El ordenamiento jurídico comunitario

Jean-Victor LOUIS
EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO COMUNITARIO
4.a edición corregida y actualizada
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COMISIÓN DE LAS COM UNIDADES EUROPEAS
PERSPECTIVAS EUROPEAS
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
El ordenamiento jurídico
comunitario
por Jean-Victor LOUIS
Catedrático de la Universidad Libre de Bruselas
Presidente del Instituto de Estudios Europeos
4.a edición corregida y actualizada
COLECCIÓN «PERSPECTIVAS EUROPEAS»
BRUSELAS
Esta obra ha sido elaborada por una personalidad independiente. Su objeto es contribuir al debate
público sobre el ordenamiento jurídico comunitario. No refleja necesariamente la opinión de las
Comunidades Europeas.
Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 1991
ISBN 92-826-2554-0
N° de catálogo: CM-59-90-508-ES-C
© CECA-CEE-CEEA, Bruselas · Luxemburgo, 1991
Primed in Belgium
Advertencia
La nueva edición de la presente obra incluye ciertas precisiones sobre
temas doctrinales y de actualidad, especialmente los relacionados con la
reflexión institucional, además de las indispensables actualizaciones que
la ampliación de las Comunidades y la evolución de las jurisprudencias
del Tribunal de Justicia y de las jurisdicciones nacionales exigen. Se ha
hecho referencia, asimismo, a las soluciones adoptadas en el proyecto de
Tratado del Parlamento Europeo para instituir la Unión Europea, en los
lugares en que nos ha parecido que esclarecen la exposición de la
materia. El Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de
febrero y en La Haya el 28 de febrero de 1986, cuya entrada en vigor
data del 1 de julio de 1987, ha sido tomada en consideración en la
medida en que sus disposiciones atañen al ordenamiento jurídico comunitario. Teniendo en cuenta que la colección «Perspectivas Europeas» se
ha enriquecido con varias obras que completan la reflexión consagrada
al ordenamiento jurídico comunitario, las hemos citado con frecuencia
para incitar al lector a hacer uso de ellas. También hemos acrecentado el
número de referencias doctrinales. Esperamos, así, aportar alguna ayuda
a quienes el presente estudio sirve de instrumento de trabajo. Con el
mismo fin hemos conservado la misma numeración de los apartados que
en las ediciones anteriores.
Jean-Victor LOUIS
Indice de materias
INTRODUCCIÓN
7
Capítulo I: CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS
11
Sección
Sección
Sección
Sección
Sección
11
23
45
51
1.
2.
3.
4.
5.
Atribución de competencias
Un sistema institucionalizado de creación de normas
Una Comunidad de Derecho
Métodos de interpretación
Flexibilidad y rigor en la adaptación de la Constitución
comunitaria
Sección 6. Personalidad jurídica internacional
57
64
Capítulo II: LAS FUENTES DEL DERECHO COMUNITARIO
75
Sección 1. Los Tratados como Constitución comunitaria
a) Ámbito de aplicación en el tiempo
b) Ámbito de aplicación en el espacio
c) Constitución y Tratado marco
75
76
76
78
Sección 2. El Derecho derivado
a) Modalidades de subordinación a los Tratados
1.a Regla de la competencia de atribución
2.a Subordinación material al Tratado
b) Los actos «típicos»
1.° El Tratado CECA: decisiones y recomendaciones individuales
y generales
2.° Actos a que se refiere el artículo 189 del Tratado CEE
c) Los actos sin denominación propia
l.° Actos internos
2.° Actos «sui generis»
81
81
81
82
83
Sección 3. El Derecho internacional
a) El Derecho internacional general
b) Los acuerdos internacionales
1.a Acuerdos celebrados por los Estados miembros
2.° Acuerdos celebrados por la Comunidad
94
94
95
95
99
83
84
92
92
93
Sección 4. Los principios generales del Derecho y el respeto
de los derechos humanos
100
Capítulo III: RELACIONES CON EL DERECHO NACIONAL
111
Sección 1. Ejecto directo
a) Las disposiciones con efecto directo
1.° El Tratado
2." Los reglamentos
3." Las decisiones dirigidas a los Estados miembros y las directivas
4." Los acuerdos internacionales concluidos por la Comunidad
111
114
114
123
125
132
b) Caso de la norma nacional contraria a una norma de efecto
directo
c) Los límites del efecto directo
d) Conclusión sobre ei efecto directo
136
137
140
índice de materias
Sección 2. La primacía
a) Constitución y Derecho comunitario
b) Derecho comunitario y ley posterior
c) Conclusión sobre la primacía
141
145
156
164
Sección 3. La aplicación del Derecho comunitario
a) Administración directa o centralizada
b) Colaboración de los Estados miembros
165
168
173
CONCLUSIÓN
189
NOTA FINAL
197
Bibliografia
207
Lista de revistas especializadas
213
Índice
215
Introducción
1. La declaración pronunciada el 9 de mayo de 1950 por el ministro
francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, marcó un viraje
decisivo en la construcción europea. La realidad institucional de las
Comunidades Europeas tiene su origen en esta iniciativa histórica.
Al señalar que «Europa no se hará de una vez, ni en una contrucción
global, sino mediante realizaciones concretas, creando ante todo una
solidaridad de hecho», la declaración Schuman definía una estrategia
funcionalista, que ha prevalecido sobre la denominada concepción
«constitucionalista», que a su vez preconizaba la construcción sin
demora de una organización política de tipo federal en Europa.
El Tratado de París de 18 de abril de 1951 creó la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero (CECA) y los Tratados de Roma de
25 de marzo de 1957 crearon la Comunidad Económica Europea
(CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (también
denominada «Euratom»).
2. Desde el 1 de enero de 1958, fecha de entrada en vigor de estos
Tratados, existen tres Comunidades distintas fundadas en textos
constitutivos propios. Pero las tres Comunidades fueron creadas con
vistas a alcanzar los mismos objetivos fundamentales: la construcción
de una «Europa organizada», «una unión cada vez más estrecha entre
los pueblos» que la componen y un «esfuerzo común» para lograr el
«bienestar de estos mismos pueblos».
Al servicio de estos objetivos fundamentales se emplea una misma
técnica: la de integración, es decir, la creación de un poder real para
ejercer las competencias confiadas a las instituciones de la Comunidad.
Las tres Comunidades tienen la misma estructura institucional desde
la entrada en vigor, el 1 de julio de 1967, del Tratado denominado de
fusión de los ejecutivos, firmado en Bruselas el 8 de abril de 1965. La
Asamblea (Parlamento Europeo) y el Tribunal han sido, desde un
principio, comunes a las tres Comunidades, en virtud del convenio
firmado en Roma al mismo tiempo que los Tratados constituvios de la
CEE y Euratom. Así, las tres Comunidades se hallan en «estado de
unión orgánica». '
El Tratado CEE, que tiene por objeto la integración general de las
economías y no, como los otros dos, la integración de sectores
determinados, establece expresamente que sus disposiciones «no modificarán las del Tratado CECA» y que «no afectarán a las estipulaciones
del Tratado CEEA» (artículo 232). En realidad, existen diferencias
1
Véase Groux, J., y Manin, Ph.: Las Comunidades Europeas en el orden internacional,
«Perspectivas Europeas», 1985, p. 9, nota 1.
Introducción
entre los tres Tratados, tanto en lo que respecta a los poderes de las
instituciones como a la organización de los recursos jurisdiccionales,
por ejemplo.
Estas diferencias reflejan la voluntad de los autores de los diversos
Tratados y el contexto histórico en el que se celebraron. '
No obstante, debido a la unidad fundamental que subyace a las tres
Comunidades, es indispensable interpretar cada uno de los Tratados
en función de los otros dos.2 Además, el ejercicio por parte de la CEE
de algunas de sus atribuciones en materia de políticas comunes
(transportes, política comercial y energía, por ejemplo) puede dejar sin
objeto las limitaciones inherentes a las competencias de las instituciones de la comunidad sectorial. Así, por ejemplo, la reserva de
competencia a favor de los Estados en materia de política comercial,
es decir, de intercambios exteriores, en el sector del carbón y del acero
(párrafo 1 del artículo 71 del Tratado CECA) sólo tenía razón de ser
en función del campo de aplicación limitado del Tratado. La norma se
basaba en la necesidad de confiar a una misma autoridad el conjunto
de responsabilidades en materia de política comercial. Cabe preguntarse si esta justificación, que jugaba anteriormente en favor de la
competencia global de los Estados en este sector, puede conducir hoy
a rechazar la reserva en favor de los Estados miembros contenida en el
artículo 71 del Tratado CECA. De hecho, desde el 1 de enero de 1970,
la Comunidad, en virtud del artículo 113 del Tratado CEE, ejerce una
competencia exclusiva en este sector. No parece justificado aislar dos
productos (carbón y acero) en las negociaciones con los terceros
Estados y someterlos a procedimientos distintos.3
Los pilares del ordenamiento jurídico comunitario, que son la primacía y la aplicabilidad directa, sostienen el conjunto del edificio,
independientemente del Tratado de que derive una norma determinada.
3. El 16 de febrero de 1978, sobre la base de un informe de su
comisión política, el Parlamento Europeo adoptó una «resolución
sobre una denominación única para la Comunidad».4 El preámbulo
de esta resolución invoca «la interdependencia de los tres Tratados
comunitarios» y «el hecho de que, en la vida cotidiana, los ciudadanos
de los Estados miembros consideran las tres Comunidades Europeas
1
2
3
4
Sentencia de 14 de febrero de 1962, asuntos acumulados 16 y 17/62, Confédération
national des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo de la CEE, Ree. 1962,
p. 917.
Sentencia de 13 de junio de 1958, asunto 9/56, Meroni/H. Autorité, Ree. 1958,
p. 27.
El Tribunal no va tan lejos en su dictamen 1/75 de 11 de noviembre de 1975, Ree. 1975,
pp. 1 355 a 1 365.
DO C63 de 13.3.1978, p. 36.
Introducción
en su conjunto». Según el apartado 1 de la resolución, el Parlamento
«estima que el término "Comunidad Europea" es apropiado para
designar el conjunto de las instituciones creadas de conformidad con
los Tratados constitutivos de las tres Comunidades Europeas, así
como la agrupación formada por los Estados miembros». El Parlamento propone utilizar esta denominación en sus propios documentos
«en la medida en que sea posible y deseable» (apartado 2) y
«recomienda a las demás instituciones y a los Estados miembros que
sigan esta práctica» (apartado 3). Tal como indica el ponente,
Sr. Patijn, al presentar el proyecto de resolución, ésta se propone el
objectivo práctico de una mayor claridad de cara al público.
También señala que, en cambio, «desde el punto de vista jurídico,
estamos plenamente justificados para decir que no ha habido fusión de
los Tratados, que las tres Comunidades no se han fusionado en una
sola Comunidad». '
El carácter jurídico de esta publicación nos obliga a no perder de vista
la realidad de la existencia de tres Tratados y tres Comunidades,
incluso cuando, para facilitar la exposición, se recurra a la expresión
«la Comunidad Europea».2
Para superar la fase de coexistencia de las tres Comunidades, es
necesario un cambio cualitativo, y esto es lo que pretendía realizar el
proyecto de Tratado que instituye la Unión Europea, aprobado por el
Parlamento Europeo el 14 de febrero de 1984 y concebido para
«integrar todas las realizaciones de la Comunidad y de las demás
estructuras paracomunitarias, desarrollándolas seguidamente según
los métodos propios de la Unión». Este proyecto se basaba en el
principio de mantenimiento del acervo comunitario en las condiciones
previstas en el artículo 7.
Uno de los elementos más importantes de este acervo reside en las
características del ordenamiento jurídico comunitario que la presente
obra se propone describir.
1
2
Parlamento Europeo, Debates, 15 de febrero de 1978, p. 217.
Dada la importancia de las disposiciones institucionales de los Tratados de Roma, en
adelante nos referiremos, salvo indicación expresa, al Tratado constitutivo de la
CEE.
Capítulo I: Características esp ecíficas
4. El sistema jurídico comunitario se caracteriza por ser un ordena­
miento jurídico, es decir, un «conjunto organizado y estructurado de
normas jurídicas que posee sus propias fuentes, está dotado de
órganos y procedimientos adecuados para emitirlas e interpretarlas, a
la vez que para confirmar y sancionar, llegado el caso, las violacio­
nes». l
En este capítulo se describen las características esenciales que confie­
ren al sistema jurídico comunitario su calidad de ordenamiento
jurídico «en lo que tiene de jerarquizado y autónomo a la vez» 2 y su
especificidad. Algunas de estas características, que son consideradas,
con razón, como los pilares de este ordenamiento jurídico, se analizan
detenidamente en el capítulo III. Se trata del efecto directo y de la
primacía.
Sección 1. Atribución de competencias
5. El fenómeno esencial de la atribución de competencias a las
instituciones de la Comunidad, de la limitación correlativa de poderes
y, por consiguiente, de la limitación de soberanía que ello supone para
los Estados miembros, ha sido puesto de relieve por el Tribunal de
Justicia y por las jurisdicciones nacionales en una serie de sentencias
que deben citarse por su importancia fundamental.
Concretamente, cabe recordar la enérgica postura del Tribunal en su
sentencia en el caso Costa/ENEL, de 15 de julio de 1964,3 cuya
influencia en las jurisdicciones supremas nacionales ha sido considera­
ble:
«Considerando que, a diferencia de los Tratados internacionales ordina­
rios, el Tratado CEE ha creado un ordenamiento jurídico propio, que ha
quedado integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros a
partir de la entrada en vigor del Tratado, y que se impone a sus
jurisdicciones;
»que, en efecto, al crearse una Comunidad de duración ilimitada, dotada
de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de
capacidad de representación internacional y, mas concretamente, de
poderes efectivos que emanan de una limitación de competencia o de una
1
2
3
Isaac, G.: Manual de Derecho comunitario general, Ariel, Barcelona, 1985, p. 111.
Vallée, Ch.: Le droit des Communautés européennes, «Que sais­je?», n° 2067. PUF,
París, 1983, p. 90. Dagtoglou, P.D.: «Naturaleza jurídica de la Comunidad Europea»
en Treinta años de Derecho Comunitario, «Perspectivas europeas», 1984, pp. 42 y 43.
Ree. 1964, pp. 1158 y 1159. ΛΛ del T.: la traducción de esta sentencia y de todas las
sentencias anteriores a 1986 es provisional, a la espera de la traducción oficial, en curso
de preparación por el Tribunal de J usticia.
12
Características especificas
transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, estos
últimos han limitado, aunque en esferas delimitadas, sus derechos
soberanos y creado, de esta forma, un derecho aplicable tanto a sus
nacionales como a ellos mismos.»
Con esta sentencia, el Tribunal reanuda el camino trazado en sus
orígenes por el movimiento de unificación europea de la postguerra.
Así, el congreso de La Haya, que se celebró del 7 al 10 de mayo de
1948, declaraba ya, en su resolución política, que «ha llegado la hora
de que las naciones de Europa transfieran algunos de sus derechos
soberanos, para ejercerlos en adelante conjuntamente con vistas a la
coordinación y al desarrollo de sus recursos».
En vano se opondrá la noción de «transferencia de derechos soberanos» que utilizaban los congresistas de La Haya, a la de «limitación»
de estos derechos en materias que son objeto de transferencia de
atribuciones.
El carácter artificial de esta distinción aparece claramente en el
siguiente párrafo de la jurisprudencia posterior:
«[...] los Estados han [...] conferido a las instituciones comunitarias el
poder de adoptar medidas de exacción tales como las que son objeto del
reglamento n" 22, sometiendo así sus derechos soberanos a la limitación
correspondiente;
»que en la medida en que, mas concretamente, se trata de elementos de
soberanía fiscal, tal consecuencia correspondería perfectamente al sistema del Tratado». '
Se ha conferido a la Comunidad un poder fiscal sobre la importación
de productos agrícolas, de forma que dicho poder ya no está en manos
de los Estados miembros.
La preferencia por la idea de «atribución» frente a la de «transferencia» se justifica porque las competencias comunitarias no son necesariamente la copia exacta de las competencias nacionales. Tal es el
caso, especialmente, en materia de política agrícola, donde ciertos
mercados no habían sido objeto de ninguna organización nacional y
las competencias comunitarias se ejercían, a veces, en un terreno
virgen. Además, en la jurisprudencia posterior aparece la expresión «la
atribución a la Comunidad, por parte de los Estados miembros, de los
derechos y facultades correspondientes a las disposiciones del Tratado», 2 en lugar de la referencia a la «transferencia de atribuciones»
que figuraba en la jurisprudencia anterior. Este matiz en la termino1
2
Sentencia de 13 de diciembre de 1967, asunto 17/67, Neumann, Ree. 1967, p. 589.
Sentencia de 13 de julio de 1972, asunto 48/71, Comisión/Italia, Ree. 1972, p. 535.
Atribución de competencias
13
logia no puede interpretarse, en ningún caso, como un juicio de valor
sobre la mayor o menor importancia de la dejación de poderes por
parte de los Estados.
Esta renuncia es definitiva mientras exista la Comunidad y mientras
no se revise en buena y debida forma su Tratado constitutivo. '
6. El Tribunal no se refiere a la noción tradicional y abstracta de la
soberanía como cualidad casi metafísica, indivisible e inalienable, tal
como la teoría del Estado la ha desarrollado desde Bodin a Hegel,
pasando por Hobbes y tantos otros, y que parecía inherente a la
noción de Estado moderno del siglo XIX.
Con la resolución política del congreso de La Haya surgió un nuevo
concepto de soberanía, que corresponde a la idea de divisibilidad de la
misma. Ciertamente, no se trata de un concepto cuantitativo que
asimile la soberanía a un territorio cuyas partes se pueden ceder. Se
trata más bien de determinar, en función de la atribución de competencias a la Comunidad y del ejercicio que ésta hace de las mismas,
quién, el Estado o la Comunidad, domina en cada caso concreto, sin
que se excluyan, según los casos, las acciones conjuntas ni la realización por el Estado de tareas subordinadas.
La idea de soberanía divisible es perfectamente adecuada para describir el funcionamiento de un mecanismo de integración, ya sea para
referirse al «reajuste» de las soberanías, ya a la «fusión» de las mismas
o al «ejercicio común» que dicho mecanismo supone.
A Pierre Pescatore se le debe el haber intentado reorientar el debate
sobre este tema,2 que todavía suele considerarse como un tabú, dada
su utilización para fines políticos.
Nada hay que objetar a la utilización de la noción de soberanía y de
atribución o transferencia de derechos soberanos, contenida en el
célebre pasaje de la sentencia del Tribunal Permanente de Justicia
Internacional en el asunto Wimbledon, en el que el Tribunal se niega
«a ver en la conclusión de un tratado cualquiera por el que un Estado
se compromete a hacer, o a no hacer, cualquier cosa, un abandono de
su soberanía», ya que «la facultad de contraer obligaciones internacionales es precisamente uno de los atributos de la soberanía del
Estado».3
Esta concepción, que refleja una situación en la que la celebración de
acuerdos internacionales era un fenómeno episódico consistente en
1
2
3
Véase el apartado 38.
Le droit de l'intégration, Leyde, 1972, especialmente pp. 32 y ss., y «L'apport du droit
communautaire au droit international public», Cahiers de droit européen, 1970, pp. 501
y ss., especialmente pp. 502 a 507.
Véase Vallée, Ch., op. cit., p. 52.
14
Características especificas
obligaciones específicas de hacer o no hacer —como fundamentalmente sigue siendo el caso de la mayoría de los acuerdos—, no puede
tener en cuenta la atribución por los Estados a instituciones internacionales de poderes legislativos, ejecutivos y judiciales, ciertamente
limitados, pero que se ejercen en sectores cruciales para la vida
política, económica y social del Estado.
El problema está mal planteado por la doctrina que se basa en la
sentencia Wimbledon. El ejercicio de esas competencias en el seno de
instituciones comunes no se traduce en términos de «pérdida» de
soberanía del Estado. Por el contrario, su participación en el poder de
decisión dentro de la organización le ofrece la posibilidad de ejercer
responsabilidades que, a escala nacional, se habían convertido en
puramente formales para Estados que han pasado a ser interdependientes. '
Al compartir con el Estado la obligación de satisfacer las necesidades
esenciales de la colectividad, la organización a la que se atribuyen tales
poderes debe hacerlos efectivos en la medida necesaria para alcanzar
los objetivos fijados, ya que el fortalecimiento de normas comunes y
de la solidaridad que éstas engendran provoca necesariamente la
ampliación de los poderes conferidos.
En este ámbito, la idea de «compartir» o de «ejercicio conjunto» de la
soberanía responde adecuadamente a la realidad. En los demás
sectores, los Estados seguirán siendo soberanos, pero ejercerán sus
competencias respetando las atribuciones conferidas a la Comunidad.
El Estado, en su territorio, ha dejado de ejercer por sí mismo la
plenitud de competencias.
El hecho de que algunos Estados miembros estén en condiciones de
evitar las obligaciones comunitarias 2 —e incluso de retirarse de la
Comunidad— no puede invocarse para apoyar el mantenimiento a su
favor de una soberanía intacta.
El hecho de que la Comunidad no pueda oponerse a este tipo de
actuación, que podría llegar a ser la causa de su desintegración, no
puede legitimarse de manera alguna afirmando la imposibilidad
«lógica» de que los Estados confieran derechos soberanos a una
organización internacional. Sencillamente, la Comunidad no dispone
del conjunto de instrumentos que, en principio, permiten al Estado
imponer su voluntad en su territorio. 3
1
2
3
Sobre la noción de soberanía, véanse los comentarios de Temple, J.: «The Draft Treaty
establishing de European Union on the Members States: Irleand», en Bicber, R.,
Jacqué, J.P., Weiler, Joseph H.H.: An ever closer Union, «Perspectivas Europeas»,
Bruselas 1985, pp. 246 y 247.
Bernhardt, R.: «Las fuentes del Derecho comunitario: la "constitución" de la Comunidad» en Treinta años de Derecho comunitario, op. cit., p. 80.
Véase la sección 3 del presente capítulo.
Atribución de competencias
15
Tampoco se puede explicar la «debilidad» congénita de la Comunidad
distinguiendo entre la esencia de la soberanía, que conservaría el
Estado, y su ejercicio, que pasaría a la Comunidad. Según la teoría
clásica es la nación, y no el Estado, quien posee la soberanía, y el
«ejercicio de los poderes» se «concede libremente a organismos
nacionales o internacionales». ' No obstante, al plantear así el problema no se hace más que eludirlo y, a priori, tal concepción no es más
favorable a la apertura del Estado respecto del proceso de integración.
La idea, planteada como un postulado, de la subsistencia teórica de
una nación, supuestamente omnipotente, como fuente de toda norma
jurídica aplicable en el territorio, ignora la exigencia de solidaridad
inherente al ordenamiento jurídico comunitario y encubre bajo un
ideal de respetabilidad democrática pretensiones nacionales e incluso
nacionalistas. Refuerza también los razonamientos en que se basa la
invocación del «interés vital» para obstaculizar la adopción de decisiones comunes, ignorando la necesidad de apreciar globalmente las
ventajas e inconvenientes de la participación en la obra de integración.
No podemos proseguir aquí la reflexión sobre este problema esencial.
No obstante, esperamos haber aportado algunos elementos «al debate
público sobre el ordenamiento jurídico comunitaro», objetivo de los
trabajos publicados en la presente colección.
En una sentencia del Tribunal de Justicia 2 se hace referencia al
fenómeno de «dejación» que implica la atribución de competencias a
la Comunidad. El asunto se refería al capítulo del Tratado Euratom
relativo al abastecimiento. Este capítulo debía revisarse en un cierto
plazo. ¿Había que concluir que, debido a la no actuación al respecto
de las instituciones, se tenían que devolver a los Estados miembros las
competencias en la materia atribuidas a la Comunidad?
El Tribunal desestimó tal pretensión del Estado demandado y volvió a
expresar ciertas consideraciones ya formuladas en su sentencia Costa,
añadiendo lo siguiente:
«[...] que, en consecuencia, un desposeimiento de las atribuciones así
conferidas y el retorno de las materias objeto de las mismas al ámbito de
competencia exclusiva de los Estados miembros, no podrían producirse
sino en virtud de una disposición expresa del Tratado.»
Véase el dictamen del Consejo de Estado de Luxemburgo, de 10 de abril de 1956,
citado por Hoscheit, J.M.: «The Grand Duchy of Luxemburg and the Draft Treaty
establishing the European Union» en An ever closer Union, op. cit., p. 269.
Sentencia de 14 de diciembre de 1971, asunto 7/71. Comisión/Francia, Ree. 1971,
pp. 1 003 y ss.
16
Características específicas
También hay que mencionar a este respecto la sentencia de 5 de mayo
de 1981, dictada en un asunto en que la Comisión actuaba contra el
Reino Unido. '
El artículo 102 del Acta de adhesión de 1972 fija un plazo transitorio
—que expiraba el 1 de enero de 1979—,2 transcurrido el cual la
competencia de adoptar medidas de conservación de los recursos
marinos corresponde exclusivamente a la Comunidad, con arreglo a la
jurisprudencia del Tribunal.3
A falta de reglamentos adoptados por el Consejo, el Reino Unido
promulgó medidas de conservación sin obtener previamente la autorización de la Comisión.
El Tribunal señala «en primer lugar, que como la transferencia de
competencia en la materia es total y definitiva a favor de la Comunidad, dicha carencia [del Consejo] no ha podido, en ningún caso,
restituir a los Estados miembros la competencia y la libertad de obrar
unilateralmente en este ámbito».4
El Tribunal pone de relieve más adelante que «al tratarse de un sector
reservado a la competencia de la Comunidad en el que los Estados
miembros no pueden actuar de aquí en adelante más que como
gestores del interés común, en ausencia de una acción apropiada del
Consejo un Estado miembro únicamente podría poner en vigor las
medidas provisionales de conservación eventualmente requeridas por
la situación en el marco de una colaboración con la Comisión [...]», y
que el Estado tiene «el deber de no adoptar medidas de conservación
nacionales contrarias a las objeciones, reservas o condiciones que la
Comisión pudiera formular».5
El Tribunal se propone, pues, por medio de una solución conforme «a
los principios de estructura que están en la base misma de la
Comunidad»6 evitar la «renacionalización», en razón de la inactividad
del Consejo, de materias atribuidas a la competencia comunitaria.
Refiriéndose a estos mismos principios, la Comisión puso en vigor en
1985 los precios de cereales que previamente había propuesto al
Consejo, puesto que, en razón de la oposición de un Estado miembro,
había sido imposible llegar a una decisión sobre este punto en el seno
del Consejo.
' Sentencia de 5 de mayo de 1981, asunto 804/79, Ree. 1981, pp. 1 045 y ss.
Sentencia de 3 de julio de 1979, asuntos acumulados 185 a 204/78, Van Dam y otros,
Ree. 1979, p. 2 145.
3
Véase la jurisprudencia citada por la Comisión en su recurso contra el Reino Unido,
Ree. 1981, p. 1 055.
4
Ree. 1981, p. 1 073, considerando 20.
s
Ree. 1981, pp. 1 075 y 1 076, considerandos 30 y 31.
6
Ree. 1981, p. 1 074, considerando 23.
2
Atribución de competencias
17
7. Las ideas fundamentales que aparecen en la jurisprudencia anteriormente mencionada del Tribunal de Justicia se reflejan en algunas
decisiones de las juridicciones supremas nacionales. Así, el tribunal
constitucional italiano menciona, en su sentencia de 27 de diciembre
de 1973, «la atribución de poder normativo a las instituciones de la
CEE, con la limitación correlativa del poder normativo de los órganos
constitucionales de los diversos Estados miembros», y más adelante
subraya que «las limitaciones de soberanía consentidas encuentran [...]
su equivalencia en las facultades adquiridas en una comunidad más
amplia, de la que Italia forma parte». ' La Cour de cassation de
Bélgica, en su sentencia Le Ski, de 27 de mayo de 1971,2 ponía de
manifiesto, de forma algo atenuada respecto de la sentencia Costa,
que «los Tratados por los que se creó el Derecho comunitario
establecieron un nuevo ordenamiento jurídico, en beneficio del cual
los Estados miembros limitaron el ejercicio de sus facultades soberanas en las esferas determinadas por estos Tratados».
8. El principio del «reparto distributivo de competencias»3 tiene por
corolario la aplicabilidad directa y la primacía del Derecho comunitario. Efectivamente, tal como lo ha subrayado el tribunal constitucional
alemán en su decisión de 9 de junio de 1971,4 la legitimidad de la
delegación de competencias implica necesariamente el reconocimiento
de los efectos de los actos adoptados por el nuevo titular del poder, de
tal forma que estos actos tengan un efecto directo en el Derecho
interno y prevalezcan sobre el Derecho nacional contrario. Estos
principios han sido recordados a menudo por el Tribunal de Justicia y
los estudiamos detenidamente en el capítulo III de la presente obra,
9. La idea del reparto de competencias evoca inevitablemente el
modelo federal. Sin embargo, no debemos ir demasiado lejos en la
analogía si no queremos deformar la realidad de las relaciones entre
competencia comunitaria y competencia nacional. De hecho, por una
parte, los Tratados comunitarios, contrariamente a las constituciones
federales, no atribuyen esferas completas de competencia a las instituciones comunitarias y, por otra parte, lo que por regla general priva a
los Estados de la posibilidad de intervenir mediante actos incompatibles con las normas comunes no es la atribución de competencias
como tal, sino el ejercicio de las mismas.
El Tratado CEE —especialmente las disposiciones relativas a las
políticas comunes sectoriales (agricultura, transportes, política comercial)— confia a las instituciones una serie de tareas que éstas deben
1
2
3
4
Cahiers de droit européen, 1975, pp. 114 y ss.
Cahiers de droit européen, 1971, pp. 561 y ss.
Bruselas, 1.3.1974, Pas., 1974, II, p. 128.
Eur 1972, pp. 51 y ss., especialmente p. 56.
Características específicas
realizar respetando los objetivos generales del Tratado y la finalidad
propia de cada uno de sus capítulos, con arreglo a un procedimiento
determinado. La aplicación de estas competencias provoca el «desposeimiento» del Estado.
El apartado 2 del artículo 12 del proyecto de Tratado que instituye la
Unión Europea traduce esta idea al enunciar que, «cuando el presente
Tratado atribuya una competencia concurrente a la Unión, la acción
de los Estados miembros se ejercerá allí donde no haya intervenido la
Unión». Tal como lo exponía el ponente coordinador Altiero Spinelli,
«los sectores de competencia concurrente son aquellos en los que la
Unión comparte con los Estados miembros el derecho de legislar. En
tanto que la Unión no ejerce tal competencia, los Estados miembros
conservan el derecho de legislar. En la medida y límites en que la
Unión la ejerce, la competencia nacional se haya correlativamente
limitada y las eventuales leyes nacionales son reemplazadas por una
ley de la Unión». '
Éste es el principio general, que requiere, sin embargo, ciertas
precisiones según el sector del Tratado de que se trate, ya que la
medida de esta dejación de competencias está en función de la
naturaleza y del alcance de las normas comunitarias.
10. Así, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la política
comercial común prevista en el artículo 113 del Tratado CEE depende,
desde el final del período de transición, es decir, el 31 de diciembre de
1969, de la competencia exclusiva de la Comunidad.2 Esta regla vale
tanto para los aspectos unilaterales, autónomos, de la mencionada
política3 como para los acuerdos comerciales que a partir de esta
fecha sólo la Comunidad puede concluir con terceros Estados.
Esto es una excepción sólo aparente del principio general mencionado
anteriormente. Efectivamente, la fase de la competencia exclusiva fue
precedida, a lo largo del período de transición, por un período de
coordinación de las políticas comerciales nacionales, con vistas a su
unificación y ejercicio por parte de las instituciones comunitarias. La
política comercial común es, en gran parte, el reflejo de la unión
aduanera realizada a través de medidas comunitarias desde antes de la
expiración del período de transición, a saber, el 1 de julio de 1968.
Sería absurdo que los Estados pudieran ejercer, a través de acuerdos
concluidos con terceros países, competencias que han perdido en el
plano interno.
1
2
3
Parlamento Europeo, Informe sobre el contenido del anteproyecto de Tratado que
instituye la Unión Europea, parte C: documentos preparatorios, 17.7.1983,
Doc. 1 575/83/C, p. 167.
Dictamen 1/75, de 11 de noviembre de 1975, Ree. 1975, pp. 1 355-1 365.
Sentencia de 15 de diciembre de 1976, asunto 41/76, Donckerwolcke, Ree. 1976,
p. 1 937.
Atribución de competencias
19
11. Por el contrario, en materia de política agraria común, se advierte
que la existencia de reglamentos de organización de mercados no priva
necesariamente a los Estados miembros del derecho a intervenir por
medio de disposiciones normativas en el sector regulado por una
organización de mercados. Conviene distinguir al respecto los diferentes tipos de medidas nacionales. Así, los Estados pueden adoptar
medidas para la aplicación de los reglamentos únicamente si dichas
medidas son necesarias, o si están habilitados para ello, y en este caso,
dentro de los límites de tal habilitación. ' En materia arancelaria, los
Estados miembros no pueden adoptar disposiciones que tengan por
objeto modificar el alcance de los reglamentos ni añadir nada a sus
disposiciones.2
Lo mismo ocurre cuando se ha establecido un sistema reglamentario y
un marco de organización en el cual el régimen de precios aplicable a
las distintas fases de la producción y del comercio al por mayor ocupa
una posición central. En las conclusiones en el asunto Roelstraete
(116/84), el abogado general Sr. Lenz se refiere a la jurisprudencia ya
constante del Tribunal, según la cual «en los sectores regulados por
una organización común de mercados, y con mayor razón cuando esta
organización se basa en un régimen común de precios, los Estados
miembros ya no pueden intervenir mediante disposiciones nacionales,
adoptadas unilateralmente, en el mecanismo de formación de precios,
tal como resulta de la organización común. No obstante, según esta
jurisprudencia, en la medida en que el régimen común de precios se
aplique exclusivamente en la fase de producción y comercio al por
mayor, estas disposiciones dejan intacto el poder de los Estados
miembros para adoptar las medidas adecuadas en materia de formación de precios en las fases del comercio al por menor y del consumo,
siempre que estas medidas no pongan en peligro los objetivos ni el
funcionamiento de la organización común de mercados, ni sobre todo
su régimen de precios».3
El Tribunal ha querido poner de manifiesto los criterios que permiten
al juez nacional pronunciarse en materia de compatibilidad entre las
1
2
3
Sentencia de 17 de diciembre de 1970, asunto 34/70, Synacomex, Ree. 1970, pp. 1 233
y ss.
Sentencia de 18 de febrero de 1970, asunto 40/69, BoUmann, Ree. 1970, pp. 69 y ss.;
sentencia de 16 de junio de 1970, asunto 74/69, Krohn, Ree. 1970, pp. 459 y 460. Véase
también la sentencia de 13 de diciembre de 1967, asunto 17/67, Neumann, ya citada
(apartado 5, nota 1, p. 10).
Sentencia de 23 de enero de 1975, asunto 31/74, Galli, Ree. 1975, p. 65; sentencia de 29
de febrero de 1976, asunto 65/75, Tasca, Ree. 1976, p. 291; sentencia de 26 de febrero
de 1976, asuntos acumulados 88 a 90/75, Sadam, Ree. 1976, p. 323; sentencia de 18 de
octubre de 1979, asunto 5/79, Denkavit, Ree. 1979, p. 3 203; sentencia de 6 de
noviembre de 1979, asuntos acumulados 16 a 20/79; sentencia de 17 de enero de 1980,
asuntos acumulados 95 y 96/79, Kefer y Delmelle, Ree. 1980, p. 103, y sentencia de 1
de julio de 1987, asunto 216/86, Antonini, Ree. 1987, pp. 2 929 y ss.
20
Características específicas
medidas de que se trate y el sistema de la organización de
mercado. '
En lo que se refiere a las medidas complementarias que las autoridades nacionales pudieran adoptar, hay que considerar si tales medidas
están implícitamente admitidas por los reglamentos comunitarios y si
afectan a los objetivos, finalidades y funcionamiento de la organización de mercados.2 El Tribunal examina, en su caso, las declaraciones
realizadas durante los trabajos preparatorios del reglamento para
determinar si el silencio de éste puede ser interpretado como una
habilitación implícita a los Estados o si, por el contrario, traduce el
convencimiento de las instituciones de que una intervención de la
autoridad pública estaría contraindicada.3
Ante una cuestión relativa a la competencia de un Estado miembro
para adoptar medidas complementarias, el Tribunal se pronunciará
negativamente, ya sea porque las medidas nacionales afectan a una
materia que la organización ha regulado de manera exhaustiva —en
cuyo caso el sistema se considera «completo»—,4 ya sea porque las
normas nacionales son contrarias a las disposiciones del Derecho
comunitario (que prevalecen en virtud del principio de primacía), ya
1
2
3
4
Sentencia de 29 de julio de 1978, asunto 154/77, Dechmann, Ree. 1978, p. 1 584, y
sentencia Kefer y Delmelle, ya citada.
Waelbroeck, M., en una nota sobre la sentencia de 7 de febrero de 1984, asunto 237/82,
Jongeneel Kaas BV, Ree. 1984, pp. 483 y ss., y publicada en el CML Rey, 1985, pp. 117
y ss., ha elaborado una lista de las decisiones en las que cl Tribunal ha admitido la
legitimidad de medidas nacionales complementarias y de aquellos en las que la ha
rechazado. En la primera categoría figuran la sentencia de 23 de enero de 1975,
asunto 51/74, Van der Hulst, Ree. 1975, p. 95; la sentencia de 2 de febrero de 1977,
asunto 50/76, Amsterdam Bulb, Ree. 1977, p. 231; la sentencia de 13 de marzo de 1984,
asunto 16/83, Prantl, Ree. 1984, p. 1 299; la sentencia de 28 de marzo de 1984, asuntos
acumulados 47 y 48/83, Pluimveeslachterij Midden-Nederland, Ree. 1984, p. 1 721, así
como la sentencia Kramer, citada infra. En la segunda categoría figuran la sentencia de
30 de octubre de 1974, asunto 190/73, Van Haaster, Ree. 1974, p. 1 123; la sentencia de
18 de mayo de 1977, asunto 111/76, Van den Hazel, Ree. 1977, p. 901; la sentencia de
13 de diciembre de 1983, asunto 222/82, Apple and Pear Development Council, Ree.
1983, p. 4 083; la sentencia de 25 de noviembre de 1986, asunto 218/85, Association
Comité économique agricole régional, Ree. 1986, p. 3 513; la sentencia de 4 de febrero
de 1988, asunto 255/86, Comisión/Reino de Bélgica. Ree. 1988, p. 693 y ss., y la
sentencia de 22 de septiembre de 1988, asunto 212/87, Unilee, Ree. 1988, pp. 5 075
y ss.
Sentencia Van den Hazel, ya citada.
Sentencia de 13 de marzo de 1984, asunto 16/83. Prantl, Ree. 1984, p. I 324, punto 13:
«Es cierto que. desde el momento en que se considera que una normativa que establece
una organización común de mercado constituye un sistema completo, los Estados
miembros dejan de tener competencia en la materia, salvo disposición especial en
contrario».
Atribución de competencias
21
porque las medidas nacionales obstaculizan el buen funcionamiento de
la organización común de mercados. '
La elaboración de políticas comunes da un contenido concreto a la
obligación de lealtad de los Estados respecto a la Comunidad,
enunciada como obligación positiva y negativa en el artículo 5 del
Tratado.2 La obligación puede llegar a hacer que las medidas
nacionales específicas adoptadas sobre la base del poder residual de
los Estados sean incompatibles con el Derecho comunitario.
Sometidos a un mandato de Derecho público en la ejecución de las
normas comunes y privados del derecho de adoptar medidas en el
ámbito de las normas fundamentales de organización de mercados
(precios a la producción, régimen de exacciones reguladoras, por
ejemplo), los Estados miembros, por el mero hecho de la existencia del
mecanismo comunitario, ya no poseen sino una competencia limitada
en las materias que son objeto de la organización de mercado.
A este respecto no puede aducirse la existencia de competencias
paralelas de los Estados. Se trata, a lo sumo, de competencias en
cierto modo «residuales» y subordinadas que, a menudo, en la
hipótesis de inacción del Consejo, permiten la adopción de medidas
generalmente temporales y destinadas a ser sustituidas por normas
comunitarias.
12. En otros casos, el mecanismo de competencias concurrentes
aparece con toda claridad. La adopción de medidas comunitarias
paraliza la competencia de los Estados. Mientras no existan normas
Véase la sentencia Association Comité économique régional, anteriormente citada,
apartado 13. Las fórmulas utilizadas por el Tribunal no son siempre idénticas.
Compárese el punto 8 de la sentencia del Tribunal en el asunto 255/86, Comisión/Bélgica, anteriormente citada, en el que el Tribunal se refiere a su propia jurisprudencia
relativa a los efectos de una organización de mercado, indicando que «los Estados
miembros están obligados a abstenerse de adoptar cualquier medida que pueda
anularla o perjudicarle», con la fórmula aparentemente más radical de la sentencia de
23 de febrero de 1988, asunto 216/84, Comisión/República Francesa, en la que el
Tribunal se refiere a su «jurisprudencia constante» para deducir que «desde el
momento en que la Comunidad ha establecido una organización común de mercado en
un sector determinado, los Estados miembros tienen la obligación de abstenerse de
adoptar cualquier medida unilateral que corresponda de por sí a la competencia de la
Comunidad». De ello puede deducirse que, en este último asunto, relativo a la
prohibición de comercializar en Francia sucedáneos de la leche, el Tribunal ha
considerado que los mecanismos establecidos para estabilizar el mercado de la leche
constituyen un régimen exhaustivo que no deja lugar alguno a las medidas nacionales.
Artículo 5 del Tratado CEE:
«Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas
para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o
resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el
cumplimiento de su misión.
»Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en
peligro la realización de los fines del presente Tratado.»
22
Características especificas
comunes, éstos pueden adoptar medidas nacionales, siempre que estas
medidas no dificulten el ejercicio futuro, por parte de la Comunidad,
de sus propias competencias. ' En efecto, el artículo 5 del Tratado
CEE obliga a los Estados a abstenerse de todas las medidas que
puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado y a
adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento
de las obligaciones derivadas del Tratado o de los actos de aplicación.
En ocasiones, la expiración de un plazo sitúa una materia en el ámbito
de competencia comunitaria exclusiva.
Así ocurre en materia de conservación de los recursos pesqueros, ya
que en virtud del artículo 102 del Acta de adhesión de 1972,2 se
obligaba a la Comunidad a adoptar las medidas apropiadas antes de
una fecha determinada, y correspondiente según la jurisprudencia al 1
de enero de 1979.3
También hay materias en las que el objeto de la intervención
comunitaria es coordinar el ejercicio de las competencias nacionales. A
este respecto, se pueden citar la aproximación de legislaciones, la
coordinación de políticas económicas y los acuerdos de cooperación
celebrados con los terceros Estados.4
El alcance de la privación de competencias de los Estados dependerá,
en este caso, de la importancia de la tutela y de la orientación
comunitaria.
Por último, en algunos sectores la competencia comunitaria y la
competencia nacional son autónomas y paralelas, como en materia de
competencia. Como subraya J.H. Kaiser, el sistema «se caracteriza por
la yuxtaposición de la validez del Derecho comunitario y del Derecho
nacional, así como por su aplicación simultánea al caso concreto».5
1
2
3
4
5
Sentencia de 14 de julio de 1976, asuntos acumulados 3, 4 y 6/76, Kramer, Ree. 1976,
p. 1 279; sentencia de 16 de febrero de 1978, asunto 61/77, Comisión /Irlanda, Ree.
1978, pp. 417 y ss.
Sentencia de 10 de julio de 1980, asunto 32/79, Comisión/Reino Unido, Ree. 1980,
p. 2 403, y sentencia de 5 de mayo de 1981, anteriormente citada.
Sentencia Van Dam, anteriormente citada.
Véase el artículo III, 4, del acuerdo marco de cooperación comercial y económica entre
las Comunidades Europeas y Canadá, de 6 de julio de 1976, DO L 260 de 24.9.1976,
p. 2. De esta disposición se desprendre claramente que los Estados miembros no han
perdido la facultad de celebrar acuerdos de cooperación con Canadá.
Kaiser, J.H.: «Législation européenne en matière de concurrence et compétences
nationales», Mélanges P.H. Teitgen, 1984, p. 211.
Un sistema institucionalizado de creación de normas
23
El campo de aplicación de ambas legislaciones está delimitado por el
criterio de afectación del comercio entre los Estados miembros. ' Pero,
como señala A. Tizzano,2 la regulación nacional «no podría admitirse
más que cuando no perjudicara la aplicación uniforme, en todo el
mercado común, de las normas comunitarias [...] ni el pleno efecto de
los actos adoptados en aplicación de estas normas».3
Sección 2. Un sistema institucionalizado de creación de normas
13. Los Tratados contienen normas fundamentales aplicables por sí
mismas, tales como las obligaciones impuestas a los Estados miembros
en relación con la prohibición de toda discriminación por razón de
nacionalidad (artículo 7 CEE) o en materia de imposición indirecta
(artículo 95 CEE), de establecimiento de derechos de aduana (artículo 12 CEE), etc.
Pero el rasgo más característico de los tratados de integración, como
son los comunitarios, es la misión que confían a las instituciones de
alcanzar sus objetivos dotándolas de un conjunto completo de instrumentos jurídicos; los objetivos deben lograrse conforme al principio de
realización progresiva, que se encuentra en la base del sistema. El
período transitorio que figura en el Tratado CEE, que expiró el 31 de
diciembre de 1969, y la división del mismo en etapas reflejan este
principio. A cada etapa de cuatro años se le asignaban tareas
determinadas, y la expiración del período transitorio de doce años
(con posibilidad de prórroga hasta quince años) constituye «la fecha
límite para la entrada en vigor del conjunto de las normas previstas y
la aplicación de las medidas necesarias para el establecimiento del
mercado común (artículo 8 CEE), lo que subraya el carácter programático de este «tratado marco» y la obligación de las instituciones de
ejecutarlo.
Al prever que «la Comunidad adoptará las medidas destinadas a
establecer progresivamente el mercado interior en el transcurso de un
período que terminará el 31 de diciembre de 1992 [...]», el artículo 8 A,
insertado por el Acta Única Europea en el Tratado CEE, no ha
abierto un nuevo período de transición. Esta disposición tiene en
cuenta la situación existente, que se caracteriza por la subsistencia de
1
2
3
Véase la sentencia de 13 de febrero de 1969, asunto 14/68, Walt Wilhelm/Bundeskartellamt, Ree. 1969, p. 14. Véase también la sentencia de 31 de mayo de 1979,
asunto 22/78, Hugin, Ree. 1979, p. 1 869, y los sentencia de 10 de julio de 1980, asuntos
235/78 y 1 a 3/79, Guerlain y otros, Ree. 1980, p. 2 327.
«Las competencias de la Comunidad» en Treinta años de Derecho comunitario, op. cit.,
p. 71.
Sentencia Wait Wilhelm, ya citada.
24
Características específicas
obstáculos de toda índole a la libertad de circulación de mercancías,
personas, servicios y capitales.
14. El sistema institucional que se creó con la entrada en vigor del
Tratado CECA consta de cuatro órganos, que en los Tratados se
denominan «instituciones».
a) Una institución cuyos miembros (17 desde la adhesión de España y
Portugal) son designados por los gobiernos, pero a la que los Tratados
(artículo 10 del Tratado de fusión) garantizan su independencia
funcional, representa el interés general comunitario. Inicialmente, era
la Alta Autoridad, órgano ejecutivo de la CECA, dotado de poderes
de decisión en virtud de este Tratado (artículos 8, 14 y 15 del Tratado
CECA). Como consecuencia de la fusión de los ejecutivos, la Comisión
única asume, desde 1967, las responsabilidades de la Alta Autoridad y
ejerce las tareas de las Comisiones, en virtud de los Tratados de Roma
(artículos 155 del Tratado CEE y 124 del Tratado Euratom), que la
convierten en el órgano de iniciativa, garante de los Tratados, y en el
órgano de gestión y negociador de los acuerdos externos de la
Comunidad.
b) Otra institución, el Consejo, está compuesto por miembros de los
gobiernos (artículo 2 del Tratado de fusión). Según los temas del
orden del día del Consejo, se reúnen en el Consejo los ministros de
Asuntos Exteriores (Consejo llamado «de Asuntos Generales») o los
ministros técnicos (de Agricultura, Hacienda, Transportes, Energía,
etc.). El Consejo está llamado a representar los intereses de los
Estados, pero actúa también como un órgano comunitario colegiado.
Ejerce la función de órgano consultivo y, a menudo, de tutela de la
Alta Autoridad-Comisión para una serie de decisiones importantes
adoptadas en virtud del Tratado CECA. Los Tratados de Roma le
reconocen el poder normativo y le atribuyen la función de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros.
Desde la cumbre de París de diciembre de 1974, el Consejo se reunía
tres veces al año compuesto por los jefes de Estado (Francia) o de
Gobierno, con el nombre de «Consejo Europeo». Órgano de impulso
político, que desde 1975 ha debido pronunciarse sobre diversas
cuestiones importantes, las decisiones que adopta el Consejo Europeo
no son, en principio, jurídicamente obligatorias. La Comisión participa en sus deliberaciones, tanto si actúa como Consejo de la
Comunidad como a título de la Cooperación Política. '
El Acta Única Europea ha reconocido la existencia del Consejo
Europeo, al que consagra su artículo 2: «El Consejo Europeo estará
compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados
Véase infra, apartado 51 bis.
Un sistema institucionalizado de creación de normas
25
miembros, así como por el presidente de la Comisión de las Comunidades Europeas. Estarán asistidos por los ministros de Asuntos
Exteriores y por un miembro de la Comisión. El Consejo Europeo se
reunirá al menos dos veces al año».
El Acta Única no ha convertido formalmente al Consejo Europeo en
una «institución», como preveía el proyecto del Parlamento Europeo,
que le atribuía una función esencial. Las disposiciones del artículo 2 se
caracterizan por su brevedad: no se describen la misión ni los poderes
del Consejo Europeo. Parece que los autores del Acta Única hayan
querido subrayar así el carácter informal de esta entidad y la
flexibilidad de sus métodos de actuación. Al prever que en lo sucesivo
el Consejo Europeo deberá reunirse sólo dos veces al año en lugar de
tres como en el pasado, el artículo 2 refleja la intención de sus autores
de, por una parte, restituir a las instituciones del Tratado la responsabilidad de adoptar decisiones incluso en los asuntos delicados para
los que el Consejo Europeo aparecía con demasiada frecuencia como
una última instancia y, por otra parte, evitar a la presidencia del
Consejo Europeo del primer semestre el trabajo de organizar dos
reuniones automáticas de dicho órgano.
c) La Asamblea, que desde 1962 se llama Parlamento Europeo (denominación que ha sido consagrada por primera vez en el Derecho
primario por el Acta Única Europea; véase el apartado 1 del
artículo 3), es el órgano de control político de la Comunidad, elegido
por sufragio universal directo en virtud del Acta de 14 de septiembre
de 1976, por primera vez en junio de 1979, por segunda vez en junio
de 1984 y por tercera vez en junio de 1989.
La Comisión es responsable ante el Parlamento y debe presentar la
dimisión en bloque si el Parlamento, reuniendo las condiciones de
mayoría fijadas estrictamente por los Tratados, adopta una moción de
censura en contra de su actuación.
El Parlamento Europeo debe ser consultado, como veremos más
adelante, sobre las propuestas de la Comisión en unos veinte casos
enumerados en el Tratado CEE (a los que el Acta Única añade tres
casos) y en unos diez casos previstos en el Tratado Euratom. Sus
dictámenes no vinculan al Consejo. Se han introducido cambios en
esta situación, poco satisfactoria desde un punto de vista democrático.
Por una parte, cuando se trata de propuestas de actos de alcance
general, que pueden tener una incidencia financiera notable, se puede
abrir, a instancia del Parlamento, un procedimiento de concertación
con vistas a aproximar los puntos de vista de las instituciones, cuando
el Consejo pretenda apartarse de la opinión del Parlamento. Este
procedimiento ha sido instaurado por una declaración común del
Parlamento, del Consejo y de la Comisión el 4 de marzo de 1975.
26
Características específicas
El 16 de diciembre de 1981, la Comisión presentó un proyecto de
declaración común relativo a un nuevo procedimiento de concertación
entre las tres instituciones. Conforme a los deseos del Parlamento, la
Comisión ha propuesto aplicar el procedimiento a todos los actos
comunitarios importantes de alcance general. También ha propuesto
que cada una de las tres instituciones pueda iniciar el procedimiento y
que éste pueda abrirse en la fase más avanzada posible, a fin de evitar
el bloqueo de la posición del Consejo definitivamente aprobada.
La declaración solemne del 19 de junio de 1983 dispone que «el
Consejo iniciará conversaciones con el Parlamento Europeo y la
Comisión con el fin de mejorar, en el marco de un nuevo acuerdo, la
concertación prevista en la declaración común de 4 de marzo de 1975
y de ampliar su campo de aplicación». Tal acuerdo no ha podido
realizarse debido a la oposición de Dinamarca.
Por otra parte, el capítulo II del Acta Única Europea, cuya sección I
contiene las disposiciones institucionales, establece un procedimiento
de cooperación entre el Consejo y el Parlamento Europeo para la
adopción de determinados actos (artículos 6 y 7) y otorga al Parla­
mento Europeo el poder de emitir por mayoría absoluta de los
miembros que lo componen dictámenes sobre los acuerdos de adhe­
sión y asociación (artículos 8 y 9).
El procedimiento de cooperación se aplica en diez casos: artículo 7
(eliminación de la discriminación por razón de nacionalidad); articu­
lo 49 (libre circulación de trabajadores); apartado 2 del artículo 54,
segunda frase del apartado 2 del artículo 56 y artículo 57, salvo la
segunda frase de su apartado 2 (derecho de establecimiento y disposi­
ciones afines); artículos 100 A y 100 Β (mercado interior); artícu­
lo 118 A (protección del lugar de trabajo); artículo 130 E (disposicio­
nes de aplicación relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional),
y apartado 2 del artículo 130 Q (disposiciones relativas a investigación
y desarrollo tecnológicos).
El procedimiento de cooperación se sobrepone al procedimiento de
consulta previsto en los Tratados de Roma.
En una primera fase, el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta
de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo, adopta
una posición común.
A continuación, esta posición común del Consejo se transmite al
Parlamento. El Consejo y la Comisión informan detalladamente al
Parlamento Europeo de las razones que han conducido al Consejo a
adoptar su posición común, así como de la posición de la Comi­
sión.
Un sistema institucionalizado de creación de normas
27
Si en un plazo de tres meses a partir de esta comunicación el
Parlamento Europeo aprueba la posición común, o si no se pronuncia
en dicho plazo, el Consejo adopta definitivamente el acto de que se
trate, conforme a la posición común. Pero el Parlamento dispone
asimismo de dos opciones: en el mismo plazo de tres meses puede, por
mayoría absoluta de los miembros que lo integran, proponer enmiendas a la posición común. Puede también, por igual mayoría, rechazar
la posición común del Consejo.
Si el Parlamento rechaza la posición común, el Consejo sólo podrá
pronunciarse en segunda lectura por unanimidad. Si el Parlamento
propone enmiendas, la Comisión vuelve a examinar en el plazo de un
mes, a partir de las enmiendas del Parlamento, la propuesta sobre la
que el Consejo ha adoptado la posición común. La Comisión transmite al Consejo, al mismo tiempo que la propuesta reexaminada, las
enmiendas del Parlamento Europeo que no haya tenido en cuenta,
explicando su opinión sobre ellas. El Consejo puede adoptar estas
enmiendas por unanimidad.
El Consejo, por mayoría cualificada, adopta la propuesta reexaminada
por la Comisión, y únicamente puede modificarla por unanimidad.
El Consejo está obligado a pronunciarse en un plazo de tres meses. Si
no recae una decisión dentro de este plazo, se considera que la
propuesta no ha sido adoptada.
No obstante, los plazos en los que tanto el Parlamento como el
Consejo deben decidir pueden prorrogarse como máximo un mes, de
común acuerdo entre el Consejo y el Parlamento. La Comisión puede
modificar su propuesta a lo largo de los procedimientos anteriormente
mencionados, siempre que el Consejo no haya decidido.
El análisis del procedimiento de cooperación nos permite concluir que
tal procedimiento no crea en favor del Parlamento Europeo un
auténtico poder de codecisión. Efectivamente, el Consejo puede hacer
caso omiso del rechazo de la posición común por parte del Parlamento
Europeo. La Comisión actúa como filtro entre el Consejo y el
Parlamento en casos de enmiendas. Sin embargo, el procedimiento de
cooperación refuerza la influencia del Parlamento Europeo más allá
de lo que preveía el procedimiento de concertación.
Hay que señalar, en particular, que si el Parlamento rechaza la
posición común del Consejo, éste deberá decidir por unanimidad. Es
lógico suponer que en tales casos el Parlamento tendrá algún que otro
aliado en el Consejo. La unanimidad no podrá entonces lograrse y no
se adoptará ninguna decisión.
En el caso en que el Parlamento haya propuesto enmiendas, el papel
que desempeña la Comisión es esencial. Si ésta acepta las enmiendas
fundamentales propuestas por el Parlamento, el Consejo deberá
alcanzar la unanimidad para modificarlas.
28
Características especificas
Si el plazo de tres meses previsto en el texto expira sin que se haya
llegado a una decisión, la propuesta de la Comisión se considera como
no adoptada. Algunos gobiernos —y la Comisión— habrían deseado
que en tal caso la decisión se adoptara automáticamente, pero esta
postura se enfrentó a una fuerte oposición en la conferencia de
representantes de los gobiernos celebrada los días 16 y 17 de diciembre
de 1985. Como podemos apreciar, los riesgos de bloqueo existen, y
corresponde al Parlamento evitarlos, actuando si es posible de acuerdo
con la Comisión y adoptando, desde la primera lectura, una orientación clara y coherente que el Consejo difícilmente pueda descartar. De
este modo, la segunda lectura sería innecesaria. Bien utilizado, el
procedimiento de cooperación puede ser el preludio de la codecisión.
Por último, el Parlamento Europeo, junto con el Consejo, es la
autoridad presupuestaria de la Comunidad. En virtud del Tratado de
Luxemburgo, de 22 de abril de 1970, y del Tratado de Bruselas, de 22
de julio de 1975, el Parlamento Europeo tiene la facultad de decir la
última palabra sobre los gastos llamados «no obligatorios», por no
derivar obligatoriamente del Tratado, ni de los actos adoptados por
las instituciones. Dentro de los límites de una cantidad máxima
—determinada por la Comisión con arreglo a elementos objetivos y
que puede modificarse por acuerdo del Consejo y del Parlamento—,
éste tiene la facultad de enmendar estos gastos, mientras que en el caso
de los gastos obligatorios, que todavía representan el 80% del total,
únicamente puede proponer modificaciones, que el Consejo puede o
no aceptar. Este derecho de enmienda le permite incluir en el
presupuesto créditos para nuevas actividades. Desde el Tratado de 22
de julio de 1975, el Parlamento dispone también del poder de rechazar
en bloque el presupuesto.
La aprobación del presupuesto ha dado lugar a repetidas crisis en las
relaciones entre el Parlamento y el Consejo. A este respecto, hay que
recordar que el Parlamento rechazó el presupuesto de 1980 para
manifestar su desacuerdo con la actitud del Consejo en relación con
las propuestas del Parlamento sobre reducciones de gastos no obligatorios, las primeras medidas para controlar los gastos agrícolas e
incluir en el presupuesto el Fondo Europeo de Desarrollo y las
operaciones de préstamo y empréstito.
Las crisis de 1981 y 1982 fueron igualmente graves. Pusieron de relieve
las importantes divergencias entre las instituciones, especialmente en
cuanto al concepto de gastos obligatorios y al alcance de las enmiendas de los gastos no obligatorios votadas por el Parlamento. Como
resultado de un diálogo «trilateral» entre las instituciones, el 30 de
junio de 1982 se adoptó una declaración común. Ésta incluye una
clasificación parcialmente revisada de los gastos obligatorios y los
gastos no obligatorios, los criterios y el procedimiento de clasificación
de los gastos futuros para los que no se ha previsto ninguna línea
Un sistema institucionalizado de creación de normas
29
presupuestaria, un compromiso del Consejo para evitar en la medida
de lo posible la fijación de importes máximos en los reglamentos de
base, así como un compromiso sobre el delicado problema de la
necesidad (y el procedimiento que se ha de seguir para la adopción) de
una base jurídica para la nuevas acciones comunitarias para las que el
Parlamento haya votado un crédito sin que exista un reglamento de
base. El tiempo demostraría que este «código de buena conducta en el
ejercicio de los poderes presupuestarios», según la expresión del
presidente del Consejo Sr. Tindemans, no ha reducido de forma
duradera las tensiones entre las instituciones.
El año 1984 conoció dificultades presupuestarias sin precedentes.
Nunca la situación había sido tan dramática ni la tensión tan grande
entre el Parlamento y el Consejo.
El Parlamento acogió mal el compromiso global que se adoptó en el
Consejo Europeo de Fontainebleau, los días 25 y 26 de junio de 1984.
Por una parte, se había decidido finalmente aumentar el porcentaje de
los IVA nacionales que revierte en la Comunidad como recursos
propios. Pero el porcentaje fijado (1,4% el 1 de enero de 1986) ' fue
pronto considerado insuficiente por los observadores para asumir el
coste de la ampliación de las nuevas políticas y el reembolso de los
anticipos «voluntarios» concedidos por los Estados miembros para
financiar el déficit de 1984. Además, el acuerdo sobre los «desequilibrios presupuestarios» que resolvía el contencioso británico, consistía
en la concesión de una desgravación de los ingresos más que en un
aumento de los gastos en favor de este Estado. El Parlamento no
podía sino expresar su descontento con este sistema, que privaba a la
Comunidad de la posibilidad de ejercer una acción estructural
—controlada por el Parlamento en virtud de los gastos no obligatorios— a través de los diferentes fondos, y dejaba al Estado beneficiario libre de decidir el destino del ahorro realizado para fines de
política nacional. Las características del acuerdo sobre la «disciplina
presupuestaria», adoptado en el Consejo Europeo de Bruselas el 27 de
marzo de 1984, confirmado en Fontainebleau y adoptado definitivamente en Dublin el 4 de diciembre de 1984, también irritaron al
Parlamento.
En concreto, la fijación por el Consejo, al comienzo del procedimiento
presupuestario, del denominado marco de referencia, y el compromiso
en cuanto al porcentaje máximo de aumento de los gastos suscitaron
la oposición del Parlamento. Determinar un marco de referencia
consiste en decidir la dotación máxima de los gastos que el Consejo
considera necesaria para financiar las políticas comunitarias en el
Decisión del Consejo de 7 de mayo de 1985, relativa al sistema de recursos propios de
las Comunidades, DO L 128 de 14.5.1985, p. 15. Esta decisión sustituirá, el 1 de enero
de 1986, la de 21 de abril de 1970, DO L94 de 28.4.1970, p. 19.
30
Características especificas
ejercicio siguiente. En cuanto al porcentaje máximo, el Consejo se
compromete a respetarlo a lo largo de todo el procedimiento, a
mantener en la primera lectura el aumento de los gastos no obligatorios en un nivel no superior a la mitad del porcentaje máximo y a
adoptar, en segunda lectura, una posición que no permita superar el
porcentaje máximo. Tales medidas son contrarias al derecho de
iniciativa de la Comisión en materia presupuestaria y a las prerrogativas del Parlamento en lo que respecta a los gastos no obligatorios.
Contrariamente a lo que hubiera deseado algún que otro gobierno, las
normas sobre «disciplina presupuestaria» no fueron objeto de un acto
obligatorio, y menos aún de una reforma de los Tratados, y la acción
coordinada del Parlamento y la Comisión condujo por parte del
Consejo a un compromiso de cooperación en la materia entre las tres
instituciones y de concertación con el Parlamento antes de la determinación del marco de referencia. Obviamente, el Parlamento, que
acababa de ser elegido por segunda vez por sufragio universal directo
y que en nombre de esta legitimidad reivindicaba más poderes, no
podía admitir que se menoscabaran las únicas competencias de que
disponía, según los Tratados existentes, con respecto al Consejo. En
un primer momento, el Parlamento manifestó su descontento con la
Comisión. El 14 de noviembre de 1984, se negó a conceder el descargo
para la ejecución del presupuesto del ejercicio 1982, alegando principalmente la aplicación insuficiente de las enmiendas introducidas por
él en el presupuesto suplementario de 1982 y la ejecución inadecuada
de las políticas de ayuda alimentaria. Un mes después, el 13 de
diciembre de 1984, el Parlamento rechazó por aplastante mayoría el
proyecto de presupuesto para 1985, por el motivo principal de que
sólo cubría diez de los doce meses del ejercicio, en ingresos y gastos, y
ello debido a la incertidumbre sobre la forma de financiación del
presupuesto antes de la entrada en vigor de la ampliación del límite
máximo del IVA. Fue necesario esperar un semestre para que la
Comunidad dispusiera por fin de un presupuesto.
Los años 1986 y 1987 también se caracterizaron por crisis presupuestarias graves en la Comunidad.
Los problemas relativos al presupuesto de 1986 terminaron por
resolverse ante el Tribunal.
Al aprobar este presupuesto en diciembre de 1985, poco antes del
ingreso de España y Portugal en la Comunidad, el Parlamento no se
consideraba vinculado por las normas sobre la fijación del porcentaje
máximo (apartado 9 del artículo 203 del Tratado CEE) para el
aumento de los gastos no obligatorios. Enmendó el proyecto del
Consejo porque éste no había tenido en cuenta los gastos derivados de
la adhesión ni los compromisos incluidos en presupuestos anteriores
(la «carga del pasado»). Según el Parlamento, estos gastos no entraban en el procedimiento previsto en el Tratado para el eventual esta-
Un sistema institucionalizado de creación de normas
blecimiento de un nuevo porcentaje máximo de común acuerdo entre
el Consejo y el Parlamento. El Consejo, apoyado por la República
Federal de Alemania, Francia y el Reino Unido, interpuso contra el
Parlamento un recurso de anulación del presupuesto general (1986). '
El Tribunal anuló el acto por el que el presidente del Parlamento
había aprobado el presupuesto, porque correspondía al Consejo y al
Parlamento determinar de común acuerdo las necesidades que planteaban al presupuesto de las Comunidades situaciones concretas, tales
como la adhesión de nuevos Estados miembros o la reabsorción de la
«carga del pasado». Así, la sentencia ponía de relieve la obligación de
concertación que se imponía a las dos ramas de la autoridad presupuestaria y la imposibilidad de que una de ellas impusiera su voluntad
a la otra.
En 1987, el problema presupuestario fue incluido en una negociación
global sobre la actividad de la Comunidad con vistas a «llevar a buen
término el Acta Única». El apartado 20 bis trata este tema.
d) El Tribunal de Justicia es la institución que controla la legalidad de
la actuación de las instituciones y el cumplimiento de los Tratados por
los Estados miembros y que garantiza la aplicación uniforme del
Derecho comunitario. En la próxima sección se tratan las características generales de su misión y sus competencias más importantes.
15. Según el procedimiento de decisión característico de los Tratados
de Roma, en la base de toda decisión importante del Consejo se
encuentra una propuesta de la Comisión que refleja una opción
política conforme al interés general comunitario. Generalmente, la
Comisión prepara la propuesta recurriendo a numerosos dictámenes
de expertos gubernamentales o de técnicos. El Parlamento debe ser
consultado en los casos previstos por el Tratado. Si no se prevé la
intervención del Parlamento, éste puede ser consultado con carácter
facultativo.
En los casos mencionados en los apartados anteriores, el papel del
Parlamento se refuerza según se apliquen los procedimientos de
concertación, de cooperación e incluso de codecisión (para los acuerdos de adhesión y de asociación).
