doctrina constitucional El derecho humano a una vivienda adecuada* Günther GONZALES BARRÓN** RESUMEN El autor, apartándose de visiones meramente economicistas y neoliberales sobre la propiedad, explica que la vivienda adecuada es un derecho de toda persona, reconocido por los tratados internacionales y cuyo contenido debe ser asegurado por el Estado, debiéndose establecer límites a la propiedad, así como políticas adecuadas de urbanización y creación de viviendas. I. CUESTIONES HISTÓRICAS Y SOCIALES Es necesario salir del causalismo económico que cree ver en la usucapión, u ocupación de tierras por el poseedor que no es propietario, un incentivo a las invasiones. En realidad, la causa de la informalidad en la posesión de la tierra está relacionada con la pobreza extrema que viven amplios sectores de nuestra sociedad, y a los que el Estado simplemente ha olvidado pues nunca les brindó atención1. No basta decir en forma rutinaria, y hasta inmoral, que la propiedad se respeta por sí misma y que las otras condiciones sociales no interesan * ** 1 2 en absoluto. La Constitución no solo protege el derecho subjetivo de propiedad, sino también el derecho a convertirse en propietario mediante la igualación de oportunidades económicas para todos y la garantía de un mínimo existencial. De esta forma, se impone a los gobiernos de turno la obligación de establecer políticas que alienten de manera ordenada y no abusiva el acceso de amplios sectores a la propiedad privada2. En tal sentido, el gran responsable de la situación de desorden creada por la falta de vivienda, es el Estado peruano, que poco o nada ha Este trabajo forma parte de una obra de mi autoría denominada Propiedad y derechos humanos, próxima a publicarse. Profesor de Derecho Civil de la PUCP, USMP, UIGV y UNMSM. Doctor en Derecho por la PUCP. Diplomado en Economía y Derecho del Consumo por la Universidad de Castilla La Mancha y la PUCP. Especialista en Responsabilidad Civil por la Universidad de Castilla La Mancha. Juez Superior Titular de la Corte de Lima. Ha sido Notario, Vocal Titular y Presidente del Tribunal Administrativo de la Propiedad de Cofopri y Presidente de una de las Salas del Tribunal Registral. “Los pobladores usualmente pertenecen a sectores socioeconómicos pobres y no cuentan con una significativa cantidad de ahorros ni acceso seguro al crédito a través de instituciones financieras privadas. El muy bajo costo de acceso es uno de los principales fundamentos económicos en los que se sustentan las barriadas informales, dado que los pobladores no suelen disponer de suficiente capital para construir viviendas adecuadas a través del sector formal”: CARIA, Antonio Stefano. Títulos sin desarrollo. Los efectos de la titulación de tierras en los nuevos barrios de Lima, DESCO, Lima 2008, p. 17. “Ha sido en efecto observado que la promoción de la adquisición de la propiedad entra en la más general obligación del Estado de realizar la igualdad sustancial de los ciudadanos. Cierto es, sin embargo, que esta obligación se especifica en relación a la adquisición de bienes de particular valor social (como la casa y la tierra) y la intervención puede ser realizado mediante intervenciones favorecedoras (financiamientos, exenciones fiscales, etc.)”: BIANCA, Massimo. Diritto Civile 6. La Proprietà. Giuffré Editore, Milán 2005, p. 184. GACETA CONSTITUCIONAL N° 41 297 D octrina hecho por establecer políticas públicas consistentes y duraderas para propiciar que amplios sectores de la población, especialmente los de menores recursos, cuenten con la posibilidad de acceder a una vivienda de bajo costo. Aquí existe una desatención estatal sobre la que los sectores neoliberales no dicen una sola palabra, a pesar que la potestad de urbanizar, o crear ciudades, siempre le correspondió al Estado, y no al propietario individual. En el derecho decimonónico, la ideología liberal hizo prevalecer una concepción sacrosanta de la propiedad, por virtud de la cual el propietario tenía un coto cerrado de atribuciones absolutas sobre el bien, entre las que se incluía la urbanización y la edificación. No extraña que, en tal contexto, se considere legítimo que el propietario privado se apropie de las inmensas plusvalías producidas por el fenómeno del urbanismo, a pesar de que el Estado era quien afrontaba los gastos de equipamiento urbano, de dotación de viales y parques, de custodiar la salud pública, de instalar alcantarillados y otros elementos propios de la ciudad. Pues bien, mientras el Estado gastaba, el particular era quien acumulaba inmensas fortunas gracias al esfuerzo y trabajo de todos los ciudadanos que habían financiado el crecimiento de la ciudad y la necesidad de su ampliación. No obstante, en Europa se reconoce comúnmente que la actividad de urbanización constituye una potestad pública, pues implica construir una malla urbana funcional y ecológicamente adecuada, con fines de interés general; lo que rebasa las facultades naturales y típicas del propietario individual. Es el caso de Alemania, Francia, Italia, Holanda y España, entre otras legislaciones, en donde se distingue la potestad de urbanizar, que corresponde propiamente al Estado, y la facultad de edificar en terrenos ya urbanizados. Ni qué decir de los Estados Unidos, en donde se admite una acentuada intervención estatal 3 298 sobre el suelo, a pesar de la ideología liberal. Hay un caso emblemático: una ciudadana promedio, de raza negra, separada y con hijos, de escaso poder adquisitivo, no podía encontrar una vivienda adecuada en el Municipio de Mont Laurel, lugar de residencia de la familia desde hace siete generaciones, pues la zonificación nada había previsto respecto a viviendas de bajo costo. Pues bien, el tema llegó al Tribunal Supremo de Nueva Jersey, que sentó jurisprudencia en los famosos casos Mont Laurel I y II (1975 y 1983), y por virtud de los cuales se impuso la obligación a las autoridades estatales y locales, de establecer garantías del derecho a una oportunidad realista de vivienda asequible3. ¿Qué dirán ante ello nuestros neoliberales? En el Perú, sin embargo, tenemos aún una legislación en la cual el propietario privado es el gestor de la urbanización, y es obvio que su principal interés será siempre potenciar la especulación sobre la tierra, y no satisfacer el interés general de un crecimiento armónico del entorno urbano. Por tal razón, en nuestro caso la plusvalía de la urbanización va a parar en manos del propietario del suelo, normalmente un gran inversionista, un especulador o una trasnacional, a pesar que ellos no han participado de los costos que significan el crecimiento de la ciudad y su necesidad de expansión. Por