LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD Y SALUD

LA ELABORACIÓN DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD Y SALUD, ESTUDIOS
BÁSICOS DE SEGURIDAD Y SALUD Y LA COORDINACIÓN DE OBRAS
EFECTUADAS POR INGENIEROS INDUSTRIALES
1.- NORMATIVA
1.- El Real Decreto 555/1986, de 21 de febrero, de seguridad e higiene en el trabajo
estableció la obligatoriedad del estudio de seguridad y salud en las obras y estableció,
en su redacción original que:
“Artículo 1. 1. En los proyectos de construcción-para obra pública o privada- de
nueva planta, ampliación, reforma, reparación e incluso demolición, deberá
formar parte del proyecto de ejecución de obra un estudio de Seguridad e
Higiene en el Trabajo coherente con el contenido de dicho proyecto de
ejecución de obra, en el que se desarrollará la problemática específica de
seguridad e higiene con el contenido y características mínimas que se señalan
en el presente Real Decreto.
En dicho estudio se contemplarán también los sistemas técnicos adecuados
para poderse efectuar, en su día, en las debidas condiciones de higiene y
seguridad, los trabajos de reparación, conservación y mantenimiento.
El estudio de seguridad irá firmado por el autor o autores del proyecto de
ejecución de obras”
2.- El Real Decreto 555/1986 fue reformado por el Real Decreto 84/1990, de 19 de
enero, que modificó este punto y añadió un último párrafo al apartado 1.1 en el sentido
de establecer que eran los arquitectos técnicos los profesionales competentes: en
casos de actuaciones desarrolladas por arquitectos.
«No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior en el supuesto específico de
obras de arquitectura el Estudio de Seguridad e Higiene en el Trabajo será
firmado por un Arquitecto Técnico, al que corresponderá su seguimiento en
obra y que a tal fin se integrará en la dirección facultativa, sin perjuicio de las
demás funciones profesionales que pudieran corresponderle en la misma.
En todo caso los sistemas técnicos que se prevean para dar cumplimiento a lo
previsto en el segundo párrafo de este precepto deberán acomodarse a las
prescripciones al efecto contenidas en el proyecto de ejecución de la obra,
sobre el que no se podrá introducir modificación alguna.»
3.- La Directiva comunitaria 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, relativa a la
aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y la salud de los
trabajadores en el trabajo establecía la obligación del empresario de evaluar los
riesgos de la seguridad y salud y planificar la prevención, pero sin establecer la
necesidad de un estudio de seguridad y salud.
4.-La posterior Directiva 92/57/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, relativa a
las disposiciones mínimas de seguridad y salud que han de aplicarse en las obras de
construcción temporales o móviles sí estableció la necesidad de elaborar un plan de
seguridad y salud, pero como una obligación del coordinador de seguridad y salud, tal
y como lo definió en el artículo 2.
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e) Coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del
proyecto de construcción: cualquier persona física o jurídica designada por la
propiedad y/o por el director de la obra para llevar a cabo, durante la fase de
proyecto de la obra, los trabajos que se mencionan en el artículo 5.
f) Coordinador en materia de seguridad y salud durante la realización de la
obra: cualquier persona física o jurídica designada por la propiedad y/o por el
director de la obra para llevar a cabo, durante la fase de realización de la obra,
los trabajos que se mencionen en el artículo 6.
Se estableció, pues, como obligación del coordinador (y así se recoge en el artículo 5)
“establecer o hacer que se establezca un plan de seguridad y de salud en que se
precisen las normas aplicables a la obra”
5.- Esta Directiva obligó a modificar la normativa nacional y el Real decreto 555/1986
fue derogado por el Real decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el cual se
establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras.
El ámbito de aplicación de este Real Decreto no se limita únicamente a las obras de
edificación, puesto que el texto legal define las obra de construcción u obra como:
“cualquier obra, pública o privada, en la que se efectúen trabajos de construcción o
ingeniería civil cuya relación no exhaustiva figura en el anexo I”.
Esta relación del Anejo I considera también como ámbito de aplicación objetivo:
excavaciones, movimientos de tierras, construcción, montaje y desmontaje de
elementos prefabricados, condicionamiento e instalaciones, transformaciones,
rehabilitaciones, desmantelamientos, escombros, mantenimientos, conservación,
trabajos de pintura y limpieza y saneamientos.
Este Real decreto recogió la Directiva Comunitaria pero la amplía y no se limita al
coordinador de seguridad y salud. Establece la obligación del promotor a que se
elabore un estudio de seguridad y salud o un estudio básico de seguridad y salud.
Artículo 4.Obligatoriedad del estudio de seguridad y salud o del estudio básico
de seguridad y salud en las obras.
1. El promotor estará obligado a que en la fase de redacción del proyecto se
elabore un estudio de seguridad y salud en los proyectos de obras en que se
den alguno de los supuestos siguientes:
a) Que el presupuesto de ejecución por contrata incluido en el proyecto sea
igual o superior a 75 millones de pesetas.
b) Que la duración estimada sea superior a 30 días laborables, empleándose
en algún momento a más de 20 trabajadores simultáneamente.
c) Que el volumen de mano de obra estimada, entendiendo por tal la suma de
los días de trabajo del total de los trabajadores en la obra, sea superior a 500.
d) Las obras de túneles, galerías, conducciones subterráneas y presas.