En cuanto a las cuestiones que presentan un interés económico y
social importante, corresponde al Comité Económico y Social, en el
que están representados los intereses más diversos, emitir dictámenes.
A continuación, se pronuncia el Consejo. El Tratado enuncia las
reglas de votación aplicables: mayoría simple, mayoría cualificada o
unanimidad (artículo 148 CEE).
Sentencia de 3 de julio de 1986, asunto 34/86, Ree. 1986, p. 2 155 y ss.
32
Características especificas
16. La mayoría cualificada se basa en una cierta ponderación de los
votos de los Estados. Los cuatro «grandes» Estados tienen diez votos;
España, ocho; Bélgica, Grecia, los Países Bajos y Portugal, cinco;
Dinamarca e Irlanda, tres, y Luxemburgo, dos. La mayoría se obtiene
con cincuenta y cuatro votos. Cuando en la base de la decisión se
encuentre una propuesta de la Comisión, bastará con reunir cincuenta
y cuatro votos cualquiera en su favor. En los casos muy poco
frecuentes en que no se requiera una propuesta, la mayoría deberá
incluir los votos favorables de al menos ocho Estados. Esta diferencia
se explica por el hecho de que la propuesta constituye una garantía
para los pequeños Estados frente a una mayoría hegemónica. La
intervención de la Comisión en el proceso de elaboración de las
decisiones más importantes permite a los Estados aceptar una posible
situación de minoría. La falta de una propuesta en tales casos
desvirtuaría el sistema. La necesidad de reunir cincuenta y cuatro
votos hace imposible una coalición de grandes Estados para hacer
adoptar una decisión. Para que la votación sea positiva, es necesario
que se añadan a sus votos los de al menos dos Estados; se requerirán
cuatro cuando el procedimiento no tenga su origen en una propuesta.
Los Estados de la antigua Comunidad de los Seis pueden bloquear
una decisión, pero no pueden imponerla. Dos grandes Estados no
pueden por sí mismos impedir la adopción de un acto.
En realidad, las coaliciones no se organizan según esquemas teóricos o
previsibles. La importancia de los procedimientos de votación no por
ello disminuye, y así lo han comprendido los autores de los Tratados
—y se ha puesto de manifiesto en los debates sobre este tema durante
las negociaciones de adhesión a la Comunidad y en la controversia
actual sobre el mantenimiento de un cierto derecho de veto—, ya que
la posibilidad de recurrir a una votación es al menos tan importante
como la aplicación de este procedimiento.
En la práctica, se ha constatado una gran reticencia en el Consejo con
respecto a las votaciones por mayoría. A cada gobierno se le ha
reconocido el derecho de bloquear la decisión. El compromiso de
Luxemburgo de enero de 1966, que puso fin a una grave crisis' de la
Comunidad, puso de manifiesto el desacuerdo entre los partidarios de
Esta crisis fue provocada por la actitud de Francia, que decidió no acudir al Consejo a
partir de julio de 1965 a causa de la falta de decisión sobre la financiación de la política
agraria común. La Comisión había incluido en sus propuestas en la materia determinados proyectos relativos a la creación de recursos propios en la Comunidad y al
reforzamiento de los poderes presupuestarios del Parlamento Europeo. Francia era
hostil a estos aspectos institucionales y los demás Estados miembros no estaban en
condiciones de aceptar las propuestas sobre la financiación de la política agraria. El
conflicto adquirió proporciones mucho mayores tras la conferencia de prensa del
presidente de la República Francesa, el general de Gaulle, celebrada el 9 de septiembre
de 1965. Lo que se cuestionaba eran los poderes de la Comisión y la votación por
mayoría en el Consejo.
Un sistema institucionalizado de creación de normas
33
la regla de la mayoría y Francia, que rechazaba la posibilidad de una
votación cuando se tratase de un interés nacional muy importante de
un Estado. ' La práctica se había adelantado ampliamente a esta
exigencia hasta el punto de que, salvo en la aprobación del presupuesto de la Comunidad, apenas se votaba en el Consejo. Tras la
cumbre de jefes de Estado o de Gobierno celebrada en París en
diciembre de 1974, y a propuesta del presidente de la República
Francesa, se reconoció la necesidad de votar en el Consejo cuando se
considerara que la importancia de los intereses en juego lo justificaba.
Desde entonces han tenido lugar algunas votaciones sobre cuestiones
de mediana importancia.
El 18 de mayo de 1982, se produjo un acontecimiento de gran
importancia para el buen funcionamiento de las instituciones de la
Comunidad. El Consejo aprobó, por mayoría cualificada, los precios
agrícolas para la campaña 1982/1983. Se ponía así término al bloqueo
resultante de la relación establecida por el Reino Unido entre la
adopción de estas decisiones de ejecución y la solución del problema
planteado por su contribución presupuestaria. Por primera vez, se
rompía un tabú.
Todo hacía pensar que esta votación serviría de precedente y contribuiría a facilitar la aplicación de la regla de la mayoría. Efectivamente,
en el primer semestre de 1984, durante la presidencia francesa, se
aprobaron una serie de decisiones por votación. Sin embargo, el 12 de
junio de 1985, el ministro alemán de Agricultura se remitió al
apartado 2 del compromiso de Luxemburgo2 a propósito de la
fijación de los precios de los cereales, y pidió que el debate continuara.
En estas condiciones, cinco ministros se negaron a participar en la
votación a la que el presidente (italiano) había decidido proceder. Se
trataba de Francia, Grecia, Dinamarca, Reino Unido e Irlanda.
La actitud de estos países no era de extrañar. Concuerda con su
política tradicional, a pesar de que el presidente Mitterrand se haya
mostrado preocupado, en diversas ocasiones, por los inconvenientes
de la necesidad de decisiones unánimes. La actitud alemana era aún
He aquí el texto de la parte del compromiso que trata de la votación por mayoría:
«I. Cuando, en el caso de decisiones que puedan ser adoptadas por mayoría a propuesta
de la Comisión, estén en juego intereses muy importantes de una o varias partes, los
miembros del Consejo, dentro de un plazo razonable, procurarán llegar a soluciones que
puedan ser adoptadas por todos los miembros del Consejo, respetando sus intereses
mutuos y los de la Comunidad, de conformidad con el articulo 2 del Tratado.
2. La delegación francesa considera que, cuando se trate de intereses muy importantes, el
debate deberá proseguirse hasta alcanzar un acuerdo unánime.
3. Las seis delegaciones constatan que subsiste una divergencia sobre lo que debería
hacerse en caso ile no lograr completamente la conciliación.
4. No obstante, las seis delegaciones consideran que esta divergencia no impide la
continuación, según el procedimiento normal, del trabajo de la Comunidad.»
Véase la nota 1 de la página anterior.
34
Características específicas
más sorprendente. Así, las declaraciones incluidas en acta durante la
adopción del punto 2.2.2 de la Declaración solemne de 19 de junio de
1983 son especialmente significativas al respecto. El punto 2.2.2 dice lo
siguiente:
«La aplicación de los procedimientos de decisión previstos en los
Tratados de París y de Roma reviste una importancia esencial para
mejorar la capacidad de acción de las Comunidades Europeas. En el
seno del Consejo, se hará uso de todas las posibilidades que faciliten la
toma de decisiones, incluida la abstención, en los casos en que se
requiera unanimidad.»
Cinco delegaciones (Bélgica, Alemania, Luxemburgo, Italia y los
Países Bajos) quisieron precisar que «la presidencia debe recurrir a
una votación cuando así lo prevean los Tratados». Las demás
delegaciones admitieron con matices bien el aplazamiento de las
deliberaciones (Francia e Irlanda), bien la necesidad de un acuerdo
unánime (Gran Bretaña, Dinamarca y Grecia) cuando uno o varios
Estados aleguen «un interés nacional esencial en relación directa con
el tema a debate» (según las delegaciones francesa e irlandesa), o
«intereses nacionales vitales y esenciales» (según la delegación
griega).
En vísperas de la ampliación y a pesar de las propuestas al respecto
presentadas por la Comisión, la mitad de los Estados miembros se
inclinaba por mantener, de forma más o menos firme, cierto derecho
de veto.
El comité ad hoc para cuestiones institucionales, denominado «Comité
Dooge» (por el nombre de su presidente) o «Comité Spaak II» (por
referencia al espíritu que debería haber inspirado su funcionamiento) y
creado por el Consejo Europeo de Fontainebleau, se limitó a recoger
en su informe de los días 29 y 30 de marzo de 1985 la misma
divergencia de opiniones, si bien en esta ocasión el representante del
presidente francés se puso del lado de la mayoría ' del comité, que
preconiza «la adopción de un nuevo principio general según el cual las
decisiones deberán adoptarse por mayoría cualificada o simple. La
unanimidad seguirá siendo necesaria en un número considerablemente
reducido de casos excepcionales, en relación con los Tratados actuales,
y cuya lista se elaborará con carácter restrictivo». El miembro danés,
el griego y el británico opinan que «cuando un Estado miembro
considera que sus intereses nacionales importantes están en juego,
sería conveniente proseguir el debate hasta alcanzar un acuerdo
Es de notar la actitud ambigua del miembro luxemburgués del Comité. Poco después,
el presidente del Gobierno de este país declaraba a un periódico que Luxemburgo
utilizaría su derecho de veto «en caso de uniformización de los impuestos al consumo»,
Europa, n° 4 127, 8 y 9 de julio de 1985. Además, se trata de una malcria en la que,
incluso después del Acta Única, se aplica la regla de la unanimidad.
Un sistema institucionalizado de creación de normas
35
unánime». Esta formulación es exactamente la del apartado 2 del
«compromiso» de Luxemburgo. Poco después, con motivo de la
votación de los precios agrícolas, el 12 de junio de 1985, el Gobierno
francés, preocupado ante todo por tratar bien a su socio alemán,
volvió a adoptar su punto de vista tradicional.
Por su parte, el proyecto de Tratado que instituye la Unión Europea
establece la regla general de la mayoría para la toma de decisiones por
el Consejo. Sin embargo, el apartado 3 de su artículo 23 dispone que:
«durante un periodo de transición de diez años, cuando una representación invoque un interés nacional vital, cuestionado por la decisión
pendiente de adopción y reconocido como tal por la Comisión, la
votación se aplazará afin de que se reexamine la cuestión. Los motivos
de la petición de aplazamiento deberán ser publicados». Esta disposición
de compromiso, reflejo del pragmatismo en que se inspira el proyecto
del Parlamento, suscita las objeciones tanto de los partidarios de la
regla de la mayoría, que ven en ella una concesión al espíritu del
«compromiso» de Luxemburgo, como de los partidarios de éste, en la
medida en que el alcance temporal de la excepción y sobre todo el
poder de control reconocido a la Comisión aparecen como limitaciones inaceptables de un derecho cuyo ejercicio, según sus partidarios,
debe ser reconocido permanentemente y apreciado únicamente por el
Estado que lo invoque.
El Acta Única Europea, resultado de las negociaciones de la conferencia intergubernamental que se celebró de septiembre a diciembre de
1985, introdujo la posibilidad de que el Consejo decidiera por mayoría
cualificada en varios casos. Concretamente, en el del nuevo procedimiento de aproximación de las legislaciones previsto en el artículo 100 A del Tratado CEE. Esto ha hecho más eficaz el proceso de
toma de decisiones. Cada vez se recurre con más frecuencia a
votaciones en el seno del Consejo.
17. En este contexto, es preciso señalar que el Tratado prevé la
necesidad de que el Consejo decida por unanimidad cuando pretenda
enmendar la propuesta de la Comisión (artículo 149 CEE). Esta
norma estaba destinada a ser sustituida progresivamente, durante el
período transitorio, por la de mayoría cualificada, de forma que fuera
más fácil para el Consejo adoptar un acto que enmendar una
propuesta. Las pocas votaciones a que se ha recurrido en el Consejo
no han permitido hasta el momento que esta disposición desarrolle
todas sus posibilidades.
La trivialización de la votación por mayoría que se observa desde la
entrada en vigor del Acta Única dará a esta norma toda la importancia que los autores del Tratado le habían atribuido. En adelante, los
Estados saben que no pueden por sí solos bloquear las decisiones.
36
Características especificas
Señalemos la importancia que reviste la elección de la base jurídica de
un acto cuando de esta elección depende la necesidad o la posibilidad
de una votación por mayoría. La Comisión está atenta a este elemento
y se ha dirigido ya al Tribunal para hacer anular determinados
reglamentos que el Consejo pretendía fundar, sin razón, en un artículo
que requiere la unanimidad en el seno del Consejo. '
18. El Acta Única Europea ha mejorado la eficacia del proceso de
decisión y ha ampliado el papel del Parlamento en el mismo. Sin
embargo, hay que tener presentes los límites de esta evolución
institucional.
Es cierto que el artículo 8 A añade a las hipótesis ya previstas en el
Tratado CEE una serie de casos en que el Consejo decide por mayoría
cualificada. Sin embargo, hay que señalar que la lista de los artículos
del Tratado en los que la unanimidad ha sido sustituida por la
mayoría cualificada es más corta que la lista propuesta por la
Comisión. Así, el artículo 2352 —que mantiene una cierta función a
pesar de la inserción de las nuevas políticas en el Tratado— no está
incluido. La unanimidad también sigue siendo la regla para la
aplicación del artículo 99 relativo a la armonización de las legislaciones fiscales. En fin, limitándonos a un ejemplo concreto, si en adelante
las decisiones relativas al transporte marítimo y aéreo (apartado 2 del
artículo 84) podrán adoptarse, en principio, por mayoría cualificada,
ello se entiende sin perjuicio de la aplicación del apartado 3 del
artículo 75, que exige la unanimidad para «las disposiciones relativas a
los principios del régimen de transportes cuya aplicación pueda afectar
gravemente al nivel de vida y empleo en algunas regiones, así como a
la explotación del material de transporte, teniendo en cuenta la
necesidad de una adaptación al desarrollo económico que resulte del
establecimiento del mercado común».
Cabe señalar también que, según las declaraciones de los jefes de
Gobierno, no se puede interpretar el Acta Única Europea en el sentido
de que impide a un Estado invocar un interés vital para oponerse a
una decisión. No obstante, la introducción en casos relativamente
frecuentes del procedimiento de la mayoría cualificada refleja la
voluntad política de recurrir a la votación para evitar la parálisis en el
seno del Consejo. La garantía que supone para los Estados miembros
en situación de minoría la posibilidad de mantener excepciones tras la
adopción por mayoría de las normas de aproximación (apartado 4 del
1
2
Véase la sentencia de 26 de marzo de 1987, asunto 45/86, Comisión/Consejo, Ree.
1987, p. 1 493 y ss. Se trataba en este caso del recurso a los artículos 113 y 235 para
fundar los reglamentos relativos al sistema de preferencias generalizadas. Muchos otros
recursos han versado sobre cuestiones análogas.
En relación con esta disposición, véase el apartado 43.
Un sistema institucionalizado de creación de normas
37
artículo 100 A) 1 no es compatible con la existencia de un derecho de
veto. Sin embargo, el reglamento interno del Consejo no ha facilitado,
en la medida en que se esperaba, la posibilidad de que la Comisión o
un Estado miembro soliciten recurrir a una votación. En julio de 1987,
el reglamento fue modificado de manera que el presidente tiene la
obligación de abrir el procedimiento de votación a petición de un
miembro del Consejo o de la Comisión, siempre que la mayoría de los
miembros que componen el Consejo se pronuncie en este sentido. El
orden del día provisional de cada sesión, que se envía a los Estados
miembros y a la Comisión al menos catorce días antes de la sesión,
debe indicar los puntos sobre los que la presidencia, las delegaciones o
la Comisión pueden solicitar una votación.2
La introducción de la codecisión en favor del Parlamento Europeo,
para los acuerdos de asociación y de adhesión, y del procedimiento de
cooperación en una serie de materias no soluciona totalmente las
carencias democráticas de que adolece la Comunidad y que perjudican
el ejercicio de sus poderes de decisión.
Es sorprendente que el poder de codecisión no se haya extendido a los
acuerdos comerciales celebrados por la Comunidad, que escapan a
todo control parlamentario, nacional o comunitario.
El procedimiento de cooperación, que no es asimilable a la codecisión,
sólo se aplica en sectores limitados, lo que no dejará de crear
conflictos de interpretación de la base jurídica de los actos.. Además,
como ya se ha visto, no se excluyen los bloqueos.
El Acta Única Europea podría ser el origen de una nueva reforma de
los Tratados en lo que se refiere a estos temas.
19. El procedimiento de adopción de los actos de aplicación de los
Tratados de Roma defiere del procedimiento seguido para la adopción
de los actos legislativos en los Estados miembros. Sin embargo, su
objeto es también la adopción de normas generales de alcance
legislativo, aunque para ello todavía recurra a procedimientos que en
parte son propios de la diplomacia clásica. En el Consejo, los debates
no son públicos y, en los casos en que aún se requiere la unanimidad,
no se excluye el bloqueo ni, por consiguiente, la parálisis. En cambio,
la intervención de la Comisión, garante del interés general comunitario, es un elemento completamente original en relación tanto con los
procedimientos nacionales como con los de las organizaciones internacionales. No obstante, el breve esquema aquí trazado no sería
completo sin mencionar también la importancia que ha adquirido, en
1
2
Véase el apartado 149.
Véase la modificación del reglamento interno adoptado por el Consejo el 20 de julio de
1987, DO L291 de 15.10.1987, p. 27.
38
Características especificas
el proceso de toma de decisiones, un órgano creado por el Consejo de
acuerdo con el Tratado (artículo 151 CEE) y cuya existencia ha sido
confirmada por el Tratado de fusión (artículo 4): el Comité de
Representantes Permanentes (Coreper). Este comité, como su nombre
indica, está compuesto por los representantes permanentes de los
Estados miembros ante las Comunidades. Todas las propuestas y los
proyectos de actos que se someten a la aprobación del Consejo son
examinados por el Comité antes de pasar a la discusión ministerial.
Generalmente, el Consejo no hace más que confirmar los acuerdos
realistas alcanzados en el seno del Coreper, cuyos miembros actúan
con arreglo a instrucciones, y que no tiene ninguna relación institucionalizada con el Parlamento Europeo. La intervención de este órgano
—la calidad de cuyos trabajos ha sido subrayada por los observadores— es indispensable dado el carácter intermitente del Consejo. Esta
intervención no impide que la Comisión pueda obtener un debate
ministerial si así lo desea.
Las propuestas para consagrar la importancia del Coreper en el
ejercicio del poder de decisión, confiriéndole un derecho limitado de
adoptar actos cuando, por ejemplo, se llega a la unanimidad en su
seno y la Comisión está de acuerdo con la solución adoptada —como
proponía el informe de 1975 sobre la Unión Europea del primer
ministro belga Sr. Tindemans—, no han sido aceptadas. Tales propuestas van a contracorriente del deseo de reforzar el papel del
Parlamento Europeo en la estructura institucional. En tal hipótesis, el
control directo —en principio poco deseable para la autonomía del
proceso de decisión comunitario— no podría ser ejercido por los
parlamentos nacionales, ante los que los embajadores, miembros del
Coreper, no son responsables, ni por el Parlamento Europeo. También
surgirían dificultades si, como ya se ha sugerido, se otorgase el rango
de ministro a los representantes permanentes, o incluso se crease un
Coreper III compuesto por secretarios de Estado (el Coreper I se
compone de adjuntos y el Coreper II de embajadores). El proceso de
fragmentación del Consejo en diferentes instancias, considerado perjudicial por todos los observadores, se agravaría y el problema de las
relaciones con el Parlamento Europeo sólo se resolvería satisfactoriamente por el Consejo ministerial.
20. La intervención de los Estados miembros, que es determinante en
el procedimiento de adopción de los actos de base de alcance
legislativo, también se produce en la ejecución de las normas aprobadas por el Consejo. El Tratado CEE (cuarto guión del artículo 155)
establece que la Comisión ejerce las competencias que el Consejo le
atribuye para la ejecución de las normas por él establecidas. En la
práctica, el Consejo se ha mostrado bastante reacio a confiar a la
Comisión poderes de ejecución que impliquen el ejercicio de una
amplia facultad de apreciación. El Consejo se ha reservado el poder de
Un sistema institucionalizado de creación de normas
39
aprobar los actos de importancia política y, cuando ha confiado
atribuciones a la Comisión, lo ha hecho con condiciones. Así, ha
establecido en numerosos casos que la Comisión, al ejecutar los actos
del Consejo, debe solicitar el dictamen de los comités compuestos por
representantes de los gobiernos. La finalidad de la consulta a estos
comités es facilitar la colaboración de las administraciones nacionales
con la Comisión y posibilitar la intervención del Consejo en caso de
desacuerdo entre estos comités y la Comisión. Las fórmulas varían
según se trate de un «comité de gestión» o de un «comité de
reglamentación». En el procedimiento clásico del comité de gestión,
que existe desde la adopción de los primeros reglamentos de organización de los mercados agrícolas en 1962, una decisión negativa
adoptada por mayoría cualificada de los miembros del comité contra
el proyecto presentado por los servicios de la Comisión da lugar a un
derecho de reforma o de anulación de la decisión de la Comisión por
el Consejo por la misma mayoría y en el plazo de un mes. Cuando no
se trata de medidas de gestión necesariamente urgentes sino de la
introducción de normas complementarias o de actualizaciones técnicas
de un acto del Consejo, es decir, de casos en que la adopción de
decisiones está sujeta a un cierto plazo, entonces interviene un comité
de reglamentación. Para poder adoptar la decisión, la Comisión debe
obtener un dictamen favorable por mayoría cualificada. A falta de
dictamen, debe presentar una propuesta al Consejo, que dispone de un
plazo de tres meses para adoptarla. En caso de que el Consejo no lo
haga, la Comisión adopta por sí misma las medidas que había
propuesto.
Una fórmula más apremiante para la Comisión es la denominada
«contre-filet», que permite al Consejo oponerse en un plazo de tres
meses a la propuesta de la Comisión por mayoría simple, cuando el
comité de reglamentación no haya alcanzado la mayoría cualificada en
favor de la propuesta.
El Tribunal de Justicia ha legitimado estos procedimientos que se
derivan de actos del Consejo y no del Tratado. ' Ha subrayado, en
particular, que su existencia permite al Consejo confiar a la Comisión
tareas de ejecución de considerable magnitud y que el resultado de
estos procedimientos no es privar a la Comisión del poder de decisión
en favor de los comités.
Los autores del Acta Única Europea han querido reforzar la posición
de la Comisión como órgano de ejecución del Derecho comunitario.
1
En lo que respecta a los comités de gestión, véase la sentencia de 17 de diciembre de
1970, asunto 15/70, Köster, Ree. 1970, p. 1 161 y ss. En relación con el comité de
reglamentación que funciona según la técnica de «contre-filet», véase la sentencia de 5
de octubre de 1977, asunto 5/77, Denkavit, Ree. 1977, pp. 1 555 y ss., especialmente
pp. 1 579-1 580.
40
Características específicas
No obstante, la disposición del Acta Única relativa a este tema no
carece de ambigüedades.
El artículo 10 del Acta Única completa el artículo 145 del Tratado
CEE con las disposiciones siguientes: «[El Consejo] atribuirá a la
Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá
someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones.
El Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio
directo de las competencias de ejecución. Las condiciones anteriormente mencionadas deberán ser conformes a los principios y las
normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento
Europeo». El principio de la función de ejecución de la Comisión
queda afirmado en adelante como una obligación del Consejo. No
obstante, éste puede reservarse «en casos específicos» la facultad de
ejercer directamente las competencias de ejecución. En una sentencia
de 24 de octubre de 1989, el Tribunal indicó que el Consejo debería
«motivar de forma detallada» su decisión de reservarse el ejercicio
directo de las competencias de ejecución. ' El Consejo también puede
someter a condiciones el ejercicio de estas competencias por la
Comisión. Corresponde a ésta proponer los principios y las normas a
que deben ajustarse estas condiciones. Estos principios y estas normas
deberían adoptarse, a tenor de una declaración adjunta al Acta, antes
de la entrada en vigor de ésta. Esta misma declaración preveía
reconocer un papel preponderante al procedimiento del comité consultivo, en función de la rapidez y la eficacia del proceso de decisión, en
la realización del mercado interior. Las disposiciones que completan el
artículo 145 reflejan la voluntad de uniformizar los procedimientos
aplicables y de poner fin a su actual multiplicidad y a los riesgos de
bloqueo no excluidos por ciertas condiciones impuestas a la Comisión.
La decisión adoptada el 13 de julio de 19872 por el Consejo sólo
responde parcialmente a estos imperativos. Hay que señalar, en primer
lugar, que a tenor de las declaraciones incluidas en el acta del Consejo,
la decisión no afecta a los procedimientos aplicables a los diversos
comités existentes. Además, contrariamente a la propuesta de la
Comisión y al dictamen del Parlamento, la decisión recoge todos los
procedimientos anteriormente citados y sus variantes. De este modo,
el objetivo de simplificación sólo se logra parcialmente.
Además, la decisión no afecta a las condiciones del ejercicio de las
competencias atribuidas a la Comisión por actos anteriores. Al
1
2
Asunto 16/88, Comisión/Consejo, Ree. 1988, p. 3 457 y ss.
DO L197 de 18.7.1987, p. 33.
Un sistema institucionalizado de creación de normas
41
modificar o prorrogar estos actos, el Consejo puede optar por adaptar
los procedimientos o por mantenerlos.
Como vemos, se mantiene una gran diversidad. No obstante, el
Consejo sólo puede elegir ya entre los procedimientos mencionados en
la decisión del 13 de julio de 1987, lo cual limita el terreno de las
posibles controversias entre los Estados miembros y entre éstos y la
Comisión.
20 bis. El Acta Única Europea, de 17 y 28 de febrero de 1986, entró
en vigor el 1 de julio de 1987. Esta primera reforma de los Tratados
comunitarios —principalmente del Tratado CEE— incluye disposiciones institucionales dirigidas a mejorar la eficacia del proceso de
decisión y a democratizarlo. En la presente sección hemos analizado el
alcance de estas disposiciones. Pero el Acta Única no se limita a esto,
sino que contiene disposiciones relativas a los ámbitos de competencia
de la Comunidad,
El presidente de la Comisión, Jacques Delors, ha resumido así los
objetivos materiales del Acta:
«El Acta Única es, en pocas palabras, la obligación de realizar
simultáneamente el gran mercado sin fronteras, una mayor cohesión
económica y social, una política europea de investigación y tecnología,
la consolidación del sistema monetario europeo, la creación de un
espacio social europeo y la adopción de medidas significativas en
materia de medio ambiente. Sí, he dicho realizar simultáneamente.» '
Se trata de realizar un espacio económico y social, unificado y
solidario. Se considera de crucial importancia que la Comunidad
disponga permanentemente de los medios de supervivencia necesarios
y de los medios para enfrentarse a las responsabilidades que el Acta
Única le ha confiado.
En la comunicación titulada «Llevar a buen término el Acta Única
Europea: una nueva frontera para Europa»,2 la Comisión ha propuesto adaptar la política agraria común teniendo en cuenta las
nuevas condiciones de la producción y los intercambios, una reforma
de los fondos estructurales que los convierta en instrumentos de
desarrollo económico (duplicando los recursos y modificando su
empleo), una adaptación de los recursos propios y su estructura, y una
disciplina presupuestaria más eficaz.3 El período a que se refiere es el
1
2
3
Discurso de 18 de febrero de 1987 ante el Parlamento Europeo. Suplemento 1/87 del
Bol. CE, p. 27.
COM(87) 100. Suplemento 1/87 del Bol. CE.
Estos cuatro elementos del paquete global se citan según el resumen presentado por la
Comisión en su programa de trabajo para 1988, Suplemento 1/88 del Bol. CE,
p. 19.
42
Características especificas
mismo que el previsto para la realización plena del mercado interior
en la Comunidad, es decir, del año 1988 a 1992. Han sido necesarios
tres Consejos Europeos (Bruselas, 29 y 30 de junio de 1987; Copenhague, 4 y 5 de diciembre de 1987, y de nuevo Bruselas, 11 y 12 de
febrero de 1988) para alcanzar un compromiso global sobre los
diferentes puntos incluidos en la comunicación de la Comisión.
En lo que respecta a la disciplina presupuestaria y la gestión del
presupuesto, la decisión relativa al sistema de recursos propios ' fija,
para los créditos de pago, un límite máximo global de los recursos
propios así como límites máximos anuales para el período que va de
1988 a 1992. La misma decisión fija un límite máximo para los
créditos de compromiso 2 en 1992 y prevé una evolución ordenada de
estos créditos, así como el mantenimiento de una relación estricta
entre créditos de compromiso y créditos de pago. Según la decisión del
Consejo, de 24 de junio de 1988, relativa a la disciplina presupuestaria, 3 el ritmo anual de progresión de los gastos del Fondo Europeo de
Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), sección «Garantía», no
debe superar el 74% del índice de crecimiento anual del PNB de la
Comunidad. Se trata de la «línea directriz agrícola». Se introducen
nuevos estabilizadores agrícolas (véase infra). Se refuerza la gestión
presupuestaria de estos gastos.
Se introduce un sistema de alerta eficaz con vistas a controlar el ritmo
de evolución de los gastos reales.
El Consejo, compuesto por los ministros de Hacienda y los ministros
de Agricultura, fija los precios agrícolas cuando la Comisión estima
que los resultados de los debates sobre sus propuestas de precios
pueden llegar a superar los costes que figuran en el texto inicial. Se ha
creado una «reserva monetaria» de 1 000 millones de ecus para hacer
frente a los gastos del FEOGA, sección «Garantía», derivados de
«fluctuaciones significativas e imprevistas» del tipo de cambio dólarecu.
Como consecuencia de la decisión anteriormente mencionada, se
publicó un acuerdo interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria
y la mejora del procedimiento presupuestario. 4 De este acuerdo hay
que destacar especialmente la fijación de las «perspectivas financieras
1988-1992», que indican, en créditos de compromiso, el alcance y la
1
2
3
4
Decisión del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativa a los recursos propios de las
Comunidades, DO L 185 de 15.7.1988, p. 24.
Los créditos de compromiso cubren, durante el ejercicio en curso, el coste total de las
obligaciones jurídicas contraidas en actividades cuya realización se extiende a más de
un ejercicio. Los créditos de pago cubren, hasta el total de la cantidad incluida en el
presupuesto, los gastos derivados de la ejecución de los compromisos contraídos en el
curso del ejercicio o de los ejercicios anteriores.
DO L 185 de 15.7.1988, p. 29.
DO L 185 de 15.7.1988, p. 33.
Un sistema institucionalizado de creación de normas
43
composición de los gastos previsibles de la Comunidad para cada uno
de los cinco ejercicios.
En lo que respecta a la acción estructural de la Comunidad, ' ésta se
propone cinco objetivos:
— fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos
desarrolladas (objetivo n° 1);
— reconvertir las regiones, regiones fronterizas o partes de regiones
(incluidas las zonas de empleo y las comunidades urbanas) gravemente afectadas por el declive industrial (objetivo n° 2);
— combatir el paro de larga duración (objetivo n° 3);
— facilitar la inserción profesional de los jóvenes (objetivo n° 4);
— en la perspectiva de la reforma de la política agraria común,
acelerar la adaptación de las estructuras agrícolas y fomentar el
desarrollo de las zonas rurales (objetivo n° 5).
El Consejo elabora una lista de las regiones que pueden beneficiarse
de las acciones dirigidas a realizar los objetivos nos 1 y 2. A los fondos
estructurales (Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social
Europeo y FEOGA, sección «Orientación») se les asignan concretamente la realización de algunos de los objetivos indicados.
Las contribuciones de los fondos estructurales para las regiones
incluidas en el objetivo n° 1 se duplicarán de aquí a 1992, siempre que
los créditos de compromiso para los fondos estructurales también se
dupliquen con respecto a 1987, pero en este caso en 1993 (y no en
1992).
El límite superior global de los recursos se fija en el 1,20% del PNB
para los créditos de pago y en el 1,30% para los créditos de
compromiso (en lugar del 1,40% previsto en la comunicación de la
Comisión).
Habrá cuatro recursos propios, procedentes de:
a) las exacciones reguladoras agrícolas y las cotizaciones sobre el
azúcar y la isoglucosa, previa deducción del 10% retenido por los
Estados miembros en concepto de gastos de recaudación;
b) los derechos del arancel aduanero común e, innovación lógica y
significativa, los derechos de aduana sobre los productos regulados
por el Tratado CECA, con la misma deducción prevista en a);
c) la aplicación de un tipo uniforme (1,40%), válido para todos los
Estados miembros, a la base imponible del impuesto sobre el valor
añadido, calculado de la misma manera para los Estados miemReglamento n° 2 052/88 del Consejo, de 24.6.1988, DO L 185 de 15.7.1988, p. 9.
44
Características específicas
bros según normas comunitarias. La base imponible del IVA no
puede ser superior al 55 % del PNB, a precios de mercado, de cada
Estado miembro;
d) la aplicación de un tipo que se fijará en el marco del procedimiento
presupuestario, teniendo en cuenta todos los demás ingresos, a una
base imponible complementaria que represente la suma de los PNB
a precios de mercado. (Este último recurso es sin duda el más
interesante, en la medida en que se aleja de la filosofia de los
recursos propios para parecerse más bien a una contribución
nacional.)
La financiación de la compensación al Reino Unido se efectuará según
los métodos actuales. Sin embargo, el mecanismo de corrección de los
desequilibrios presupuestarios ha sido objeto de algunas modificaciones.
La decisión relativa a los recursos propios —adoptada con arreglo al
procedimiento previsto en el artículo 201 del Tratado— entró en vigor
el 1 de enero de 1988' con efectos retroactivos.
La agricultura constituye el cuarto capítulo de las conclusiones del
Consejo Europeo de Bruselas del 12 de febrero de 1988. Los mecanismos actuales de estabilización —que regulan y atenúan la intervención
del sistema de garantía de precios creado por las organizaciones de
mercado— se «refuerzan y amplían». Se adoptarán medidas encaminadas a limitar la producción, estimulando el abandono temporal de
tierras cultivables y acompañándolas, en su caso, de ayudas directas a
los ingresos. Se formentará el abandono de la actividad agraria
mediante un sistema de jubilación anticipada. La coordinación entre
los diferentes fondos estructurales, así como entre la Comunidad y sus
Estados miembros, tenderá a mantener «el equilibrio del mundo
rural».
La importancia de los acuerdos alcanzados en el Consejo Europeo de
Bruselas es evidente. Estos acuerdos proporcionan a la Comunidad los
instrumentos necesarios para lograr el objetivo de cohesión económica
y social, complemento indispensable para la realización del mercado
interior. Aportan una solución a medio plazo al grave problema de los
recursos de la Comunidad y suponen un paso importante en la vía del
control del presupuesto. Los acuerdos también incluyen medidas
concretas de reequilibrio de los gastos comunitarios, moderando el
coste de la política agraria común, cuyo peso en los gastos obligatorios es realmente excesivo. Este conjunto de medidas permite a la
Comunidad realizar con resolución los objetivos que se ha fijado
mediante el Acta Única Europea.
Véase nota 3, p. 40.
Una Comunidad de Derecho
45
Sección 3. Una Comunidad de Derecho
21. La expresión «Comunidad de Derecho» fue utilizada por el
presidente Walter Hallstein, tomando como referencia la de Estado de
Derecho («Rechtsstaat»), para calificar a la Comunidad. Efectivamente, la Comunidad no sólo es una creación del Derecho por basarse
en tratados internacionales, sino que apenas existen otras instancias de
poder público que dependan tanto del Derecho para desempeñar sus
funciones. La Comunidad no tiene poder directo de coerción, carece
de ejército y de policía. Dispone de una infraestructura administrativa
limitada y, también a este respecto, debe apoyarse en gran medida en
los Estados miembros. En suma, no se trata de un Estado. Sus armas
son el Derecho que ella misma crea. Por lo tanto, tal como señalaba el
presidente Hallstein en una intervención ante el Parlamento Europeo
el 17 de junio de 1965, su misión se vería gravemente amenazada si
este único medio para llevar a cabo los objetivos comunitarios
perdiera su carácter obligatorio y uniforme en todos los Estados
miembros. ' Por ello, es de importancia vital que al ordenamiento
jurídico comunitario se le reconozca la primacía sobre los ordenamientos nacionales. Así se manifestó Guy Héraud al describir la supranacionalidad como el ordenamiento de las colectividades normativamente subordinadas.2
22. El ordenamiento jurídico comunitario es una creación del Derecho, en el que se basa para ser eficaz, y, como ya se ha visto, es
también fuente creadora de Derecho. Es un ordenamiento que garantiza un alto grado de desarrollo de las normas y del cumplimiento del
Derecho mediante un órgano jurisdiccional.
Contrariamente a la regla de las jurisdicciones internacionales clásicas,
tales como el Tribunal Internacional de Justicia, el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas es competente de pleno derecho
en los casos previstos en los Tratados, sin la necesidad de que el
Estado acepte dicha competencia. Su jurisdicción es obligatoria desde
la entrada en vigor de los Tratados comunitarios. También hay que
señalar que al Tribunal de Justicia pueden acceder no sólo los Estados
y las instituciones, sino también los particulares, en condiciones más o
menos estrictas recogidas en los Tratados.3 Por último, las sentencias
del Tribunal por las que se condena al pago de multas o multas
Parlamento Europeo, «Debates», 17 de junio de 1965, p. 220.
«L'interétatique, le supranational et le federal», Archives de philosophie du droit, 1961,
pp. 179 y ss., especialmente p. 182.
Así, las empresas del sector del carbón y del acero pueden presentar recursos de
anulación contra las decisiones de la Alta Autoridad (Comisión), en condiciones más
amplias que los particulares que actúan contra los actos adoptados en virtud de los
Tratados de Roma. Véanse y compárense el párrafo 2 del artículo 33 CECA y el
párrafo 2 del artículo 173 CEE. En el régimen de los Tratados de Roma, los
particulares no pueden actuar contra los reglamentos.
46
Características especificas
coercitivas ' son ejecutorias de pleno derecho contra las empresas sin
necesidad de exequatur. A este respecto, la autoridad nacional se
limita a verificar la autenticidad del título.
La existencia de un Tribunal de Justicia es un elemento fundamental
para el proceso de integración. El sistema de distribución de competencias que este proceso implica supone para los Estados la garantía
de que tanto las instituciones como los demás Estados respetarán su
cumplimiento. La cesión que tiene lugar sólo es aceptable si se
respetan sus límites. La subordinación a normas comunes implica que
se mantiene la uniformidad de su aplicación.
El Tribunal ejerce la función fundamental de garantizar el cumplimiento del Derecho en la interpretación y la aplicación del Tratado
(artículos 164, Tratado CEE; 136, Tratado Euratom; 31, Tratado
CECA). La institución del abogado general, encargado de «presentar
públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones
motivadas sobre los asuntos promovidos ante el Tribunal» (párrafo 2
del artículo 166 del Tratado CEE) ilustra adecuadamente la misión
confiada al Tribunal.
23. Las funciones esenciales del Tribunal de Justicia,2 compuesto
por trece jueces y asistido por seis abogados generales (artículos 17 y
18 del Acta de adhesión de 1985), pueden resumirse como sigue.
Garantiza el control de la legalidad de los actos de las instituciones, en
relación con el Tratado y las demás fuentes del Derecho comunitario,
a instancia de los Estados, de las demás instituciones y de los
particulares, directamente o con motivo de un litigio del que
conozca.
Vela por el cumplimiento por parte de los Estados de las obligaciones
que les imponen los Tratados y el Derecho derivado.
Interviene, a petición de las jurisdicciones nacionales, en la interpretación de las normas comunitarias o para apreciar la validez de los actos
de las instituciones.
24. Puede decirse que, en virtud del control de legalidad, el
Tribunal se asemeja a un tribunal constitucional cuando tiene que
juzgar la conformidad con el Derecho comunitario de los actos del
Consejo, que son actos legislativos. Sin embargo, su papel es más bien
el de una jurisdicción administrativa que se pronuncia sobre la
Cuando modifica una decisión de la Comisión por la que se condena un acuerdo ilícito
con respecto a las normas de competencia, por ejemplo.
No es posible enumerar aquí todos los tipos de recursos que pueden interponerse ante
el Tribunal de Justicia. Sin embargo, mencionaremos la importante acción indemnizatória, que permite a las personas perjudicadas por la actividad de la Comunidad
obtener reparación.
Una Comunidad de Derecho
47
legalidad de los actos individuales de la Comisión. La legalidad puede
ser violada tanto por la actividad de las instituciones como por su
inacción, por lo que los Tratados han creado un recurso por omisión
que permite a las instituciones, los Estados miembros y, en condiciones más limitadas, a los particulares, hacer que el Tribunal compruebe
la abstención culpable del Consejo o de la Comisión.
25. Paralelamente, en el sistema de los Tratados de Roma, el
Tribunal, mediante el recurso por incumplimiento, y a instancia de la
Comisión (artículo 169) o de un Estado miembro (artículo 170), debe
juzgar sobre la conformidad de la actividad de los Estados con el
Derecho comunitario. Este recurso está precedido por una fase
administrativa en la que la Comisión instruye el expediente e intenta
que el Estado modifique su comportamiento. Si esta acción de
persuasión no logra sus propósitos, la Comisión puede llevar el asunto
al Tribunal, que declara el incumplimiento efectivo. Obviamente, el
Tribunal no puede anular la medida nacional por la que se infringe el
Derecho comunitario, pero al ratificar la opinión de la Comisión,
puede indicar en su sentencia al Estado los medios para rectificar su
conducta. Además, los individuos y los demás Estados miembros
pueden invocar esta sentencia para apoyar otros recursos (como, por
ejemplo, el de indemnización) ante las jurisdicciones nacionales. No
obstante, hay que señalar de nuevo que el Tribunal no dispone de los
medios para ejecutar una sentencia contra un Estado recalcitrante. El
Tratado CECA (artículo 88) ha creado un principio de sanción
cuando el Estado no ejecuta la decisión de la Alta Autoridad por la
que se declara el incumplimiento o la sentencia del Tribunal que
confirma la existencia de incumplimiento. La Alta Autoridad puede
retener las cantidades que pudiera deber al Estado y autorizar a los
demás Estados para adoptar medidas de defensa o de retorsión, no
obstante lo dispuesto en las normas fundamentales del Tratado.
Los problemas que surgen en la ejecución de algunas sentencias de
incumplimiento han dado lugar a una nueva reflexión sobre la
oportunidad de incluir sanciones en las sentencias en las que el
Tribunal constata una infracción cometida por un Estado miembro en
el sistema de los Tratados de Roma. En el artículo 43 del proyecto de
Tratado que instituye la Unión Europea, entre las nuevas competencias que una ley orgánica deberá añadir a las competencias del
Tribunal de Justicia, figura un guión relativo a la «competencia del
Tribunal para sancionar los incumplimientos por parte de los Estados
miembros de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión».
Estas sanciones son diferentes del mecanismo aplicable, a tenor del
artículo 44 del proyecto de Tratado, a las «violaciones graves y
persistentes» de las disposiciones del Tratado o de los principios
democráticos y derechos fundamentales a que se refiere el apartado 4
del artículo 4.
48
Características especificas
26. Por último, el mecanismo de las cuestiones prejudiciales asocia
estrechamente las jurisdicciones nacionales al Tribunal de Justicia.
Éste se pronuncia, a petición de aquéllas, sobre la interpretación del
Tratado o de los actos de las instituciones, así como sobre la validez
de éstos (artículo 177 del Tratado CEE).1 El juez nacional, cuyas
decisiones no puedan ser objeto de recurso interno,2 tiene la obligación de someter el asunto al Tribunal. Las demás jurisdicciones tienen
la facultad de hacerlo. Este mecanismo se justifica debido a que,
efectivamente, el juez nacional es el primero que debe aplicar el
Derecho comunitario, dado el efecto directo del mismo. A fin de evitar
divergencias entre las jurisdicciones nacionales y de garantizar la
uniformidad de la aplicación del Derecho comunitario, los Tratados
han recurrido a la técnica del recurso prejudicial que existe, en
diversas formas, en los derechos nacionales. Cuando se le plantea una
cuestión de interpretación del Derecho comunitario o una cuestión de
validez de los actos de las instituciones, el juez, antes de pronunciarse
sobre el fondo del litigio, puede o debe, según los casos, remitir el
asunto al Tribunal de Justicia. Las partes que intervienen en el
proceso nacional, los Estados miembros, la Comisión y, si el acto
emana de él, el Consejo, pueden presentar sus observaciones en un
plazo relativamente breve (dos meses), a fin de que todos los
interesados puedan aportar sus puntos de vista al Tribunal, sin que
ello dé lugar a una prolongación injustificada del procedimiento. La
función del Tribunal es definir el sentido de las disposiciones cuya
interpretación se solicita o pronunciarse sobre su validez, es decir,
sobre su legalidad. Su sentencia se impone a la jurisdicción que la ha
solicitado y vincula a las demás jurisdicciones, que sin embargo
mantendrán el derecho de recurrir al Tribunal en caso de que surjan
dudas sobre si una solución anteriormente adoptada por el Tribunal es
conforme a Derecho. Este mecanismo de colaboración convierte al
juez nacional en juez comunitario.
27. Independientemente de las características que acabamos de
recordar, el Tribunal de Justicia presenta unas diferencias esenciales
con la jurisdicción internacional clásica, en razón de sus objetivos y
de su intervención, asi como de su función y sus relaciones con las
jurisdicciones nacionales. Evidentemente, no se trata de una jurisdicción
federal jerárquicamente superior a las jurisdicciones de los Estados,
pero la importancia que adquieren los litigios de legalidad, sus
relaciones directas con las instancias nacionales y el papel reconocido
El artículo 41 del Tratado CECA no contempla más que un recurso prejudicial sobre la
validez de los acuerdos de la Alta Autoridad, en el que el Tribunal tiene la competencia
exclusiva.
En principio, las jurisdicciones situadas en lo más alto de la jerarquía (Tribunal de
casación. Consejo de Estado), así como las jurisdicciones que, en casos determinados,
deciden sin recurso en razón de la cuantía de la demanda, por ejemplo.
Una Comunidad de Derecho
49
a los particulares convierten al Tribunal en una jurisdicción interna de
una Comunidad de Estados inmersos en un proceso de integración.
La existencia de este control jurisdiccional en el ordenamiento jurídico
comunitario ha permitido al Tribunal de Justicia oponerse a la
aplicación del principio de retorsión entre Estados miembros. Éstos no
pueden hacer justicia por su cuenta, ya que el Tratado prevé y
organiza un sistema especialmente completo de recursos. ' A este
respecto, y dentro del mismo orden de ideas, es preciso señalar que los
Tratados, con respecto a la solución de conflictos relativos a su
aplicación e interpretación, prohiben recurrir a formas de solución
distintas de las previstas en ellos (artículo 87 del Tratado CECA,
artículo 219 del Tratado CEE, artículo 193 del Tratado CEEA).
Ya se ha subrayado la importante función de un tribunal de justicia en
un proceso de integración. Tras este breve análisis de sus funciones,
debemos añadir que el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ha asumido admirablemente las tareas que le han confiado
los Tratados. Su dinamismo, que a veces ha sido criticado, contrasta
con la inacción del Consejo como legislador —precisamente las
insuficiencias de éste le han conducido a desarrollar una jurisprudencia tendente a afirmar los objetivos de integración frente a las
resistencias de los Estados—, muy a menudo corriendo el riesgo de ser
no ya acatado sino ni siquiera comprendido. Su posición no es
precisamente cómoda en sus relaciones con los Estados, que invocan
su condición de «padres de los Tratados» como si ésta les diera
derecho a hacer caso omiso de los principios y objetivos. Tampoco es
fácil su posición respecto de las jurisdicciones nacionales, que deben
colaborar con el Tribunal para garantizar la aplicación uniforme del
Derecho comunitario, pero cuya tarea es precisamente conseguir dicha
aplicación. El Tribunal ejerce una función de interpretación del
Derecho y, a petición de las jurisdicciones, se pronuncia sobre la
validez de los actos, pero no está facultado para rectificar las
jurisprudencias contrarias al Derecho comunitario ni para decidir la
aplicación de este Derecho a un caso determinado. No es un tribunal
de apelación ni de casación. Tampoco posee, como ya se ha dicho, las
competencias de una jurisdicción de tipo federal. Su función adolece
de cierta ambigüedad ya que, en sus relaciones con los Estados y las
instituciones, cada vez se perfila más como una jurisdicción de este
tipo. En estas condiciones, se entiende que el proyecto de Tratado que
instituye la Unión Europea haya previsto, en su artículo 43, que las
competencias del Tribunal deberán completarse con la creación de un
recurso de casación ante el mismo contra las decisiones judiciales
nacionales tomadas en última instancia que se nieguen a presentar una
cuestión prejudicial ante el Tribunal o que ignoren una decisión
Sentencia de 13 de noviembre de 1964, asuntos acumulados 90 y 91/63, Comisión/Gran
Ducado de Luxemburgo y Reino de Bélgica, Ree. 1964, p. 1 223.
50
Características específicas
prejudicial de éste. De esta manera, el deber de colaboración de las
jurisdicciones nacionales se impondría más adecuadamente que por el
procedimiento de incumplimiento.
La atribución de un poder de codecisión al Parlamento no disminuiría
la importancia de la función del Tribunal, sino que acentuaría aún
más su carácter constitucional, que es la principal justificación de su
existencia.
Para permitirle afrontar sus responsabilidades y evitar los riesgos de
sobrecarga de trabajo, se ha propuesto agilizar el procedimiento y
crear una o varias jurisdicciones especializadas de primera instancia,
para juzgar lo contencioso de la función pública comunitaria ' y otros
litigios en los que la prueba de los hechos, como sucede en materia de
competencia, es primordial. Estas propuestas han sido recogidas por el
Acta Única, que reforma la regulación de estos puntos en los tres
Tratados comunitarios.
El artículo 11 del Acta Única permite al Consejo, a instancia del
Tribunal de Justicia y previa consulta a la Comisión y al Parlamento
Europeo, agregar al Tribunal de Justicia un órgano jurisdiccional
encargado de conocer en primera instancia, sin perjuicio de un recurso
ante el Tribunal de Justicia limitado a las cuestiones de Derecho, de
determinadas categorías de recursos interpuestos por personas físicas
o jurídicas. Por consiguiente, ya no será necesario modificar el
Tratado para crear dicho órgano jurisdiccional de primera instancia
encargado de lo contencioso en la función pública comunitaria o de
otros litigios, por ejemplo, en materia de competencia.
La decisión del Consejo de crear dicho órgano jurisdiccional fue
adoptada el 24 de octubre de 1988.2 Este tribunal será competente en
materia de lo contencioso en la función pública comunitaria, de
recursos fundados en el Tratado CECA y de los asuntos de competencia en el ámbito del Tratado CEE. A los dos años de la entrada en
funcionamiento de la nueva jurisdicción, el Consejo podrá ampliar la
competencia del Tribunal de Justicia al sector del dumping y de las
subvenciones. Además, el artículo 12 del Acta Única faculta al
Consejo para que, por unanimidad, a instancia del Tribunal de
Justicia y previa consulta a la Comisión y al Parlamento Europeo,
modifique las disposiciones del título 3 del Estatuto del Tribunal de
Justicia, relativas al procedimiento.
Es de lamentar que no se haya aprovechado la ocasión para ampliar la
jurisdicción del Tribunal a la interpretación de los convenios celebra1
2
Véase a este respecto la propuesta del «comité Spaak II», en su informe al Consejo
Europeo de 29 y 30 de marzo de 1985, de que se «descargue adecuadamente al Tribunal
de las tareas que le corresponden en materia de conflictos entre funcionarios e
instituciones».
DO L319 de 25.11.1988, p. 1.
Métodos de interpretación
51
dos entre los Estados miembros en las materias contempladas en el
artículo 220 del Tratado, a fin de evitar los conflictos estériles que
siempre surgen al concederse una competencia al Tribunal en estas
materias,1 A este respecto, se ha añadido al Acta una declaración
redactada en términos extremadamente vagos. Tampoco se ha hecho
nada para reforzar la autoridad de las decisiones del Tribunal
atribuyéndole, por ejemplo, un poder sancionador.
Sección 4. Métodos de interpretación
28. Puede decirse que en Derecho comunitario se utilizan todos los
métodos de interpretación propios del Derecho internacional2 y del
Derecho Interno. Ahora bien, en razón de los objetivos de integración
de los Tratados, el Tribunal de Justicia, cuya misión, como ya se ha
visto, es garantizar el respeto del Derecho en la aplicación y la
interpretación de los Tratados (artículo 164 CEE, artículo 31 CECA,
artículo 136 CEEA), ha preferido los métodos funcionales de interpretación, es decir, considerar la finalidad general de los Tratados con
miras a reconstituir el espíritu de los mismos. Ha recurrido al método
sistemático y a la interpretación teleológica —es decir, en función del
objetivo perseguido—, que prácticamente no pueden distinguirse. Las
expresiones que utiliza la doctrina para calificarlos varían y es
imposible aportar aquí nueva luz sobre esta cuestión. Para ilustrar
mejor la función del Tribunal y sus métodos, procederemos por
ejemplos.
29. Al tener que interpretar un Tratado —marco que, por definición,
reconoce a las instituciones un amplio poder normativo de ejecución,2
el Tribunal, al margen de las normas técnicas enunciadas en el
Tratado, ha definido los principios fundamentales en que se basa la
creación comunitaria. Estos principios de la «constitución económica»
(«Wirtschafts-verfassung») comunitaria sirven de trama o de «leitmotiv» de una amplia jurisprudencia relativa tanto a la realización de la
libre circulación de mercancías y personas como a la aplicación de las
políticas comunes.
Se trata de los principios de igualdad, libertad, solidaridad y unidad.3
30. El principio de igualdad —o de no discriminación— es la base de
la realización de la Comunidad. Se consagra en una disposición
fundamental (artículo 7 CEE) y se refleja en los artículos relativos a la
1
2
3
Véase infra, apartado 83.
Véase infra, capítulo II.
Véase Pescatore, P.: «Les objectifs de la Communauté Européenne comme principes
d'interprétation dans la jurisprudence de la Cour de justice», Mélanges W.J. Ganshof
van der Meersch, París-Bruselas, 1972, pp. 325 y ss.
52
Características especificas
libre circulación de personas y mercancías. La igualdad de trato de los
trabajadores que se desplazan en la Comunidad y de sus familias es,
por excelencia, el campo en el que el Tribunal ha hecho prevalecer este
principio hasta un punto sólo igualado por los Estados miembros del
Consejo Nórdico.
En este sentido, el Tribunal ha considerado que el derecho de los hijos
de los trabajadores migrantes a ser admitidos en los cursos de
enseñanza general en las mismas condiciones que los nacionales,
debería extenderse a las medidas de readaptación social de los hijos
minusválidos de los trabajadores, es decir, de personas que nunca
hayan trabajado debido a su minusvalía. ' El Tribunal decidió que los
hijos de los trabajadores italianos en Francia y Alemania debían
beneficiarse de las becas de estudios en las mismas condiciones que los
trabajadores nacionales.2 También consideró que las reducciones
concedidas a las familias numerosas formaban parte de las prestaciones sociales que la familia de los trabajadores migrantes podían
solicitar en las mismas condiciones que los nacionales, aun cuando la
reducción concedida a las familias numerosas no depende de las
condiciones de empleo ni de un trabajo determinado.3 La aproximación a la situación nacional se ha llevado, pues, bastante lejos. Ya no
es el trabajador como tal quien se beneficia de la igualdad de trato,
sino el ciudadano comunitario y su familia.
31. El principio de igualdad está estrechamente relacionado con el
principio de libertad. De hecho, la ausencia de discriminación es sin
duda un medio para favorecer la libre circulación de personas y
mercancías, si bien, como ya hemos visto en los ejemplos citados, la
jurisprudencia del Tribunal se distancia de esta argumentación, puramente económica, para hacer prevalecer el concepto general de
igualdad de trato.
Como ya se sabe, el principio de libertad es fundamental en una
Comunidad basada en la libre circulación de mercancías, personas,
servicios y capitales. La realización del mercado común implica la
eliminación de los obstáculos, tanto oficiales como privados, a la
libertad de circulación.
La importancia crucial del principio de libertad ha llevado al Tribunal
a interpretar de forma restrictiva las excepciones a este principio. Tal
es el caso del apartdo 4 del artículo 48 del Tratado CEE, que establece
que la libre circulación no será aplicable a los empleos en la
administración pública, y del artículo 55, que exceptúa del derecho de
establecimiento en un Estado a las actividades que, en este Estado,
1
2
3
Sentencia de 11 de abril de 1973, asunto 76/72, Michel S., Ree. 1973, p. 457.
Sentencia de 3 de julio de 1974, asunto 9/74, Casagrandc, Ree. 1974, p. 773, y sentencia
de 29 de enero de 1975, asunto 68/74, Alaimo, Ree. 1975, p. 109.
Sentencia de 30 de septiembre de 1975, asunto 32/75, Fiorini, Ree. 1975, p. 1 085.
Métodos de interpretación
53
estén relacionadas, aunque sólo sea de manera ocasional, con el
ejercicio del poder público.
El Tribunal no ha llevado a cabo una interpretación literal del
artículo 48, que habría implicado excluir de la libre circulación a los
trabajadores de las administraciones públicas. El Tribunal ha decidido
que «teniendo en cuenta el carácter fundamental, en el sistema del
Tratado, de los principios de la libre circulación y de la igualdad de
trato de los trabajadores en la Comunidad, el alcance de la excepciones admitidas en el apartado 4 del artículo 48 no debe superar el
objetivo que se persigue con la excepción; los intereses que ésta
permite proteger a los Estados miembros quedan cubiertos con la
posibilidad de limitar el acceso de extranjeros a determinadas actividades en la administración pública». ' Sin embargo, una vez admitido, el
ciudadano comunitario tiene, con esta única reserva, los mismos
derechos que los nacionales.
El Tribunal ha confirmado esta doctrina en dos sentencias dictadas en
un proceso por incumplimiento, entablado por la Comisión contra
Bélgica.2 El Tribunal ha considerado que el apartado 4 del artículo 48:
«sitúa fuera del ámbito de aplicación de los tres primeros apartados del
mismo artículo un conjunto de empleos que implican una participación,
directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones
que tienen por objeto salvaguardar los intereses generales del Estado o
de las demás colectividades públicas. Tales empleos suponen, por parte
de sus titulares, la existencia de una relación particular de solidaridad
con respecto al Estado, así como la reciprocidad de derechos y deberes
que son el fundamento del vínculo de nacionalidad.»
En el asunto Reyners, el Tribunal tenía que pronunciarse sobre el
alcance del artículo 55 en lo que respecta a la profesión de abogado.
El Tribunal destacó que las características de esta profesión no
implicaban el ejercicio del poder público y que, por consiguiente, no se
podía excluir la profesión de abogado del ámbito de aplicación del
capítulo relativo al derecho de establecimiento. 3
En otra sentencia, figura la fórmula siguiente:
«Considerando que el establecimiento de la más amplia libertad de
circulación de los trabajadores migrantes se inscribe en los fundamentos
de la Comunidad y constituye el objetivo principal del artículo 51 del
1
2
3
Sentencia de 12 de febrero de 1974, asunto 152/73, Sotgiu, Ree. 1974, p. 153. El
subrayado es nuestro.
Sentencia de 17 de diciembre de 1980, asunto 149/79, Ree. 1980, pp. 3 881 y ss.,
especialmente el considerando 10, y sentencia de 26 de mayo de 1982, en el mismo
asunto, Ree. 1982, pp. 1845 y ss.
Sentencia de 21 de junio de 1974, asunto 2/74, Reyners, Ree. 1974, p. 631.
54
Características específicas
Tratado; que es preciso interpretar los reglamentos de aplicación de este
artículo a la luz de este objetivo.» '
32. El principio de solidaridad ha sido invocado por el Tribunal en
relación con la negativa deliberada de un Estado a cumplir sus
obligaciones comunitarias, así como para apoyar y afirmar su competencia exclusiva en materia de política comercial.
El Tribunal también ha aducido consideraciones similares para rechazar la pretensión de un Estado de adoptar medidas unilaterales en
razón de la inacción del Consejo en una materia que es de la
competencia exclusiva de la Comunidad.
En una sentencia dictada al término de un procedimiento de declaración de incumplimiento por un Estado, el Tribunal ha destacado la
importancia de la idea de solidaridad. En unos enérgicos «considerandos», el Tribunal declara que «al permitir a los Estados miembros
aprovecharse de las ventajas de la Comunidad, el Tratado les impone
también la obligación de respetar sus reglas; que el hecho, para un
Estado, de romper unilateralmente, según la concepción que él se
forma de su interés nacional, el equilibrio entre las ventajas y las
cargas que se derivan de su pertenencia a la Comunidad pone en
entredicho la igualdad de los Estados miembros ante el Derecho
comunitario y crea discriminaciones en perjuicio de sus nacionales y,
muy en particular, de los del mismo Estado que se sitúa fuera de la
norma comunitaria; que esta falta a los deberes de solidaridad
aceptados por los Estados miembros por el hecho mismo de su
adhesión a la Comunidad afecta a las bases esenciales del ordenamiento jurídico comunitario».2
En su dictamen 1/75, el Tribunal no reconoce a los Estados miembros
el derecho de celebrar acuerdos con terceros Estados, paralelamente a
la Comunidad, en materia de política comercial común y, en este
sentido, declara que «admitir tal competencia equivaldría, efectivamente, a reconocer que los Estados miembros, en sus relaciones con
los terceros países, pueden adoptar posturas diferentes de las que la
Comunidad se propone adoptar, lo cual falsearía el juego de las
instituciones, socavaría las relaciones de confianza dentro de la
Comunidad e impediría que ésta desempeñara su función en defensa
del interés común».3
1
2
3
Sentencia de 12 de octubre de 1978, asunto 10/78, T. Belbouab, Ree. 1978, pp. 1 915 y
ss., especialmente p. 1 923.
Sentencia de 7 de febrero de 1973, asunto 39/72, Comisión/Italia, Ree. 1973, pp. 115 y
116.
Dictamen 1/75 de 11 de noviembre de 1975, Ree. 1975, p. 1 364.
Métodos de interpretación
55
El Tribunal ha resuelto este problema mediante un razonamiento
basado en argumentos relativos al alcance del proceso de integración y
no ha realizado ninguna exegesis de las disposiciones del capítulo del
Tratado relativo a la política comercial común, que además están
poco desarrolladas.
Recordemos la sentencia de 5 de mayo de 1981, ' en la que el Tribunal
se refiere al papel de los Estados miembros «como gestores del interés
común» en los sectores que son de competencia comunitaria, para
negar a un Estado el derecho de adoptar medidas de conservación de
los recursos pesqueros sin haber obtenido el acuerdo de la Comisión y
en ausencia de decisiones del Consejo en la materia.
33. El principio de unidad —y, en particular, de unidad del mercado
común— desempeña obviamente una función de capital importancia
en el mecanismo de construcción de un mercado análogo a un
mercado nacional.2 La jurisprudencia del Tribunal de Justicia en
materia aduanera, en su conjunto, pone de manifiesto la importancia
del principio de unidad del mercado común en los razonamientos del
Tribunal.
En un caso ya juzgado hace casi veinticinco años, el Tribunal señalaba
que la obligación de «standstill» en materia aduanera, es decir, la
prohibición de crear nuevos derechos de aduana o de aumentar el
importe de los que existen, era un principio fundamental cuyas
excepciones debían preverse e interpretarse de forma clara y restrictiva. 3
El concepto de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana,
que el Tribunal ha elaborado a instancia de la Comisión, responde a la
voluntad de evitar la aplicación de todos los derechos fronterizos
sobre las mercancías procedentes de los demás Estados miembros,
incluso cuando dichos derechos no tengan una finalidad de protección. 4
Se puede citar también la jurisprudencia en materia de competencia y,
en particular, de relaciones entre ésta y las normas de propiedad
industrial. A este respecto, la sentencia del Tribunal en el llamado
caso del Café Hag es significativa. En este asunto, el Tribunal decidió
que «no se puede admitir que la exclusividad del derecho de marca,
que puede ser una consecuencia de la limitación territorial de las
1
2
3
4
Citado, apartado 6, supra.
Sobre la importancia de este principio, véase Dagtoglou, op. cit., p. 42.
Sentencia de 13 de noviembre de 1964, asuntos acumulados 90 y 91/63, Comisión/Bélgica y Luxemburgo, Ree. 1964, p. 1 217.
Sentencia de 1 de julio de 1969, asuntos acumulados 2 y 3/69, Sociaal Fonds voor de
Diamantarbeiders, Ree. 1969, p. 211.
56
Características específicas
legislaciones nacionales, sea invocada por quien posee una marca a fin
de prohibir la comercialización en un Estado miembro de mercancías
de marca idéntica y del mismo origen, legalmente producidas en otro
Estado miembro». Por consiguiente, no se podría prohibir en Bélgica
la venta de un producto fabricado en Alemania con una marca
idéntica del mismo origen que el producto belga. «Que, efectivamente,
tal prohibición, que consagra el aislamiento de los mercados nacionales, se opondría a uno de los objetivos esenciales del Tratado, que
tiende a la fusión de los mercados nacionales en un mercado
único.» '
34. Tal como señala el presidente Kutscher, el principio de interpretación sistemática y el principio de interpretación teleologica dificilmente se pueden separar.2 Los ejemplos citados son prueba de ello. La
sentencia Continental Can es especialmente significativa a este respecto. En ella, el Tribunal se remitió al espíritu, a la estructura y a los
términos del artículo 86 del Tratado, así como al sistema y finalidades
de éste, con objeto de determinar si la expresión «explotación abusiva
de una posición dominante en el mercado» también se refería a las
modificaciones estructurales de la empresa por medio de la concentración. La interpretación del artículo 86 se combinaba con la del
artículo 85 y con argumentos basados en la letra f) del artículo 3 y en
el artículo 2 del Tratado, que definen los objetivos y los medios de
acción de la Comunidad.3
35. El Tribunal también se refiere a menudo al principio denominado de efecto útil, no sólo para dar sentido a expresiones ambiguas e
incluso contradictorias, sino también para conferir la máxima eficacia
a las normas del Tratado. Ya recurrió a este principio en la jurisprudencia relativa a la CECA, y también, por ejemplo, para apoyar su
jurisprudencia favorable al efecto directo de los actos distintos de los
reglamentos.4
36. En una sentencia importante relativa a las relaciones exteriores,
el Tribunal dio un paso más al referirse al efecto necesario de la
aplicación del Tratado sobre el alcance y la exclusividad de la
competencia para celebrar acuerdos internacionales. Se trata del
asunto que enfrentaba a la Comisión contra el Consejo, en relación
con el acuerdo europeo sobre el trabajo de las tripulaciones de
vehículos que efectúan transportes por carretera (AETR). La Comisión pretendía anular una decisión del Consejo por la que éste había
coordinado las posturas de los Estados miembros con vistas a la
1
2
3
4
Sentencia de 3 de julio de 1974, asunto 192/73, Ree. 1974, p. 731.
«Méthodes d'interprétation vues par un juge de la Cour», Rencontre judiciaire et
universitaire, 27 y 28 de septiembre de 1976, Luxemburgo, p. I. 40.
Sentencia de 21 de febrero de 1973, asunto 6/72, Ree. 1973, p. 244.
Véase capítulo III, sección 1.
Flexibilidad y rigor en la adaptación de la Constitución comunitaria
57
celebración de este acuerdo. El Tribunal consideraba que la competencia exclusiva para celebrar este acuerdo pertenecía a la Comunidad en
razón de la existencia en el ámbito interno del reglamento n° 543/69,
que regulaba la misma materia que el AETR. En cuanto señaló,
especialmente, que «la entrada en vigor del reglamento n° 543/69 [...]
ha tenido [...] como efecto necesario la atribución a la Comunidad de la
competencia de celebrar con terceros Estados todos los acuerdos
relativos a la materia regulada por el mismo reglamento». ' Con estas
palabras, el Tribunal ponía de relieve el principio de reparto de
competencias que se ha mencionado en la sección 1: el ejercicio de
competencias por la Comunidad implica la pérdida progresiva de
competencias por parte de los Estados. La conclusión a que llega el
Tribunal no se deduce de la aproximación entre la competencia y el
objetivo para la que se ha conferido. El Tribunal considera el alcance
de las realizaciones comunitarias, es decir, de las normas comunes,
para extraer sus consecuencias sobre las competencias estatales. El
carácter exclusivo de las competencias ejercidas y la progresividad en
la realización de los objetivos del Tratado y, por consiguiente, en la
pérdida de poderes por los Estados, son las dos reglas básicas del
ordenamiento jurídico comunitario.