lo tanto, un solo individuo, en contra del bien común, recoge los beneficios que toda la sociedad ha pagado, sin que asuma ningún riesgo o inversión que justifique el lucro obtenido. En tal sentido, hay grandes extensiones de suelo que no se urbanizan, pues se espera el mejor momento para la especulación. Lamentablemente mientras se siga privilegiando la simple regulación de procedimientos administrativos con “silencios positivos”, y no la función social de la propiedad en materia urbanística, esto es, privilegiar la forma por sobre el fondo, entonces seguiremos con LÓPEZ RAMÓN, Fernando. Introducción al Derecho Urbanístico. Segunda edición, Marcial Pons, Madrid, 2007, p. 82. El derecho humano a una vivienda adecuada una legislación liberal superada en casi todo sistema jurídico moderno. En efecto, el Derecho Urbanístico, que estudia la regulación de los espacios habitables, se basa en la ordenación y planificación del territorio, lo que no puede quedar librado a la arbitrariedad de cada propietario, sino a la síntesis de las voluntades individuales representado por el Estado y sus distintos órganos4, siempre limitados por los principios y valores que emanan de una Constitución social. Téngase en cuenta que el fenómeno de las invasiones de terrenos privados o públicos no se debe a que los peruanos sean “intrínsecamente informales” o “no les guste pagar, sino invadir”, pues ellas son explicaciones ingenuas o interesadas por ciertas ideologías. En realidad, a nadie le gusta invadir, ni pagar un cupo por acceder al asentamiento humano y luego abonar una cuota indefinida por protección o por mantenerse en la asociación; ni vivir en situaciones de absoluta precariedad. Lo que ocurre es que la privatización del urbanismo, en contra del bien común, ha llevado a una especulación creciente e inmoral sobre un recurso escaso como el suelo, razón por la cual las ciudades han crecido en forma desordenada, ya que solo existen lotes y urbanizaciones para clases adineradas, pero no para los sectores más vulnerables. La salida a este problema pasa porque el Estado asuma su potestad urbanizadora con terrenos de su propiedad, o por expropiación, a bajo costo, sin interés lucrativo, y dando la posibilidad de que muchos peruanos accedan a la vivienda con un precio asequible. Si los pobladores advierten que no hay salida a su necesidad de contar con un lote 4 5 de terreno formal, pero barato por interés social, entonces se empuja a la invasión. Por ello, el fenómeno de la informalidad de la tierra no se da por que el Gobierno de turno permita las invasiones con la expedición de ciertas normas de cálculo político, sino que el problema es anterior, e imputable al Estado mismo, pues durante mucho tiempo no se dio política alguna para guiar o planificar la potestad urbanizadora; y con ello se incumple el deber de prestar vivienda a los peruanos; todo lo cual se entregó a la discrecionalidad de los propietarios privados y a su afán de lucro. El resultado es que ahora se dice que los pobres son los culpables de erosionar la propiedad privada, cuando en realidad el Estado nunca hizo nada para que esos pobres accedan a la propiedad en condiciones socialmente justas, y ahora se insiste en que ellos deben quedarse con las manos vacías a favor de un propietario ausente en el mejor de los casos, o muchas veces simplemente egoísta o especulador, sin contacto real o posesorio, encerrado en los títulos formales para obtener una ganancia con la reventa5. Las invasiones, o usurpaciones colectivas de terrenos públicos o privados, se producen a partir de los años cincuenta del siglo pasado, pero el tema ya estaba flotando en el ambiente desde mucho antes. Lo que ocurre es que nuestro Estado no tuvo la capacidad ni la visión de atajar el problema. Así lo demuestra el hecho, comprobadamente cierto, que en los años treinta se volvió frecuente el fenómeno de tugurizar las casas mediante su división en múltiples secciones, siendo que cada una de Véase: ASSINI, Nicola y MANTINI, Pierluigi. Manuale di Diritto Urbanistico. Tercera edición, Giuffrè, Milán 2007, p. 73 y ss. “Porque si la propiedad privada, bajo el perfil ético-político, se presenta como garantía de libertades individuales y sociales, es lógico pensar que haya de fomentarse y promoverse el acceso de todos a esta garantía. El particular, por ello, en el ejercicio de su derecho de propiedad, habrá de dirigirlo en el sentido que mejor difunda el disfrute económico de los bienes, puesto que, de este modo, promoverá las bases materiales de la libertad”: BARNÉS VÁSQUEZ, Javier. “La propiedad agraria: a propósito de la STC 37/1987, de 26 de marzo, sobre la ley de reforma agraria andaluza”. En: Revista de Administración Pública. N° 119, Madrid, 1984, p. 277. Excelente raciocinio del profesor español, pues los neoliberales siempre defienden la propiedad privada como mecanismo que asegura la libertad de los pueblos, ya que de esa manera se podrán exigir derechos, respeto a libertades, democracia, etc. Pero, si ello es así, ¿cómo hacemos para que todo el pueblo tenga las bases materiales mínimas que le aseguren esa libertad? En ese punto, los ideólogos de la libertad ya no dicen nada, pues se conforman con el “chorreo”, el acelerado crecimiento que en algo repercutirá a favor de los pobres, o similares frases que denotan que el tándem “libertad-propiedad” solo interesa cuando está en manos de unos pocos. GACETA CONSTITUCIONAL N° 41 299 D octrina ellas era una simple habitación, sin embargo, esta se lograba vender y existía un mercado para ello. Los propietarios de casonas encontraron un nuevo negocio de altísima rentabilidad, consistente en subdividir sus predios en múltiples partes, normalmente cada una de ellas era una habitación, y venderlo a terceros. Imagínese la necesidad de vivienda que debió existir en Lima, y en otras grandes ciudades del país, para llegar al extremo que una persona pueda aceptar la indignidad de convivir con toda su familia en una habitación de 10 o 15 m2, sin espacio, sin ventilación, sin privacidad, con falta de sanidad y de cualquier otro elemento que justifique una mínima calidad de vida6. Es clara la relación de causa-efecto que existe entre las independizaciones indignas de los años treinta con las invasiones de los cincuenta. Una persona que necesita un bien solo tiene dos mecanismos legales para obtenerlo: o lo compra o lo arrienda. No hay más. Pues bien, si los ciudadanos de la época se contentaban con la adquisición de habitaciones insalubres, eso demuestra la gran demanda que existía por cualquier espacio de suelo disponible. La explosión demográfica, aunado a la migración del campo