2. En los proyectos de obras no incluidos en ninguno de los supuestos
previstos en el apartado anterior, el promotor estará obligado a que en la fase
de redacción del proyecto se elabore un estudio básico de seguridad y salud.
Artículo 5.Estudio de seguridad y salud.
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1.- El estudio de seguridad y salud a que se refiere el apartado 1 del artículo 4
será elaborado por el técnico competente designado por el promotor. Cuando
deba existir un coordinador en materia de seguridad y salud durante la
elaboración del proyecto de obra, le corresponderá a éste elaborar o hacer que
se elabore, bajo su responsabilidad, dicho estudio.
...3.- Dicho estudio deberá formar parte del proyecto de ejecución de obra o, en
su caso, del proyecto de obra, ser coherente con el contenido del mismo y
recoger las medidas preventivas adecuadas a los riesgos que conlleve la
realización de la obra...”
Artículo 6.Estudio básico de seguridad y salud.
1. El estudio básico de seguridad y salud a que se refiere el apartado 2 del
artículo 4 será elaborado por el técnico competente designado por el promotor.
Cuando deba existir un coordinador en materia de seguridad y salud durante la
elaboración del proyecto de obra, le corresponderá a éste elaborar o hacer que
se elabore, bajo su responsabilidad, dicho estudio.
...
La normativa no establece en ningún momento quien es el “técnico competente” para
elaborar el estudio básico o el estudio de seguridad y salud (en adelante ambos
documentos se denominarán de forma conjunta como ESS) y sólo establece en
relación a dicho coordinador :
“Art. 2.:...
e) Coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elaboración del
proyecto de obra: el técnico competente designado por el promotor para
coordinar, durante la fase del proyecto de obra, la aplicación de los principios
que se mencionan en el artículo 8.
f) Coordinador en materia de seguridad y de salud durante la ejecución de la
obra: el técnico competente integrado en la dirección facultativa, designado por
el promotor para llevar a cabo las tareas que se mencionan en el artículo 9.
Por tanto este estudio debe elaborarlo o hacer que se elabore, si existe, el coordinador
de seguridad y salud en fase de proyecto.
6.- Las dudas que esto planteó, pues en ningún momento se establecía quien podía
elaborar el ESS o quien podría ser coordinador de seguridad y salud, obligaron a
determinar quiénes eran los “técnicos competentes” que lo podían elaborar y que, si
procede, eran los coordinadores de seguridad y salud en fase de proyecto y en fase de
ejecución. Hubo que esperar a la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de
la Edificación (en adelante la LOE), que estableció en su disposición adicional cuarta,
si bien referido exclusivamente a las actuaciones sujetas a la LOE:
“Cuarta. Coordinador de seguridad y salud
Las titulaciones académicas y profesionales que habilitan por ejercer la función
de coordinador de seguridad y salud en obras de edificación, durante la
elaboración del proyecto y la ejecución de la obra, son las de arquitecto,
arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, de acuerdo con sus
competencias y especialidades.”
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2.- COMENTARIOS
A pesar de que el autor del ESS y el coordinador de seguridad y salud en fase de
proyecto suelen confundirse, ambas figuras no tienen porque coincidir.
Puede que existan varios proyectistas y en este caso la ley exige la existencia de un
coordinador de seguridad y salud en fase de proyecto. En este caso el coordinador
debe ser un profesional de la arquitectura, la arquitectura técnica, la ingeniería o la
ingeniería técnica. En este caso corresponde al coordinador en fase de proyecto
“elaborar o hacer que se elabore, bajo su responsabilidad, dicho estudio”
Por tanto, sólo en el supuesto en que existan varios proyectistas y, por tanto, un
necesario coordinador de seguridad y salud en fase de proyecto y éste opte por
elaborar personalmente el ESS existirá una coincidencia entre ambas figuras. En el
resto de los casos el autor del ESS no será el coordinador, bien porque no existe esta
figura, bien porque dicho coordinador encarga a otro técnico su elaboración, si bien
asumiendo el coordinador la responsabilidad de su correcta elaboración.
2.1. NATURALEZA DEL ESS
Cabe plantearse cual es la naturaleza del ESS
La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE) establece:
Artículo 4.Proyecto.
1. El proyecto es el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y
determinan las exigencias técnicas de las obras contempladas en el artículo 2.
El proyecto habrá de justificar técnicamente las soluciones propuestas de
acuerdo con las especificaciones requeridas por la normativa técnica aplicable.
2. Cuando el proyecto se desarrolle o complete mediante proyectos parciales u
otros documentos técnicos sobre tecnologías específicas o instalaciones del
edificio, se mantendrá entre todos ellos la necesaria coordinación sin que se
produzca una duplicidad en la documentación ni en los honorarios a percibir
por los autores de los distintos trabajos indicados.
Artículo 10.El proyectista.
1. El proyectista es el agente que, por encargo del promotor y con sujeción a la
normativa técnica y urbanística correspondiente, redacta el proyecto.
Podrán redactar proyectos parciales del proyecto, o partes que lo
complementen, otros técnicos, de forma coordinada con el autor de éste.
Cuando el proyecto se desarrolle o complete mediante proyectos parciales u
otros documentos técnicos según lo previsto en el apartado 2 del artículo 4 de
esta Ley, cada proyectista asumirá la titularidad de su proyecto.
