; d) Hacer que todos
los niños dispongan de información y orientación en cuestiones
educacionales y profesionales y tengan acceso a ellas;
e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas
y reducir las tasas de deserción escolar.
Complementa el Artículo 23 relativo a necesidades especiales.
Normativa nacional
-
10
Constitución Política de Colombia, 1991.
La Ley 115 de 1994
Ley 715 de 2001
Ley General de Educación de 1994 Título III, capítulo 3 y decreto
reglamentario 804 de 1995.
Decreto 1122 de junio 18 de 1998 por el cual se expiden normas para el
desarrollo de la Cátedra de Estudios Afrocolombianos.
Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014
Plan sectorial de educación. 2011 - 2014 “Prosperidad para todos"
"Normas Técnicas Colombianas / NTC 5555
Sistemas de gestión de la calidad para instituciones de formación para el
trabajo: requisitos NTC 5555, 5580, 5581 y documentos formación por
competencias."
Plan Nacional Decenal de Educación 2006 - 2015
Lineamientos: Una construcción colectiva por el mejoramiento integral de
la gestión educativa
Lineamientos de política para la atención educativa a poblaciones
vulnerables
Lineamientos: Cerrar brechas con enfoque regional en Educación
Preescolar, Básica y Media (Acceso y Permanencia)
Asamblea General de las Naciones Unidas. “Convención de los Derechos del Niño”, 1989.
29
5. Roles de las partes interesadas
Ministerio de Educación
Nacional
Otros
Titulares
Partes interesadas
Garantes
Tabla 11: Roles de las partes interesadas
Obligaciones / Responsabilidades
El Ministerio de Educación Nacional, en cuanto al servicio público educativo, tiene las siguientes funciones:
1. De Política y Planeación:
a) Formular las políticas, establecer las metas y aprobar los planes de desarrollo del sector a corto, mediano y largo plazo, de conformidad
con lo establecido en la Constitución Política;
b) Diseñar los lineamientos generales de los procesos curriculares;
c) Proponer el ajuste del situado fiscal, conforme a la evaluación anual de recursos financieros;
d) Establecer los indicadores de logros curriculares y en la educación formal, fijarlos para cada grado de los niveles educativos;
Literal derogado por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001.
e) Fomentar las innovaciones curriculares y pedagógicas;
f) Promover y estimular la investigación educativa, científica y tecnológica;
g) Evaluar y controlar los resultados de los planes y programas educativos;
h) Elaborar el Registro Unico Nacional de docentes estatales, e
i) Proponer los programas de inversión del sector educativo que se deben desarrollar a través del Fondo de Inversión Social, FIS y coordinar
su ejecución.
2. De Inspección y Vigilancia:
a) Velar por el cumplimiento de la ley y de los reglamentos sobre educación;
b) Asesorar y apoyar a los departamentos, a los distritos y a los municipios en el desarrollo de los procesos curriculares pedagógicos;
c) Evaluar en forma permanente la prestación del servicio educativo;
d) Fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores, y
e) Cumplir y hacer cumplir lo establecido por el Escalafón Nacional Docente y por el Estatuto Docente, de acuerdo con lo establecido en la
presente ley.
3. De Administración:
a) Dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley;
b) Coordinar a través de las Secretarías de Educación, o de los organismos que hagan sus veces, la ejecución de los planes de desarrollo
educativo en los departamentos, distritos y municipios;
c) Establecer el sistema descentralizado de información para la adecuada planeación y administración de la educación y para ofrecer
información oportuna a la sociedad y a los padres de familia para que puedan elegir la mejor educación para sus hijos, y
d) Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público en todo el territorio nacional.
4. Normativas:
a) Fijar criterios técnicos para la aprobación de las plantas de personal del servicio educativo estatal por parte de las entidades territoriales;
b) Fijar los criterios técnicos para el diseño de la canasta educativa;
c) Establecer los criterios para la actualización y el perfeccionamiento del personal docente y administrativo;
d) Fijar los criterios técnicos para los concursos de selección, vinculación, ascenso y traslado del personal docente y directivo docente que
deberán realizarse en cada uno de los departamentos y distritos, de conformidad con el Estatuto Docente y la presente ley.
REGLAMENTADO DECRETO 1095 DE 2005, DECRETO 3238 DE 2004, DECRETO 4235 DE 2004, DECRETO 3755 DE 2004,
DECRETO 3333 DE 2005, DECRETO 3323 DE 2005, DECRETO 140 DE 2006.
e) Definir criterios pedagógicos que sirvan de guía para la construcción y dotación de instituciones educativas;
f) Preparar los actos administrativos y los contratos del Ministerio de Educación Nacional, y
g) Elaborar y presentar al Congreso de la República proyectos de ley que permitan mejorar la legislación educativa.
RESOLUCION 2707 DE 1996
Secretarías de
Educación
departamentales y
distritales
Secretarías de
Educación municipales
Establecimientos
Educativos
Alumno o educando
Educadores
Instituciones de
formación de
educadores
Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su
jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las
siguientes funciones:
a) Velar por la calidad y cobertura de la educación en su respectivo territorio;
b) Establecer las políticas, planes y programas departamentales y distritales de educación, de acuerdo con los criterios establecidos por el
Ministerio de Educación Nacional;
c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio
educativo prestado por entidades oficiales y particulares;
d) Fomentar la investigación, innovación y desarrollo de currículos, métodos y medios pedagógicos;
e) Diseñar
y poner
en marchamunicipales
los programas
que selasrequieran
mejorarpara
la eficiencia,
la calidad ay las
la cobertura
de laatribuidas
educación;por la Ley 60
Las
secretarías
de educación
ejercerán
funcionespara
necesarias
dar cumplimiento
competencias
de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento.
En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director
del Núcleo respectivo.
Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar,
sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general
dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.
Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria
organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos fijados por la Ley115/94
El alumno o educando es el centro del proceso educativo y debe participar activamente en su propia formación integral. El Proyecto
Educativo Institucional reconocerá este carácter.
El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos,
acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de la familia y la sociedad.
Las universidades, los centros de investigación y las demás instituciones que se ocupan de la formación de educadores cooperarán con las
Secretarías de Educación, o con los organismos que haga sus veces, las asesorarán en los aspectos científicos y técnicos y presentarán
propuestas de políticas educativas al Ministerio de Educación Nacional.
30
6. Cadena de resultados
El problema brechas en acceso, permanencia y calidad entre zonas urbano – rural, entre
poblaciones y regiones, en Educación Preescolar, Básica y Media fue seleccionado, por una
parte, por la apuesta del Gobierno nacional de atacar las inequidades que afectan el derecho
a la educación de los niños, niñas y adolescentes colombianos. Además porque como
ejercicio emblemático para la Mesa SUIN, permitía agudizar el análisis sobre inequidades
propio del enfoque de derechos de la niñez.
En este caso se tiene un resultado con múltiples indicadores. Se incluyen todos los que se
consideraron pertinentes, considerando que el Ministerio de Educación Nacional les hace
seguimiento en el marco del Plan Sectorial de Educación 2011 - 2014.
Tabla 12: Resultado final
Resultado
Indicadores
Meta
Cerrar
brechas
en
acceso,
permanencia
y
calidad
entre zonas
urbano
–
rural,
entre
poblaciones y
regiones, en
Educación
Preescolar,
Básica
y
Media
Tasa de cobertura neta (transición a media) 89,79%
91,0%
Tasa de cobertura neta (transición a media) 94,66%
en
la
zona
urbana
97,0%
Tasa de cobertura neta (transición a media) 79,13%
en
la
zona
rural
85,0%
Diferencia en puntos porcentuales entre la 15,53%
cobertura neta urbana y la rural (transición
a media)
12,0%
Tasa de cobertura bruta en transición 100,0%
89,37%
Tasa de cobertura bruta en media
91,0%
78,61%
Tasa de analfabetismo de 15 años y más 5,7% a 2014
(por nivel y zona)
Línea base
6,63% a 2010
*Cálculo provisional.
Fuente: Ministerio de Educación Nacional. Plan Sectorial de Educación 2011 – 2014. 2011.