a la ciudad, dio como resultado que las unidades de vivienda disponibles, sean las formales o las tugurizadas, ya no alcancen a cubrir la demanda. Ello empujó directamente a que se produzcan las invasiones, pues los pobladores, luego de una generación, ya no podían seguir habitando en un dormitorio, o simplemente no habían espacios para comprar o arrendar a los costos acordes con la pobreza. Esta situación compleja es la que no quiere ver el neoliberalismo, encerrado en fomentar la inversión y la riqueza (de unos pocos), 6 7 300 o en reducir los costos de transacción. El Estado, como principal responsable de la desatención inveterada de los desposeídos, tiene hoy, como lo tuvo en el pasado, la obligación de brindar una solución adecuada a un problema que él creó por su ceguera; y que los sectores de la época, y que eran quienes gestionaban ese mismo Estado, tampoco dieron atención. En la actualidad, la historia se mantiene. Es sintomático conocer que recién en marzo de 2003 se aprobó el Plan Nacional de Vivienda: “Vivienda para todos: lineamientos de política 2003-2007”. El plan busca promover el acceso a una vivienda digna para todas las familias, ofreciendo condiciones básicas para su seguridad y un desarrollo saludable. Lamentablemente, esos lineamientos siguen pensando que la vivienda y la urbanización es un negocio privado al que hay que “ayudar o subvencionar” para que se acuerde de los pobres. Tampoco se dice nada sobre la función social de la propiedad, las infracciones contra el medio ambiente y la ciudad, así como el combate a la especulación del suelo. Se trata, por tanto, de un plan neoliberal de vivienda. El relator especial de la ONU sobre el derecho a una vivienda adecuada visitó el Perú en el año 2003, y emitió un importante informe que vamos a glosar en los siguientes párrafos, y al cual nos remitimos7. El Perú, por efecto de la pobreza endémica y la migración por la violencia política, sufre de asentamientos humanos en los cuales los pobres viven hacinados y en viviendas de mala calidad, sin seguridad por la tenencia, ni acceso a servicios. Por ejemplo, la falta de agua y saneamiento fue una preocupación constante de casi todas las comunidades visitadas. La Este hecho se puede constatar con una simple revisión de los Boletines Oficiales de Registros Públicos, de aquella época, en los cuales se da cuenta del problema social y urbanístico que surge con la independización hasta el infinito de los predios existentes. Por eso se pide la intervención del legislador para impedir que las llamadas independizaciones se realicen a sola voluntad del propietario. Si bien la institución registral advierte del tema desde su particular visión de las cosas, ello deja a la vista el gravísimo problema humano que se estaba gestando en nuestro país por falta de una política de viviendas a bajo costo. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada como parte integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Miloon Kothari, sobre su misión al Perú de 3 a 15 de marzo de 2003, 11 de febrero de 2004, Comisión de Derechos Humanos, ONU, E/ CN.4/2004/48/Add.1. El derecho humano a una vivienda adecuada cobertura de agua en ese mocuentan con los recursos suficientes para hacerlo no enmento era de 75% y de 55% en El fenómeno de las cuentran una que se ajuste al saneamiento; además, la caliinvasiones de terrenos precio que pueden pagar. En dad del líquido es mala y no privados o públicos no consecuencia, existe una dese le dispone en todo el día8. se debe a que los pemanda insatisfecha de viTéngase en cuenta que las viruanos sean ‘intrínseviendas que no superen los viendas deficientes y las macamente informales’ o ‘no les guste pagar, sino US$ 50,0009. La razón de este las condiciones de vida, así invadir’, pues ellas son problema es muy simple: la como el desempleo, conduexplicaciones ingenuas ley de la oferta y la demanda, cen a otros problemas sociao interesadas por cierpues evidentemente las consles como la delincuencia, la tas ideologías. tructoras privadas y las entiprostitución, el abuso sexual, dades financieras solo se conlos niños de la calle y la procentran en los sectores más pagación de enfermedades de transmisión sexual. Respecto a la vivienda ru- rentables, esto es, las capas altas y medias; ral, se observó una absoluta falta de interés, pero no les interesa los sectores pobres y vule incluso no existía un organismo público en- nerables pues “no son negocio”. Una prueba cargado propiamente de esa tarea. Ante esta más de que el liberalismo salvaje no soluciodramática situación, el Estado peruano cuen- na problemas sociales, pues solo le interesa el ta ahora con dos programas principales para la lucro y nada más. Pero, la vivienda es un deconstrucción y renovación de viviendas, des- recho fundamental de los seres humanos que tinados a grupos de distintos ingresos econó- no puede dejarse librado impunemente a la lómicos. El programa MiVivienda es un plan de gica de mercado, que solo generará viviendas financiación de viviendas orientado a la po- a quienes sí pueden pagarlas. Nuestra conclublación de ingresos medios; mientras que Te- sión se ratifica cuando leemos que el propio cho Propio es un plan de subsidios orientado Presidente del Comité de Edificaciones de al sector de ingresos medios bajos o bajos. En Capeco declara ante la prensa que el probleambos casos se establece como condiciones ma es: “la fuerte alza del precio de los terrebásicas la existencia del título de propiedad nos, que impide desarrollar en ellos proyecy una participación financiera a través de una tos de bajo precio, pues no serían rentables”10. cuota inicial. Sin embargo, esos programas Ni más ni menos. Los pobres nunca son renson de atención focalizada y, además, tampo- tables, así que nunca tendrán vivienda. ¿Y el co llegan a la población de menores recursos o Estado?, ¿qué dice?, ¿qué hace? Los proyecque vive en pobreza o pobreza extrema. tos MiVivienda y Techo Propio son de alcanSegún el último estudio sobre el mercado de ce restringido y, además, no alcanzan a todos edificaciones urbanas en Lima y Callao rea- los sectores sociales, especialmente a los más lizado por la Cámara Peruana de la Construc- pobres. No es posible que las constructoras sición (Capeco) en el año 2010, la demanda in- gan especulando con el suelo urbano, que es satisfecha por viviendas en la capital alcanza un recurso natural afectado a la función social, a 400,000 hogares, esto es, a 2’000,000 de sin que el Estado les imponga una alta carga personas. El 96,71% de los hogares que es- impositiva por especulación, un aporte en están interesados en comprar una vivienda y que pacio o en viviendas en cualquier proyecto de “ ” 8 El Comité de derechos económicos, sociales y políticos, en su Observación general N° 15 sobre el derecho al agua, señaló que: “el derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico”. 