2. Son obligaciones del proyectista:
a) Estar en posesión de la titulación académica y profesional habilitante de
arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico según corresponda,
y cumplir las condiciones exigibles para el ejercicio de la profesión. En caso de
personas jurídicas, designar al técnico redactor del proyecto que tenga la
titulación profesional habilitante.
Cuando el proyecto a realizar tenga por objeto la construcción de edificios para
los usos indicados en el grupo a) del apartado 1 del artículo 2, la titulación
académica y profesional habilitante será la de arquitecto.
Cuando el proyecto a realizar tenga por objeto la construcción de edificios para
los usos indicados en el grupo b) del apartado 1 del artículo 2, la titulación
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académica y profesional habilitante, con carácter general, será la de ingeniero,
ingeniero técnico o arquitecto y vendrá determinada por las disposiciones
legales vigentes para cada profesión, de acuerdo con sus respectivas
especialidades y competencias específicas.
Cuando el proyecto a realizar tenga por objeto la construcción de edificios
comprendidos en el grupo c) del apartado 1 del artículo 2, la titulación
académica y profesional habilitante será la de arquitecto, arquitecto técnico,
ingeniero o ingeniero técnico y vendrá determinada por las disposiciones
legales vigentes para cada profesión, de acuerdo con sus especialidades y
competencias específicas.
Idénticos criterios se seguirán respecto de los proyectos de obras a las que se
refieren los apartados 2 b) y 2 c) del artículo 2 de esta Ley.
En todo caso y para todos los grupos, en los aspectos concretos
correspondientes a sus especialidades y competencias específicas, y en
particular respecto de los elementos complementarios a que se refiere el
apartado 3 del artículo 2, podrán asimismo intervenir otros técnicos titulados del
ámbito de la arquitectura o de la ingeniería, suscribiendo los trabajos por ellos
realizados y coordinados por el proyectista. Dichas intervenciones
especializadas serán preceptivas si así lo establece la disposición legal
reguladora del sector de actividad de que se trate.
b) Redactar el proyecto con sujeción a la normativa vigente y a lo que se haya
establecido en el contrato y entregarlo, con los visados que en su caso fueran
preceptivos.
c) Acordar, en su caso, con el promotor la contratación de colaboraciones
parciales
Artículo 17: Responsabilidad civil de los agentes que intervienen en el proceso
de la edificación
...5. Cuando el proyecto haya sido contratado conjuntamente con más de un
proyectista, los mismos responderán solidariamente.
Los proyectistas que contraten los cálculos, estudios, dictámenes o informes de
otros profesionales, serán directamente responsables de los daños que puedan
derivarse de su insuficiencia, incorrección o inexactitud, sin perjuicio de la
repetición que pudieran ejercer contra sus autores.
La misma exposición de motivos de la LOE destaca como novedad que la Ley
Se establece el concepto de proyecto, obligatorio para el desarrollo de las
obras incluidas en el ámbito de la Ley, precisando la necesaria coordinación
entre los proyectos parciales que puedan incluirse, así como la documentación
a entregar a los usuarios para el correcto uso y mantenimiento de los edificios.
Por tanto la LOE establece que el proyecto total puede estar compuesto por proyectos
parciales; y en algunos casos dicha intervención no sólo es potestativa sino que es
obligatoria, tal y como pone de manifiesto el artículo 10 de la misma norma (“Dichas
intervenciones especializadas serán preceptivas si así lo establece la disposición legal
reguladora del sector de actividad de que se trate”)
De hecho, en la práctica, un proyecto de edificación “completo” necesariamente debe
estar compuesto por una serie de proyectos parciales, muchos de los cuales llegan a
tener una entidad física independiente por precisar una tramitación administrativa en
diversos organismos. Así, por ejemplo, mientras el proyecto de construcción “strictu
sensu”, esto es, el que desarrolla la ejecución de materiales como el ladrillo o el
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hormigón, se tramitará ante la administración local correspondiente, otros, como las
infraestructuras comunes de telecomunicaciones o las instalaciones de seguridad
contra incendios, instalaciones eléctricas o de gas, se tramitarán ante diversos
organismos supralocales. El proyecto total o “completo” estará compuesto por variados
proyectos parciales que deben guardar necesariamente entre sí la coordinación
precisa.
Según el recientemente aprobado Código Técnico de la Edificación, este ESS es un
anejo a la memoria del proyecto, de la misma manera que los cálculos de estructuras,
la información geotécnica, las instalaciones...etc. Y, de manera clara, le da naturaleza
de proyecto parcial puesto que dicho estudio debe ser elaborado de manera coetánea
al resto de proyectos parciales que componen el proyecto total.
