Calidad de Leyes - Desarrollo

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CALIDAD DE LEYES
INTRODUCCION
En mi trabajo como asesor de la Honorable Cámara de
Representantes he podido apreciar la excesiva reglamentación y
normatividad existente en Colombia, actualmente se encuentran
un gran número entre normas entre leyes, decretos con fuerza
de Ley, Tratados Internacionales ratificados por el congreso de la
República, ordenanzas, resoluciones y acuerdos; la excesiva
reglamentación se traduce en desgaste de los órganos que la
que emiten debido a la derogación expresa y tácita de las leyes y
la aplicación de la pirámide Kelseniana, es decir el respeto a la
Constitución
por
parte
de
la
legislación
leyes,
decretos,
resoluciones, etc. No existe una política o estatuto de calidad de
2
Leyes, se es facilista en la fabricación de leyes o se legisla de
acuerdo a las circunstancias y conveniencias del momento. Por
mencionar algún ejemplo a la reforma tributaria se le han hecho
cerca de diez reformas sin mencionar aquellas leyes como el plan
de desarrollo que tocan dentro de sus temas tributos.
Todo lo anterior, se debe en gran parte a la elección de
candidatos de toda índole sin la debida transparencia y
trayectoria, está incluido en el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los Congresistas. (Artículo 172 y 177 de la
Constitución Política).
En el Congreso está representado el pueblo de Colombia, por tal
razón no se puede limitar a los no estudiados y preparados para
que tengan acceso a la Corporación.
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PRIMERA PARTE: ENUNCIADO EL PROBLEMA
La responsabilidad de conceptualizar la calidad de leyes dentro
del
Congreso
colombiano,
debe
contar
con
una
clara
caracterización de los principales problemas, que será necesario
resolver a fin de alcanzar los objetivos prefijados.
Si bien, los problemas a enumerar pueden ser infinitos, se podría
presentar algunas preguntas sobre este tema, tales como:
1. ¿Existe calidad en el proceso de elaboración de la Ley?
2. ¿Qué debilidades y fortalezas caracterizan al Congreso de la
República para elaborar las leyes?
3. ¿Qué percepción tiene el ciudadano de la calidad de leyes?
4. ¿Cómo se hacen las leyes?
5. ¿Qué es una Ley?
6. ¿Qué factores en lo político pueden impedir alcanzar los
objetivos propuestos?
4
OBJETIVOS
En este trabajo de grado se busca apreciar la excesiva
reglamentación y normatividad de las leyes existentes en
Colombia.
El resultado de dicho documento, permitirá una política o
estatuto de calidad de leyes, recomendaciones dirigidas a los
asesores legislativos.
OBJETIVO GENERAL
Determinar calidad de leyes y constitucionalidad de las mismas.
5
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
- Observar como se elabora una ley.
- Involucrar a la sociedad en general en el proceso de
formación de las Leyes, determinando el grupo social al cual
va destinada la norma.
- Realizar foros regionales y municipales sobre la conveniencia o
inconveniencia de una Ley, su eficacia y aplicabilidad.
- Fomentar
una
cultura
de
gestión
de
servicio
de
responsabilidad frente al papel de la rama legislativa del poder
público.
- Crear un cuerpo colegiado interdisciplinario asesor en las
Cámaras, al cual se acceda exclusivamente por méritos y
experiencia.
- Unificar al Congreso con el propósito de que las leyes sean
más ágiles.
6
SEGUNDA PARTE: MARCO TEÓRICO
La rama legislativa del poder público, conformada por el Senado
y por la Cámara de Representantes (Congreso de la República),
tiene como funciones predominantes la elaboración del derecho
positivo, o sea el conjunto de normas jurídicas que rigen la vida
de un país, y el ejercicio del control político sobre el gobierno y la
administración.
Dentro de la primera gran tarea, la de elaborar el derecho,
distinguimos dos grandes vertientes: La facultad para reformas la
Constitución (poder constituyente) y la facultad para expedir las
leyes de la República (poder legislativo).