Sección 5. Flexibilidad y rigor en la adaptación de la Constitución comunitaria
37. Por regla general, las instituciones de la Comunidad no pueden
modificar las normas de los Tratados. De hecho, los procedimientos
de reforma establecen que, además de las instituciones, es necesario
que intervengan todos los Estados miembros. No obstante, el Tratado
CECA cuenta con un procedimiento autónomo de revisión y los tres
Tratados contienen disposiciones específicas que prevén la posibilidad
de modificar aspectos particulares del texto constitutivo. Por otra
parte, en cada uno de los tres Tratados figuran disposiciones que
permiten adaptar el Tratado a nuevas necesidades, en el respeto de los
objetivos básicos y de determinadas condiciones establecidas en los
Tratados.
38. Los procedimientos de revisión (96 CECA, 236 CEE y 204
Euratom) constan de una fase comunitaria en la que intervienen la
Comisión y el Consejo (así como el Parlamento Europeo en los
Tratados de Roma); pero mientras que la función de la Comisión (y
del Parlamento Europeo) es meramente consultiva, corresponde al
Consejo —por mayoría de dos tercios, según el Tratado CECA, y por
1
Sentencia de 31 de marzo de 1971, asunto 22/70, AETR, Ree. 1971, p. 276. El
subrayado es nuestro.
58
Características específicas
mayoría simple, en principio, ' según los Tratados de Roma— decidir
convocar una conferencia de representantes de los gobiernos. Ésta se
reúne para aprobar la reforma, y el Tratado resultante se somete a la
aprobación de los parlamentos nacionales y a la ratificación de los
jefes de Estado.
En definitiva, se observa que los Estados tienen la última palabra en el
procedimiento de revisión. No obstante, el procedimiento implica la
intervención de las instituciones. Desde el punto de vista del Derecho
comunitario, cabe cuestionar la validez de modificaciones de los
Tratados efectuadas sin respetar las prerrogativas de las instituciones.
En el pasado, el Tratado CECA fue objeto de tales modificaciones con
motivo de la resolución de la cuestión del Sarre y de la adopción del
convenio relativo a las instituciones comunes a las tres Comunidades.
En lo que respecta a los Tratados de Roma, las reformas formales que
se han efectuado han seguido el procedimiento previsto en los
artículos anteriormente citados. Se trata de los Tratados denominados
de fusión de los ejecutivos, de 8 de abril de 1965; de los Tratados de
Luxemburgo, de 22 de abril de 1970, y de Bruselas, de 22 de julio de
1975, en lo que respecta a los poderes presupuestarios del Parlamento
Europeo; del Tratado de 10 de julio de 1975, por el que se modifica el
protocolo relativo al Banco Europeo de Inversiones, así como del
Tratado de 13 de marzo de 1984, por el que se modifican los Tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas en lo que se refiere a
Groenlandia. El papel del Consejo —y, en su seno, del Comité de
Representantes Permanentes— fue decisivo en estos procedimientos,
de tal manera que la conferencia de los representantes de los gobiernos
se limitó a aprobar formalmente un texto ya redactado en su
totalidad.
El procedimiento, que culminó con la firma del Acta Única Europea
los días 17 y 28 de febrero de 1986, ' fue en parte distinto.
Dos grupos llevaron a cabo la negociación. Uno de ellos, presidido
por el Sr. Dondelinger, era de alguna manera, por la composición de
sus miembros, idéntico al Comité de Representantes Permanentes, y
tenía por misión preparar los acuerdos ministeriales sobre la revisión
de los Tratados. El otro grupo, el comité político, presidido por el
Al no prever el artículo 236 del Tratado CEE (204 Euratom) un sistema de votación,
debe aplicarse el sistema según el cual «salvo disposición en contrario del [...] Tratado,
el Consejo adoptará sus acuerdos por mayoría de los miembros que lo componen»
(apartado 1 del articulo 148 del Tratado CEE; apartado 1 del artículo 118 del Tratado
Euratom).
Las dos fechas de la firma se explican porque Dinamarca supeditó su firma a los
resultados del referéndum popular, por lo que no firmó el 17 de febrero en
Luxemburgo. Por su parte, Grecia e Italia también decidieron aplazar su firma hasta
una fecha posterior al referéndum danés. Estas tres Estados firmaron el Acta Única en
La Haya, el 28 de febrero de 1986.
Flexibilidad y rigor en la adaptación de la Constitución comunitaria
59
Sr. Mischo y compuesto por los directores de asuntos políticos de los
Ministerios de Asuntos Exteriores, se encargaba de preparar las
disposiciones relativas a la Cooperación Política. Antes del Consejo
Europeo celebrado en Luxemburgo los días 2 y 3 de diciembre de
1985, se celebraron seis reuniones de ministros.
Sea cual sea el papel real desempeñado por las administraciones
nacionales en la revisión de los Tratados, es evidente que la intervención de los Estados, y en particular el procedimiento de ratificación
por todos los Estados miembros, ha sido esencial. Esto se pudo
comprobar durante el primer semestre de 1987, cuando el retraso
impuesto por Irlanda aplazó la entrada en vigor del Acta Única
Europea hasta el 1 de julio de 1987.2
El problema del cumplimiento de los procedimientos de revisión 3
constituyó el tema central del debate institucional sobre la Unión
Europea abierto a iniciativa del Parlamento Europeo.
A pesar de la entrada en vigor del Acta Única Europea, el problema
sigue siendo de actualidad. Hay que decidir si la evolución constitucional de la Comunidad —y, en particular, las modificaciones derivadas de la atribución a un banco central europeo de la responsabilidad
de gestionar la moneda común— debe adaptarse necesariamente al
ritmo impuesto por el Estado o los Estados más reticentes a los
progresos cualitativos de la integración.
El proyecto de Tratado adoptado por el Parlamento incluía, efectivamente, un artículo 82 con arreglo al cual:
«Elpresente Tratado queda abierto a la ratificación de todos los Estados
miembros de las Comunidades Europeas. Cuando el presente Tratado
haya sido ratificado por una mayoría de Estados miembros de las
Comunidades cuya población represente los dos tercios de la población
global de las Comunidades, los gobiernos de los Estados miembros que lo
hayan ratificado se reunirán inmediatamente para decidir, de común
acuerdo, los procedimientos y la fecha de entrada en vigor del presente
Tratado, así como las relaciones con los Estados miembros que aún no lo
hayan ratificado.»
El Parlamento no ha concebido su proyecto como una reforma de los
Tratados comunitarios, sino como un nuevo Tratado que puede
elaborarse al margen de los procedimientos de revisión. De hecho, el
Parlamento deseaba asumir funciones de iniciativa y concepción, y
mantener el proyecto bajo su control. Tampoco quería condicionar, de
entrada, el éxito del proyecto al consentimiento unánime de los
Estados miembros de las Comunidades.
1
2
Véase infra.
Véase ad generalia, Bernhardt, R.: op. cit., Treinta años de Derecho comunitario, pp. 78
y ss.
60
Características específicas
En relación con la legalidad de este procedimiento, se han manifestado
distintos puntos de vista. '
En nuestra opinión, los procedimientos de revisión tienen carácter
obligatorio, especialmente en lo que se refiere a la necesidad de que
intervengan las instituciones y de evitar que los Estados miembros
modifiquen los Tratados comunitarios sin respetar este requisito. Este
riesgo queda suprimido en la fórmula propuesta por el Parlamento,
que tiene la ventaja de dar una legitimación democrática a la iniciativa
de la revisión. El problema de la unanimidad necesaria sigue existiendo. A este respecto, los comentarios al Tratado de Unión Europea,
realizados por los juristas que asesoraron a la comisión institucional,
proponen una solución que tiende a conformar el procedimiento
aplicable con los requisitos del artículo 236 y los de Derecho
internacional.2 Esta solución consiste en vincular la eventual decisión
sobre la entrada en vigor del Tratado con la decisión sobre las
relaciones (previstas como una asociación sui generis) entre los dos
grupos de Estados enfrentados por sus actitudes con respecto a la
ratificación. La Unión se crearía una vez entabladas estas relaciones.3
El acuerdo entre los dos grupos pondría fin a las Comunidades.
J.H.H. Weiler y J. Modrall proponen otro enfoque de tipo constitucional, más acorde con la especificidad de los Tratados de integración,
y que se refiere a los antecedentes —ya citados por J.P. Jacqué— de la
adopción de la constitución de Filadelfia y de la constitución suiza de
1848, es decir, dos ejemplos históricos en que una nueva constitu- ción
no se ha basado en el acuerdo unánime impuesto por la antigua
constitución para su reforma.
Estos autores admiten la enmienda por mayoría de los Tratados de
Roma y París con cuatro condiciones:
1) el nuevo Tratado debe implicar un cambio lo suficientemente
importante como para poder ser calificado de nuevo ordenamiento
jurídico;
2) el acervo comunitario deberá mantenerse;
3) los Estados miembros de la minoría verán mantenidos los derechos
derivados de los Tratados originarios;
1
2
3
Véanse y compárense Catalano, N.: Le traité d'Union européenne: Légitimité juridique
et constitutionnelle, y Jacqué, J.P.: «Le traité européenne et les traités communautaires», Cocodrile, n° 11, junio 1983, pp. 1 y 7, respectivamente; Lauwaars, R.H.: «De
Europese Unie: Het ontwerp-verdrag van het Europees Parlement en het rapport van
het Comité Dooge», S.E.fV., 1985, pp. 398 y ss., especialmente p. 403; Weiler, Joseph
H.H. y Modrall, James: «The creation of the European Union and its relation to the
EEC Treaties», An Ever Closer Union, op. cit., pp. 161 y ss., especialmente p. 164.
Véase Capotorti, F.; Hilf, M.; Jacobs, F.; Jacqué, J.P.: Le traité d'Union européenne,
Bruselas, 1985, p. 285.
Véase a este respecto nuestro informe sobre «Principes de base et modalités de l'action
de l'Union européenne». Cahiers de droit européen, 1985, pp. 530 y ss.
Flexibilidad y rigor en la adaptación de la Constitución comunitaria
61
4) el nuevo Tratado, tal como ocurre con la iniciativa del Parlamento,
deberá basarse en una cierta legitimidad democrática.
Para mantener los derechos de la minoría, los autores no ven mejor
solución que la coexistencia, al menos transitoria, de la Unión y las
Comunidades.
Éste es, sin duda, el punto débil de un razonamiento por lo demás
convincente. Efectivamente, tal coexistencia nos parece imposible, a
pesar de los antecedentes citados, erróneamente, por J. Weiler. Es
difícil ignorar la necesidad de una negociación entre la mayoría y la
minoría que se niega a participar en el nuevo Tratado.
39. El Tratado CECA es el único que cuenta con un procedimiento
autónomo de revisión, también denominado «pequeña revisión»,
previsto en los párrafos 3 y 4 del artículo 95. El alcance de las
modificaciones que pueden introducirse en el Tratado mediante este
procedimiento está estrictamente limitado. La revisión no puede
afectar a las disposiciones preliminares del Tratado relativas a las
normas fundamentales del mercado común del carbón y del acero, ni
tampoco al equilibrio constitucional. Sólo puede tratarse de adaptaciones de las normas relativas al ejercicio de los poderes de la Alta
Autoridad, con vistas a hacer frente a dificultades imprevistas o a un
cambio importante en las condiciones económicas o técnicas. Por ello,
se comprende la expresión «pequeña revisión» utilizada para calificar
este sistema. El procedimiento, en el que intervienen sólo las instituciones y no los Estados (de ahí el adjetivo de «autónomo»), se inicia
mediante propuestas que son objeto de un acuerdo entre la Alta
Autoridad (Comisión) y el Consejo, que decide por mayoría de diez
doceavas partes de sus miembros. Estas propuestas deben recibir el
dictamen favorable del Tribunal, que es plenamente competente para
apreciar todos los elementos de hecho y de derecho. Si el examen del
Tribunal concluye con una declaración de conformidad con el Tratado, el Parlamento Europeo debe pronunciarse. La revisión solo será
posible tras una decisión favorable adoptada por una doble mayoría
de votos: los tres cuartos de los votos emitidos y los dos tercios de los
miembros que componen el Parlamento.
Sólo una propuesta ha conseguido superar con éxito las diferentes
fases. En el artículo 56 del Tratado CECA, relativo a la reconversión
profesional de los trabajadores, se ha añadido un apartado 2 con
vistas a hacer frente a la crisis en el sector del carbón. '
40. Los Tratados también contienen disposiciones que, bien a nivel
institucional (por ejemplo, modificación del número de miembros de
la Comisión —artículo 10 del Tratado de fusión—, o de los jueces,
DO I960, p. 781.
62
Características especificas
—párrafo 4 del artículo 165 del Tratado CEE—), bien en lo que
respecta a las competencias de las instituciones (por ejemplo, atribu­
ción de nuevas misiones al Fondo Social Europeo, artículo 126 del
Tratado CEE), permiten a las instituciones realizar modificaciones
puntuales de los Tratados. En el Tratado Euratom, la totalidad del
capítulo VI, relativo al abastecimiento, debería revisarse en un deter­
minado plazo (artículo 76 del tratado CEEA). Pero, en todo caso, se
trata de normas limitadas a una disposición o a un capítulo determi­
nado.
41. Los tres Tratados también disponen de un procedimiento que,
sin revisión, permite hacer frente a las insuficiencias o lagunas de los
textos.
Se trata de los párrafos 1 y 2 del artículo 95 del Tratado CECA y de
los artículos 235 del Tratado CEE y 203 del Tratado Euratom.
42. Los párrafos 1 y 2 del artículo 95 del Tratado CECA establecen
una auténtica cláusula de imprevisión dirigida a realizar uno de los
objetivos de la Comunidad, definido en los artículos preliminares de
los Tratados, en relación con el funcionamiento del mercado común
del carbón y del acero. Este artículo ha sido aplicado para hacer frente
a la crisis del carbón y, más recientemente, a la del acero.
43. Dada la importancia del artículo 235 del Tratado CEE, lo
citamos in extenso:
«Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en
el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la
Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de
acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta
de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las
disposiciones pertinentes.»2
El artículo 203 del Tratado Euratom sólo difiere del artículo 235 CEE
por la omisión de las palabras «en el funcionamiento del mercado
común».
Las condiciones de aplicación del artículo 235 son tres: 1) la acción
debe considerarse «necesaria». El Tribunal controlará, en su caso, el
cumplimiento de esta condición, que se basa más en criterios políticos,
económicos y técnicos que en criterios jurídicos; 2) la finalidad de la
acción debe ser lograr uno de los objetivos del Tratado, ya sea de
carácter general o particular. En este aspecto principalmente, el
procedimiento difiere de una revisión del Tratado, ya que debe
situarse en el marco del cumplimiento de sus objetivos; 3) por último,
es preciso que el Tratado no haya previsto los poderes de acción
Véase Tizzano, Α.: op. cit., Treinta años de Derecho comunitario, pp. 52 y ss.
Flexibilidad y rigor en la adaptación de la Constitución comunitaria
63
requeridos para alcanzar el objetivo que se persigue. De hecho, no es
necesario que exista en el Tratado una laguna total en la materia en
cuestión. Basta que los poderes que aquél atribuye a las instituciones
no sean adecuados. Las palabras «en el funcionamiento del mercado
común» no deberían entenderse como una condición adicional. Todos
los intentos que se han hecho para conferir a estas palabras un
significado técnico han conducido a limitaciones arbitrarias de las
posibilidades del artículo 235. Hay que considerar que la expresión
«mercado común» se refiere a la propia Comunidad, tal como era
durante los trabajos preparatorios del Tratado y, hoy en día también,
en el lenguaje corriente.
En todo caso, hay que señalar que este aspecto del artículo 235 no ha
impedido recurrir a esta disposición en materia de relaciones exteriores, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal en la sentencia
AETR, de 31 de marzo de 1971.
El artículo 235 ha desempeñado un gran papel debido a que la
Comunidad ha tenido que enfrentarse a situaciones muy diferentes y
en un contexto totalmente distinto del de 1957. La crisis económica,
que empezó manifestándose con los problemas energéticos y financieros, así como la necesidad de nuevas políticas en materia industrial,
tecnológica y de protección del medio ambiente, constituyen sendos
desafíos para los que la Comunidad no estaba preparada. El fin del
período de transición, el establecimiento de la unión aduanera y las
políticas sectoriales (agricultura y, parcialmente, transportes), así
como la limitación de los poderes de las instituciones a una mera
coordinación en materia de política económica general, habrían
justificado una refundición completa de los Tratados, con vistas a
crear los instrumentos necesarios para una integración positiva y
voluntarista.
El Acta Única constituye una primera tentativa lograda en este
sentido, ciertamente imperfecta e incompleta, pero que no deja de ser
significativa. Asigna a la Comunidad el imperativo de realizar el
mercado interior antes del 31 de diciembre de 1992, reconociéndole
una capacidad monetaria y atribuyéndole poderes para la realización
de las nuevas políticas (investigación y desarrollo tecnológico, medio
ambiente); contiene disposiciones sobre la política social y la cohesión
económica y social. Por consiguiente, cada vez será menos frecuente
recurrir al artículo 235. En las materias citadas, la Comunidad puede
basar su actividad en habilitaciones expresas. Como ha recordado el
Tribunal en una sentencia de 26 de marzo de 1987, ' el artículo 235
tiene carácter subsidiario. Sólo se puede recurrir a él en ausencia de
otro fundamento jurídico adecuado. No obstante, habida cuenta del
carácter limitado de las nuevas competencias atribuidas a las instituAsunto 45/86, Ree. 1987, pp. 1 493 y ss.
64
Características especificas
ciones y de la existencia de sectores no cubiertos, tales como el sector
energético, el artículo 235 seguirá una disposición útil que permitirá a
la Comunidad seguir tratando los nuevos problemas que surjan en el
futuro.
Sección 6. Personalidad jurídica internacional
44. A tenor del artículo 210 del Tratado CEE (artículo 184 del
Tratado Euratom), la Comunidad tiene personalidad jurídica. En
razón de lo que el artículo 211 (artículo 185 CEEA) dispone sobre la
capacidad de Derecho interno, se admite que el artículo 210 (artículo 184 CEEA) se refiere a la personalidad jurídica internacional.
Concretamente, el párrafo 2 del artículo 6 del Tratado CECA
establece: «En las relaciones internacionales, la Comunidad gozará de
la capacidad jurídica necesaria para el ejercicio de sus funciones y la
consecución de sus fines».
Estas disposiciones de carácter general significan que cada una de las
Comunidades dispone de la capacidad de ejercer derechos y asumir
obligaciones dentro del alcance de los objetivos enunciados en el
Tratado.
No obstante, estas cláusulas no hacen sino afirmar la autonomía de
las Comunidades. No se pueden deducir de ellas, automáticamente,
competencias determinadas en materia externa. Más bien se impone el
razonamiento inverso: la existencia de estas competencias no puede
entenderse sin admitir que a las Comunidades se les atribuye cierta
dosis de personalidad jurídica internacional.
Los atributos clásicos de la personalidad internacional son el derecho
de ejercitar acciones ante los tribunales o, de forma más general, de
ser parte en los procedimientos de solución de controversias, así como
la responsabilidad internacional, tanto activa como pasiva.
45. El derecho de celebrar acuerdos ha sido, sin lugar a dudas, el
más desarrollado por los Tratados y la práctica comunitaria.
Sin embargo, en el caso de la CECA no ha sido así, puesto que casi no
se han producido atribuciones expresas de la facultad de celebrar
acuerdos, y la práctica de los acuerdos mixtos (celebrados con un
tercer Estado a la vez por la Comunidad y por sus Estados miembros)
se ha desarrollado en la incertidumbre del alcance real de la competencia comunitaria y de la falta de voluntad política para afirmarla.
Véase, en relación con lo tratado en la presente sección, Groux, J,, y Manin, Ph.: Las
Comunidades Europeas en el orden internacional.
Personalidad jurídica internacional
65
46. Por el contrario, el Tratado Euratom (artículo 101 CEEA)
consagra el paralelismo de las competencias internas y externas, en el
sentido de que una competencia puede ser ejercida indistintamente
mediante actos unilaterales o mediante acuerdos celebrados con
terceros Estados u organizaciones internacionales, por lo que la
competencia externa es tan amplia como la interna.
47. En el ámbito del Tratado CEE, que contiene cláusulas de
atribución expresa de la facultad para celebrar acuerdos (artículos 111
y 113, acuerdos arancelarios y comerciales; artículo 238, acuerdos de
asociación), se ha desarrollado una jurisprudencia y una práctica
basadas en la existencia de competencias implícitas.
En su sentencia AETR, ya citada, ' el Tribunal consideró que la
competencia para celebrar acuerdos no sólo procede de una atribución
explícita contenida en el Tratado, sino que también puede resultar de
otras disposiciones del Tratado y de actos adoptados por las instituciones de la Comunidad, en el marco de estas disposiciones. En
particular, «cada vez que, para aplicar una política común prevista en
el Tratado, la Comunidad ha adoptado medidas para establecer, de la
forma que sea, normas comunes, los Estados miembros, tanto si
actúan individual como colectivamente, pierden el derecho de contraer
con terceros Estados obligaciones que afecten a estas normas».2
En una sentencia de 14 de julio de 1976,3 y especialmente en su
dictamen 1/76,4 el Tribunal ha confirmado los poderes implíticos de la
Comunidad en materia de relaciones exteriores. Resumiendo su jurisprudencia, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que «cada vez que
el Derecho comunitario reconoce a las instituciones de la Comunidad
competencias internas para realizar un objetivo determinado, la
Comunidad es investida de la competencia para contraer los compromisos internacionales necesarios para realizar este objetivo, incluso en
ausencia de una disposición expresa a este respecto».5
Como consecuencia de esta jurisprudencia, la Comunidad dispone del
poder de celebrar acuerdos, siempre que le sea necesario para ejercer
una competencia que el Tratado le confiere.
Al sector de los acuerdos comerciales (regulación de los intercambios
de bienes y servicios y de los pagos relativos a estos intercambios) y al
de los acuerdos de asociación, hay que añadir en adelante los acuerdos
celebrados en una gran diversidad de sectores en los que se ejerce o
ejercerá la actividad de la CEE: acuerdos de pesca (el primero de los
1
2
4
5
Véase supra
Ree. 1971, pp. 274 y 275
Kramer, asuntos acumulados 3, 4 y 6/76, Ree. 1976, pp. 1 310 y 1 311.
Dictamen de 26 de abril de 1977, Ree. 1977, pp. 741 y ss.
Loc. cit., p. 755.
66
Características especificas
cuales se celebro con Estados Unidos, ' seguido de muchos otros, 2
acuerdos en materia de transporte, de protección del medio ambiente,
de energía, etc. A este respecto, hay que señalar que, en principio, los
Estados miembros siguen siendo competentes para celebrar acuerdos
mientras la Comunidad no haya ejercido su competencia interna ni
externa, 3 o, al menos, cuando la necesidad de tal acción no haya sido
reconocida por el Consejo. No obstante, en materia de política
comercial, la Comunidad es la única competente para celebrar acuerdos, independientemente de que existan o no normas comunes de
orden interno. 4 ' 5
Se puede afirmar que la Comunidad dispone del poder de celebrar
acuerdos internacionales en una medida mucho mayor que las demás
organizaciones internacionales, en función de las competencias que le
han atribuido sus Estados miembros. A veces, éstos se muestran
reacios a reconocer la magnitud de este fenómeno. Además, los
acuerdos se refieren tanto a materias de competencia comunitaria
como a las que pertenecen a la esfera de responsabilidad de los
Estados miembros. Por estas dos razones, se observa que algunos
acuerdos —especialmente los acuerdos de cooperación con los países
en vías de desarrollo— son concluidos, por una parte, por la
Comunidad y a la vez por los Estados miembros, y, por otra, por el
tercer Estado. Esta misma práctica se constata en el caso de acuerdos
celebrados por la Comunidad en el marco de organizaciones internacionales en las que participan los Estados miembros y cuyas actividades se definen en términos más amplios que las competencias comunitarias. Así sucede en las instituciones especializadas de las Naciones
Unidas.
48. Además de su poder de celebrar acuerdos, la Comunidad ha
desarrollado una red de representaciones diplomáticas ante ella (derecho de legación pasivo) y en algunas capitales (derecho de legación
activo).
Actualmente, hay más de ciento treinta misiones acreditadas ante las
tres Comunidades, que es el caso más frecuente, o ante una o dos de
éstas. Los Tratados no regulan la representación de los terceros
1
2
3
4
5
DO L141 de 9.6.1977, p. 1.
Acuerdos celebrados con Suécia, las islas Feroe, Noruega, Canadá, Senegal, GuineaBissau, etc., relativos a los derechos de pesca de los pescadores de la Comunidad en las
aguas de estos países; o acuerdos sectoriales relativos a especies determinadas (por
ejemplo, el salmón), citados por J. Raux, «Les accords externes de la CEE», Rev. trim,
dr. eur., 1981, pp. 684 y ss., especialmente pp. 687 y 691.
Sentencia Kramer, anteriormente citada, y sentencia de 16 de febrero de 1978, asunto
61/77, Comisión/Irlanda, Ree. 1978, pp. 440 a 445.
Dictamen 1/75, anteriormente citado.
Véase la lista de acuerdos bilaterales y multilaterales puramente comunitarios y
«mixtos», CEE, CECA y Euratom, en Groux y Manin, op. cit., pp. 63 a 69.
Personalidad jurídica internacional
67
Estados ante las Comunidades. La única alusión a las misiones se
recoge en el artículo 17 del protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades, aunque esta disposición sólo se refiere a
las obligaciones del Estado de la sede con respecto a las misiones de
los terceros Estados.
Al disfrutar del estatuto diplomático clásico, estas misiones (que en
determinados Estados se denominan delegaciones o representaciones)
ejercen las tareas propias de los órganos de la diplomacia tradicional:
representación, negociación e información. A estas funciones habituales, se añade la participación en los órganos de consulta más o menos
formales que se constituyen por zonas geográficas (América latina,
Estados árabes, etc.) para el diálogo con las instituciones comunitarias
y el ejercicio de las tareas asignadas por los acuerdos comerciales o de
cooperación con los órganos de ejecución de estos acuerdos. De
hecho, los acuerdos comerciales, generalmente, crean comités mixtos
para velar por la aplicación de los acuerdos. Los consejos de
asociación o de cooperación pueden reunir tanto ministros como
embajadores. También existen comités compuestos exclusivamente por
embajadores. Tal es el caso, por ejemplo, del Convenio CEE/ACP de
Lomé. En todos estos casos, estos órganos están compuestos por los
jefes de misión o de representación en Bruselas y por los representantes de la Comunidad.
49. La Comunidad como tal no mantiene representaciones diplomáticas en el extranjero. No obstante, la Comisión ha acreditado cuarenta
y cinco delegaciones ante los Estados ACP para ocuparse de la
cooperación financiera y técnica, quince delegaciones ante otros
Estados (Argelia, Australia, Brasil, Canadá, Egipto, Estados Unidos
de América, India, Israel, Japón, Jordania, Líbano, Marruecos,
Túnez, Siria y Yugoslavia), dos delegaciones de carácter regional (a
saber, una delegación en Caracas para América latina, con una oficina
en Santiago de Chile, y una delegación en Bangkok para los países del
sur y del sudeste asiático, con oficinas en Dacca [Bangladesh]) y
cuatro delegaciones en organizaciones internacionales: ONU en Nueva
York, OCDE en París, y las organizaciones internacionales con sede
en Ginebra y Viena. En 1987 se firmó un acuerdo de sede para la
apertura de una delegación en Pekín.
Evidentemente, estas diversas formas de representación exterior constituyen más la proyección exterior de los poderes de la Comisión como
órgano de negociación y ejecución (el caso de las delegaciones ante los
países ACP es, en cierto modo, especial) que la expresión de la
personalidad jurídica internacional de la Comunidad en su conjunto.
Por otra parte, la Comisión no ostenta la representación exclusiva de
la Comunidad. La presidencia del Consejo puede estar representada
según diversas fórmulas ante terceros Estados para defender el punto
68
Características especificas
de vista de la Comunidad. Esta dualidad parece inevitable en la fase
actual de integración. También está relacionada con la diferencia entre
el ámbito de cooperación política entre los Estados miembros y el de
las competencias comunitarias.
Ello no impide que el estatuto diplomático otorgado por el Estado
receptor, mediante acuerdo o acto unilateral, a las delegaciones de la
Comisión y las funciones que éstas desempeñan contribuyan a reforzar
la imagen de unidad de la Comunidad frente a terceros.
50. Cada vez son más los acuerdos que reconocen a la Comunidad el
derecho a ser parte ante un órgano arbitral. Así lo prevén varios
acuerdos de asociación y también acuerdos en materia de protección
del medio ambiente, de pesca y de control de seguridad nuclear, es
decir, acuerdos mixtos o acuerdos puramente comunitarios. Se trata
de otro atributo clásico de la personalidad jurídica que progresivamente se está reconociendo a la Comunidad. '
51. Al ser capaz de contraer obligaciones y de adquirir derechos
mediante acuerdos internacionales, ¿se puede obligar a la Comunidad
a responder de sus actos en relación con terceros?; y, en caso
afirmativo, ¿su responsabilidad es exclusivamente la de sus Estados
miembros? Es innegable que de su capacidad contractual se deduce
que a la Comunidad se le pueden imputar las consecuencias de sus
actos, tanto si se trata de la ejecución de un acuerdo como de una
falta extracontractual. En la medida en que dispone de recursos
propios y de capacidad para contraer empréstitos, tiene el suficiente
peso financiero para responder del cumplimiento de sus compromisos
y para reparar los daños que pueda causar. ¿Existe una responsabilidad subsidiaria de los Estados miembros, como es el caso de las
organizaciones internacionales en general, según la doctrina?
No se puede dar todavía una respuesta global. El mecanismo de
empréstitos comunitarios creado en 1975, a fin de ayudar a los
Estados miembros a hacer frente a las dificultades de sus balanzas de
pagos debidas al encarecimiento de los productos petroleros, es un
buen ejemplo de manifestación de la autonomía financiera de la
Comunidad en sus relaciones con el mundo exterior. Efectivamente,
quien aparece como prestataria con respecto a terceros es únicamente
la Comunidad y no sus Estados miembros. En una primera fase, los
reglamentos obligaban a los Estados miembros a poner a la Comunidad en condiciones de hacer frente a sus obligaciones en materia de
reembolso de préstamos y de pago de intereses en los casos en que el
Estado incumpliera sus obligaciones. En realidad, se trataba de una
Véase Groux y Manin, op. cit., pp. 153 a 161.
Personalidad jurídica internacional
69
obligación interna de financiación y no de una garantía frente a
terceros.
Este mecanismo de «garantía indirecta» también ha sido suprimido. El
reglamento n° 682/81 del Consejo, de 16 de marzo de 1981, por el que
se reajusta el mecanismo de empréstimos comunitarios destinados al
sostenimiento de las balanzas de pagos de los Estados miembros, ' que
sustituye al reglamento de 1975 y que, a su vez, ha sido sustituido por
el reglamento n° 1969/88 del Consejo, del 24 de junio de 1988, por el
que se establece un mecanismo único de ayuda financiera a medio
plazo a las balanzas de pagos de los Estados miembros, 2 no incluía ya
disposiciones sobre esta obligación de refinanciación, puesto que el
Consejo consideró que la autonomía financiera de la Comunidad
constituía por sí misma una garantía de cara a los prestadores.
En lo que respecta a los acuerdos internacionales celebrados por la
Comunidad, el apartado 2 del artículo 228, tal como ha sido interpretado por el Tribunal, parece ofrecer una solución al problema de la
responsabilidad común o subsidiaria de los Estados miembros.
En virtud de esta disposición, los acuerdos vinculan a las instituciones
de la Comunidad y a los Estados miembros.
La mayoría de la doctrina no ve en esta última precisión más que el
reconocimiento de que, una vez celebrados, los acuerdos forman parte
integrante del ordenamiento jurídico comunitario. En otras palabras,
que este apartado no pretende regular las relaciones entre los Estados
miembros y los interlocutores de la Comunidad. Estas relaciones
deben enfocarse desde el punto de vista de los imperativos de
autonomía de organización y de las normas —por lo demás, no muy
tajantes— del Derecho internacional. Ahora bien, en la sentencia
Kupferberg, 3 el Tribunal adoptó otra actitud al referirse detenidamente al apartado 2 del artículo 228. Subrayó que, «al garantizar el
cumplimiento de los compromisos derivados de un acuerdo celebrado
por las instituciones comunitarias, los Estados miembros cumplen una
obligación no sólo con respecto a los terceros países afectados, sino
también y principalmente con respecto a la Comunidad, que ha
asumido la responsabilidad de la correcta ejecución del acuerdo».
La afirmación, aunque sea incidental, de que en virtud del apartado 2
del artículo 228 los Estados miembros cumplen una obligación en
relación con los terceros países, ¿supone admitir la posibilidad de una
acción directa de la otra parte contratante respecto de los Estados
miembros, en el caso de que la Comunidad haya incumplido sus
1
2
3
DO L73 de 19.3.1981, p. 1.
DO L178 de 8.7.1988, p. 1.
Sentencia de 26 de octubre de 1982, asunto 104/81, Ree. 1982, pp. 3 641 y ss.
70
Características especificas
obligaciones? Según esta interpretación, el apartado 2 del artículo 228
sería una disposición que los terceros países podrían invocar. Hay que
plantearse si el hecho de considerar en general a los Estados miembros
como «garantes» de la Comunidad puede debilitar la personalidad
jurídica de ésta. ' El futuro nos permitirá responder a estas preguntas.
51 bis. Si bien la Comunidad ejerce importantes competencias externas, lo fundamental de la política exterior sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros, No obstante, se ha adoptado un
procedimiento de consulta cuyo objetivo es la coordinación de las
políticas exteriores. Se trata de la Cooperación Política.
Efectivamente, tras el mandato otorgado por los jefes de Estado o de
Gobierno en la cumbre de La Haya, el 2 de diciembre de 1969, los
ministros de Asuntos Exteriores adoptaron, el 27 de octubre de 1970,
un informe preparado por los directores de asuntos políticos de dichos
Ministerios, presididos por su homólogo belga Sr. E. Davignon. Este
informe establece un procedimiento de coopeación en materia de
política exterior a través de consultas de los ministros responsables y
de los jefes de Estado o de Gobierno. Los directores de asuntos
políticos se reúnen entre las sesiones de nivel ministerial y los grupos
de expertos preparan sus deliberaciones. El procedimiento fue reforzado en Copenhague en septiembre de 1973 y en Londres en octubre
de 1981. Cada Estado se compromete a no adoptar definitivamente su
propia postura en los asuntos para los que una posición común resulta
necesaria o deseable, sin haber antes consultado a las demás partes en
el marco de la Cooperación Política. Se han adoptado disposiciones
prácticas con vistas a mejorar la eficacia del proceso. Se trata, en
particular, de la asistencia que se presta a la presidencia y del esquema
de procedimientos de crisis. Las relaciones con las instituciones,
especialmente con la Comisión y el Parlamento, se refuerzan. No
obstante, se mantiene la dualidad entre la Cooperación Política y los
mecanismos comunitarios. El primer ministro belga, Sr. Tindemans,
presentó algunas propuestas al respecto en su informe de 1975 sobre la
Unión Europea. Proponía que, en una primera fase, los compromisos
contraídos en materia de cooperación política se recogieran en un
protocolo y, posteriormente, que se crease un centro de decisión único
sin que ello significara unificar los procedimientos comunitarios y la
Cooperación Política. Como es lógico, se ha observado una tendencia
a someter a un examen global los asuntos importantes que las crisis
internacionales sucesivas (Irán, Afganistán, Polonia, Malvinas, Líbano, etc.) plantean a la Comunidad. A este respecto, hay que señalar
A este respecto véanse Groux y Manin, op. cit., pp. 131-132 y 149; Manin, Ph.:
«L'article 228, paragraphe 2, du traité CEE» en Mélanges P.H. Teitgen, op. cit., pp. 289
y ss., especialmente p. 298.
Personalidad jurídica internacional
71
que las medidas comunitarias de suspensión de las importaciones
procedentes de Argentina, tras la invasión de las islas Malvinas por
este país, se basaron expresamente en acuerdos adoptados en virtud de
la Cooperación Política.
Tras el informe Tindemans, la idea de dar una base jurídica en los
Tratados a la Cooperación Política ha figurado en todos los proyectos
relativos a la Unión Europea. Así, el proyecto de acta europea de los
ministros de Asuntos Exteriores alemán e italiano, Sres. Genscher y
Colombo, preveía, tras un período experimental de cinco años, la
conclusión de un tratado de unión europea que codificaría, principalmente, la carta de la Cooperación Política. Sin embargo, la declaración solemne de 19 de junio de 1983, que reproducía el contenido de
declaraciones anteriores sobre este tema y añadía algún que otro
elemento, redujo considerablemente el alcance del compromiso de
celebrar un acuerdo internacional al cabo de cinco años.
La iniciativa del Parlamento Europeo relativa a la Unión Europea se
basaba en la necesidad de «reunir en un marco institucional único y
claro las diferentes formas de cooperación que se han desarrollado en
los últimos treinta años (Comunidades Europeas, Cooperación Política Europea, sistema monetario europeo, etc.)».
El proyecto de Tratado que instituye la Unión Europea se propine
dar un fundamento jurídico a la cooperación —especialmente a la
Cooperación Política— y regular las relaciones entre las instituciones
y los órganos de cooperación, así como las condiciones de ampliación
del campo abierto a la cooperación y del paso de ésta a la acción
común de las instituciones.
Por último, la víspera del Consejo Europeo de Milán de 28 y 29 de
junio de 1985, los Gobiernos francés y alemán presentaron un
«documento de trabajo» en forma de proyecto de tratado relativo casi
exclusivamente a «la aplicación progresiva de una política exterior
europea».
La conferencia intergubernamental que el Consejo Europeo de Milán,
de 28 y 29 de junio de 1985, decidió convocar debía elaborar a la vez
«un tratado sobre una política exterior y de seguridad común basada
en los proyectos franco-alemán y británico» y «las modificaciones del
Tratado CEE, con arreglo al artículo 236 del Tratado, necesarias para
la aplicación de las adaptaciones institucionales».
El Acta Única Europea, que constituye el resultado de esta negociación, contiene disposiciones por las que se modifican los Tratados
(esencialmente el Tratdo CEE) y un título III, «Disposiciones sobre la
cooperación europea en materia de política exterior», que consta de
un único artículo 30, dividido en doce apartados.
72
Características especificas
La calificación de «única» que se ha dado al Acta se explica por el
hecho de haber reunido en el mismo instrumento las disposiciones de
reforma de los Tratados y un título sobre la Cooperación Política.
Como ya hemos señalado, ' las disposiciones referentes a la Cooperación Política fueron elaboradas por separado por un grupo de
negociación diferente. La decisión de incluir dicho título en un
instrumento único se debió a la insistencia de la Comisión y se tomó a
pesar de las reticencias de algunos Estados miembros.
Las disposiciones del artículo 30 constituyen una codificación de los
principios de la Cooperación Política.
Según el artículo 1 del Acta Única, dichas disposiciones «confirman y
completan» los procedimientos acordados y las prácticas establecidas
entre los Estados miembros. Por consiguiente, los informes anteriormente mencionados y la declaración solemne mantienen todo su
interés para la definición de la carta de la Cooperación Política.
El apartado 1 del artículo 30 formula el objetivo de la cooperación
como sigue:
«Las Altas Partes Contratantes, miembros de las Comunidades Europeas, procurarán formular y aplicar conjuntamente una política
exterior europea.»
Esta disposición sorprende tanto por la expresión utilizada de «política exterior europea», verdaderamente importante, como por la intención significativa de evitar la referencia a una «política exterior
común». También indica el vínculo, en adelante indisoluble, entre la
pertenencia a las Comunidades y la participación en la Cooperación
Política.
No nos es posible analizar en esta obra el contenido de cada uno de
los apartados del artículo 30, que, por sí solo, podría ser objeto de un
tratado. Nos limitaremos a mencionar algunas disposiciones importantes. Entre ellas, hay que subrayar que el compromiso de información mutua y consulta se encuentra ya inscrito en un Tratado. Por lo
tanto, no se trata ya de un compromiso político sino de una
obligación jurídica. No obstante, hay que señalar que ésta, al igual
que las demás obligaciones recogidas en el artículo 30, no cuenta con
la garantía de la posible intervención del Tribunal de Justicia para
asegurar su cumplimiento. De hecho, el artículo 31 establece que las
disposiciones relativas al Tribunal sólo se aplicarán al título II y al
artículo 32 del Acta, lo cual excluye al título III. Por consiguiente, se
trata de obligaciones no sancionadas por el Derecho comunitario.
Otra disposición interesante es el compromiso de los Estados a
abstenerse, en la medida de lo posible, de obstaculizar la formación de
Véase supra, apartado 38.
Personalidad jurídica internacional
73
un consenso y la acción conjunta que podría resultar del mismo
[letra c) del apartado 3]. Con ello, evidentemente, no se introduce la
regla de la mayoría sino que se trata más bien de una precaución
contra el riesgo de bloqueo arbitrario por parte de un Estado.
Asimismo, es de subrayar la obligación de mantener la coherencia
entre las políticas exteriores de la Comunidad y las políticas acordadas
en el marco de la Cooperación Política. La presidencia y la Comisión
velarán por lograr esta coherencia (apartado 5).
El apartado 6, dedicado a la seguridad, debe mucho a la declaración
solemne de Stuttgart. La coordinación debe tratar, como en la
declaración, de los «aspectos políticos y económicos de la seguridad».
Los Estados se declaran decididos a «preservar las condiciones
tecnológicas e industriales necesarias para su seguridad». Esta mención es interesante por las perspectivas que abre para una política
comunitaria en la materia. Por último, podrá existir una «cooperación
más estrecha» entre los Estados miembros en el marco de la Unión
Europea Occidental y de la Alianza Atlántica.
La creación de una secretaría en Bruselas, que «asistirá a la presidencia en la preparación y ejecución de las actividades de la Cooperación
Política Europea, así como en las cuestiones administrativas», es,
evidentemente, el elemento institucional más importante de las disposiciones del artículo 30 [letra g) del apartado 10]. No se trata, como
algunos gobiernos hubieran deseado, de una secretaría general que,
bajo la autoridad del Consejo Europeo, habría coordinado el conjunto
de actividades relacionadas con la Unión Europea. Lo que se ha
creado es un órgano de dimensiones y competencias más limitadas.
Una decisión adoptada con motivo de la firma del Acta Única por los
ministros de Asuntos Exteriores precisa las tareas y la organización de
la secretaría. ' Está compuesta por cinco funcionarios, según la
fórmula de la «troika» ampliada, es decir, que la presidencia en
ejercicio, las dos presidencias precedentes y las dos presidencias
siguientes destinan cada una a un funcionario por un período que
engloba cinco presidencias. El jefe de la secretaría es nombrado por
los ministros de Asuntos Exteriores.
A los cinco años de la entrada en vigor del Acta Única, las Altas
Partes Contratantes examinarán si es conveniente reformar el título III
(apartado 12 del artículo 30).
Véase De Ruyt, Jean: L'Acte unique européenne, pp. 311 y ss., especialmente p. 313.
Capítulo II: Las fuentes del Derecho comunitario
En este capítulo se describen las fuentes del Derecho comunitario: los
Tratados, los actos de las instituciones, el Derecho internacional y los
principios generales del Derecho.
Nos ocuparemos sobre todo de los actos que constituyen el Derecho
derivado de los Tratados, en razón de la originalidad de este proceso
de creación normativa.
Sección 1. Los Tratados como Constitución comunitaria
52. La Constitución de la Comunidad se compone de:
— los Tratados de París y de Roma, modificados desde 1958 por: el
Tratado de Bruselas, de 8 de abril de 1965, llamado de fusión de
los ejecutivos; el Tratado de Luxemburgo, de 22 de abril de 1970, y
el Tratado de Bruselas, de 22 de julio de 1975, ambos relativos a
cuestiones presupuestarias; el Tratado de 10 de julio de 1975 por el
que se modifican los estatutos del Banco Europeo de Inversiones;
el Tratado de 13 de marzo de 1984 por el que se modifican los
Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas en lo que
respecta a Groenlandia, y el Acta Única Europea, firmada en
Luxemburgo y La Haya los días 17 y 28 de febrero de 1986;
— el Tratado de 22 de enero de 1972, relativo a la adhesión, y el Acta
relativa a las condiciones de la adhesión de tres nuevos Estados
miembros;
— el Tratado de 24 de mayo de 1979, relativo a la adhesión, y el Acta
relativa a las condiciones de adhesión de la República Helénica y a
las adaptaciones de los Tratados;
— el Tratado de 12 de junio de 1985, relativo a la adhesión, y el Acta
relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la
República de Portugal y a las adaptaciones de los Tratados.
Hay que señalar que el Tratado de París contitutivo de la CECA fue
redactado únicamente en lengua francesa, que sigue siendo la única
auténtica. En cambio, los Tratados de Roma se redactaron originariamente en cuatro lenguas (alemán, francés, italiano y neerlandés). En
virtud del Acta de adhesión de 1972, los textos elaborados en lengua
inglesa, lengua danesa y lengua irlandesa dan fe en las mismas
condiciones que los textos originales (artículo 160). El artículo 152 del
Acta de adhesión de 1979 reconoce la misma autenticidad a los textos
redactados en lengua griega. El artículo 402 del Acta de adhesión de
1985 ha añadido el español y el portugués.
Los Tratados determinan el ámbito de aplicación del Derecho comunitario en el tiempo y en el espacio. Atribuyen competencias a las
76
Las fuentes del Derecho comunitario
instituciones y enuncian los principios y los procedimientos que éstas
deben respetar. Garantizan este respeto mediante un control jurisdiccional, que se ejerce tanto sobre los actos de las instituciones en el
ámbito interno como sobre las relaciones exteriores.
a) Ámbito de aplicación en el tiempo
53. El Tratado CECA se concluyó por un período de cincuenta años
(artículo 97). Los Tratados CEE y Euratom se concluyeron por un
período de tiempo ilimitado (artículo 240 CEE y 208 Euratom). La
diferencia entre el Tratado de París y los Tratados de Roma radica en
el carácter experimental de la CECA, si bien el plazo fijado parece
suficientemente largo como para no dificultar la actividad de la
Comunidad. Subrayamos que, deliberadamente, se ha preferido utilizar la expresión «duración ilimitada» a la de «duración indeterminada», habitual en los contratos y tratados que no fijan ningún plazo.
Los autores de los Tratados de Roma han querido subrayar así el
carácter irrevocable de su compromiso. Si no llegaron a afirmar el
carácter indisoluble de la Comunidad fue debido a que, desde el punto
de vista de la realización progresiva de la integración, la Comunidad
constituye una etapa, ciertamente importante, pero todavía parcial,
hacia la Unión Europea. Queda excluida, no obstante, la denuncia
individual. Toda modificación de los Tratados debe seguir el proceso
anteriormente descrito. ' La jurisprudencia del Tribunal se hace eco de
estos principios cuando subraya que «la transferencia realizada por los
Estados, de sus ordenamientos jurídicos internos en favor del ordenamiento jurídico comunitario, de derechos y obligaciones correspondientes a las obligaciones del Tratado, implica [...] una limitación
definitiva de sus derechos soberanos contra la cual no puede prevalecer
un acto unilateral posterior incompatible con la noción de Comunidad». 2
b) Ámbito de aplicación en el espacio
54. También aquí existen diferencias entre el Tratado de París y los
Tratados de Roma.
El Tratado CECA, en virtud de su artículo 79, se aplica «a los
territorios europeos» de los Estados miembros y a los «territorios
europeos cuyas relaciones exteriores asuma un Estado signatorio». En
1
2
Véase la sección 5 del capítulo I sobre el significado del artículo 240 CEE y el problema
de la legitimidad del abandono, véase Weiler, Joseph H. H., y Modrall, James: «La
création de l'Union européenne...», op. cit., pp. 181 y 182.
Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto 6/64, Costa/ENEL, Ree. 1964, p. 1 160.
Los Tratados como Constitución comunitaria
77
un principio se trataba del Sarre, antes de su reincorporación a la
República Federal de Alemania; hoy día parece que esta última frase
afecta sólo a Gibraltar. En cambio, el mismo artículo dispone
expresamente que el Tratado no se aplicará a las islas Feroe ' ni a las
zonas de soberanía británica en Chipre, y que sólo se aplicará
parcialmente a las islas del Canal y a la isla de Man.
El «artículo 227 del Tratado CEE dispone que éste se aplicará al
Reino de Bélgica, al Reino de Dinamarca2 (y al resto de los doce
Estados), de lo que puede deducirse que existe una competencia
extraterritorial de la Comunidad (plataforma continental, zona de
pesca) que la referencia a los «territorios» en el artículo 79 del Tratado
CECA no parecía implicar. Se prevén normas especiales parea Argelia
(actualmente independiente) y para los departamentos franceses de
ultramar. Algunas normas son aplicables desde la entrada en vigor del
Tratado. Las condiciones de aplicación de otras normas debían
establecerse, a más tardar, a los dos años de la entrada en vigor del
Tratado. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado recientemente
sobre el alcance de esta norma. Ha considerado que «las disposiciones
del Tratado y del Derecho derivado deben aplicarse plenamente a los
departamentos franceses de ultramar, dado que éstos forman parte
integrante de la República Francesa, dando por supuesto que siempre
pueden preverse posteriormente medidas específicas para responder a
las necesidades de estos territorios».3
El mismo régimen descrito a propósito del artículo 79 del Tratado
CECA es aplicable, en virtud de los artículo 227 del Tratado CEE y
198 del Tratado Euratom, a los territorios europeos cuyas relaciones
exteriores asume un Estado miembro, y las mismos excepciones se
prevén para las islas Feroe, las zonas británicas de Chipre, la isla de
Man y las islas del Canal.
La islas Canarias, así como Ceuta y Melilla, son objeto de un régimen
especial definido en el artículo 25 del Acta de adhesión de 1985 y, en
1
2
3
Éstas tuvieron la posibilidad de pronunciarse en favor de la aplicación de los Tratados
comunitarios y rechazaron este régimen.
Así, el Tratado CEE se aplicó a Groenlandia hasta el 1 de febrero de 1985, fecha de
entrada en vigor del Tratado de 13 de marzo de 1984, con arreglo al cual el Tratado
CEE, el Tratado CECA y el Tratado Euratom no se aplican a Groenlandia, que se
convierte en un territorio de ultramar asociado a la CEE, según la parte cuarta del
Tratado, sin perjuicio de las disposiciones específicas que figuran en un protocolo
particular. De hecho, Groenlandia, que disfruta de una autonomía interna dentro del
Reino de Dinamarca, se pronunció a favor de su retirada de la Comunidad. A
propuesta de Dinamarca, una reforma formal de los Tratados ha establecido el nuevo
régimen de este territorio.
Sentencia de 10 de octubre de 1978, asunto 148/77, H. Hansen y Hauptzollamt
Flensburg, Ree. 1978, p. 1 787.
78
Las fuentes del Derecho comunitario
lo que se refiere a la legislación aduanera y la política comercial, en el
protocolo n° 2 de dicha Acta.
Con arreglo al artículo 198 del Tratado Euratom, éste se aplica a los
territorios europeos de los Estados miembros y a los territorios no
europeos que están bajo su jurisdicción.
Las colonias (países y territorios de ultramar) de los Estados miembros son objeto de un régimen especial de asociación a la CEE, pero
otras posesiones británicas, como Hong Kong, quedan excluidas de
este régimen.
c) Constitución y Tratado marco
55. Los Tratados comunitarios organizan la «producción» de normas jurídicas. Ciertamente, el Tratado de París y el Tratado Euratom,
en mayor medida que el Tratado CEE, contienen normas precisas
aplicables a los Estados miembros y los particulares sin la necesidad
de una intervención normativa de las instituciones, y algunos capítulos
del Tratado CEE, especialmente los relativos a la unión aduanera, que
contienen un calendario preciso de realización, están redactados de
forma muy detallada. Sin embargo, el Tratado CEE se remite
esencialmente a la acción de las instituciones. Enuncia objetivos y
principios, y establece el procedimiento de aplicación de los mismos
por parte de las instituciones. Esto explica la denominación de tratado
marco que generalmente se aplica al conjunto del Tratado CEE.
56. Los capítulos relativos a las políticas sectoriales responden a este
método de redacción del Tratado. Así, el artículo 39 define los
objetivos de la política agraria común que las instituciones deben
respetar al adoptar medidas con arreglo al procedimiento previsto en
el artículo 43.
Estos objetivos se enumeran en las letras a) a e) del apartado 1 del
artículo 39. Se trata tanto de aumentar la productividad de la
agricultura como de garantizar un nivel de vida equitativo a los
agricultores, estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de
abastecimiento y asegurar precios razonables a los consumidores. El
Tribunal ha señalado varias veces que todos estos objetivos no pueden
perseguirse simultáneamente con igual eficacia y, por lo tanto, que se
puede dar un preferencia temporal a uno u otro. '
Sentencia de 13 de marzo de 1968, asunto 5/67, Bues, Ree. 1968, p. 128; sentencia dc 24
de octubre de 1973, asunto 5/73, Balkan, Ree. 1973, p. 1 091; sentencia dc 2 de julio de
1974, asunto 153/73. Holtz, Ree. 1974, p. 675.
Los Tratados como Constitución comunitaria
79
Así pues, se ha confiado un amplio poder de apreciación a las
instituciones.
El artículo 40 indica que, para alcanzar los objetivos previstos en el
artículo 39, se creará una organización común de mercados agrarios, y
precisa las formas que podrá adoptar esta organización según los
productos. Este mismo artículo dispone que la organización común
debe limitarse a realizar los objetivos enunciados en el artículo 39 y
«excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la
Comunidad». El Tribunal garantiza el respeto de estos objetivos. La
jurisprudencia ofrece un ejemplo muy característico en lo que respecta
a la política seguida por las instituciones para luchar contra los
excedentes lácteos. El Tribunal ha declarado nulo el reglamento
n° 563/76 relativo a la compra obligatoria de leche descremada en
polvo en posesión de los organismos de intervención y destinada a ser
utilizada en alimentos para animales. El precio de compra de este
producto era tres veces superior al de las materias a las que este
producto sustituía. El Tribunal consideró que «la obligación de
compra a un precio tan desproporcionado constituía un reparto
discriminatorio de las cargas entre los diferentes sectores agrícolas;
que, además, tal obligación no es necesaria para alcanzar el objetivo
deseado, a saber, la comercialización de las existencias de leche
desnatada en polvo; que, por consiguiente, no podría justificarse en el
marco de la realización de los objetivos de la política agraria
común».
Si bien el título II, dedicado a la agricultura, define de forma bastante
general las competencias de las instituciones, el Tratado ofrece otros
ejemplos de este tipo de definición. Así, el título IV, relativo a los
transportes, tras haber dispuesto en el artículo 74 que los objetivos del
Tratado se persiguen en el marco de una política común de transportes, autoriza al Consejo, a tenor del artículo 75, a adoptar normas
comunes aplicables a los transportes internacionales, las condiciones
de acceso de los transportistas no residentes a los transportes nacionales y «cualquier otra disposición oportuna». El artículo 113, que es
una disposición clave en materia de política comercial común, se
limita a dar indicaciones, a título de ejemplo, sobre el objeto de las
medidas que constituirán dicha política, dejando un amplio margen de
apreciación de su alcance a las instituciones. Por último, hay que
recordar las posibilidades del articulo 235, a las que ya se ha hecho
referencia en el capítulo I de la presente obra.
57. El Tribunal garantiza el cumplimiento de la Constitución comunitaria, tanto en el ámbito interno como en la actividad exterior de las
Sentencia de 5 de julio de 1977, asunto 114/76, Bela-Mühle, Ree. 1977, p. 1 221,
considerando 7.
80
Las fuentes del Derecho comunitario
Comunidades. El Tratado establece incluso un control preventivo en
materia de acuerdos internacionales. El párrafo 2 del apartado 1 del
artículo 228 permite al Consejo, a la Comisión o a un Estado miembro
solicitar el dictamen del Tribunal sobre la compatibilidad de un
acuerdo internacional, antes de su celebración, con las disposiciones
del Tratado. Si el dictamen sobre el acuerdo es negativo, sólo puede
entrar en vigor previa revisión del Tratado. Este procedimiento ha
sido utilizado por la Comisión en tres ocasiones y no excluye la
intervención del Tribunal en el marco del control de la legalidad. ' Se
puede comparar este procedimiento con el previsto en el artículo 103
del Tratado Euratom. Esta disposición se refiere a las normas que los
Estados miembros deben observar en lo que respecta a los proyectos
de acuerdos con un tercer Estado, una organización internacional o un
nacional de un tercer Estado, que afecten al ámbito del Tratado.
Deben comunicar estos proyectos a la Comisión. Si el proyecto
contiene cláusulas que obstaculizan la aplicación del Tratado, la
Comisión puede dirigir sus observaciones al Estado interesado. Éste
no puede celebrar el acuerdo o el convenio previsto hasta que la
Comisión retire sus objeciones, o hasta someterse a la decisión por la
que el Tribunal de Justicia, por el procedimiento de urgencia y a
instancia del interesado, se pronuncia sobre la compatibilidad de las
cláusulas previstas con las disposiciones del Tratado.2
En su dictamen 1/76 de 26 de abril de 1977, emitido en relación con
un proyecto de acuerdo con Suiza relativo a la creación de un fondo
europeo de inmovilización de la navegación interior, el Tribunal
consideró que el proyecto era incompatible con el Tratado CEE por
motivos de orden constitucional relacionados con la exclusión definitiva de un Estado miembro (Irlanda) de la participación en el acuerdo,
con el papel desigual reconocido a los Estados miembros en el
funcionamiento del acuerdo y con la limitación inadmisible de la
competencia de las instituciones, reducidas a un papel meramente
consultivo en los órganos previstos. El Tribunal quiso evitar que este
acuerdo sirviera de modelo para otros: «la repetición de tales procedimientos podría socavar progresivamente la obra comunitaria de
manera irreversible, habida cuenta de que, en cada caso, se tratará de
compromisos contraídos respecto de terceros Estados».3 Este dictamen puede compararse con otros emitidos anteriormente por el Tribunal de Justicia. Casi veinte años antes, el Tribunal de Justicia de la
1
2
3
Véase capítulo I, sección 3.
Este procedimiento se utilizó por primera vez cuando, el 7 de junio de 1978, el
Gobierno belga presentó ante el Tribunal una solicitud de decisión sobre un proyecto
de convenio del Organismo Internacional de Energía Atómica sobre la protección de
materiales, instalaciones y transportes nucleares. Decisión del Tribunal 1/78 de
14.11.1978, Ree. 1978, p. 2 151.
Dictamen 1/76 de 26 de abril de 1977, Ree. 1977, p. 741 y ss., especialmente pp. 756 a
759.
El Derecho derivado
CECA había condenado determinadas delegaciones de poderes a
organismos no previstos en el Tratado, basándose en que el artículo 3
de dicho Tratado impone los objetivos enumerados en él a las
instituciones de la Comunidad, en el marco de sus atribuciones
respectivas y del interés común. El Tribunal proseguía diciendo:
«que esta disposición permite ver en el equilibrio de poderes, característico de la estructura institucional de la Comunidad, una garantía
fundamental otorgada por el Tratado, especialmente a las empresas y
asociaciones de empresas a las que se aplica». '
Aunque el Tribunal mantiene actualmente una actitud menos restrictiva en materia de delegación de poderes, su preocupación en este
campo es constante.
El carácter de Constitución que presenta el Tratado se pone claramente de manifiesto en el control de la legalidad ejercido por el
Tribunal, ya se trate del cumplimiento de los objetivos generales o
particulares del Tratado, de la garantía de la estructura institucional o,
como se verá más adelante, del respeto de los derechos fundamentales. 2
Sección 2. El Derecho derivado
58. La expresión «Derecho derivado» abarca el conjunto de actos
adoptados por las instituciones con vistas a cumplir los objetivos de
los Tratados. El adjetivo «derivado» se utiliza para indicar la función
de estos actos y su subordinación a los Tratados. Se prefiere al
término «secundario» debido a que, con frecuencia, estos actos
innovan el contenido de los Tratados y contienen normas primarias
comparables a las que establecen las leyes nacionales.
Antes de describir las características principales de los diferentes tipos
de actos que adoptan las instituciones, vamos a analizar las distintas
formas de subordinación de estos actos a los Tratados.
a) Modalidades de subordinación a los Tratados
/." Regla de la
competencia
de atribución
59. Las instituciones no disponen de un poder general para adoptar
todos los actos necesarios para realizar los objetivos de los Tratados.
Sólo pueden ejercer este poder en los casos en que los Tratados así lo
1
2
Sentencias de 13 de junio de 1958, asuntos 9 y 10/56, Meroni, Ree. 1958, pp. 44 y
82.
Véase sección 4, infra, apartado 91.
82
Las fuentes del Derecho comunitario
han previsto. Esta regla se recoge en el artículo 3 del Tratado CEE,
con arreglo al cual la acción de la Comunidad lleva consigo, «en las
condiciones y según el ritmo previsto en el Tratado», las actividades
que se describen en este artículo, y se recoge también en el párrafo 1
del artículo 189, según el cual, «para el cumplimiento de su misión, el
Consejo y la Comisión adoptarán [...] en las condiciones previstas en
el presente Tratado» los actos definidos en los párrafos 2 a 5 de esta
disposición. '
60. Ahora bien, no hay que confundir la regla de la competencia de
atribución, legítima en principio, con la idea de que las instituciones
no tienen más que las competencias que se les han atribuido expresamente. El Tribunal de Justicia ha rechazado esta concepción en la
interpretación del Tratado CECA según la regla del efecto útil.2
También ha reconocido la competencia implícita de la Comunidad
Económica Europea en materia de relaciones exteriores.3
Además, el artículo 235 corrige considerablemente la regla de la
competencia de atribución.4
2.a Subordinación
material al Tratado
61. Utilizando una expresión que se encuentra habitualmente en la
jurisprudencia del Tribunal, el Tratado es el fundamento, el marco y
los límites5 del poder normativo de las instituciones. Dada la importada del principio de eficacia en las técnicas de interpretación del
Tribunal y la forma en que está redactado el Tratado, el Tribunal
tiende menos a examinar si un acto es la traducción fiel de normas
preestablecidas que si es compatible con las disposiciones del Tratado.
Por otra parte, en su jurisprudencia más reciente, no duda en calificar
de sistema legislativo y de legislación al mecanismo de adopción de
normas y actos por las instituciones. Así, en su importante sentencia
Simmenthal, se sigue refiriendo al «poder legislativo de la Comunidad». 6
1
2
3
4
5
6
Suele citarse también el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 4, según el cual: «Cada
institución actuará dentro de los limites de las competencias atribuidas por el presente
Tratado», pero nos parece que esta disposición apunta más bien a la separación de
funciones entre las instituciones.
Sentencias de 15 de julio de 1960, asunto 20/59, Gobierno de la República Italiana/Alta
Autoridad, Ree. 1960, pp. 667, especialmente p. 688, y asunto 25/59, Gobierno de los
Países Bajos/Alta Autoridad, ibidem, pp. 728 y 757.
Véase supra, capítulo I, sección 6.
Véase supra, capítulo I, sección 5.
Véase, por ejemplo, la sentencia de 5 de octubre de 1978, asunto 26/78, Viola, Ree.
1978, p. 1 771 (en materia de seguridad social de los trabajadores que se desplazan
dentro la Comunidad), considerando 7.
Sentencia de 9 de marzo de 1978, asunto 106/77, Ree. 1978, pp. 629 y ss.
83
El Derecho derivado
Por la importancia que atribuye a los principios generales (no
discriminación, libertad, etc.) que son la base del Tratado, y por la
competencia que ha asumido para declarar nulas las disposiciones que
violan estos principios, el papel del Tribunal aparece claramente como
el de una jurisdicción constitucional. '
b) Los actos «típicos»
62. Se ha recurrido a esta expresión del Derecho italiano para
designar aquellos actos de las instituciones cuyo alcance definen los
Tratados más o menos claramente.
Nos remitimos a este respecto a los artículos 14 y 15 del Tratado
CECA, al artícuo 189 del Tratado CEE y al artículo 161 del Tratado
Euratom.
En la CECA, el autor de los actos es la Alta Autoridad (Comisión),
mientras que en el sistema de los Tratados de Roma quienes adoptan
los actos son el Consejo y la Comisión.
Sabemos que el Consejo puede conferir competencias a la Comisión
para la ejecución de las normas establecidas por él (cuarto guión del
artículo 155 del Tratado CEE). Si existe una jerarquía entre las
normas de base que el Consejo adopta y las disposiciones reglamentarias o individuales adoptadas por la Comisión, tal jerarquía no se
refleja en modo alguno en los Tratados. Éstos no distinguen los actos
en función de la institución que los adopta, ni por su denominación, ni
según los sistemas de control jurisdiccional. El Tribunal se ha inclinado por una interpretación amplia de las habilitaciones concedidas a
la Comisión. Ha descartado decididamente la interpretación literal
para definir el alcance de dichas habilitaciones «en función del sistema
y de las finalidades» tanto de la cláusula de habilitación como del
reglamento en su conjunto. 2
1." El Tratado CECA:
decisiones y recomendaciones individuales
y generales
63. El Tratado CECA no define, ni siquiera parcialmente, la decisión
ni la decisión general. No obstante, el artículo 14 indica que «las
decisiones serán obligatorias en todos sus elementos» y los párrafos 3
y 4 del artículo 15 disponen que «las decisiones y las recomendaciones,
cuando tengan un carácter individual, obligarán al interesado a partir
de su notificación. En los demás casos, serán aplicables por el solo
hecho de su publicación». El término «decisiones generales» sólo se
1
2
Véase a este respecto, supra, sección 1, letra c) y el capítulo I, sección 3, e infra,
capítulo II, sección 4.
Véase la sentencia de 17 de diciembre de 1970, asunto 25/70, Köster, Ree. 1970,
pp. 1 161 y ss., considerando 16, y sentencia de 30 de octubre de 1975, asunto 23/75,
Rey Soda, Ree. 1975, pp. 1 279 y ss., especialmente p. 1 301.
84
Las fuentes del Derecho comunitario
menciona en el párrafo 2 del artículo 33, relativo a la admisibilidad del
recurso de anulación de las empresas, y en disposiciones de fondo (por
ejemplo, el apartado 2 del artículo 50).
Las decisiones individuales son actos administrativos dirigidos a destinatarios individualizados.
Las decisiones generales han sido definidas por el Tribunal como
«actos cuasi legislativos que emanan de una autoridad pública y que
tienen un efecto normativo erga omnes». ' En otro asunto, define una
decisión general como la que «establece un principio normativo [...],
fija las condiciones de su aplicación de forma abstracta y [...] enuncia
las consecuencias jurídicas resultantes». 2
Las recomendaciones «obligarán en cuanto a los objetivos fijados en
ellas, pero dejarán a sus destinatarios la elección de los medios
apropiados para alcanzar tales objetivos» (párrafo 3 del artículo 14).
De los párrafos 2 y 3 anteriormente citados del artículo 15, se deduce
que puede haber recomendaciones individuales y recomendaciones
generales. Este acto, que constituye el precedente de la directiva en los
Tratados de Roma, puede tener como destinatarios, contrariamente a
ésta, uno o varios Estados, así como las empresas.
Los dictámenes de la Alta Autoridad no son vinculantes.
Aunque en el Tratado CECA se emplea la expresión «actos cuasi
legislativos», el carácter detallado de sus normas no permitía ejercer
un poder normativo muy amplio. Algo distinto ocurre con los
Tratados de Roma y, principalmente, con el Tratado CEE.