Y el Real Decreto 1627/1997 también establece que “dicho estudio formará parte del
proyecto de ejecución de la obra o, en su caso, del proyecto de obra, ser coherente
con el contenido del mismo y recoger las medidas preventivas adecuadas a los riesgos
que conlleve la realización de la obra”
Este ESS, como proyecto parcial, podrá ser elaborado por un profesional técnico que,
asumiendo la función de coordinador de seguridad y salud o por encargo de éste, sea
independiente de los que elaboren otros proyectos parciales (las instalaciones, el
cálculo de estructuras...). E incluso en el supuesto que un único proyectista elabore la
totalidad de los documentos técnicos precisos y, por tanto, no se precise coordinación,
nada impide que encargue a otro profesional la elaboración de este ESS; sin que en
este caso, aunque existan dos proyectistas, sea precisa la figura del coordinador
puesto que su función es la de coordinar varios proyectos parciales que precise de una
ejecución física que pueda coincidir en el tiempo y en el espacio (proyecto de
construcción “strictu sensu” y proyectos de instalaciones en la mayoría de los casos) y
el proyecto parcial de coordinación no precisa de una ejecución física independiente
de los restantes proyectos.
2.2.- EL AUTOR DEL PROYECTO PARCIAL DE ESS
Determinada la naturaleza de proyecto parcial del ESS, debe delimitarse quién puede
ser su autor.
En este sentido la normativa ha seguido una evolución.
La redacción original del Real Decreto 555/1986 no establecía quien debía ser su
autor si bien establecía que dicho estudio debía ir firmado por el autor o autores del
proyecto de ejecución de las obras.
La reforma de 1990 de dicho Real Decreto estableció una reforma sobre la autoría de
este documento y fijó que en obras de arquitectura el ESS debía ser firmado por
arquitecto técnico.
La Directiva comunitaria 92/57/CEE introduce la figura del coordinador de seguridad y
salud y establece que este profesional debe “establecer o hacer que se establezca un
plan de seguridad y de salud en que se precisen las normas aplicables a la obra”.
La norma comunitaria establece que corresponde a dicho coordinador, que, según el
mismo texto legal, puede ser una persona física o jurídica, establecer o hacer que se
establezca el plan de seguridad y salud.
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El Real Decreto 1627/1997, que derogó el Real Decreto 555/1986, guardó una dicción
casi idéntica: “Cuando deba existir un coordinador en materia de seguridad y salud
durante la elaboración del proyecto de obra, le corresponderá a éste elaborar o hacer
que se elabore, bajo su responsabilidad, dicho estudio.” El Real Decreto 1627/1997
llama estudio de seguridad a lo que la Directiva llama plan de seguridad y salud y
reserva este término al documento que, en aplicación del estudio de seguridad y
salud, debe elaborar cada contratista para analizar, estudiar, desarrollar y
complementar las previsiones contenidas en el estudio.
Pero para el supuesto en que no exista coordinador o éste opte por encargar a otro su
elaboración, el Real Decreto 1627/1997 establece que “será elaborado por el técnico
competente designado por el promotor”.
Por tanto, en el caso que lo elabore el coordinador de seguridad y salud, de acuerdo
con lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta de la LOE, lo redactará un
arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, de acuerdo con sus
competencias y especialidades. Para el supuesto de que no sea el coordinador la
norma se refiere al “técnico competente”
El uso del término “técnico competente” limita ya la rama de los profesionales que
pueden elaborar estos proyectos. Deben participar de aquellas profesiones calificadas
como técnicas por el Ministerio de Educación y Ciencia: arquitectos e ingenieros en la
mayoría de los casos.
En este sentido sigue vigente el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, de
Denominaciones de los Técnicos de Grado Superior y Medio que considera como
tales, en su grado superior, a arquitectos y a las diferentes ingenierías; y en su grado
medio a los arquitectos técnicos e ingenieros técnicos. Este Decreto, sin embargo, por
su antigüedad, debe ser completado con nuevas titulaciones nacidas con posterioridad
al año 1969 y que deben ser también consideradas como técnicas por haber nacido de
aquellas consideradas como tales en dicho texto normativo y haber sido recogidas
como tales en la calificación ministerial.
Por tanto, el autor del ESS deberá ser un arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o
ingeniero técnico, tanto si lo efectúa en su condición de coordinador de seguridad y
salud como si lo efectúa como proyectista parcial sin ser nombrado coordinador.
El principal problema que presenta la posibilidad de elaborar estos ESS es la de
determinar cuáles de las diferentes titulaciones técnicas pueden elaborarlos y, en el
mismo sentido, si la titulación requerida para actuar como proyectista principal
condiciona la titulación para elaborar el ESS.
La cuestión no es novedosa y la controversia ya se ha planteado respecto a los
proyectistas, directores de obras...etc. Ante un término jurídico indeterminado como el
de “técnico competente” o la mención a “de acuerdo con sus competencias y
especialidades” caben varias posturas:
1.- Una primera establece una concurrencia competencial de diversas titulaciones
respecto a una misma actividad, sin que la mayor especialización determine restricción
de competencias.
Así por ejemplo se recoge en sentencias del Tribunal Supremo como las de 28 de
junio de 1982 o 15 de julio de 1999.
2.- Una segunda postura establece que la especialización implica restricción de
competencias.
Así se recoge en sentencias del Tribunal Supremo como las de 15 de abril de 1998 y
29 de mayo de 2000.
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El conflicto en relación a las titulaciones que pueden actuar como autores del ESS ha
planteado una jurisprudencia menor contradictoria e interpretaciones diversas de los
organismos administrativos que han emitido su opinión.