31
Como resultados intermedios, se proponen los siguientes11:
Tabla 13: Resultados intermedios
Partes
interesadas
Resultado
intermedio
Titulares de Disminución de
derechos
la
deserción
escolar en el
sector rural
Indicador
Meta asociada al resultado
Tasa
de 3,8% a 2014
deserción
intra-anual en
preescolar,
básica y media
Disminución de Porcentaje de X% 2014
la intención de estudiantes
retiro de los que
alguna
estudiantes
vez
han
pensado en
retirarse
de
estudiar
Mejora en el Porcentaje de
desempeño
de la población
pruebas saber en evaluada en
5º grado
las
pruebas
Saber 5 y 9
que sube de
nivel de logro,
respecto a las
mediciones de
2009
Línea base
4,89%* a 2010
7,4% rural año
2010
5,9% urbano
año 2010
Incremento del 25% en el Valor
rendimiento en lenguaje referencia
entre
los
estudiantes
matriculados entre transición
y 5º grado a 2014 en las áreas
de:
Lenguaje
Ciencias
naturales
Matemáticas
de
Garantes de Esquemas
de
derechos
cobertura
y
calidad
diferenciales
implementados
Número de X Número año T
niños
matriculados
en esquemas
diferenciales
Valor
referencia
de
Estrategias
de
mejoramiento y
de la gestión de
las
prácticas
pedagógicas para
la población de la
zona
rural
implementadas.
Número de X Número año T
entidades
educativas
que
implementan
la
práctica
pedagógica
mejorada
Valor
referencia
de
11
El grado de detalle de la tabla corresponde a la información entregada por el Ministerio de Educación a
la fecha.
32
En cuanto a los productos, se incluyeron los que el Ministerio de Educación tiene
contemplados en su plan de gestión. No obstante, en el taller con la Mesa SUIN quedó
claro que se deben incluir otros proyectos del programa de Calidad del mismo Ministerio.
También en el taller se evidenció la urgencia de fortalecer el diálogo interinstitucional para
contemplar en la estrategia de intervención los productos generados por otras entidades
que influyen sobre el logro del resultado. Entre ellas la Registraduría Nacional del Estado
Civil, el Ministerio de Trabajo y la Comisión Intersectorial de Primera Infancia.
Los miembros de la Mesa mencionaron además la necesidad de evidenciar la influencia
sobre el resultado de entidades como el SENA, el Ministerio de Transporte, el INVIAS, el
Programa de Atención contra Minas –PAICMA-, y por supuesto, las secretarías de
educación, sean ellas certificadas o no.
En cuanto a los recursos financieros, durante el proceso de construcción de la cadena el
Ministerio de Educación manifestó la dificultad de establecer cómo los recursos del Sistema
General de Participaciones influyen sobre el resultado en tanto van directamente a las
Entidades Territoriales Certificadas.
Todo lo anterior debe ser revisado por parte de la Mesa SUIN para completar la estrategia
de intervención y contrastar si todos los productos generados y los recursos invertidos son
suficientes para alcanzar las metas planteadas.
Tabla 14: Productos
Productos
Indicador
Infraestructura y dotación Número de centros educativos
educativa mejorada en zonas nuevos en zonas rurales
rurales
Número de centros educativos
Nota:
ampliación,
adecuación, mejorados en zonas rurales
construcción, reconstrucción y dotación
Número de centros educativos
dotados en zonas rurales
Acciones de fortalecimiento
institucional del Ministerio de
Educación
Nacional
y
entidades territoriales
Meta
Línea de
base
X Número año Valor de
T
referencia
X Número año Valor de
T
referencia
X Número año Valor de
T
referencia
Resultados en las evaluaciones Incremento de X Valor de
externas de docentes, directivos % año T
referencia
docentes y establecimientos para
el aseguramiento de la calidad del
sistema educativo
Programa de Alimentación Número de entidades educativas X Número de Valor de
Escolar
redefinido
en que implementan el nuevo PAE
entidades
referencia
implementación
educativas año
T
33
Una manera gráfica de ver la cadena de resultados construida hasta el nivel de producto se
presenta en el Gráfico 7.
Gráfico 7: Cadena de resultados - Brechas en educación
Resultado 3. Todos los y las adolescentes habrán tenido la oportunidad de
participar significativamente en el ciclo de las políticas públicas.
1. La consulta
La consulta inicial sobre el resultado a seleccionar en la categoría de derechos Ciudadanía se
hizo al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Entre el derecho a la nacionalidad y el
nombre, y el derecho a participar en espacios sociales, se seleccionó el segundo, viéndolo
como una oportunidad de concreción de lo que el Estado colombiano debe plantearse en
esa materia.
Dado que Colombia cuenta con una Mesa Nacional de Participación, el ICBF decidió hacer
una discusión con las entidades del Estado del nivel nacional que participan en esta, para
proponer un resultado para la cadena. En esta discusión participaron además del ICBF, el
Ministerio de Educación Nacional (Programa Eduderechos), la Contraloría General de la
República y el Programa Presidencial Colombia Joven.
Cada una de estas entidades aportó información suficiente sobre sus competencias frente a
la participación infantil y adolescente, y frente a las intervenciones que realiza para su
promoción y protección.
Partiendo de que los derechos a la participación en Colombia tienen un bajo nivel de
concreción sobre alcances, indicadores y metas para su medición, así como de mecanismos
formales para recolectar información que den cuenta del estado del derecho, este caso los
34
indicadores, resultados intermedios y productos, son una propuesta construida por el grupo
para avanzar en una ruta que los encause hacia el cumplimiento del derecho.
2. El problema
Para establecer el problema, el grupo debatió sobre lo que significa participar, cuales son
los atributos de esa participación, y sobre si se cumplían en Colombia.
Si bien esta es una discusión que debe continuarse y precisarse para la construcción de la
cadena de resultados, se acogió la propuesta de que “Un proceso es participativo en la medida que
se hace efectivo el derecho a los niños, niñas y adolescentes a ser informados, emitir opinión, ser escuchados e
incidir en las decisiones que se toman respecto de temas que son de su particular interés e incumbencia, en el
ámbito familiar, judicial, educativo, de la salud, institucional, comunitario y de las políticas públicas,
siguiendo siempre los Principios de No Discriminación, de Autonomía Progresiva, de Interés Superior de
los niños, niñas y adolescentes y del Derecho a la vida y a las garantías para su supervivencia y
desarrollo”.12 Estos atributos se tomaron como referentes de una “participación significativa”
en el marco de este ejercicio.
En ese sentido se reconocen las debilidades en el país frente al reconocimiento de los
adolescentes como interlocutores válidos por parte de las autoridades públicas, y la
consecuente debilidad en la promoción y la protección del ejercicio de la participación
significativa.
Adicionalmente, en Colombia “existe una diversidad de nociones y de formas de nombrar y practicar
la participación, que van desde las apuestas por una ciudadanía participante de la infancia, hasta la
participación entendida de manera restringida, a veces, como manifestación de la opinión y consulta en los
procesos judiciales”. 13 En esta línea, el alcance de la participación todavía es difuso para los
garantes de derechos, y para los mismos adolescentes que generan resistencia al relacionar
la participación con la política.
3. Sus causas
En cuanto al desarrollo de la participación en sus ámbitos, se encuentra que:
-
-
Hay múltiples experiencias de participación y organización espontánea de niños,
niñas y adolescentes. “El estado de estas experiencias es de desconocimiento, invisibilidad,
fragilidad y dispersión. Adicionalmente están inmersas en contextos de violencia, y muchas veces
de carencia. Igualmente sufren dificultades para el reconocimiento en la diferencia de sus propias
formas de hacer y vivir la democracia”14.
La adecuación formal institucional para el reconocimiento, protección y
promoción del derecho a la participación infantil y adolescente está más fortalecida
en el nivel nacional, sin embargo es insuficiente en el nivel descentralizado. “la
ausencia de planeación sobre el derecho es sobresaliente. Los porcentajes de ausencia de planeación
tanto en los diagnósticos como en la sección estratégica y la presupuestal son siempre superiores al
78% (entre 78% y 99%). Lo que da cuenta de un vacío enorme en la planificación municipal
12
Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes. Menú de Indicadores y Sistema de
Monitoreo del Derecho a la Participación de Niños, Niñas y Adolescentes. Montevideo, 2010.
13
IIN - Área de Familia del Centro de Investigaciones sobre Dinámica Social – CIDS de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad Externado de Colombia. “Estado del derecho a la participación
infantil y adolescente en Colombia”. Bogotá, 2010.
14
Ibid. p 245.
35
-
-
sobre un derecho que aparece como invisible y quizá desconocido. Sobresalen los municipios que la
incorporan, pues corresponden casi siempre a capitales departamentales o nacionales como es el
caso de Bogotá, cuyo plan contiene la mayoría de elementos y es relevante por su impacto sobre la
importante cantidad de población infantil y adolescente que la habita”.15
En la articulación institucional entre la acción pública y ciudadana para el
reconocimiento, protección y promoción del derecho a la participación infantil y
adolescente se evidencia “(sic) la distancia entre formalidad y realidad en la práctica. Los
discursos muchas veces avanzan con mayor celeridad que las realidades sociales y la participación
de los NNA en muchos espacios es precaria”.16
En lo que respecta a la movilización de la infancia y la adolescencia a través de la
acción de la institucional, hay importantes avances, especialmente desde la
cooperación internacional y el Distrito Capital17. No obstante estos deben ser
reflejados suficientemente por toda la institucionalidad pública a través de sus
presupuestos y de la calidad de las acciones y espacios de promoción de la
participación, para que ésta sea realmente significativa.