7
Los senadores y representantes serán elegidos para un período
de cuatro años, que se inicia el 20 de julio siguiente a la elección.
(Artículo 132 CN).
Sobre la función legislativa se cimentarán nuestros comentarios
en esta investigación.
Mediante esta función el Congreso de la República hace las leyes.
(Ley 5, art. 6 N. 2). Se entiende por ley la declaración de la
voluntad soberana, manifestada en la forma de prevenida en la
Constitución, y es su carácter mandar, prohibir, permitir o
castigar.1
1
Código Civil Colombiano, art. 4
8
Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras,
a propuesta de sus respectivos miembros, de los ministros del
despacho, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Nacional Electoral,
del Procurador General de la Nación, (Art. 140, reglamento del
Congreso), del Contralor General de la República, (Art. 154 CN),
o por iniciativa popular en los casos previstos por la Constitución.
Corresponde al Congreso hacer las leyes y mediante esta
atribución puede: interpretarlas, reformarlas o derogarlas;
expedir los distintos códigos (civil, penal, laboral, administrativo,
etc.); Aprobar el plan nacional de desarrollo; Definir la división
general del territorio; Conferir atribuciones especiales a las
Asambleas; Variar la residencia de los altos poderes en
circunstancias excepcionalísimas; Determinar la estructura de la
administración nacional; Expedir las leyes para sujetar al
9
gobierno en sus funciones de inspección y vigilancia; conceder
autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales; revestir hasta por seis
meses al Presidente de precisas facultades extras; Siempre que
no se trate de códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas ni
imposición de impuestos; establecer las rentas nacionales;
Determinar la moneda legal; Aprobar o improbar los tratados que
el Gobierno celebre con otros Estados o entidades de derecho
internacional; conceder por graves motivos indultos y amnistías
por delitos políticos; Dictar las leyes sobre baldíos; Intervención y
economía, banco de la República y función pública; regular el
régimen de propiedad industrial y unificar las normas sobre
policía de tránsito en todo el territorio; Expedir las normas a que
debe sujetarse el Gobierno para organizar el crédito público,
regular el comercio internacional, las actividades bursátiles,
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financieras y aseguradoras, regular la educación y fijar el
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
CONCEPTO DE LEY
Debemos distinguir entre calidad de leyes y constitucionalidad de
las leyes que en últimas significa también calidad en el proceso
de elaboración de la Ley.
LEY
Existen dos géneros de leyes: las leyes naturales y las leyes
jurídicas. Una ley natural es el postulado de una sucesión
ordenada y segura, presumiblemente de carácter causal.
Todas las leyes verdaderas de la naturaleza poseen éste carácter.
Las leyes naturales son afirmaciones hechas por el hombre
acerca de la manera uniforme como acaecen en el mundo de lo
11
fáctico los fenómenos que han sido sometidos a observación.
Presuponen un antecedente y una consecuencia. Dichas leyes
postulan que, si bajo ciertas condiciones se da una determinada
serie de factores, puede esperarse fundadamente la sucesión de
un resultado concreto. No son normativas; por tanto, no
contienen mandatos ni prohibiciones. Están más allá de las
posibilidades de la acción humana y no tienen significación moral
ni relación intrínseca con el bienestar del hombre. Este puede
utilizarlas en su provecho aprendiendo su funcionamiento y
haciendo jugar una ley natural
contra otra; pero no puede
corregirlas ni derogarlas. (A. Schook)
La ley jurídica, según el doctor Juan Carlos Smith explica: “el
vocablo ley tiene, en Derecho, dos sentidos: uno amplio, que
hace referencia a toda norma jurídica elaborada por ciertos
procedimientos
estatuidos
por
una
comunidad;
y
otro
12
restringido, que significa sólo la norma
instituida por órganos
con potestad legislativa”.
“En el primer sentido la palabra ley designa a toda norma jurídica
establecida en forma deliberada y consciente. Comprende, en
consecuencia, no sólo la ley en sentido estricto, sino también las
normas constitucionales, las emanadas del poder administrador,
las
ordenanzas
y
disposiciones
municipales,
las
normas
jurisprudenciales e incluso las sentencias aisladas.