Así, por ejemplo:
1.- Sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo número 2 de Huelva, de 11
de marzo de 2003, ratificada por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía de 14 de octubre de 2004:
“Téngase en consideración, además, que si dicho Estudio Básico de Seguridad
y Salud está referido a la obra de construcción, precisando “las normas de
seguridad y salud aplicables a la obra” (ex art. 6.3. del RD 1627/1997) y
debiendo “ser coherente con el contenido del proyecto y recoger las medidas
preventivas adecuadas a los riesgos que conlleven la realización de la obra”
(ex. 5.3. del R.D. 1627/1997) no se está en el caso previsto en el art. 4.2. en
relación con el art. 10.1 de la Ley 38/1999, según los cuales pueden “redactar
proyectos parciales del proyecto, o partes que lo complementen, otros técnicos,
de forma coordinada con el autor de éste”, porque no es aquél un proyecto
técnico parcial o complementario y marginal con respecto al de ejecución de la
obra, sino, antes al contrario, estamos ante el Estudio de concreción de las
medidas preventivas para garantizar la protección de los trabajadores y, por
tanto, en exclusiva atención de las obras a realizar...
La aplicación de la doctrina descrita en el fundamento anterior al presente
supuesto, conduce a la desestimación del presente recurso dado es
competencia exclusiva de los Arquitectos la redacción del proyecto de
construcción en edificaciones de uso residencial formando parte integrante de
dicho proyecto el estudio de seguridad y salud.
La previsión que contempla el artículo 6 de LOE, en orden a la posibilidad de
que el Coordinador de Seguridad pueda encargar a un tercero la redacción del
estudio de seguridad, no puede interpretarse en el sentido dado por la parte
recurrente. El estudio de seguridad, conforme a lo ya expuesto, sea redactado
por el Coordinador o por un tercero deberá serlo por un arquitecto. Finalmente
no se discute la capacidad o conocimiento de los Ingenieros en la materia
debiendo, en todo caso, conforme a la doctrina expuesta, primar el principio de
especialidad sobre el de idoneidad”
2.- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 24 de marzo de 2004
que, sin que tenga relación directa con el litigio, realizó una interpretación de la
disposición adicional cuarta de la LOE
El establecimiento de las medidas de seguridad precisas para garantizar la
protección de la vida, salud e integridad física de los trabajadores en la obra
debe realizarse a través del sistema de planificación establecido en el Real
Decreto 1627/1997, de 24 de octubre. Para ello ha de partirse de un estudio de
seguridad y salud que es responsabilidad del promotor y ha de ser elaborado,
bajo responsabilidad de aquél, por el técnico competente que él designe
(artículos 4, 5 y 6 del Real Decreto 1627/1997). Tales medidas son después
concretadas por la empresa constructora a través de un plan de seguridad y
salud, cuya corrección ha de ser comprobada por otro técnico competente,
igualmente designado por el promotor de la obra y que compromete la
responsabilidad de éste, que es el coordinador de seguridad y salud en la
ejecución de la obra (artículo 7.2 y 9.c del Real Decreto 1627/1997). Este
coordinador de seguridad y salud en fase de ejecución está integrado en la
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dirección facultativa de la obra (artículo 2.1.f del Real Decreto) y, por
consiguiente, es responsable, junto con los demás miembros de esa dirección
facultativa, de la dirección y control de la ejecución de la obra (artículo 2.1.g del
Real Decreto), estando obligado a coordinar las acciones y funciones de control
de la aplicación correcta de los métodos de trabajo (artículo 9.e del Real
Decreto 1627/1997). Hay que señalar por último que la disposición adicional
cuarta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación,
prescribe que las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para
desempeñar la función de coordinador de seguridad y salud en obras de
edificación, durante la elaboración del proyecto y la ejecución de la obra, serán
las de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, de acuerdo
con sus competencias y especialidades. Y, tratándose de una obra de
edificación del grupo descrito en el artículo 2.1.a de esa Ley, la coordinación de
seguridad en ejecución de la obra, en cuanto se trata de una función integrada
en la dirección facultativa de la obra, debe ser desempeñada por un arquitecto
o arquitecto técnico, condición que no concurre en el trabajador accidentado,
por lo que en ningún caso le pudieron ser atribuidas funciones y
responsabilidades propias del coordinador de seguridad en fase de ejecución.
3.- Escrito del año 2003 del Sr. Fernando Nasarre, Director General de la Vivienda,
Arquitectura y Urbanismo que, en respuesta a una consulta del Consejo Superior de
Arquitectura Técnica, declaraba:
“la interpretación que parece más adecuada y que contesta a la cuestión
plantada es que en aquellos proyectos de edificios, propios de la competencia
exclusiva de los arquitectos, la coordinación de seguridad y salud habrá de
desempeñarla un arquitecto o arquitecto técnico, no pudiendo actuar como
coordinador en estos casos los ingenieros o ingenieros técnicos.