2." Actos a que
se refiere
el artículo 189
del Tratado CEE
64. La función del artículo 189 no es atribuir a las instituciones la
competencia para adoptar actos normativos o individuales. Se limita a
recoger la «definición legal» de los actos. 3 Sin embargo, su importancia en el Tratado es fundamental, y así lo han entendido las
jurisdicciones nacionales, que han intentado cuestionar la constitucionalidad de la ley de aprobación del Tratado en razón de la existencia
de esta disposición. 4
Todos los actos enumerados en el artículo 189 tienen la característica
común de referirse a la realización de la misión de las instituciones
(véase el párrafo 1), por lo que pueden definirse como actos funcio1
2
3
4
Sentencia de 16 de julio de 1956, asunto 8/55, Fédéchar/Alta Autoridad, Ree. 1956,
p. 227.
Sentencia de 21 de junio de 1958, asunto 13/57, Gußtahlwcrk Carl Bönnhoff y
otros/Alta Autoridad, Ree. 1958, p. 286.
Esta expresión se ha tomado de los trabajos preparatorios de la ley de aprobación dcl
Tratado CEE en los Países Bajos, segunda cámara, sesión 1956-1957, doc. 4 725, n° 3.
Memorie van toelichting, pp. 148 y 149.
Véase infra, capitulo III, sección 2.
El Derecho derivado
85
nales. Se distinguen de las disposiciones de alcance interno y de
organización.
El artículo 189 supone una mejora de la sistematización y de la
terminología en relación con los artículos 14 y 15 del Tratado CECA,
pero la clasificación que contiene no permite establecer una jerarquía
formal de los actos.
65. En primer lugar, se encuentra el reglamento. Es el acto más
completo y eficaz de la gama de instrumentos de que disponen las
instituciones.
Alain Savary, ponente del proyecto de ley que autorizaba al presidente
de la República Francesa a ratificar el Tratado constitutivo de la
CEE, subrayaba que:
«El reglamento es [...] el auténtico poder 'europeo'. A través de él, la
Comunidad adquiere el derecho de legislar directamente para las
poblaciones de los Estados miembros, sin pasar a través de las instancias
nacionales. Así pues, en los sectores en los que se prevé un poder
reglamentario, hay una posible y auténtica delegación de soberanía de
los Estados miembros en beneficio de la CEE.» '
66. El reglamento tiene un alcance general. En 1962, el Tribunal
declaró que «el reglamento, de carácter esencialmente normativo, no
es aplicable a unos destinatarios limitados, sino a categorías determinadas de forma abstracta y global». 2
Poco importa a este respecto que se pueda «determinar con más o
menos precisión el número e incluso la identidad de los sujetos de
Derecho a los que se aplica en un determinado momento, siempre que
esta aplicación se efectúe en virtud de una situación objetiva de hecho
definida por el acto y en relación con la finalidad de este último». 3
Sin embargo, determinadas circunstancias de hecho pueden individualizar a los «destinatarios» de un acto calificado de reglamento. Así, el
hecho de que no aumenten las restituciones a la exportación de
1
2
3
A.N., sesión ordinaria 1956-1957, sesión de 26 de junio de 1957, anexo n° 5 266,
p. 2 365.
Sentencia de 14 de diciembre de 1962, asuntos acumulados 16 y 17/62, Confédération
nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo, Ree. 1962, p. 918;
sentencia de 5 de mayo de 1977, asunto 101/76, Koninklijke Scholten Honig, Ree.
1977, p. 807, considerando 21.
Sentencia de 11 de julio de 1968, asunto 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt, Ree. 1968,
pp. 605 y 606. Véase también la sentencia de 16 de abril de 1970, asunto 64/69, Cie
française et commerciale, Ree. 1970, pp. 226 y 227; sentencia de 5 de mayo de 1977,
citada en la nota anterior, p. 808, considerando 23, y sentencia de 16 de marzo de 1978,
asunto 123/77, UNICME, Ree. 1978, pp. 845 y ss., especialmente p. 852, considerando 16.
86
Las fuentes del Derecho comunitario
determinados cereales a pesar del aumento del precio de umbral afecta
a un número determinado y conocido de exportadores de cereales, así
como, para cada uno de ellos, al volumen de las transacciones para las
que se había solicitado la fijación previa de las restituciones tal como
los reglamentos lo permitían. '
Cabe señalar que estas sentencias se pronuncian sobre la naturaleza
reglamentaria o no de un acto, con motivo de un recurso de anulación
interpuesto por los particulares, que sólo pueden actuar contra los
actos que les afecten directa e individualmente (párrafo 2 del artículo 173). Por tanto, se entiende que alguna de estas soluciones puede no
concordar necesariamente con una visión puramente lógica y teórica
de la naturaleza de los actos.
67. El reglamento es obligatorio en todos sus elementos. De ello se
deduce, por ejemplo, que un Estado no pueda hacer excepciones a la
obligación del importador de abonar una exacción establecida por un
reglamento. 2
Un Estado miembro tampoco puede obstaculizar la ejecución de un
reglamento basándose en el hecho de haber manifestado «claras
reservas» durante los trabajos preparatorios del reglamento. El Tribunal ha indicado:
«no se puede admitir que un Estado miembro aplique de manera
incompleta o selectiva las disposiciones de un reglamento de la Comunidad, obstaculizando así la aplicación de algunos elementos de la
legislación comunitaria respecto a los cuales hubiera manifestado su
oposición o considerado contrarios a determinados intereses nacionales»
y que «el alcance objetivo de las normas adoptadas por las instituciones
comunes no puede ser modificado por las reservas u objecciones que los
Estados miembros hayan formulado durante la elaboración».
Destaca también:
«que asimismo, las dificultades de aplicación surgidas en la fase de
ejecución de un acto comunitario no deben permitir que un Estado
miembro se exima unilateralmente del cumplimiento de sus obligaciones»3 y «que un Estado miembro no puede alegar disposiciones o
prácticas de su Derecho interno para justificar el incumplimiento de
obligaciones y plazos derivados de los reglamentos comunitarios».4
1
2
3
4
Sentencia de 18 de noviembre de 1975, asunto 100/74, CAM, Ree. 1975, p. 1 402,
considerando 15; sentencia de 31 de marzo de 1975, asunto 88/76, Société pour
l'exportation des sucres, Ree. 1977, pp. 725 y 726.
Sentencia de 30 de noviembre de 1972, asunto 18/72, Granaría, Ree. 1972, pp. 1 163
y ss.
Sentencia de 7 de febrero de 1973, asunto 39/72, Comisión/Italia, Ree. 1973, p. 115.
Sentencia de 8 de febrero de 1973, asunto 30/72. Comisión/Italia, Ree. 1973, p. 172;
sentencia de 17 de mayo de 1972, asunto 93/71, Lconesio, Ree. 1972, pp. 287 y ss.
El Derecho derivado
87
68. El reglamento es «directamente aplicable en todos los Estados
miembros». Se redacta en las nueve lenguas oficiales de la Comunidad,
se publica en el Diario Oficial de las Comunidades y entra en vigor en
la fecha en él fijada o a los veinte días de su publicación (párrafo 1 del
artículo 191). La publicación del reglamento es una condición necesaria de su carácter obligatorio para los sujetos de Derecho comunitario:
Estados miembros e individuos. El reglamento se publica en la parte L
(Legislación) del Diario Oficial, dentro del apartado «actos cuya
publicación es condición para su aplicabilidad».
La aplicabilidad directa del reglamento significa que, sin interposición
del poder normativo nacional, tiene una validez automática en la
Comunidad y que, como tal, puede conferir derechos e imponer
obligaciones a los Estados miembros, sus órganos y a los particulares,
tal como lo hace la ley nacional.
El Tribunal ha subrayado en numerosas sentencias que:
«por su propia naturaleza, y por su función en el sistema de fuentes del
Derecho comunitario, [el reglamento] produce efectos inmediatos y,
como tal, puede conferir a los particulares derechos que las jurisdicciones
nacionales tienen la obligación de proteger». '
También ha condenado toda reproducción por los actos nacionales de
lo dispuesto en los reglamentos. Así, ha indicado que:
«son contrarias al Tratado todas las modalidades de ejecución cuyas
consecuencias pudieran obstaculizar el efecto directo de los reglamentos
comunitarios y perjudicar así su aplicación simultànea e uniforme en el
conjunto de la Comunidad».2
Posteriormente, el Tribunal ha mantenido y desarrollado esta norma
en sentencias dictadas sobre cuestiones prejudiciales.3 Los Estados
sólo pueden adoptar las medidas de aplicación requeridas por el
reglamento, pero, salvo disposición expresa, el nacimiento de los
derechos individuales de que se trate no depende de estas medidas. 4
La práctica ha llamado «reglamentos de base» a los actos adoptados
por el Consejo según el procedimiento previsto en el Tratado,
distinguiéndolos así de los reglamentos de ejecución adoptados por la
1
2
3
4
Sentencias de 14 de diciembre de 1971, asunto 43/71, Politi, Ree. 1971, p. 1 049; 7 de
marzo de 1972, asunto 84/71, Marimex, Ree. 1972, p. 97; 17 de mayo de 1972,
asunto 93/71, Leonesio, citado; 10 de octubre de 1973, asunto 34/73, Variola, Ree.
1973, p. 990; 26 de febrero de 1976, asunto 65/75, Tasca, Ree. 1976, p. 309.
Sentencia de 7 de febrero de 1973, ya citada en la nota 1, Ree. 1973, p. 114.
Sentencia de 10 de octubre de 1973, Variola, ya citada en la nota 3, p. 72, y sentencia
de 31 de enero de 1978, asunto 94/77, Zerbone, Ree. 1978, p. 116, considerandos 22
y ss.
Sentencia de 17 de mayo de 1972, asunto 93/71, Leonesio, ya citado.
Las fuentes del Derecho comunitario
Comisión, previa habilitación del Consejo, en virtud del artículo 155,
o incluso por el propio Consejo.
El Tribunal de Justicia ha admitido la posibilidad de que el Consejo
adopte reglamentos de ejecución de sus propios reglamentos. Por una
parte, ha reconocido que los reglamentos del Consejo adoptados para
la ejecución de reglamentos de base no pueden derogar estos últimos. '
Por otra parte, ha justificado la aplicación de un procedimiento
simplificado por parte del Consejo para la adopción de reglamentos de
ejecución, basándose en concepciones jurídicas vigentes en todos los
Estados miembros, según las cuales conviene distinguir entre las
medidas directamente basadas en el propio Tratado y el Derecho
derivado destinado a garantizar su ejecución.2 Es suficiente y necesario que los elementos fundamentales de la materia que debe regularse
se adopten según el procedimiento previsto en el Tratado.
69. La directiva «obligará al Estado miembro destinatario en cuanto
al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las
autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios»
(párrafo 3 del artículo 189 CEE). Surte efecto por su notificación al
Estado o Estados miembros destinatarios (párrafo 2 del artículo 191
CEE). La lengua que da fe es la del destinatario o destinatarios. Como
todos los actos distintos de los reglamentos, su publicación en el
Diario Oficial se hace «a título informativo». Es un instrumento de
acción indirecta cuya técnica recuerda la de las leyes marco o de
principios conocidas en los derechos federales, pero el parecido no es
exacto, ya que las directivas imponen a los Estados miembros una
obligación en cuanto al resultado. Tal como el Tribunal ha señalado,
«la libertad que el artículo 189 deja a los Estados miembros en cuanto
a la elección de formas y medios de ejecución de directivas mantiene
intacta su obligación de elegir las formas y los medios más adecuados
para garantizar el efecto útil de las directivas».3
En una sentencia posterior, el Tribunal se ha pronunciado más
claramente al declarar «que del párrafo 3 del artículo 189 del Tratado
se deduce que la competencia dejada a los Estados miembros en lo que
respecta a la forma y a las condiciones de las medidas que deben
adoptar las autoridades nacionales está en función del resultado que el
Consejo o la Comisión se proponen lograr».4
Hasta la entrada en vigor del Acta Única Europea, la directiva era el
medio de acción exclusivo de las instituciones, en materia de aproxi1
2
3
4
Sentencia de
Sentencia de
Sentencia de
rando 75.
Sentencia de
considerando
10 de marzo de 1971, asunto 38/70, Tradax, Ree. 1971, p. 155.
17 de diciembre de 1970, asunto 25/70, Köster, Ree. 1970, p. 1 172.
8 de abril de 1976, asunto 48/75, Royer, Ree. 1976, p. 519, conside23 de noviembre de 1977, asunto 38/77, Enkä, Ree. 1977, p. 2 212,
11.
El Derecho derivado
89
mación de legislaciones (artículo 100 del Tratado CEE), de realización
de la libertad de establecimiento, prestaciones de servicios y circulación de capitales (artículos 54, 57, 63, 69). Se la menciona junto con el
reglamento y, a veces, con la decisión, en otras disposiciones del
Tratado (artículos 43 y 87). En 1975, la Comisión manifestó su idea1
de aprovechar una revisión del Tratado para dar a las instituciones la
posibilidad de elegir el instrumento más adecuado en los casos en que
sólo se citan las directivas, a fin de limitar el recurso a éstas en los
casos en que deba mantenerse uan cierta diversidad entre los Estados
miembros.
En el nuevo procedimiento de aproximación de legislaciones que el
Acta Única introduce en el Tratado mediante el artículo 100 A, que se
aplica salvo disposición contraria del Tratado, el Consejo puede elegir
qué tipo de acto adoptar: reglamento, directiva o decisión. En una
declaración adjunta al acta final adoptada al firmarse el Acta Única,
la Comisión anuncia que «favorecerá» en sus propuestas, en el marco
del artículo 100 A, la utilización del instrumento de la directiva
cuando la armonización implique modificar disposiciones legales en
uno o varios Estados miembros. Esta declaración imprecisa, cuyo
valor jurídico es como mínimo dudoso, no basta para obligar a la
Comisión a renunciar a proponer la adopción de un reglamento
cuando éste le parece el instrumento adecuado.
El proyecto de Tratado que instituye la Unión Europea iba más lejos,
al unificar las diferentes categorías de actos en torno a la «ley»
(artículo 34) y los «reglamentos» y «decisiones» necesarios para su
aplicación (artículo 40). Enunciaba el principio según el cual «en lo
posible, [la ley] se limitará a determinar los principios fundamentales
que rigen la acción común y dejará a las autoridades encargadas de su
ejecución, dependientes de la Unión o de los Estados miembros, el
cuidado de precisar las modalidades de aplicación». También introducía la «ley orgánica» (apartado 2 del artículo 34), que se adoptaría por
mayorías reforzadas, especialmente en materia institucional.
La utilización que se ha hecho de la directiva suscita críticas. Para
algunos, suele entrar inútilmente en detalles y deja a los Estados
miembros una libertad puramente formal. Para otros, desde un punto
de vista democrático, la técnica de la ley uniforme introducida en los
ordenamientos jurídicos nacionales por convenios aprobados por los
Parlamentos es la única eficaz y aceptable. A este respecto, hay que
destacar que la gran precisión de algunas directivas —que están muy
lejos de ser generales— se explica por la necesidad de regular
eficazmente una materia que suele ser técnica, como en el caso de los
obstáculos a los intercambios, en el que el Consejo se proponía
Informe sobre la Unión Europea, Suplemento 5/75 del Bol. CE, 21, p. 13.
90
Las fuentes del Derecho comunitario
proceder a una armonización completa de las normas aplicables a
objetos extremadamente específicos. Además, la desconfianza de los
Estados entre sí ha solido favorecer la minuciosidad de las directivas,
ya que se temía, con o sin razón, que cualquier fallo de la normativa
podía ser utilizado por los demás para conseguir una ventaja competitiva. El nuevo enfoque en materia de aproximación de legislaciones,
adoptado por el Libro blanco sobre el mercado interior, de 1985, se
basa en el reconocimiento recíproco de las legislaciones nacionales y
sólo pretende armonizar las disposiciones que obstaculizan legítimamente los intercambios. Estas disposiciones se justifican por consideraciones de interés general. El «nuevo enfoque» se basa en la
jurisprudencia del Tribunal a la que suele hacerse referencia en
relación con el caso Cassis de Dijon. ' Esta jurisprudencia obliga al
Estado a dejar entrar en su territorio productos normalmente comercializados en otro Estado miembro, incluso cuando estos productos no
sean conformes con las normas del Estado de importación. Estas
normas sólo podrán invocarse legitimamente cuando se basen en
«consideraciones imperativas», tales como las contempladas en el
artículo 36 del Tratado (orden, sanidad y seguridad públicas, lealtad
en las transacciones comerciales, etc.), y otras que el Tribunal
determine. Son estas normativas, y solamente éstas, las que hay que
aproximar. Las directivas serán, en consecuencia, menos detalladas.
La Comisión supervisa la aplicación de las directivas. Éstas se notifican
obligatoriamente a los Estados miembros (párrafo 2 del artículo 191),
que disponen de un plazo para aplicarlas. Las directivas establecen la
obligación de los Estados de comunicar a la Comisión las medidas
nacionales de ejecución, ya sea en la fase de proyecto, ya una vez
adoptadas. Frecuentemente, los Estados también están obligados a
comunicar todas las disposiciones adoptadas en el ámbito de aplicación de la directiva. De esta forma, la Comisión puede ejercer su
poder de control y actuar, eventualmente, constatando el incumplimiento.2 Por lo demás, suelen producirse retrasos en la aplicación de
la directiva, así como casos de ejecución incorrecta. El Tribunal ha
conocido numerosos casos de infracción.
70. La decisión es un acto que vincula al destinatario, Estado
miembro o particular, al que se notifica (párrafo 2 del artículo 191
CEE). No es un acto normativo sino un acto individual. Dirigida a
una empresa, declara, por ejemplo, la nulidad de un acuerdo entre
empresas contrario al artículo 85 del Tratado e impone multas o
multas coercitivas. Dirigida a un Estado miembro, puede tratarse de
una autorización para adoptar medidas de salvaguardia (apartado 3
del artículo 108, por ejemplo), de la concesión de un contingente
1
2
Sentencia de 20 de febrero de 1979, asunto 120/78, Ree. 1979, pp. 649 y ss.
Véase capitulo I, sección 3; capítulo III, sección 3.
El Derecho derivado
91
arancelario, etc. Cuando la decisión se dirige a varios o a todos los
Estados miembros, es difícil determinar si se trata de un acto colectivo
(conjunto de actos individuales) o de un acto normativo, es decir, de
un reglamento. Los dos actos sólo se distinguen por el alcance general,
y ya se ha visto la imprecisión de este criterio. '
71. Con arreglo al artículo 190 del Tratado, los actos obligatorios
contemplados en el artículo 189 (reglamentos, directivas y decisiones)
deben ser motivados y referirse a «las propuestas o dictámenes
preceptivamente recabados en aplicación del [...] Tratado».2 La doctrina ha destacado la importancia y la originalidad de la obligación de
motivación, en la medida en que se refiere incluso a los actos de
alcance general (reglamentos). No obstante, el Tribunal de Justicia ha
reconocido que no podía exigirse a las instituciones que motivaran con
la misma precisión los actos normativos y los individuales. Es
necesario y suficiente que la motivación indique la situación global
que ha conducido a la adopción del reglamento y los objetivos
generales que se propone alcanzar.3 En cambio, la motivación de las
decisiones por las que se impone una multa en materia de competencia
se considerará suficiente «siempre que ponga de manifiesto, de forma
clara y coherente, las consideraciones de hecho y de derecho en las que
se basa la condena de los interesados, a fin de permitir tanto a éstos
como al Tribunal conocer los elementos esenciales del razonamiento
de la Comisión».4
72. Los dictámenes y las recomendaciones no son vinculantes. Los
Tratados de Roma reconocen el carácter no obligatorio generalmente
admitido de este acto, contrariamente a la terminología utilizada en
el Tratado de París.5 El segundo guión del artículo 155 dispone que la
Comisión formulará recomendaciones o emitirá dictámenes respecto
de las materias comprendidas en el Tratado, si éste lo prevé expresamente o si la Comisión lo estima necesario. El dictamen es uno de los
instrumentos mencionados en el artículo 118, junto con los estudios y
la organización de consultas, a fin de promover una colaboración más
estrecha entre los Estados miembros en el ámbito social. El incumplimiento de un «dictamen motivado» de la Comisión autoriza a ésta
para actuar ante el Tribunal declarando el incumplimiento (párrafo 1
1
2
3
4
5
Véase supra, apartado 66.
Cabe señalar que, en el Tratado CECA, la obligación de motivación se extiende a todos
los actos, obligatorios o no (Tratado CECA, articulo 15).
Sentencia de 13 de marzo de 1968, asunto 5/67, Beus, Ree. 1968, p. 127. Véase también
la sentencia más reciente de 8 de junio de 1989, asunto 167/88, AGPB/ONIC, Ree.
1989, p. 1 653.
Sentencia de 15 de julio de 1970, asunto 41/69, Chemiefarma, Ree. 1970, pp. 661 y ss.,
especialmente p. 692, considerando 78.
Véase supra, punto 1 de esta sección.
92
Las fuentes del Derecho comunitario
del artículo 169). La recomendación puede ser utilizada por la
Comisión con vistas a evitar una distorsión de la competencia debida
al establecimiento o la modificación de disposiciones internas por
parte de un Estado. Si éste no sigue la recomendación, la Comisión
puede proponer al Consejo la adopción de directivas que obliguen a
los demás Estados miembros a eliminar dicha distorsión (artículos 101
y 102). Como se ve, los dictámenes y las recomendaciones no tienen
carácter obligatorio, pero el Tratado les reconoce, en ocasiones,
ciertas consecuencias jurídicas. Es difícil distinguir entre dictámenes y
recomendaciones. No obstante, se ha dicho que el dictamen es más
bien la expresión de una opinión sobre un asunto determinado y que
la recomendación es un instrumento de acción indirecta dirigido a la
aproximación de las legislaciones, y que sólo se diferencia de la
directiva por su carácter no obligatorio.
c) Los actos sin denominación propia
73. A esta categoría pertenecen los actos que, por diversas razones,
no están incluidos en los tipos de actos contemplados en el artículo 189. Hay actos que sólo tienen un alcance puramente interno,
mientras que otros surten efectos jurídicos fuera del ámbito institucional.
1." Actos internos
74. Trataremos brevemente este tipo de actos. Se trata, por una
parte, de actos relativos a la organización y al funcionamiento de los
órganos como, por ejemplo, los reglamentos internos de los comités y,
por otra parte, de actos funcionales preparatorios, tales como las
propuestas de la Comisión, los «programas generales» que las instituciones debían adoptar con arreglo a ciertas disposiciones del Tratado
antes de adoptar las directivas (artículos 54 y 63, en materia de
derecho de establecimiento y libre prestación de servicios), e incluso de
las recomendaciones dirigidas por la Comisión al Consejo con vistas a
la celebración de acuerdos internacionales.
Estos actos no surten efectos jurídicos fuera de las relaciones interinstitucionales, y algunos de ellos ni siquiera fuera de la propia institución.
No obstante, conviene señalar que el Tribunal ha anulado una
directiva del Consejo que violaba el reglamento interno de esta
institución. ' La directiva se había aprobado definitivamente a través
del procedimiento escrito, a pesar de la oposición del Reino Unido a
este procedimiento y a la propia directiva. Ahora bien, el apartado 1
Véase sentencia de 23 de febrero de 1988, asunto 68/86, Reino Unido/Consejo, Ree.
1988, pp. 855 y ss.
El Derecho derivado
93
del artículo 6 del reglamento interno del Consejo exige el acuerdo de
todos los miembros de esta institución para aplicar el procedimiento
escrito. El Tribunal declaró que el Consejo estaba obligado a respetar
la regla de procedimiento que él mismo había establecido (aplicación
del principio patere legem), y que no podía eludir esta norma sin
modificar dicho reglamento interno, «que es un acto adoptado con
arreglo al artículo 5 del Tratado por el que se constituye un Consejo
único y una Comisión única». Es de suponer que esta consideración,
así como el propio objeto de la norma de procedimiento —legislativo— han sido los elementos decisivos que han influido en la postura
del Tribunal.
2." Actos
«sui generis»
75. El Tratado no califica todas las «decisiones» que las instituciones
pueden adoptar. Con mucha frecuencia, las categorías del artículo 189
resultan inadecuadas debido a que la «decisión» adoptada en virtud
del Tratado se sitúa, jerárquicamente, entre éste y los actos típicos,
cuyo campo de aplicación condiciona.
Así, por ejemplo, la decisión por la que se declaran aplicables a los
departamentos de ultramar las normas relativas al Fondo Social
Europeo determina de hecho el ámbito de aplicación espacial del
Tratado y, por consiguiente, del Derecho comunitario. A este respecto, el artículo 126 permite al Consejo definir las nuevas tareas que
pueden ser confiadas al fondo y disponer que las antiguas contribuciones previstas en el artículo 125 dejen de concederse. El Consejo ha
hecho uso de estos poderes por «decisión» de 1 de febrero de 1971.
Esta «decisión» se atiene a los objetivos del Fondo Social descritos en
el artículo 123, pero sustituye en cierto modo al artículo 125.
Tomando como base esta «decisión», el Consejo adopta los reglamentos de aplicación (artículo 127) que deben conformarse a ella.
También mediante una «decisión» no calificada el Consejo fijó la lista
de los productos considerados material de guerra (apartados 2 y 3 del
artículo 223). Esta «decisión» condiciona el ámbito de aplicación del
Tratado, ya que el articulo 223 reconoce a los Estados la facultad de
hacer las excepciones necesarias para proteger sus intereses fundamentales en materia de seguridad.
Los ejemplos son numerosos. No obstante, nos limitaremos a mencionar las «decisiones» de aprobación, por parte del Consejo, de acuerdos
internacionales, adoptados como actos sui generis, para subrayar así
su carácter específico con respecto a las categorías del artículo 189.
Es preciso señalar que la calificación de un acto no es determinante
para que el Tribunal ejerza su control jurisdiccional. De hecho, el
Tribunal no limita la admisiblidad de los recursos a los actos
contemplados en el artículo 189. A este respecto, ha indicado que «al
excluir de los recursos de anulación que pueden interponer los Estados
94
Las fuentes del Derecho comunitario
miembros y las instituciones únicamente las «recomendaciones o
dictámenes» —que a tenor del último párrafo del artículo 189 no
tienen carácter obligatorio—, el artículo 173 considera que pueden ser
objeto de recurso todas las disposiciones que produzcan efectos
jurídicos adoptadas por las instituciones». ' De esta sentencia y de otra
posterior2 se deduce que pueden ser objeto de recurso todos los actos
adoptados por las instituciones en el marco de sus competencias, que
hayan superado la fase de estudio preparatorio y mediante los cuales
se asuman o impongan obligaciones.
Sección 3. El Derecho internacional
76. El carácter específico del ordenamiento jurídico comunitario se
manifiesta principalmente en el hecho de que el Derecho internacional
no desempeña una función importante en las relaciones entre las
instituciones y los Estados miembros, por una parte, ni en las
relaciones entre los Estados miembros, dentro del ámbito de aplicación de los Tratados, por otra. Dada la naturaleza de las competencias
comunitarias, los contactos con el Derecho interno son mucho más
fructíferos. Sin embargo, el desarrollo de la actividad de las instituciones en sectores que en el pasado estaban reservados a los Estados y el
ejercicio de la personalidad jurídica internacional de la Comunidad
hacen que ésta actúe cada vez más en el ámbito internacional y que,
por ello, se rija por las normas aplicables en el mismo.
Las obligaciones internacionales que vinculan a la Comunidad tienen
su origen en el Derecho internacional general y en los acuerdos
internacionales.
a) El Derecho internacional general
77. La aplicación de las reglas consuetudinarias y de los principios
generales del Derecho internacional en las Comunidades es algo
aceptado por la doctrina y admitido por la jurisprudencia del Tribunal.
En una importante sentencia sobre el tema que nos ocupa, el Tribunal
reconoció que el Derecho internacional vinculaba a la Comunidad, sin
1
2
Sentencia de 31 de marzo de 1971, asunto 22/70, Comisión/Consejo (AETR), Ree.
1971, p. 277, considerandos 39 y 41, y sentencia de 11 de noviembre de 1981,
asunto 60/81, IBM/Comisión, Ree. 1981, p. 2 651.
Sentencia de 5 de junio de 1973, asunto 81/72, Comisión/Consejo, Ree. 1973, p. 584,
considerandos 8 y 9.
95
El Derecho internacional
distinguir si se trataba de las normas convencionales (los Tratados) o
de las normas de carácter general. '
En la sentencia Kramer, el Tribunal indicó que, en la medida en que la
Comunidad asumía competencias de los Estados, estaba limitada por
las mismas reglas que se imponían a éstos. En este caso, se trataba de
las competencias en materia de pesca de altura. La afirmación es
discreta, pero carece de ambigüedad. 2
También se aplican a las Comunidades las normas referentes al
derecho de los Tratados y a los privilegios e inmunidades de las
organizaciones internacionales.
b) Los acuerdos internacionales
78. Hay que distinguir entre los acuerdos celebrados por los Estados
miembros y los acuerdos celebrados por la Comunidad.
1." Acuerdos
celebrados por los
Estados miembros
79. El Tratado CEE —y el artículo 105 del Tratado Euratom—
contienen normas aplicables a los acuerdos internacionales celebrados
por los Estados miembros con terceros Estados, antes de su entrada
en vigor. Se trata del artículo 234, cuyo párrafo 1 contiene la norma
de Derecho internacional según la cual un Tratado posterior en el que
no participen todas las partes de un Tratado anterior no puede
perjudicar los derechos que este Tratado reconoce a los Estados. El
párrafo 2 del artículo 234 enuncia la obligación de los Estados
miembros de eliminar las incompatibilidades existentes entre los
Tratados anteriores y el Derecho comunitario, con la asistencia, en su
caso, de otros Estados miembros. Por último, el párrafo 3 del
artículo 234 se refiere a una regla fundamental característica de las
uniones aduaneras, que es más válida si cabe para los sistemas de
integración: los terceros Estados no pueden invocar en su beneficio,
con arreglo a la cláusula de nación más favorecida o de prohibición de
discriminación, las ventajas inherentes a su participación en la Comunidad.
La regla del mantenimiento de los derechos de los terceros Estados y
de las obligaciones de los Estados miembros para con ellos ha sido
interpretada de formas diversas. Para algunos, el artículo 234 no
implica la transferencia a la Comunidad de los compromisos contraídos anteriormente por los Estados. Para otros, esta disposición
produce un efecto de sustición o sucesión de la Comunidad por sus
1
2
Sentencia de 12 de diciembre de 1972, asuntos acumulados 21 a 24/72, International
Fruit Cy III (sentencia GATT), Ree. 1972, p. 1 226.
Sentencia de 14 de julio de 1976, asuntos acumulados 3, 4 y 6/77, Ree. 1976, pp. 1 279
y ss., especialmente p. 1311.
96
Las fuentes del Derecho comunitario
Estados miembros en lo que respecta a los compromisos que pueden
influir en el ejercicio de competencias atribuidas a la Comunidad. '
En la sentencia International Fruit CY III, también denominada
«sentencia GATT», el Tribunal, para decidir el carácter obligatorio
del GATT para la Comunidad, se basó en el artículo 234, así como en
la transferencia de competencias en materia de política comercial y en
el ejercicio efectivo de estas competencias por las instituciones de la
Comunidad en el seno del GATT. 2 ¿Es indispensable que se reúnan
estas condiciones para declarar que un Tratado anterior es vinculante
para la Comunidad?; ¿es preciso considerar que, en los demás casos, el
Tratado sólo es «oponible» a la Comunidad por el Estado miembro en
cuestión, es decir, que las instituciones no pueden obligarle a violar
sus obligaciones contractuales? El Tribunal se ha pronunciado en
favor de la tesis de la simple oponibilidad, en un principio de forma
implícita, 3 y posteriormente de forma más expresa en su sentencia
Burgoa, 4 al estimar que:
«El artículo 234 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que la
aplicación del Tratado no afecta al respeto debido a derechos de los
terceros Estados derivados de un convenio celebrado con un Estado
miembro antes de la entrada en vigor del Tratado o, en su caso, de la
adhesión del Estado miembro, ni al cumplimiento, por este Estado
miembro, de las obligaciones derivadas del convenio, y, en consecuencia,
las instituciones de la Comunidad no deben obstaculizar la ejecución de
estos compromisos por el Estado miembro de que se trate.»5
Sin embargo, como ha precisado el Tribunal, esta obligación no
implica la vinculación de la Comunidad con respecto al tercer Estado
interesado.
Es evidente que la solución de la simple oponibilidad tiene la ventaja
de no paralizar a la Comunidad en el ejercicio de sus competencias, y
de evitar que el conjunto de los Estados miembros asuman así
obligaciones que no todos han suscrito. No obstante, hay que
reconocer que, en algunos campos, y por analogía con la actitud del
Tribunal en lo que se refiere a los principios generales 6 —si se piensa,
por ejemplo, en los derechos fundamentales—, no puede exigirse en
todos los casos la adhesión de todos los Estados miembros a un
instrumento internacional para que éste vincule a la Comunidad, ya
que ello sería adoptar la tesis del máximo común denominador. Por
último, hay tratados que consagran situaciones objetivas como, por
1
2
3
4
5
6
Véase sobre este problema Groux y Manin, op. cit., pp. 112 a 114.
Sentencia de 12 de diciembre de 1972, ya citada en la nota 1, p. 95.
Sentencia de 18 de enero de 1979, asuntos acumulados 110 y 111/78, Chambre
syndicale des Agents artistiques et Impresarii de Belgique, Ree. 1979, p. 35.
Sentencia de 14 de octubre de 1980, asunto 812/79, Burgoa, Ree. 1980, p. 2 787.
Ibidem, p. 2 803.
Véase infra, sección 4.
El Derecho internacional
97
ejemplo, en materia territorial o de ríos internacionales. Sus reglas se
imponen a todos, incluida la Comunidad. Lo mismo sucede con las
medidas adoptadas para el mantenimiento de la paz y de la seguridad
en el marco de la Carta de las Naciones Unidas.
80. La situación de los acuerdos internacionales posteriores a la
entrada en vigor es también controvertida. Aunque desde el punto de
vista del Derecho comunitario es preciso admitir la no validez de los
acuerdos celebrados en una materia que es de la competencia exclusiva
de la Comunidad, no ocurre lo mismo con los acuerdos celebrados
cuando la competencia comunitaria no ha sido aún ejercida. Tales
acuerdos serían en principio válidos, pero tendría prioridad sobre ellos
la regla comunitaria posterior. En los casos en que la actividad
comunitaria ha sido de alguna manera «planificada» por el Tratado o
el Derecho derivado, podría ponerse en duda la buena fe de las partes.
Dadas sus características específicas, cabe preguntarse si no habría
que considerar de una manera particular los instrumentos internacionales relativos a los derechos fundamentales, los acuerdos que consagran situaciones objetivas y las medidas referentes al mantenimiento
de la paz y la seguridad. Se debería considerar que tales disposiciones,
anteriores o posteriores, vinculan a la Comunidad en el ejercicio de
sus competencias.
81. Es preciso mencionar también la categoría, poco numerosa, de
los acuerdos celebrados entre Estados miembros para la ejecución de
los Tratados. El instrumento normal para la realización de los
objetivos de los Tratados es el acto unilateral adoptado por las
instituciones. ' No obstante, hay casos excepcionales en que se recurre
a la celebración de acuerdos de ejecución. A este respecto, puede
citarse el artículo 20 del Tratado que, en su primera frase, dispone:
«Los derechos aplicables a los productos de la lista G se determinarán
mediante negociaciones entre los Estados miembros». A tal fin, el 20
de marzo de 1960 se celebró un acuerdo en Roma. El apartado 4 del
artículo 69 del Tratado CECA invita a los Estados miembros a buscar
«entre sí cuantas soluciones sigan siendo necesarias a fin de que las
disposiciones relativas a la seguridad social no constituyan un obstáculo para los movimientos de la mano de obra». Antes de la entrada
en vigor de los Tratados de Roma se celebró un convenio, cuyo
contenido, con arreglo al artículo 51 del Tratado CEE, fue incorporado en los reglamentos n os 3 y 4, referentes a la seguridad social de
los trabajadores migrantes.
82. Mención aparte merecen las decisiones y los acuerdos de los
representantes de los Gobiernos reunidos en el seno del Consejo. Se
Véase supra, sección 2, El Derecho derivado.
Las fuentes del Derecho comunitario
98
trata de acuerdos de forma simplificada dirigidos a realizar un
objetivo del Tratado en los casos en que las instituciones carecen de
poder de decisión. Desde 1960, la aceleración de la puesta en práctica
de la unión aduanera se ha realizado por este sistema. Tales acuerdos
no pueden ser contrarios a los Tratados. La utilización de este
procedimiento, poco frecuente en la actualidad, es censurable desde el
punto de vista de los Tratados. De hecho, para realizar un objetivo de
la Comunidad, bien los medios de acción están previstos en una
disposición específica del Tratado, bien debe aplicarse el procedi­
miento establecido en el artículo 235. '
83. Por último, y aunque no formen parte verdaderamente del
Derecho comunitario, hay que mencionar los convenios celebrados
entre los Estados miembros en las materias contempladas en el
artículo 220 del Tratado, es decir, la protección de las personas, así
como el disfrute y la tutela de los derechos, la supresión de la doble
imposición, el reconocimiento recíproco de sociedades, el manteni­
miento de la personalidad jurídica en caso de traslado de la sede de
aquéllas de un país a otro, la posibilidad de fusión de sociedades
sujetas a legislaciones nacionales diferentes, así como la simplificación
de las formalidades a que están sometidos el reconocimiento y la
ejecución recíprocos de las decisiones judiciales y de los laudos
arbitrales. Estos convenios siguen estando sometidos a las normas
generales del Derecho internacional.2 Se ha aprobado el convenio
sobre la competencia judicial y la ejecución de decisiones en materia
civil y comercial (1968), así como el convenio sobre el reconocimiento
recíproco de sociedades y personas jurídicas (1968) y el convenio sobre
la patente comunitaria (1975). A través de diferentes procedimientos,
estos convenios o sus protocolos adjuntos confieren al Tribunal de
Justicia determinadas competencias, especialmente en lo que se refiere
a la interpretación de los mismos según fórmulas generalmente
calcadas, aunque pueden variar ligeramente, del mecanismo de deci­
siones prejudiciales establecido en los Tratados de Roma. Sería
conveniente que, con arreglo al modelo del artículo 177 del Tratado,
se unificaran las fórmulas utilizadas para conferir competencias al
Tribunal, pero para ello habría que vencer las reticencias de ciertos
gobiernos frente a una posible proliferación de cuestiones prejudiciales
ante el Tribunal de J usticia, y dotar a éste de los medios necesarios
para realizar esta función, teniendo en cuenta la carga de trabajo que
ello representa.
Las reticencias de los gobiernos se manifestaron claramente en la
declaración solemne de 19 de junio de 1983, en la que se utilizó a este
1
2
Capítulo I, sección 5. Véase Tizzano, Α.: «Las competencias de la Comunidad», en
Treinta años de Derecho comunitario, op. cit., pp. 58 y 59.
Véase Bernhardt, R.: op. cit., p. 81. Comp. Isaac, G.: Manual de Derecho comunitario
general, op. cit., pp. 142 y 143.
El Derecho internacional
99
respecto una fórmula muy prudente. Cabe mencionar también la
sugerencia, contenida en el informe del comité Dooge, de que el
Tribunal sea competente «para la aplicación de los acuerdos celebrados en el campo de aplicación de los Tratados, en la medida de lo
posible, por medio de una cláusula tipo».
Es de lamentar el silencio del Acta Única a este respecto, al que ya nos
hemos referido. ' La declaración de la conferencia de representantes de
los gobiernos de los Estados miembros, adjunta al acta final relativa al
. Acta Única Europea, no ofrece garantía alguna en este sentido. La
conferencia se limita a señalar que las disposiciones (relativas a la
creación de una jurisdicción de primera instancia) «se entienden sin
perjuicio de las eventuales atribuciones de competencias jurisdiccionales que puedan preverse en el marco de convenios celebrados entre los
Estados miembros».
2." Acuerdos
celebrados por
la Comunidad
84. Como ya hemos visto anteriormente,2 cada una de las tres
Comunidades tiene capacidad jurídica internacional, que se ejerce en
la celebración de acuerdos con terceros países u organizaciones
internacionales. A tenor del artículo 228 del Tratado CEE, estos
acuerdos vinculan a las Comunidades, a sus instituciones y a los
Estados miembros. Están sometidos a los Tratados,3 pero prevalecen
sobre el Derecho derivado. La subordinación de los acuerdos a los
Tratados deriva del hecho de que las competencias comunitarias son
de atribución. Como los actos de las instituciones, son instrumentos
para realizar los objetivos del Tratado y, por consiguiente, dependen
de éste.
La primacía de los acuerdos sobre el Derecho derivado ha sido
reconocida por la jurisprudencia del Tribunal relativa al Derecho
internacional público, desde la sentencia International Fruit.4 La
Comunidad, al estar sometida al Derecho internacional, también lo
está al Derecho internacional convencional, del que forma parte.
85. Los acuerdos mixtos,5 es decir, los concluidos a la vez por la
Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y por un tercer
Estado, por otra, plantean un problema particular. Estos acuerdos se
sitúan «a caballo» entre las competencias comunitarias y las competencias nacionales. Se celebran según un procedimiento que, básicamente, sigue las diferentes fases de la revisión de los Tratados:6 en
primer lugar, la Comisión negocia, con o sin la participación de los
Estados miembros; el Parlamento, al que simplemente se consultaba
1
2
3
4
5
6
Véase supra, apartado 27.
Capitulo I, sección 6.
Capítulo II, sección 1, letra c). Véase Groux y Manin, op. cit., pp. 120 a 122.
Citada, supra, p. 95.
Véase Groux y Manin, op. cil., pp. 60 a 62.
Capítulo I, sección 5.
100
Las fuentes del Derecho comunitario
en otro tiempo, debe emitir su dictamen conforme, desde la entrada en
vigor del Acta Única, si se trata de un acuerdo de asociación o de
cooperación basado en el artículo 238 del Tratado CEE; el Consejo
celebra el acuerdo en nombre de la Comunidad; los Estados miembros
lo ratifican conforme a sus respectivas normas constitucionales. Cabe
preguntarse si la aplicación de este procedimiento suprime toda
posibilidad de control de legalidad a posteriori para el conjunto de
estos acuerdos. Sin embargo, se considera que los Estados miembros
participan sólo en la medida de sus respectivas competencias y no en
función de la competencia comunitaria. Por consiguiente, la posibilidad de control jurisdiccional se mantiene intacta con respecto a las
disposiciones de competencia comunitaria.
En todo caso, éstas pueden ser interpretadas por el Tribunal. En una
sentencia de 30 de septiembre de 1987, ' el Tribunal afirmó su
competencia para interpretar las disposiciones de un acuerdo mixto
—en este caso, el acuerdo de asociación con Turquía y el protocolo
adicional— que entraban en el ámbito de la competencia comunitaria.
Sección 4. Los principios generales del Derecho
y el respeto de los derechos humanos
86. Ya nos hemos referido anteriormente a la importancia que, en la
interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal atribuye a los
principios generales derivados de la propia naturaleza de los Tratados:
principios de igualdad, unidad, libertad y solidaridad. 2 Existen otros
principios generales cuyo respeto garantiza el Tribunal y que forman
parte de la legalidad comunitaria. Hemos visto que el Tribunal no sólo
está encargado de garantizar la aplicación del Tratado, sino que debe
también velar porque se respete el Derecho como tal (artículo 164 del
Tratado CEE). 3 El artículo 173 del Tratado CEE precisa en su
párrafo 1 que el Tribunal controla la legalidad de los actos de las
instituciones en relación con el Tratado y cualquier norma de Derecho
relativa a su aplicación. Esta regla puede ser tanto de Derecho escrito
como de Derecho no escrito.
87. Además de los principios generales del Derecho internacional,4 el
Tribunal debe aplicar los principios generales comunes a los Derechos
1
2
3
4
Sentencia de 30 de septiembre de 1987, asunto 12/86, Demirel, Ree. 1987, pp. 3 719
y ss.
Véase supra, capítulo I, sección 4.
Véase supra, capítulo I, sección 3.
Véase supra, capitulo II, sección 3.
Los principios generales del Derecho y el respeto de los derechos humanos
101
de los Estados miembros. El párrafo 2 del artículo 215 del Tratado
CEE se refiere expresamente a estos principios en materia de responsabilidad extracontractual. Este artículo dispone que, en esta materia,
«la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con
los principios generales comunes a los Derechos de los Estados
miembros». El Tribunal ha decidido que, en virtud de este artículo y
de los principios generales a que se refiere esta disposición, la
responsabilidad de la Comunidad requiere que se reúna un conjunto
de condiciones en lo que respecta a la ilegalidad del comportamiento
que se reprocha a las instituciones, a la realidad del daño y a la
existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento y el
perjuicio invocado». '
Generalmente, se admite que esta referencia expresa es la aplicación de
una norma más amplia según la cual la Comunidad está vinculada por
los principios generales comunes a los Derechos de los Estados
miembros. El papel atribuido a estos principios procede del carácter
necesariamente incompleto del ordenamiento jurídico comunitario,
determinado por los objetivos y las normas materiales de los Tratados,
así como por la comunidad de tradiciones jurídicas de los Estados
miembros. Esto no quiere decir que, a falta de normas expresas de los
Tratados o de Derecho derivado, a la hora de determinar la norma
aplicable el juez comunitario deba buscar el común denominador de
los sistemas jurídicos nacionales. Le corresponde buscar la mejor
solución en función de los imperativos del ordenamiento jurídico
comunitario. No obstante, no puede sustituir al legislador comunitario
cuando éste puede subsanar la carencia. Por consiguiente, su actitud
podrá variar según deba resolver un problema de interpretación del
Tratado o determinar el alcance de un régimen consagrado por el
Derecho derivado.
Los dos ejemplos siguientes ilustran la diferencia entre estas situaciones.
En ausencia de normas de Derecho derivado, el Tribunal se ha negado
a consagrar la existencia de una regla de prescripción en materia de
actuación contra acuerdos ilícitos entre empresas. Ha considerado que
deberían fijarse plazos de prescripción para garantizar la seguridad
jurídica, pero que corresponde al legislador comunitario fijar la
duración y las condiciones de los mismos.2 En cambio, al interpretar
el propio Tratado, ha considerado que la Comisión debía pronunciarse en el plazo de dos meses sobre los proyectos de ayuda
1
2
Sentencia de 2 de julio de 1974, asunto 153/73, Holtz y Willemsen, Ree. 1974,
p. 694.
Sentencias de 15 de julio de 1970, asuntos 41, 44 y 45/69, cártel de la Quinina, Ree.
1970, pp. 685-689.
102
Las fuentes del Derecho comunitario
presentados por los Estados miembros en virtud del artículo 93 del
Tratado, que no prevé ningún plazo. Éste ha sido fijado por referencia
a los plazos previstos para los recursos de anulación y de omisión. '
No obstante, si las normas de Derecho derivado son contradictorias,
el Tribunal recurrirá al principio de equidad para indicar la solución
adecuada. Así ha dado preferencia al tipo de cambio menos oneroso
para el particular con vistas a la conversión de un impuesto a la
exportación de patatas. 2
El juez no puede basarse en una laguna del Tratado para intentar
sustituir al poder constituyente que se ejerce en el procedimiento de
revisión, recurriendo sin límites a los principios generales comunes a
los Derechos de los Estados miembros. A este respecto, debe adoptar
necesariamente una actitud de «self-restraint».
88. A veces es difícil y totalmente artificial distinguir entre los
principios que serían comunes a todos los Derechos de los Estados
miembros y los principios, aún más generales, consagrados en todos
los sistemas jurídicos y, en particular, en el Derecho romano, que es la
fuente de muchos otros.
En un estudio clásico, el profesor P. Pescatore ha elaborado un
inventario preciso de la jurisprudencia del Tribunal relacionada con
los principios generales del Derecho. 3 Aunque data ya de unos veinte
años, esta lista sigue dando una idea precisa incluso hoy de los
principios que el Tribunal aplica. Algunos son los principios básicos
del Estado de Derecho: principio de legalidad y principio de seguridad
jurídica, sus relaciones entre ellos, prohibición de la denegación de
justicia; otros son principios más técnicos que proceden del Derecho
administratrivo: respeto de los derechos adquiridos en relación con la
suspensión de un acto administrativo, principio de igualdad ante las
cargas públicas y principio de proporcionalidad de la acción administrativa respecto del objetivo perseguido; por último, otros son principios que están presentes en todo el sistema jurídico, del que traducen
las exigencias fundamentales: principio de buena fe, regla non bis in
idem (prohibición de sancionar dos veces la misma infracción o de
gravar dos veces el mismo hecho), y regla non venire contra factum
proprium (o regla de buena fe).
1
2
3
Sentencia de 11 de diciembre de 1973, asunto 120/73, Lorenz, Ree. 1973, p. 1481,
considerando 4.
Sentencia de 1 de febrero de 1978, asunto 78/77, Lührs, Ree. 1978, p. 180, considerando 13.
Pescatore, P.: «Les droits de l'homme et l'intégration européenne». Cahiers de droit
européen, 1968, pp. 629 y ss., especialmente pp. 643 y 644.
Los principios generales del Derecho y el respeto de los derechos humanos
103
89. La necesidad de garantizar el respeto de los derechos humanos
fundamentales por parte de las instituciones comunitarias ha dado
especial relieve al recurso de los principios generales comunes de los
Derechos de los Estados miembros.
Los Tratados no contienen catálogos de derechos fundamentales. Esta
laguna se explica por el carácter esencialmente económico y parcial de
la construcción europea en su fase actual. Sin embargo, la importancia
de los poderes conferidos a las instituciones hace posible que se
produzcan atentados a los derechos fundamentales, especialmente a
los derechos económicos y sociales, y a los relativos a la regularidad
de los procedimientos jurisdiccionales o administrativos. Además, la
función de garantizar estos derechos ejercida por el Tribunal de
Justicia adquiere una importancia particular ante las pretensiones
manifestadas en algunos Estados miembros de confrontar el Derecho
comunitario con las disposiciones de sus constituciones respectivas.
90. En una primera fase, el Tribunal de Justicia, preocupado por
preservar la autonomía del Derecho comunitario, se negaba sin más a
examinar las quejas de inconstitucionalidad planteadas contra los
actos de la Alta Autoridad (Comisión). El Tribunal se limitaba a
declarar que «no era su deber garantizar el cumplimiento de las
normas de Derecho interno, aunque fueran constitucionales, vigentes
en los diversos Estados miembros». '
No obstante, ya en esta época el Tribunal precisaba que «el Derecho
comunitario, tal como resulta del Tratado CECA, no contiene ningún
principio general, explícito o no, que garantice el mantenimiento de
situaciones de hecho». Así, se vislumbraba la posibilidad de una
solución basada en los principios generales del Derecho, con vistas a
garantizar el respeto de los derechos fundamentales, ya que el
Tribunal parecía admitir la posibilidad de la existencia de tales
principios.
91. Sin embargo, habrá que esperar hasta la sentencia Stauder, de 12
de noviembre de 1969, para que el Tribunal dé un paso decisivo al
referirse, sin ambigüedad, a los «derechos fundamentales de la persona
comprendidos en los principios generales del Derecho comunitario,
cuyo cumplimiento garantiza el Tribunal».2
Pero faltaba indicar el método que el Tribunal emplearía para definir
dichos principios generales. Varias sentencias posteriores contienen
indicaciones precisas al respecto.
1
2
Sentencia de 4 de febrero de 1959, asunto 1/58, Stork, Ree. 1959, pp. 62 y 63;
sentencia de 15 de julio de 1960, asuntos acumulados 36, 37, 38 y 40/59, Comptoirs de
vente/Alta Autoridad, Ree. 1960, p. 891.
Sentencia de 12 de noviembre de 1969, asunto 29/69, Stauder/Ulm, Ree. 1969, p. 425,
considerando 7.
104
Las fuentes del Derecho comunitario
Una empresa alemana planteó ante una jurisdicción administrativa la
cuestión de la conformidad con el Derecho constitucional del sistema
de fianza impuesto por el Derecho comunitario a las solicitudes de
certificados de exportación de determinados productos agrícolas. Este
régimen preveía la pérdida de la fianza en caso de no exportación
durante el período de validez del certificado. La empresa alemana
sostenía que la pérdida de la fianza era contraria al derecho de
propiedad y al principio de proporcionalidad consagrados en la ley
fundamental de la República Federal de Alemania. El Tribunal no
confrontó el reglamento con el Derecho constitucional alemán. No
obstante, recogió la fórmula de la sentencia Stauder, añadiendo que
«la salvaguarda de estos derechos [fundamentales], que ha de inspirarse en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros, debe ser garantizada en el marco de la estructura y los
objetivos de la Comunidad». ' El Tribunal, en consecuencia, examinó
si el régimen de fianza había afectado a los derechos de carácter
fundamental, y la conclusión de su examen fue negativa.
Algunos años después, la empresa Nold, una empresa comercial de
carbón al por mayor, recurrió en anulación contra una decisión de la
Alta Autoridad (Comisión) que imponía condiciones de compra
mínima para recibir entregas directas de carbón. El demandante
alegaba que ello afectaba a su situación de mayorista de primera
mano, e invocaba la violación de su derecho de propiedad garantizado
por la Constitución alemana. En su sentencia, el Tribunal recoge los
elementos ya contenidos en su jurisprudencia anterior, y los completa
declarando que «al garantizar la salvaguarda de estos derechos
[fundamentales], el Tribunal debe inspirarse en las tradiciones constitucionales comunes a los Derechos de los Estados miembros y que,
por consiguiente, no puede admitir medidas incompatibles con los
derechos fundamentales reconocidos y garantizados por las constituciones de estos Estados; que los instrumentos internacionales referentes a la protección de los derechos humanos en los que han cooperado
o a los que se han adherido los Estados miembros también pueden
contener elementos que conviene tener en cuenta en el marco del
Derecho comunitario».2
De esta sentencia se pueden extraer dos conclusiones: en primer lugar,
el Tribunal afirma formalmente que anulará o declarará no válida, en
su caso, toda disposición de Derecho derivado contraria a los
derechos fundamentales enunciados en las constituciones, o incluso
en una sola constitución; en segundo lugar, los convenios internacionales en materia de derechos humanos (Declaración universal, Convenio europeo, pactos de las Naciones Unidas, Carta social, etc.)
1
2
Sentencia de 17 de diciembre de 1970, asunto 11/70, Internationale Handelsgesellschaft,
Ree. 1970, p. 1 135, considerando 4.
Sentencia de 14 de mayo de 1974, asunto 4/73, Nold, Ree. 1974, p. 508.
Los principios generales del Derecho y el respeto de los derechos humanos
105
serán fuentes en las que el Tribunal se inspirará, es decir, que el
Tribunal, por una parte, no se considera vinculado por estos actos
como por las obligacioens internacionales convencionales y que, por
otra, no es necesario que el instrumento en cuestión haya sido
ratificado por todos los Estados miembros para que el Tribunal se
inspire en él: basta que hayan «participado en él». Nótese que la
sentencia Nold se dictó pocas semanas después de que Francia
ratificara el Convenio europeo para la salvaguarda de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales; Francia fue el último
Estado en ratificarlo.
No es seguro que el Tribunal haya querido considerar que la
Comunidad estaba vinculada por el Convenio europeo como tal,
cuando en su sentencia Prais se hizo eco del argumento del Consejo,
que resumió como sigue: «el derecho a la libertad religiosa, tal como
se inscribe en el Convenio europeo, forma parte de los derechos
fundamentales reconocidos por el Derecho comunitario». ' Se trataba
del caso de una demandante que reclamaba contra la fijación de la
fecha fijada para opositar a la función pública comunitaria, que
coincidía con una fiesta de la religión que ella practicaba.
En su sentencia del caso Defrenne III, de 15 de junio de 1978, el
Tribunal reiteró que la protección de los derechos humanos fundamentales formaba parte de los principios del Derecho comunitario, del
que él garantizaba el respeto. Añadió que la supresión de la discriminación en razón del sexo formaba parte sin duda alguna de estos
derechos fundamentales, e indicó que el mismo concepto se deducía de
la Carta social europea y del convenio n° 111 de la Organización
Internacional del Trabajo.2 No obstante, consideró que, en el
momento en que se le planteaba la cuestión, la Comunidad no
disponía de la función de control y de garantía para el respeto de este
principio por los Estados miembros.3
La jurisprudencia en materia de respeto de los derechos fundamentales
ya está establecida. Así, en su sentencia Hauer,4 el Tribunal confrontó
un reglamento del Consejo por el que se prohibía durante un cierto
período toda nueva plantación de vides, con el derecho de propiedad
tal como está garantizado en el ordenamiento jurídico comunitario,
con arreglo a las concepciones comunes a las constituciones de los
1
2
3
4
Sentencia de 27 de octubre de 1976, asunto 30/75, Prais, Ree. 1976, pp. 1 598 y
1 599.
Sentencia de 15 de junio de 1978, asunto 149/77, Defrenne, Ree. 1978, p. 1 379.
Véase también infra, p. 101.
Sentencia de 13 de diciembre de 1979, asunto 44/79, Ree. 1979, p. 3 727. Sobre el
respeto del derecho de propiedad en relación con los subsidios de desempleo, véase la
sentencia de 19 de junio de 1980, Testa, asuntos acumulados 41, 121 y 796/79, Ree.
1980, p. 1 979.
106
Las fuentes del Derecho comunitario
Estados miembros, que también se reflejan en el primer protocolo
adjunto al Convenio europeo para la protección de los derechos
humanos.
En la sentencia National Panasonic, ' el Tribunal examinó si el poder
conferido a la Comisión para proceder a modificaciones sin comunicación previa, en virtud del reglamento n° 17 en materia de competencia, era contrario a los derechos fundamentales. El Tribunal se
remitió al artículo 8 del Convenio europeo de los derechos humanos,
que enuncia el principio de no ingerencia en los derechos por él
garantizados, pero que prevé la posibilidad de tales ingerencias por
motivos de interés general.
92. En otras sentencias, el Tribunal se ha pronunciado sobre el
respeto de los derechos fundamentales, pero se trataba del problema
diferente de la obligación de los Estados miembros de tomar o no en
consideración el Convenio de los derechos humanos en el ejercicio de
las facultades que les otorga el Derecho comunitario. Estas sentencias
se refieren a las excepciones a la libre circulación de personas por
motivos de orden publico. En la sentencia Rutili, el Tribunal señaló
que, en conjunto, las limitaciones comunitarias «impuestas a los
poderes de los Estados miembros en materia de policía de extranjeros
se presentaban ante todo como una manifestación específica de un
principio más general consagrado en los artículos 8, 9, 10 y 11 del
Convenio europeo de protección de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de
1950, ratificado por todos los Estados miembros, y en el artículo 2 del
protocolo n° 4 del mismo convenio, firmado en Estrasburgo el 16 de
septiembre de 1963, que disponen en términos idénticos que los
atentados a los derechos garantizados en los citados artículos, cometidos por necesidades de orden y seguridad públicos, no pueden
sobrepasar el marco necesario para la protección de estas necesidades
«en una sociedad democrática».2 Como vemos, no se invoca el
convenio como tal, sino el «principio general» que lo informa. En la
sentencia Royer, el Tribunal se limitó a señalar que «la legitimidad de
una medida de privación provisional de libertad adoptada respecto de
un extranjero al que la aplicación del Tratado no estuviera justificada
o que pudiera ser objeto de una medida de alejamiento del territorio
por motivos distintos de la omisión de las formalidades propias del
control de extranjeros, depende de las disposiciones de Derecho
nacional y de los compromisos internacionales asumidos por el Estado
miembro de que se trate, ya que el Derecho comunitario como tal no
1
2
Sentencia de 26 de junio de 1980, asunto 136/79, National Panasonic (UK) Ltd/Comisión, Ree. 1980, p. 2 033; sentencia de 23 de septiembre de 1986, asunto 5/85, AKZO,
Ree. 1986, pp. 2 585 y ss.
Sentencia de 28 de octubre de 1975, asunto 36/75, Rutili, Ree. 1975, p. 1 219.
Los principios generales del Derecho y el respeto de los derechos humanos
107
prevé en la fase actual obligaciones específicas en la materia para los
Estados miembros». ' Como vemos, hasta ahora el Tribunal no ha
reconocido que puede ejercer un control del cumplimiento por los
Estados miembros de los instrumentos internacionales relativos a los
derechos humanos, en el ejercicio de las facultades que le confiere el
Derecho comunitario.
92 bis. El 5 de abril de 1977, el Parlamento, el Consejo y la Comisión
adoptaron una declaración común sobre el respeto de los derechos
fundamentales que constituye, al mismo tiempo, una manifestación de
apoyo a la obra del Tribunal en este campo y un compromiso de
respetar estos derechos. Dicha declaración, que no es un acto obligatorio en sí, tiene un alcance político innegable y expresa los principios
y los valores que forman parte del Derecho constitucional no escrito
de la Comunidad.2
Lo mismo puede decirse de la declaración de los jefes de Estado o de
Gobierno realizada con motivo de la reunión del Consejo Europeo de
Copenhague, los días 7 y 8 de abril de 1978, en la que éstos se
adherían a la declaración común de 1977 y declaraban solemnemente
a su vez que el respeto y el mantenimiento de la democracia
representativa y de los derechos humanos en cada uno de los Estados
miembros son elementos esenciales de la pertenencia a las Comunidades. Esta postura fue confirmada por la declaración solemne de 19 de
junio de 1983 sobre la Unión Europea.
En 1979, en un importante memorando, la Comisión propuso la
adhesión de la Comunidad al Convenio europeo de protección de los
derechos humanos y las libertades fundamentales.
El objetivo que se persigue, además del interés de una adhesión desde
el punto de vista de la seguridad jurídica, es fundamentalmente
político. Se trata de afirmar la madurez y el sentido de responsabilidad
de la Comunidad, demostrando que no teme afrontar la censura del
mecanismo de salvaguarda creado por el convenio.
La idea ha tenido una acogida desigual. El Parlamento Europeo ha
apoyado la iniciativa de la Comisión. Algunos Estados han expresado
sus reservas.
En el proyecto del Tratado que instituye la Unión Europea, el
Parlamento preveía al mismo tiempo la adhesión al convenio y la
elaboración de un catálogo propio de la Unión. El apartado 3 del
artículo 4 está redactado como sigue: «Dentro de un plazo de cinco
1
2
Sentencia de 8 de abril de 1976, asunto 48/75, Royer, Ree. 1976, p. 497; véase sentencia
de 7 de julio de 1976, asunto 118/75, Watson, ibidem, p. 1 185; sentencia de 30 de
septiembre de 1987, asunto 12/86, Demirel, ya citada.
Véase Bernhardt, op. cit., p. 85.
108
Las fuentes del Derecho comunitario
años, la Unión deliberará sobre su adhesión a los instrumentos
internacionales anteriormente mencionados (Convenio de los derechos
humanos y Carta social), a los pactos de las Naciones Unidas relativos
a los derechos civiles y políticos, así como a los derechos económicos,
sociales y culturales. Dentro del mismo plazo, la Unión adoptará su
propia declaración sobre los derechos fundamentales basándose en un
procedimiento de revisión previsto en el artículo 84 del presente
Tratado».
Además, el proyecto preveía sanciones importantes «en caso de
violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los
principios democráticos o de los derechos fundamentales» (apartado 4
del artículo 4 y artículo 44). De este modo, la Unión garantizaría el
respeto de los derechos humanos no sólo por parte de las instituciones
sino también por parte de los Estados miembros, actuando en plena
consonancia con las declaraciones sobre el respeto de los derechos
fundamentales y los principios democráticos como condiciones de
pertenencia a la Comunidad. Sin embargo, el artículo 44 del proyecto
de Tratdo no establecía un mecanismo de expulsión, sino que se
limitaba a permitir que, tras un procedimiento complejo, se pudieran
suspender los derechos derivados del Tratado y la participación del
Estado miembro en los órganos compuestos por representantes de los
gobiernos.
En la conferencia de revisión que culminó con la firma del Acta Única
Europea, un gobierno propuso incluir en el Tratado CEE un artículo
relativo al respeto de la democracia y de los derechos humanos, con
una referencia expresa al Convenio europeo de los derechos humanos.
La propuesta no fue aceptada. No obstante, el preámbulo del Acta
Única contiene dos pasajes relativos a los derechos humanos.
En el primero, los jefes de Estado se declaran «decididos a promover
conjuntamente la democracia, basándose en los derechos fundamentales reconocidos en las constituciones y leyes de los Estados miembros,
en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos
y de las Libertades Fundamentales y en la Carta Social Europea, en
particular la libertad, la igualdad y la justicia social». En el segundo
pasaje, los jefes de Estado signatarios se declaran «conscientees de la
responsabilidad que incumbe a Europa de procurar adoptar cada vez
más una postura uniforme y de actuar con cohesión y solidaridad, con
objeto de proteger más eficazmente sus intereses comunes y su
independencia, así como reafirmar muy especialmente los principios
de la democracia y el respeto del Derecho y de los derechos humanos
que ellos propugnan, a fin de aportar conjuntamente su propia
contribución al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
de acuerdo con el compromiso que asumieron en el marco de la Carta
de las Naciones Unidas». Estos pasajes refuerzan el último considerando del preámbulo del Tratado constitutivo de la CEE, en el que los
Los principios generales del Derecho y el respeto de ¡os derechos humanos
109
jefes de Estado se declaraban «resueltos a consolidar, mediante la
constitución de este conjunto de recursos, la defensa de la paz y de la
libertad, e invitando a los demás pueblos de Europa que participan de
dicho ideal a asociarse a su esfuerzo». Las fuentes de inspiración en
materia de derechos humanos se mencionan explícitamente. La acción
en favor de la democracia y del respeto del Derecho y los derechos
humanos está vinculada a la necesidad de que Europa se exprese con
una sola voz. Estos valores fundamentales ocuparán un lugar privile­
giado en el mensaje que Europa debe transmitir y en las actitudes
comunes que deberá adoptar.
Por su parte, el 12 de abril de 1989, el Parlamento Europeo adoptó
una declaración de derechos y libertades fundamentales a la que invitó
a adherirse formalmente a las demás instituciones comunitarias y a los
Estados miembros. '
El Parlamento Europeo ha situado esta declaración en la perspectiva
de la continuación y del impulso a la empresa de unificación europea,
habida cuenta de la creación de un espacio interior sin fronteras.
1
Véase el texto de la declaración en el Bol. de las CE, abril 1989, punto 3.2.1, y el
informe elaborado en nombre de la comisión institucional del Parlamento Europeo
(ponente general: Karel de Gucht), doc. A2.3/89/A y Β de 20 de marzo de 1989.
Capítulo III: Relaciones con el Derecho nacional
93. En este capítulo se analizarán sucesivamente los dos «pilares» del
ordenamiento jurídico comunitario: el efecto directo y la primacía, así
como la aplicación del Derecho comunitario.
Sección 1. Efecto directo
94. El presidente Lecourt plantea en sus justos términos la alternativa: «para los particulares, la Comunidad o es una abstracción,
aunque atractiva, lejana, que interesa solamente a los gobiernos, que
aplican discrecionalmente sus normas, o bien es una realidad efectiva
y, por consiguiente, creadora de derechos». '
Esta vocación de crear derechos para los particulares es la lógica
consecuencia de la competencia legislativa reconocida a las instituciones, que se recoge en el artículo 189 del Tratado CEE, en el que se
afirma que el reglamento es directamente aplicable en cada Estado
miembro.
La acción entablada por una empresa neerlandesa ante una jurisdicción fiscal de su país, y la cuestión prejudicial planteada por ésta,
llevaron al Tribunal de Justicia a pronunciarse en una decisión de
principio sobre el derecho de los particulares de invocar el Derecho
comunitario ante sus respectivas jurisdicciones nacionales.