4. Normatividad asociada
Normativa internacional:
Convención de los Derechos del Niño: “El artículo 12 sobre la participación de niños y niñas
establece uno de los cuatro principios guías del enfoque basado en los derechos humanos: “Los Estados
partes deberán garantizar a los niños… el derecho a expresar… opiniones libremente en todos los asuntos
que los afecten. Se dará a las opiniones de los niños el debido respeto de acuerdo con su edad y madurez.”
En otros artículos, de forma menos visible pero igualmente importante, también encontramos mención de los
derechos de participación:
•
•
•
•
13: libertad de expresión
14: libertad de pensamiento, conciencia y religión
15: libertad de asociación
17: acceso a la información adecuada”18
Normativa nacional:
-
Constitución Política de Colombia. 1991 Art. 2 y 45 inciso 2°.
Constitución Política de Colombia. 1991 Art. 2 y 45 inciso 2°.
Código de la Infancia y la Adolescencia o Ley 1098 de 1996 Art. 30, 31 y 32
Ley de Juventud o Ley 375 de 1997 Art. 9, 14 y 18.
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014
Plan Nacional para la Niñez y la Adolescencia 2009-2019
Ley Estatutaria de Veedurías Ciudadanas o ley 850 de 2003
Conpes 3673 de 2010. Prevención de Reclutamiento de Niños, niñas y
adolescentes por grupos armados al margen de la ley.
15
Ibid. p 247.
Ibid. p 269.
17
Ibid.
18
Op. Cit. Centre for Intercultural Learning. 2010. P 21.
16
36
5. Roles de las partes interesadas
Programa Colombia
Joven
Procuraduria General
de la Nación
Instituto Colombiano
de Buenestar Familiar
(ICBF)
Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible
Contraloría General de
la República
Defensoría del Pueblo
Ministerio de Salud y
Protección Social
Colciencias
Registraduría General
de la Nación
Ministerio de Cultura
Ministerio de
Tecnologías de la
Información y las
Comunicaciones
UNICEF
OIM
Instituto Interamericano
del Niño, la Niña y
Adolescentes (INN).
AECID
GIZ
Instituto Nacional
Demócrata NDI
ESAP-CAF
Estrategia Hechos y
Derechos
“Departamentos y
Municipios por la
Infancia, la Adolescencia
y la Juventud”
Mesa Nacional de
Participación de Niños,
Niñas, Adolescentes y
Jóvenes
Red Nacional de
Experiencias de
Participación
Red Nacional de
Jóvenes de Ambiente
Otros
Titulares
Partes interesadas
Garantes
Tabla 15: Roles de las partes interesadas
Obligaciones / Responsabilidades
Fijar políticas, planes y programas que contribuyan a la promoción social, económica y política de juventud, para ello promueve la coordinación y concertación de todas las agencias del Estado
y de las demás organizaciones sociales, civiles y privadas, en función del pleno desarrollo del Sistema Nacional de Juventud establecido en la Ley 375 de 1997 y de los sistemas territoriales de
atención interinstitucional a la juventud, impulsa la organización y participación juvenil en el campo económico, tecnológico, político, social y cultural y la viabiliza la implementación de la
Política Nacional de Juventud, cuyo objeto es el desarrollo de capacidades en los jóvenes que les permita asumir la vida de manera responsable y autónoma en beneficio propio y de la
sociedad.
Promueve:
1. La estrategia de consejos municipales de juventud
2. La estrategia de formación y creación de veedurías juveniles.
3. Lidera construcción de una mesa interpartidista de Juventud.
4. Prácticas de convivencia a través del futbol "Golombiao"
5.Voluntariado juvenil.
Incidencia para fomentar la integración de los consejos departamentales, distritales, municipales y locales de juventud, la participación y concertación con los jóvenes en
los planes de desarrollo juvenil, el reconocimiento a los jóvenes como los actores sociales de la política pública nacional de juventud de manera incluyente y sin
discriminación alguna, la participación de niños, niñas y adolescentes en la formulación de planes de desarrollo territorial y en la rendición pública de cuentas
Programa Clubes juveniles y Pre-juveniles, mediante el cual se desarrollan procesos de formación, capacitación y participación. El ICBF busca integrar a las familias en
el proceso de participación ciudadana por medio de programas didacticos. Desarrolló la Estrategia de participación “Los Jóvenes tienen la palabra” que actualmente
se encuentra en proceso de rediseño y ajuste. Su ojetivo era diseñar, promover, y desarrollar acciones y mecanismos de participación que fortalezcan la capacidad de
adolescentes y jóvenes para participar en espacios públicos y privados para incidir en las Políticas públicas y ejercer el derecho a participar para la garantía de sus
derechos. Hace parte de la Mesa Nacional de Participación.
Programa Nacional de Promotoría Ambiental Comunitaria “Proyecto Jóvenes de Ambiente”: generar procesos de participación, educación y gestión ambiental, en el
ámbito del desarrollo sostenible con base en las necesidades y políticas del territorio.
Red Nacional de Jóvenes de Ambiente: Espacio de diálogo, reflexión, intercambio de experiencias y conocimientos, promueve la comunicación y el diálogo para el
reconocimiento, identificación y definición de las problemáticas socio-ambientales y la apropiación local de compromisos globales, asumiendo responsabilidades para
la construcción de comunidades sostenibles, fortalecer e impulsar su participación en la gestión ambiental, permitiendo despertar conciencia de la importancia de su
participación y liderazgo en los temas socio- ambientales, agrupando a más de 5000 niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
Decreto Ley 267 de 2000, se crea la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana de la CGR, con el objetivo fundamental de afianzar la participación
ciudadana en el ejercicio del control y vigilancia fiscal. La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana promueve y desarrolla el control ciudadano a través
del Control Fiscal Participativo, entendido éste como la alianza entre los órganos responsables del control fiscal y la ciudadanía para proteger lo público.
Crea la escuela de Derechos Humanos: esquemas de atención previstos para las niñas y los niños en condición de desvinculación de grupos armados al margen de la
ley.
Participó en el diseño, validación, implementación y evaluación de consulta a Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes sobre el avance en la garantía de sus derechos,
implementada en el X Encuentro de Gobernadora y Gobernadores en Santa Marta y actualmente en la Rendición Pública de Cuentas en los Departamentos del país.
Apuestas pedagógicas en la formación de una cultura ciudadana de Ciencia, Tecnología e Innovación desde la infancia, generando transformaciones de realidades
sociales y culturales.
Soporte para las elecciones de los consejos municipales de juventud. Garante de las elecciones. Implementación de voto electrónico.
A través de la gestión de algunos Procuradores Judiciales de Familia se ha impulsado el derecho de ser escuchados, en el marco de las discusiones dadas en los
Consejos de Política Social, (Departamentales y Municipales) , así como a través de los Consejos de Juventud.
Incidencia para que Gobernadores y Alcaldes, para que integren los consejos departamentales, distritales, municipales y locales de juventud, la participación y
concertación con los jóvenes en los planes de desarrollo juvenil, el reconocimiento a los jóvenes como los actores sociales de la política pública nacional de juventud de
manera incluyente y sin discriminación alguna.
El Ministerio tiene como misión: “Formular y poner en marcha la política cultural, liderar el Sistema Nacional de Cultura y fomentar la creación, preservación,
valoración y acceso a las diversas manifestaciones culturales, para contribuir a la calidad de vida y a la convivencia de los colombianos” para lo cual se ha propuesto
“En el 2012, a través del liderazgo efectivo del Sistema Nacional de Cultura , el Ministerio de cultura logrará: El reconocimiento de la cultura y del deporte como
pilares fundamentales del desarrollo económico y social del país. La consolidación de una ciudadanía democrática cultural. La promoción y la difusión de las diversas
manifestaciones culturales a nivel nacional e internacional.
Con ello se propende dotar de herramientas a niños, niñas, adolescentes en el reconocimiento de su identidad cultural como motor de desarrollo y su participación
efectiva en su entorno y en todo aquello que les motiva, afecta y beneficia.