Ahora bien, en aquellos supuestos referentes a obras de edificación en las que
los ingenieros de caminos, industriales, agrónomos, aeronáutico, etc...estén
facultados con arreglo a las competencias propias de sus específicas
titulaciones para proyectar y dirigir las mismas a la vista de las disposiciones
legales vigentes para cada profesión podrán ser coordinadores de seguridad y
salud en relación con los citados proyectos”
A nuestro entender las titulaciones que fija la LOE para ser proyectista principal o
director de obra o de ejecución no tienen porque condicionar la titulación del técnico
que puede elaborar el ESS o actuar como coordinador de seguridad y salud por los
siguientes motivos:
1.- Las sentencias anteriores y la opinión administrativa parten de dos puntos de vista
distintos y que, en la interpretación conjunta, son contradictorios. La sentencia de
Andalucía liga el ESS con la titulación precisa para ser proyectista, la de Cantabria liga
la coordinación de seguridad y salud con la dirección facultativa. Por ello, para la
primera de las sentencias en edificaciones en que los profesionales de la arquitectura
tiene exclusividad para proyectar el ESS debe elaborarlo un arquitecto; para la
segunda la coordinación es una labor de dirección y por ello, en las mismas
edificaciones, pueden actuar el arquitecto o el arquitecto técnico.
Ambos criterios, en su aplicación, llevan al absurdo. Recordemos que en el supuesto
en que existan varios proyectistas deberá existir un coordinador de seguridad y salud
en fase de proyecto que será quien elabore o hará que se elabore, bajo su
responsabilidad, dicho ESS.
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Según la interpretación de la primera de las sentencias dicho profesional que elabora
el ESS sólo puede ser un arquitecto puesto que no es un proyecto parcial sino un
estudio inherente al proyecto que sólo puede ser elaborado por el proyectista; con lo
que la coordinación en fase de proyecto sólo puede realizarla un profesional de la
arquitectura y no un arquitecto técnico.
Para la segunda de las sentencias la coordinación es una actuación de dirección
facultativa que se limita a arquitectos o arquitectos técnicos, por lo que estos últimos,
en dicha función de coordinación, sí podrían elaborar ESS que ya no serían un
documento inherente a la figura del proyectista.
Es imposible coordinar ambas teorías salvo que se distinga entre coordinador de
seguridad y salud en fase de proyecto (necesariamente arquitecto) y coordinador de
seguridad y salud en fase de ejecución (arquitecto o arquitecto técnico). Pero esta
distinción no tiene base legal alguna. La disposición adicional de la LOE cuando
establece las figuras que pueden actuar como coordinadores no establece que
algunas de ellas sólo pueden serlo en fase de proyecto y otras en fase de ejecución.
Es una distinción artificial nacida de una confusión de la naturaleza del ESS y de la
coordinación.
2- En relación al autor del ESS La Disposición derogatoria única del Real decreto
1627/1997 derogó expresamente el Real decreto 555/1986, de 21 de febrero, en el
que se establecía que el estudio de seguridad e higiene en el trabajo debía ser
subscrito por el técnico autor del proyecto de ejecución y, en el caso concreto de las
obras de arquitectura, por un arquitecto técnico que se integraría en la dirección
facultativa (en virtud de las modificaciones del RD 555/1986 operadas por el RD
84/1990, también derogado). Con ello se quiso desvincular la titulación del autor del
proyecto y la titulación de la persona que elaboraba el estudio de seguridad. Volver a
establecer una ligamen entre ambas titulaciones nos devuelve a la situación del
derogado Real decreto 555/1986.
Si el autor del ESS y el coordinador son dos figuras que pueden coincidir, y la Directiva
Comunitaria permitía que fueran coordinadores no sólo personas físicas sino también
personas jurídicas, y si el Real decreto 1627/1987 modificó los términos y fijó el
concepto de “técnico competente” al referirse al autor del estudio, y la LOE estableció
como coordinadores de seguridad y salud a más profesionales como técnicos
competentes, parece indudable que existía una opinión clara, no sólo en el ámbito del
legislador español sino del europeo, de ampliar el campo de actuación a diferentes
titulaciones.
La interpretación que se da por parte de la Administración y algunas sentencias de
jurisprudencia menor nos devuelve al punto de partida y deja inútil toda la normativa
posterior a 1997, pues la redacción del Real decreto 555/1986, tras la reforma de
1990, ya limitaba a los proyectistas y a los aparejadores la posibilidad de elaborar
estos estudios para las obras de proyección exclusiva de arquitectos al limitar a estos
y a los directores de obra (necesariamente arquitectos técnicos por obras proyectadas
por arquitectos). Y ésta no parece ser la voluntad del legislador, pues para llegar al
mismo punto de partida no hacía falta ni la reforma de 1997 ni la LOE.
3.- A pesar de lo que manifiesta la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Andalucía en su sentencia de 14 de octubre de 2004, consideramos que el estudio
básico o estudio de seguridad forman parte del proyecto y son proyectos parciales
porque, de facto, no pueden tener otra naturaleza y así lo recoge el Código Técnico de
la Edificación. Son documentos que deben elaborarse de manera simultánea con el
resto y recoger los principios generales de prevención que deben tenerse en cuenta en
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los diferentes trabajos o fases de trabajo que se desarrollen simultánea o
sucesivamente.
Cuando la LOE, en su artículo 4, prevé que el proyecto de edificación sea desarrollado
o completado por proyectos parciales u otros documentos técnicos sobre tecnologías
específicas o instalaciones del edificio, manteniendo entre todos ellos la coordinación
necesaria, se está refiriendo a todo tipo de estudios que se complementan para formar
el proyecto “total”.