95. La empresa Van Gend & Loos había importado en los Países
Bajos un producto químico procedente de Alemania. Se le había
reclamado un derecho de aduana que la mencionada empresa consideraba superior al que se aplicaba cuando entró en vigor el Tratado
CEE, debido a que se había producido una modificación de la
clasificación aduanera. Dicho aumento iba en contra de la obligación
conocida como de «standstill», impuesta por el artículo 12 del
Tratado.2 La empresa recurrió contra la administración neerlandesa
ante el juez competente («Tariefcommissie») y éste acudió a su vez al
Tribunal de Justicia planteando dos cuestiones prejudiciales, según el
procedimiento del artículo 177 del Tratado.3
Sólo la primera cuestión nos interesa aquí. Se trataba de determinar
«si el artículo 12 del Tratado CEE tiene un efecto interno; en otros
términos, si las partes pueden alegar, basándose en este artículo,
derechos de carácter individual que el juez deba salvaguardar». Tres
1
2
3
L'Europe des juges, Bruselas, 1976, p. 248.
Esta disposición prohibe crear nuevos derechos de aduana o exacciones de efecto
equivalente, así como elevar la cuantía de los ya existentes.
Capítulo I, sección 3. Sentencia de 5 de febrero de 1963, asunto 26/62, Van Gend &
Loos, Ree. 1963, pp. 9 y ss.
112
Relaciones con el Derecho nacional
gobiernos y el abogado general defendieron ante el Tribunal la tesis de
que esta disposición sólo contenía obligaciones internacionales para
los Estados y que, por dicho motivo, la respuesta debía ser negativa.
La Comisión se pronunció, en cambio, a favor del efecto interno del
artículo 12 y ésta fue también la solución que adoptó el Tribunal.
Tras haber reconocido su competencia para interpretar el artículo 12
«en el marco del Derecho comunitario y desde el punto de vista de su
incidencia en los particulares», el Tribunal hizo una amplia descripción de la naturaleza del ordenamiento jurídico creado por el Tratado,
antes de analizar el efecto del artículo 12 en sí.
El Tribunal justificó su análisis del ordenamiento jurídico comunitario
declarando que, «para saber si las disposiciones de un Tratado
internacional tienen un efecto inmediato en Derecho interno», hay que
tener presente «el espíritu, la economía y los términos». El orden de
estas palabras es significativo de los métodos de interpretación del
Tribunal, ' que destaca «que el objetivo del Tratado CEE de crear un
mercado común, cuyo funcionamiento afecta directamente a los
particulares en la Comunidad, implica que este Tratado constituye
algo más que un acuerdo que sólo crearía obligaciones mutuas entre
los Estados contratantes». El razonamiento jurídico se inserta aquí de
forma directa en uno de los objetivos económicos del Tratado, que era
ciertamente el principal en el período de transición: la supresión de los
obstáculos a la libre circulación de los factores de producción, con
miras a realizar un mercado ampliado. De aquí la necesidad de un
Derecho que refleje esta realidad económica.
Los objetivos de la Comunidad tal y como se enuncian en el
preámbulo (acercamiento de los pueblos, atribución de poderes que se
ejerzan necesariamente sobre los ciudadanos, participación de los
nacionales en los organismos de la Comunidad: Parlamento Europeo
y Comité Económico y Social, organización de recursos jurisdiccionales y, en particular, existencia de recursos prejudiciales) confirman que
los ciudadanos están directamente afectados por el Derecho comunitario. Por lo tanto, el Tribunal puede concluir que «la Comunidad
constituye un nuevo ordenamiento jurídico [de Derecho internacional],2 en beneficio del cual los Estados han limitado, aunque en
sectores circunscritos, sus derechos soberanos. De tal ordenamiento
son sujetos no solamente los Estados miembros, sino igualmente sus
nacionales», y que «por consiguiente, el Derecho comunitario, independiente de la legislación de los Estados miembros, al igual que crea
deberes para los particulares, está también destinado a engendrar
derechos que entren en su patrimonio jurídico, derechos que tienen su
1
2
Supra, capitulo I, sección 4.
Las palabras entre corchetes figuran en la sentencia Van Gend & Loos, pero ya no se
mencionarán en la jurisprudencia posterior.
Efecto directo
113
origen no sólo en atribuciones explícitas existentes en el Tratado, sino
también en las obligaciones que el Tratado impone de forma bien
definida lo mismo a los particulares que a los Estados miembros y a
las instituciones comunitarias». Al Tribunal sólo le quedaba aplicar
estos principios al problema planteado y, tras haber situado el
artículo 12 en su contexto, declaró que esta disposición «define una
prohibición clara e incondicional, que es una obligación, no de hacer,
sino de no hacer» y que, por otra parte, «esta obligación no va
acompañada de ninguna reserva de los Estados de subordinar su
puesta en práctica a un acto positivo de Derecho interno», y que «se
presta perfectamente, por su naturaleza, a producir efectos directos en
las relaciones jurídicas entre los Estados miembros y sus nacionales».
Por lo tanto, el Tribunal puede concluir que el artículo 12 «produce
efectos inmediatos y engendra derechos individuales que las jurisdicciones internas deben salvaguardar».
El Tribunal de Justicia habría podido llegar a esta conclusión limitándose al análisis del artículo 12 y hacer como el Consejo de Estado
italiano que, poco antes de la sentencia en el asunto Van Gend &
Loos, aplicaba directamente la prohibición contenida en el artículo 31
del Tratado, disposición de «standstill» también, referente a las
restricciones cuantitativas y a las medidas de efecto equivalente. '
Si el Tribunal consideró necesario dedicar varios considerandos a la
naturaleza del ordenamiento jurídico comunitario es, en primer lugar,
porque tenía que responder a las observaciones formuladas por
algunos gobiernos, que consideraban el efecto directo como una
excepción. Por lo tanto, era necesario indicar cuáles eran los criterios
válidos, más allá del problema planteado por el artículo 12. Además,
había un interés más general por eliminar, en nombre del sistema
creado por el propio Tratado, toda veleidad de hacer triunfar en el
Derecho comunitario el criterio de interpretación subjetivo, que
normalmente lleva a descartar el efecto directo de los Tratados,
basándose en que los textos, tal como están redactados, reflejan la
voluntad de sus autores de mantener la obligación en las relaciones
entre Estados. Finalmente, al insistir en el papel del individuo como
destinatario del Derecho comunitario, el Tribunal hace de él un
«instrumento» del respeto, por parte de los Estados miembros, de sus
obligaciones.
Esto es lo que el Tribunal subraya, en su sentencia Van Gend & Loos,
al declarar, oponiéndose a un argumento invocado por algunos
gobiernos, que la existencia de un procedimiento de incumplimiento
(artículos 169 y 170 del Tratado) «no implica para los particulares la
imposibilidad de invocar, si es necesario, ante el juez nacional» las
Sentencia de 7 de noviembre de 1962, Foro italiano, 1963, III, col. 143.
114
Relaciones con el Derecho nacional
obligaciones de los Estados miembros. Continúa el Tribunal diciendo
que «limitar las garantías contra la violación del artículo 12 por los
Estados miembros a los procedimientos de los artículos 169 y 170
significaría suprimir la posibilidad de una protección jurisdiccional
directa de los derechos individuales de los nacionales; que el recurso a
estos artículos correría el riesgo de ser ineficaz, si se produjera tras la
ejecución de una decisión nacional adoptada prescindiendo de las
disposiciones del Tratado», y, finalmente, que «la vigilancia de los
particulares interesados en la salvaguarda de sus derechos supone un
control eficaz que se añade al que los artículos 169 y 170 confian a la
diligencia de la Comisión y de los Estados miembros».
El efecto directo refuerza la eficacia del Derecho comunitario, porque
todo particular puede solicitar al juez correspondiente que se oponga a
la aplicación del Derecho nacional contrario al Derecho comunitario
directamente aplicable. El juez puede documentarse sobre el alcance
de este derecho mediante el mecanismo de las cuestiones prejudiciales
al Tribunal de Justicia y puede decirse que este procedimiento ha sido
utilizado por numerosas jurisdicciones nacionales confrontadas con un
conflicto posible entre el Derecho nacional y el Derecho comunitario.
Así pues, ha servido perfectamente su objectivo, que es la aplicación
uniforme del Derecho comunitario en los Estados miembros.
a) Las disposiciones con efecto directo
96. Vamos a examinar sucesivamente la jurisprudencia del Tribunal
en lo referente a las disposiciones del Tratado, al Derecho derivado y
a los acuerdos internacionales concluidos por la Comunidad.
1." El Tratado
97. El Tribunal se pronunció en favor del efecto directo de las
disposiciones que imponen a los Estados miembros una obligación de
abstención, como ocurre con el artículo 12 del Tratado. Así, en su
célebre sentencia Costa/ENEL, reconoció este efecto al artículo 53,
que prohibe a los Estados miembros introducir nuevas restricciones al
establecemiento en su territorio de nacionales de otros Estados
miembros, y al artículo 37, apartado 2, que dispone la prohibición de
toda nueva discriminación entre los nacionales de los Estados miembros en los monopolios nacionales de carácter comercial. ' El Tribunal
consideró en su sentencia Salgoil que el artículo 31, que prohibe la
introducción de nuevas restricciones cuantitativas y medidas de efecto
equivalente en el comercio intracomunitário «engendra derechos que
las jurisdicciones internas deben salvaguardar».2 Ocurre lo mismo con
el párrafo I del artículo 32, según el cual los Estados miembros se
Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto 6/64, Ree. 1964, pp. 1 162 y 1 164.
Sentencia de 19 de diciembre de 1968, asunto 13/68, Ree. 1968, p. 673.
Efecto directo
115
abstendrán, en sus intercambios recíprocos, de restringir aún más los
contingentes y las medidas de efecto equivalente existentes en la fecha
de entrada en vigor del presente Tratado. '
98. El Tribunal dio un paso suplementario a propósito del artículo 95, que prohibe la imposición indirecta discriminatoria sobre
productos importados similares (párrafo 1) o competidores (párrafo 2)
de producciones nacionales. El párrafo 3 del artículo 95 se lee como
sigue: «Los Estados miembros derogarán o modificarán, a más tardar al
comienzo de la segunda etapa, las disposiciones vigentes a la entrada
en vigor del presente Tratado contrarias a las normas precedentes».
En su sentencia de 16 de junio de 1966 en el caso Lütticke, el Tribunal
señaló que el párrafo 1 del artículo 95 enunciaba una «prohibición de
discriminación que constituye una obligación clara e incondicional»,
que ciertamente el párrafo 3 significa «para los Estados miembros la
obligación de 'derogar' o 'modificar' las disposiciones contrarias a los
principios enunciados en los párrafos precedentes», «que, no obstante,
la citada obligación no deja a los Estados miembros ningún margen de
apreciación sobre la fecha en la que deben llevarse a cabo estas
operaciones, es decir, antes del 1 de enero de 1962», «que a partir de
esta fecha es suficiente que el juez nacional, llegado el caso, compruebe que los actos de ejecución de las normas nacionales se han
producido después de dicha fecha, para admitir en cualquier caso los
efectos directos del párrafo l». 2
Esta importante sentencia muestra que una obligación de hacer,
«derogar» o «modificar» cualquier tipo de discriminación, se transforma en obligación de abstención tras la expiración del plazo fijado
para cumplir la obligación positiva; en el presente caso, se trataba del
final de la primera etapa, es decir, el 1 de enero de 1962.
99. Pueden discernirse los efectos y la posible evolución de esta
jurisprudencia no sólo en lo referente a los actos que imponen a los
Estados miembros obligaciones en un plazo determinado,3 sino también con respecto al alcance del fin del período de transición.
El apartado 7 del artículo 8 dispone, efectivamente, que «salvo las
excepciones o los supuestos de inaplicación previstos en el presente
Tratado, la expiración del período transitorio constituirá la fecha
límite para la entrada en vigor del conjunto de las normas previstas y
la aplicación de las medidas necesarias para el establecimiento del
mercado común».
1
2
3
Sentencia de 19 de diciembre de 1968, asunto 13/68, Ree. 1968, p. 673.
Sentencia de 16 de junio de 1966, asunto 57/65, Ree. 1966, p. 302.
Véase infra, pp. 119 y ss.
116
Relaciones con el Derecho nacional
Basándose en esta norma, el Tribunal ha reconocido el efecto directo
de las disposiciones del Tratado relativas al derecho de establecimiento y a la libre circulación de mercancías. '
El Tratado dispone, en sus artículos 52 a 58, que las restricciones al
derecho de establecimiento serán «suprimidas de forma progresiva
durante el período transitorio» (artículo 52) por las directivas que el
Consejo debe adoptar para la puesta en práctica de un programa
general (artículo 54). Además, mediante directivas y a lo largo del
mismo período, el Consejo debe poner en práctica el reconocimiento
mutuo de diplomas, certificados y otros títulos, y coordinar el acceso y
ejercicio de las actividades no asalariadas (artículo 57).
Ahora bien, al final del período transitorio no se habían adoptado las
directivas correspondientes a varias profesiones, concretamente a la de
abogado. A través de una cuestión prejudicial presentada por el
Consejo de Estado de Bélgica, el Tribunal se pronunció sobre el efecto
directo del artículo 52, a partir del 1 de enero de 1970, y juzgó que «al
fijar para el final del período transitorio la realización de la libertad de
establecimiento, el artículo 52 prescribe [...] una obligación de resultado concreto, cuya ejecución deberá ser facilitada, pero no condicionada, por la aplicación de un programa de medidas progresivas; que el
hecho de que este aspecto progresivo no se haya respetado no es óbice
para que la obligación como tal persista fuera del plazo previsto para
su ejecución; que esta interpretación está de acuerdo con el apartado 7
del artículo 8 [...]».2 Las directivas que se adopten en el futuro no
tendrán por objeto la aplicación de la norma del trato nacional. En
virtud del artículo 52, dicha norma es aplicable desde el 1 de enero de
1970.
Dichas directivas sólo se propondrán favorecer el ejercicio efectivo del
derecho de libre establecimiento.
La Comisión sacó las oportunas conclusiones de esta sentencia,
retirando cierto número de propuestas de directiva que estaban
pendientes, algunas desde hacía largo tiempo, para orientar su acción
hacia la coordinación de las condiciones de acceso a las profesiones
Además de los ejemplos citados a continuación en el texto, se puede mencionar la
jurisprudencia relativa al artículo 9 sobre la prohibición de los derechos de aduana y
exacciones de efecto equivalente (sentencia de 13 de diciembre de 1973, asuntos
acumulados 37 y 38/73, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders, Ree. 1973, p. 1 609);
al párrafo 2 del artículo 13, sobre la prohibición de las exacciones de efecto equivalente
a derechos de aduana de importación (sentencias de 17 de diciembre de 1970,
asunto 33/70, Sace, Ree. 1970, p. 1 213, y de 19 de junio de 1973, asunto 77/72,
Capolongc, Ree. 1973, p. 611); al artículo 16 en lo que respecta a los derechos dc
aduana de exportación (sentencia de 26 de octubre dc 1971, asunto 18/71, Eunomia,
Ree. 1971, p. 811).
Sentencia de 21 de junio de 1974, asunto 2/74. Reyners, Ree. 1974, pp. 651 y 652,
considerandos 26 a 28.
Efecto directo
117
liberales y de su ejercicio, única forma de promover el libre establecimiento.
El Tribunal ha reconocido el mismo efecto a la expiración del período
transitorio, por lo que respecta al apartado 1 del artículo 37, relativo a
la adecuación progresiva de los monopolios nacionales de carácter
comercial. El Tribunal declaró que «la exclusión, al final del período
transitorio, de toda discriminación entre nacionales de los Estados
miembros, respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado, constituye una obligación de resultado concreta, provista de una
simple cláusula suspensiva; que a la expiración del período transitorio,
esta obligación ya no va acompañada de ninguna condición, ni está
subordinada en su ejecución o en sus efectos a la intervención de
ningún acto, ya sea de la Comunidad, ya sea de los Estados miembros,
y es, por su misma naturaleza, susceptible de ser invocada por los
nacionales de los Estados miembros ante las jurisdicciones internas». '
Se puede citar también una sentencia más reciente, relativa esta vez al
artículo 30: el Tribunal decidió que «la prohibición de las restricciones
cuantitativas y medidas de efecto equivalente [...] es imperativa,
explícita y no necesita, para su aplicación, ninguna intervención
posterior de los Estados miembros o de las instituciones comunitarias;
que tiene, por tanto, efecto directo y engendra, para los particulares,
derechos que las jurisdicciones nacionales deben salvaguardar, y ello,
lo más tarde, al término del período transitorio, es decir, el 1 de enero
de 1970, como se desprende del párrafo 2 del artículo 32 del
Tratado».2
Como se ve, la jurisprudencia del Tribunal sobre el efecto directo
palia, en cierta manera, las insuficiencias de las autoridades nacionales
y de las instituciones comunitarias en el cumplimiento de las tareas
que el Tratado les impone durante el período transitorio.
El hecho de que el Acta Única Europea prevea que la Comunidad
adoptará las medidas destinadas a establecer progresivamente el
mercado interior en el transcurso de un período que terminará el 31 de
diciembre de 1992, no tiene por objeto crear un nuevo período
transitorio, ni pone en tela de juicio la jurisprudencia del Tribunal
relativa al efecto directo de las normas del Tratado, tal como ha
quedado consagrado en dicha jurisprudencia.
La fijación de un nuevo plazo responde a la necesidad de facilitar la
realización de un programa —el Libro blanco de la Comisión relativo
al mercado interior— que supone la supresión de los múltiples
obstáculos que todavía se oponen a la libre circulación efectiva de
1
2
Sentencia de 3 de febrero de 1976, asunto 59/75, Manghera, Ree. 1976, p. 101.
Sentencia de 22 de marzo de 1977, asunto 74/76, lannelli, Ree. 1977, pp. 575 y 576,
considerando 13.
118
Relaciones con el Derecho nacional
personas, mercancías, servicios y capitales. De esta forma, la Comunidad será «un espacio sin fronteras interiores» en el sentido del
párrafo 2 del artículo 8 A. Al servicio de esta finalidad, el Acta Única
instaura un nuevo procedimiento de aproximación de las legislaciones,
previsto en el artículo 100 A.
100. Todos los ejemplos hasta ahora citados se refieren al derecho
del particular de invocar, frente a su Estado, ante una jurisdicción
nacional, los efectos inmediatos que se desprenden de una obligación
impuesta a los Estados miembros por el Tratado. Se trata de lo que se
ha llamado efecto «vertical» de una disposición. El Tribunal ha
reconocido a una serie de normas, en razón de su naturaleza misma,
un efecto más completo, que se extiende también a las relaciones entre
particulares. Se trata entonces del efecto «horizontal».
Evidentemente, no hay duda de que los artículos del Tratado referentes a las normas de competencia aplicables a las empresas (artículos 85
y siguientes) pueden ser invocados directamente por una empresa
contra otra ante las jurisdicciones nacionales. Es lo que se desprende
de toda la jurisprudencia del Tribunal en materia de competencia
desde la sentencia Bosch. '
Del mismo modo, las normas referentes a la libre circulación de
personas tienen ciertamente un efecto directo, en el sentido de que los
trabajadores pueden hacer valer derechos derivados de estas disposiciones frente a las autoridades nacionales,2 pero pueden también ser
invocadas respecto de reglamentaciones colectivas que no emanen de
las autoridades públicas. Según el Tribunal, «el artículo 48, relativo a
la abolición de toda discriminación por razón de nacionalidad en lo
referente a las actividades por cuenta ajena, se extiende igualmente a
los convenios y reglamentaciones que no emanen de las autoridades
públicas; [...] que las actividades citadas en el artículo 593 no se
distinguen de las del artículo 48 por su naturaleza, sino solamente por
la circunstancia de que se ejercen sin la existencia de un contrato de
trabajo; [...] que de ello se deriva que lo dispuesto por los artículos 7,
48 y 59 del Tratado puede ser tomado en consideración por el juez
nacional, con objeto de apreciar la validez o los efectos de una
disposición del reglamento de una organización deportiva».4 En este
caso, se trataba de un reglamento de la Unión Ciclista Internacional,
Sentencia de 6 de abril de 1982, asunto 13/61, Ree. 1962, pp. 97 y ss. Esta sentencia sc
pronunció sobre el efecto de los artículos 85 y 86 antes de la entrada en vigor del
primer reglamento en materia de competencia, el célebre reglamento n° 17.
Sentencia de 4 de abril de 1974, asunto 167/73, Comisión/Francia, Ree. 1974, pp. 359
y ss.
Este artículo prohibe las discriminaciones en materia de prestación de servicios.
Sentencia de 12 de diciembre de 1974, asunto 36/74, Walrave, Ree. 1974., pp. 1 405 y
ss., considerandos 21 a 25.
Efecto directo
119
referente a los campeonatos del mundo de ciclismo de medio fondo
tras moto, según el cual «el conductor de la moto debe ser de la misma
nacionalidad que el corredor con el cual forma equipo».
Finalmente, el artículo 119, según el cual «cada Estado miembro
garantizará durante la primera etapa, y mantendrá después, la aplicación del principio de igualdad de retribución entre los trabajadores
masculinos y femeninos para un mismo trabajo, [...] se impone no
solamente a la acción de las autoridades públicas, sino que se extiende
igualmente a todo convenio que regule de forma colectiva el trabajo
asalariado, así como a los contratos entre particulares». ' En la
sentencia Walrave, el Tribunal se había basado en la «generalidad de
los términos del artículo 59, que no hace ninguna distinción sobre el
origen de las trabas por eliminar».2 El artículo 119 impone, por su
parte, a los Estados miembros «una obligación de resultados que
debía ser imperativamente realizada en un plazo determinado», y la
referencia a los «Estados miembros» no puede ser interpretada como
si fuerza exclusiva de la intervención de la autoridad judicial, en
aplicación directa del Tratado.3
Este «efecto horizontal», es decir, no entre la autoridad y el particular
(«efecto vertical»), sino entre los mismos particulares, que el Tribunal
reconoce a varias disposiciones del Tratado, añade una nueva dimensión al efecto directo tal y como era concebido desde la sentencia Van
Gend & Loos.
101. Existen una serie de disposiciones a las que el Tribunal ha
negado el efecto directo. El examen de esta jurisprudencia presenta
gran interés para determinar a contrario los criterios de este efecto,
con mayor precisión.4
En su sentencia Costa/ENEL, el Tribunal negó el efecto directo de los
artículos 102 y 93, salvo en lo referente a la última frase del
apartado 3 de este último.
El artículo 102 obliga al Estado miembro a consultar a la Comisión
cuando exista motivo para temer que una disposición legislativa puede
provocar una «distorsión de la competencia». Para el Tribunal, los
Estados han contraído con la Comunidad «un compromiso que los
obliga como Estados, pero que no engendra en la esfera de los
particulares derechos que las jurisdicciones internas deban salvaguar1
2
3
4
Sentencia de 8 de abril de 1976, asunto 43/75, Defrenne II, Ree. 1976, pp. 455 y ss.,
considerando 39.
Loc. cit., considerando 20.
Loc. cit., considerandos 32 y 37.
En la respuesta de la Comisión a la cuestión escrita n° 2 338/82, aparece la lista de las
disposiciones del Tratado a las que el Tribunal ha reconocido efecto directo y la de las
disposiciones a las cuales dicho efecto les ha sido denegado, DO C 177 de 4.7.1983,
p. 13.
120
Relaciones con el Derecho nacional
dar». Del mismo modo, al aceptar la obligación de informar con la
suficiente antelación a la Comisión sobre sus proyectos de ayuda y al
aceptar someterse a los procedimientos previstos en el artículo 93, los
Estados han contraído un compromiso que el Tribunal califica con
idénticos términos a los utilizados a propósito del artículo 102, «salvo
en la última disposición del párrafo 3 de dicho artículo, que no hace al
caso». '
La última frase del apartado 3 del artículo 93 prohibe a los Estados
conceder una ayuda antes de que haya finalizado el procedimiento de
examen del proyecto por parte de la Comisión.
Cabría deducir de esta jurisprudencia que las obligaciones puramente
procedimentales impuestas a los Estados sólo se refieren a las relaciones entre Estados y la Comunidad y no tienen, por tanto, efecto
directo.
Sin embargo, nueve años más tarde, en la sentencia Lorenz, el
Tribunal, al citar su sentencia anterior, afirma que «el carácter
inmediatamente aplicable de [la] prohibición [de llevar a la práctica la
ayuda] se extiende al conjunto del período al que la prohibición se
aplica; que, de esta forma, el efecto directo de la prohibición se
extiende a toda ayuda llevada a cabo sin ser notificada y, en caso de
notificación, dicho efecto se mantiene durante la fase preliminar y, si
la Comisión inicia el procedimiento contradictorio, hasta la decisión
final».2
Como se ve, el particular puede invocar ante el juez la ausencia de
notificación a la Comisión de una nueva ayuda.
En una sentencia de 13 de julio de 1989, el Tribunal precisó su punto
de vista sobre la repercusión para los particulares de la violación de
una obligación procedimental impuesta al Estado. En el asunto
tratado por el Tribunal, se trataba de una directiva sobre prevención y
eliminación de residuos, que obligaba al Estado a comunicar a la
Comisión, a su debido tiempo, los proyectos de normativa que se
proponía adoptar en la materia. El Tribunal señala que la directiva no
establece ningún procedimiento de control comunitario de estos
proyectos ni supedita la entrada en vigor de las normativas previstas
al acuerdo o a la no oposición de la Comisión. La obligación de
comunicación únicamente se impone para poder evaluar la necesidad
de adoptar medidas comunitarias de armonización y para examinar si
los proyectos presentados son o no compatibles con el Derecho
comunitario. El Tribunal concluye diciendo que «ni el tenor literal ni
la finalidad de dicha exposición permiten considerar que el incum1
2
Loe. cit., pp. 1 160 y 1 162.
Sentencia de 11 de diciembre de 1973, asunto 120/73, Ree. 1973, p. 1 483, considerando 8.
Efecto directo
121
plimiento de la obligación de comunicación previa que incumbe a los
Estados miembros implica por sí solo la ilegalidad de las normativas
adoptadas de este modo». '
De esta forma, se pone claramente de manifiesto la diferencia con el
régimen del apartado 3 del artículo 93.
La existencia de una facultad de apreciación en las instituciones o los
Estados es incompatible con el efecto directo.
Por consiguiente, el Tribunal no reconoce al particular el derecho de
prevalerse de la contradicción entre el Tratado y una ayuda existente.
En efecto, «la incompatibilidad de las ayudas con el mercado común
[...] no es ni absoluta ni incondicional». El Tribunal declara que no
solamente «se prevén excepciones», sino que tanto el artículo 92 como
el 93 «dan a la Comisión amplios poderes de apreciación y al Consejo
un considerable poder para admitir ayudas estatales no obstante la
prohibición general del apartado 1 del artículo 92», y concluye
diciendo que el Tratado «considera que el reconocimiento de la
incompatibilidad eventual de una ayuda con el mercado común resulta
de un procedimiento apropiado, cuya iniciación incumbe a la Comisión, bajo el control del Tribunal de Justicia».2
Basándose en la existencia de una facultad de apreciación, no ya de las
instituciones sino de los Estados miembros en este caso, el Tribunal
negó que tuvieran efecto directo los artículos 32 (última frase) y 33 en
materia de contingentes arancelarios,3 y 97 en lo referente a la
facultad de los Estados de establecer tipos medios para remediar el
carácter discriminatorio de ciertos impuestos en cascada.4 Esta jurisprudencia ha perdido su interés, debido, en el primer caso, a la
expiración del período transitorio y, en el segundo, a la implantación
de un impuesto sobre el valor añadido (IVA) en sustitución de la
imposición en cascada. Pero, en cambio, el criterio aplicado, es decir,
la existencia de una facultad de apreciación, sigue conservando su
valor.
Por esta misma razón el Tribunal ha negado el efecto directo del
artículo 67, relativo a la libre circulación de capitales, haciendo notar
que el apartado 2 del artículo 67 «difiere de las disposiciones
referentes a la libre circulación de mercancías, personas y servicios, en
cuanto que la obligación de liberalizar los movimientos de capitales no
se prevé sino 'en la medida necesaria para el buen funcionamiento del
1
2
3
4
Sentencia de 13 de julio de 1989, asunto 380/87, Enichem Base Montedipe, Solvay y
otros/Comune de Cinisello Balsamo, Ree. 1989, p. 2 491. Véase sentencia de 18 de
febrero de 1986, asunto 174/84, Bulk Oil, Ree. 1986, p. 594, apartado 62.
Sentencia Iannelli, ya citada, considerandos 11 y 12.
Sentencia Salgoil, ya citada, p. 674.
Sentencia de 3 de abril de 1968, asunto 28/67, Molkerei-Zentrale, Ree. 1968, p. 230.
122
Relaciones con el Derecho nacional
mercado común'. La amplitud de esta limitación, que sigue siendo
aplicable después de la expiración del período transitorio, es variable
en el tiempo y depende de la apreciación de las necesidades del
mercado común, así como de la evaluación de las ventajas y de los
riesgos que la liberalización podría suponer para éste, habida cuenta
de su situación del momento y, sobre todo, del grado de integración
alcanzado en los sectores para los que los movimientos de capital
revisten una importancia particular». ' El Consejo es quien juzga la
necesidad de liberalización de un movimiento determinado de capitales. Hasta el momento no había considerado que la liberalización de la
exportación de billetes de banco, que se reprochaba al acusado Casati,
fuera necesaria. Por lo tanto, las restricciones a este movimiento de
capitales no podían considerarse suprimidas.
La adopción de la directiva del Consejo de 24 de junio de 1988 cambia
la situación a este respecto. Ya se ha fijado una fecha —el 1 de julio
de 1990— para la plena realización de la libre circulación de capitales.2
102. Esta jurisprudencia incita a subrayar el carácter evolutivo del
efecto directo. La acción de las instituciones confiere un contenido a
disposiciones que, en sí mismas, son puramente programáticas.
A este respecto, pueden citarse las sentencias referentes a las competencias de la Comunidad en materia monetaria. El Tribunal debía
juzgar si los artículos 5 y 107 del Tratado, así como la resolución del
Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados
miembros, de 22 de marzo de 1971, relativa a la realización por etapas
de la unión económica y monetaria, debían interpretarse como una
prohibición a los Estados miembros de dejar flotar sus monedas. Tras
haber declarado que «uno de los objetivos esenciales del Tratado es la
creación de un espacio económico unificado, libre de trabas interiores,
en el que deben realizarse progresivamente la unión aduanera y la
unión económica», que «este objetivo requiere relaciones de cambio
fijas entre las monedas» y que «la letra g) del artículo 3 prevé la
aplicación de procedimientos para coordinar las políticas económicas
de los Estados miembros y paliar los desequilibrios de sus balanzas de
pagos», el Tribunal observa «que, sin embargo, mientras no se hayan
establecido los procedimientos previstos por esta disposición, los
artículos 5 y 107 dejan a los Estados miembros, en lo referente a la
obligación de cada uno de ellos de tratar su política de cambio como
un problema de interés común, una libertad de decisión que impide
que la obligación contenida en los citados artículos 5 y 107 engendre
1
2
Sentencia de 11 de noviembre de 1981, asunto 203/80, Casati, Ree. 1981, pp. 2595 y
ss., especialmente p. 2 614, considerando 10.
DO L 178 de 8.7.1988, p. 5. Algunos Estados miembros disponen de un plazo
suplementario.
Efecto directo
123
en favor de los particulares derechos que las jurisdicciones nacionales
tendrían el deber de salvaguardar». '
Cabe parangonar este razonamiento con la motivación adoptada por
el Tribunal en la segunda y tercera sentencia Defrenne, a propósito del
artículo 119 referente a la igualdad de retribución entre hombres y
mujeres. En la sentencia Defrenne II, distingue entre discriminaciones
directas que pueden ser comprobadas únicamente con la ayuda de los
criterios del artículo 119 («igualdad de retribución [...] para un mismo
trabajo») y discriminaciones indirectas, que sólo pueden combatirse
mediante disposiciones comunitarias y nacionales adecuadas. Para el
Tribunal, la prohibición de las discriminaciones directas puede ser
objeto «al menos» de aplicación directa. 2 En la sentencia
Defrenne III, el Tribunal concluye que, en ausencia de disposiciones
de aplicación de los artículos 117 y 118, cuyo carácter puramente
programático se subraya, no puede interpretar el artículo 119 en el
sentido de extenderlo, más allá de la igualdad de retribuciones, a la
igualdad en las condiciones de trabajo. 3
Como se puede apreciar, si bien el Tribunal remedia la carencia de las
instituciones y de los Estados consagrando el efecto directo de ciertas
disposiciones, una vez que ha transcurrido el plazo para su puesta en
práctica, en cambio marca los límites de este procedimiento al negar
dicho efecto directo a disposiciones que le parece que tienen un
alcance demasiado general e indeterminado como para que puedan
deducirse de ellas normas claras.
2." Los reglamentos
103. Como ya hemos visto, los reglamentos, según el párrafo 2 del
artículo 189, son directamente aplicables en cada Estado miembro.
Fuentes directas de Derecho en los Estados, los reglamentos pueden
tener, a la vez, «efecto vertical» y «efecto horizontal», tal como hemos
visto anteriormente a propósito de las disposiciones del Tratado.
Según una fórmula que había de permanecer sin variaciones, el
Tribunal, tras haber evocado los términos del párrafo 2 del artículo
189, reconoció, en su sentencia de 14 de diciembre de 1971: 4
«por tanto, debido a su naturaleza misma y a su función en el sistema de
las fuentes de Derecho comunitario, el reglamento produce efectos
inmediatos y, como tal, confiere a los particulares una serie de derechos
que las jurisdiciones nacionales tienen la obligación de proteger».
A menudo, se trataba de disposiciones de reglamentos relativos a la
organización de mercados agrarios, que tenían un contenido similar
Sentencia de 24 de octubre de 1973, asunto 9/73, Schlüter, Ree. 1973, p. 1 161,
considerandos 38 y 39.
Sentencia mencionada, Defrenne II, considerandos 19 y 24.
Sentencia mencionada, Defrenne III, considerando 12 a 24.
Asunto 43/71, Politi, Ree. 1971, p. 1 039.
124
Relaciones con el Derecho nacional
al de las disposiciones del Tratado sobre la unión aduanera y de las
que el Tribunal ha afirmado el efecto directo.
104. La sentencia Leonesio aporta un elemento suplementario a esta
jurisprudencia. La Sra. Leonesio, propietaria agrícola italiana, había
sacrificado un cierto número de vacas y reclamaba en vano al Estado
italiano las primas a las que le dan derecho los reglamentos comunitarios. El Estado italiano alegaba que el artículo 81 de su Constitución
obliga a promulgar una ley para autorizar el pago de dichas primas.
El Tribunal juzgó que, desde el momento en que se cumplen las
condiciones previstas por los reglamentos y a partir del vencimiento
del plazo que sigue al establecimiento de la prueba del sacrificio, «los
reglamentos citados confieren al agricultor el derecho de exigir el pago
de la prima, sin que el Estado miembro interesado pueda basarse en su
legislación o en su práctica administrativa para oponerse a tal pago».
Además, declara que «los reglamentos comunitarios, para imponerse
con la misma fuerza a los ciudadanos de todos los Estados miembros,
se integran en el sistema jurídico aplicable en el territorio nacional, el
cual debe permitir que el efecto directo prescrito en el articulo 189 se
ejerza de forma que los particulares puedan invocarlos sin que se les
opongan disposiciones o prácticas de orden interno», y «que las
disposiciones presupuestarias de un Estado miembro no pueden, pues,
dificultar la aplicación inmediata de una disposición comunitaria, ni
por consiguiente el disfrute de los derechos individuales que tal
disposición confiere a los particulares». '
Ciertamente, se trata de la aplicación de la primacía del Dereecho
comunitario sobre el Derecho nacional, aunque sea este último de
rango constitucional y, por ello, la sentencia Leonesio se sitúa en la
línea de la jurisprudencia del Tribunal desde la sentencia
Costa/ENEL. No menos importante es la afirmación de la primacía
del reglamento sobre las disposiciones presupuestarias previstas por la
Constitución, así como ver triunfar el derecho a la prestación que se
deriva directamente del reglamento para el particular en ausencia de
normas de ejecución nacionales.
Sin embargo, cabe señalar que se trataba de normas de ejecución que
no contribuían a definir el derecho de los particulares. En cambio,
cuando se requieren normas nacionales o comunitarias para definir el
derecho del particular, la posibilidad de invocar las disposiciones de
tipo reglamentario queda supeditada a la adopción de esas normas,
como ocurre con las leyes nacionales que requieren decretos de
ejecución.
1
Sentencia de 17 de mayo de 1972, asunto 93/71, Ree. 1972, pp. 296 y 297,
considerandos 19 y 22 a 24.
125
Efecto directo
Por lo que respecta al «efecto horizontal» de las disposiciones de los
reglamentos, nos remitiremos a la jurisprudencia del Tribunal referente a la prohibición de discriminación en el ejercicio del derecho de
libre circulación de los trabajadores, que se refiere indistintamente al
efecto del Tratado y de los reglamentos. '
3." Las decisiones
dirigidas a los
Estados miembros
y las directivas
105. La mayoría de la doctrina y de los gobiernos sostenía que había
que concluir a contrario del párrafo 2 del artículo 189, relativo al
reglamento, que las decisiones dirigidas a los Estados miembros y las
directivas no tenían efecto directo. El Tribunal de Justicia, fiel a la
orientación mantenida desde el principio, no ha seguido este razonamiento, pronunciándose por el efecto directo «vertical» de las decisiones y de las directivas.
El Tribunal, en su sentencia Grad, juzgó sobre el efecto combinado de
una decisión que establecía la incompatibilidad del impuesto sobre el
valor añadido con otros impuestos sobre el volumen de negocios y la
directiva que establece el IVA.
El Tribunal juzgó que «si, en virtud de las disposiciones del artículo 189, los reglamentos son directamente aplicables y, en consecuencia,
dada su naturaleza, capaces de producir efectos directos, de ello no se
deduce que otras categorías de actos contemplados en este artículo no
puedan jamás producir efectos análogos», y que «sería incompatible
con el efecto obligatorio que el artículo 189 reconoce a la decisión
excluir, en principio, que la obligación que la misma impone pueda ser
invocada por las personas afectadas; que, particularmente en el caso
de que las autoridades comunitarias, mediante una decisión, hubieran
obligado a un Estado miembro o a todos los Estados miembros a
adoptar un comportamiento determinado, el efecto útil de tal acto se
encontraría debilitado si los particulares de este Estado no pudieran
alegarlo en vía judicial y los órganos jurisdiccionales nacionales no
pudieran tomarlo en consideración como elemento del Derecho comunitario». 2
Como vemos, el Tribunal vincula su conclusión sobre el efecto directo
de los actos distintos de los reglamentos a consideraciones basadas en
su efecto útil, en perfecta coherencia con la relación establecida, desde
su sentencia Van Gend & Loos, entre efecto directo y eficacia del
Derecho comunitario.
En la sentencia Sace, el Tribunal analiza el efecto combinado de los
artículos 9 y 13 (apartado 2) del Tratado, relativos a la unión
aduanera y a la supresión de las exacciones de efecto equivalente a
derechos de aduana de importación, de la decisión de acelerar el ritmo
1
2
Sentencias Walrave y Comisión/Francia, ya mencionadas.
Sentencia de 6 de octubre de 1970, asunto 9/70, Ree. 1970, p. 838, considerando 5.
126
Relaciones con el Derecho nacional
de realización de la unión aduanera y de una directiva dirigida al
Estado italiano con vistas a suprimir, en la fecha fijada en la
mencionada decisión, el gravamen percibido por este Estado a título
de «servicios administrativos».
Con este propósito, el Tribunal declara que «la directiva 68/31, cuyo
objeto es el de fijar a un Estado miembro una fecha límite para la
ejecución de una obligación comunitaria, no sólo interesa a las
relaciones entre la Comisión y este Estado, sino que tiene también
consecuencias jurídicas que pueden hacer valer no sólo los demás
Estados miembros, asimismo interesados en su ejecución, sino también
los particulares cuando, por su propia naturaleza, la disposición que
establezca dicha obligación sea directamente aplicable, como ocurre
con los artículos 9 y 13 del Tratado». '
106. Sin embargo, hubo que esperar a la sentencia Van Duyn para
que el Tribunal se pronunciara sobre el efecto directo de la disposición
de una directiva considerada aisladamente. El Tribunal debía pronunciarse sobre el derecho de un particular de invocar en su favor ante el
juez nacional el párrafo 1 del artículo 3 de la directiva 64/221 sobre
coordinación de disposiciones en materia de policía de extranjeros.
Este artículo dice que «las medidas de orden público o de seguridad
pública deben basarse exclusivamente en el comportamiento personal
del individuo objeto de las mismas». Se trataba en este caso de una
ciudadana comunitaria, miembro de la Church of Scienteology, a la
que, por este motivo, se le había prohibido el acceso al territorio
británico en donde quería ejercer un empleo.
El Tribunal recoge íntegramente en esta sentencia, si bien esta vez a
propósito de una directiva, las consideraciones que había formulado
en la sentencia Grad, examinando, por consiguiente, la naturaleza, la
economía y los términos de la disposición en cuestión, y concluyendo
que ésta engendra en favor de los particulares una serie de derechos de
los que se pueden prevaler ante los tribunales.2
A esta sentencia han seguido otras sobre el mismo tema: el efecto
directo de las disposiciones de la directiva 64/221, relativa a la policía
de extranjeros.
107. Deben también citarse dos sentencias posteriores, debido al
papel que reconocen al juez nacional para controlar la conformidad de
las disposiciones nacionales de ejecución con las directivas.
1
2
Sentencia de 17 de diciembre de 1970, asunto 33/70, Ree. 1970, p. 1 224, considerando 15.
Sentencia de 4 de diciembre de 1974, asunto 41/74, Ree. 1974, pp. 1 348 a 1 350.
Efecto directo
127
En el primer caso se trataba de la aplicación de los principios de la
deducción del IVA, pagado a la compra de bienes adquiridos para las
necesidades de la empresa, y de la facultad otorgada a los Estados
miembros de no aplicar este principio a los «bienes de inversión».
Concretamente, la demandante en el proceso nacional alegaba que la
noción de «bienes de inversión» era interpretada por el Estado
neerlandés de forma demasiado amplia. El juez había pedido al
Tribunal que dictaminase si el ciudadano tenía un «derecho a la
deducción ilimitada» que las jurisdicciones tuvieran que salvaguardar.
Tras haber recordado los considerandos clásicos ya contenidos en las
sentencias Grad y Van Duyn y, en especial, el derecho de los
ciudadanos a prevalerse en justicia de lo dispuesto en una directiva, el
Tribunal añadió: «especialmente es así cuando el particular invoca una
disposición de una directiva ante la jurisdicción nacional, con el objeto
de hacer verificar por ésta si las autoridades competentes, en el
ejercicio de la facultad que se les reconoce en lo referente a la forma y
a los medios para la puesta en práctica de la directiva, han permanecido dentro de los límites de apreciación trazados por la directiva». '
El juez no puede inmiscuirse en la elección que hace el Estado de
ejercer o no la facultad que da la directiva, pero si el Estado ha hecho
uso de la facultad que ésta le reconoce, entonces el juez puede y debe
examinar si la medida nacional se sitúa dentro o fuera del margen de
interpretación dejado al Estado; por ejemplo, en el caso que nos
ocupa, si la excepción es conforme a la directiva y, en particular, a la
noción de «bienes de inversión» contenida en ella.
En el caso Enka, lo que estaba en juego era el modo de cálculo del
valor en aduana de mercancías exportadas en 1973 de un Estado
miembro «nuevo» hacia un Estado miembro «antiguo». Una directiva
prohibía la incorporación en el «precio pagado o por pagar» de los
gastos de almacén y conservación de la mercancía para el cálculo del
valor en aduana. ¿Podía el particular invocar esta norma en su
beneficio? Refiriéndose a su jurisprudencia anterior y, en especial, al
considerando 24, ya mencionado, de su sentencia Verbond der Nederlandse Ondernemingen, el Tribunal añade que:
«del párrafo 3 del artículo 189 del Tratado se desprende que la
competencia dejada a los Estados miembros, en lo referente a la forma y
a los medios de las medidas que deberán adoptar las instancias
nacionales, está en función del resultado que el Consejo o la Comisión
esperen alcanzar».
Sentencia de 1 de febrero de 1977, asunto 51/76, Verbond der Nederlandse Ondernemingen, Ree. 1977, p. 127, considerando 24.
128
Relaciones con el Derecho nacional
Ahora bien, en este caso concreto, se desprende de la normativa
comunitaria que el resultado deseado por la directiva consiste en una
identidad rigurosa de las disposiciones nacionales que rigen el trato
que hay que dar a las mercancías importadas. El Tribunal concluye
que «en lo referente al contenido de la noción de 'precio pagado o por
pagar' del artículo 9 del reglamento n° 803/68, la directiva no deja
margen de apreciación a las instancias nacionales, de forma que los
términos de la directiva deben prevalecer sobre las disposiciones que
sean incompatibles con dicha directiva en cada Estado miembro». '
Como se ve, la noción clave es y sigue siendo la existencia de la
facultad de apreciación atribuida a los Estados miembros. El efecto
directo sólo existe en la medida en que tal facultad no existe.
La jurisprudencia del Tribunal relativa al efecto directo de las
directivas ha despertado una viva oposición del Consejo de Estado de
Francia2 y del Bundesfinanzhof.3
Según el Consejo de Estado, las autoridades nacionales son «las únicas
competentes para decidir la forma que debe adoptar la ejecución de
las directivas y para fijar ellas mismas, bajo el control de las
jurisdicciones nacionales, los medios apropiados para que surtan
efecto en Derecho interno [...], las directivas no pueden ser invocadas
por los nacionales de este Estado en apoyo de un recurso entablado
contra un acto administrativo concreto». En este caso, el Sr. CohnBendit no podía invocar la directiva del Consejo relativa a la policía
de extranjeros contra la decisión del ministro del Interior de expulsarlo del territorio francés. El demandante invocaba en particular el
artículo 6 de la directiva 64/221, de 25 de febrero de 1964, que prevé la
comunicación al interesado de las razones de orden público, seguridad
pública o salud pública en que se basa la decisión que le afecta. Con
anterioridad el Tribunal había decretado en su sentencia Rutili4 que
esta disposición tenía efecto directo.
El Consejo de Estado considera que no se puede invocar una directiva
para apoyar un recurso contra un acto administrativo concreto. Sin
embargo, la sentencia Cohn-Bendit dejaba entrever la posibilidad de
que una directiva sea invocada en apoyo de un recurso contra una
Sentencia de 23 de noviembre de 1977, asunto 38/77, Enka, Ree. 1977. pp. 2 212 y
2 213, considerandos 10 a 18.
Sentencia de 22 de diciembre de 1978, Cohn-Bendit, Dalloz, Ree. 1979, pp. 155 y ss.:
véase asimismo CE, 28 de noviembre dc 1980, R.J.F.. 1981, 2, 24 y 25.2.1981. Dalloz,
1981. Inform, rápidas. Derecho fiscal por Schmidt, J., p. 331. Véase asimismo la
sentencia de 13 de diciembre de 1985, Zakìne, Ree. 1985, p. 515.
BFH 16.7.1981. Europarecht. 1981, pp. 440 y ss., con nota E. Millarg.
Sentencia de 28 de octubre de 1975, asunto 36/75, Ree. 1975, p. 1219.
Efecto directo
129
disposición reglamentaria contraria a una directiva. Así lo ha admitido el Consejo de Estado en varias sentencias. '
Si la mayoría de la doctrina ha criticado la actitud del Consejo de
Estado, lo ha hecho en razón del espíritu de rebelión que se translucía
en esta sentencia contra la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
La alta jurisdicción administrativa no solamente se negaba a reconocer la autoridad de las decisiones prejudiciales del Tribunal, sino que
además consideraba que el párrafo 3 del artículo 189 tiene un sentido
claro y contrario al que el Tribunal había puesto de manifiesto.
Refiriéndose a la sentencia Cohn-Bendit, el 16 de julio de 1981 y el 25
de abril de 1985, la Sala Quinta del Bundesfinanzhof se negó a
reconocer el efecto directo de una disposición de la sexta directiva
relativa a la base imponible del IVA, expresando al mismo tiempo su
parecer en general hostil al efecto directo de las directivas. El tribunal
constitucional federal anuló el 8 de abril de 1987 (2 BvR 687/85) la
decisión del Bundesfinanzhof, de 25 de abril de 1985, por el motivo de
que este tribunal se había apartado de la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia y, con ello, había violado el derecho al juez legal
reconocido por la segunda frase del apartado 1 del artículo 101 de la
Ley Fundamental. El tribunal constitucional toma posición igualmente respecto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al
efecto directo de las directivas y considera que dicha jurisprudencia se
mantiene dentro de unos límites aceptables de desarrollo jurisprudencial del Derecho, debido a la transferencia de competencias en favor
de la Comunidad, operada en virtud del apartado 1 del artículo 24 de
la Ley Fundamenal.2 Esta decisión se sitúa en la misma línea que la
de 22 de octubre de 1986 mencionada infra, apartado 120, infine.
Por su parte, el Tribunal ha mantenido y precisado, en varias
sentencias recientes, su jurisprudencia relativa a la posibilidad para un
particular de invocar las disposiciones de las directivas.
Véase sentencia de 28 de septiembre de 1984, «Confédération nationale des sociétés de
protection des animaux de France et des pays d'expression française et autres», Rev.
trim. dr. eur., 1984, p. 759, conclusiones M. Jeannenez, y sentencia de 7 de diciembre de
1984, «Fédération française des sociétés de protection de la nature et autres», Rev. trim,
dr. eur., 1985, p. 187, conclusiones M. Dutheillet de Lamothe. Véase en particular
dichas conclusiones, p. 189. Véase asimismo CE, 6 de marzo de 1988, «Fédération
française des sociétés de protection de la nature», Rev. trim. dr. eur., 1988, p. 118, CE
7.10.1988, «Fédération française de protection de la nature et Ligue française pour la
protection des oiseaux», AJDA, 1989, p. 34, conclusiones de M.E. Guillaume, CE, 3 de
febrero de 1989, «Alitalia». AJDA, 1989, p. 387, nota Olivier Fouquet.
Véase Hilf, M.: «Der Justizkonflikt um EG-Richtlinien: gelöst», EuR, 1988, pp. 1 a 18.
La decisión ha sido publicada en EuR. 1987, p. 333. También en Italia la jurisprudencia
Cohn-Bendit ha sido emulada. Véanse las sentencias citadas por Traversa, E.: «La
jurisprudence italienne concernant le droit européen (años 1984-1987)», RMC, 1988,
pp. 340 y ss., especialmente p. 343.
130 R elaciones con el Derecho nacional
En la sentencia Ratti, ' la primera dictada por el Tribunal sobre esta
cuestión después de la sentencia Cohn­Bendit del Consejo de Estado
de Francia, el Tribunal ha admitido que las directivas pueden tener un
efecto directo vertical, 2 añadiendo un nuevo argumento a los ya
clásicos:
«[■■■] el Estado miembro que no ha adoptado, en los plazos previstos, las
medidas de ejecución impuestas por la directiva no puede oponer a los
particulares su propio incumplimiento de las obligaciones que ésta
establece».
Aunque no era estrictamente necesario para responder a las cuestiones
planteadas, el Tribunal precisó que una directiva, por su propia
naturaleza, sólo impone obligaciones a los Estados miembros, dando
de este modo una indicación clara contra el efecto horizontal de las
directivas.
En su sentencia Comisión/Bélgica,3 el Tribunal puso de relieve que:
«El Tribunal ha reconocido el derecho de los particulares de invocar en
justicia una directiva contra un Estado miembro en falta, solamente en
circunstancias particulares, especialmente en el caso en que un Estado
miembro hubiera omitido adoptar las medidas de ejecución requeridas o
hubiera adoptado medidas en contradicción con una directiva [...]»
Con una manifiesta preocupación por vencer las reticencias, el Tribu­
nal vuelve a insistir, en la sentencia Rewe, 4 sobre el alcance de su
jurisprudencia relativa a los efectos de las directivas. En razón de su
importancia puede ser útil reproducir íntegramente los pasajes perti­
nentes de esta sentencia:
«El efecto obligatorio de la directiva implica que una autoridad nacional
no puede oponer a un particular una disposición legal o administrativa
nacional que esté en contradicción con una disposición de directiva que
tenga todas las características necesarias para poder ser aplicada por el
juez. R esulta de estas consideraciones que un particular puede hacer
valer ante las jurisdicciones nacionales sus derechos resultantes de un
reglamento.
»De la misma manera, una autoridad nacional no puede oponer a un
particular disposiciones legales o administrativas que estén en contradic­
ción con una obligación incondicional y suficientemente precisa de la
directiva.»
Sentencia de 5 de abril de 1979, asunto 148/78, Ree. 1979, p. 1 629.
Acerca de esta expresión, véase supra, punto 100, último párrafo.
Sentencia de 6 de mayo de 1980, asunto 102/79, Ree. 1980, pp. 1 473 y ss.
Sentencia de 7 de julio de 1981, asunto 158/80, Ree. 1981, pp. 1 837 y 1 838; véase
asimismo la sentencia de 4 de diciembre de 1986, asunto 71/85, Federatie Nederlandse
Vakbeweging, Ree. 1986, pp. 3 855 y ss.
Efecto directo
131
Que las «circunstancias particulares» que permiten al juez nacional
dar efecto a la directiva, en caso de violación de ésta por el Estado
miembro, no equivalen a circunstancias «excepcionales» aparece de
nuevo en la sentencia Becker, en la cual el Tribunal reconoce a un
particular la posibilidad de invocar en su provecho una disposición de
la sexta directiva relativa a la base imponible uniforme del IVA, y ello
aun cuando el contexto era poco favorable para tal «efecto
directo». '
Se trata de la misma directiva que en la sentencia Direct Cosmetics, en
la que el Tribunal se funda en el carácter obligatorio de la directiva
para reconocer el efecto directo de una de sus disposiciones. En esta
ocasión se trata de la obligación que tiene el Estado de notificar a la
Comisión cualquier medida derogatoria del sistema de la directiva, a
fin de someter esta medida a un procedimiento de autorización tácita
o expresa del Consejo. En este caso, el Estado miembro había
adoptado una excepción sin notificarla.
El Tribunal decidió que este Estado no podía, en dichas condiciones,
oponer esta excepción al particular que reclamaba la aplicación de las
disposiciones de la ley fiscal adoptada de conformidad con la directiva. 2
De este modo, el Tribunal reconoce el mismo efecto directo a la
obligación de notificación previa impuesta por una directiva que a la
obligación idéntica impuesta por el apartado 3 del artículo 93 del
Tratado, referente a las ayudas estatales.3
En sentencias más recientes el Tribunal se ha pronunciado, sin
equívoco posible, contra el efecto «horizontal» de las directivas. En la
sentencia Marshall4 ha subrayado que, según el artículo 189 del
Tratado, el carácter obligatorio de una directiva, en el cual se funda la
posibilidad de invocarla ante un órgano jurisdiccional nacional, no
existe sino con respecto «al Estado miembro destinatario». De lo cual
1
2
3
4
Sentencia de 19 de enero de 1982, asunto 8/81, Ree. 1982, pp. 53 y ss.
Sentencia de 13 de febrero de 1985, asunto 5/84, Direct Cosmetics, Ree. 1985, pp. 631
y ss.
Véase supra, sentencia Lorenz, citada en el apartado 101. Conviene señalar que el
Gobierno británico había sostenido en sus observaciones que la obligación de
notificación no se refiere a las relaciones del Estado miembro con los particulares, sino
que constituye un compromiso «contractual» entre los Estados miembros y la
Comunidad, análogo al que instituye el artículo 102, según la sentencia Costa/ENEL.
Por lo tanto, la disposición no puede engendrar derechos para los particulares que las
jurisdicciones internas deban proteger, ni su violación puede afectar a la eficacia de las
medidas nacionales particulares. Sobre la falta de efecto directo de una obligación de
notificación en ausencia de un procedimiento de control comunitario específico, véase
la sentencia de 13 de julio de 1989, citada en el apartado 101.
Sentencia de 26 de febrero de 1986, asunto 152/84, Ree. 1986, pp. 723 y ss. Véase
igualmente la sentencia de 12 de mayo de 1987, asunto 372/85, Ministerio Público/Oscar Traen, Ree. 1987, pp. 2 141 y ss.
Relaciones con el Derecho nacional
132
se sigue, según el Tribunal, que una directiva por sí misma no puede
crear obligaciones para un particular y que, por lo tanto, una
disposición de una directiva en cuanto tal no puede ser invocada ante
un tribunal nacional en contra de un particular.
El Tribunal ha confirmado esta doctrina en su jurisprudencia posterior. En su sentencia de 11 de junio de 1987' ha confirmado que una
directiva, por sí misma e independientemente de una ley interna
promulgada por un Estado miembro para su aplicación, no puede
tener como efecto determinar o agravar la responsabilidad penal de
los que infringen sus disposiciones. En este mismo sentido ha declarado, en su sentencia de 8 de octubre de 1987,2 que una autoridad
nacional no puede invocar, en contra de un particular, una disposición
de una directiva cuya incorporación necesaria en Derecho nacional no
se haya efectuado todavía.
El Tribunal ha subrayado en diversas sentencias que el Estado
miembro no puede considerar que el efecto directo de las disposiciones
de una directiva o la existencia de una práctica administrativa
conforme pueda dispensarlo de la obligación de asegurar una ejecución que corresponda plenamente a las exigencias de la directiva en
cuanto a claridad y seguridad de las situaciones jurídicas se refiere.3
4." Los acuerdos
internacionales
concluidos por
la Comunidad
108. Teniendo en cuenta su jurisprudencia sobre el efecto directo, el
Tribunal tenía que admitir lógicamente que las jurisdicciones pudieran
invocar, como elementos de Derecho comunitario, las disposiciones de
los acuerdos internacionales concluidos por la Comunidad.
En este sentido se pronunció en la sentencia Bresciani, relativa al
alcance de un artículo de los convenios de Yaunde I y II que remitía a
una disposición del Tratado (al apartado 2 del artículo 13), que tiene
efecto directo.
El Tribunal no se contentó con destacar la existencia de esta remisión,
sino que situó la disposición en el contexto de los acuerdos de
asociación a los que pertenecía, subrayando que la prohibición de
derechos de aduana de importación era, para la Comunidad, una
obligación que no estaba sujeta a ninguna reserva implícita o
explícita. El desequilibrio en las prestaciones, normal en un convenio
de este tipo, que supone el hecho de que sólo los Estados asociados
puedan solicitar la apertura de consultas al respecto, no tiene por
1
2
3
Asunto 14/86, Pretor de Salo/X, Ree. 1987, pp. 2 545 y ss.
Asunto &0/86, Kolpinghuis Nijmegen, Ree. 1987, pp. 3 969 y ss.
Véanse sentencia de 6 de mayo de 1980, asunto 102/79, Comisión/Bélgica, Ree. 1980,
p. 1 473; sentencia de 1 de marzo de 1983, asunto 300/81, Comisión/Italia, Ree. 1983,
p. 456, y sentencia de 1 de marzo de 1983, asunto 301/81, Comisión/Bélgica, Ree. 1983,
pp. 473 a 479.
Efecto directo
133
efecto privar a esta disposición de efecto directo en las relaciones entre
los Estados miembros y los particulares. '
La cuestión del efecto directo de los acuerdos internacionales se
sometió a la alta jurisdicción a propósito de las disposiciones del
acuerdo de libre cambio entre la CEE y Portugal, relativas a las
medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación. Se trataba de un asunto referente a la importación en el Reino
Unido de discos procedentes de Portugal. ¿Podía Polydor, titular de
los derechos de autor de las grabaciones sonoras, invocar estos
derechos para hacer prohibir la importación de discos fabricados en
Portugal a partir de grabaciones objeto de derechos de autor? La
Court of Appeal planteó dos cuestiones al Tribunal de Justicia por la
vía de la cuestión prejudicial. ¿El ejercicio de los derechos de autor
para oponerse a la importación de discos constituye una medida de
efecto equivalente a restricciones cuantitativas en el sentido del
párrafo 2 del artículo 14 del acuerdo CEE-Portugal? ¿Tiene esta
disposición efecto directo?
El Tribunal respondió negativamente a la primera cuestión y no
consideró necesario el pronunciarse sobre el efecto directo.2 El hecho
es tanto más extraordinario cuanto que las partes, la Comisión y los
Gobiernos se habían extendido exhaustivamente sobre este problema
en sus observaciones orales y escritas. Señalemos, en particular, la
posición restrictiva defendida ante el Tribunal por el representante de
la Comisión, quien, basándose en consideraciones de política jurídica,
expuso la tesis según la cual la noción de efecto directo no debía
trasponerse a las relaciones internacionales de la Comunidad. A este
respecto, hacia dos consideraciones.
La primera se funda en la diferencia de naturaleza y de objetivos de
los acuerdos internacionales. La segunda, en la necesidad de mantener
una reciprocidad entre ventajas e inconvenientes en un tratado como
los acuerdos de libre cambio.
Aunque el Tribunal no tomó posición sobre esta espinosa cuestión en
la sentencia Polydor, posteriormente se ha visto confrontado con el
problema del efecto directo de los acuerdos en dos sentencias posteriores.
El Tribunal ha resuelto en el sentido del efecto directo una cuestión
planteada por el Finanzgericht de Hamburgo, referente al artículo 53
del acuerdo de asociación con Grecia, disposición redactada en
términos semejantes a los del artículo 95 del Tratado, relativo a la
prohibición de tratamiento fiscal discriminatorio de los productos
1
2
Sentencia de 5 de febrero de 1976, asunto 87/75, Ree. 1976, p. 136.
Sentencia de 9 de febrero de 1982, asunto 270/80, Ree. 1982, pp. 329 y ss.
134
Relaciones con el Derecho nacional
importados, ' haciendo constar que el artículo 53 se inserta «en un
conjunto de disposiciones cuyo objeto es preparar la entrada de
Grecia en la Comunidad [...]». Tanto por su tenor literal como por el
objeto y la naturaleza del acuerdo del cual forma parte, este artículo se
opone a un tratamiento fiscal de favor de los alcoholes nacionales con
respecto a los importados en Grecia. Aplicando sus criterios habituales, el Tribunal consideró que esta obligación es de «aplicación
directa».
Esta sentencia, que se sitúa en la línea de la sentencia Bresciani, no
resuelve la cuestión planteada en términos generales en el asunto
Polydor: ¿los criterios del efecto directo de las disposiciones de los
Tratados comunitarios, que el Tribunal ha puesto de relieve, pueden
ser aplicados al conjunto de los acuerdos internacionales concluidos
por la Comunidad, o bien hay que considerar que la noción de efecto
directo es tan específica del orden jurídico comunitario que serían
necesarias circunstancias particulares, derivadas de la naturaleza
misma de los acuerdos (acuerdos de asociación, por ejemplo) o de la
formulación de las disposiciones (en términos idénticos a los utilizados
por los Tratados), para poder extender más allá de dichos acuerdos las
consecuencias de la jurisprudencia del Tribunal?
Otra decisión más reciente ha aportado importantes precisiones sobre
este punto.
En la sentencia Kupferberg,2 el Tribunal se ha pronunciado a favor
del efecto directo del párrafo 1 del artículo 21 del acuerdo CEEPortugal, disposición que prohibe las discriminaciones fiscales entre
los productos de una parte contratante y los productos similares
originarios de la otra parte contratante. Los gobiernos que presentaron observaciones al Tribunal invocaban, para evitar la aplicación de
los criterios comunitarios del efecto directo a las disposiciones en
cuestión, el reparto de poderes en las relaciones exteriores, el principio
de reciprocidad que rige la aplicación de los acuerdos de libre cambio,
el marco institucional instaurado por estos acuerdos para solucionar
los litigios y las cláusulas de salvaguardia. El Tribunal descartó
sucesivamente cada uno de estos argumentos. Ni la naturaleza ni la
economía del acuerdo CEE-Portugal pueden obstaculizar el efecto
directo. Por lo tanto, y «a la luz tanto del objeto y de la finalidad de
este acuerdo como de su contexto», el Tribunal examina si el párrafo 1
del artículo 21 es una disposición incondicional y precisa.
1
2
Sentencia de 29 de abril de 1982, asunto 17/81, Pabst & Richarz KG/Hauptzollamt
Oldenbourg, Ree. 1982, p. 1 331.
Sentencia de 26 de octubre dc 1982, asunto 104/81, Hauptzollamt dc Mayence y soc.
C A . Kupferberg & Cie a.A., Ree. 1982, pp. 3 641 y ss.
Efecto directo
135
Tras insistir en la importancia de una norma de no discriminación
fiscal en un acuerdo de libre cambio y en el carácter incondicional de
esta disposición, el Tribunal declaró su aplicabilidad directa.
Esta última sentencia aporta una clarificación fundamental. No
excluye el principio del efecto directo de las disposiciones de ciertos
acuerdos concluidos por la Comunidad. Sin embargo, las instituciones
competentes para celebrar tales acuerdos pueden determinar con la
otra parte los efectos que el acuerdo debe producir en el ordenamiento
interno de las partes contratantes. Si el acuerdo no adopta una
solución al respecto, el Tribunal resolverá la cuestión como cualquier
otra de interpretación.
El Tribunal ha reconocido también efecto directo al artículo 3 del
acuerdo CEE-España, en la segunda sentencia Kupferberg. '
En la sentencia de 30 de septiembre de 1987,2 en que aparece una
sistematización de la doctrina que se deriva de esta jurisprudencia, el
Tribunal declara:
«Una disposición de un acuerdo celebrado por la Comunidad con
terceros países debe considerarse directamente aplicable cuando contiene, a la vista de su tenor, de su objeto, así como por la naturaleza del
acuerdo, una obligación clara y precisa, cuya ejecución y cuyos efectos
no se subordinan a la adopción de acto ulterior alguno.»
Al aplicar esta definición a las disposiciones del acuerdo y del
protocolo adicional de asociación con Turquía, relativas a la libre
circulación de trabajadores, el Tribunal ha declarado que estas
disposiciones «no constituyen normas de Derecho comunitario directamente aplicables en el ordenamiento interno de los Estados miembros» (apartado 25 y parte dispositiva).
Para responder a una cuestión relativa al efecto directo de una
disposición de un acuerdo internacional concluido por la Comunidad,
el Tribunal comienza examinando la aptitud del acuerdo para producir tal efecto en razón de su objeto o de su naturaleza. Una vez
resuelta esta «cuestión previa», examina el tenor literal de la disposición, aplicándole los mismos criterios que a los artículos del Tratado
CEE o a los actos de las instituciones. 3
El Tribunal no sólo ha tenido que pronunciarse sobre el efecto directo
de los acuerdos concluidos por la Comunidad, sino que también ha
tenido que examinar el efecto en el Derecho interno de acuerdos
1
2
3
Véase la sentencia de 15 de enero de 1985, asunto 253/83, Ree. 1985, pp. 157 y ss.
Asunto 12/86, Demirel, Ree. 1987, pp. 3 719 y ss., especialmente p. 3 752, apartado 14.
Véase Tagaras, H.: «L'effet direct des accords internationaux de la Communauté»,
Cahiers de droit européen, 1984, pp. 15 y ss., especialmente p. 32.
136
Relaciones con el Derecho nacional
anteriores, en los cuales la Comunidad, al ejercer sus competencias, ha
sustituido a los Estados miembros.
En la sentencia ya citada International Fruit Cy, ' el Tribunal se
pronunció en contra del efecto directo de ciertas disposiciones del
GATT, y confirmó esta decisión en la sentencia de 16 de marzo de
1983 a propósito de otros artículos del Acuerdo General, y ello porque
el Acuerdo «se funda en el principio de negociaciones entabladas
sobre una base de reciprocidad y de ventajas mutuas y se caracteriza
por la gran flexibilidad de sus disposiciones, especialmente las referentes a las posibilidades de suspensión, a las medidas que pueden ser
adoptadas en presencia de dificultades excepcionales y a la solución de
los litigios entre las partes contratantes».2
b) Caso de la norma nacional contraria a una norma de efecto directo
109. Para el Tribunal, el Derecho nacional contrario a una norma
comunitaria de efecto directo no puede ser aplicado por el juez, pero
es el ordenamiento jurídico de cada Estado al que le incumbe definir el
procedimiento jurídico que permita llegar a este resultado.