Este Ministerio se encarga de crear programas que ayuden al crecimiento y aprendizaje de los estudiantes por medio de nuevas tecnologías, así mismo por medio de
este Ministerio se impulsa la idea de crear secciones para niños en cada una de las páginas web oficiales, con el fin de fomentar la participación de niños y jóvenes
(ámbito de información)
Desde 1950, UNICEF cuenta con una sede oficial Colombia, la cual ha contribuido en el desarrollo de programas y proyectos que beneficien a la niñez, en especial a
los grupos más pobres del territorio nacional. Ha promovido diversas experiencias de participación infantil y adolescente: desde el Mandato por la Paz en Colombia,
hasta elecciones infantiles en México, con una intención pedagógica en torno a los derechos del niño (Adorna, 1998), donde millones de niños y jóvenes concurrieron
en la misma fecha de las elecciones parlamentarias a depositar un voto ciudadano por la paz, en urnas especiales dispuestas para este fin. También debe destacarse su
participación con voz activa en la asamblea ciudadana por la paz que creada para discutir los temas centrales de los eventuales acuerdos con grupos armados (Adorna,
1998, pág. 29). Actualmente apoya los procesos de participación de niños, niñas y adolecentes en el marco de la Estrategia Hechos y Derechos, especialmente en los
encuentros de gobernadores, la rendición pública de cuentas y la formulación de políticas públicas territoriales.
Tiene una línea transversal de participación infantil y adolescente en sus programas que se refleja en las acciones de apoyo al gobierno nacional para la atención a niños
y niñas desvinculadosdel conflicto y en riesgo de reclutamiento, La OIM también ha apoyó el Programa “Los Jóvenes Tienen la Palabra” del ICBF.
En su pasado Plan de Acción enfatizó en el fortalecimiento del derecho a la participación en las Américas. El Proyecto "Promoción y Protección de los Derechos de
la Niñez en el Sistema Ineramericano" desarrolló un estudio sobre el estado de la participación infantil y adolescente en Colombia, acompañó la elaboración del primer
informe país de infancia y adolescencia 2010, facilitó la formación de agentes públicos y de la sociedad civil para promover la participación, así como instrumentos
para la formulación de políticas públicas con participación infantil y adolescente.
Apoyo a la construcción colectiva de una propuesta para la reforma a la ley de juventud nacional.
Apoyo de la estrategia Golombiao
Brindar asistencia técnica para la consolidación de la mesa interpartidista de juventud, de la cual depende que los jóvenes organizados en partidos y movimientos
políticos incidan en la toma de decisiones públicas nacionales y territoriales.
Brinda asistencia técnica para formar a los consejos municipales de juventud y a lideres juveniles, a través del programa lideres transformadores, que esta en asocio
con la Corporación Andina de Fomento CAF.
Asistencia Técnica Nacional y Territorial en información, sensibilización y acompañamiento sobre la ley 1098 de 2006 para la garantía de los derechos de niños, niñas,
adolescentes, iniciando con procesos de registros de identidad con esta población con el fin de garantizar el ejercicio y derecho a la participación
Mecanismo que contribuye a reducir la pobreza y promover la equidad. En su Plan Operativo se encuentran acciones tendientes a potenciar la participación de niños,
niñas, adolescentes y jóvenes del territorio nacional. Promueve:
- Encuentros de Alcaldes y Gobernadores “Declaratorias de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes”
- Rendición Pública de Cuentas para la garantía de los derechos de niños, niñas, adolescentes y jóvenes. En desarrollo 2010-2011
- Políticas de infancia, adolescencia y juventud en Departamentos y Municipios.
“…espacio de diálogo entre gobernantes y niños, niñas, adolescentes y jóvenes, de diferentes lugares del país, con el fin de que sus voces sean escuchadas y tenidas en
cuenta…”
Procesos liderados por los niños, niñas, adolescentes y jóvenes de todo el país, apoyada por algunas entidades del Estado y agencias de cooperación internacional en
donde se promueve el derecho a la participación, y se comparten las experiencias de todo el país.
Espacio de diálogo, reflexión, intercambio de experiencias y conocimientos, promueve la comunicación y el diálogo para el reconocimiento, identificación y
definición de las problemáticas socio-ambientales y la apropiación local de compromisos globales, asumiendo responsabilidades para la construcción de comunidades
sostenibles, fortalecer e impulsar su participación en la gestión ambiental, permitiendo despertar conciencia de la importancia de su participación y liderazgo en los
temas socio- ambientales, agrupando a más de 5000 niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
37
6. Cadena de resultados
El problema en materia de participación se acotó poblacional y temáticamente. Se centró
en el ciclo de vida Adolescencia para tratar de armonizar la acción de ICBF y del Programa
Presidencial Colombia Joven. Además para hacer sinergia con los proyectos de la
Contraloría General de la República que promueven la veeduría a acciones públicas en
alumnos de grados 9º, 10º y 11º, y que a su vez se articula con el programa Eduderechos
del Ministerio de Educación Nacional.
Temáticamente se concentró en la participación en el ámbito de las políticas públicas,
como un ámbito de más fácil seguimiento19 y de oportunidad en Colombia dados los
espacios promovidos por la Estrategia Hechos y Derechos en la rendición pública de
cuentas de los alcaldes y gobernadores, en los encuentros de gobernadores y en las políticas
territoriales de infancia, adolescencia y juventud.
También se acordó que se entendería la participación significativa como aquella en la que
los niños, niñas y adolescentes son informados sobre los asuntos a abordar, pueden emitir
opinión, son escuchados por un interlocutor válido, y finalmente su aporte incide en las
decisiones finales.
Como se dijo anteriormente, los indicadores finales, intermedios y productos son una
propuesta del grupo de trabajo para su complementación y ajuste. Las metas deben ser
establecidas por el país, y los métodos de recolección de información para el seguimiento a
las mismas deben ser explorados por el grupo.
Tabla 16: Resultado final
Resultado
Indicadores
Meta asociada al
resultado
Línea
base
De acuerdo con el principio
de universalidad y de enfoque
diferencial, todos los y las
adolescentes habrán tenido la
oportunidad de participar
significativamente en el ciclo
de las políticas públicas
(formulación,
ejecución,
seguimiento y evaluación), en
los
ámbitos
local,
departamental y nacional.
Porcentaje de políticas públicas en las que se llevan
a cabo estrategias de promoción de la participación
de
niños,
niñas
y
adolescentes.
% en periodo
constitucional Y
Valor ref.
Porcentaje del presupuesto de inversión destinado a
promover la participación de los niños, niñas y
adolescentes
X% año T
Valor ref.
Porcentaje de políticas de infancia y adolescencia
territoriales con participación significativa de
adolescentes en su formulación.
% en periodo
constitucional Y
Valor ref.
Porcentaje de políticas de infancia y adolescencia
territoriales en los cuales participan adolescentes en
su seguimiento y evaluación.
% en periodo
constitucional Y
Valor ref.
Porcentaje de planes de desarrollo territorial con
participación significativa de adolescentes en su
% en periodo
constitucional Y
Valor ref.
19
Es un ámbito con mayores posibilidades de medición que otros como el familiar o el institucional.
38
Resultado
Indicadores
Meta asociada al
resultado
Línea
base
Porcentaje de planes de desarrollo territorial con
participación significativa de adolescentes en su
seguimiento y evaluación.
% en periodo
constitucional Y
Valor ref.
formulación.
Como resultados intermedios, se proponen los siguientes:
Tabla 17: Resultados intermedios
Partes
interesadas
Resultado intermedio
Indicadores
Meta
Línea
base
Titulares de Los adolescentes acuden a Número de adolescentes # año T
derechos
espacios de participación registrados en espacios de
significativa (Espacios de participación
formulación y seguimiento
de políticas de infancia y
adolescencia y de planes
de desarrollo)
Garantes de Las
autoridades
Derechos
territoriales reconocen a
los adolescentes como
interlocutores válidos en la
formulación de políticas y
planes
Porcentaje de entidades X%
territoriales
que T
implementan de manera
permanente por lo menos un
espacio de participación
significativa
valor
referencia
año valor
referencia
Nota: Los espacios incluyen
consejos, grupos de trabajo, redes,
mesas, asambleas, cabildos,
consejos de juventud, consejos
comunitarios afrocolombianos
Coordinación
Plan de acción de la Mesa %
de valor
interinstitucional para la Nacional de Participación ejecución referencia
promoción y protección implementado a año T
al año T
del
derecho
a
la
participación
39
En relación con los productos, la Mesa SUIN recomendó involucrar al Ministerio de
Trabajo y a Coldeportes a la Mesa Nacional de Participación y revisar las experiencias en
desarrollo en el país por parte de entidades territoriales y agencias de cooperación
internacional que complementan la acción programática.
Colombia Joven propuso incluir indicadores de seguimiento que estimulen el control social
a políticas públicas por parte de adolescentes y jóvenes. Para ello recomendó revisar los
ejercicios de auditoría que están realizando grupos juveniles a algunas políticas públicas,
como es el caso de los Servicios Amigables de Salud y los programas de alimentación
escolar.