Cuando dicho Tribunal considera que “no es aquél un proyecto técnico parcial o
complementario y marginal con respecto al de ejecución de la obra, sino, antes al
contrario, estamos ante el Estudio de concreción de las medidas preventivas para
garantizar la protección de los trabajadores y, por tanto, en exclusiva atención de las
obras a realizar” parece crear una distinción entre proyectos parciales y estudios
“inherentes” a la obra. Los primeros son complementarios o marginales, los segundos
no pueden existir sin la obra concreta a que se refieren. Pero es que todo proyecto
parcial debe existir referida a una obra concreta: los cálculos de estructuras, los
proyectos de instalaciones..etc sólo tienen razón de ser en relación a una edificación
concreta, son inherentes a la misma y no pueden trasladarse a otra sin adaptaciones,
del mismo modo que el ESS.
Pero es que precisamente, de facto, el ESS es el documento que menos precisa
referirse a una edificación en concreto. La determinación de los riesgos y la adopción
de medidas de seguridad de un edificio de viviendas, de una sinagoga, de una nave
industrial o de un aeropuerto son similares (caídas, maquinaria...). El autor del ESS
deberá adaptarlas genéricamente a la actuación concreta (si concurren obras de
edificación con otras de realización de instalaciones, con derribos...etc) pero es el plan
de seguridad y salud elaborado por cada contratista o subcontratista y aprobado
posteriormente por el coordinador en fase de ejecución el que establecerá en detalle
las actuaciones que deberán coordinarse en cada edificación para evitar accidentes.
Si se considera que el ESS es un proyecto parcial entra en juego el artículo 10, relativo
al proyectista, que señala que cuando el proyecto sea desarrollado o complementado
mediante proyectos parciales u otros documentos técnicos, cada proyectista asumirá
la titularidad de su proyecto. En ningún momento se exige que el autor del proyecto
parcial tenga la misma titulación que el proyectista principal. Serán las diferentes
normativas y los conocimientos de cada profesional los que determinarán la posibilidad
o no de elaborar los proyectos parciales. La única titulación que regula el artículo 10
de la LOE en relación con el artículo 2 es la del proyectista principal. Si se admite de
manera indudable que un ingeniero industrial pueda efectuar un proyecto parcial de un
edificio en que el proyectista principal debe ser un arquitecto (por ejemplo, un estudio
de estructuras de la vivienda, de las instalaciones... etc) no se entiende la restricción
para que otros profesionales puedan elaborar el ESS.
4. La disposición adicional cuarta de la LOE establece las titulaciones académicas y
profesionales habilitantes para desarrollar la función del coordinador de seguridad y
salud en obras de edificación (tanto en fase de proyecto como en fase de ejecución, y
sin distinción) y, a tenor del RD 1627/1997, corresponde a éste elaborar o hacer que
se elabore bajo su responsabilidad, el ESS. Estas titulaciones son las de arquitecto,
arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, de acuerdo con sus competencias y
especialidades. Entendemos que si el legislador hubiera querido delimitar estas
competencias y consecuentemente las del técnico autor del ESS, hubiera procedido a
la redacción de la mencionada disposición adicional en la línea del artículo 10, en el
que se establece la titulación habilitante para la redacción de los proyectos de cada
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tipo de edificación, en función de su uso. No obstante se limita a remitirnos a las
competencias y especialidades propias de cada una de las titulaciones, que vendrán
establecidas por las disposiciones legales para cada profesión y que, en el caso de la
ingeniería industrial, es el Decreto del Ministerio de Instrucción Pública de 18 de
septiembre de 1935, que en su artículo 2º establece:
ART. 2º.- Asimismo los Ingenieros Industriales de las Escuelas civiles del
Estado están especialmente capacitados para actuar, realizar y dirigir toda
clase de estudios, trabajos y organismos en la esfera económico industrial,
estadística, social y laboral.
5. El Tribunal y la Dirección General extraen su conclusión aplicando el siguiente
razonamiento: dado que el coordinador en fase de ejecución se integra en la dirección
facultativa (según la definición del RD 1627/1997) y el director de obra y el de
ejecución, agentes que también forman parte de la dirección facultativa, en el supuesto
de obras de uso residencial deben ser arquitecto y arquitecto técnico respectivamente
(según la LOE), el coordinador en fase de ejecución para estas obras deberá ser
arquitecto o arquitecto técnico.
La argumentación parece confundir los términos: arquitecto y arquitecto técnico son
director de obra y director de ejecución y forman parte de la dirección facultativa, pero
no agotan esta figura. El mismo Real decreto 1627/1997 define al coordinador en
ejecución de la obra como el “técnico competente integrado en la dirección facultativa”.
Quizás el autor del estudio no sea el coordinador, si esta figura no existe o no lo
elabora personalmente, por lo cual es un proyectista parcial; pero si existe, nos
encontramos con otra figura que es el coordinador de seguridad y salud que también
forma parte de la dirección facultativa. No toda la dirección facultativa se agota en el
director de obra y el director de ejecución y, por lo tanto, no se pueden asimilar
concretamente los términos. Y si la misma LOE permite que sean otros titulados los
coordinadores de seguridad y salud, la asimilación de titulaciones no es posible.