9Diario El Comercio, Lima, 25 de noviembre de 2010, sección economía, p. B-3. 10 ídem. GACETA CONSTITUCIONAL N° 41 301 D octrina importancia para destinarlo a casas de interés social, o la intervención directa en el negocio de construcción mediante financianción estatal a bajísimo costo en terrenos públicos. Esta preocupante situación en la capital se agrava en cualquier otra ciudad del país, en donde sabemos que el déficit de viviendas es mayor, y la pobreza más extendida. una infundada sensación de seguridad. Además, según parece no existen datos convincentes que demuestren que la titulación, como lo propugna De Soto, conduce al acceso a préstamos y créditos para los pobres, teniendo presente que estos tienen que hacer frente a un sistema financiero oficial (público y privado) favorable a los grupos de mayores ingresos. Puede señalarse como ejemplo el descuido de las mujeres pobres y del respeto de sus derechos humanos, incluido el pago de subsidios, en el plan actual. El enfoque centralizado de la Cofopri también ha impedido la participación de las municipalidades en la realización de los derechos de sus residentes a la vivienda y a la tierra. El relator especial opina que las necesidades más urgentes relativas a la vivienda de los pobres en el Perú giran en torno a la necesidad de políticas favorables a la construcción de viviendas de interés social. Esto incluye la posibilidad de rehabilitar las viviendas existentes y la necesidad de integrar las opiniones de la mujer en la elaboración de leyes y políticas de vivienda y planificación que permitan la creación, por ejemplo, de opciones de sustento para las mujeres interesadas en la construcción y esferas conexas”. El derecho a la vivienda también se preocupa por la situación de los arrendatarios, y en el caso peruano, se recibieron múltiples quejas de inquilinos residentes en estructuras históricas y ruinosas, que ponían en riesgo la vida y salud de los ocupantes; así como el aumento insostenible de las rentas para la capa más pobre de la sociedad. El informe también habla de Cofopri como mecanismo de concesión de títulos de propiedad a ocupantes informales, y cuya finalidad es fomentar el crecimiento económico. Para el relator, la teoría del economista Hernando De Soto es insuficiente, y por tal motivo le formula una severa crítica, por lo demás totalmente justificada: “Cuando se contempla desde la perspectiva de las obligaciones del Perú en virtud de los instrumentos internacionales de derechos humanos, en particular el derecho humano a una vivienda adecuada (incluido el acceso a servicios civiles) para hombres y mujeres, es evidente que el enfoque estrecho e individualista de la ‘propiedad’ y del ‘Derecho Civil’ de la Cofopri se contradice con el enfoque amplio de los derechos humanos basado en los principios de la indivisibilidad de esos derechos, de la no discriminación y la igualdad entre los sexos. La mera concesión de títulos de propiedad a las familias, sin garantizarles el acceso al agua, al saneamiento y a la electricidad, así como la seguridad del hogar y de la persona, incluida la igualdad de derechos a la mujer, solo puede conducir a 11 Ibídem, pp. 17-18. 302 Por último, debemos mencionar que la globalización también ha tenido su impacto sobre el derecho a la vivienda, pero normalmente en signo negativo, ya que la rápida llegada de capitales ha originado una fuerte especulación sobre la tierra, con la elevación del precio de las viviendas y grave perjuicio para los desposeídos. La dejación de la economía a las fuerzas del mercado no ha logrado satisfacer esta necesidad vital. Así lo reconoce el Relator Temático de la ONU por el derecho a la vivienda adecuada11: “58. Casi todos los países, a todos los niveles de desarrollo, han llevado a cabo El derecho humano a una vivienda adecuada programas macroeconómicos de reforma durante los dos últimos decenios, influidos fuertemente por las fuerzas del mercado y por la política de las instituciones financieras internacionales. Estas reformas y las decisiones de política nacional sobre liberalización, desregulación y privatización han limitado en grado variable las opciones de política monetaria y fiscal para fines sociales, incluido el suministro de una vivienda adecuada. Además, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad) informa que, pese a estas reformas económicas, el esperado crecimiento económico ha sido demasiado lento, en particular en los países menos adelantados (PMA) para lograr mejoras apreciables en las condiciones de vida o en las condiciones sociales. Los inconvenientes de prestar cada vez mayor atención a estrechas consideraciones macroeconómicas que determinan la disponibilidad de recursos para sectores sociales han sido una preocupación creciente de diversos órganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados. 59. Cuando los países en desarrollo han conseguido atraer importantes corrientes de capital privado, el rápido crecimiento de las ciudades con frecuencia supera el ritmo de construcción de viviendas adecuadas, lo que hace que cada vez haya más personas indigentes que viven en barrios de tugurios que carecen de seguridad o servicios cívicos. Esta situación se agrava aún más cuando las autoridades municipales o los promotores privados eliminan estos asentamientos para destinarlos a usos comerciales o a viviendas de rentas elevadas. Además, la creciente tendencia a la privatización de los servicios y del mercado de vivienda también provoca por lo general la especulación de terrenos, la comercialización de la vivienda como un producto más, la aplicación de tasas por la utilización de ciertos servicios, como agua, saneamiento, electricidad, y la derogación o modificación de las leyes sobre el control GACETA CONSTITUCIONAL N° 41 de alquileres o precios máximos de la tierra; el resultado ha sido una marginación cada vez mayor de los indigentes”. II. CUESTIÓN JURÍDICA A nivel normativo, la Constitución de 1979 consagró por primera vez en nuestra historia constitucional el derecho fundamental a la vivienda, con lo cual se reconoció que el ser humano tiene necesidades vitales que el Estado debe coadyuvar a que se realicen; entre ellas la vida, la alimentación, la salud y, cómo no, la vivienda. Si el hombre carece de vivienda entonces su vida se convierte en indigna, por cuanto carece de albergue, descanso, intimidad, resguardo de su ser individual