Tabla 18: Productos
Productos
Indicador
Meta
Los y las adolescentes conocen Porcentaje de adolescentes con
su
derecho
a
participar conocimientos de su derecho a la x%
significativamente
participación
significativa.
Nota: Este implica ser informados, Resultados
competencias
emitir opinión, ser escuchados e incidir en ciudadanas
las decisiones que se toman respecto de
temas que son de su particular interés e
%
de
establecimientos
incumbencia.
educativos que implementan
procesos
de
participación
ciudadana escolar (SUIN)
Línea
Base
año
valor
T referencia
x% nivel alto
(?)
Meta
Mineducación
Los
servidores
públicos Número de servidores con # año T
conocen el enfoque de derechos experiencia
y/o
formación
y participación en infancia y acreditada y/o en curso
adolescencia
valor
referencia
valor
referencia
Operación permanente de Número de espacios operando Ejemplo: 12 valor
espacios
de
participación permanentemente
consejos de referencia
significativa de adolescentes.
juventud
a
diciembre
2012
Orientaciones metodológicas Paquete
metodológico
y # municipios valor
para el desarrollo de los formativo
difundido
entre a año T
referencia
procesos
de
participación autoridades territoriales
significativa
40
La cadena de resultados de participación construida hasta el nivel de producto se presenta
en el Gráfico a continuación.
Gráfico 8: Cadena de Resultados Participación Adolescente en Políticas Públicas
41
IV.
Observaciones y recomendaciones para la continuación del
proceso de construcción de las cadenas por parte de la Mesa
SUIN
Algunas entidades se reconocen claramente como las responsables del logro de resultados,
pero no reconocen suficientemente la participación de otras entidades y sectores en el logro
de los mismos. Sectores tan fuertes y estructurados como salud y educación, o entidades
con una función puntual como la Registraduría General del Estado Civil, tienden a
percibirse como autosuficientes, sin embargo, al revisar las causas de los problemas y las
acciones para su solución, se evidencia la necesidad de trabajar articuladamente con otros
sectores. Este es un elemento que se trabajó favorablemente en el taller de la Mesa SUIN,
y que es importante seguir reforzando en el marco de la Mesa.
La comprensión por parte de algunas entidades sobre la necesidad de trabajar
articuladamente apenas inicia. Esta comprensión en general supone un cambio de prácticas
en concertación, armonización de intervenciones, coordinación, que igualmente debe ser
estimulado desde la Mesa SUIN.
Hay entidades que apenas están reconociendo su rol frente al logro de la garantía de los
derechos de la niñez, así tengan un mandato legal explícito. Es importante que la Mesa
acompañe a estas entidades para que conozcan experiencias que orienten la puesta en
práctica de acciones orientadas a la infancia y a la adolescencia.
La construcción de cada cadena de resultados tiene una dinámica diferente marcada por las
particularidades del sector. Es útil considerar que cada caso tiene complejidades distintas,
espacios de concertación en diferentes niveles de la administración del Estado, resistencia o
disposición al trabajo interinstitucional, familiaridad con medición cualitativa o cuantitativa,
entre otras. Es clave prever esos factores, y procurar ceñirse a la ruta de construcción de las
cadenas con el fin de allegar la información necesaria para la estructuración completa de las
mismas, superando las dinámicas propias de cada entidad o sector.
Es estratégico definir una institución líder para la construcción de cada cadena de
resultados. La designación debe depender del grado de incidencia de esa entidad sobre el
resultado esperado, a partir de la revisión de sus obligaciones. Adicionalmente, deben
involucrarse al ejercicio las demás entidades que incidan en el resultado, ya que todas harán
parte de la estrategia programática gestionar el logro del mismo.
El análisis de capacidades de todas las entidades será importante para identificar aspectos
que deban ser fortalecidos para conseguir el objetivo propuesto, ya que frecuentemente se
encontrarán “brechas en la gestión” derivadas de la capacidad de las entidades en generar
sus productos, además de los problemas de dispersión de actividades.
La importancia de los productos no es menor en este ejercicio. Son la base de la estrategia
de intervención para el logro del resultado esperado. En ese sentido es importante hacer
una mirada crítica y profunda a las intervenciones de las entidades involucradas, que llegue
hasta la revisión de las actividades y los insumos. Es necesario establecer con claridad si el
conjunto de intervenciones aportan suficientemente al logro del resultado. Y si no es así,
revisar los aspectos que deban reforzarse, y negociar los ajustes necesarios con las
autoridades políticas y financieras correspondientes.
42
Finalmente, como se mencionaron los participantes en la reunión de la Mesa SUIN del 24
de mayo de 2012, la las cadenas de resultados:
-
Puede ser la bitácora para concertar planes con entes territoriales y nacionales,
Deben ser un referente para los planes de desarrollo territorial.
Deben ser incluidas en las agendas de los Consejos de Política Social nacional y
territorial,
Incluso sin haber sido terminadas en su totalidad, pueden ser usadas para tomar
decisiones a corto plazo.
Deben usarse como instrumento de negociación de acciones y recursos con los
consejos de gobierno y de política social en el nivel territorial, y con el Consejo de
Ministros y el Consejo de Política Social en el nivel nacional.
43
V.
Ruta y herramientas metodológicas para el desarrollo de
cadenas de resultados con enfoque de derechos de la niñez
En la presente sección se expone la ruta secuencial para continuar el desarrollo de las
cadenas de resultados para la garantía de derechos de la niñez y la adolescencia. La ruta está
diseñada para facilitar el proceso en cabeza de la Dirección del Sistema Nacional de
Bienestar Familiar del ICBF, como entidad que lleva la Secretaría Técnica de la Mesa SUIN
y la entidad líder de cada cadena, con la participación concertada de las entidades
corresponsables en su logro. La ruta incluye herramientas metodológicas que apoyan cada
etapa de la misma. Cabe anotar que si bien está planteada en términos de pasos lineales
para propósitos pedagógicos, en la práctica constituye el referente de un proceso iterativo,
que se afina de manera progresiva.
1. Diseño del modelo lógico
El modelo lógico constituye una manera sistemática y sintética de presentar las relaciones
entre los insumos y las actividades planeadas para su transformación en productos; y los
resultados e impactos que se espera lograr como consecuencia de la generación de dichos
productos. Articula la función de producción institucional con los objetivos de política que
se espera alcanzar. Por tanto, representa la cadena de resultados desde el nivel de insumos
hasta el de impacto, tal como se muestra en la siguiente ilustración20.
Ilustración 1: El modelo lógico y su representación en la cadena de resultados
Impactos
Resultados
•Efectos largo plazo (cambios
permanentes en bienestar)
•Efectos (cambios en bienestar o
comportamiento) mediano- corto
plazo
Productos
•Bienes y servicios entregados
a beneficiarios
Actividades
• Gestión para transformar
los insumos en productos
Insumos
•Recursos financieros,
materiales y humanos
El modelo lógico es el referente inicial de cada cadena de resultados a construir, tras un
proceso de discusión y concertación de las entidades de la Mesa SUIN con mayor
responsabilidad sobre su gestión, y la participación de otras entidades no vinculadas que se
20
Definición basada en ASPA Center for Accountability and Performance: Performance Measurement
Concepts and techniques workbook. 2003
44
identifiquen en el ejercicio como corresponsables con el fin de hacerlas copartícipes de su
logro.
1.1. Identificación del resultado final
El resultado final representa el cambio deseado en la función objetivo de bienestar de la
intervención de política en cuestión, siendo el nivel superior de la cadena de resultados21.
La identificación del resultado final de cada cadena de resultados se apoya en los siguientes
pasos, conducidos por las entidades de la Mesa SUIN que participan en la categoría de
derechos objeto de análisis. Es decir, para cada categoría se desarrollan las cadenas de
resultados que se estimen necesarias por su carácter estratégico, apoyándose en las
siguientes preguntas.
a. Relevancia y correspondencia del resultado con la perspectiva de derechos22:




¿Qué derechos asociados al resultado no están siendo cumplidos y por tanto
demandan atención prioritaria?
¿Qué cambios sostenibles positivos se pueden alcanzar en las vidas de los titulares
de derechos con este resultado?
¿Qué derechos serán respetados, protegidos y/o cumplidos como consecuencia?
¿Gracias a este resultado serán respetados, protegidos y/o cumplidos los derechos
de grupos vulnerables? (eg. niños y niñas en situación de discapacidad, niños
indígenas.)
b. Nivel de prioridad política del resultado:




¿Existen objetivos nacionales o sectoriales declarados asociados al resultado?
¿Se han hecho apuestas políticas que requieren mejorar el desempeño del Gobierno
en el resultado en cuestión?
¿Existe el marco legal necesario para sustentar la gestión del resultado?