La obligación del juez nacional de no aplicar la norma nacional
contraria a una disposición comunitaria de efecto directo ha sido
puesta de relieve por el Tribunal en la sentencia Lück.3 Esta solución
se volvió a adoptar en la sentencia Lorenz4 y, más recientemente, en la
sentencia Simmenthal:5 «las disposiciones del Tratado y los actos de
las instituciones directamente aplicables tienen por efecto, en sus
relaciones con el Derecho interno de los Estados miembros [...] hacer
inaplicable de pleno derecho, por el hecho mismo de su entrada en
vigor, toda disposición contraria de la legislación nacional».6 El
derecho que se reconoce al ordenamiento interno de escoger el
procedimiento más adecuado para consagrar el efecto directo del
Derecho comunitario debe concillarse con el hecho de que las
disposiciones de éste son «una fuente inmediata de derechos y
obligaciones para todos aquellos a quienes afecta». Por ello, la no
aplicabilidad de pleno derecho del Derecho nacional anterior contra-
En nota 1, p. 95. Véase igualmente la sentencia de 24 de octubre de 1973, asunto 9/73,
Schlüter, Ree. 1972, p. 1 135.
Véase en concreto la sentencia Società Petrolifera Italiana SpA (SPI) y SpA Michelin
Italiana (SAMI), asuntos acumulados 267, 268 y 269/81, Ree. 1983, pp. 801 y ss.
Sentencia de 4 de abril de 1968, asunto 34/67, Ree. 1968, p. 370.
Sentencia de 11 de diciembre de 1973, citada en la nota 1, p. 102, loc. cit., p. 1 483.
Sentencia de 9 de marzo de 1978, ya citada, considerando 17.
Véase la sentencia de 13 de julio de 1972. asunto 48/71, Comisión/República Italiana,
Ree. 1972, p. 534.
Efecto directo
137
rio al Derecho comunitario ' es una solución mínima. El juez podrá ir
más allá y, por ejemplo, proclamar su nulidad si su propio Derecho
nacional le reconoce tal facultad.
En virtud de la primacía del Derecho comunitario, el «efecto bloqueante» de las disposiciones directamente aplicables se manifiesta
también con respecto al Derecho nacional posterior. Tal como se ha
visto, puede incluso tratarse de disposiciones de ejecución de una
directiva. 2 En la sentencia Simmenthal, el Tribunal señaló, de forma
contundente, que las disposiciones de Derecho comunitario directamente aplicables tienen por efecto «impedir la adopción válida de
nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que éstos sean
incompatibles con normas comunitarias». 3 Al no ser válidos estos
actos, el juez no puede hacer que surtan efecto.
c) Los límites del efecto directo
110. Si, por citar las palabras del Tribunal, «la aplicabilidad directa
[...] significa que las normas de Derecho comunitario deben desplegar
la plenitud de sus efectos de manera uniforme en todos los Estados
miembros, a partir de su entrada en vigor y a lo largo de todo su
período de validez», 4 el principio de la autonomía de los Estados en la
elección de los procedimientos de ejecución del Derecho comunitario
puede dar lugar a ciertas diferencias en la aplicación efectiva de dicho
Derecho.
Efectivamente, corresponde a las jurisdicciones nacionales garantizar
la protección jurídica que, para los particulares, se deriva del efecto
directo del Derecho comunitario. 5 Las jurisdicciones nacionales deben
aplicar las normas de Derecho procesal interno.
En su sentencia Comet, el Tribunal argumenta al respecto:
«En ausencia de regulación comunitaria en la materia, corresponde al
ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro determinar las
jurisdicciones competentes y regular las formalidades procesales de los
recursos por los que se garantizan ante los tribunales los derechos que
los particulares obtienen del efecto directo del Derecho comunitario; se
1
2
3
4
5
Véase también la sentencia de 4 de abril de 1974, asunto 167/73, Comisión/República
Francesa, Ree. 1974, p. 359, considerando 35.
Sentencias Verbond der Nederlandse Ondernemingen y Enka, ya citadas.
Considerando 17. Véase y compárese sentencia de 14 de diciembre de 1971,
asunto 43/71, Politi, p. 1 049: «El efecto de los reglamentos tal como está previsto por
el artículo 189 se opone a la aplicación de toda disposición legislativa, incluso
posterior».
Sentencia Simmenthal, considerando 14.
Sentencia de 16 de diciembre de 1976, asunto 33/76, Rewe, Ree. 1976, p. 1 989.
138
Relaciones con el Derecho nacional
entiende que estas formalidades no pueden ser menos favorables que las
de los recursos similares de naturaleza interna; [...] lo que precisamente
ocurriría si estas formalidades y plazos hicieran en la práctica imposible
el ejercicio de los derechos que las jurisdicciones nacionales tienen la
obligación de salvaguardar». '
Esta sentencia se dictó a propósito de la aplicación de los plazos de
prescripción previstos por el Derecho interno a acciones de devolución
de impuestos percibidos en violación del Derecho comunitario. Concretamente, se trataba de plazos para recurrir, que el Tribunal
considero «razonables». El principio de seguridad jurídica, aplicable
en Derecho internacional y en Derecho comunitario, reconoce la
legitimidad de la fijación de tales plazos. A falta de normas procesales
de Derecho comunitario, se aplica el Derecho nacional y, dada la falta
de coordinación de las normativas internas de procedimiento, una
situación de este tipo implica necesariamente la existencia de plazos
distintos y, por ello, cierta diversificación en la aplicación efectiva del
Derecho comunitario.
Como subraya el presidente Mertens de Wilmars en su informe
general al IX Congreso de la Federación Internacional para el
Derecho Europeo, 2 el Tribunal ha procurado precisar los límites y las
modalidades del «recurso al ámbito nacional», el cual sólo es posible
en la medida en que el Derecho comunitario no haya dispuesto
nada.
Además, «las formalidades procesales nacionales que permiten el
ejercicio en justicia de un derecho, o que condicionan la ejecución de
una obligación comunitaria, no pueden ser menos favorables que las
correspondientes a los recursos similares de carácter interno». Se trata
en cierto modo de la aplicación del principio de no discriminación.
Por último, el «paso obligado» del efecto directo por el ámbito
nacional no puede anular dicho efecto directo, haciendo imposible el
ejercicio de los derechos que confiere el Derecho comunitario.
Estas limitaciones se aplican del mismo modo a la organización de los
recursos, a los plazos de prescripción, al régimen de las sanciones
aplicables en caso de infracción y a cuestiones accesorias, tales como
la aplicación de las reglas de equidad, el pago de intereses, la
compensación o la repercusión sobre otros agentes económicos de la
carga resultante de una imposición ilegal.
En la sentencia de 9 de noviembre de 1983, Administración de
Hacienda SpA San Giorgio, por primera vez el Tribunal ha ejercido el
1
2
Sentencia de 16 de diciembre de 1976, asunto 45/76, Cornei, Ree. 1976, p. 2 043.
«L'efficacité des différentes techniques nationales de protection juridique contre les
violations du droit communautaire par les autorités nationales et les particuliers»,
Cahiers de droit européen, 1981, pp. 383 y ss., especialmente pp. 398 y ss.
Efecto directo
139
control, que ya anunciaban las sentencias Rewe y Comet, ' de las
condiciones en las que una ley nacional permite el ejercicio de
derechos derivados del Derecho comunitario.2 Se trata de un caso de
repetición de impuestos nacionales percibidos por un Estado miembro
en violación del Tratado. Las disposiciones de la ley italiana imponían, como condición para la devolución de las cantidades indebidamente pagadas, la necesidad de probar, documentalmente, que la
carga en cuestión no se había repercutido en otros agentes económicos. De acuerdo con su jurisprudencia anterior,3 el Tribunal declaró
que «el Derecho comunitario no impide que un sistema jurídico
nacional deniegue la restitución de impuestos indebidamente percibidos cuando dicha restitución suponga el enriquecimiento sin causa de
los derechohabientes». No obstante, considera que «sería incompatible
con el Derecho comunitario toda modalidad de prueba cuyo efecto
fuera hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la obtención del reembolso de impuestos cuya percepción viole el Derecho
comunitario», y ello aun cuando dicho régimen de prueba fuera
aplicable a otros impuestos o tasas nacionales.
La jurisprudencia del Tribunal puede remediar la diversidad de los
sistemas jurídicos de los Estados miembros. Pero su acción debe ser
completada y apoyada por la armonización de las normas nacionales
y la adopción de normas comunes. Conviene señalar aquí que el
Consejo ha emprendido la tarea de uniformar las normas de procedimiento, y que se han adoptado dos reglamentos: el reglamento
n° 1430/79 del Consejo, de 2 de julio de 1979, relativo a la devolución
o a la condonación de los derechos de importación o de exportación,4
y el reglamento n° 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979,
referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación
o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor
por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la
obligación de pagar tales derechos.5 Cualesquiera que sean su méritos,
estos reglamentos están lejos de agotar toda la materia de la recuperación y la devolución de las sumas debidas en virtud del Derecho
comunitario. No tratan más que de los plazos de prescripción y no se
aplican al conjunto de las situaciones y de los derechos cubiertos por
las políticas comunes.
La obra legislativa debe, por tanto, proseguir. Algunas propuestas de
directiva han sido ya presentadas o están en curso de preparación.
1
2
3
4
5
Citadas, pp. 130 y 131.
Asunto 199/82, Ree. 1983, pp. 3 595 y ss., especialmente pp. 3 612 a 3 614.
Especialmente, sentencia de 27 de febrero de 1980, asunto 68/79, Hans Just/Ministerio
danés de impuestos y tasas de consumo, Ree. 1980, p. 501.
DO L175 de 12.7.1979, p. 1.
DO L197 de 3.8.1979, p. 1.
140
Relaciones con el Derecho nacional
Los Estados no pueden contentarse con esperar pasivamente la
progresión, necesariamente lenta, de la legislación comunitaria. El
artículo 5 del Tratado, en su párrafo 1, ' les impone la obligación de
tomar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento del
Derecho comunitario. Los Estados miembros, como tendremos ocasión de precisar más adelante,2 deben designar a las autoridades y las
jurisdicciones competentes para aplicar y sancionar el Derecho comunitario, asegurar la coordinación de sus actividades, prever los adecuados procedimientos administrativos y jurisdiccionales de protección
respecto de las autoridades y los agentes económicos, fijar las sanciones apropiadas, reservar a las obligaciones de Derecho comunitario un
trato tan favorable por lo menos como el que reciben las obligaciones
comparables de Derecho interno, suprimir las normas que puedan
originar distorsiones de competencia o discriminaciones de acuerdo
con el Derecho comunitario, etc.
d) Conclusión sobre el efecto directo
110 bis. Como subraya P. Pescatore, la doctrina del efecto directo ha
sido propagada por el Tribunal de Justicia, que ve en ella un medio de
reforzar la eficacia del Derecho comunitario. Sin embargo, como
indica también el eminente autor, «la noción de 'efecto directo' puede
actuar como una doctrina reguladora y, por lo tanto, potencialmente
limitativa del efecto de los Tratados en el ordenamiento interno».
Todo depende de la definición de los criterios a los que el efecto
directo se someta, según estos criterios se mantengan en la esfera de
practicabilidad de las normas o bien invadan el terreno de las
motivaciones políticas.3
El Tribunal ha afirmado el efecto directo del Derecho comunitario
insistiendo en el «carácter practicable» de la norma con miras a
facilitar su «invocabilidad» por los particulares. Aplicabilidad directa
del reglamento y de ciertas disposiciones del Tratado, efecto directo,
horizontal o vertical, invocabilidad..., no son sino manifestaciones,
más o menos desarrolladas, en función de la eficacia propia de cada
disposición, de una característica fundamental del Derecho comunitario, a saber: el principio de efectividad.
«Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o
resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última
el cumplimiento de su misión.»
Véase infra. n° 140 y ss.
Véase Pescatore, P.: «L'application judiciaire des traités internationaux dans la
Communauté européenne et dans ses États membres». Mélanges P.H. Teitgen, op. cit.,
pp. 355 y ss., especialmente pp. 403 y 404.
La primada
141
Sección 2. La primacía
111. El Tribunal formuló su doctrina sobre la primacía del Derecho
comunitario en la sentencia Costa/ENEL, de 15 de julio de 1964.
Los fundamentos de hecho de este asunto son simples: un particular
impugnaba ante el juez —el giudice conciliatore de Milán— la
conformidad con el Tratado CEE de la ley de nacionalización de la
producción y distribución de energía eléctrica. El juez formuló al
Tribunal algunas cuestiones prejudiciales. ' El Gobierno italiano sostuvo la «inadmisibilidad» absoluta del procedimiento, porque en el
caso en cuestión el juez italiano sólo podía aplicar la ley de nacionalización y no la ley de aprobación del Tratado, al ser ésta anterior a
aquélla. Esta última tesis era consecuencia de una sentencia del
tribunal constitucional italiano, dictada entre las mismas partes, 2 que
había suscitado una legítima preocupación en los medios comunitarios.
Se comprende que el Tribunal de Justicia haya querido definir su
postura ante este problema. Además, la excepción de procedimiento
que se le planteaba no le dejaba otra alternativa. La sentencia
Costa/ENEL 3 desempeña, en lo que a la primacía se refiere, el mismo
papel que la sentencia Van Gend & Loos respecto del efecto
directo.
La primacía es el corolario de la concepción que el Tribunal tiene del
ordenamiento jurídico comunitario «integrado en el sistema jurídico
de los Estados miembros» y «que se impone a sus jurisdicciones». Esta
idea suele expresarse con la fórmula, menos dualista, de la sentencia
Simmenthal:
«[...] estas disposiciones y actos forman parte integrante, con rango de
prioridad, del ordenamiento jurídico aplicable en el territorio de cada
uno de los Estados miembros» (considerando 17).4
En las primeras páginas de
«considerandos» en los que el
ordenamiento jurídico surgido
destaca la duración ilimitada
esta publicación se han citado los
Tribunal define las características del
de los Tratados. En ellos el Tribunal
de la Comunidad, la autonomía del
Véase supra, sección 1.
Sentencia de 7 de marzo de 1964.
Ree. 1964, pp. 1 145 y ss., especialmente pp. 1 158 a 1 160.
Véase también la sentencia de 17 de mayo de 1972, asunto 93/71, Leonesio, Ree. 1972,
XVIII, p. 297: «[...] los reglamentos comunitarios, para imponerse con la misma fuerza
a los ciudadanos de todos los Estados miembros, se integran en el sistema jurídico
aplicable en el territorio nacional, el cual debe permitir que se ejerza el efecto directo
prescrito en el artículo 189, de tal forma que los particulares puedan invocarlos sin que
se les opongan disposiciones o prácticas de orden interno».
142
Relaciones con el Derecho nacional
poder comunitario, tanto en el plano interno como externo, y, sobre
todo, la limitación de competencias o la transferencia de las mismas
por parte de los Estados, que han limitado sus derechos soberanos y
«creado, así, un cuerpo jurídico aplicable tanto a sus nacionales como
a sí mismos». Es evidente el estrecho vínculo existente entre aplicabilidad directa y primacía. Estos dos pilares del ordenamiento jurídico
comunitario constituyen la obligada consecuencia del reajuste de
poderes a que dio lugar la creación de las Comunidades.
El Tribunal va a tratar de demostrar que «el tenor literal y el espíritu
del Tratado» tienen por corolario «la imposibilidad de que los Estados
hagan prevalecer, en contra de un ordenamiento jurídico que han
aceptado sobre una base de reciprocidad, una medida unilateral
ulterior que, por consiguiente, no se puede oponer a dicho ordenamiento». No pueden considerarse aquí los argumentos basados en el
análisis del texto, que no tienen, quizá, la misma fuerza que los
fundados en la descripción de las características esenciales del ordenamiento jurídico comunitario. Sin embargo, señalaremos que el Tribunal encuentra una «confirmación» de la «preeminencia del Derecho
comunitario» en los términos del artículo 189, según el cual los
reglamentos tienen valor «obligatorio» y son «directamente aplicables
en cada Estado miembro». De este modo, el Tribunal subraya una vez
más el vínculo entre aplicabilidad directa y primacía, pero también
entre ésta y atribución de un poder legislativo a la Comunidad. En
efecto, el Tribunal señala que «esta disposición, que no contiene
reserva alguna, no tendría alcance si un Estado pudiera, unilateralmente, anular sus efectos con un acto legislativo oponible a los textos
comunitarios». La pretensión, por parte de un Estado, de que una ley
posterior prevalezca sobre un reglamento resulta, por otra parte,
absurda e ilusoria, debido a la simple eventualidad de que un
reglamento posterior ponga fin a esta incoherencia.
De este modo, el Tribunal puede concluir con algunas frases ya
consagradas cuya influencia en la jurisprudencia nacional ha sido
considerable:
«considerando que del conjunto de estos elementos resulta que, emanado
de una fuente autónoma, al Derecho nacido del Tratado, en razón de su
naturaleza específica original, no puede oponérsele judicialmente un
texto interno, de cualquier clase que sea, sin perder su carácter
comunitario y sin que se cuestione la propia base jurídica de la
Comunidad;
»que la transferencia operada por los Estados, de su ordenamiento
jurídico interno al ordenamiento jurídico comunitario, de los derechos y
obligaciones contenidos en las disposiciones del Tratado implica, pues,
una limitación definitiva de sus derechos soberanos, contra ¡a cual no
La primada
143
puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con la noción
de Comunidad». '
El Tratado es la fuente de la primacía y no las disposiciones de las
constituciones nacionales. Por lo tanto, no tiene sentido alegar las
normas constitucionales, escritas o no escritas, que rigen las relaciones
entre Derecho internacional y Derecho interno. En razón de su
«naturaleza específica original», debe reconocerse la primacía del
Derecho comunitario.
112. La doctrina del Tribunal se dirige directamente al juez nacional.
Su jurisprudencia no refleja la necesidad funcional que ha llevado
siempre al juez internacional a afirmar la superioridad del Derecho
que él aplica sobre el Derecho interno, al que a veces caracteriza como
un simple hecho. Este dualismo no es apropiado para analizar las
relaciones entre el ordenamiento jurídico comunitario y los ordenamiento nacionales, ya que traduce mal las relaciones de coordinación
que existen entre ellos, y que se ponen de manifiesto, especialmente, en
el mecanismo de las cuestiones prejudiciales. Por ello, cuando el
Tribunal afirma que un texto interno no puede oponerse judicialmente
al Derecho comunitario, se está refiriendo al juez nacional, como se
deduce, aún más claramente, de la sentencia Simmenthal, de 9 de
marzo de 1978, en donde el Tribunal concluye que:
«todo juez nacional, ante el que se recurre en el marco de su competencia, tiene la obligación de aplicar íntegramente el Derecho comunitario y
de proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando sin
aplicación toda disposición eventualmente contraria de la ley nacional,
ya sea ésta anterior o posterior a la norma comunitaria».
La primacía no es una obligación que corresponda estipular al
constituyente o legislador, sino una regla aplicable por el juez.
113. Por lo tanto, esta regla es incondicional. Y es también absoluta,
en el sentido de que se aplica a toda norma interna, cualquiera que sea
su rango, incluso a las constitucionales. El principio de la primacía del
Derecho comunitario sobre las constituciones nacionales, discretamente sugerido en la sentencia Costa, como se deduce del pasaje
citado anteriormente, ha sido precisado y ampliado en sentencias
posteriores.
Una empresa que presentaba un recurso de anulación contra una
decisión de la Alta Autoridad, que la había condenado al pago de una
contribución debida por la perecuación de chatarra importada y
asimilada, solicitó ante el Tribunal que se aplazara la sentencia hasta que el tribunal constitucional se hubiera pronunciado sobre la
Loe. cit., Ree. 1964, p. 1 160.
144
Relaciones con el Derecho nacional
presunta inconstitucionalidad de ciertas disposiciones del Tratado
CECA. Por supuesto, el Tribunal rechazó esta pretensión porque
«todos los Estados se han adherido al Tratado en las mismas
condiciones, definitivamente y sin otras reservas que las expresadas en
los protocolos adicionales, y que, por ello, sería contraria al ordenamiento jurídico comunitario toda pretensión, por parte de un nacional
de un Estado miembro, de poner dicha adhesión en tela de juicio», y
añadió que «tal pretensión es tanto más inadmisible cuanto que, en
este caso, cualquier decisión de aplazamiento de la sentencia equivaldría a vaciar la Comunidad de toda sustancia, al permitir que se vea
en el acto de ratificación, ya sea una aceptación parcial del Tratado,
ya el instrumento para hacerle producir efectos jurídicos diferentes
según los Estados miembros, ya la ocasión de permitir a algunos de
sus nacionales que se sustraigan a sus normas». '
El Tribunal destaca, así, que toda pretensión de un Estado miembro
de hacer prevalecer sus propios criterios constitucionales sobre el
Derecho comunitario es un fermento de dislocación de la Comunidad
y es contraria al principio de la adhesión «sobre una base de
reciprocidad», ya evocado en la sentencia Costa. El Tribunal aborda
aquí una realidad fundamental del proceso de integración. Los
Estados sólo pueden consentir limitaciones de soberanía que den lugar
a alteraciones importantes de poderes cuando las normas a las que se
someten son verdaderamente comunes. Éste no es el caso si dichas
normas están sometidas a criterios y procedimientos que difieren de
un Estado a otro.
114.
nes.
El Tribunal ha recordado estos principios en repetidas ocasio-
En su sentencia Internationale Handelsgesellschaft, reprodujo literalmente uno de los considerandos ya mencionados de la sentencia
Costa/ENEL, añadiendo que:
«en consecuencia, la invocación de alentados a los derechos fundamentales, tal como son formulados por la Constitución de un Estado
miembro, o a los principios de una estructura constitucional nacional, no
puede afectar a la validez de un acto de la Comunidad o a su efecto en el
territorio de este Estado».2
En la sentencia Leonesio, ya citada, el Tribunal rechaza la pretensión
de un Estado de supeditar el pago de una prima por sacrificio de
vacas, previsto por los reglamentos, a la adopción de disposiciones
1
2
Resolución de 22 de junio de 1965, asuntos acumulados 9 y 58/65, San Michele, Ree.
1967, pp. 36 a 38.
Sentencia de 17 de diciembre de 1970, ya cilada. Ree. 1970. p. I 135. considerando 3.
La primada
145
presupuestarias, a pesar de que la beneficiaría reunía todas las
condiciones requeridas. '
Más tarde, el Tribunal puntualizaba al mismo Estado, pero esta vez a
propósito de primas por arranque de árboles frutales, «que un Estado
miembro no puede alegar disposiciones o prácticas de orden interno
para justificar el incumplimiento de las obligaciones y los plazos
derivados de los reglamentos comunitarios; que, conforme a las
obligaciones generales impuestas a los Estados miembros por el
artículo 5 del Tratado, debe extraer en el ordenamiento interno las
correspondientes consecuencias de su pertenencia a la Comunidad y
adaptar, si fuera necesario, sus procedimientos de estimación presupuestaria para que no supongan un obstáculo al cumplimiento, en los
plazos requeridos, de las obligaciones que le incumben en el marco del
Tratado». 2
Los principios expuestos por el Tribunal de Justicia han encontrado
un eco cada vez mayor en la jurisprudencia de las jurisdicciones
nacionales. A continuación, vamos a examinar el problema de las
relaciones entre constituciones y Derecho comunitario, así como el de
la primacía de este Derecho sobre la ley, incluso posterior.
a) Constitución y Derecho comunitario
115. De los doce Estados miembros, once tienen una constitución
escrita. 3 Todas estas constituciones contienen actualmente disposiciones que permiten la atribución de competencias a las Comunidades.
Algunas de estas disposiciones existían antes del fenómeno comunitario; otras han sido adoptadas, a veces con gran retraso, con objeto de
«regularizar» la participación del Estado en las Comunidades.
116. A raíz de la reforma de 1953, completada en 1956, se incluyó en
la Constitución neerlandesa un artículo 67 —artículo 92 desde de la
reforma constitucional de 1983—, que permite conferir a las organizaciones internacionales «competencias legislativas, administrativas y
jurisdiccionales», por medio o en virtud de un acuerdo internacional.
Si el acuerdo sometido a aprobación se juzga incompatible con las
disposiciones de la Constitución y lo exige el desarrollo del orde1
2
3
Ree. 1972, p. 297.
Sentencia de 8 de febrero de 1973, asunto 30/72, Comisión/Italia, Ree. 1973, p. 172.
considerando 11.
Como se sabe, el Reino Unido no tiene constitución escrita. El lector hallará una
exposición más detallada y referencias más numerosas en Mégret J. y otros: «Le droit
de la Communauté économique européenne», vol. 10, La Cour de justice, les actes des
institutions, t. 1, pp. 535 a 549.
146
Relaciones con el Derecho nacional
namiento jurídico internacional, el acuerdo, en virtud del artículo 63,
deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios en las dos cámaras
del Parlamento.
117. En 1956 se añadió un artículo, el 49 bis, a la Constitución
luxemburguesa, según el cual «el ejercicio de atribuciones reservadas
por la Constitución a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial puede
ser temporalmente atribuido, por un tratado, a instituciones de
Derecho internacional». Tales tratados deben ser aprobados por una
ley, votada en las condiciones prescritas para la reforma de la
Constitución, es decir, estando presentes las tres cuartas partes de los
miembros que componen el Parlamento, y si la votación reúne, por lo
menos dos tercios de los sufragios. Este procedimiento fue aplicado
para la aprobación de los Tratados de Roma.
118. Hasta 1970 no se incluyó en la Constitución belga el artículo 25
bis. Esta disposición dice lo siguiente: «El ejercicio de determinados
poderes puede ser atribuido por un tratado o por una ley a instituciones de Derecho internacional público». Debido a que la disolución de
las cámaras tuvo lugar antes de completarse la reforma constitucional,
el artículo 68 relativo a la conclusión de los tratados no fue modificado y, por lo tanto, no se ha previsto ninguna mayoría especial para
la aplicación del artículo 25 bis.
Sin necesidad de proceder aquí a una interpretación de dichos textos,
se puede hacer notar su convergencia fundamental.
En los tres Estados ya citados, las jurisdicciones no son competentes
para controlar la constitucionalidad de los acuerdos internacionales.
La situación, en este aspecto, es diferente en Italia, Alemania,
Dinamarca e Irlanda.
119. La Constitución italiana de 1948 contiene un artículo, el 11,
redactado como una declaración de principios: «Italia repudia la
guerra como instrumento que atenta a la libertad de los demás
pueblos y como medio de solución de los conflictos internacionales;
consiente, en condiciones de igualdad con los demás Estados, las
limitaciones de soberanía necesarias para conseguir un orden que
asegure la paz y la justicia entre las naciones; ayuda y favorece a las
organizaciones internacionales que tengan esta finalidad».
En su decisión de 24 de febrero-7 de marzo de 1964, el tribunal
constitucional consideró que el artículo 11 de la Constitución era una
«norma permisiva» que autorizaba a Italia a adherirse a las Comunidades pero, volveremos más tarde sobre ello, sin darle a la ley de
ejecución un valor particular con respecto a las demás leyes. '
II foro italiano, 1964, I, 466.
La primada
147
La sentencia de 16-27 de diciembre de 1965 confirmaba la concepción
del artículo 11 como norma permisiva. El tribunal constitucional pone
de relieve la naturaleza del ordenamiento jurídico comunitario (en este
caso, el de la CECA), considerado como un ordenamiento extranjero,
distinto del ordenamiento jurídico italiano. Debido a la separación de
estos dos ordenamientos, el comunitario y el nacional, el Tribunal
eliminaba la posibilidad de que el juez examinara la conformidad con
la Constitución italiana de las disposiciones de los reglamentos
comunitarios y subrayaba la importancia de los recursos jurisdiccionales de que disponen los Estados, las instituciones y los particulares
ante el Tribunal de Justicia. Sin embargo, el concepto que el tribunal
constitucional tenía del ordenamiento jurídico comunitario, analizado
como una manifestación de cooperación internacional, continuaba
siendo demasiado limitado. '
En esta evolución de la jurisprudencia, la sentencia de 18-27 de
diciembre de 1973 reviste una importancia considerable. El tribunal
procede en ella a un análisis del fenómeno comunitario a la luz del
artículo 11. Define la Comunidad como una nueva organización
interestatal, de tipo supranacional, de carácter permanente, dotada de
personalidad jurídica y con capacidad de representación internacional.
Los ordenamientos jurídicos comunitario y nacional son presentados
como «sistemas jurídicos, autónomos y distintos, aunque coordinados
según el reparto de competencias establecido y garantizado por el
Tratado». El efecto directo del reglamento se define de manera
plenamente conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Se
estiman satisfactorias las garantías jurisdiccionales comunitarias, y el
Tribunal descarta la posibilidad de un recurso prejudicial para examinar la conformidad de los reglamentos con la Constitución italiana. A
lo sumo, el Tribunal se reserva la posibilidad de intervenir en el caso
de que se le diera al Tratado una interpretación «aberrante», contraria
a los principios fundamentales y a los principios del ordenamiento
constitucional italiano. Sin duda, este control se obtendría por la vía
de un recurso contra la ley de aprobación del Tratado. Se trata de una
simple posibilidad de control residual, que el mismo Tribunal parece
considerar una eventualidad teórica.
En su sentencia Granital, de 8 de junio de 1984, que analizaremos en
el apartado 130,2 el tribunal constitucional ha mantenido su doctrina
relativa a la autonomía de los ordenamientos jurídicos nacional y
comunitario, refiriéndose expresamente a esta reserva.
Se puede decir que la sentencia de fecha 18-27 de diciembre de 1973
eliminó toda duda sobre la conformidad del ordenamiento jurídico
comunitario con la Constitución italiana, de manera que los peligros
1
2
Giur. it., 1966, I, 193.
II foro italiano, 1984, I, 2 063, nota A. Tízzano.
148
Relaciones con el Derecho nacional
evocados por el Tribunal de Justicia, en su resolución de 22 de junio
de 1965, parecen definitivamente descartados. '
No obstante, es preciso moderar algo el optimismo que la doctrina de
la sentencia de 1973 (Frontini), confirmada por la sentencia Granital,
ha infundido justificadamente en el ánimo de casi todas los comentaristas. El tribunal constitucional ha querido precisar su concepción de
las relaciones entre el Derecho comunitario y los principios fundamentales del Derecho nacional en una sentencia de fecha 13-21 de abril de
1989, aún no publicada. El tribunal constitucional debía pronunciarse
sobre la conformidad de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en
virtud de la cual éste se reconocía el derecho de limitar temporalmente
la declaración de no validez de reglamentos como consecuencia de un
procedimiento de cuestión prejudicial (artículo 177), con el artículo 24
de la Constitución, relativo al derecho a la protección jurisdiccional.
El tribunal constitucional confirma sin lugar a dudas que considera
«amplio y eficaz» el sistema de protección jurisdiccional de los
derechos e intereses de los particulares en el ordenamiento jurídico
comunitario, del que los derechos fundamentales derivados de los
principios comunes de los Estados miembros forman «parte integrante» y constituyen un «elemento esencial».
No obstante, añade que: «[...] esto no significa que este tribunal pueda
ser privado de su competencia para verificar, mediante el control
constitucional de la ley de ejecución, si alguna disposición del Tratado, tal como ha sido interpretada y aplicada por las instituciones y
los órganos comunitarios, es contraria a los principios fundamentales
de nuestro orden constitucional o afecta a los derechos inalienables de
la persona».
Añada que «en definitiva, lo extremadamente improbable no deja de
ser posible» y «que, al menos desde un punto de vista teórico y
general, no se podría afirmar con certeza que todos los principios
fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional se encuentran
entre los principios comunes de los ordenamientos jurídicos de los
Estados miembros y, por consiguiente, que están incluidos en el
ordenamiento jurídico comunitario».
Si el Tribunal descarta por improcedente la cuestión de inconstitucionalidad que le fue presentada, también manifiesta «serias dudas» sobre
la compatibilidad de la falta de efecto de la declaración de no validez
en el acto o los actos objeto del litigio «con el contenido esencial del
derecho a la protección jurisdiccional».
Como puede verse, la hipótesis de un conflicto entre los principios
fundamentales de la Constitución italiana y el Derecho comunitario
Supra, nota 1. p. 144.
La primada
149
no es tan teórica como parece al leer las sentencias Frontini y
Granital, y existe el peligro de que el tribunal constitucional pretenda
garantizar su control según los criterios propios del Derecho italiano,
utilizados como correctivos de un sistema de protección jurisdiccional
comunitario, que, sin embargo, se considera «amplio y eficaz».
120. El artículo 24 de la Ley Fundamental de la República Federal de
Alemania dispone que «la Federación puede delegar por medio de una
ley derechos soberanos en organismos interestatales».
En su decisión de 18 de octubre de 1967, el tribunal constitucional
declaró inadmisibles los recursos de amparo constitucional interpuestos por particulares contra disposiciones de reglamentos del Consejo y
de la Comisión, por el motivo de que:
«Los reglamentos del Consejo y de la Comisión son actos de un poder
público particular, 'supranacional', creado por el Tratado, y claramente
distinto del poder público de los Estados miembros». '
Asimismo, el Tribunal considera que no hay razón para completar o
mejorar el sistema de protección jurisdiccional comunitario porque
«ello conduciría a atenuar la línea de demarcación entre competencia
jurisdiccional interna y competencia jurisdiccional supranacional y
produciría una desigualdad en la protección jurídica de los Estados
miembros». Es cierto que el Tribunal dejaba expresamente abierta la
cuestión de las relaciones entre el sistema de los derechos fundamentales consagrados por la Ley Fundamental y la decisión por la que se
transfieren derechos soberanos, en virtud del apartado 1 del artículo 24, es decir, en definitiva, la del control sobre la ley de aprobación
del Tratado comunitario y de la legitimidad de un recurso distinto del
recurso de amparo constitucional. No obstante, desde 1967 el artículo 24 aparecía en su jurisprudencia como la disposición que permitía
la apertura del ordenamiento jurídico alemán al ordenamiento jurídico
comunitario, y no como una disposición de interpretación restrictiva,
tal como las jurisdicciones inferiores y una parte de la doctrina la
habían concebido en un principio.
La sentencia de 9 de junio de 1971 confirma esta orientación, que será
examinada más adelante, cuando se analicen las relaciones del Derecho comunitario con la ley posterior. 2
Una resolución del tribunal constitucional de 29 de mayo de 1974
(«Solange-Beschluß») constituye un retroceso en este proceso de evolución favorable. 3 El tribunal constitucional se reconocía competente
1
2
3
Europarecht, 1968, p. 34.
Infra, apartado 129.
EuGRZ, 1974, n° 1, p. 5; Europarecht, 1975, p. 150.
150 R elaciones con el Derecho nacional
para examinar, por medio de un recurso incidental, ' la conformidad
de los reglamentos comunitarios con las disposiciones de la ley
fundamental relativas a los derechos fundamentales, en tanto no
existiera a nivel comunitario un catálogo de derechos fundamentales
de idéntico alcance que el de la ley fundamental y adoptado por una
asamblea elegida por sufragio universal directo. Esta jurisprudencia
desconocía tanto las exigencias de la primacía del Derecho comunita­
rio como la jurisprudencia del Tribunal de J usticia en materia de
derechos fundamentales.
Poco a poco, el tribunal constitucional se ha ido distanciando de esta
desafortunada decisión. En una resolución de 25 de julio de 1979,2 el
tribunal constitucional, ante el que el tribunal administrativo de
Frankfurt había sometido una cuestión prejudicial, se consideró
incompetente para interpretar las disposiciones del Tratado CEE
(artículos 92 a 94) en un sentido diferente, aunque supuestamente más
conforme con la Ley Fundamental, del que resultaba de una sentencia
del Tribunal de J usticia sobre el mismo asunto. El tribunal constitu­
cional quiso precisar al final de su decisión que «dejaba abierta» la
cuestión de si los principios establecidos en su resolución de 29 de
mayo de 1974 seguían siendo válidos, y en qué medida, dada la
evolución jurídica europea desarrollada entre tanto. Con ello el
Tribunal se estaba refiriendo implícitamente a la elección directa del
Parlamento Europeo, a la aprobación de la declaración de las
instituciones, de 5 de abril de 1977, sobre el respeto de los derechos
humanos3 y, sin duda, también a las reacciones que su resolución de
1974 había suscitado.
Dos decisiones relativas a ciertos actos de la organización internacio­
nal Eurocontrol, de 23 de junio de 1981, marcan una nueva etapa en
la evolución de la jurisprudencia del tribunal constitucional alemán,
favorable al fenómeno de la cooperación y de la integración interna­
cional. 4 La alta jurisdicción determinó que, efectivamente, la delega­
ción de competencias en organizaciones intergubernamentales en
virtud del apartado 1 del articulo 24 de la Ley Fundamental no es
ilimitada, en particular por lo que se refiere al respeto de los derechos
fundamentales, incluyéndose en ello la protección jurisdiccional que
garantiza el apartado 4 del artículo 19 de dicha Ley. Sin embargo, ello
no significa que toda organización en la que la República Federal de
Alemania participe deba contar con un sistema de protección jurisdic­
cional semejante, en todo, al que existe respecto de los actos del poder
público alemán. Fallar en otro sentido supondría ir en contra de la
1
2
3
4
El recurso se llama «incidental» ya que, al ser entablado por una jurisdicción,
constituye un incidente con respecto al litigio principal.
Β Verf GE de 25 de julio de 1979, Europarechl, 1980, p. 68, nota de H.P. Ipsen.
Véase supra, apartado 92 bis.
EuGR Z, 1982, pp. 1972 y ss., Β. Verf GE 58, p. 1; 59, p. 63.
La primada
151
apertura de la Constitución a la cooperación internacional, crearía
problemas en las relaciones con los demás Estados miembros e
impediría prácticamente a la República Federal de Alemania celebrar
acuerdos de creación de organizaciones internacionales en el sentido
del artículo 24 de la Ley Fundamental. El espíritu que impregna esta
importante decisión es muy diferente de la filosofía expresada en la
sentencia «Solange­Beschluß». '
El paso decisivo se dio con la decisión de 22 de octubre de 1986.2 El
tribunal constitucional declara que se abstendrá de ejercer su compe­
tencia de controlar la conformidad del Derecho comunitario derivado
con los derechos fundamentales reconocidos por la Ley Fundamental
alemana, siempre y cuando («Solange») las Comunidades Europeas, y
particularmente la jurisprudencia del Tribunal, aseguren una protec­
ción eficaz de los derechos fundamentales en relación con los actos de
la autoridad comunitaria. Esta decisión del tribunal, que se funda en
un análisis tanto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como de
las tomas de posición de las instituciones comunitarias en materia de
derechos humanos, echa abajo la doctrina derivada de la resolución
Solange­I, pero, al mismo tiempo, mantiene la posibilidad de interven­
ción del tribunal constitucional en el caso, puramente hipotético, de
una disminución del nivel de garantía de los derechos fundamentales
que ofrece el ordenamiento jurídico comunitario.
En una decisión de 12 de mayo de 1989,3 el tribunal constitucional
parece haber querido indicar los límites de su jurisprudencia, en
relación con un asunto en el que una marca de cigarrillos pretendía
obtener del tribunal una resolución dirigida a prohibir al Gobierno
Federal que diera su consentimiento a una propuesta de directiva
sobre etiquetado de envases de productos del tabaco. El tribunal
constitucional rechazó esta pretensión. Sin embargo, precisó que el
uso del margen de apreciación que deja la directiva al Gobierno
Federal podrá ser objeto de control del respeto de los derechos
fundamentales por parte del tribunal constitucional. El tribunal añade
que:
1
2
3
Una interpretación muy «abierta» del artículo 24 aparece asimismo en la sentencia de
18 de diciembre 1984 («Pershing­Urteil»), EuGR Z, 1984, pp. 593 y ss., especialmente
pp. 616 y 621. Véase asimismo una decisión en sala de tres jueces del tribunal
constitucional, de 14 de febrero de 1983, que rechaza un recurso de amparo
constitucional contra una decisión que se funda en el reglamento n° 543/69 del
Consejo, de 25 de marzo de 1969. EuGR Z, 1983, pp. 361 y ss.
Β Verf GE 73, p. 339, Hilf, M.: «Solange II: Wie lange noch Solange?», EuGR Z, 1987,
pp. 1 y ss.; Rodríguez Iglesias, G.C., y Wölker, V.: «Derecho comunitario, derechos
fundamentales y control de constitucionalidad», R ev. inst, eur., 1987, pp. 667 y ss.
EuR , 1989, pp. 270 y ss., especialmente p. 273.
152
Relaciones con el Derecho nacional
«En la medida ("Soweit") en que la directiva vulnere el modelo de
derechos fundamentales del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia
garantizará su protección jurisdiccional.
»Si de este modo no se garantiza el nivel imperativo de protección de los
derechos fundamentales en el sentido de la Constitución, se podrá
recurrir al tribunal constitucional.»
El tribunal constitucional manifiesta así su voluntad de garantizar su
protección de conformidad con el modelo garantizado por el Derecho
alemán ¿Hay que ver en esto, en lo que respecta a las directivas, un
matiz importante en relación con la decisión de 1986? ¿El tribunal
constitucional desea reservarse el derecho de juzgar, en cada caso, si la
protección de los derechos fundamentales garantizada por el Tribunal
de Justicia es satisfactoria en relación con el modelo del Derecho
constitucional alemán?
121. Desde 1953, la Constitución danesa contiene un artículo, el 20,
que dispone que «las competencias que, según la Constitución,
corresponden a las autoridades del Reino podrán ser delegadas por
ley, en una medida por determinar, en las autoridades interestatales
que se creen en virtud de un acuerdo para promover el orden jurídico
y la colaboración entre los Estados» (apartado 1).
La ley de aprobación de un tratado de este tipo debe ser aprobada por
las cinco sextas partes de los miembros de la Cámara. Si el proyecto
no reúne más que la mayoría ordinaria, debe ser sometido a referéndum. Este último procedimiento fue utilizado en 1972.
No existe una jurisprudencia significativa del tribunal supremo danés
a propósito de esta disposición. No obstante, el 19 de junio de 1972, el
tribunal de apelación declaró inadmisible la acción de un demandante
(asunto Lars O. Grønborg/Primer ministro), que apelaba contra la
decisión de aplicar el artículo 20 de la Constitución y exigía que se
siguiera el procedimiento de revisión.
122. El 10 de mayo de 1972, la Constitución irlandesa fue modificada
por un referéndum, que parece alejar toda posibilidad de conflicto
entre Derecho comunitario y Constitución: «Ninguna disposición de
la presente Constitución invalida las normas, actos o disposiciones
adoptadas por el Estado, con objeto de hacer frente a sus obligaciones
de miembro de la Comunidad, ni impide que las normas, actos o
disposiciones adoptadas por la Comunidad o sus instituciones tengan
fuerza de ley en el Estado». En opinión del tribunal supremo de
Irlanda, esta disposición constitucional no era suficiente para que el
Estado irlandés pudiera ratificar el Acta Única Europea sin proceder a
una revisión de la Constitución. '
Véase decisión de 9 de abril de 1987, Raymond Crotty/An Taoiseach & Ors.
La primada
153
El motivo de la decisión del tribunal supremo era el título III del Acta
Única Europea, relativo a la Cooperación Política, debido al menoscabo que las disposiciones del mismo suponen para la independencia
de la política exterior de Irlanda. En lugar de establecer una habilitación suficientemente amplia, que pudiera eliminar las dificultades que
Irlanda encuentre con ocasión del desarrollo cualitativo de la integración europea, la disposición insertada en la subsección 3 de la
sección 4 del articulo 29 de la Constitución, según el resultado del
referéndum popular organizado el 26 de mayo de 1987, se limita a
declarar que: «el Estado puede ratificar el Acta Única Europea...».
123. La situación constitucional francesa presenta un carácter particular. Como en los Estados del Benelux, las jurisdicciones francesas
no tienen la posibilidad de controlar la constitucionalidad de los
Tratados. En una sentencia de 3 de marzo de 1961, a propósito de un
recurso contra el decreto de publicación del Tratado CEE, el Consejo
de Estado reiteró que no le correspondía apreciar la regularidad del
procedimiento utilizado para la ratificación de los Tratados internacionales. '
Como contrapartida, la Constitución de 1958 creó un consejo constitucional, al que pueden recurrir el presidente de la República, el
primer ministro o el presidente de una u otra cámara y un cierto
número de parlamentarios, con el fin de examinar si un compromiso
internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución. Si el
Consejo declara que tal es el caso, la autorización de ratificar este
compromiso no puede darse sin una revisión previa de la Constitución
(artículo 54). Se trata, pues, exclusivamente de un control de tipo
preventivo.
El párrafo 15 del preámbulo de la Constitución de 27 de octubre de
1946 dispone que: «Siempre que haya reciprocidad, Francia consiente
las limitaciones de soberanía necesarias para la organización y defensa
de la paz». El preámbulo de la Constitución de 4 de octubre de 1958,
por su parte, remite expresamente al de la Constitución de 1946.
El consejo constitucional se ha pronunciado repetidas veces sobre la
constitucionalidad de compromisos internacionales relativos a las
Comunidades y posteriores a 1958.
El 19 de junio de 1970, el consejo declaró la constitucionalidad de la
decisión de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las
contribuciones financieras de los Estados miembros por los recursos
propios de las Comunidades, y del Tratado de 22 de abril de 1970,
relativo a los poderes presupuestarios del Parlamento Europeo.2 Por
Sentencia N. Gaimant/Estado francés, Colección Lebon, 1961, p. 154.
JORF, de 21.6.1970; Juris-classeur périodique, 1970, II, 16 510.
154
Relaciones con el Derecho nacional
lo que respecta al Tratado de Luxemburgo, el consejo basó su decisión
en el hecho de que este instrumento se refiere al reparto de competencias entre los órganos de las Comunidades y no al equilibrio entre las
Comunidades y los Estados miembros, y que las obligaciones suscritas
lo son con la condición de reciprocidad. En esta última afirmación
puede verse una referencia al párrafo 15 del preámbulo de la
Constitución de 1946. Respecto de la decisión sobre los recursos
propios, el consejo constitucional señaló que este acto forma parte de
un conjunto de disposiciones adoptadas con objeto de ejecutar una
política común; además, el Consejo declara que no han supuesto
menoscabo de las condiciones fundamentales del ejercicio de la
soberanía nacional.
Como puede verse, esa decisión desdramatiza las cuestiones planteadas, minimizando el alcance de los actos en cuestión.
El 30 de diciembre de 1976, al tener que decidir, a petición del
presidente de la República, sobre la constitucionalidad del acta
relativa a la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal
directo, el Consejo adoptó una actitud muy reservada en cuanto a la
compatibilidad de la futura evolución de la integración europea con la
Constitución francesa.
Al declarar que la decisión del Consejo y el acta de 20 de septiembre
de 1976 no contenían niguna cláusula contraria a la Constitución, el
consejo constitucional recurrió a una distinción poco convincente
entre limitaciones de soberanía, que serían admisibles, y transferencias
de soberanía, que no estarían autorizadas. ' Cabría pensar que el
consejo constitucional opina que, cuando son importantes, las transferencias de poderes en favor de una autoridad que tenga una
autonomía real respecto de los Estados miembros exigen la reforma
previa de la Constitución.
En decisiones posteriores, de fecha 30 de diciembre de 1977,2 el
consejo constitucional describió en términos exactos el efecto de los
reglamentos comunitarios, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 2
del artículo 189, de donde se desprende que «la fuerza obligatoria que
se atribuye a las disposiciones de los mismos no está subordinada a la
intervención de las autoridades de los Estados miembros, en particular
del Parlamento francés; que la intervención de estas autoridades se
limita a la adopción de las modalidades de aplicación, confiadas a su
iniciativa por los reglamentos comunitarios». Por lo tanto, el Parlamento no tenía que intervenir en la determinación de la base y el tipo
de la cotización a la producción de isoglucosa, prevista por el
1
2
Cahiers de droit européen, 1977, n° 4 p. 449.
JORF de 31.12.1977. p. 6 385.
La primada
155
reglamento n° 1111/77; únicamente le correspondía determinar las
modalidades de recaudación no fijadas por el reglamento. Se trata, en
este caso, de las «repercusiones del reparto de competencias realizado
entre las instituciones comunitarias y las autoridades nacionales»
resultantes de un Tratado, por lo que no existe contradicción con la
Constitución.
124. En el Reino Unido, la European Communities Act de 1972 regula
los problemas constitucionales que planteaba en este Estado la
inserción de las disposiciones del Tratado y de los actos comunitarios
en el Derecho interno. El apartado 1 se refiere a la aplicabilidad
directa, el apartado 2 trata de solucionar el problema de los conflictos
eventuales con una ley posterior, indicando un principio de interpretación favorable a las disposiciones de la European Communities Act,
es decir, indirectamente al Derecho communitario mismo.
124 bis. La Constitución griega de 1975 contiene un artículo 28
cuyos apartados 2 y 3 enuncian las condiciones de fondo y de forma
de acuerdo con las cuales Grecia puede reconocer competencias
definidas en la Constitución a organizaciones internacionales y consentir limitaciones de su soberanía. Pero ello sin menoscabo «de los
derechos humanos y de los fundamentos del régimen democrático».
125. El artículo 93 de la Constitución española de 1978 dispone que
medíante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados
por los que se atribuya a una organización o institución internacional
el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Este procedimiento se aplicó al Tratado de adhesión de 12 de junio de 1985.
Entre las competencias que pueden ser atribuidas figuran las materias
de la competencia de las Comunidades Autónomas en virtud de los
estatutos de cada una de ellas.
La cuestión de si se puede presentar un recurso al tribunal constitucional, en caso de que se alegue violación de los derechos humanos,
sigue siendo controvertida.
El apartado 3 del artículo 8 de la Constitución portuguesa, tal y como
resulta de la ley constitucional n° 1/82, dispone que «las normas que
emanan de los órganos competentes de las organizaciones internacionales de las que Portugal forma parte están en vigor directamente en
ordenamiento interno, si así está expresamente establecido en los
Tratados constitutivos de dichas organizaciones». La legitimidad de la
atribución de competencias normativas a las instituciones internacionales queda así claramente reconocida.
156
Relaciones con el Derecho nacional
b) Derecho comunitario y ley posterior
126. La influencia de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en las
jurisprudencias nacionales para solucionar el conflicto entre Derecho
comunitario y ley posterior ha sido determinante. ' En todos los
Estados miembros fundadores, la primacía del Derecho comunitario
está reconocida en la actualidad por las más altas jurisdicciones. Sin
detenernos aquí a describir la evolución seguida, señalaremos las
decisiones más importantes, la mayoría de las cuales fueron pronunciadas entre 1970 y 1975. En numerosos casos, a la autoridad de la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia se añade el ejemplo de los fallos
emitidos en otros Estados miembros. En algunos de ellos el juez ha
resuelto en favor de la primacía, no sólo el conflicto entre el Derecho
comunitario y el Derecho nacional, sino también el problema, más
clásico pero a menudo mal resuelto, de las relaciones entre Derecho
internacional convencional y ley interna.
127. En algunos Estados, como los Países Bajos y Luxemburgo,
donde, bien la Constitución (artículos 65 y siguientes de la Constitución neerlandesa, que pasó a ser el artículo 94 desde la reforma de
1983), o bien la jurisprudencia2 consagran la primacía del Derecho
internacional sobre el Derecho interno, no se encuentra ninguna
decisión de principio procedente de las jurisdicciones superiores relativa a la primacía del Derecho comunitario. El principio, en efecto,
opera por sí mismo y puede comprobarse su aplicación implícita en
numerosos fallos en jurisdicciones inferiores; en particular, con ocasión de cuestiones prejudiciales.
128. No ocurre lo mismo en Bélgica, donde una antigua jurisprudencia consideraba el Tratado como «equipolente a la ley» (es decir, de un
mismo valor), y daba prioridad a la norma posterior. Ha hecho falta
un esfuerzo doctrinal dirigido por los procureurs généraux (fiscales) de
la Cour de cassation3 y la influencia de la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia para acabar definitivamente con una tradición desfavorable
tanto al Derecho internacional como al Derecho comunitario.
El caso en cuestión era el siguiente: Bélgica, después de la entrada en
vigor del tratado CEE, había introducido derechos especiales a la
importación de productos lácteos, contraviniendo la regla «standstill»
Para más detalles véase Mégret, J., op. cit., vol. 10, t. I, pp. 527 a 535.
Tribunal Supremo de Justicia del G.D. de Luxemburgo, sentencia dcl 14 de julio de
1954, Chambre des Métiers/Pagani, J.T.. 1954, p. 694, con una nota de Pescatore, P.
La evolución de la jurisprudencia hizo que renunciara a incluir una disposición a este
respecto en la Constitución en 1956.
Sucesivamente, los Sres. R. Hayoit de Termicourt y W. Ganshof van der Meersch.
La primada
157
del artículo 12. ' El Tribunal de Justicia declaró que este acto
constituía un incumplimiento de las obligaciones del Tratado. 2 Bélgica
derogó los decretos que instauraban estos derechos, pero mediante
una ley de 19 de marzo de 1968 los confirmó por lo que se refería al
pasado. Una empresa recurrió con el fin de recuperar los derechos
pagados, y el tribunal de primera instancia falló en contra. En cambio,
la Cour d'appel de Bruselas admitió el recurso, señalando que la ley de
19 de marzo de 1968 no prohibía en este caso al juez la aplicación de
la norma comunitaria. Basándose en las conclusiones del procureur
général Sr. Ganshof van der Meersch, la Cour de cassation, ante la
cual el Estado belga había recurrido contra la sentencia de la Cour
d'appel, se pronunció de manera inequívoca en su sentencia Le Ski en
favor de la primacía del Derecho internacional convencional y del
Derecho comunitario:
«Considerando que, cuando existe un conflicto entre una norma de
Derecho interno y una norma de Derecho internacional que produce
efectos directos en el ordenamiento jurídico interno, debe prevalecer la
norma establecida por el Tratado; que la preeminencia de ésta resulta de
la naturaleza misma del Derecho internacional convencional;
»considerando que es así a fortiori cuando, como en este caso, el
conflicto se produce entre una norma de Derecho interno y una norma de
Derecho comunitario; que, en efecto, los Tratados que han creado el
Derecho comunitario han establecido un nuevo ordenamiento jurídico, en
favor del cual los Estados miembros han limitado el ejercicio de sus
poderes soberanos en las esferas determinadas por los Tratados».3
Como puede verse, con algunos matices de terminología debidos a la
preocupación por adaptar la motivación al vocabulario de la Constitución belga (en particular, los artículos 25 y 25 bis), la similitud con
los términos utilizados por el Tribunal de Justicia en la sentencia
Costa/ENEL es patente. Además, en este sentencia no puede a
contrario fundarse ningún razonamiento desfavorable al Derecho
internacional. Por el contrario, la Cour de cassation da argumentos
suplementarios en favor de la supremacía del Derecho comunitario.
Esta importante sentencia será expresamente citada en una decisión
del tribunal supremo italiano 4 e inspirará las conclusiones del abo-
Supra, sección 2.
Sentencia de 13 de noviembre de 1964, asuntos acumulados 90 y 91/63, Comisión/Gran
Ducado de Luxemburgo y Reino de Bélgica, Ree. 1964, pp. 1 216 y ss.
Sentencia de 27 de mayo de 1971, asundo Fromageries Franco-Suisse «Le Ski», J.T.,
1971, p. 471, junto con el dictamen del procureur général Ganshof van der Meersch,
reproducido en la Rev. trim dr. eur., 1971, n° 2.
Cas. dc 6 de octubre de 1972, Cahiers de droit européen, 1973, p. 591.
158
Relaciones con el Derecho nacional
gado general del tribunal de París, ' así como les del procureur général
ante la Cour de cassation de Francia,2 en un caso ciertamente similar,
que será analizado más adelante.
Numerosas decisiones, tanto de la Cour de cassation belga como de
otras jurisdicciones inferiores, muestran que la solución del 27 de
mayo de 1971 está, hoy día, definitivamente afianzada en el Derecho
belga.3
129. Lo mismo ocurre en la República Federal de Alemania. Bastará
referirse a los términos categóricos de la sentencia de 9 de junio de
1971 del tribunal constitucional, que describe el Derecho comunitario
como un Derecho de rango superior a la ley ordinaria, a la que se
superpone y hace retroceder («überlagern und verdangen»). Corresponde al juez ordinario encargado del litigio en su conjunto decidir el
Derecho aplicable y, por lo tanto, reconocer la primacía que le
corresponde al Derecho comunitario en cada caso concreto.4
La primacía ha quedado consagrada en varias decisiones tanto de
jurisdicciones federales como de jurisdicciones inferiores.
130. En Italia, la jurisprudencia ha recorrido un largo camino desde
la sentencia Costa/ENEL, de 7 de marzo de 1964, del tribunal
constitucional, en la que éste, desde una óptica estrictamente dualista,
consideró que no podía reconocérsele a la ley de ejecución del Tratado
CEE una autoridad superior a la de una ley ordinaria.5
En una sentencia de 18-27 de diciembre de 1973, el tribunal constitucional reconoció de manera implícita, pero inequívoca, la primacía del
reglamento sobre la ley posterior.6
Sin embargo, en una sentencia de fecha 22-30 de octubre de 1975, el
mismo tribunal constitucional decidió que el conflicto entre una ley
italiana y un reglamento comunitario planteaba un problema de
constitucionalidad de dicha ley, por violación indirecta del artículo 11
de la Constitución, fundamento de la limitación de soberanía que
1
2
3
4
5
6
Conclusiones del abogado general Cabannes citadas en el J.T., 1973, p. 695.
Conclusiones del procureur general Touffait, Dalloz, 1975, p. 497.
Véanse las sentencias del Tribunal de Casación de 14 de enero de 1976. Pas., I, 538, y
de 26 de septiembre de 1978, Pas., 1979, I, 127. Cabe señalar una excepción a propósito
no del Derecho comunitario sino de un acuerdo bilateral entre Bélgica y Zaire. Se trata
de la sentencia del Tribunal de Casación de 21 de abril de 1983, según la cual una ley
podría obstaculizar la aplicación de un Tratado. Rev. crii. jur. belge, 1985, p. 22, nota
de Waelbroeck, M. Otras sentencias posteriores han seguido expresamente la doctrina
de la sentencia «Le Ski».
Europarecht, 1972, p. 56.
Foro italiano, 1964, I, col. 465.
Foro italiano, 1974, I, col. 315.
La primada
159
supone la adhesión a las Comunidades. Este problema debe ser
sometido ante el tribunal constitucional por el juez encargado del
litigio ante el que se haya solicitado la no aplicación de una ley
formal, ' bien cuando ésta se limite se reproducir las disposiciones de
un acto comunitario directamente aplicable o bien cuando exista un
verdadero conflicto entre éste y la citada ley.
Contra esta técnica empleada por el tribunal constitucional en varias
sentencias, el Tribunal de Justicia de las Comunidades reaccionó con
las sentencia Simmenthal, ya citada,2 considerado incompatible con
«las exigencias inherentes a la naturaleza misma del Derecho comunitario» el hecho de reservar la solución del conflicto entre éste y una ley
nacional posterior «a una autoridad distinta del juez llamado a
asegurar la aplicación del Derecho comunitario, investida de un poder
de apreciación propio, aun cuando el obstáculo que ello implica para
la plena eficacia de este Derecho no fuera sino de orden temporal».
El cualquier caso, se observa que el tribunal constitucional no ponía
en tela de juicio la primacía como tal. Incluso, en cierto modo, la
reforzaba con una sanción drástica: la declaración de inconstitucionalidad, cuyo efecto es el de suprimir en la práctica tanto en el pasado
como en el futuro las consecuencias de la ley recurrida.
El tribunal constitucional se atuvo a la jurisprudencia Simmenthal del
Tribunal de Justicia en la sentencia Granital, de 8 de junio de 1984,3
en la que declara que el juez italiano, por su propia autoridad, y por
tanto sin remisión al tribunal constitucional, puede rechazar una ley
nacional contraria al Derecho comunitario directamente aplicable. No
obstante, el tribunal introduce dos reservas. La primera, que aparecía
ya en su sentencia antes citada de fecha 18-27 de diciembre de 1973,
consiste en prever que su propio control quede asegurado en el caso de
que el Tribunal de Justicia diese a una disposición de Derecho
comunitario una interpretación contraria a los principios básicos del
sistema jurídico italiano o a los derechos fundamentales. La segunda
se refiere a la hipótesis de un conflicto manifiesto entre una ley
italiana y el Derecho comunitario. El tribunal constitucional deberá
pronunciarse igualmente si una disposición de Derecho interno tuviese
por objeto impedir o perturbar el continuo respeto del Tratado en lo
que respecta al sistema comunitario y al núcleo fundamental de sus
principios. Aun cuando, desde el punto de vista de la doctrina de la
primacía, el alcance de estas reservas dista de ser insignificante, no hay
2
3
Foro italiano, 1975, I, col. 2 661.
Considerando 23.
SpA Granital/Amministrazione delle Finanze dello Stato, // Foro italiano, 1984,
2 063, nota de A. Tizzano; 21 OML Rev (1984), pp. 756/772, nota de G. Gaja.
160
Relaciones con el Derecho nacional
que sobreestimar su importancia. ' Con su sentencia Granital, el
tribunal constitucional italiano dio un paso difícil y decisivo.
131. En Francia, un asunto —conocido como el de los Cafés Jacques
Vabre— muy parecido al que tuvo que resolver la Cour de cassation de
Bélgica, permitió al Tribunal homólogo francés pronunciarse sobre la
primacía del Derecho comunitario. Un fabricante francés de café
soluble había pagado un impuesto más elevado sobre un extracto de
café procedente de los Países Bajos que sobre el café verde importado
directamente en Francia. Esta discriminación era contraria al artículo 95 del Tratado. 2 La empresa entabló un recurso con el fin de
recuperar los impuestos pagados indebidamente. El tribunal de primera instancia y el tribunal de París, sucesivamente, dieron la razón al
demandante, basándose en la primacía del Tratado sobre la ley
interna, que consagra el artículo 55 de la Constitución. 3 Reunidos en
sala «mixta», es decir, en una formación presidida por el primer
presidente, incluyendo una representación de todas las salas del
Tribunal, y sobre la base de las conclusiones de su procureur général
Sr. Touffait, la Cour de cassation desestimo el recurso de la dirección
general de aduanas, declarando que:
«el Tratado de 25 de marzo de 1957, que, en virtud del artículo antes
citado de la Constitución, posee una autoridad superior a la de las leyes,
establece un ordenamiento jurídico proprio, integrado en el de los
Estados miembros; en razón de esta especificidad, el ordenamiento
jurídico que dicho Tratado crea es directamente aplicable a los súbditos
de estos Estados y se impone a sus jurisdicciones; por lo tanto, el
Tribunal de apelación decidió, con toda razón y sin excederse en sus
poderes, que el artículo 95 del Tratado debía aplicarse en este caso, con
1
2
3
A este respecto, es de esperar que no haya que considerar como una decisión de
principio, en franco retroceso respecto de la jurisprudencia «Granital», sino más bien
como un lamentable «incidente» —véase, a este propósito. Sgarbanti, G.: «Corte
costituzionale e Corte du giustizia: un dissidio sanato?» Riv. dir. agrario, 1987, pp. 293
y ss., especialmente p. 321— la sentencia del Tribunal constitucional n° 286 de fecha
19-23 de diciembre de 1986, Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale, n" 61, 31.12.1986,
pp. 35 y 36, por la que el Tribunal se reconoce competente para decidir en cl
pretendido conflicto —que. por otro lado, desestimó en cuanto al fondo— entre el
Derecho comunitario y una ley por la que se establecía un impuesto sobre el tabaco
procedente de los Estados miembros de la Comunidad, que el Tribunal de apelación de
Nápoles había estimado contraria a las normas del Tratado (artículos 7, 12, 37 y 95).
El tribunal constitucional examinó las cuestiones que le habían sido sometidas por
considerar que estaba en causa la violación de un «principio fundamental» de la
Comunidad, en este caso, el de desarrollo armonioso de las actividades económicas en
el ambito del Tratado mediante el establecimiento de un mercado común y la
progresiva aproximación de la políticas de los Estados miembros.
Supra, capítulo III, sección 1.
«Los Tratados o acuerdos regularmente ratificados o aprobados tienen, desde el
momento de su publicación, una autoridad superior a la de las leyes, siempre que, por
lo que respecta a cada acuerdo o Tratado, la otra parte también lo aplique.»
La primada
161
exclusión del artículo 265 del código de aduanas, aunque este último
texto fuera posterior». '
La doctrina no se muestra de acuerdo en la interpretación de este
sentencia. ¿Cuál es, en definitiva, el fundamento de la primacía?, ¿el
artículo 55 de la Constitución o bien la especificidad reconocida al
ordenamiento jurídico comunitario? No es éste el lugar para resolver
esta controversia. Lo que importa es la consagración solemne de la
primacía del Derecho comunitario sobre la ley posterior por la más
alta jurisdicción francesa. El consejo constitucional había abierto el
camino con su decisión de 15 de enero de 1975, relativa a la ley sobre
la interrupción voluntaria del embarazo, al declararse incompetente
para garantizar el respeto del principio de la autoridad superior de los
Tratados en el marco de un proceso de control de la constitucionalidad de una ley. 2 El procureur général Touffait vio en esta decisión un
estímulo a los jueces y tribunales para poner en práctica la primacía.
Poco después de la sentencia Jacques Vabre, la Cour de cassation
rechazó la aplicación de ciertas disposiciones del código rural, es
verdad que anteriores, en favor de la aplicación del artículo 52 del
Tratado, fundándose exclusivamente en el carácter directamente aplicable de esta disposición y no en el artículo 55 de la Constitución. 3
Por el contrario, el Consejo de Estado ha mantenido durante mucho
tiempo una actitud contraria a la primacía sobre la ley posterior.
Formulada en la sentencia dictada en el asunto conocido como de las
«Sémolas»,4 esta jurisprudencia se ha visto confirmada en las sentencias relativas al contencioso de las dos primeras elecciones del
Parlamento por sufragio universal directo. 5 Según la alta jurisdicción,
reconocer la primacía del Tratado sobre una ley posterior equivale a
controlar la constitucionalidad de dicha ley, lo que tradicionalmente
está prohibido tanto al juez administrativo francés como al juez
ordinario. 6
1
2
3
4
5
6
Sentencia de 24 de mayo de 1975, Administration des douanes/Sociétés «Cafés Jacques
Vabre et J. Weigel», Cahiers de droit européen, 1975, p. 631.
Cahiers de droit européen, 1975, pp. 606 y ss.
Sentencia de 15 de diciembre de 1975, Bouhaben von Kempis, Cahiers de droit
européen, 1976, pp. 455 y ss., con la nota de J. Mertens de Wilmars.
Sentencia de 1 de marzo de 1968, Dalloz, 1968, p. 285, Rev. trim dr. eur., 1968, p. 388,
con las conclusiones de la Sra. Questiaux y la nota de la Sra. ConstantinidèsMégret.
Véase CE, Asamblea, 22 de octubre de 1979, Union démocratique du Travail, AJDA,
20 de enero de 1980, pp. 39 y 40 y Asamblea, 23 de noviembre de 1984. Roujansky et
autres, AJDA, 20 de abril de 1985, pp. 223 y 224.
Sobre esta jurisprudencia, véase Genevois, B.: «Le Conseil d'État et l'ordre juridique
communautaire», Études et Documents, 1979-1980, n° 31, pp. 73 a 95. Véase, asimismo,
«Droit communautaire et droit français». Étude du Conseil d'État, Notes de Études
documentaires, n" 4 679-4 681, Paris. 16 de scpiembre de 1982.