En una palabra: ley significa con ésta extensión todo lo que es
Derecho escrito, por oposición a Derecho consuetudinario”.
“En el segundo sentido, en cambio, el vocablo designa sólo a
aquella norma elaborada a través de la función legislativa.
Coimplica, por tanto, un concepto contingente, toda vez que es
13
menester remitirse al contenido de cada Derecho interno para
establecer cuál es el órgano estatal potestad legislativa”.
LEY FORMAL y LEY MATERIAL
“La moderna teoría del Derecho considera a la ley desde un
doble punto de vista: formal y material. Ley en sentido formal es
la norma emanada del poder legislativo que ha sido dictada
según procedimientos específicamente establecidos para ello.
Esta caracterización no toma en cuenta si el contenido de la
norma es o no general.
Ley en sentido material, en cambio, es toda norma jurídica
instituida cuyo contenido se refiere y regula una multiplicidad de
casos, haya sido o no dictada por el órgano legislativo”.
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“Conforme a ésta distinción, una ley puede serlo:
a) En sentido formal y material: cuando emana de un órgano
legislativo y tiene contenido general (ejemplo: el Código Civil).
b) Sólo en sentido formal: cuando ha sido dictada por el poder
legislativo, pero su contenido se refiere a un solo caso
concreto (ejemplo: una ley que concede una pensión).
c) Sólo en sentido material: cuando, teniendo un contenido
general, esto es, refiriéndose a una multiplicidad de casos, no
ha sido sin embargo dictada por un órgano legislativo
(ejemplo: un decreto reglamentario, un edicto policial, una
ordenanza municipal, etc.)”. (Juan Carlos Smith, Enciclopedia
Omeba).
15
LEY CONSTITUCIONAL O FUNDAMENTAL
Aquella que regula la organización y estructura de los poderes
públicos, así como los derechos y deberes mutuos del gobierno y
de
los
ciudadanos.
Esta
se
encuentra
plasmada
en
la
Constitución, base y fundamento de las demás leyes.
LEY INCONSTITUCIONAL
Ley contraria a la Constitución, porque la infringe o porque ha
sido dictada sin acomodarse a las exigencias constitucionales.
Implica pues el concepto de inconstitucionalidad de las leyes el
supuesto de un régimen político constitucional; es decir, un
régimen de Derecho establecido, y al que debe ajustarse en su
funcionamiento el mismo poder legislativo constituido.
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CARACTERES DE LA LEY
Atendiendo a los caracteres materiales de la ley, pueden
precisarse los siguientes:
A. OBLIGATORIEDAD
El carácter de la ley es imperativo- atributivo, lo cuál implica una
voluntad que manda y otra que obedece.
B. GENERALIDAD
Esto significa que la ley cobija a todas las personas que se
encuentren en las condiciones previstas por ella, sin excepciones
de ninguna clase. La ley no se agota porque se cumpla una o
varias veces por diversas personas. Así mismo, no puede
deducirse que la ley se extinga porque en casos concretos se
infrinja, ya que puede ser violada debido a que el hombre es
libre.
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C. PERMANENCIA
La ley rige un número indeterminado de casos o hechos y sólo
deja de tener vigencia mediante su derogación.
D. ABSTRACTA E IMPERSONAL
Esto por cuanto la ley no está hecha para regir casos
individuales, ni para personas determinadas.
E. LA LEY PROVIENE DEL ESTADO
La ley es la manifestación consciente y deliberada de la voluntad
estatal.
F. LA LEY SE REPUTA CONOCIDA
Nadie puede invocar su ignorancia para dejar de cumplirla.
(Escuela Judicial, Hermenéutica Jurídica)
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CLASIFICACION DE LAS LEYES
Conviene señalar que la Constitución Política permite identificar
las siguientes clases de leyes: las orgánicas, las estatutarias, las
leyes marco y las leyes comunes.