¿Corresponde a compromisos internacionales de país (eg. Objetivos de Desarrollo
del Milenio)?
c. Dependencia de otros resultados:
Entre más dependa un resultado de otros resultados asociados, necesarios como
condiciones para su logro, es más probable que pueda ser considerado como
resultado final o superior de la cadena.
21
Si bien en principio puede corresponder a un impacto tal como se define en el modelo lógico, el
enfoque de las cadenas de resultados para la garantía de los derechos de la niñez y la adolescencia
privilegia un alcance de corto y mediano plazo consecuente con el nivel de resultado. De ello se
desprende el tratamiento dado al nivel superior.
22
Basado en la propuesta del Centre for Intercultural Learning, Canadian Foreign Service Institute.
Québec. 2010 Pp 75 – 77.
45
1.2. Identificación de los responsables institucionales principales
Los derechos son indivisibles y la acción para su protección o restitución debe ser integral,
lo cual a su vez supone un trabajo interinstitucional.
Por ello es necesario identificar el conjunto de actores institucionales que juega un papel
activo en el logro de un resultado final esperado. Por ejemplo, diferentes áreas de una
entidad, diferentes entidades, e incluso otras partes interesadas no estatales.
En el conjunto inicialmente identificado, se debe diferenciar a aquellos que tienen mayor
incidencia y por ende deben ser involucrados tempranamente en el ejercicio de cadenas de
resultados. Los demás deben ser tenidos en cuenta para incluirlos en la estrategia
programática, para gestionar el logro del resultado y ante todo, para ganar su condición de
aliados alineados en términos de los resultados de la cadena desarrollada.
En esta etapa, la identificación se concentra en dos niveles: i) la entidad líder; ii) las
entidades corresponsables de mayor incidencia. Esta acción es adelantada por las entidades
de la Mesa SUIN que participan en la categoría de derechos para la cual previamente se han
identificado los resultados finales de las cadenas a desarrollar.
Entidad líder: Para cada resultado final, las entidades de la Mesa acuerdan la entidad líder,
la cual tiene mayor incidencia y responsabilidad en el logro del resultado final, por lo cual
es la principal responsable de gestionar el resultado en el gobierno nacional. En su
condición de liderazgo, esta entidad promoverá la coordinación, complementariedad y
subsidiariedad de las diferentes entidades garantes de derechos para su gestión alineada y
enfocada en el logro de las metas de la cadena de resultados.
Entidades corresponsables: A su vez, las entidades de la Mesa acuerdan cuáles entidades
tienen también responsabilidades e incidencia destacadas, al igual que capacidad de gestión
adecuada para dinamizar el logro del resultado final como apoyo directo a la entidad líder.
Esta se definen como corresponsables principales.
1.3. Definición de hipótesis causales asociadas al resultado final
La entidad líder y las entidades corresponsables principales analizan la situación actual
asociada al resultado final de la cadena, identificando el problema o problemática principal
en torno a este, así como sus causas prioritarias.
Este ejercicio se nutre de evaluaciones y estudios realizados así como de registros históricos
de indicadores y estadísticas relacionados con el resultado en cuestión, incluyendo análisis
de efectividad de las políticas previas diseñadas para su solución. Igualmente se puede
apoyar en herramientas sencillas y probadas de identificación de problemas, como el Árbol
de problema.23
Las preguntas orientadoras del análisis del problema desde la perspectiva de derechos son:
23
Esta herramienta se denomina también diagrama de causa - efecto. Identifica un problema central, sus
causas y los efectos que genera. Su elaboración implica 3 fases: i) identificación del problema central que
afecta el logro del resultado final (tronco del árbol); ii) identificación de efectos generados por el
problema central (ramas); iii) Identificación de causas del problema central (raíces).
46



¿Cuáles son los derechos que están siendo incumplidos, cumplidos de manera débil o
activamente reprimidos?
¿Qué causas afectan la realización de estos derechos?; ¿son estructurales o
coyunturales?
¿El incumplimiento de los derechos se presenta especialmente en algún grupo
marginado?
Para ello se puede utilizar como guía los 12 objetivos de política establecidos en el Plan
Decenal de Niñez y Adolescencia o los 44 artículos de la Ley 1098 de 2006.
El conjunto de causas principales se clasifican y formulan como hipótesis causales con el
fin de traducirlas o reformularlas en la siguiente etapa en términos de condiciones deseadas
que ayudarán a lograr el resultado final esperado.
1.3. Traducción del problema y sus causas en condiciones deseadas de la
cadena de resultados
Como se ha mencionado, las hipótesis causales son el principal referente para reformular
las causas del problema en términos de resultados y productos que conformarán la cadena
de resultados.
De
A
Causa
Condición deseada
(Condición negativa que contribuye
a generar el problema y por ello
impide el logro del resultado
Condición positiva que soluciona en
parte el problema y por ello
contribuye al logro del resultado
A su vez, los resultados y productos se asocian a los sujetos de derechos y a los garantes de
derechos, quienes representan a dos de la tres las categorías genéricas de las partes
interesadas respecto a la gestión y logro de resultados de la cadena en desarrollo (ver
recuadro).
Sujetos de Derechos: Ley 1098. Artículo 3°. “Sujetos titulares de derechos. Para todos los
efectos de esta ley son sujetos titulares de derechos todas las personas menores de 18 años”1.
Garantes de Derechos: Ley 1098. Artículo 2°. La garantía y protección de los derechos
corresponde a la familia, la sociedad y el Estado. Puntualizando en el Estado, son garantes las
instituciones que tienen competencias frente a la promoción y protección de los derechos de la
niñez. El Artículo 204 de la Ley establece responsabilidad directa del diseño, la ejecución y la
evaluación de las políticas públicas de infancia y adolescencia en el Presidente de la República,
los gobernadores y los alcaldes.
La familia y la sociedad son actores no estatales que por tener una relación de poder con los
titulares de derechos, tienen la responsabilidad de respetar y promover sus derechos.1
Facilitadores de capacidad1: Son otras partes interesadas con capacidad de fortalecer, tanto a
los garantes, como a los titulares de derechos. Por ejemplo, ONGs, cooperación internacional
sector privado.
47
Con este propósito, se realiza un análisis de correspondencia entre las condiciones deseadas
y los niveles del modelo lógico (ver Ilustración 1 pg.44) descritos a continuación.
a. Correspondencia con resultados asociados al resultado final
En principio, la condición puede corresponder a un resultado que contribuye
directamente en el logro del resultado final, denominado resultado asociado. En este
nivel el resultado representa un cambio positivo en el bienestar de los sujetos de
derechos como consecuencia de una intervención de política, siendo a su vez un
condicionante del logro del resultado final24. En el análisis de dependencia para la
identificación del resultado final estos resultados se identifican como determinantes
inmediatos de su logro, pudiendo corresponder incluso a un derecho. Por ejemplo, ver
cadena de resultados de mortalidad materna y sus resultados asociados.
b. Correspondencia con resultados intermedios
Los resultados intermedios se asocian al comportamiento, conocimiento o hábitos
de los beneficiarios (sujetos y garantes), los cuales cambian como consecuencia de
una intervención25. Por ejemplo, ver cadenas de resultados de mortalidad materna, brechas en
la educación y participación adolescente.
Los resultados intermedios constituyen un paso previo al logro de resultados
asociados y en últimas al final. Es decir, en sí mismos no constituyen un cambio en
el bienestar de los sujetos de derechos pero su logro probablemente se traducirá en
el logro de resultados, siendo condición necesaria de estos.
La calidad del servicio se considera un tipo especial de resultado intermedio.
Algunas preguntas clave para apoyar el análisis de correspondencia entre las
condiciones deseadas y los resultados intermedios desde la perspectiva de derechos
son:26


¿Qué cambios en el comportamiento o la práctica permitirá al titular de
derechos proteger y ejercer mejor sus derechos?
¿Qué cambios en el comportamiento o la práctica permitirá al garante de
derechos cumplir mejor con sus obligaciones?
c. Correspondencia con productos
Los productos son los bienes, servicios o infraestructural finales, entregados a los
beneficiarios; si bien se puede incluir en este nivel, y en menor medida, productos
intermedios considerados estratégicos para la gestión efectiva de los garantes de
derechos (eg. sistemas de información, o bienes y servicios clave para el
fortalecimiento institucional).
24
The Urban Institute. Hatry, Harry. “Performance measurement getting results”. Washington, 2006.
Ibid. pp 18-21
26
Centre for Intercultural Learning, Canadian Foreign Service Institute. Québec. 2010 Ibíd. Adaptado
para SUIN. Pp 75 – 77
25
48
Algunas preguntas clave para apoyar el análisis de correspondencia entre las
condiciones deseadas y los productos desde la perspectiva de derechos son27:
Para titulares:

(sic)“¿Conducirán los productos a cambios sostenibles en la capacidad de los titulares de
derechos para exigir o ejercer sus derechos?