162
Relaciones con el Derecho nacional
En una decisión reciente, el consejo constitucional, al pronunciarse
sobre la regularidad de la elección de diputados a la Asamblea
Nacional, defendió la tesis contraria a la del Consejo de Estado. '
Recordando que, al pronunciarse como juez electoral, no le corresponde apreciar la constitucionalidad de una ley, el consejo confrontó
las disposiciones de la ley n° 86-825, de 11 de julio de 1986, por las
que se establece el sistema de escruntinio para la elección de diputados
a la Asamblea Nacional, con el protocolo n° 1 adicional del Convenio
europeo de derechos humanos.
El consejo constitucional se refiere expresamente al artículo 55 de la
Constitución. Con anterioridad ya había decidido que el cumplimiento
de la norma promulgada en dicho artículo se impone incluso en caso
de silencio de la ley, y que corresponde a los diversos órganos del
Estado velar por al aplicación de los convenios internacionales en el
marco de sus respectivas competencias. 2 El Consejo podría oponerse a
una ley que violase expresamente el principio de primacía.
El Consejo de Estado, en una sentencia de 20 de octubre de 1989, ha
abandonado su doctrina tradicional y reconocido la primacía del
Tratado internacional sobre la ley, incluso posterior. Es verdad que
esta sentencia asimila el Tratado CEE a un Tratado ordinario, y el
fundamento de la primacía no es el que indica la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, pero se ha avanzado considerablemente. 3
132. El análisis de la jurisprudencia de los tribunales supremos de los
seis Estados miembros fundadores muestra a la vez el camino
recorrido bajo la influencia de la doctrina elaborada por el Tribunal
de Justicia y la convergencia de las soluciones aportadas al problema
de las relaciones entre Derecho comunitario y Derecho nacional. Si
comparamos la situación actual con la de finales de los años sesenta,
no se puede menos que admirar la nítida evolución de una cuestión
indiscutiblemente delicada. Los progresos realizados permiten entrever
con optimismo la respuesta que han de dar las jurisdicciones de los
Estados que se han adherido en 1973, 1981 y en 1986, cuando se
enfrenten con un verdadero conflicto, es decir, uno que no pueda
resolverse por los procedimientos de interpretación clásicos.
Hasta el momento, ni en Irlanda ni en Dinamarca se ha producido
este tipo de conflicto ante las jurisdicciones. En el Reino Unido, las
afirmaciones debidas a la pluma de Lord Denning, M.R., que
aparecen en dos sentencias de la Court of Appeal, según las cuales el
Tratado tiene la misma fuerza que la ley («it is equal in force to any
1
2
3
Decisión 88-1082/1117 de 21 de octubre de 1988, AJDA, 1989, p. 128, con la nota de P.
Wachsmann.
Decisión 86-210 DC de 3 de septiembre de 1986, JORF. 5, 9.1986, p. 10 790.
Véase AJDA, 20 de diciembre de 1989, pp. 788 y ss., con la nota de D. Simon.
La primada
163
statute»), ' o el hecho de que el Parlamento haya declarado que hay
que atenerse a los principios consagrados por el Tribunal de Justicia
europeo (véase la sección 3 [1] de la European Communities Act, 1972),
especialmente al de la primacía del Derecho comunitario («[...] our
Parliament enacted that we should abide by those principles laid down
by the European Court: see section 3 [1] of the European Communities
Act, 1972 [...] The second is the principle of 'the supremacy of
Community law'»),2 no parecen sellar de manera definitiva la suerte
que puede correr el Derecho comunitario. En la sentencia Macarthys
Ltd/Smith, la Court of Appeal ha reconocido la primacía del artículo 119 del Tratado CEE sobre la Equal Pay Act, anterior al Tratado, y
sobre la Sex Discrimination Act, posterior al mismo.3 Sin embargo, en
esta misma sentencia se dice: «Si algún día el Parlamento adoptase
deliberadamente una ley con la intención de rechazar el Tratado o
cualquier disposición del mismo, o de actuar intencionadamente en
contra de dicho Tratado, y lo dijera en términos explícitos, en ese caso
yo consideraría que el deber de nuestros tribunales sería obedecer la
ley». Una idea similar ha sido formulada por la Cámara de los
Lores.4
El apartado 1 del artículo 28 de la Constitución griega es análogo al
artículo 55 de la Constitución francesa, con un matiz diferencial
importante, puesto que la primacía se extiende a las normas de
Derecho internacional general. Por lo tanto, puede pensarse que el
juez griego no dudaría en hacer prevalecer el Derecho comunitario
sobre una ley incluso posterior, sea cual fuere el fundamento en que
basara la primacía.
El apartado 1 del artículo 96 de la Constitución española de 1978
dispone que «los tratados internacionales válidamente celebrados, una
vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendías en la forma prevista en los propios tratados o de
acuerdo con las normas generales del Derecho internacional». De esta
disposición, así como del apartado 1 del artículo 5 del Código Civil,
modificado por decreto de 31 de mayo de 1974, se deduce generalmente la primacía de los tratados internacionales con respecto a la ley.
Por lo tanto, los argumentos basados en la jurisprudencia del Tribunal
encuentran un apoyo suplementario en el Derecho interno español.
1
2
3
4
Application des gaz SA/Falks Veritas Ltd, All England Law Reports, 1974, pp. 51 y ss.,
y H.P. Bulmer Ltd y otros J. Bollinger SA y otros ibidem, pp. 1 226 y ss.
Court of Appeal, 27 de abril de 1978, Shields/E. Coambes (Holding) Ltd, Weekly Law
Reports, 1978, pp. 1 408 y ss., especiamente 1 413 y ss.
Court of Appeal, 19 de julio de 1979, Macarthys/Smith, 3 All England Law Reports,
325.
Garland British Rail Engineering Ltd, CML Rep., 1982, p. 174.
164
Relaciones con el Derecho nacional
En Portugal, la mayor parte de la doctrina se pronuncia en favor de la
primacía del Derecho internacional convencional y, a fortiori, del
Derecho comunitario. Según varios autores, la primacía del Derecho
convencional se basa en el apartado 2 del artículo 8 de la Constitución
de 1976, según el cual «las normas de los acuerdos internacionales
regularmente ratificados o aprobados entran en vigor en el ordenamiento interno una vez que hayan sido utilizados oficialmente y en la
medida en que vinculan internacionalmente al Estado portugués». De
este último pasaje se deduce la necesaria primacía del Tratado en el
ordenamiento interno. Por lo que se refiere al Derecho comunitario, el
nuevo apartado 3 ' del artículo 8 podrá servir de «palanca de
integración» en Portugal de manera semejante a las disposiciones
equivalentes de las otras Constituciones, ya que supone que el efecto
reivindicado por el Derecho comunitario se le reconoce plenamente,
en virtud de su propia naturaleza, en el ordenamiento jurídico
portugués. La falta de precisión de la disposición constitucional, en
todo caso, puede facilitar una solución de este tipo.2
c) Conclusión sobre la primacía
La primacía es una exigencia fundamental de todo ordenamiento de
integración. Reconocer una eficacia cualquiera a una manifestación de
voluntad de la autoridad nacional, que fuera contraria a las normas
comunes, sería comprometer toda la construcción deseada por los
Estados autores de los Tratados. Esta actitud menoscabaría la confianza mutua, destruyendo así las oportunidades de progreso del
proceso comunitario. Al comprenderlo así, los jueces de la Comunidad
han rechazado razonamientos y jurisprudencias que parecían sólidas,
pero que no se adaptaban a las nuevas realidades.
El examen de las jurisprudencias nacionales, no obstante, pone de
manifiesto que, cuando se comparan éstas con la doctrina del Tribunal
de Justicia, siguen existiendo algunos problemas. No está garantizada
la primacía absoluta sobre las Constituciones. El fenómeno es particularmente evidente en los países en los que existe control de
constitucionalidad de las leyes. La hipótesis de un verdadero conflicto
se considera extemadamente remota y generalmente prevalecen las
interpretaciones favorables al Derecho comunitario. El fundamento de
la primacía de éste sobre la ley nacional parece a veces incierto y en
algunos casos, aunque cada vez más aislados, la primacía sigue
alimentando la polémica. Tal situación resulta del carácter incompleto
1
2
Véase supra, apartado 125.
Véase la puntualización de Caseiro Alves, J.M.: «Sobre o possível "efeito directo" das
directivas comunitárias», Revista de direito e economia, 1983, p. 211, nota 35.
La aplicación del Derecho comunitario
165
de la construcción comunitaria, que sólo podrá afirmarse si evoluciona hacia una forma de organización más constitucional. No
obstante, desde ahora puede afirmarse que la primacía constituye uno
de los logros más importantes del ordenamiento jurídico comunitario,
que ha calado de manera muy notable en las jurisprudencias nacionales.
Sección 3. La aplicación del Derecho comunitario
133. Los problemas abordados en esta sección se refieren a la
aplicación de las normas de Derecho comunitario y a la aportación
por parte de los Estados miembros de las medidas de ejecución que
estas normas exigen, que, llegado el caso, pueden ser de carácter
normativo.
Así pues, se trata a la vez de determinar en qué nivel —nacional o
comunitario— debe producirse la aplicación de las normarmas comunitarias a los casos particulares y de examinar cómo deben cumplir los
Estados las obligaciones que se derivan del Derecho comunitario, y,
por último, de definir las reglas que permiten determinar a qué poder
del Estado le corresponde dicha tarea.
134. El problema de la administración y de la ejecución del Derecho
comunitario se asemeja al de todo Estado federal que se haya
constituido a partir de Estados preexistentes, dotados de órganos
administrativos. La experiencia muestra que no existe una solución
única para todos los Estados federales e, incluso, que dentro de éstos
coexisten varios sistemas.
En Estados Unidos, la autoridad federal ostenta el conjunto de
competencias legislativas y administrativas en materias que le han sido
atribuidas. Ello no ha impedido que, a causa del incremento de las
responsabilidades del poder público después del «New Deal», se
recurra cada vez con mayor frecuencia al legislador y al aparato
administrativo de los Estados en el marco del sistema conocido como
«Cooperative Federalism».
En el Derecho suizo, se pueden distinguir tres situaciones:
a) en algunas materias, la legislación y la administración están
estrechamente atribuidas por la Constitución al Bund;
b) en la mayoría de los casos, la Constitución ofrece al legislador del
Bund la posibilidad de elegir entre la federación o los cantones al
confiar la ejecución de la ley;
c) en determinadas materias, la ejecución de las leyes federales está
atribuida a los cantones.
166
Relaciones con el Derecho nacional
En la República Federal, las competencias legislativa y administrativa
del Estado central están claramente diferenciadas. El artículo 83 de la
ley fundamental prevé que la competencia de ejecución de las leyes
federales corresponde a los Länder, salvo disposición contraria de la
Grundgesetz (Ley Fundamental). Hay que distinguir entre:
a) ejecución por los Estados, como tarea propia (artículos 83 y 84);
b) ejecución por los Estados, por mandato y delegación de la
federación (artículos 85, 108 y 120a);
c) ejecución por el Bund, bien a través de su propia administración
(artículos 86 y 90), bien por medio de instituciones descentralizadas u organismos de Derecho público (artículos 86 y 87).
135. Los Tratados comunitarios no contienen declaraciones unívocas
en esta materia.
Sin duda alguna, el Tratado CECA crea la Alta Autoridad como un
órgano político y administrativo a la vez, cuya misión consiste en
administrar directamente el mercado común del carbón y del acero
por medio de intervenciones de carácter económico, financiero y
administrativo. Pero la Alta Autoridad puede solicitar y, si fuera
necesario, requerir la asistencia de los Estados miembros; por ejemplo,
el Tribunal legitimó el recurso a las autoridades nacionales para la
expedición de los certificados necesarios para conseguir los pagos de
perecuación de la chatarra, puesto que estas autoridades «eran las más
idóneas para efectuar las verificaciones necesarias». ' Debido a la
importancia de las competencias de la Alta Autoridad, el artículo 5 del
Tratado CECA dispone que «la Comunidad cumplirá su misión, en
las condiciones previstas en el presente Tratado, mediante intervenciones limitadas», y el último párrafo de este mismo artículo establece
que «las instituciones de la Comunidad ejercerán estas actividades con
un aparato administrativo reducido, en estrecha cooperación con los
interesados». El artículo 57 prevé, por lo que a la producción se
refiere, que «la Alta Autoridad recurrirá preferentemente a los medios
indirectos de acción que estén a su disposición». En estas normas se ha
querido ver la expresión de un principio federal que da preferencia, en
la Comunidad, a la colaboración de los Estados miembros sobre la
acción directa.
Sea como fuere, es precio señalar que no existe, en el Tratado CEE,
disposición comparable a los artículos 5 y 57, ya citados, del Tratado
CECA. Por el contrario, en el Tratado CEE se encuentran indicaciones específicas a favor de la administración directa del Derecho
comunitario por la Comunidad. Así, el apartado 3 del artículo 40
prevé organizaciones comunes de mercados agrícolas, que habrían
Sentencia de 17 de diciembre de 1959, asunto 23/59, Fcram/H.A., Ree. 1959. p. 517.
La aplicación del Derecho comunitario
167
podido convertirse en verdaderas agencias europeas por productos, tal
y como la Comisión había propuesto en el primer plan Mansholt. En
materia de competencia, el artículo 88 reconoce a los Estados miembros una competencia, únicamente transitoria, para la aplicación de
las normas relativas a los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas
y a la explotación abusiva de posición dominante. El artículo 213
permite a la Comisión, en las condiciones determiadas por el Consejo,
el ejercicio de un verdadero poder de información directo.
Razones de hecho y presiones políticas han determinado la opción
entre administración directa y atribución de tareas administrativas a
los Estados miembros. El articulo 5 del Tratado CEE les impone el
deber de llevar a cabo esta misión.
Si ciertos actos, como la directiva, exigen, por su propia naturaleza,
complementos normativos por parte de los Estados miembros, la
utilización del procedimiento de la administración indirecta, por su
parte, ha dado lugar también a la intervención de las instancias
legislativas y reglamentarias nacionales en la determinación de las
autoridades responsables, las reglas de procedimiento que no resultan
de los actos comunitarios y los mecanismos de sanción.
Indudablemente, existe un vínculo entre administración indirecta y
aportación, por parte de los Estados, de medidas de ejecución de las
disposiciones aprobadas por las instituciones.
El proyecto de Tratado que instituye la Unión Europea, el cual
confiere a la Comisión el poder de aprobar los reglamentos de
aplicación de las leyes y de adoptar las decisiones de ejecución
necesarias (artículo 28), afirma, por primera vez en un tratado, el
principio de la administración indirecta o descentralizada del Derecho
de la Unión. Según el artículo 42, «sin perjuicio de las competencias
atribuidas a la Comisión, la aplicación de este Derecho quedará
asegurada por las autoridades de los Estados miembros». La disposición añade que «una ley orgánica determinará las modalidades según
las cuales la Comisión cuidará de esta aplicación», facilitando así a
esta institución los más amplios mecanismos de intervención para
evitar que la descentralización de la ejecución no ponga en peligro la
uniformidad de la norma.
Este principio debe relacionarse con la preferencia que el proyecto de
Tratado manifiesta por la ley marco. El apartado 1 del artículo 34 del
proyecto dispone que «la ley fija las reglas que se aplican a la acción
común. En lo posible se limitará a determinar los principios fundamentales que rigen la acción común y dejará a las autoridades
encargadas de su ejecución, dependientes de la Unión o de los
Estados miembros, el cuidado de precisar las modalidades de aplicación». Tanto en el principio de subsidiariedad —según el cual la
168
Relaciones con el Derecho nacional
Unión sólo intervendrá para realizar aquellas funciones que puedan
ser emprendidas de manera más eficaz en común que por los Estados
miembros separadamente (apartado 2 del artículo 12)— como en el de
aplicación diferenciada de la ley para tener en cuenta la situación
específica de algunos de sus destinatarios (artículo 35), hay que ver la
voluntad de los autores del proyecto de evitar una centralización
excesiva en beneficio de las instituciones comunes y de mantener una
cierta diversidad dentro de la Unión.
El Acta Única Europea no enuncia ningún principio general referente
al papel de las instituciones y de los Estados miembros en la
aplicación del Derecho comunitario. Como hemos visto, se limita a
reforzar el poder de la Comisión como órgano de ejecución. ' El
principio de subsidiariedad de la acción de la Comunidad sólo se
menciona en el título VII relativo al medio ambiente. El artículo 130 R
precisa en su apartado 4 que «la Comunidad actuará, en los asuntos
de medio ambiente, en la medida en que los objetivos contemplados
en el apartado 1 puedan concebirse en mejores condiciones en el plano
comunitario que en el de los Estados miembros considerados aisladamentee». El alcance —jurídico o político— de este principio es objeto
de controversia.
Puesto que nuestro objetivo es describir las normas aplicables en
virtud de los actuales Tratados, examinaremos sucesivamente el
régimen de administración directa y el recurso a los Estados miembros
en la aplicación del Derecho comunitario.
a) Administración directa o centralizada
136. La administración directa, que pone en contacto a las instituciones y los particulares, sigue siendo la excepción en el sistema del
Tratado CEE.
El ejemplo más significativo es la aplicación de las normas de
competencia. El propio Tratado es claro a este respecto: el artículo 87
prevé, en su apartado 2, la imposición de multas y multas coercitivas
[letra a)], así como la definición de las funciones de la Comisión y del
Tribunal en la aplicación de las disposiciones de los artículos 85 y 86
[letra d)].
Las políticas comunes hubieran podido dar lugar a un régimen de
administración directa, pero ya hemos apuntado que la solución de
crear agencias europeas para cada producto, bajo la responsabilidad
de la Comisión, no fue la adoptada en los primeros reglamentos en
materia de política agrícola común.
Véase supra, apartado 20.
La aplicación del Derecho comunitario
169
Sin embargo, a menudo la Comisión adopta, con ayuda de los comités
de gestión, ' disposiciones para regular casos concretos, que en Dere­
cho interno equivaldrían a decretos ministeriales. La intervención del
Estado miembro al que se dirigen estas decisiones es puramente
formal. Por ello, el Tribunal de Justicia, con motivo de un recurso de
anulación contra tales actos, consideró que éstos afectaban «directa e
individualmente» a las empresas demandantes y admitió el recurso,
aunque, en principio, los particulares no pueden actuar en contra de
los reglamentos. Nos limitaremos a dar un ejemplo que no atañe a la
política agrícola pero que ayuda a comprender el alcance de estos
actos, sin entrar en una descripción de los hechos, que sería necesaria­
mente compleja. Una decisión de la Comisión había autorizado al
Gobierno alemán a excluir del trato comunitario los champiñones
originarios de China y puestos en libre prática —es decir, circulando
libremente— en los países del Benelux. Esta autorización se refería,
igualmente, a aquellas importaciones cuyas peticiones de licencia se
hubieran presentado «efectivamente y en buena y debida forma ante la
administración alemana». El Tribunal puso de relieve que el número y
la identidad de los importadores eran determinados y podían ser
comprobados con anterioridad a la adopción de la decisión por la
Comisión, la cual estaba en condiciones de saber quién se vería
afectado por dicha decisión.2
Podríamos citar otros asuntos relativos al régimen de importación de
manzanas de mesa o a la «fijación previa» (es decir, la elección, a
efectos de la restitución —o exacción reguladora— del tipo que esté
vigente en la fecha de la solicitud del certificado de exportación o
importación, según los casos) en materia de restituciones a la expor­
tación de cereales, que ponen de relieve el vínculo directo existente
entre la decisión comunitaria y la situación de algunas empresas
nacionales.
El vínculo entre las empresas y la Comunidad se pone nuevamente de
manifiesto cuando ésta financia proyectos individuales, como ocurre
con las intervenciones del Fondo Europeo de Orientación y de
Garantía Agrícola (FEOGA) o con otros fondos administrados por la
Comisión.
137. Sin embargo, a propósito de la ejecución de las políticas
comunes, convendría hablar, más bien, de «administración mixta» del
Derecho comunitario. En efecto, el Consejo y con mayor frecuencia la
Comisión, sola o ayudada por comités, son quienes aprueban las nor­
1
2
Capítulo I, sección 2.
Sentencia de 23 de noviembre de 1971, asunto 62/70, Bock, Ree. 1971, pp. 897­911,
según el resumen presentado por Vandersanden, G., y Barav, Α.: Contentieux
communautaire, Bruselas, 1977, p. 167.
170
Relaciones con el Derecho nacional
mas de ejecución de los reglamentos de base; pero, en definitiva, son
los Estados quienes están encargados de la aplicación material de las
normas a los interesados: los Estados son los instrumentos de
aplicación de una normativa cuya aprobación se realiza, hasta los más
mínimos detalles, a nivel comunitario. La insuficiencia de la infraestructura administrativa de la Comunidad, por un lado, y la ausencia
de medios coercitivos, por otro, hacen indispensable la colaboración
de los Estados en este proceso.
138. La Comisión es la institución que, por vocación, asegura la
aplicación de las normas comunes a nivel comunitario. El artículo 155
del Tratado CEE así lo indica, al disponer que la Comisión «velará
por la aplicación de las disposiciones del presente Tratado, así como
de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud de este
mismo Tratado» (primer guión), y «ejercerá las competencias que el
Consejo le atribuye para la ejecución de las normas por él establecidas» (cuarto guión). El alcance de estas normas no es conferir a la
Comisión un monopolio en lo que se refiere a la aplicación centralizada del Derecho comunitario.
Sin embargo, reflejan la inaptitud fundamental del Consejo, institución intermitente y compuesta por miembros de los gobiernos nacionales, para asegurar el ejercicio de la gestión.
Ya hemos visto anteriormente que el Acta Única Europea confirma y
precisa los principios aplicables en la materia, al completar el artículo 145 del Tratado. 1
El artículo 121, que prevé la posibilidad de que el Consejo atribuya a
la Comisión funciones relacionadas con la aplicación de medidas
comunes en materia social, especialmente en lo que respecta a la
seguridad social de los trabajadores migrantes, es otro ejemplo
concreto que va en la misma dirección. Pueden citarse también el
artículo 213, ya mencionado, en materia de información y, asimismo,
el artículo 205, que, a título exclusivo esta vez, encarga a la Comisión
la ejecución del presupuesto, de conformidad con las disposiciones del
reglamento financiero, bajo su propia responsabilidad y dentro del
limite de los créditos autorizados. Sin embargo, hay que señalar que,
en diversas ocasiones, el Consejo ha intentado ampliar el control que
él lleva a cabo del ejercicio, por la Comisión, de esta función de
gestión del presupuesto. El Parlamento se ha alzado contra estas
pretensiones y la Comisión ha manifestado su preferencia por la
fórmula de los comités puramente consultivos en esta materia, basándose en que no ejerce su competencia en virtud de una atribución del
Consejo, en el sentido de los artículos 145 y 155, sino en virtud del
propio Tratado.
Véase supra, apartado 20.
La aplicación del Derecho comunitario
171
Una fórmula original es la adoptada en el reglamento n° 442/81 del
Consejo, de 17 de febrero de 1981, relativo a la ayuda financiera y
técnica en favor de los países en vías de desarrollo no asociados, '
basado en el artículo 235.
Un comité de ayuda a los países en vías de desarrollo no asociados
debe emitir su dictamen sobre los proyectos de decisión de financiación presentados por la Comisión. A falta de un dictamen favorable
del comité, la Comisión puede recurrir al Consejo, en cuyo caso éste
decide por mayoría cualificada en un plazo no superior a dos meses. Si
el Consejo aprueba el proyecto, la Comisión adopta decisiones que
son inmediatamente aplicables. Si el Consejo, tras haber deliberado,
no toma una solución por mayoría cualificada en el plazo de dos
meses, la Comisión puede presentar un nuevo proyecto de decisión de
financiación al comité, informando de ello a la Asamblea.
Recientemente, la Comisión ha planteado ante el Tribunal el problema de la relación entre las competencias atribuidas en virtud del
artículo 145 y la ejecución del presupuesto con arreglo al artículo 205.
El asunto es el 16/88 y se refiere a la utilización del procedimiento del
comité de gestión en el ejercicio del poder de decisión de la Comisión
en la ejecución de programas de investigación en el sector de la
pesca.
El Tribunal dictó sentencia en este asunto el 24 de octubre de 1989,
declarando que el Consejo podía atribuir competencias de ejecución,
con arreglo al tercer guión del artículo 145, incluso cuando estas
competencias implicaran la facultad de adoptar actos de alcance
individual con implicaciones financieras. Por consiguiente, el procedimiento del comité de gestión podría aplicarse a este tipo de decisiones
sin contravenir el artículo 205.
139. Desde la adopción de los primeros reglamentos en materia de
política agrícola común, algunos Estados miembros estudiaron la
posibilidad de confiar tareas de ejecución a órganos no previstos por
el Tratado.
La denominación de comités de «gestión» recuerda la sugerencia que
se hizo en su día de constituir órganos mixtos, compuestos por
representantes de las administraciones nacionales y de la Comisión
para gestionar las organizaciones de mercados. Esta tentativa fracasó
al chocar con objeciones de orden jurídico, basadas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al Tratado CECA.
En efecto, en sus célebres sentencias Meroni, el Tribunal consideró
que la delegación de poderes discrecionales en autoridades diferentes
DO L48 de 21.2.1981, p. 8.
172
Relaciones con el Derecho nacional
de las establecidas por el Tratado iba en contra del equilibrio de
poderes característico de la estructura institucional de la Comunidad. '
Esta jurisprudencia relativa al Tratado CECA ha sido considerada
válida también para los Tratados de Roma.
En la década de los años sesenta esta jurisprudencia hizo fracasar toda
la innovación institucional del ordenamiento jurídico comunitario sin
revisar los Tratados. Esto impidió, por ejemplo, la creación de un
órgano comunitario para los acuerdos entre empresas, que habría
liberado a la Comisión del examen de numerosos expedientes, al
confiárselos a una autoridad independiente.
Un primer paso —que habría podido ser importante, de haber
proseguido la construcción de la unión económica y monetaria— fue
la creación del Fondo Europeo de Cooperación Monetaria por un
reglamento del Consejo basado en el artículo 235 del Tratado CEE.2
Dotado de personalidad jurídica, este organismo tiene por misión la
gestión de los acuerdos de apoyo monetario celebrados entre bancos
centrales, por lo que se le confiere a tal fin un poder de decisión, en
virtud del artículo 4 del reglamento n° 904/73. La atribución de tal
poder a dicho organismo fue posible, a pesar de la jurisprudencia
Meroni, en razón de la especificidad de las funciones confiadas al
Fondo, considerado como el embrión de un sistema federal europeo
de reservas. Ahora bien, las «concepciones jurídicas vigentes en todos
los Estados miembros» hacen del banco central una institución que no
está integrada en el gobierno, respecto del que es más o menos
autónoma. Esta característica es lo que justifica un trato análogo en el
ordenamiento jurídico comunitario. Cabe pensar que una argumentación de este tipo podría invocarse en apoyo de otras creaciones
institucionales a las que se deseara conferir poderes que exigieran,
como ocurre con el ejercicio de las funciones del banco central, una
esfera permanente de autonomía respecto del poder ejecutivo. Hay
que señalar, no obstante, que tales creaciones institucionales plantean
el problema del control jurisdiccional de sus actos y del control
presupuestario por parte de las autoridades competentes, es decir, el
Consejo y el Parlamento Europeo.
Por lo que respecta al control jurisdiccional y, por lo tanto, a la
competencia del Tribunal, una solución reside en la posibilidad de
atribuir el acto del organismo descentralizado a la Comisión (o al
Consejo) con el fin de controlar su legalidad; evidentemente, con la
posibilidad de interponer un recurso jurisdiccional contra la decisión o
el silencio de la Comisión. Este procedimiento es semejante al previsto
1
2
Sentencia de 13 de junio de 1958, asuntos 9 y 10/56, Meroni, Ree. 1958, pp. 44 y
82.
Reglamento n° 907/73 de 3 de abril de 1973, DO L 89 de 5.4.1973, p. 2.
La aplicación del Derecho comunitario
'73
en el párrafo 2 del artículo 53 del Tratado Euratom, para los actos de
la Agencia de Abastecimiento, que goza de personalidad jurídica en
virtud del Tratado. Esta solución se ha adoptado para el Centro
Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional y la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de
Trabajo, organismos de estudio, orientación y promoción de investigaciones, pero sin autoridad de poder público. ' No está claro que
pueda establecerse dicho procedimiento cuando la creación del organismo implique la voluntad de conferirle una verdadera autonomía
respecto del ejecutivo. En estos casos habría que recurrir al artículo 235, o bien revisar el Tratado.
Conviene, además, conciliar la autonomía de funcionamiento del
organismo descentralizado con los imperativos de control presupuestario y las responsabilidades atribuidas a este respecto al Parlamento o
al Consejo. La flexibilidad de la gestión no debe obstaculizar el
derecho de supervisión de los distintos créditos que figuran en el
estado de gastos previstos del organismo.
b) Colaboración de los Estados miembros
140. Los Estados miembros ponen a disposición de las Comunidades
su organización administrativa para la aplicación del Derecho comunitario. Asimismo, promulgan las normas necesarias para la ejecución
de los Tratados y de los actos adoptados en ejecución de los
mismos.
En ambos casos es preciso referirse al principio de autonomía
institucional de los Estados miembros. Como ha escrito J. Rideau,
«los órganos competentes y los procedimientos que han de utilizarse
para aplicar el Derecho comunitario están determinados por las
prescripciones constitucionales estatales».2 Generalizándola, esta fórmula traduce una regla recogida en la jurisprudencia del Tribunal.3
Ya ha sido citada, a propósito de la consagración en Derecho interno
del efecto directo del Derecho comunitario.4
Reglamento n° 337/75 del Consejo, de 10 de febrero de 1975, por el que se crea el
Centro (DO L 39 de 13.2.1975, p. 1), y reglamento n° 1365/75 del Consejo, de 26 de
mayo de 1975, por el que se crea la Fundación (DO L 139 de 30.5.1975, p. 1).
Rideau, J.: «Le rôle des États membres dans l'application du droit communautaire»,
AFDI, 1972, pp. 864 y ss., especialmente p. 885.
Sentencia de 11 de febrero de 1971, asunto 39/70, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, Ree. 1971, pp. 49 y ss.; sentencia de 27 de octubre de 1971, asunto 6/71,
Rheinmühlen, Ree. 1971, pp. 823 y ss.: sentencia de 15 de diciembre de 1971, asuntos
acumulados 51 a 54/71. International Fruit, Ree. 1971, p. 1 116.
Supra, capítulo III, sección 1.
174
Relaciones con el Derecho nacional
No obstante, la regla de la autonomía institucional, en la que el
Tribunal prefiere ver la aplicación de un principio de cooperación, no
es absoluta: está limitada por la necesidad de garantizar la uniformidad, la primacía y la aplicabilidad directa del Derecho comunitario, ' y
no puede entorpecer el deber de colaborar en la aplicación del
Derecho comunitario que tienen las autoridades nacionales. Las
funciones reconocidas a los Estados en la aplicación del Derecho
comunitario implican obligaciones positivas, mencionadas por el
Tribunal, que ya en la sentencia Scheer declaró que «los Estados
miembros tienen el derecho y, en virtud de las disposiciones generales
del artículo 5 del Tratado, la obligación de hacer todo lo posible por
asegurar el efecto útil del conjunto de las disposiciones de un
reglamento».2 Asimismo, en una sentencia algo anterior, el Tribunal
indicó que, «cuando la aplicación de un reglamento comunitario en un
Estado miembro requiere una reorganización de determinados servicios públicos, el hecho de que las autoridades competentes se abstengan de tomar las medidas necesarias puede constituir un incumplimiento en el sentido del artículo 169».3
Conviene también recordar la jurisprudencia constante del Tribunal,
según la cual «un Estado miembro no podrá alegar disposiciones,
prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para
justificar el incumplimiento de obligaciones derivadas de directivas
comunitarias».4
No se trata sino de un caso concreto de aplicación del artículo 5 del
Tratado, al que el Tribunal, por otro lado, se refiere de manera
expresa y cuyo párrafo 1 impone a los Estados la obligación de
adoptar «todas las medidas generales o particulares apropiadas para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente
Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión».
141. El mecanismo de percepción de los recursos propios de las
Comunidades (derechos de aduana, exacciones reguladoras agrícolas y
porcentaje del IVA) y la financiación de la política agrícola común son
ejemplos característicos de administración indirecta del Derecho
comunitario.
' Kovar, R.: «Voies de droits ouvertes aux individus devant les instances nationales en
cas de violation des normes et décisions du droit communautaire», Les recours des
individus devant les instances nationales en cas de violation du droit europeeën, Bruselas,
1978, pp. 245 y ss„ especialmente pp. 251 a 263.
2
Sentencia de 17 de diciembre de 1970, asunto 30/70, Ree; 1970, p. 1 208.
3
Sentencia de 17 de febrero de 1970, asunto 31/69, Comisión/Italia, Ree. 1970, p. 34.
4
Sentencias de 2 de junio de 1982, asuntos 68 a 73/81, Comisión/Bélgica, Ree. 1982.
pp. 153 y ss., especialmente p. 157, considerando 5.
La aplicación del Derecho comunitario
175
La decisión del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativa a la
sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros
por recursos propios de las Comunidades, ' dispone en su artículo 6
que los Estados miembros percibirán estos ingresos «de conformidad
con las disposiciones legales reglamentarias y administrativas nacionales, que serán eventualmente modificadas a tal fin». El artículo 4 del
reglamento n° 729/70 establece que los Estados miembros designarán
los servicios y organismos a los que facultarán para pagar los gastos
derivados de la organización de los mercados agrícolas y comunicarán
a la Comisión «las condiciones administrativas y contables con arreglo
a las que se efectúen los pagos destinados a la ejecución de las normas
comunitarias en el marco de la organización común [...]».2 De
conformidad con el artículo 8 de dicho reglamento, los Estados
miembros «adoptarán, de conformidad con las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias
para [...] prevenir y perseguir las irregularidades, recuperar las sumas
perdidas como consecuencia de irregularidades o negligencias» y, «a
falta de una recuperación total, las consecuencias financieras [...] serán
costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades
o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de
los Estados miembros». Del conjunto de estas disposiciones, el
Tribunal concluye que «los Estados miembros quedan encargados de
las gestiones y diligencias que requieran los mecanismos de las
exacciones reguladoras y las restituciones, y seguirán interviniendo,
con este fin, frente a los particulares». 3
El Tribunal ha aplicado estas reglas y subrayado su importancia en
una sentencia posterior. Una jurisdicción alemana preguntó a título
prejudicial si una administración nacional tiene el derecho o, incluso,
la obligación de aplicar las disposiciones del Derecho nacional a
solicitudes en las que se pide, por razones de seguridad, la condonación de cánones exigidos por el Derecho comunitario (en este caso, de
montantes compensatorios monetarios). El Tribunal respondió que la
solución de la cuestión planteada está en función del reparto de
competencias efectuado entre la Comunidad y los Estados miembros
por lo que a la fijación y percepción del canon en litigio se refiere. La
DO L94 de 28.4.1970, p. 19. Véase la decisión del Consejo de 7 de mayo de 1985,
relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (DO L 128 de 14.5.1985,
p. 15, artículo 7) y la decisión del Consejo de 24 de junio de 1988 relativa al sistema de
recursos propios de las Comunidades (DO L 185 de 15.7.1988, p. 24, artículo 8).
Reglamento de 21 de abril de 1970 sobre la financiación de la política agrícola común
(DO L94 de 28.4.1970, p. 13).
Sentencia de 4 de abril de 1974, asuntos acumulados 178, 179 y 180/73, Mertens, Ree.
1974. pp. 399 y 400. Véase asimismo la sentencia de 5 de mayo de 1977, asunto 110/76,
Pretore di Cento, Ree. 1977, p. 851.
176
Relaciones con el Derecho nacional
fijación (es decir, la base, las condiciones de imposición y el importe)
corresponde al Derecho comunitario, y la percepción (la recaudación)
se confia a las administraciones nacionales. ' Por consiguiente, queda
excluida la consideración de la regla de equidad «en la medida en que
tendría por resultado modificar el alcance de las disposiciones de
Derecho comunitario relativas a la base imponible, las condiciones de
imposición del derecho, o el importe del canon establecido por aquél»;
como sería el caso si la solicitud de condonación estuviera fundada en
consideraciones relacionadas con la justificación económica del canon
en cuestión. 2 En este caso concreto, se alegaba que la aplicación del
canon habría producido resultados contrarios a los objetivos de la
normativa comunitaria.
142. La administración nacional está al servicio de la aplicación de
las normas comunitarias. El aduanero nacional es, en gran medida, un
aduanero comunitario; los funcionarios de los servicios de represión
del fraude en materia agrícola y alimentaria, de las oficinas de
estadística, de los servicios de contingentes y licencias, etc., son
también agentes de la administración del Derecho comunitario. Ponen
en práctica un complejo sistema de normas, desde los reglamentos de
base del Consejo hasta los reglamentos y decisiones adoptados por la
Comisión, a veces cotidianamente, como ocurre en materia agrícola,
en donde las disposiciones aplicables llegan a las administraciones por
télex. Dichas administraciones, que colaboran con los comités comunitarios, trabajan en estrecha conexión con los servicios de la Comisión. Asimismo, son múltiples los contactos directos e informales.
Aunque formalmente la Comisión carece de poder de instrucción en
los casos concretos, de hecho este poder se ejerce incluso con respecto
a autoridades subordinadas de los Estados miembros. Más de una vez
se ha visto a funcionarios de la Comisión prestar su colaboración a
una u otra administración nacional un tanto desorientada por la
novedad de las normas por aplicar. Las administraciones consultan
diariamente a los servicios de la Comisión sobre la interpretación de
las normas comunitarias, con objeto de no cometer infracciones, o
para asegurarse de que tal tipo de gastos podría ser objeto de
intervención de uno de los fondos comunitarios (como, por ejemplo, el
FEOGA).
143. La aportación de complementos normativos a los actos comunitarios y, en general, su aplicación por los Estados miembros suponen a
menudo la modificación de los textos legislativos o reglamentarios
existentes, o la adopción de nuevas normas. Se trata de una compe1
2
Sobre la aplicación de las normas de procedimiento nacionales, véanse las sentencias
Rewe y Comet, ya citadas en el número 110.
Sentencia de 28 de junio de 1977, asunto 118/76, Balkan-Import, Ree. 1977, pp. I 187 a
1 189, considerandos 2 a 6.
La aplicación del Derecho comunitario
177
tencia reglada de los Estados, que está subordinada al resultado que se
deba alcanzar con la directiva, ' y limitada por las normas formuladas
en el reglamento, por su sistema general y por objetivos, en el caso de
que el Estado aporte un complemento a un acto de este tipo, como
consecuencia de una habilitación explícita o implícita. 2
144. Se plantea el problema de determinar la autoridad competente
para promulgar las medidas complementarias de las normas comunitarias.
Desde hace mucho tiempo, la doctrina ha puesto de relieve3 las
ventajas de encomendar esta misión al ejecutivo. Entre otros argumentos, se ha señalado que el procedimiento parlamentario es lento y
complejo; el carácter soberano del poder legislativo parece poco
compatible con la función de ejecución del Derecho comunitario; el
procedimiento legislativo vuelve a abrir el debate político sobre el
fondo de las disposiciones comunitarias aprobadas, y la sanción de
«insubordinación» parlamentaria resulta ineficaz. Por el contrario, el
procedimiento ejecutivo, en principio, es simple y rápido; el poder
ejecutivo, que ha participado en la elaboración de la norma al nivel
del Consejo, se encuentra en mejores condiciones para apreciar su
alcance; es misión específica suya ejecutar disposiciones que limitan su
poder y, finalmente, la intervención del gobierno sólo «desposee» a los
parlamentos de una competencia reglada y formal.
Indubablemente, estos argumentos tienen gran peso, aunque pueda ser
útil asociar el Parlamento a la aplicación de decisiones de gran alcance
político.
¿Puede fundarse la preferencia por el ejecutivo en las características
propias de los actos comunitarios aplicables? Cabe preguntarse, por
ejemplo, si no habría que distinguir entre la ejecución de los reglamentos y la de las directivas. En este sentido, el Consejo de Estado francés
declaró, en un dictamen de 20 de mayo de 1964, que «cuando el
Gobierno garantiza la ejecución de las disposiciones directamente
aplicables tanto de los Tratados como de los reglamentos y decisiones
de la CEE, se encuentra en la misma situación que cuando aplica una
ley interna, por lo que las medidas de aplicación de dichos actos se
adoptan normalmente por la vía reglamentaria». En otras palabras, en
la ejecución del reglamento, puesto que debe asimilarse a la de la ley,
el gobierno dispone del poder reglamentario que el artículo 21 de la
' Supra, capítulo II, sección 2, letra a), 2° punto.
Supra, capítulo I, sección I.
3
Sohier, M., y Mégret, C : «Le rôle de l'exécutif national et du législateur national dans
la mise en œuvre du droit communautaire». Droit communautaire et droit national,
Brujas, 1965, pp. 107 y ss.
2
178
Relaciones con el Derecho nacional
Constitución le confiere para la ejecución de las leyes. Por el contrario
si se trata de ejecutar una directiva, habrá que recurrir al legislador si
ninguna ley existente permite la aplicación de dicho acto y si, por
seguir con el ejemplo del Derecho francés, la medida por adoptar no
depende del poder reglamentario autónomo del gobierno en el sentido
del artículo 37 de la Constitución.
Para responder a la cuestión planteada conviene recordar el principio
de la autonomía institucional de los Estados y la referencia a las
Constituciones nacionales que implica. De este modo, se llega a la
conclusión, como la observación de la práctica demuestra, que más
que la naturaleza del acto que se ha de completar, lo que determina el
reparto de funciones entre el ejecutivo y el legislativo es la materia a la
que se refiere el complemento y la amplitud de los poderes conferidos
al Estado.
Si el Estado se ve obligado a sancionar la violación de las disposiciones de un acto comunitario, ya sea un reglamento o una directiva, será
generalmente el legislativo el que tome las medidas comunitarias, salvo
en el caso de que la Constitución nacional reconozca cierto poder
penal al ejecutivo.
Por el contrario, si las medidas de aplicación pueden basarse en leyes
existentes, se recurrirá a ellas para fundamentar dichas medidas, tanto
si se trata de la ejecución de un reglamento como de una directiva.
De todo lo cual se deduce que los Estados han utilizado todos los
recursos que ofrecen sus respectivas Constituciones para cumplir con
sus obligaciones comunitarias.
Los Estados han adoptado medidas de ejecución:
— basándose en disposiciones legales existentes;
— en virtud del poder de reglamentación autónomo de que dispone el
ejecutivo (Constitución francesa, artículo 37; Constitución belga,
artículo 66: poder del Rey para organizar los servicios de la
administración);
— basándose en delegaciones legislativas del ejecutivo, generales o
particulares, específicamente autorizadas por la Constitución o
fundadas en una costumbre constitucional;
— recurriendo a la ley, cuando tradicionalmente o de acuerdo con la
Constitución, la materia es de la competencia del legislador.
Al ejemplo anteriormente citado de las disposiciones penales se puede
añadir el de las materias fiscales. Así se explica que las directivas
relativas al impuesto sobre el valor añadido (IVA) hayan dado lugar
en todos los Estados a la adopción de actos legislativos. Por otro lado,
hay que señalar que estas directivas están redactadas con cierta
flexibilidad, que permite excepciones y derogaciones, a las que el
La aplicación del Derecho comunitario
179
Estado puede o no recurrir. Es lógico que la elección se someta al
Parlamento nacional.
Cada Estado hará uso de estas posibilidades según el sistema de
relaciones entre el legislativo y el ejecutivo que su Constitución
establezca. En la República Federal de Alemania, las habilitaciones
para la ejecución de las directivas serán, generalmente, específicas. Se
ha admitido que el contenido, el fin y el alcance de la delegación, en el
sentido del artículo 80 de la ley fundamental, puedan proceder de una
directiva.
En Francia, el ejecutivo tiene mayores responsabilidades, tanto si
actúa en virtud de su poder de ejecución de las leyes (artículo 21),
como en ejercicio de su poder reglamentario autónomo (artículo 37), o
mediante ordonnance, previa delegación del legislador (artículo 38).
Italia, cuyas infracciones a la obligación de ejecutar el Derecho
comunitario ha observado en repetidas ocasiones el Tribunal, adoptó
la ley n° 183, de 16 de abril de 1987, relativa a la coordinación de las
políticas referentes a la pertenencia de Italia a las Comunidades
Europeas y a la adaptación de la legislación nacional a los actos
normativos del Derecho comunitario. Se trata, como su título indica,
de un mecanismo muy completo. La ley prevé la creación de órganos
de coordinación de las políticas en los ámbitos de competencia
comunitaria y de adaptación de la legislación nacional a las directivas
comunitarias, el establecimiento de un fondo de rotación (cuya
administración es autónoma y está fuera de presupuesto), con objeto
de hacer frente a las obligaciones financieras derivadas de los actos
comunitarios y garantizar el reparto de las ayudas y subvenciones
concedidas a Italia. La ley se propone igualmente garantizar la
ejecución normativa correcta del Derecho comunitario por medio de
actos del poder ejecutivo o legislativo, así como dotar de fuerza de ley
a las disposiciones de las directivas que se mencionan como anexo a la
ley y habilitar al gobierno para que, de conformidad con las líneas
directrices fijadas por la ley y en el plazo de doce meses, apruebe
decretos con fuerza de ley para la ejecución de una serie de directivas,
cuya lista figura asimismo como anexo a la ley. Este instrumento
importante por diversos motivos, que es el resultado de varios años de
reflexión en el Parlamento y en la administración, ha sido, sin
embargo, objeto de críticas. Se ha señalado que esta ley se limita de
hecho a incorporar en bloque una serie de directivas y que, por otra
parte, establece un mecanismo de ejecución que permite al gobierno y
a las regiones adoptar medidas en materias que no están reservadas a
la ley o que aún no están reguladas por una ley. En todos los demás
casos es necesario recurrir a una ley ordinaria. En 1988 se elaboró un
nuevo proyecto de ley de alcance más general, que posteriormente se
convirtió en la ley n° 86, de 9 de marzo de 1989. Esta ley prevé en
particular la adopción anual de una «ley por la que se establecen las
180
Relaciones con et Derecho nacional
disposiciones de ejecución de las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a las Comunidades Europeas». '
A veces, la misma ley de aprobación de los Tratados contiene en sí
misma las habilitaciones al ejecutivo. Los apartados 2 y 4 de la
sección 2 de la European Communities Act de 1972 confieren al
ejecutivo británico amplios poderes para la ejecución del Derecho
comunitario, pero, según el anexo 2 de la mencionada Act, la
delegación no puede ser utilizada para establecer o aumentar los
impuestos, ni para actuar con carácter retroactivo, ni para crear
nuevas competencias delegadas, ni para establecer nuevas infracciones
que impliquen penas importantes. Además, en el momento de adopción del Act, el gobierno explicó que en condiciones normales no
pensaba hacer uso de la delegación en cuestiones de gran importancia.
Algunos de los procedimientos de delegación implican la confirmación
o ratificación por el Parlamento de los actos adoptados por el
ejecutivo, como ocurre con las ordonnances previstas en el artículo 38
de la Constitución francesa, que, efectivamente, se han utilizado en la
ejecución de directivas comunitarias. Por el contrario, no se requiere la
intervención del Parlamento cuando, en virtud del artículo 76 de la
Constitución italiana, se delega en el gobierno el ejercicio de la función
legislativa, con determinación de los principios y criterios de orientación (que, en este caso, provienen de los actos comunitarios), y
únicamente por un tiempo limitado y para un objeto definido. Sin
embargo, es obligatoria, en el plazo de sesenta días, la conversión en
ley de los decretos ley que el gobierno italiano adopta por iniciativa
propia, conforme al artículo 77 de la Constitución.
Algunas veces, el Parlamento insiste para que se le confiera el derecho
de confirmar los actos del ejecutivo adoptados por habilitación,
aunque esta confirmación no la exija la Constitución. Este derecho de
confirmación está previsto en las leyes de delegación adoptadas por
los Estados que se adhirieron a la Comunidad en 1973.
En el Reino Unido, la Cámara de los Comunes puede anular o
aprobar, en un plazo de noventa días, pero no enmendar, los decretos
adoptados por el ejecutivo en virtud de la European Communities Ad,
previo informe de una comisión de examen.
En Irlanda estaba previsto, en principio, por la Ley relativa a la
adhesión a las Comunidades Europeas de 1972, que los reglamentos
del ejecutivo adoptados por delegación serían objeto de ratificación por
parte del Parlamento dentro de los seis meses siguientes a su adopción.
GU, 10.3.1989, nü 58. Véase sobre este tema «Cronache comunitarie» (a cura de
A. Tizzano). Foro italiano, 1988, IV, col. 492 y ss.
La aplicación del Derecho comunitario
181
A falta de tal ratificación, los reglamentos dejaban de estar vigentes
una vez transcurrido dicho plazo. Este procedimiento resultaba totalmente ineficaz, ya que el Parlamento ratificaba automáticamente las
medidas adoptadas para no comprometer la aplicación de los reglamentos. Por este motivo, la ley fue revisada en 1973, y se prevé que «si
la Comisión mixta encargada de examinar el Derecho derivado de las
Comunidades Europeas recomienda a las cámaras de la Oireachtas
anular un reglamento adoptado en aplicación de la presente ley, y si
las dos cámaras adoptan una resolución que anule dicho reglamento
en el plazo de un año a partir de su adopción, el reglamento quedará
anulado y dejará de tener fuerza de ley, pero sin perjuicio de todo lo
que se hubiera hecho anteriormente en virtud de dicho reglamento».
Tales procedimientos no son recomendables desde el punto de vista de
la correcta aplicación del Derecho comunitario. Someter a ratificación, o dar al Parlamento la posibilidad de derogar disposiciones
nacionales adoptadas para la ejecución de los actos de las instituciones, puede dar lugar a confusión sobre el alcance obligatorio de éstos.
No le corresponde al Parlamento ejercer el control de conformidad de
las medidas nacionales con el Derecho comunitario, ni puede tampoco
eximir al Estado de su obligación de respetarlo. No hay que olvidar
que, si las habilitaciones son aceptables desde el punto de vista de las
prerrogativas de los parlamentos, se debe a que la competencia de las
autoridades nacionales es una competencia fundamentalmente
reglada, subordinada a las normas comunitarias, bien por el resultado
que en ellas se indica o bien por el tenor literal del conjunto de sus
disposiciones.
El Derecho interno requiere en algunos casos la intervención del
Parlamento nacional previamente a la adopción de una norma comunitaria. Así sucede en Inglaterra, donde un comité especial de la
Cámara de los Lores examina sistemáticamente los proyectos de actos
comunitarios importantes. También sucede así en la República Federal, donde el mecanismo de consulta previa ha sido reforzado por la
ley de aprobación del Acta Única de 19 de diciembre de 1986, por
motivos relacionados con la estructura federal del Estado.
El artículo 2 de dicha ley impone al gobierno federal la obligación de
informar al Bundesrat acerca de las cuestiones que afectan a los
Länder, con el fin de que la asamblea federal pueda emitir un
dictamen que el gobierno deberá examinar y del que no podrá
desviarse sino especificando los motivos de su decisión.
El Parlamento danés también somete al ejecutivo a estrictas obligacioes de consulta previa.
Estos procedimientos son algo más que meros sustitutivos de la falta
de poderes del Parlamento Europeo. El Derecho comunitario, eviden-
182
Relaciones con el Derecho nacional
temente, no se opone a ello. Pero si el interés manifestado por los
parlamentos nacionales constituye por sí mismo un elemento positivo,
hay que señalar el entorpecimiento suplementario que suponen las
intervenciones sistemáticas previas al debate en el Consejo en el
proceso de elaboración de las normas comunitarias. El miembro del
gobierno nacional que forma parte del Consejo debe sentirse libre
para tomar parte activamente en la deliberación colegial, y no puede
hacerlo de manera eficaz si está vinculado por lo que podría parecer
un mandato imperativo.
La cuestión de la elección de la autoridad competente se plantea
igualmente en la hipótesis de una organización federal o regional del
Estado. Como manifestó el Tribunal en su sentencia de 25 de mayo de
1982, «cada Estado miembro es libre de repartir las competencias
como juzgue oportuno en el plano interno y de aplicar una directiva
por medio de medidas adoptadas por las autoridades regionales o
locales». ' Por consiguiente, para determinar la autoridad competente,
habrá que remitirse al régimen constitucional vigente. Especialmente
habrá que examinar si la disposición que autoriza las transferencias de
competencias supone una modificación del reparto de poderes internos por lo que se refiere a la ejecución de las normas de las
Comunidades o si los órganos descentralizados tienen el derecho y la
obligación de adoptar medidas de ejecución en los ámbitos de su
competencia exclusiva. En el Derecho alemán, la doctrina dominante
preconiza esta última solución, que es también la que ha prevalecido
en Bélgica en las relaciones entre el Estado y las Comunidades y
regiones, y también en Italia, donde las regiones autónomas ejercen
ciertas funciones de ejecución de directivas, aun cuando el Estado se
haya reservado el derecho de imponerles un marco en el que deben
insertarse las medidas regionales.2 En España, las Comunidades
Autónomas podrán ejercer competencias de ejecución del Derecho
comunitario en los casos en que, según su estatuto, la Comunidad
Autónoma tenga competencias materiales. Las disposiciones de los
estatutos, que prevén responsabilidades de las Comunidades Autónomas en materia de ejecución de tratados internacionales, no son
normas por las que se atribuya una nueva competencia. En una
decisión de 20 de diciembre de 1988 el Tribunal afirmó este principio,
1
2
Véase la sentencia de 25 de mayo de 1982, asunto 97/81, Comisión/Países Bajos, Ree.
1982, p. 1 833, punto 12. Sobre la responsabilidad de Italia en los incumplimientos
debido a leyes regionales de Sicilia, véase la sentencia de 27 de marzo de 1984,
asunto 169/82, Comisión/Italia, Ree. 1984, pp. 1 603 y ss.
Véase, en Derecho alemán, una síntesis reciente de Malanczuk, P.: «European Affairs
and the "Länder" (States) of the Federal Republic of Germany». CML Rev., 1985,
pp. 237 y ss.; Coline. Ch.: «Régionalisation et droit communautaire: le problème de
l'application du droit communautaire par les régions. Leçons à tirer de l'expérience
italienne». Cahiers de droit européen, 1980. pp. 75 y ss.
La aplicación del Derecho comunitario
183
subrayando la necesidad de colaboración entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, así como la de tener en cuenta el objetivo
prioritario de las medidas que deben adoptarse. J
Incumbe al Estado dirigir instrucciones a la autoridad regional
infractora o reemplazarla, cuando así lo permita la Constitución e,
incluso, si no dispusiera de dichos medios de intervención, modificar
la Constitución, con el fin de evitar que se vea comprometida su
responsabilidad ante la Comunidad por incumplimiento de sus obligaciones.
La cuestión es, como es sabido, particularmente preocupante en
Bélgica. De ella trata el informe sobre «la aplicación por Bélgica del
Derecho de las Comunidades Europeas», del diputado del Parlamento
Europeo K. De Gucht. 2 Desgraciadamente, el tema queda desdibujado debido a consideraciones en torno a las relaciones internas entre
comunidades y regiones en Bélgica.
145. La técnica de redacción de las disposiciones nacionales por las
que se ejecuta el Derecho comunitario plantea asimismo algunos
problemas importantes, especialmente por lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto directo.
El Tribunal de Justicia se ha opuesto a la práctica de reproducir en
Derecho nacional el contenido de las disposiciones del Derecho
comunitario, declarando que «los Estados miembros, en virtud de las
obligaciones que se derivan del Tratado y que han asumido al
ratificarlo, están obligados a no obstaculizar el efecto directo propio del
reglamento y de otras normas comunitarias» y que «en particular, los
Estados miembros no deben tomar ninguna medida que pueda afectar
a la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre cualquier
cuestión de interpretación del Derecho comunitario o de validez de un
acto adoptado por las instituciones de la Comunidad, lo que implica
que no se admitirá ningún procedimiento por el que se oculte a los
particulares la naturaleza comunitaria de una norma jurídica».3
Para no caer en este vicio, se impone casi naturalmente al Estado
miembro la técnica del reenvío. El reenvío puede referirse a un acto
determinado, a una disposición de este acto o al conjunto de medidas
adoptadas en una materia determinada. Por lo tanto, será especial o
general y podrá referirse a actos ya adoptados o futuros.
1
2
3
Boletín Oficial. 13.1.1989. n° 11, supl. p. 39.
Chambre des représentants (Bélgica), documento n° 20-739/1-86/87, informe en
nombre del comité consultivo para las cuestiones europeas, 21.1.1987, pp. 26 y ss.
Sentencia de 10 de octubre de 1973, asunto 34/73, Variola, Ree. 1973, pp. 990 y 991,
considerandos 10 y 11. La cursiva es nuestra.
184
Relaciones con el Derecho nacional
La técnica de reenviar a los actos comunitarios, utilizada por las
disposiciones habilitantes o por las propias medidas de ejecución,
puede presentar ciertos inconvenientes. Por ejemplo, el procedimiento
consistente en publicar pura y simplemente una directiva como anexo
de un acto nacional, que se limita a reenviar a la misma, puede no ser
satisfactorio en la medida en que la directiva imponga opciones al
Estado miembro. Además, el Estado renunciaría de este modo a poner
en orden la legislación o reglamentación nacional preexistente, como
podría hacer derogando expresamente las normas contrarias. Muchas
veces, a la hora de aplicar una directiva, será efectivamente necesario
revisar el conjunto de las normas nacionales que rigen en la materia,
con el fin de evitar cualquier posible ambigüedad sobre el alcance de
las disposiciones aplicables.
La ejecución de actos comunitarios por medio de instrucciones
verbales o, incluso, por medio de circulares, desconocidas para los
interesados, puede también suscitar la incertidumbre de los particulares en cuanto al régimen que se les aplica. Cabe mencionar aquí la
importante sentencia Comisión/Francia dictada por el Tribunal de
Justicia el 4 de abril de 1974 a propósito del código francés del trabajo
marítimo. Este texto legislativo contenía en el párrafo 2 de su
artículo 3 una discriminación entre los nacionales franceses y los de
otros Estados miembros. El gobierno había presentado al Parlamento
un proyecto de ley para revisar dicha disposición, pero habían surgido
en la asamblea obstáculos de tipo político. No obstante, aunque el
gobierno había dado a los servicios marítimos instrucciones administrativas, puramente internas, que suprimían la aplicación de la ley
nacional, parecía mantener la convicción de que la supresión de las
discriminaciones dependía de su voluntad unilateral. En razón de estos
hechos, el Tribunal concluye que «si la situación jurídica objetiva es
clara, en el sentido de que el artículo 48 y el reglamento n° 1612/68 '
son directamente aplicables en el territorio de la República Francesa,
sin embargo, el mantenimiento en estas condiciones del texto del
código del trabajo marítimo da lugar a una situación ambigua de
hecho, al mantener un estado de incertidumbre en cuanto a las
posibilidades con que cuentan los sujetos de derecho afectados de
apelar al Derecho comunitario». Esta inseguridad constituía en sí
misma un obstáculo por lo que se refiere a la igualdad de acceso al
empleo y demás condiciones de trabajo.2 A raíz de la sentencia del
Tribunal, Francia puso remedio a dicha situación mediante la publicación de dos instrucciones administrativas en el Boletín Oficial de la
República Francesa.
1
2
Estas disposiciones se refieren a la libre circulación de trabajadores.
Sentencia de 4 de abril de 1974, asunto 167/73, Comisión/Francia, Ree. 1974, pp. 372 y
373, considerandos 36 a 48.
La aplicación del Derecho comunitario
185
Ya hemos citado ' la jurisprudencia del Tribunal según la cual «las
simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables por la
voluntad de la propia administración y desprovistas de adecuada
publicidad, no pueden ser consideradas como una ejecución válida de
la obligación que, en virtud del párrafo 3 del artículo 189 del Tratado,
incumbe a los Estados miembros destinatarios de la directiva».
En virtud del artículo 5 del Tratado, ya citado en varias ocasiones, el
Estado miembro tiene la obligación de evitar en su comportamiento
todo lo que pueda inducir a error a los particulares sobre el estado del
Derecho aplicable. Lo importante es que las normas de Derecho
comunitario sean efectivamente aplicadas por las autoridades nacionales y que los particulares conozcan el Derecho que se les aplica.
Cuando el Estado procede a una derogación formal de las normas
nacionales, debe evitar que esta operación de clarificación legislativa y
reglamentaria cree a su vez un equívoco respecto del momento en que
la norma comunitaria sustituye a la norma nacional.
El Tribunal ha confirmado y precisado su doctrina de modo categórico en su sentencia de 15 de octubre de 1986.2 La Comisión había
interpuesto un recurso por incumplimiento contra Italia, que mantenía
formalmente en vigor ciertas disposiciones que subordinaban al requisito de reciprocidad o a la posesión de la nacionalidad italiana el
acceso a diferentes profesiones en los sectores del turismo, del
periodismo y de las oficinas de farmacia. El Gobierno italiano alegó
en su defensa que tales textos no constituían obstáculos reales a la
libre circulación de personas y servicios, debido al efecto directo de las
disposiciones del Derecho comunitario en la materia. El Tribunal no
tomó en consideración la práctica real o el posible número de
infracciones, sino que se basó en la inseguridad jurídica creada por el
mantenimiento de disposiciones internas incompatibles con las normas
comunitarias de efecto directo. El Tribunal se pronunció categóricamente en favor de la derogación o modificación formal de la
legislación incompatible con dichas normas.
El Tribunal declaró que «la incompatibilidad de la legislación nacional
con las disposiciones del Tratado, aunque sean directamente aplicables, sólo puede quedar efectivamente eliminada mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico
que aquellas que deben modificarse».3
1
2
3
Véase supra, las sentencias citadas en el apartado 107, p. 132, nota 3
Asunto 168/85, Comisión/Italia, Ree. 1986, p. 2 945.
Ree. 1986, p. 2 961. Véanse asimismo las sentencias de 2 de diciembre de 1986, asunto
239/85, Comisión/Bélgica, Ree. 1986, p. 3 645, y de 3 de marzo de 1988, asunto 116/86,
Comisión/Italia, Ree. 1988, p. 1 323.
186
Relaciones con el Derecho nacional
Tal jurisprudencia parece negar cualquier papel a las circulares,
incluso las publicadas debidamente en el Boletín Oficial del Estado, en
la ejecución del Derecho comunitario. '
Recientemente, se han dado muestras de mayor flexibilidad, al menos
por parte de la Comsión. En un asunto que dio lugar a la sentencia de
24 de marzo de 1988, Comisión/Italia,2 la Comisión renunció efectivamente a una de sus quejas contra el Gobierno italiano en razón de
la publicación de una circular que despejaba la incertidumbre jurídica
que podría derivarse de la adopción de disposiciones legales internas
incompatibles con el Derecho comunitario.
Al adoptar medidas legislativas, el Estado también debe procurar no
inducir a error ni a los particulares ni a las autoridades encargadas de
aplicar las nuevas normas con una redacción que no permita el juego
de las competencias comunitarias. Existe el riesgo de que una habilitación demasiado amplia responda a la intención de reservar al
ejecutivo la posibilidad —falaz respecto de los procedimientos por
incumplimiento— de escapar al juego de las normas comunitarias en
función del interés nacional.
146. En su papel de garante del Tratado, la Comisión tiene la misión
de vigilar la forma en que los Estados miembros cumplen con su
obligación de ejecutar el Derecho comunitario.
Muy frecuentemente, las directivas invitan a los Estados miembros a
que comuniquen a la Comisión las disposiciones que adopten en el
ámbito regulado por aquéllas. Menos frecuente es que los Estados
estén obligados a realizar la comunicación antes de la entrada en vigor
de las medidas nacionales, como ocurre, por ejemplo, con la directiva
del Consejo, de 10 de julio de 1975, sobre ayudas a la construcción
naval, cuyo artículo 7 establece que «los Estados miembros comunicarán a la Comisión, antes de su entrada en vigor, las normas y las
modalidades de aplicación de los regímenes de ayudas e intervenciones
de los que se beneficien la construcción, transformación y reparación
de buques».3
Por lo que respecta a la aplicación de las directivas de 17 de abril de
1972, relativas a la política de estructuras agrícolas,4 se ha implantado
un original procedimiento de comunicación. Los Estados miembros
' Véase Martín, A. Mangas: «La obligación de derogar o modificar el Derecho interno
incompatible con el Derecho comunitario». Rev. Inst. Eur., 1987, pp. 311 y ss.,
especialmente p. 331.
2
Asunto 104/86, Ree. 1988, p. 1 799. Véase Foro italiano, 1988, IV, col. 477 y la nota de
L.S. Rossi. El informe de audiencia enumera en el punto 28 las circunstancias que
concurrirían en el espíritu de la Comisión para eliminar toda incertidumbre.
3
DO L 192 de 24.7.1975, p. 27.
4
Directivas 72/159 a 161 (DO L 96 de 23.4.1972).
La aplicación del Derecho comunitario
187
deben comunicar las disposiciones existentes que pueden permitir la
aplicación de las directivas, los proyectos de disposiciones de aplicación de éstas y, por último, las disposiciones aprobadas en consecuencia. Dentro del plazo de los dos meses siguientes a la comunicación de
los proyectos, la Comisión debe emitir un dictamen, previa consulta al
comité permanente de estructuras agrícolas. A continuación debe
doptar una decisión de conformidad o de no conformidad de las
disposiciones aprobadas con la directiva en cuestión, previa consulta
al comité del FEOGA y al comité permanente de estructuras agrícolas,
utilizándose para ello el procedimiento de los comités de gestión. A
falta de dicha decisión, los proyectos de actuación presentados por el
Estado miembro en el marco de la referida directiva no podrán ser
financiados por los fondos comunitarios.
En algunos sectores, como en el de transportes, algunas decisiones del
Consejo han impuesto a los Estados miembros la obligación de
someter previamente a la Comisión, para que ésta emita un dictamen,
todos los proyectos de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que puedan interferir de forma sustancial en la realización de
la política común. '
En el estado actual de la evolución comunitaria no existe ninguna
obligación general de que los Estados comuniquen a la Comisión los
proyectos de disposiciones o las disposiciones mismas, un vez aprobadas, en las materias reguladas por los Tratados, y es preciso señalar
que si, como ya hemos visto, las directivas crean tal obligación, no
ocurre lo mismo —salvo excepciones2— con los reglamentos, que
también pueden necesitar complementos nacionales y que no privan
radicalmente a los Estados de sus competencias, sino en la medida en
que existen normas comunes.
En estas condiciones, la atención vigilante de los particulares, preocupados por la salvaguarda de sus derechos y la acción de los parlamentarios europeos3 representan un gran apoyo para la Comisión en su
misión de garante del Tratado.
Mediante resolución aprobada el 9 de febrero de 1983, a raíz del
informe de M. Sieglerschmidt, el Parlamento invitó a la Comisión a
Decisión de 21 de marzo de 1962 del Consejo por la que se establece un procedimiento
de examen y consulta previos para determinadas disposiciones legales, reglamentarias o
administrativas previstas por los Estados miembros en el sector de los transportes,
modificada por la decisión 73/402/CEE de 22 de noviembre de 1973 (DO 23 de
3.4.1962, p. 720, y DO L 347 de 17.12.1973).
El reglamento n" 2829/72 del Consejo, de 28 de diciembre de 1972 (DO L 298 de
31.12.1972, p. 16), prevé en su artículo 7 un procedimiento comunitario de examen de
las disposiciones de ejecución de dicho reglamento.
En particular, por medio de preguntas escritas y orales.
Relaciones con el Derecho nacional
que le presentara todos los años un informe escrito en el que se
enumeraran las violaciones de los Tratados cometidas por los Estados
miembros, especificándose las instancias nacionales que hubieran
infringido el Derecho comunitario y la fase en la que se encontraba el
procedimiento. La Comisión se comprometió a presentar dicho
informe, en el que se había de incluir una relación con los supuestos
de aplicación de las directivas. La Comisión así lo hizo por primera
vez en 1984.'
1
Primer informe anual al Parlamento Europeo sobre el control de la aplicación del
Derecho comunitario en 1983, COM(84) 181 final.