y familiar, etc. Sin embargo, esa norma fue atacada por los neoliberales como ejemplo de concesiones a los socialistas y comunistas que participaron en la Asamblea Constituyente de 1978, lo que debía eliminarse. En efecto, la Constitución de 1993 eliminó todo rastro del derecho a la vivienda, en el entendido de que de esa forma el Estado peruano se liberaba de sus obligaciones sociales, a efecto de centrarse en desarrollar la inversión, mejorar las condiciones de negocios, facilitar la entrada de capitales extranjeros; aun cuando los peruanos no tuviesen vivienda. No obstante la intención de la ignorante Asamblea de 1993, sus deseos no se concretaron. El Perú es Estado parte de una serie de tratados de derechos humanos que contemplan el derecho a la vivienda, por lo que este igual tiene rango constitucional por virtud de la famosa cuarta disposición transitoria y final de la Constitución, que incorpora todos los instrumentos de derechos humanos. Por último, también hubiera bastado invocar la cláusula del bien común (artículo 70 Constitución), que permite la intervención del legislador ordinario sobre el derecho de propiedad, ya sea para moldearlo, configurarlo, reglamentarlo, restringirlo y también extinguirlo cuando se produzcan hipótesis que atentan contra el interés general. Si el bien común propende que la riqueza alcance a todos mediante políticas redistributivas y de justicia social, entonces 303 D octrina resulta evidente que también debe propender a cubrir la necesidad de vivienda. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 ya reconoce el derecho a la vivienda en su artículo 25.1: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc) de 1966, reitera una disposición en similares términos12. Así, el artículo 11.1 del Pacto dice: “Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. Por tanto, la supresión nominal que realizó la Constitución de 1993 no tuvo efecto práctico alguno, pues los tratados de derechos humanos igual obligan al Perú y tienen rango constitucional. El derecho a la vivienda es de aquellos denominados de “segunda generación”, esto es, los que en un primer momento fueron considerados programáticos y no exigibles; pero sobre los que hoy la comunidad internacional tiene el convencimiento de que se tratan de derechos subjetivos propiamente dichos, pero con eficacia progresiva que debe ir cumpliendo el Estado de acuerdo con el deber concreto y específico de atenderlos en el menor tiempo posible, con igualdad de condiciones, y con la cláusula de “no regresividad”. El Comité de derechos económicos, sociales y culturales de la ONU aprobó la Observación general N° 3 en 1990, respecto al artículo 2.1 del Pacto que obliga a adoptar medidas “para lograr progresivamente (…) la plena efectividad de los derechos”. El Comité señaló que el Pacto establece claras obligaciones de los Estados para lograr la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, e impone el deber de actuar lo más expedita y eficazmente posible para conseguir ese objetivo. En buena cuenta, los Estados no pueden aplazar en forma indefinida los esfuerzos hacia la realización de esos derechos sobre la base de la limitación de recursos. No obstante, en los Principios de Limburgo y en las Directrices de Maastrich, se establece con claridad que algunas de las obligaciones son de cumplimiento inmediato, tales como la no discriminación o la de no retirar la protección jurídica que ya se hubiese otorgado13. En diciembre de 1991, el Comité aprobó la Observación general N° 4, por el cual se aconseja a los Estados partes a no interpretar el derecho a la vivienda adecuada en sentido restrictivo, como el “mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o (…) como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte” (párr.7)14. Basándose en esa interpretación amplia, el Comité enuncia siete aspectos del derecho a la vivienda adecuada que determina su “conformidad” con el Pacto (párr. 8)15: 12 LÓPEZ RAMÓN, Fernando. “Sobre el derecho subjetivo a la vivienda”. En: Fernando López Ramón (Coordinador). Construyendo el derecho a la vivienda. Marcial Pons, Madrid, 2010, p. 11. 13 Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, 1º de marzo de 2002, Comisión de Derechos Humanos, ONU, E/CN.4/2002/59, p. 14. 14 Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada, como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, 25 de enero de 2001, Comisión de Derechos Humanos, ONU, E/CN.4/2001/51, p. 8. 15 Ibídem, p. 9. 304 El derecho humano a una vivienda adecuada i) la seguridad jurídica de la tenencia, con inclusión de la protección legal contra el desalojo forzado16, ii) la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, iii)los gastos soportables, iv)la habitabilidad, v) la asequibilidad para los grupos en situación de desventaja, vi)el lugar, vii)la adecuación cultural. El derecho a la vivienda se define para fines operativos, según los informes de la ONU, como: “el derecho de todo hombre, mujer, joven y niño a tener un hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz y dignidad”17. El Relator Temático de la ONU explica que se trata de una definición muy amplia pues la vivienda tiene una importancia decisiva para los seres humanos y es compatible con el carácter indivisible de los derechos humanos. Antes, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó mediante Resolución N° 43/181 de 1988, la Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el año 2000, en la cual se afirma que: “Una vivienda adecuada significa (…) disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos. Todo ello a un costo razonable”18. El hombre necesita como elemento vital la vivienda y la tierra para solventar sus necesidades más elementales de descanso, intimidad y hasta felicidad como individuo con mundo interno, inseparable a él, y también dentro de un contexto social pues sirve de albergue a la familia. La tierra es, muchas veces, la adquisición de toda una vida de trabajo y esfuerzo, que otorga paz, tranquilidad y permite que se cumplan en la práctica, otros derechos humanos que le corresponden a la persona y su dignidad intrínseca. El derecho a la vivienda se basa en la tenencia efectiva de la unidad inmobiliaria que sirve de ámbito material de la vida del ser humano, sustento de paz y tranquilidad individual y familiar. La falta de vivienda adecuada no solo atenta contra la dignidad del hombre, sino que impide a los perjudicados el goce de muchos de sus otros derechos humanos, tanto civiles como políticos, o los económicos y sociales. La Organización de las Naciones Unidas advierte que la inobservancia del derecho a la vivienda se