Además, la lógica de este argumento aplicado a otro supuesto llevaría a un absurdo
en el que se denegaría la competencia del ingeniero industrial para actuar en la
coordinación de seguridad y salud de unas obras en las que tiene plenas
competencias para proyectar y dirigir: el supuesto de construcción de un edificio de
uso industrial (grupo b) del artículo 2.1.) que, según la LOE puede ser proyectado y
dirigido por ingeniero o ingeniero técnico, pero también por arquitecto. Si la dirección
de la obra la asume un arquitecto, el director de ejecución deberá ser un arquitecto
técnico (según lo establecido en el artículo 13.2 a) de la LOE), de forma que si
debemos hacer coincidir la titulación del coordinador de seguridad y salud con alguna
de las que integran la dirección facultativa, el coordinador de seguridad y salud en fase
de ejecución debería ser arquitecto o arquitecto técnico.
6. La disposición adicional cuarta de la LOE establece expresamente al definir los
profesionales que pueden actuar como coordinadores la frase “...de acuerdo con sus
competencias y especialidades”.
¿Qué debemos entender con estos términos?
La referencia a las especialidades parece indudable que se refiere a los ingenieros
técnicos, profesionales que pueden actuar de acuerdo con sus especialidades,
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recogidas en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, de denominaciones de técnicos
de grado superior y medio y especialidades de éstos. El ingeniero industrial no tiene
especialidades y puede desarrollar su tarea en toda clase de actuaciones de la
ingeniería.
En cuando al término de “competencia”, la real academia de la lengua castellana la
define como “pericia, aptitud o idoneidad por hacer algo o intervenir en un asunto
determinado”. Esta “pericia” se adquiere mediante los estudios correspondientes y la
legitimación legal para actuar.
Parece indudable que el ingeniero tiene los conocimientos precisos, dado que nadie le
niega la posibilidad de actuar como tal en edificaciones que no sean las referidas en la
letra a) del apartado 1 del artículo 2 de la LOE.
Y la legitimación legal no le es negada de manera expresa por la ley. Por lo cual debe
tenerse en cuenta también la interpretación restrictiva del Tribunal Supremo a la
posibilidad de establecer monopolios profesionales.
Así, por ejemplo, la sentencia de 18 de abril de 1997 entre las más claras:
En la citada Sentencia de 8 julio 1988 se dice que en esta materia, relativa a
decidir cuál sea el técnico competente para firmar un proyecto, deben
distinguirse aquellos supuestos en los que la propia naturaleza de la obra o
instalación exigen la intervención exclusiva de un determinado técnico, de
aquellos otros en los que la competencia no está atribuida específicamente a
ninguna especialidad técnica; a este respecto es constante la doctrina de la
Sala que ha rechazado el monopolio competencial a favor de una profesión
técnica superior predeterminada, manteniendo la necesidad de dejar abierta la
entrada a todo título facultativo oficial que supone un nivel de conocimientos
técnicos que se correspondan con la clase y categoría de los proyectos que
suscriba su poseedor -SSTS 2 julio 1976, 29 marzo 1982, 22 junio 1983 y 1
abril 1985, o lo que es lo mismo, que la competencia en cada rama de
ingeniería depende de la capacidad técnica real para el desempeño de las
funciones propias de la misma -SS. 26 febrero 1966, 16 marzo 1967, 31
diciembre 1973, 24 marzo 1975 y 8 julio 1981-.
La doctrina expuesta en la Sentencia de 8 julio 1988 ha sido confirmada por
otras más recientes de esta Sala, entre otras las de 11 octubre 1994, 18 enero
1996 y 11 de febrero de 1997.
3.- CONCLUSIONES
Los ESS son exigibles en toda clase de proyectos referidos a diversas actuaciones y
no sólo en supuestos de edificación sujetos a la LOE.
En los supuestos no sujetos a la LOE su autor debe ser un técnico competente.
En los supuestos sujetos a la LOE no existen fundamentos legales para limitar a
arquitectos o arquitectos técnicos la posibilidad de actuar como autores de los ESS o
coordinadores de seguridad y salud en las edificaciones a que se refiere la letra a) del
apartado 1 del artículo 2 de dicha Ley. La sesgada interpretación que establece la
limitación no tiene en cuenta:
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•
No se puede distinguir entre profesionales que pueden actuar de coordinador
de seguridad y salud en fase de proyecto y coordinador de seguridad y salud
en fase de ejecución.
•
La interpretación restrictiva es contraria a las modificaciones legales
posteriores a 1997, en que se amplió claramente el concepto de los
profesionales que podían elaborar los estudios de seguridad y salud.
•
El estudio de seguridad y salud tiene una naturaleza de proyecto parcial y en
ningún momento existen limitaciones profesionales para las actuaciones como
proyectista parcial, tan solo como proyectista principal.
•
Relacionar las profesiones que pueden actuar como coordinador de seguridad
y salud con las que pueden actuar como proyectista o directores de una
edificación no tiene base legal ni existe jurisprudencia consolidada al respecto.
•
El concepto de dirección facultativa engloba, en actuaciones de edificación, no
sólo al director de obra y director de ejecución sino también al coordinador de
seguridad y salud sin que en ningún momento este profesional tiene que actuar
necesariamente como director de obra o de ejecución.
•
No sólo los profesionales de la arquitectura y de la arquitectura técnica tienen
conocimientos para elaborar estudios de seguridad y salud o actuar como
coordinador de seguridad y salud. El establecimiento de monopolios de facto
es contrario a la normativa y a la jurisprudencia consolidada.
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