Conclusión
147. El ordenamiento jurídico comunitario presenta importantes
analogías con un ordenamiento interno, pero constituye también una
manifestación muy elaborada del Derecho de las organizaciones
internacionales.
Los rasgos por los que se asemeja a un ordenamiento interno son
numerosos. En primer lugar, es preciso mencionar los ámbitos de
intervención de las instituciones comunitarias. No se trata, como
ocurre a menudo con otras organizaciones, del ejecicio de tareas
técnicas, concretas, por un servicio público internacional. Incluso si
quedan fuera de su esfera de acción determinados sectores importantes
del poder estatal (defensa, diplomacia, cultura), las materias comunitarias forman un conjunto cuyo carácter vital para los Estados es
innegable. Bastaría con mencionar las competencias en materia de
energía, agricultura, medio ambiente o competencia. No obstante, más
que el objeto sobre el que se ejercen las competencias, lo típico del
fenómeno comunitario es la amplitud de los poderes conferidos para
regular tal conjunto de materias. Cierto es que el reglamento directamente aplicable es un instrumento del que ya disponía la Comisión
Europea del Danubio en el siglo pasado; sin embargo, este ejemplo
resulta muy aislado, si lo comparamos con muchos ejemplos de
reglamentaciones internacionales, la mayoría de las cuales dejan al
Estado la posibilidad de negarse a vincularse. El carácter excepcional
y específico de los reglamentos de navegación y policía del Danubio
subraya, como un contrapunto, la importancia del poder legislativo
comunitario.
Ninguna organización ha realizado tal simbiosis entre administraciones nacionales y administración comunitaria, tal colaboración entre
jurisdicciones nacionales y Tribunal de Justicia de las Comunidades.
Han sido imperativos prácticos los que han añadido el carácter
comunitario a las administraciones nacionales. La importancia del
Derecho como factor de integración explica el sorprendente desarrollo
de la jurisprudencia comunitaria, tanto del Tribunal de Justicia como
de las jurisdicciones nacionales. La importancia del contencioso
comunitario en materia de aduanas, seguridad social, agricultura o
competencia ha fomentado una cooperación sin precedentes entre el
Tribunal y los jueces de los Estados miembros por la vía del recurso
prejudicial.
La doctrina del efecto directo y de la primacía ha hecho hincapié en la
subordinación normativa de los Estados, que no pueden hacer prevalecer su manifestación de voluntad, cualquiera que sea, sobre las
normas comunitarias. El Derecho comunitario confiere, de este modo,
al juez nacional una responsabilidad considerable, y el control que éste
ejerce de la conformidad del Derecho nacional no difiere del que lleva
a cabo para garantizar el respeto de la jerarquía de las normas
nacionales. En algunos Estados su poder es aún mayor, puesto que, si
190
Conclusion
bien no puede dejar de aplicar una ley contraria a la Constitución,
tiene el poder y el deber de hacerlo cuando esta misma ley es
incompatible con el Derecho comunitario.
El ordenamiento jurídico comunitario también es análogo a un
ordenamiento interno desde el punto de vista de la estructura. La
existencia de un Parlamento elegido por sufragio universal directo por
los pueblos de los Estados era un elemento desconocido hasta ahora
en las estructuras propiamente internacionales. Los poderes reconocidos a la Comisión, órgano de inciativa y garante de los Tratados, no
tienen precedente. Nos referimos, en particular, al papel de ministerio
público que le incumbe en los procesos por incumplimiento de los
Estados y que ejerce con suma vigilancia.
Pero la Comunidad no es un Estado. Carece de fuerza material para
imponer su voluntad al miembro que viola el Derecho comunitario y
no dispone del poder de ampliar sus competencias mediante el mero
juego de sus propias instituciones.
148. Numerosos rasgos que intervienen en la configuración de su
imagen son reflejo de técnicas ya utilizadas por otras organizaciones
intergubernamentales. Asi ocurre con los criterios de interpretación
aplicados por el Tribunal de Justicia. Efecto útil, interpretación por el
contexto, interpretación teleologica, todas estas técnicas han sido
utilizadas por los tribunales de La Haya y por otras instituciones, tales
como la Organización Internacional del Trabajo y el Fondo Monetario Internacional, por citar dos entidades particularmente dinámicas e
importantes. La primacía es una exigencia de todo orden de integración, pero también es un imperativo consustancial al Derecho internacional. Precisamente, el mérito de decisiones como la sentencia Le Ski
de la Cour de cassation belga es que no permite una conclusión a
contrario en detrimento del Derecho internacional. El poder de
concluir acuerdos internacionales, conferido en una amplia medida a
las Comunidades, no es algo sin precedentes. Otras organizaciones
ostentan también atributos de la personalidad jurídica internacional,
pero las Comunidad Europeas han llevado más lejos que ninguna otra
la afirmación de su autonomía respecto de los Estados miembros.
Recursos presupuestarios propios les aseguran una libertad de acción
conocida únicamente, en el orden internacional, por las organizaciones
financieras.
Así pues, las Comunidades Europeas han desarrollado algunas características que ya existían en otras organizaciones, de manera que, por
su existencia misma, pueden contribuir al progreso de la organización
internacional.
149. No obstante, la justificación de su existencia no reside ahí, sino
en la contribución que aportan a la solución de los problemas
Conclusión
191
políticos, económicos y sociales de los Estados del continente europeo
que comparten una misma concepción de democracia pluralista. Las
Comunidades constituyen una forma de organización necesariamente
inacabada y, por lo tanto, transitoria. Fueron creadas con el objetivo
de contribuir a la unificación europea. El abandono de este propósito
supondría no sólo el estancamiento del acervo comunitario en el nivel
conseguido hasta este momento, sino un proceso más o menos rápido
de desintegración.
A este respecto, no han faltado motivos de preocupación en los
últimos años. En algunos casos —aislados—, ciertas jurisdicciones se
han resistido a reconocer el efecto directo de las directivas y el juego
del mecanismo del artículo 177. Numerosas directivas no se aplican en
el plazo prescrito, y las sentencias que condenan el incumplimiento de
los Estados en este sentido o en el de cualquier otra norma de Derecho
comunitario no se ejecutan con toda presteza. Los casos deliberados
de rechazo siguen siendo raros, pero la negligencia o la impotencia de
los gobiernos son frecuentes.
Si bien la fuerza obligatoria del Derecho comunitario se desconoce
muchas veces, durante años el fenómeno más preocupante ha sido la
inactividad del Consejo como legislador y órgano de ejecución del
Derecho comunitario. Su condena por el Tribunal a raíz de un recurso
por inactividad presentado por el Parlamento en materia de transportes1 no es sino un ejemplo entre muchos otros.
Igualmente preocupante era, y sigue siendo, la actitud del Consejo en
lo que se refiere a la aprobación de las decisiones de aplicación
indispensables para el funcionamiento de las políticas comunes. La
repetición anual de los interminables debates sobre la fijación de los
precios agrarios es «ejemplar» en este sentido y, tanto en 1988 como
en 1985, el Consejo se vio en la imposibilidad de fijar los precios de
ciertos productos durante varios meses.
Por su parte, la afirmación de la personalidad jurídica internacional
encuentra, y sigue encontrando, obstáculos. Se puede obsevar una
extensión injustificada del procedimiento de «acuerdos mixtos». Como
señalan moderadamente Groux, J., y Manin, Ph., «la falta de competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos internacionales sin la
participación de sus Estados miembros dista de ser siempre evidente».2
Esta práctica traduce la resistencia de los Estados miembros al
proceso de sustitución que supone, necesariamente, el ejercicio por
parte de la Comunidad de sus competencias en materia de relaciones
exteriores.
1
2
Sentencia de 22 de mayo de 1985, asunto 13/83, Parlamento Europeo/Consejo, Ree.
1985, p. 1 513.
Véase, supra, nota de la p. 70.
192
Conclusión
Incluso en el ámbito de la Cooperación Política se ponen de manifiesto los límites del consenso. La adopción de medidas contra
Argentina con motivo de la crisis de las Malvinas no fue posible sino a
costa de reservas por parte de varios Estados. Semejante ambigüedad
aparece de nuevo con motivo de las sanciones contra Sudafrica en
1986. Tales reservas, debidas principalmente a las posiciones divergentes de los Estados miembros sobre los problemas de seguridad, y que
aparecen cada vez con más frecuencia, explican el nuevo impulso que
se intenta dar a la Unión Europea Occidental como foro de la
Cooperación Política.
Todos estas consideraciones llevaron al Parlamento Europeo y a
ciertos gobiernos a interrogarse sobre la necesidad de efectuar una
reforma de los Tratados. La iniciativa del Parlamento Europeo sirvió
de catalizador. La aprobación del proyecto de Tratado que instituye la
Unión Europea, de 14 de febrero de 1984, determinó la creación por el
Consejo Europeo de Fontainebleau de un comité ad hoc sobre
cuestiones institucionales, conocido con el nombre de comité Dooge o
Spaak II, y la convocatoria, decidida por el Consejo Europeo de
Milán, de 28 y 29 de junio de 1985, de una conferencia intergubernamental. Esta conferencia debía preparar un «Tratado sobre una
política exterior y de seguridad común [...] y las modificaciones del
Tratado CEE, de conformidad con el artículo 236 del Tratado,
necesarias para llevar a cabo una serie de adaptaciones institucionales
relativas al proceso de decisión del Consejo, al poder de ejecución de
la Comisión y a los poderes del Parlamento Europeo, así como a la
ampliación a nuevos campos de actividad según las propuestas de los
comités Dooge y Adonnino, ' tal como se dice en otra parte, y habida
cuenta de determinados aspectos de la propuesta de la Comisión sobre
la libre circulación de personas».
La propuesta de convocar una conferencia intergubernamental fue
aprobada por la mayoría de los miembros del Consejo Europeo, sin
haber podido asociarse a esta decisión los jefes de Gobierno del Reino
Unido, Dinamarca y Grecia.
Esta conferencia condujo a la firma del Acta Única Europea, cuya
repercusión hemos tratado de analizar por lo que se refiere a los temas
tratados en la presente obra.
A pesar de la divergencia de puntos de vista sobre los problemas
institucionales, pudo llegarse a un acuerdo entre los Doce sobre la
primera reforma global del Tratado CEE. No obstante, el texto
aprobado refleja, como el análisis pone de manifiesto, las soluciones
de compromiso que hubieron de adoptarse para conseguir el acuerdo
de todos los Estados miembros. Los objectivos del Acta Única son
crear un espacio económico y social unificado y solidario, y reforzar la
Encargado de formular propuestas relacionadas con la «Europa de los ciudadanos».
Conclusion
193
eficacia y el carácter democrático del procedimiento de decisión para
alcanzar estos objetivos. La Comunidad podrá construir la unión
económica y monetaria superando la letra de las disposiciones, a
menudo demasiado prudentes e incluso insuficientes. Para realizarla,
parece inevitable una revisión de los Tratados. No todos los Estados
miembros contemplan las implicaciones políticas de la Unión con la
misma actitud favorable. De hecho, para algunos Estados, la Comunidad no debe superar la fase de cooperación económica, pues la
unificación política de Europa pertenece a la esfera de lo suplerfluo,
de lo utópico e, incluso, de lo peligroso. En cambio, otros Estados
miembros quieren mantenerse fieles a los objetivos afirmados en los
preámbulos de los Tratados y confirmados por el Acta Única Europea. Dificilmente soportan la necesidad de lograr el acuerdo de todas
las partes en los asuntos esenciales, pues ello condenaría a la
Comunidad a avanzar al ritmo del Estado menos dispuesto a aceptar
el proceso político de integración. Al mismo tiempo, tales resistencias
confirman a los responsables políticos menos persuadidos en su
convicción de la imposibilidad de progresar.
Sin embargo, la Comunidad tiene que hacer frente a nuevos imperativos. Entre ellos, por ejemplo, la necesidad de afirmar la solidaridad
europea dentro de la Alianza Atlántica, en el momento en que las dos
grandes potencias negocian y concluyen acuerdos decisivos para la
seguridad mundial. El nuevo impulso dado a la Unión Europea
Occidental a partir de 1984 refleja la toma de conciencia, por
determinados Estados miembros de la Comunidad, de la necesidad de
una acción europea en materia de seguridad. Las decisiones del Acta
Única en esta materia evidencian las posibilidades, pero también los
límites, del consenso de los Doce en este aspecto.
Los recientes acontecimientos en Europa central y oriental muestran
la necesidad de avanzar más rápidamente hacia la Unión Europea, la
única que puede dar respuesta a los imperativos de una situación que
requiere la actuación solidaria de la Comunidad. Ésta resultará
atractiva para los candidatos potenciales en la medida en que gane
cohesión.
Tal problemáica demuestra lo acertado de la decisión del Parlamento
Europeo de introducir, en su proyecto de Tratado que instituye la
Unión Europea, una disposición —el artículo 82—, cuyo alcance se ha
analizado en el texto, que permite a una mayoría de Estados avanzar a
pesar de la decisión de una minoría de ellos.
En un ámbito menos dramático, cabe evocar asimismo la reflexión en
torno a la integración diferenciada. La idea de una Europa a dos
velocidades fue lanzada por Willy Brandt en un discurso pronunciado
en París en 1974, y luego desarrollada por Leo Tindemans en su
informe de 1975 sobre la Unión Europea. La Comisión la recogió en
194
Conclusion
el documento de 1978 conocido como «Fresco» (período de transición
y consecuencias institucionales de la ampliación de la Comunidad), en
el que se pregunta si no sería útil consignar en el propio Tratado los
criterios y los límites de las posibles diferenciaciones compatibles con
la Comunidad. Hemos asistido a un importante esfuerzo doctrinal,
fundamentalmente en los últimos años. ' El proyecto del Parlamento
de Tratado que instituye la Unión Europea contiene una disposición
relativa a la aplicación diferenciada de la ley.2 El informe del comité
Dooge preconiza una fórmula muy parecida3 y menciona, además, la
posibilidad de celebrar, en determinados ámbitos de cooperación
intergubernamental, convenios entre Estados miembros que serían
aplicables, en los casos en que no se hubiese podido llegar a un
acuerdo unánime, entre los Estados que los hubieran ratificado, si
constituyen una fuerte mayoría.
Tal mecanismo, ya aplicado en el convenio de Roma de 1980 sobre la
ley aplicable a las obligaciones contractuales, cuya entrada en vigor se
supedita únicamente a siete ratificaciones, puede facilitar la supera­
ción del tipo de dificultades originadas, por ejemplo, por lo que se
refiere a los convenios sobre el reconocimiento de sociedades o sobre
Véase Vandamme, J .: «Unión économique et monétaire et intégration différenciée»,
Cahiers de droit européen pp. 127­158; Grabitz, E., y Langeheine, B.: «Legal Problems
related to a proposed "Two­Tier System" of integration within the European Commu­
nity» OML R ev., 1981, p. 33; Langeheine, Β., «Abgestufte integration», EuR , 1983,
p. 227; Langeheine, B., y Weinstock, U.: «Europe à deux vitesses: ni voie royale ni
fausse route», R MC, 1984, pp. 242 y ss.; Ehlermann, C D . : «How Flexible ís
Community Law? An unusual approach to the concept of «two speeds», Mich Law
Rev., 1984, pp. 1 274 y ss.; del mismo autor, «Réflexions sur les structures institution­
nelles de la Communauté», Annales de Droit de Liège, 1984, pp. 307 y ss., especialmente
pp. 321­323: Vandamme, J .: «Gedifferentieerde integratie, Beneluxsamenwerking in EG
Solidariteit», SEW, 1982, 7.8, pp. 523 y ss., así como la obra publicada bajo la
dirección de Grabitz, E., con el título de Abgestufte integralion en las Ediciones Ν.D.
Englei, Estasburgo, 1984. Véase asimismo Gedifferentieerde integratie in de Europese
Gemeenschappen, Asser instituut, Colloquium Europees Recht, 14 zitting, 1984, La
Haya, s.d. (1985) y la bibliografía, pp. 76 y 97­98: Gedifferentieerde integratie en
Gemmenschopsrecht, por Feenstra, J .J ., y Mortsimans, K.J ., Voorstudies en achtergron­
den Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, V 48, 1985, La Haya; Wallace,
H.: «Europe: The Challenge of Diversity», Chatham House Papers, n" 29, Londres,
1985; Institut d'études européennes. L'intégration différenciée, Bruselas, 1986.
Artículo 35: «La ley puede subordinar a unos plazos, o acompañar medidas de
transición diferenciadas según el destinatario, la puesta en práctica de sus disposiciones
cuando lo uniformidad de la aplicación de las mismas choque con dificultades
especiales debidas a la situación especifica de algunos de sus destinatarios. Estos plazos
y medidas deben, no obstante, pretender facilitar la aplicación posterior del conjunto
de las disposiciones de la ley a todos sus destinatarios».
«Con objeto de facilitar la aplicación de determinadas decisiones, la utilización, en
casos excepcionales, del método de la diferenciación de la norma comunitaria, siempre
que dicha diferenciación sea limitada en el tiempo, esté fundada únicamente en
consideraciones económicas y sociales y respete el principio de la unidad presupuesta­
ria».
Conclusion
195
la patente europea, por la falta de ratificación de un Estado miembro.
Todos los autores que han abordado la cuestión reconocen la necesidad de definir claramente los conceptos. La Europa «a la carta» o «de
geometría variable», que se manifiesta en la participación de algunos
Estados miembros o de sus industrias en proyectos concretos, no
constituye en sí un progreso en el sentido de la integración, ya que la
Comunidad no está necesariamente asociada al proyecto. A menudo,
las fórmulas son de carácter puramente intergubernamental; pueden
incluso asociar terceros Estados, completamente ajenos al proyecto
político de la Unión Europea. Por consiguiente, sólo son posibles y
útiles para cuestiones técnicas y limitadas. Por esta razón, fue
rechazada la propuesta del Gobierno francés de introducir un artículo 235 bis en el que se contemplaban fórmulas de este tipo, en realidad
portadoras de gérmenes de la disolución de la Comunidad.
La diferenciación en el sentido del proyecto de Tratado o del informe
Dooge responde más bien al deseo de mantener una cierta diversidad,
al menos temporalmente, que al de facilitar, a pesar de la oposición de
una minoría, el progreso de la integración. No hace sino tener en
cuenta situaciones objetivas, una vez que todos se han puesto de
acuerdo sobre el objetivo final.
¿Es posible, sin peligro para la unidad del ordenamiento jurídico
comunitario y para la unión cada vez más estrecha entre los Estados y
los pueblos europeos, orientarse hacia una fórmula que permita a una
mayoría (¿significativa?) progresar en sectores determinados según
procedimientos de ejecución y modalidades de financiación propias?
¿No sería conveniente, como propuso la Comisión, fijar los criterios y
los límites de tales acciones en un Tratado?
El Acta Única no contiene una cláusula general de diferenciación
comparable a la del artículo 35 del proyecto de Tratado de Unión
Europea ni a la fórmula adoptada por el comité Dooge. No obstante,
el Acta Única prevé la posibilidad de diferenciación en varias de sus
disposiciones. El artículo 8 C, por ejemplo, permite a la Comisión
prever «disposiciones adecuadas» en sus propuestas relativas a la
realización del mercado interior, para tener en cuenta las diferencias
de desarrollo de determinadas economías. Si dichas disposiciones
adoptan la forma de excepciones, deberán tener carácter temporal y
perturbar lo menos posible el funcionamiento del mercado común.
Asimismo, pueden citarse los apartados 4 y 5 del artículo 100 A, en
materia de aproximación de legislaciones; el artículo 130 L, que
permite aprobar «programas complementarios» en materia de investigación y desarrollo en los que no participan todos los Estados; el
artículo 130 R, relativo a la protección del medio ambiente, en el que
se invita a tener en cuenta el «desarrollo equilibrado» de las regiones
Conclusión
196
de la Comunidad, y el artículo 130 Τ, que proporciona a los Estados
miembros la posibilidad de adoptar «medidas de mayor protección
[del medio ambiente] compatibles con el [...] Tratado».
Todas estas disposiciones, especialmente la cláusula derogatoria del
apartado 4 del artículo 100 A, plantean problemas de interpretación
sobre los que no podemos extendernos aquí. '
Digamos, simplemente, que el apartado 4 del artículo 100 A ofrece a
un Estado miembro la posibilidad de aplicar, con posterioridad a la
adopción de las medidas de armonización, disposiciones nacionales,
justificadas no sólo por las exigencias del artículo 36 del Tratado CEE
sino también por imperativos de protección del medio de trabajo o del
medio ambiente. Corresponde a la Comisión confirmar las disposicio­
nes mencionadas después de haber comprobado que no se trata de un
medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del
comercio entre Estados miembros. La Comisión, o cualquier Estado
miembro, podrá recurrir directamente al Tribunal de J usticia si
considera que otro Estado miembro abusa de la posibilidad prevista
de mantener en vigor disposiciones nacionales.
También se prevén medidas de salvaguardia provisionales, sometidas
igualmente a un procedimiento comunitario de control, que facilitarán
la adaptación a las normas de armonización.
A pesar de sus insuficiencias, el Acta Única Europea ha generado una
dinámica, el «horizonte 1992», que no agota por sí misma todo su
alcance pero que constituye la acción más significativa iniciada desde
1957 para salvar a Europa de su declive. La Comunidad se encuentra
ante un programa ambicioso que debe realizar y superar. Éste es el
sentido del proyecto de unión económica y monetaria lanzado por el
Consejo Europeo de Hannover en junio de 1988. El informe adoptado
por unanimidad en abril de 1989 por el comité presidido por J acques
Delors proponía un programa para la realización progresiva de este
objetivo. En junio de 1989, el Consejo Europeo de Madrid decidió que
la primera etapa de este programa comenzaría el 1 de julio de 1990.
Para avanzar más allá de los objetivos aprobados en Hannover y
confirmados en Madrid, es necesario organizar una conferencia inter­
gubernamental, sobre la que se ha llegado a un acuerdo de principio.
El Consejo Europeo de Estrasburgo, en su reunión de los días 8 y 9 de
diciembre de 1989, decidió que la conferencia comenzaría a finales de
1990 durante la presidencia italiana.
1
Véase csp. Ehlermann C D . : «The internal market folowing the single European Act»
OML R ev., 1987, pp. 361 a 1 409, y Flynn J .: How will article 100 A (4) work? A
comparison with Article 93, ibid., pp. 689 a 707.
Nota final
Los resultados de las conferencias intergubernamentales de revisión de
los Tratados comunitarios, inauguradas en Roma el 15 de diciembre
de 1990, harán sin duda necesaria una revisión importante de varias
secciones de la presente obra.
A la espera de dichos resultados, nos limitaremos a tener en cuenta la
evolución de la jurisprudencia que se refiere al efecto directo del
Derecho comunitario, a sus relaciones con las constituciones nacionales y su aplicación por los Estados miembros.
La presente actualización sigue el orden de los apartados de la
obra.
Apartado 107
La jurisprudencia del Tribunal en materia de efecto directo de las
directivas se ha enriquecido con sentencias de alcance considerable.
En realidad, el Tribunal se atiene a su jurisprudencia de la sentencia
Marshall, que niega el efecto directo horizontal de las directivas. ' No
obstante, ha adoptado una concepción amplia de la noción de
autoridad u organismo ante el cual pueden invocarse las disposiciones
incondicionales y suficientemente precisas de una directiva «a falta de
medidas de aplicación adoptadas dentro de los plazos prescritos
contra cualquier disposición nacional no conforme con la directiva, o
incluso en la medida en que definan derechos que los particulares
puedan hacer valer ante el Estado».2
Debe tratarse de organismos o entidades sujetas a la autoridad o al
control de Estado o que disponen de poderes exorbitantes en relación
con los que resultan de las normas aplicables a las relaciones entre
particulares.3
Así, las disposiciones de una directiva pueden ser invocadas no sólo
ante una administración centralizada del Estado, como por ejemplo la
administración fiscal,4 sino también ante las colectividades territoriales (administraciones municipales),5 las autoridades constitucionalmente independientes encargadas del mantenimiento del orden y la
1
2
3
4
5
Véase, entre otras, la sentencia de 8 de octubre de 1987, Kolpinghuis Nijmegem, asunto
80/86, Ree. 1987, pp. 3969 y ss., apartados 9 y 10.
Sentencia de 12 de julio de 1990, British Gas PLC, asunto C-188/89, aún no publicada
en la Recopilación, apartado 16.
Ibid., apartado 18.
Véase la sentencia Becker, citada en la nota 2, p. 124, y la sentencia de 22 de febrero de
1990, CECA/Quiebra Acciaieria e Ferriere Busseni, asunto C-221/88, aún no publicada
en la Recopilación.
Sentencia de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo, asunto 103/88, Ree. 1989, pp. 1839
y ss.
198
Nota final
seguridad públicos, ' las autoridades públicas que prestan servicios de
sanidad pública2 y, más en general, ante cualquier organismo «al que,
independientemente de su forma jurídica, y en virtud de un acto de
una autoridad pública, se le haya confiado la prestación de un servicio
de interés público, bajo el control de dicha autoridad, y que disponga,
a tal fin, de poderes exorbitantes en relación con las normas aplicables
a las relaciones entre particulares».3
El propio juez es una autoridad destinataria de la directiva. Esta
precisión no es nueva. En una sentencia de 1984,4 el Tribunal ya
señaló que la obligación en cuanto al resultado prescrita por la
directiva se imponía a todas las autoridades de los Estados miembros,
incluidas las autoridades jurisdiccionales, en el ámbito de sus competencias. Así, el juez debe interpretar su Derecho nacional «a la luz del
texto y la finalidad de la directiva para alcanzar el resultado previsto
en el párrafo 3 del artículo 189 del Tratado».5 No obstante, la
jurisdicción nacional, al interpretar su Derecho nacional refiriéndose
al contenido de la directiva, debe tomar en consideración los principios generales del Derecho que forman parte del Derecho comunitario, y especialmente los principios de seguridad jurídica y no retroactividad. Así, en su sentencia de 11 de junio de 1987,6 el Tribunal
señaló que una directiva, por sí misma e independientemente de la ley
interna adoptada por el Estado para su aplicación, no debía definir o
agravar la responsabilidad penal de quienes actúan contraviniendo
dichas disposiciones. En la sentencia Kolpinghuis Nijmegem, el Tribunal precisó que las soluciones indicadas anteriormente en cuanto a la
necesidad de interpretar el Derecho nacional por referencia al contenido de la directiva «no son diferentes si el plazo fijado al Estado
miembro para adaptar la legislación nacional no ha transcurrido en la
fecha pertinente».7
Una sentencia más reciente ha venido a ilustrar de forma sorprendente
el papel decisivo que el Tribunal desea ver asumir al juez nacional en
la aplicación correcta de las directivas.
Un juez español preguntó al Tribunal si debía interpretar su derecho
nacional a la luz del texto y de la finalidad de la primera directiva
1
2
3
4
5
6
7
Sentencia de 15 de mayo de 1986, Johnston/Chief Constable of the Royal Constabulary
asunto 222/84, Ree. 1986, pp. 1651 y ss.
Sentencia Marshall, ya citada.
Sentencia British Gas PLC, ya citada, apartado 20.
Sentencia de 10 de abril de 1984, Von Colson y Kamann, asunto 14/83, Ree. 1984,
p. 1891.
Ibid., p. 1909, y también la sentencia Kolpinghuis Nijmegem, ya citada, apartado 12.
Para otra aplicación de estos principios, véase la sentencia de 8 de noviembre de 1990,
Elisabeth Dekker, asunto C-177/88, aún no publicada en la Recoplicacíón.
Sentencia de 11 de junio de 1987, Pretore di Saló, asunto 14/86, Ree, 1987, pp. 2545
y ss.
Sentencia citada, apartado 16.
Nola
final
199
68/151/CEE del Consejo, de 9 de marzo de 1968, de coordinación del
derecho de sociedades, ' a fin de denegar la declaración de nulidad de
una sociedad anònima por un motivo diferente de los enumerados en
el artículo 11 de esta directiva, que España aún no había aplicado.
El Tribunal repitió la doctrina contenida en las sentencias Von Colson
y Kolpinghuis Nijmegem, ya citadas, y concluyó que «la necesidad de
interpretar el Derecho nacional de acuerdo con el artículo 11 de la
directiva 68/151, ya citada, impide interpretar las disposiciones de
Derecho nacional sobre sociedades anónimas en el sentido de que la
nulidad de una sociedad anónima pueda declararse por motivos
diferentes de los enunciados de una forma limitativa en el artículo 11
de la directiva en cuestión».2 Al pronunciarse así, el Tribunal no
reconocía un efecto directo horizontal a la directiva. Se limita a
obligar al juez a tener en cuenta la directiva como un elemento del
Derecho comunitario, de carácter prioritario, y a no aplicar la norma
nacional en la medida en que sea contraria.3
Esta jurisprudencia —al igual que la relativa a la noción de autoridad
u organismo públicos— se propone incitar a los Estados miembros a
aplicar más diligentemente las directivas. También obliga a plantearse
la utilidad de la distinción que hace el Tratado actual entre reglamento
y directiva como instrumentos de la legislación comunitaria.
El efecto de las directivas sigue sin ser reconocido como tal por el
Consejo de Estado de Francia, independientemente de las precisiones
aportadas por la jurisprudencia posterior a la sentencia Cohn-Bendit,
y, en particular,4 por la sentencia Alitalia.5 Es preciso llamar la
atención sobre la técnica utilizada por la parte demandante y admitida
por el Consejo de Estado en este asunto, a fin de declarar la ilegalidad
de un reglamento nacional contrario a una directiva. La compañía
Alitalia presentó a la autoridad competente una demanda solicitando
la derogación de artículos de decretos fiscales por el hecho de que tales
disposiciones, según los casos, ya no serían compatibles con los
objetivos definidos en la sexta directiva o serían contrarios a los
mismos. Al no haber respondido el primer ministro en el plazo
prescrito, se produjo una decisión implícita de denegación, impugnada
por desviación de poder ante el Consejo de Estado. Este recurso
permitió a la alta jurisdicción recordar que «las autoridades nacionales
no pueden legalmente, tras la expiración de los plazos prescritos,
1
2
3
4
5
Sentencia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing, asunto C-106/89, aún no publicada
en la Recopilación.
Ibid., apartado 9.
Véase Easson, A.J.: «The direct effect of EEC-directives», I.C.L.Q., 1979, pp. 314 y ss.,
especialmente pp. 339-341, y J.V. Louis in Commentaire Megret, vol. 10, tomo 1,
Bruselas 1983, pp. 494 y 495.
Véase nota 5, p. 122.
Sentencia de 3 de febrero de 1989, A.J.D.A. 1989, p. 387.
200
Nola final
permitir que subsistan disposiciones reglamentarias que no sean ya
compatibles con los objetivos definidos en las directivas de que se
trata, ni dictar disposiciones reglamentarias que sean contrarias a
estos objetivos». '
Apartado 108
El Tribunal ha aplicado la doctrina por él elaborada, en particular en
las sentencias Kupperberg y Demirel, en relación con el efecto directo
de las disposiciones de acuerdos internacionales celebrados por la
Comunidad, a las decisiones adoptadas por el Consejo de asociación
creado por uno de estos acuerdos.
En un primer momento, el Tribunal recordó que las disposiciones de
un acuerdo celebrado por el Consejo, de conformidad con los
artículos 228 y 238 del Tratado, forman parte integrante, a partir de la
entrada en vigor del acuerdo, del ordenamiento jurídico comunitario.
De ahí llegó a la conclusión de que una decisión adoptada por un
Consejo de asociación también formaba parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario, a partir de su entrada en vigor y ello
«por el hecho de su directa vinculación al acuerdo de asociación».2
Por consiguiente, no ha lugar una «transformación» de tal decisión en
una categoría (reglamento, directiva, decisión) de Derecho comunitario. Un acto comunitario sólo es necesario si la ejecución de la
decisión del Consejo de asociación supone la adopción previa de
medidas complementarias.
En una sentencia posterior, el Tribunal, a fin de determinar el efecto
directo de las decisiones del Consejo de asociación, ha aplicado los
mismos criterios que los establecidos para los propios acuerdos,
refiriéndose expresamente a la sentencia Demirel. En primer lugar,
examinó los términos y a continuación el objeto y la naturaleza de las
decisiones y del acuerdo a las que se vinculan.3
Apartado 131
En su sentencia Nicolo, de 20 de octubre de 1989, el Consejo de
Estado de Francia reconoció la primacía del Tratado internacional y,
1
2
3
Véase también, más recientemente, C E . , sentencia de 25 de mayo de 1990, Ministro
delegado ... encargado del medio ambiente y otro/Fédération départementale des
chasseurs de l'Isère y otros, A.J.D.A., 1990, pp. 730-732.
Sentencia de 14 de noviembre de 1989, República Helénica/Comisión, asunto 30/88,
Ree. 1989, pp. 3733 y ss.
Sentencia de 20 de septiembre de 1990, Service, asunto C-192/89, aún no publicada en
la Recopilación.
Nota
final
201
por consiguiente, de los Tratados comunitarios sobre la ley incluso
posterior. En su sentencia Boisdet, de 24 de septiembre de 1990,
rechazó una ley incompatible con las disposiciones de un reglamento
del Consejo. ' Los comentadores opinan que esta solución era la
esperada, habida cuenta de una sentencia anterior 2 en la que se
asimilaban los reglamentos comunitarios a los convenios internacionales. 3 ¿Se aplicará la jurisprudencia Nicolo a las directivas?
Apartado 132
El Tribunal Constitucional español dictó una sentencia importante
como consecuencia de un recurso presentado contra disposiciones de
la ley relativa a las elecciones al Parlamento Europeo, que preveía una
circunscripción única nacional y prohibía la pertenencia simultánea al
Parlamento Europeo y a un parlamento de una comunidad autónoma.
Los demandantes mantenían que esta disposición legal era contraria al
artículo 5 de la decisión del Consejo relativa a la elección del
Parlamento Europeo.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia n° 852/87, de 14 de febrero
de 1991, se negó a pronunciarse sobre este tema. Se basaba en la
doctrina de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Simmenthal, de 9 de marzo de 1978,4 que establecía que la supuesta antinomia
entre una norma de Derecho comunitario y una ley nacional no
planteaba problemas de constitucionalidad y debía ser resuelta por las
jurisdicciones ordinarias, en su caso previo recurso prejudicial al
Tribunal de Justicia. Para el Tribunal Constitucional, no puede
considerarse que toda violación del Derecho comunitario sea, ipso
facto, una violación de los artículos 93 y 96 de la Constitución,
relativos, respectivamente, a la atribución de poderes a los organismos
internacionales y a la primacía de los Tratados internacionales.
En lo que respecta al Derecho inglés, hay que señalar que todas las
decisiones recaídas en el asunto Factortame demuestran que la
primacía del Derecho comunitario es algo ya admitido por las
juridicciones. Más adelante examinaremos este tema.
Apartados 140 y siguientes
El Tribunal de Justicia ha pronunciado distintas sentencias, algunas de
ellas de extraordinario interés, sobre las obligaciones de los Estados
1
2
3
4
A.J.D.A., 1990, pp. 906 y 907.
Sentencia de 11 de diciembre de 1987, Daniélou, Ree. Lebon, 1987, p. 409.
Honorât, E., y Schwartz, R.: Chronique générale de jurisprudence de l'administration
française, A.J.D.A., 1990, pp. 863 y 864.
Asunto 106/77, Ree 1978, p. 629.
202
Nota final
miembros de la aplicación del Derecho comunitario y el alcance del
llamado principio de «autonomía institucional».
El Tribunal ha puesto de relieve la obligación de los Estados
miembros de garantizar la plena eficacia del Derecho comunitario. En
la sentencia Von Colson y Kamann, antes citada, el Tribunal ya había
afirmado que, si bien es cierto que el párrafo 3 del artículo 189 deja a
los Estados miembros la libertad de elección de la forma y los medios
de garantizar la aplicación de la directiva, no obstante, esta libertad
no altera la obligación que sigue pesando en su totalidad sobre cada
uno de los Estados destinatarios de adoptar en el marco de su
ordenamiento jurídico nacional todas las medidas que sean necesarias
para asegurar la plena eficacia de la directiva, de conformidad con el
objetivo por ella perseguido. ' En el supuesto se trataba de una
directiva por la que se prohibe toda discriminación entre los sexos en
el accceso a los puestos de trabajo. El artículo 6 de esta directiva
impone a los Estados miembros la obligación de introducir en su
ordenamiento jurídico interno todas las medidas que sean necesarias
para que toda persona que se considere víctima de una discriminación
pueda «hacer valer sus derechos por la vía jurisdiccional».
Esto supone, en palabras del Tribunal, que la sanción del incumplimiento de la prohibición de discriminación «deberá estar concebida de
modo que garantice una protección jurisdiccional efectiva y eficaz». 2
Al pronunciarse por la vía de la cuestión prejudicial sobre la conformidad con el Derecho comunitario de un régimen de responsabilidad
penal objetiva por el que se sanciona la violación del Reglamento
n° 543/69 del Consejo, relativo a la armonización de determinadas
disposiciones en materia social en el sector de los transportes por
carretera, el Tribunal precisó el alcance de las obligaciones de
sancionar la violación de los reglamentos comunitarios que pesan
sobre los Estados miembros, declarando que «cuando un reglamento
comunitario no contiene ninguna disposición específica por la que se
prevea una sanción en caso de violación del mismo o cuando, en este
punto, reenvíe a disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas nacionales, el artículo 5 del Tratado CEE impone a los
Estados miembros la obligación de adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el alcance de la eficacia del Derecho comunitario. Para ello, los Estados miembros, aunque conservan la libertad de
decidir las sanciones, deberán, no obstante, procurar que las violaciones del Derecho comunitario se sancionen de acuerdo con unas
condiciones de fondo y de procedimiento que sean análogas a las
aplicables a las violaciones del Derecho nacional de naturaleza e
1
2
Sentencia de 10 de abril de 1984, asunto 14/83, Ree. 1984, p. 1906, apartado 15.
Ibid., apartado 23.
Nota
final
203
importancia similares y, en cualquier caso, confieran a la sanción un
carácter efectivo, proporcionado y disuasorio». '
Los límites que el principio de la primacía y el de la aplicación
uniforme del Derecho comunitario imponen a la autonomía institucio­
nal de los Estados miembros aparecen claramente en dos sentencias
pronunciadas previa cuestión prejudicial, referidas ambas a la aplica­
ción de medidas provisionales por las jurisdicciones nacionales.
La primera sentencia se dictó en el asunto Factortame, ya célebre por
los comentarios que ha suscitado.2 Las sociedades Factortame Ltd y
otras, propietarias o armadoras de buques pesqueros, estaban inscritas
en el registro de buques británicos de conformidad con la legislación
vigente. Para hacer frente al «saqueo» de cuotas de captura («quota
hopping») practicado por sociedades que navegaban con pabellón
británico sin ser realmente británicas (la mayoría de los accionistas de
esas sociedades eran españoles), el Reino Unido decidió, mediante una
ley de 1988, la creación de un nuevo registro de pesca en el que
únicamente podían inscribirse los buques que reunieran determinadas
condiciones, referidas básicamente a la nacionalidad británica de los
propietarios o armadores. La validez de las anteriores matrículas
expiraba el 31 de marzo de 1989. Las sociedades pesqueras afectadas
por esta legislación recurrieron contra ella, paralelamente a la intro­
ducción por la Comisión ante el Tribunal de Justicia de un recurso de
declaración de incumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado.
Tanto las sociedades ante las jurisdicciones británicas como la Comi­
sión ante el Tribunal solicitaron la adopción de medidas provisionales
para evitar los efectos de la nueva legislación hasta que se decidiera
sobre su compatibilidad con el Derecho comunitario. Sucesivamente
la Divisional Court de la Queen's Bench Division ordenó la adopción
de tales medidas en su decisión de 10 de marzo de 1989, la Court of
Appeal anuló esta resolución el 22 de marzo de 1989 a petición del
Gobierno británico y la House of Lords decidió el 18 de mayo de 1989
plantear ante el Tribunal de J usticia una cuestión prejudicial. Se
trataba de saber sí o no, y en qué condiciones, las jurisdicciones
británicas tenían capacidad para ordenar la adopción de medidas
provisionales en contra de la Corona basándose en el Derecho
comunitario, cuando, en virtud de una regla tradicional del common
law, no puede ordenarse ninguna medida provisional en contra de la
Corona y cuando las leyes nacionales, en tanto no se haya decidido
sobre su incompatibilidad con el Derecho comunitario, gozan de una
1
2
Sentencia de 10 de julio de 1990, Hansen, C­326/88, aún no publicada en la
Recopilación.
Sentencia de 19 de junio de 1990, asunto 213/89, aún no publicada en la Recopilación.
Véanse las notas de Garcia de Enterría, E.: Civitas, R evista española de derecho
administrativo, 1990, pp. 401­420; Symon, D., y Barav, Α.: R evue du Marché Commun,
1990, pp. 591­598; le Mire, P., A.J.D.A., 1990, pp. 834­836.
204
Nota final
presunción de conformidad con éste. En su sentencia de 19 de junio de
1990, el Tribunal, basándose en la doctrina de la sentencia Simmenthal, de 9 de marzo de 1978, ' declara que el juez nacional está obligado
a no aplicar las disposiciones legislativas nacionales que se opongan,
aunque sea de forma temporal, a la plena eficacia de las normas
comunitarias. Por consiguiente, «debe interpretarse el Derecho comunitario en el sentido de que, cuando una jurisdicción nacional en un
litigio sobre cuestiones de Derecho comunitario que se le hubiere
planteado considerare que el único obstáculo que se opone a que se
ordene la adopción de medidas provisionales es una norma del
Derecho nacional, dicha jurisdicción nacional deberá rechazar la
aplicación de tal norma». El Tribunal no indicaba en su sentencia los
criterios que debe seguir el juez para decidir sobre la cuestión de saber
si debe conceder o negar las medidas de protección provisional. Este
paso lo dará en una sentencia posterior, esta vez a propósito de la
suspensión de la aplicación de un acto administrativo nacional dictado
en ejecución de un reglamento comunitario supuestamente ilegal.2
El Tribunal debía pronunciarse sobre la competencia de las jurisdicciones nacionales para, en el marco de un procedimiento sumario,
suspender la ejecución de un acto nacional basado en un reglamento
comunitario, a propósito, en este caso, de un litigio sobre la validez de
la cotización especial de reabsorción en el sector del azúcar. El
Tribunal reconoció al juez nacional dicha competencia.
En efecto, si bien es cierto que el Tribunal ha afirmado en su sentencia
Fotofrost3 que era el único competente para declarar la invalidez de
un reglamento comunitario, ello no significa, en cambio, que el
particular no pueda obtener, cuando se reúnan unas determinadas
condiciones, una declaración de suspensión por la que se paralicen, en
la medida en que le afecten, los efectos del reglamento impugnado. En
este sentido, el Tribunal se basa al mismo tiempo en la existencia del
derecho de solicitar la suspensión de la ejecución con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 185 del Tratado, dentro del procedimiento de
anulación, y en su sentencia en el caso Factortame. Pero, en esta
ocasión, el Tribunal se dedica a señalar las condiciones que el juez
nacional debe respetar en la concesión de la suspensión. Después de
señalar que «las normas de procedimiento las definen los Derechos
nacionales» y que «éstos presentan divergencias en cuanto a las
condiciones de la concesión de la suspensión, las cuales pueden
comprometer la aplicación uniforme del Derecho comunitario», el
Tribunal declara que «esta aplicación uniforme es una exigencia
1
2
3
Asunto 106/77, Ree. 1978, p. 629.
Sentencia de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG, asuntos
acumulados C-143/88 y C-92/89, entre otras, aún no publicada en la Recopilación.
Sentencia de 22 de octubre de 1987, asunto 314/85, Ree. 1987, p. 4189, apartado 20.
Nota
final
205
fundamental del ordenamiento jurídico comunitario». Por consiguiente, es importante que, por lo menos por lo que se refiere a la
introducción e instrucción de la demanda, la suspensión de la ejecución de actos administrativos basados en reglamentos comunitarios,
sin dejar de regirse por normas de procedimiento nacionales, «se
someta en todos los Estados miembros, como mínimo, a unas
condiciones de concesión que sean uniformes». Habida cuenta de que
este derecho de acordar la suspensión equivale al que le corresponde al
Tribunal en virtud del artículo 185 del Tratado, «dichos órganos
jurisdiccionales deben acordar la mencionada suspensión únicamente
en el supuesto de que concurran los requisitos de las medidas
provisionales ante el Tribunal». Éste puede entonces responder a la
cuestión planteada en el sentido de que un órgano jurisdiccional
nacional únicamente puede acordar la suspensión de la ejecución de
un acto de carácter nacional adoptado en ejecución de un reglamento
comunitario:
«—si dicho órgano jurisdiccional alberga serias dudas acerca de la
validez del acto comunitario y si, en el caso de que aún no se haya
sometido al Tribunal de Justicia la cuestión de validez del acto
controvertido, el órgano jurisdiccional nacional plantea la correspondiente cuestión prejudicial;
— si se está ante un caso de urgencia y si la parte demandante se halla
amenazada de un perjuicio grave e irreparable;
— si dicho órgano jurisdiccional toma debidamente en cuenta el
interés de la Comunidad».
Esta sentencia pone de manifiesto los límites que según la jurisprudencia del Tribunal pesan sobre el principio de la autonomía institucional
de los Estados miembros como consecuencia de las exigencias de la
aplicación uniforme del Derecho comunitario.
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Cahiers de droit européen, revista bimestral, Bruselas, desde 1965.
Common Market Law Reports (CML Rep), Londres, desde 1962.
Common Market Law Review (CML Rev.), revista trimestral, Leiden, desde 1963-1964.
Diritto comunitario e degli scambi internazionali, revista trimestral, Milán, desde 1961
(sucediendo a // diritto negli scambi internazionali).
Europarecht (EuR), revista trimestral, Munich, desde 1966.
European Law Review (EurLR), revista bimestral, Londres, desde 1975-1976.
Gacela jurídica de la CEE, Madrid, desde 1985.
Noticias CEE, Valencia, desde 1985.
Revista de instituciones europeas, revista trimestral, Madrid, desde 1974.
Revista de las Comunidades Europeas, Atenas, desde 1980 (en griego).
Revista helénica de Derecho europeo, Salónica, desde 1981 (en griego).
Revue d'integration européenne — Journal of European Integration, aparece tres veces por
año, Montreal, desde 1977.
Revue du Marché commun, revista mensual, París, desde 1958.
Revue trimestrielle de droit européen, París, desde 1965.
Rivista di diritto europeo, revista trimestral, Roma, desde 1961.
Sociaal-economische Wetgeving (SEW), revista mensual, Zwolle, desde 1952.
Yearbook of European Law, Oxford, desde 1981.
Indice
Acta de adhesión 1972
articulo 102, 6, 12
artículo 160, 52
Acta de adhesión 1979
artículo 152, 52
Acta de adhesión 1985
artículo 402, 52
Acta Única Europea, 13, 14, 15, 16, 18, 20¿>w, 38, 43, 51 bis, 52, 135, 149
artículo 30, 51 bis
Actos de las instituciones. 58 a 75
lengua, 68
motivación, 71
notificación, 69
publicación, 68, 69
Actos sin denominación propia, 73 a 75
actos externos, 75
actos internos, 74
Acuerdo CEE-Portugal, 108
Acuerdo CEE-Turquía, 85
Acuerdos internacionales, 18, 78 a 85, 108
Adaptación de los Tratados sin revisión, 41 a 43
artículo 95, 1 y 2, CECA, 42
artículo 235 CEE, 43
AETR, 36, 47, 75
Agencia de Abastecimiento Euratom, 139
Ampliación, 52
Aplicabilidad directa (véase efecto directo)
Aplicación del Derecho comunitario, 133 a 146
administración directa, 135, 136 a 139
administración indirecta, 140 a 146
función del ejecutivo y del legislativo, 144
principio de la autonomía institucional, 140
reenvío a los actos comunitarios, 145
Tratado CECA, 135
Asociación, 85
Atribución de competencias, 5 a 11
y competencia nacional, 10, 11
y federalismo, 9, 12
CECA
política comercial, 2
Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional, 139
Ceuta y Melilla, 54
Las cifras corresponden a los apartados.
216
ìndici
Comisión de las CE, 14. 15
garante de los Tratados, 69. 146
poder de ejecución. 20, 68, 138
poder de propuesta, 15
Comité Dooge o Spaak II, 16, 83. 149
Comité Económico y Social, 15
Comité de Representantes Pemanentes, 19
Comités de gestión, 20. 136, 138
Comités de reglamentación. 20
Competencia, 12
Competencia de atribución, 59, 60
Competencia concurrente, 9, 12
Competencia exclusiva. 10, 12, 47. 80
Comunidad de Derecho, 21
principio, 21
Comunidad Europea
denominación —
resolución de 16 de febrero de 1978, 3
Comunidades Europeas
unidad o diversidad, 2
Congreso de la Haya, del 7 al 10 de mayo de 1948, 5
Consejo de las CE, 14 a 19
Comité de Representantes Permanentes, 19
mayoría, 16, 17
reglamento interior, 18, 74
Consejo Europeo, 14, 149
Constituciones nacionales y Derecho comunitario. 90, 91, 115 a 125, 140, 143, 144
Convenio de derechos humanos, 91, 92, 125
Convenios concluidos sobre la base del articulo 220 del Tratado CEE, 83
Cooperación (procedimiento de). 18
Cooperación Política, 14. 5\bis, 149
Coordinación de competencias nacionales. 12
Cumbre de La Haya. 5\bis
Decisiones CECA. 63. 113
Decisiones CEE. 70. 105
Decisiones de los representantes de los Gobiernos. 82
Declaración Schuman. 1
Indice
217
Delegación de poderes, 57, 139
Departementos franceses de ultramar, 54
Derecho derivado, 58 a 75
actos sin denominación propia, 73 a 75
actos típicos, 62 a 72
modalidades de subordinación, 59 a 61
Derecho internacional, 76 a 85
acuerdos internacionales, 78 a 85
— anteriores, 79
— celebrados por la Comunidad, 84
— de ejecución. 81
— mixtos, 85
— rango, 84
decisiones de los representantes de los Gobiernos, 82
— concluidas por la Comunidad, 84
Derecho internacional general, 77
Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 68, 69
Dictámenes CECA, 63
Dictámenes CEE, 72
Directivas, 69
aplicación, 146
efecto directo, 105 a 107
Efecto directo, 94 a l {0 bis, 145
acuerdos internacionales, 108
decisiones y directivas, 105 a 107
límites, 110
principio, 94, 95, 109
reglamentos, 103, 104
Tratado, 96 a 102
Empréstitos comunitarios, 51
Estados ACP, 48, 49
Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, 139
Fondo Europeo de Desarrollo Regional, 20 bis
Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior, 57
Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, 20 bis, 136, 146
Fondo Social, 20 bis, 75
Funcionalismo, 1
Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, 139
Fusión de los ejecutivos, 2, 19
GATT, 79, 84, 108
Gibraltar, 54
Groenlandia, 38, 54
Hong Kong, 54
218
Indice
Instituciones, 2, 14
Integración diferenciada, 149
Interpretación del Derecho comunitario, 28 a 36
efecto necesario, 36
efeto útil, 35
métodos
— sistemático, 34
— teleologico, 28, 34
y principios generales, 29 a 33
Isla de Man, 54
Islas Canarias, 54
Islas Feroe, 54
IVA, 20 bis
Limitación y transferencia de soberanía, 5, 6, 7, 123
Mayoría cualificada, 16, 17
compromiso de Luxemburgo, 48
Misiones ante las Comunidades, 48
Motivación de los actos, 71
Parlamento Europeo, 14, 15, 18
dictamen conforme, 18
elección por sufragio universal, 120, 123, 131, 147
poderes presupuestarios, 14, 20 bis, 123
procedimiento de decisión, 14, 15, 18
y procedimiento de cooperación, 14, 18
Personalidad jurídica internacional, 44 a 51 bis
derecho de acción arbitral, 50
derecho a concluir acuerdos, 45 a 47, 57
derecho de legación, 48, 49
responsabilidad internacional, 51
Política agrícola común, 11, 20 bis, 56, 135, 146
Política comercial común, 10, 47, 56
Política común de transporte, 56
Presupuesto, 14, 20 bis, 123, 138
Primacía, 111 a 132
constituciones, 115 a 125
ley posterior, 126 a 132
principio, 111 a 114
Principios generales, 29 a 33, 86 a 92
comunes de los Derechos de los Estados miembros, 87 a 92
— derechos fundamentales, 89 a 92 bis, 120
derivados de la estructura del Tratado CEE, 29 a 33
— igualdad, 30
— libertad, 31
— solidaridad, 32
— unidad, 33
219
índice
Procedimiento de decisión, 15 a 19
Realización progresiva (principio de) 13
período de transición, 99
Recomendaciones CECA, 63
Recomendaciones CEE, 72
Recursos propios de las Comunidades, 14, 20bis, 141
Reglamento CEE, 65 a 68, 111, 130
alcance general, 66
aplicabilidad directa, 68, 103, 104, 119, 145, 147
de base, 68
fuerza obligatoria, 67, 123
motivación 71
publicación, 68
Representaciones de las Comunidades, 49
Responsabilidad extracontractual, 87
Responsabilidad internacional, 51
Revisión de los Tratados, 37 a 40, 52
«pequeña revisión», 39
procedimiento de derecho común, 38
Schuman, R., 1
Soberanía, 5, 6, 65, 111 y ss.
divisible, 6
transferencia de, 123
Spinelli, Α., 9
Supranacionalidad, 21
Tindemans, L., 19, 51 bis
Tratado CECA
artículos 5 135
6 44
8 14
14 14, 62, 63
15 14, 62, 63, 71
31 22, 28
33 22, 63
50 63
56 39
57 135
69 81
71
2
79 54
87 27
88 25
95 39, 42
96 38
97 53
220
Indice
Tratado CEE
artículos
34, 59, 102
4 60
5 π,12, 102, 110, 114, 135, 140, 145
7 13, 30
8 13,99
3
8 A: 18, 99
8 C: 149
9 99, 105
12 13, 94, 95, 97. 128
13 99, 105
16 99
20 81
31 95, 97
32 97, 99. 101
33 101
37 97, 99
39 56
40 56, 135
43 56, 69
48 31, 100
49 14
51 31, 81
52 99
53 97
54 14, 69, 74, 99
55 31
56 14
57 69, 99
58 99
59 100
63 69, 74
67 101
69 69
74 56
75 56
84 18
85 34, 100, 136
86 34, 136
87 69, 136
88 135
92 101
93 101
95 13, 98, 131
97 101
99 18
100 69
100A: 14, 16, 18, 69, 99, 149
100 Β: 14
101 72
102 6, 72, 101
107 102
111 47
113 10,47, 56
118 A: 14
119 100, 102. 132
121 138
123 75
Indice
221
125
126
127
75
40, 75
75
130 E: 14
130 G: 14
145 20, 138
148 15, 38
149
151
155
164
165
166
169
170
173
177
189
190
191
203
205
210
211
213
215
219
220
223
227
228
232
234
235
236
238
240
17
19
14, 20, 62, 68, 72, 138
22, 28, 86
40
22
25, 72, 95, 140
25, 95
22, 66, 75, 86
26, 107, 149
59, 62, 64 a 72, 75, 94,103, 105, 107, 109, 111, 123, 145
71
68, 69, 70
14
138
44
44
135, 138
87
27
27, 83
75
54
57, 84
2
79,
18, 43. 56, 60, 82. 138,139
38
47, 85
53
Tratado Euratom
artículos 53 139
76
101
105
124
136
161
184
185
193
198
203
204
208
40
46
79
14
22, 28
62
44
44
27
54
43
38
53
Tratado de fusión de los ejecutivos
artículos
2 14
4 19
5 74
10 14, 40
222
Indice
Tratados 52 a 57
ámbito de aplicación, 53 y 54, 75
— en el espacio, 54
— en el tiempo, 53
constitución, 55 a 57
Tratados marco 55 a 57
Tribunal de Justicia, 14, 22, 57, 83
competencia consultiva, 57
misión 23, 24, 27
principios de interpretación, 28 a 36
recursos, 24, 25, 26, 27
— cuestión prejudicial, 26, 83, 95
— de anulación, 24, 57, 66, 75, 86
— por incumplimiento, 25
— por omisión, 24
Unión Europea, 51 bis, 149
INFO 92
La base de datos comunitaria referente
a los objetivos del mercado único
Información Eurobases:
fax
: + 32 (2) 236 06 24
phone : + 32 (2)235 00 03
SÍ921
EUROPA
TRANSPARENTE
INFO 92 contiene una
datos. Gracias a la
EUROPA
información vital para
rapidez de transmiEN DIRECTO
todos los que quieren
sión, a las posibilidaprepararse para 1992.
des de actualización
INFO 92 procura ofrecasi instantánea (vacer a sus usuarios un
rias veces al día si es
auténtico modo de
necesario) y a unos
empleo del gran mersistemas de interrocado interior. Es un
gación que no requieestado de la situación
ren aprendizaje previo,
permanente: sigue las
INFO 92 se dirige tanpropuestas de la Coto al gran público como
misión en todas sus fases, y resume
a los sectores profesionales.
y sitúa en su contexto cada uno de
El sistema utilizado permite accelos acontecimientos importantes.
der fácilmente a la información a
La información se extiende hasta
través de los menús propuestos a
la fase final: la incorporación de
los usuarios y a la estructura lógica
las directivas a los ordenamientos
de presentación de la información,
internos de los Estados miembros.
que sigue la del Libro blanco y el
INFO 92 es accesible a todos por
desarrollo del proceso decisorio de
su fácil manejo.
las instituciones.
El usuario también puede dirigirse
Efectivamente, INFO 92 permite
a las oficinas de representación de
consultar informaciones en panla Comisión y, en el caso de las
tallas de vídeo utilizando una
PYME, a las «euroventanillas» en
amplia gama de aparatos de gran
todas las regiones de la Comunidifusión que se conectan a redes
dad.
especializadas en transmisión de
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
REPERTORIO
DE LA LEGISLACIÓN COMUNITARIA VIGENTE
y de otros actos de las instituciones comunitarias
El ordenamiento jurídico comunitario va dirigido no sólo a los
Estados miembros, sino también y de forma directa a sus
ciudadanos.
Tanto para los profesionales del derecho como para todos los
ciudadanos, el conocimiento del derecho nacional deberá
completarse, por lo tanto, con el de las disposiciones comunitarias
que el derecho nacional ejecuta, aplica o interpreta, y a las que en
determinados casos cede la primacía.
Para hacer más accesibles a todos estas disposiciones, la
Comisión de las Comunidades Europeas publica
semestralmente un Repertorio de:
- el derecho vinculante derivado de los Tratados
constitutivos de las tres Comunidades Europeas (reglamentos, decisiones, directivas ...);
- el derecho complementario (acuerdos internos ...);
- los acuerdos concluidos por las Comunidades con
terceros países.
REPERTORIO
DE LA LEGISLACIÓN
COMUNITARIA VIGENTE
y de otros actos
de las instituciones comunitarias
En todas las ediciones del Repertorio se recogen el título,
la fuente (Diario Oficial de las Comunidades Europeas) y
las modificaciones de los actos legislativos o análogos.
De cada acto se indican las modificaciones que ha
experimentado, haciéndose una remisión al acto modificador y a la fuente.
1 012 p p . - 7 5 ECU
ISBN 92-77-64024-3 (Tomo I)
ISBN 92-77-64026-X (Tomos I y II)
FX-56-90-001-ES-C
Las referencias se clasifican por materias. Las relativas a
los actos referentes a varias materias aparecen en las rúbricas
correspondientes.
El Repertorio analítico va acompañado de dos índices, uno de
números de documentos en orden cronológico, otro de palabras
clave en orden alfabético.
El Repertorio se publica en todas las lenguas oficiales de las
Comunidades Europeas.
El éxito en los negocios
depende de las decisiones que deben tomarse ...
las cuales dependen de la información
de que se disponga
Asegúrese de que sus decisiones estén basadas en una información
actualizada y completa.
En una época de ajustes muy rápidos, con las economías nacionales
en proceso de integración en una única economía europea bajo el
ímpetu de 1992, una información fiable de la evolución de los distintos sectores industriales especializados es esencial para proveedores,
clientes, banqueros, empresarios y políticos.
Las pequeñas y medianas empresas necesitan de forma muy especial
un fácil acceso a la información.
El mercado debe ser delimitado, medido y analizado debidamente;
para lo que se necesita la mayor información posible acerca de las
capacidades de producción, además de las perspectivas de desarrollo futuro.
Panorama de la industria comunitaria
Un apunte de más de 165 sectores de la industria
y los servicios en la Comunidad Europea
1 246 pp. * 38 ECU * ISBN 92-825-9922-1 * CO-55-89-754-ES-C
OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
2, rue Mercier
L-2985 Luxembourg (Tél. 499 28-1)
Igualmente disponible:
Un espacio financiero europeo
Dominique SERVAIS
57 pp. - 6 ECU
ISBN 92-825-8568-9
CB-PP-88-C03-ES-C
Del sistema monetario europeo
a la unión monetaria
DEL SISTEMA MONETARIO
EUROPEO
A UNIÓN MONETARIA
Jean-Victor LOUIS
68 pp. - 8,25 ECU
ISBN 92-826-0063-7
CB-58-90-231-ES-C
El 92 y después
John PALMER
103 pp. - 8 ECU
ISBN 92-826-0126-9
CB-56-89-861-ES-C
El ordenamiento jurídico comunitario
Jean-Victor LOUIS
Tercera edición corregida y aumentada
199 pp. - 10,50 ECU
ISBN 92-825-9078-X
CB-PP-88-016-ES-C
perspectivas europeas
EL O R D E N A M I E N T O
Las telecomunicaciones en Europa
perspectivas europeas
U S TELECOMUNICACIONES
EN EUROPA
Herbert UNGERER
con la colaboración de Nicholas P. COSTELLO
274 pp. - 10,50 ECU
ISBN 92-825-8205-1
CB-PP-88-009-ES-C
La nueva economía europea del 92
Evaluación de los posibles efectos económicos
de la realización del mercado interior
de la Comunidad Europea
288 pp. - 16 ECU
ISBN 92-825-9933-7
perspectivas europeas
La nueva
economía europea
de 1992
CB-55-89-996-ES-C
Europa en cifras
Segunda edición
64 pp. - 5,70 ECU
ISBN 92-825-9453-X
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El empleo en Europa 1990
EUROPA
II*! lea
172 pp. - 11,25 ECU
ISBN 92-826-1513-8
E«aaaB^c2
CE-58-90-877-ES-C
La producción audiovisual
en el mercado único
Matteo MAGGIORE
212 pp. - 10,50 ECU
ISBN 92-826-0264-8
: PHODUCClON AUDIOVISUA.
EN EL
MERCADO UNICO
CB-58-90-481-ES-C
Normas comunes para las empresas, Florence NICOLAS
con la colaboración de Jacques REPUSSARD
79 pp. * 9 ECU * ISBN 92-825-8550-6 * CB-PP-88-AOl-ES-C
Guía de profesiones en la perspectiva del gran mercado, Jean-Claude SÉCHÉ
235 pp. * 18,50 ECU * ISBN 92-825-8063-6 * CB-PP-88-004-ES-C
Libre circulación de personas en la Comunidad - Entrada y estancia
Jean-Claude SÉCHÉ
69 pp. * 7,50 ECU * ISBN 92-825-8656-1 * CB-PP-88-B04-ES-C
El derecho de elegir y el impulso económico - El objetivo de la
política europea de los consumidores en el mercado único, Eamonn LAWLOR
Segunda edición
81 pp. * 8 ECU * ISBN 92-826-0149-8 * CB-56-89-869-ES-C
Un espacio social europeo para 1992, Patrick
VENTURINI
119 pp. * 9,75 ECU * ISBN 92-825-8699-5 * CB-PP-88-B05-ES-C
Vademécum de la reforma de los fondos estructurales comunitarios
104 pp. * 11,25 ECU * ISBN 92-826-0025-4 * CB-56-89-223-ES-C
El Sistema Monetario Europeo - Orígenes, funcionamiento y perspectivas
Jacques van YPERSELE con la colaboración de Jean-Claude KOEUNE
Nueva edición (en preparación)
Las Comunidades Europeas en el orden internacional
Jean GROUX y Philippe MANIN
169 pp. * 4,34 ECU * ISBN 92-825-5183-0 * CB-40-84-206-ES-C
La Unión Aduanera de la Comunidad Económica Europea
Nikolaus VAULONT
99 pp. * 3,70 ECU * ISBN 92-825-1915-5 * CB-30-80-205-ES-C
Creación de un espacio financiero europeo - Liberalización de los movimientos
de capitales e integración financiera en la Comunidad
321 pp. * 16 ECU * ISBN 92-825-8186-1 * CB-PP-88-B03-ES-C
Treinta años de Derecho Comunitario
536 pp. * 11,70 ECU * ISBN 92-825-2656-9 * CB-32-81-681-ES-C
Europa Social - Número especial - La dimensión social del mercado interior
115 pp. * 4,20 ECU * ISBN 92-825-8272-8 * CB-PP-88-005-ES-C
La energía en Europa - Número especial - El mercado interior de la energía
65 pp. * 12,70 ECU * ISBN 92-825-8503-4 * CB-PP-88-OlO-ES-C
Investigación sobre el «Coste de la no Europa» - Datos básicos - Volumen 3
La realización del mercado interior - Encuesta sobre la percepción
por parte de la industria europea de sus posibles efectos, Gemot NERB
309 pp. * 25,50 ECU * ISBN 92-825-8606-5 * CB-PP-88-D14-ES-C
Las finanzas públicas de la Comunidad Europea - El presupuesto
europeo tras la reforma de 1988
120 pp. * 10,50 ECU * ISBN 92-825-9826-8 * CB-55-89-625-ES-C
Comunidades Europeas — Comisión
El ordenamiento jurídico comunitario
por Jean­Victor Louis
4. a edición corregida y actualizada
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
1991 — 222 pp. — 17,6 χ 25,0 cm
Colección «Perspectivas Europeas»
ISBN 92­826­2554­0
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Castellò, 37
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Tel. (03)3439­0124
Las Comunidades Europeas no son un simple foro de discusión y negociación
entre Estados. Su estructura institucional, que en comparación con la de las
organizaciones internacionales clásicas, presenta un carácter mucho más complejo
y original, genera una abundante legislación que, en la mayoría de los casos, puede
ser invocada directamente ante los jueces nacionales. El Tribunal de Justicia de las
tres Comunidades proporciona a dichos jueces las aclaraciones necesarias para
interpretar el Derecho comunitario y resuelve los conflictos que se producen entre
las instituciones y los particulares o entre aquéllas y los Estados miembros. La
jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha desempeñado un papel esencial en la
definición de los rasgos característicos de este ordenamiento jurídico único,
profundamente estructurado, cada vez más presente en la vida económica y social
de los Estados miembros, que continúa siendo todavía relativamente desconocido.
«El ordenamiento jurídico comunitario», obra del profesor Jean-Victor Louis, de la
Universidad Libre de Bruselas, editada por la Comisión de las Comunidades
Europeas, está concebida para familiarizar al lector en poco tiempo con las
principales características de este sistema jurídico. Su lenguaje es accesible al no
jurista, pero su información precisa y su espíritu crítico hacen de ella una valiosa
obra de referencia para los juristas.
Jean-Victor Louis: nacido en 1938; agregado de Derecho Internacional Público de la Universidad
Libre de Bruselas en 1969: profesor titular de Derecho Comunitario en la ULB; antiguo director y
presidente del Instituto de Estudios Europeos (ULB); director de «Cahiers de droit européen»;
consejero de la dirección, jefe del servicio jurídico del Banco Nacional de Bélgica; autor de «Les
règlements de la Communauté économique européenne» y, en colaboración y bajo la dirección de
Jacques Mégret, «Le droit de la Communauté économique européenne»
Precio en Luxemburgo, IVA excluido: 10,50 ECU
M
ISBN
Ί2-ηΞΕ,-Ξ55Μ-ϋ
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DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
L-2985 Luxembourg
789282"625545