debe, entre otras causas, a la especulación con la vivienda, las megacompras con fines de inversión y rápido retorno, los proyectos de desarrollo de infraestructura a gran escala19. Mientras la humanidad está tratando de hacer efectivo el acceso a la vivienda de los más pobres, otros siguen bajo la perspectiva de impulsar la especulación del suelo como único mecanismo de desarrollo y riqueza (para algunos). En tal sentido, se dice que: “De acuerdo con el Derecho Internacional relativo a los derechos humanos, toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada como componente del derecho a un nivel de vida adecuado. El derecho a una vivienda adecuada incluye, entre otras cosas, el derecho a la protección contra la injerencia arbitraria o ilegal 16 Nótese la importancia que se otorga a la prohibición de los desalojos forzosos, lo que motivó que el Comité de la ONU aprobase mediante la Observación General N° 7, del año 1997, la definición de tal figura como: “el hecho de sacar a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos” (párr. 4). Ibídem, p. 9. 17 Ibídem, p. 5. El propio Relator admite que la definición se inspira en la Campaña Nacional India de promoción de los derechos en materia de vivienda, la Coalición Internacional Hábitat y el Comité de derechos económicos, sociales y culturales. 18 Ibídem, p. 14. 19 Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sra. Raquel Rolnik, y sobre el derecho de no discriminación, ONU, Consejo de Derechos Humanos, A/63/275 de 13 de agosto de 2008, p. 6. GACETA CONSTITUCIONAL N° 41 305 D octrina en su vida privada, familia, hogar y el derecho a la seguridad jurídica de la tenencia”20. Nótese que se habla de seguridad de la tenencia, esto es, de la posesión de la vivienda, como elemento clave del derecho humano, y no por el solo efecto de una inscripción o de un formalismo legal. En el Perú seguimos encerrados en categorías conceptuales creadas en el siglo XIX, de “protección del tráfico”, de “movilizar la riqueza territorial”, de “asegurar a los terceros adquirentes”, pero nos hemos olvidado de los hechos, de la realidad vital, de la protección del hombre, y no solo del patrimonio como instrumento de especulación y lucro fácil para trasnacionales, capitalistas y financieros. El derecho humano a la vivienda es un ejemplo de triunfo de la categoría del ser humano por encima de la fácil tutela de los latifundios y de las empresas. Por tanto, cabe rechazar el positivismo legalista que pretende mantener el statu quo para beneficio de los privilegiados. La posesión, la ocupación de la tierra tiene un valor por sí mismo, pues está vinculado a las necesidades esenciales del hombre, y que por tal razón merece protección. Con toda razón se ha dicho que: “A la repulsa del normativismo en cuanto abandona los hechos y los valores ha de unirse la del inmovilismo a que propende. Las categorías del pensar jurídico tampoco constituyen moldes invariables. En cuanto creaciones intelectuales, porque son fruto de quienes actúan como sujetos históricos. El pensamiento, aun el más abstracto, no queda sustraído de estímulos y fórmulas culturales latentes que insensiblemente se traducen y vierten en lo pensado mismo. Si pensamiento y volición, al producirse, se historifican en la creación de las categorías jurídicas que reciben esa influencia, tanto más experimentan el influjo del contenido que encierran. La relatividad, por otra parte, no concierne solo a lo que se cambia y en cuanto cambia, sino también a aquello en que consiste el cambio o el pensamiento acerca de él”21. En la actualidad, el derecho a la vivienda puede exigirse judicialmente en los siguientes ámbitos mínimos22: a)Protección de las personas vulnerables para que no queden sin techo, debido a una medida arbitraria o discriminatoria; b) Garantía del derecho a una vivienda adecuada, incluida la prestación no discriminatoria de servicios cívicos, y asegurar que no haya una política de regresión en el derecho a la vivienda. Aquí, por ejemplo, se advierte un grave problema de discriminación racial o de migrantes respecto al acceso a la vivienda alquilada; c) Prohibición de desalojos forzosos masivos, salvo en casos excepcionales, y siempre con preaviso razonable, audiencias antes del desalojo, derecho al debido proceso y reconocimiento del derecho a la vivienda en otro lugar. En un informe más reciente se da cuenta de una serie de decisiones jurisdiccionales de distintos Tribunales del mundo, en los cuales se invoca el derecho humano a la vivienda adecuada23. Enseguida los mencionaremos en forma breve. 20 Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, aplicación de la Resolución 60/251 de la Asamblea General de 15 de marzo de 2006, Anexo I: Principios básicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo. ONU, Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/4/18 del 5 de febrero de 2007, p. 18. 21 HERNÁNDEZ GIL, Antonio. La función social de la posesión (Ensayo de teorización sociológico-jurídica). Alianza Editorial, Madrid, 1969, pp. 147-148. 22 Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, 1 de marzo de 2002. Comisión de Derechos Humanos, ONU, E/CN.4/2002/59, p. 13. 23 Informe de la Sra. Raquel Rolnik, Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, y sobre el derecho de no discriminación a este respecto. 13 de agosto de 2008, Consejo de Derechos Humanos, ONU, A/63/275, pp. 17-19; cuyos datos, de gran importancia, seguimos en el texto principal. 306 El derecho humano a una vivienda adecuada La protección contra los desalojos forzosos es un importante motivo de litigio, y en el cual se empieza a tomar en cuenta el derecho a la vivienda. Así, el Tribunal Supremo de Bangladesh con fecha 29 de julio de 2001, determinó, en la causa ASK c. Bangladesh, que antes de llevarse a cabo el desalojo masivo, era necesario que el Gobierno formulase un plan de reasentamiento, disponga el desalojo gradual y tenga en cuenta la capacidad de los perjudicados para encontrar alojamiento en otro sitio; sin perjuicio de notificar el desalojo con la debida antelación. “ [S]eguimos encerrados en categorías conceptuales creadas en el siglo XIX, de ‘protección del tráfico’, de ‘movilizar la riqueza territorial’, de ‘asegurar a los terceros adquirentes’, pero nos hemos olvidado de los hechos, de la realidad vital, de la protección del hombre, y no solo del patrimonio como instrumento de especulación y lucro fácil ... Otro caso importante es la decisión del Tribunal Constitucional de Sudáfrica en la causa Ayuntamiento de Port Elizabeth c. ocupantes varios, en la cual el Tribunal se negó a emitir la sentencia de desahucio respecto de 68 