Para garantes:
 (sic) “¿Conducirán los productos a cambios sostenibles en la capacidad de los garantes de
derechos para cumplir con sus obligaciones?
Tras el anterior ejercicio se completa la estructura básica de la cadena de resultados en los
niveles de resultado final, resultados asociados, resultados intermedios y productos; la cual
será completada y validada en las siguientes etapas de desarrollo28.
1.4. Mapeo ampliado de las entidades corresponsables del logro de los
resultados
En este momento, y con base en la estructura básica de la cadena de resultados ya definida,
la entidad líder y las corresponsables principales elaboran el mapa completo de entidades
que intervienen en el logro de los productos y resultados de la cadena. En él se incluye a
entidades nacionales y territoriales clave para el desarrollo de la estrategia programática que
sustenta la cadena. Estas entidades se constituyen en foco de alineación progresiva desde la
Mesa SUIN, para “ganar” su condición de aliados en el logro de resultados priorizados.
Para el conjunto mapeado, es primordial establecer capacidades existentes y necesarias para
lograr los productos y resultados, con el fin de identificar áreas prioritarias de
fortalecimiento institucional a ser incluidas en la estrategia programática. Tres áreas en las
que se pueden clasificar las capacidades son29:



Motivación: ¿El garante de derechos siente obligación en desempeñar el rol que le
ha sido asignado legalmente? “¿Tiene una buena comprensión de sus responsabilidades? Si
no es así, ¿Por qué no?”
Autoridad: El garante de derechos tiene un mandato claro frente al resultado?
¿Cuenta con la legitimidad para hacerlo?
Recursos: “¿Dispone el garante de derechos/portador de responsabilidad de los
recursos humanos, organizacionales y financieros para desempeñar el rol acorde
con la obligación? ¿Tiene las destrezas y los conocimientos para hacerlo? Si no es
así, ¿qué hace falta?”30
2. Selección de indicadores
La estructura básica de la cadena de resultados es el referente para identificar indicadores
asociados a cada nivel de la misma. Es decir, los resultados deben ser traducidos en un
grupo de indicadores de desempeño clave para dar cuenta de su logro.
27
ibid. Pp 78 y ss.
Se debe aclarar que los niveles de insumos y actividades del modelo lógico son referentes implícitos
para el diseño de la cadena de resultados, pero por definición no se incluyen de manera expresa en la
misma.
29
Ibíd. P 45. Adaptado para el SUIN.
30
Ibíd. P 45.
28
49
Los indicadores desempeño se definen como:
Métrica de alto nivel empleada para simplificar información compleja y así apuntar al estado
general de un fenómeno. Sirven para comunicar tendencias generales y usualmente se emplean en el
nivel de planificación programática para mostrar progreso hacia el logro de metas Métrica de
alto nivel empleada para simplificar información compleja y así apuntar al estado general de un
fenómeno. Sirven para comunicar tendencias generales y usualmente se emplean en el nivel de
planificación programática para mostrar progreso hacia el logro de metas
(cita. Project management training and resources-Visitask)
Los indicadores objeto de selección corresponden a los siguientes niveles, con énfasis en
resultados, resultados intermedios y productos:
Ilustración 2: Tipos de indicadores objeto de selección
Impacto
Mide los efectos permanentes … que reflejan una mejora
general del bienestar en el largo plazo. (titulares de derechos)
Resultado
Mide los efectos directos positivos generados por una
intervención sobre una variable de bienestar (titulares),
comportamiento o hábitos ( titulares y garantes) en el corto y
mediano plazo.
Producto
Cuantifica los bienes y servicios finales producidos o provistos
a los titulares; o intermedios estratégicos para la gestión del
garante
Una vez se identifica un conjunto de indicadores potenciales para cada nivel del modelo
lógico se procede a realizar un ejercicio de validación y priorización de los mismos,
conducente a un nuevo conjunto (posiblemente reducido en número) que se asociará a la
cadena. A continuación se presentan las herramientas metodológicas de este ejercicio.
50
2.1 Validación y priorización de indicadores
El ejercicio de validación y priorización debe conducir a un conjunto de indicadores de
calidad, tal y como se presenta en la siguiente ilustración.
Ilustración 3: Calidad de los indicadores
Calidad
C
Confiabilidad: grado de estabilidad y
consistencia en el tiempo y el espacio
del enfoque
Validez: grado en que los
datos miden clara y
directamente el desempeño
del objeto de seguimiento
V
O
Oportunidad: Frecuencia,
actualidad y relevancia del proceso
de recolección y análisis de los
datos
55
55
Para ello, el análisis CREMA se realiza a cada indicador candidato identificado31. Este
análisis involucra los criterios deseables de un buen indicador. A continuación se presenta
la descripción detallada de cada criterio:
Tabla 19: Análisis CREMA de indicadores
Criterio
C
R
E
M
A
Descripción
Pregunta de chequeo
El indicador es preciso e inequívoco en la medición, es ¿El indicador da cuenta exacta del objeto de
decir entendible.
seguimiento?
Relevancia El indicador refleja una dimensión importante del logro u ¿El indicador brinda evidencia del objetivo esperado?
objetivo definido. Es apropiado al tema en cuestión, por
ende provee información sobre la esencia del objetivo que
se quiere medir.
Económico Los datos requeridos para generar el indicador están ¿La relación beneficio-costo del indicador es
disponibles o se pueden obtener a un costo razonable; el favorable?
beneficio de su gestión es mayor a su costo.
Medible La medición del indicador es factible; se puede establecer ¿El valor del indicador es inmune a cálculos
la unidad o unidades de medida involucradas, así como la discrecionales o a manipulación?
meta que permita valorar el logro. A su vez, está abierto a
validación independiente.
Adecuado El indicador aporta una base suficiente para evaluar el ¿El indicador es factible de ser desagregado para dar
desempeño
cuenta del cumplimiento del enfoque de Derechos?
(Ej. por etnia, edad, sexo, urbano/rural)
Claridad
31
Del acrónimo CREAM en inglés introducido por Schiavo-Campo (1999). Ver el libro Diez pasos hacia un sistema de
seguimiento y evaluación basado en resultados. Jody Kusek y Ray Rist. (2005)Banco Mundial.
51
2.2. Definición de la estructura de los indicadores
Para el conjunto priorizado de indicadores se define su estructura, a partir de la cual se
diseñarán sus fichas técnicas (hojas de vida). La estructura se compone de los siguientes
elementos:
Ilustración 4: Estructura de los indicadores (1)
Atributos
variables
algoritmos
Indicadores
Los atributos son las dimensiones de análisis relativas a las variables. Son catálogos de
información complementaria necesaria para la presentación de los datos a los usuarios,
como por ejemplo: zonas, etnias, grupo etario, sexo. En el enfoque de derechos son por
lo tanto neurálgicos, debiendo la desagregación ser adecuada.
Las variables son los aspectos cuantificables o medibles de los objetos o eventos a
analizar; se representan por valores detallados o datos.
Los algoritmos representan las fórmulas de cálculo que relacionan las variables para
obtener un valor de indicador.
Como se ha mencionado, los indicadores son representaciones cuantitativas para medir el
cambio de una variable con respecto a otra y referidos a metas se denominan de
desempeño.
Ilustración 5: Estructura de los indicadores (2)
unidad
línea de
base
Meta (t)
frecuencia
Los elementos restantes de los indicadores se asocian al proceso de medición y la
estimación de metas.
La unidad corresponde a la medida para el conteo del valor del indicador
52
La línea de base es la información que proporciona datos al comienzo del período de
seguimiento o inmediatamente antes del mismo.
Su definición es determinante para:



Aprender sobre los últimos niveles y pautas de desempeño con referencia al
indicador
Determinar el nivel objetivo de la meta a definir
Medir los logros en cualquier política, programa o proyecto posterior.
La meta representa el valor planeado del indicador que se quiere alcanzar en un plazo
establecido.
Por último, la frecuencia determina la periodicidad de medición del indicador.
3. Validación del esquema básico de gestión de información
La estructura del indicador se sustenta en un esquema de gestión que garantice su
confiabilidad, oportunidad y validez. Considerando que la mayoría de los indicadores
priorizados son gestionados por alguna entidad se recomienda realizar los siguientes pasos
de validación del esquema básico de gestión de información. A partir de este esquema la
entidad líder podrá apoyar la gestión de información de la cadena de resultados y apoyar su
labor gerencial. En el caso de indicadores nuevos, el esquema básico propuesto se deberá
desarrollar parcial o totalmente.
a. Confirmar la confiabilidad y oportunidad de las fuentes de información
La confiabilidad está directamente asociada al grado de sistematización en la gestión
del indicador. Los indicadores validados internacionalmente son más confiables por
su uso generalizado, consistencia metodológica y disponibilidad en el tiempo. La
existencia de sistemas de información y seguimiento en la(s) entidad(es) que los
generan apoya lo anterior, además de garantizar su oportunidad o disponibilidad
cuando se requiere.
b. Confirmar el método de obtención de los datos.