personas que ocupaban tierras de propiedad privada. El Tribunal tomó en cuenta tres consideraciones: las circunstancias por las cuales los ocupantes tomaron la tierra y construyeron las estructuras, el periodo en que habían residido en la tierra, y la disponibilidad de otras tierras ocupadas. Por lo tanto, llegó a la conclusión que el ayuntamiento no se había esforzado por tomar en cuenta los problemas de los ocupantes. El Comité Europeo de Derechos Sociales ha emitido varias decisiones en las que concluyó que distintos desalojos habían constituido violaciones a la Carta Social Europea, específicamente de los derechos a la vivienda y a la prohibición de discriminación de los grupos de rumanos asentados en Bulgaria, Grecia e Italia. El Tribunal Supremo de los Estados Unidos (Ciudad de Cleburne c. Cleburne Living Center Inc, 473, US 432 <1985>) derogó un estatuto municipal que prohibía el establecimiento de una residencia para personas con GACETA CONSTITUCIONAL N° 41 discapacidad intelectual por considerarlo discriminatorio. Por su parte, los Tribunales Federales de los Estados Unidos han aplicado reiteradamente la Ley sobre Viviendas Justas, que prohíbe la discriminación. La Corte Constitucional de Colombia ha emitido diversas sentencias relativas a la situación de miles de deudores morosos amenazados con la ejecución de su vivienda; por lo que declaró que el plan de reajuste de los pagos de las hipotecas era abusivo y constituía una violación del derecho constitucional a la vivienda (Sentencia C-388/99 del 27 de mayo de 1999; Sentencia C-700/99 del 16 de setiembre de 1999; Sentencia C-747-99 del 6 de octubre de 1999; Sentencia C-955/00 del 26 de julio de 2000). En la misma línea, los tribunales superiores del Brasil han protegido los derechos de los compradores de viviendas frente a tasas de interés injustificadas y abusivas. ” El Tribunal Constitucional de Sudáfrica (Gobierno de la República de Sudáfrica y otros c. Irene Grootboom y otros, 4 de octubre de 2000) aplicó el principio de razonabilidad, por el cual determinó que el plan de vivienda del Gobierno no era razonable, y por tal motivo era inconstitucional, en tanto no tenía en cuenta la situación de los sectores más vulnerables. Asimismo, tenemos el caso de un grupo de desplazados que estaban bajo la amenaza de un desalojo masivo, por lo que la Corte Constitucional de Colombia declaró que el incumplimiento generalizado de la ley por parte del Gobierno de Colombia, constituía un “estado de cosas inconstitucional” y le exigió que adoptara medidas administrativas y financieras para suministrar alojamiento inmediato a las familias desplazadas, se abstuviera de aplicar medidas coercitivas para el retorno o reasentamiento de personas, y les garantizara un 307 D octrina regreso seguro a sus lugares de origen (Sentencia T-025/04, de 22 de enero de 2004). ¿En qué consiste el anteproyecto vasco? Vamos a detallarlo25: En conclusión, y respecto a estas sentencias innovadoras puede decirse que: a) Toda persona en la comunidad tiene derecho a una unidad inmobiliaria en alquiler dentro del mercado protegido, o a una prestación económica para que el beneficiario pueda arrendarlo en el mercado libre. Para ello se requiere estar empadronado en el País Vasco, carecer de una vivienda digna y estar inscrito más de cuatro años en el registro oficial Etxebide. Los sujetos comprendidos son aquellos que tengan una familia de tres o más miembros y sus ingresos anuales sean inferiores a 15,000 euros; luego en el segundo año abarcará a las familias de dos miembros cuyos ingresos sean inferiores a 12,000 euros anuales, y para el tercer año el sujeto individual con menos de 9000 euros al año. Si la administración incumple, entonces el afectado puede recurrir al juez para que haga efectivo el derecho individual a la vivienda. “La jurisprudencia del derecho comparado pone de relieve la vinculación entre el derecho a una vivienda adecuada y otros derechos humanos, como los derechos a la intimidad, la vida familiar y el hogar, el derecho a la propiedad, el derecho a la libertad de movimiento y residencia, y el derecho a no ser objeto de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Además, el derecho a una vivienda adecuada también ha sido protegido en el ámbito nacional mediante su relación con los derechos del consumidor o la legislación relativa al ordenamiento zonal”24. El derecho efectivo a la vivienda digna, con control judicial incluido, empieza a reconocerse en algunos casos. Puede mencionarse los casos de Francia y Escocia (Homeless Act). La experiencia española también puede mencionarse. España reconoce, expresamente, en su Constitución de 1978 el derecho humano a la vivienda adecuada, cuya competencia corresponde a las Comunidades Autónomas. En tal sentido, ellas vienen aprobando las leyes que desarrollan y actúan este derecho. Aquí cabe resaltar la ley catalana de 2007 sobre derecho a la vivienda, o la ley de Andalucía. Esta última reconoce que el individuo pueda acudir ante los Tribunales para reclamar al ayuntamiento que elabore un plan de viviendas. Pero, el anteproyecto de ley de vivienda presentado por el Gobierno del País Vasco al Parlamento el 21 de enero de 2011 va mucho más allá. En efecto, se trata de una propuesta consensuada entre un centenar de entidades sociales y empresariales vascas que firmaron un “Pacto Social por la Vivienda”, lo que de alguna manera otorga grandes posibilidades para que la ley se apruebe finalmente. b) Se regula la declaración administrativa de vivienda deshabitada, para las que no tengan uso por dos años continuos. Los ayuntamientos podrán exigir un canon anual de 10 euros por cada metro cuadrado útil, cuyos ingresos se destinarán a patrimonio municipal del suelo, o a imponer el alquiler forzoso al propietario, una figura que ya existe en Cataluña. c) Otra novedad es la expropiación forzosa de las viviendas de protección oficial si los beneficiados han mejorado sustancialmente sus ingresos. d)Las viviendas protegidas no costarán lo mismo y, por lo tanto, se establecen distintos tramos de acuerdo al ingreso. José García Montalvo, catedrático de economía de la Universidad Pompeu Fabra, hace las siguientes apreciaciones sobre esta propuesta: 24 Ibídem, p. 20. 25 Aquí seguimos la reseña de: Diario El País, Madrid, 22 de enero de 2011, p. 30. 