Se debe verificar la validez del método de obtención de datos para evitar
interpretaciones ambiguas o imprecisas.
c. Identificar los responsables de generación, procesamiento
El ejercicio también debe precisar los responsables de generación y procesamiento
de los indicadores, como referentes clave para la gestión de la cadena de resultados.
d. Definir responsables de análisis y reporte
Por último, se debe definir los responsables de análisis y reporte, preferiblemente
en la entidad líder para efectos del gerenciamiento de la cadena de resultados.
53
La siguiente tabla de chequeo complementa el análisis anterior.
Tabla 20: Elementos del esquema básico de gestión de información
Indicador
Fuente
datos
de
Método de
obtención
de datos
Quién
obtendrá,
procesará y
reportará
los datos
Frecuencia
y costo de
la
obtención
Dificultad
de
obtención
1
2
4. Definición de metas
Tras la priorización técnica de indicadores, definición de su estructura y esquema de gestión
de información el ejercicio se centra en su alcance político a través de la definición de
metas para cada indicador de la cadena de resultados.
Las metas identifican de manera precisa y cuantificable los resultados esperados
correspondientes a los objetivos, así como los bienes y servicios provistos.
Las metas permiten responder a las siguientes preguntas:
¿Para quién?
(Beneficiarios)
¿Dónde?
(Ubicación)
¿Cuánto?
(Cambio esperado de variable objetivo)
¿Cuándo?
(Marco temporal de la intervención)
Las metas definidas deben:






Corresponder con las prioridades y objetivos de política
Contribuir al logro del resultado final de la cadena respectiva (lógica vertical)
Ser realistas y plausibles, pero igualmente tener un sentido de logro para la gestión.
Comunicar el nivel de desempeño deseado y permitir enfocarlo hacia la mejora.
Ser cuantificables
Estar sustentadas en una estrategia de intervención
54
En términos esquemáticos la definición de la meta corresponde a la siguiente ecuación
determinando el alcance de los productos y resultados de la cadena de resultados.
Ilustración 6: Ecuación de la meta
Línea base
Valor de
referencia –
antes de la
intervención
+
Nivel de mejora
deseado
Implica un nivel
finito de insumos
y actividades
(asignación
de recursos)
=
Objetivo de
resultado
Nivel deseado,
factible de
alcanzar en un
plazo
establecido
5. Revisión de la estrategia de intervención
El nivel de realismo y viabilidad de las metas definidas en la cadena de resultados depende
directamente de su sustento en una estrategia de intervención. Las metas de producto
están directamente asociadas a los productos generados por la gestión de las entidades
nacionales y territoriales corresponsables. Las metas de resultado son consecuencia
atribuible en parte de la gestión. Dicha gestión define la estrategia programática que
sustenta la cadena y por ello es condición necesaria para el logro de resultados.
Por esta razón, el mapeo ampliado de las entidades corresponsables debe complementarse
con un mapeo de sus intervenciones con el fin de determinar si son suficientes para
alcanzar las metas o, por el contrario, existe una brecha en la gestión. Si lo último ocurre, se
deberá revisar las metas e iniciar un proceso de ajuste programático, alineamiento y
focalización de la gestión para cerrar gradualmente la brecha.
La brecha en la gestión evidencia la atomización y débil lógica vertical de los proyectos
ejecutados por las entidades corresponsables. Es decir, las intervenciones no están
articuladas en función de los resultados de la cadena de valor como consecuencia de una
desarticulación entre el nivel estratégico y el nivel táctico de la gestión. Superar la brecha
exige a la Mesa SUIN y en especial a la entidad líder y corresponsables principales iniciar o
fortalecer su labor estratégica de alineamiento de las intervenciones nacionales y
territoriales en función del logro del resultado final de la cadena, sus resultados asociados,
intermedios y productos asociados.
La representación gráfica de la brecha se presenta a continuación.
55
Ilustración 7: Brecha en la gestión
Nivel
estratégico
Políticas
Estrategias
Programas
Resultados
Bienes y Servicios
(Productos)
Proyectos
Gestión
Nivel táctico
Actividades
Recursos $
Nivel
operativo
Insumos
Algunas preguntas guía para apoyar la revisión de la estrategia de intervención son:




Las intervenciones institucionales (planes, programas, proyectos) son relevantes
para el logro de resultados?
¿Las intervenciones institucionales son adecuadas para el logro de resultados?
(suficientes, concurrentes, complementarias)
¿Existe el grado de coordinación y cooperación requerido?
¿Es significativa la contribución de otros sectores?
La revisión de la estrategia debe llevar a un esquema de intervención como el siguiente.
Ilustración 8: Esquema de la estrategia de intervención deseada
control
Nivel
Operativo
Ámbito de control
de la Institución
Procesos
reglas
Insumos
Productos
Resultados
Impactos
Nivel
Interinstitucional
Población
Objetivo
Nivel
Directivo
Planificación Estratégica
Planificación Operativa y táctica
Plan de Acción
Efectos en el
bienestar
SUIN
Plan de Desarrollo y
Objetivos
Misionales
56
6. Validación de la cadena de resultados y sus metas
La validación de la cadena de resultados se apoya en un ejercicio conjunto entre entidad
líder y entidades corresponsables principales en el cual se verifica la lógica vertical de esta.
Para ello discuten las siguientes preguntas:





¿Los productos definidos en la cadena son relevantes para alcanzar las metas de
resultados intermedios y resultados asociados?
¿Los resultados intermedios y asociados son relevantes para alcanzar las metas de
resultado final?
¿Los productos definidos en la cadena son adecuados (suficientes) para alcanzar las
metas de resultados intermedios y resultados asociados?
¿Los resultados intermedios y asociados son adecuados (suficientes) para alcanzar las
metas de resultado final?
¿La estrategia de intervención es relevante y adecuada para el logro de metas en los
niveles de resultado de la cadena? (retomando el análisis y revisión correspondientes a
la estrategia de intervención del paso anterior)
Finalmente, se realiza una validación de las metas, tras la cual se sellan los acuerdos
políticos de las entidades responsables de su logro en la cadena de resultados.
La validación de metas se apoya en la herramienta de análisis SMART, análoga al análisis
CREMA en su aplicación.
Tabla 21: Validación SMART de metas
S
Específica
M
Medible
A
Acordada
La meta debe ser concreta, clara y sencilla de entender. El objeto
de medición (el qué) debe ser explícito, al igual que el nivel deseado
de desempeño o valor numérico de la meta.
Si la meta no se puede medir, no se puede gestionar. La existencia de
fuentes disponibles y confiables de medición, al igual que la
claridad de la métrica a emplear, dan una señal inequívoca al
tomador de decisiones sobre el grado de cumplimiento y éxito que
se está alcanzando en el logro de un objetivo o prioridad de
política.
La concertación es un factor central para que la meta sea lograble,
garantizando acuerdo sobre su nivel y relevancia respecto a los
objetivos misionales y de política. Esto implica coordinación y
gestión articulada en las intervenciones públicas y privadas
57
La meta debe lograr un equilibrio entre esfuerzo y capacidad
institucional existente con sentido de logro. Mantener una
tendencia histórica en un escenario sin intervenciones de política
no implica esfuerzo alguno. En el otro extremo, plantear una meta
que requiera capacidades técnicas, financieras y logísticas con las
que no cuenta el gobierno ni que va a poder gestionar en el plazo
de la meta, es igualmente irrealista.
R
Realista
T
Finalmente, la meta debe estar referida a un horizonte temporal
Atada
finito, reforzando su especificidad y complementando su realismo.
temporalmente
Finalmente, es importante destacar el sentido de las cadenas de resultados como un
ejercicio político con sustento técnico y fundamento en el enfoque de derechos. La
validación por tanto es técnica y política y debe ser concertada por las instituciones
corresponsables de la cadena de resultados.
En la validación se debe definir responsables institucionales que actuarán como gerentes de
las metas correspondientes a los resultados y productos priorizados en las cadenas. Así
mismo, los altos directivos de las instituciones, líder y corresponsables principales, deberán
estar presentes en este espacio y refrendar en acuerdos de la Mesa SUIN a constituirse en
bitácoras de gestión pública orientada al logro de resultados.
58
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