308 El derecho humano a una vivienda adecuada “Las técnicas más controvertidas de estas leyes son las relacionadas con la posibilidad de expropiación forzosa de las viviendas que incumplen su función social (vacías, sobreocupadas, infraviviendas o que incumplan el deber de conservación). De hecho, en el País Vasco ya se han expropiado viviendas de protección oficial (VPO) vacías o alquiladas irregularmente a partir de una adicional de la Ley del Suelo vasca. La definición de vivienda vacía siempre genera un problema práctico. El anteproyecto vasco señala que una vivienda está deshabitada cuando está desocupada por más de dos años de forma continuada, siempre que no esté en situación excepcional (segunda residencia, traslado de domicilio por motivo laboral, etc.). En las viviendas deshabitadas se establece un canon que se fija en 10 euros por metro cuadrado útil. También se establece el alquiler forzoso para viviendas declaradas deshabitadas en ámbitos de acreditada demanda que se mantengan desocupadas un año desde la declaración. La expropiación de viviendas de protección oficial se produce por diversas causas (como las señaladas más arriba). Pero el apartado más innovador e interesante es la posibilidad de expropiación si sobreviene una situación de mayor capacidad económica (ingresos duplican los máximos para tener una VPO durante tres años). Una idea similar se quiere aplicar en el Reino Unido. El proyecto vasco de 2008 ya establecía la posibilidad de expropiación de una VPO por la compra de una vivienda libre”26. III.Un nuevo hito: el derecho humano a la tierra Hoy se habla, inclusive, del “derecho humano a la tierra”, como sustento de vida y dignidad de comunidades, agricultores, seres humanos; y cuyo reconocimiento permitirá que sus derechos puedan ser ejercidos a plenitud. Compárese esta inquietud social, con la pobre alocución de los que siguen anclados en el formalismo de un registro como mecanismo de “seguridad jurídica de los adquirentes”. Sin duda, el Derecho ha cambiado, pero algunos todavía no se han dado cuenta. Aquí las apreciaciones del Relator Temático de Vivienda de la ONU: “29. Sin un reconocimiento adecuado de los derechos tanto individuales como colectivos sobre la tierra, el derecho a una vivienda adecuada en muchos casos no se puede ejercer de forma eficaz. No obstante, el derecho a la tierra no está únicamente vinculado al derecho a una vivienda adecuada, sino que está integralmente relacionado con los derechos humanos a la alimentación, el sustento, el trabajo, la libre determinación y la seguridad de la persona y del hogar, y el sostenimiento de los recursos comunes de propiedad. La garantía del derecho a la tierra es por tanto fundamental para la mayoría de la población mundial que depende de la tierra para sus vidas y sustento. En el contexto urbano, el reconocimiento jurídico de los derechos sobre tierra con frecuencia es crucial para proteger el derecho a una vivienda adecuada, en particular el acceso a los servicios esenciales y a los modos de ganarse la vida, especialmente para los pobres de las zonas urbanas. (…) 30. El Relator Especial está convencido de que el Consejo de Derechos Humanos debería examinar la posibilidad de dedicar atención a la cuestión del derecho humano a la tierra y realizar estudios al respecto que se basen en la labor de los movimientos organizados de agricultores y poblaciones indígenas. El Consejo está en una situación ideal para garantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho 26 GARCÍA MONTALVO, José. “Expropiaciones deseables”. En: Diario El País, Madrid, 22 de enero de 2011, p. 30. GACETA CONSTITUCIONAL N° 41 309 D octrina humano en el derecho internacional relativo a los derechos humanos (…)”27. El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales consagra el derecho de toda persona al nivel de vida adecuado, lo que abarca alimentación, vestido y vivienda adecuados, y una mejora continua y permanente en las condiciones de existencia. Aquí se reconoce en forma explícita el derecho de estar protegido contra el hambre, por lo que se urge la adopción de medidas concretas para reformar los regímenes agrarios para efectos de lograr una explotación y utilización más eficaz de las riquezas naturales. El Comité respectivo de la ONU, mediante la Observación General N° 12, de 1999, realizó una interpretación detallada respecto al derecho a la alimentación28. El derecho a la alimentación adecuada exige que se garantice su acceso físico y económico. La Observación define tres obligaciones de los Estados: obligación de respetar el acceso a una alimentación adecuada, lo que prohíbe desalojos forzados o despojo de tierras sin compensación del Estado cuando las víctimas pierden su sustento vital. La obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas para velar que empresas o particulares no priven a otras personas del derecho a la alimentación adecuada. La obligación de realizar implica que el Estado debe tomar medidas que aseguren los medios de vida de la población, incluida la alimentación. En buena cuenta, debe contarse con las garantías de acceso completo y equitativo a los recursos económicos, el derecho a mantener tierras y heredarlas, el acceso al crédito, a los recursos naturales y a una tecnología adecuada29. El derecho humano a la alimentación del cual se deriva el derecho a la tierra, exige repensar las reformas liberales de la propiedad agraria, pues la liberalización solamente ha beneficiado a los grandes productores agro-industriales en la medida que fácilmente compran tierras a los campesinos empobrecidos o endeudados, por lo que se produce una concentración del suelo rústico en beneficio de grandes inversionistas30, con secuelas de desarraigo social, pérdida de identidad, mayor pobreza y sentimiento de frustración. En el Perú, ya se está produciendo el retorno del latifundismo y sus problemas, incluso en orden a la libre competencia, pues una empresa o grupo de empresas tienen la posibilidad de decidir el precio de ciertos productos. No se pide que el Estado peruano otorgue una dádiva a los pequeños agricultores mediante la fijación de límites a la gran propiedad rural, sino que simplemente cumpla el artículo 88 de la Constitución que le permite establecer extensiones máximas. En caso contrario, el fenómeno anómalo del latifundismo y vasallaje regresará a nuestro país, con las secuelas de agudos conflictos sociales. 27 Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, en aplicación de la Resolución 60/251 de la Asamblea General de 15 de marzo de 2006. ONU, Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/4/18 de 5 de febrero de 2007, p. 11. 28 MONSALVE SUÁREZ, Sofía. “Derecho a la tierra y derechos humanos”. En: El Otro Derecho, ILSA, Número 31-32, Bogotá, agosto 2004, p. 48. 29 Ibídem, p. 49. 30 MONSALVE SUÁREZ, Sofía. “Acceso a la tierra: una obligación de derechos humanos”. En: Conferencia de Acceso a la tierra (Ponencia), Bonn 19-23 marzo 2001. 310