A. LEYES ORGANICAS
La particular naturaleza de la ley orgánica – dice Palacio Rudasse deriva primordialmente de la función que cumple dentro del
orden normativo, que la distingue como autolimitante de la
función legislativa ordinaria.
Tiene una jerarquía superior a las leyes comunes, se ordenadora,
posee carácter de permanencia y estabilidad. Su mejor ejemplo
es la ley orgánica del presupuesto.
19
Nuestra jurisprudencia constitucional ha dicho sobre el particular
que estas leyes tienen unas características
especiales, esto es,
gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora
de un sistema legal que depende de ellas.
Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos
que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos
señalados expresamente en la Carta Política (art.151). Es
importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras
leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone
la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad
legislativa.
Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica
superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido
20
material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella.
Pero propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de
norma
constitucional,
porque
no
está
constituyendo
sino
organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es,
únicamente, el estatuto fundamental. La ley orgánica no es el
primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en
determinadas materias preestablecidas, no es por ella misma,
sino por la Constitución. Así la norma constitucional es creadora
de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna
juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una
norma superior – la constitucional- y crea, a la vez condiciones a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa;
ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista
material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes
que traten de la misma materia; es así como la Carta misma
21
estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a
lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151).
“La importancia de estas leyes es la que justifica que sean
limitadas sólo a los temas que le asigne la Constitución y que
requieran, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos
de una y otra cámara, de acuerdo con lo previsto en la norma
fundamental citada” (C. Cons., Sent. C-337 ago. 19/93. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa).
Por medio de leyes orgánicas el Congreso establece:
- Los reglamentos del Congreso y de cada una de sus Cámaras.
- Las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto.
- La ley de apropiaciones.
- La ley del plan general de desarrollo.
22
- La ley de asignación de competencias relativas a entidades
territoriales.
- Las atribuciones, los órganos de administración, los recursos
de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías.
- La definición de los principios para la adopción del estatuto
especial de cada región.
- El establecimiento de las condiciones, previo concepto de la
comisión
de
ordenamiento
territorial,
conversión de la región en entidad
referendo
de
los
ciudadanos
para
solicitar
la
territorial, y posterior
de
los
departamentos
interesados.
- El establecimiento de los requisitos para que el Congreso
Nacional
pueda
departamentos.
decretar
la
formación
de
nuevos
23
- La regulación sobre la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
- El ordenamiento territorial.
B. LEYES ESTATUTARIAS
Se caracterizan por constituir una extensión o prolongación de la
Constitución, de naturaleza estable y con procedimientos
engorrosos para su expedición, con el propósito de inmunizarla
contra cambio súbitos, como por ejemplo la ley estatutaria de la
administración de justicia.2
Mediante leyes estaturias el Congreso debe regular las siguientes
materias:
- Los derechos y deberes fundamentales de las personas, los
procedimientos y los recursos para su protección.
2
RUDAS PALACIO, Alfonso. El Congreso en la Constitución de 1991. Bogotá, pág. 162.
24
- La administración de justicia.
- La organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales.
- Las instituciones y mecanismos de participación ciudadana;
- Los estados de excepción.
Los proyectos que se refieran a leyes estatutarias son tramitados,
además, bajo las siguientes condiciones:
- Deben expedirse en una sola legislatura.
- La Corte Constitucional revisa previamente los proyectos
aprobados por el Congreso.
- Estas leyes no pueden expedirse por facultades extraordinarias
concedidas al Presidente de la República.
25
En la Asamblea Nacional Constituyente se discutió el tema de las
leyes estatutarias en el seno de la Comisión III. En el informe –
ponencia para primer debate en plenaria se señaló:
“... Se pensó, entonces, que una ley estatutaria podría
proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias
atinentes a los derechos fundamentales. (...) Añádase a lo
anterior que un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud
de liberar el texto constitucional de la regulación detallada.
“Por su rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y
permanencia proporcionada por su particular sistema de
aprobación,
modificación
y
derogación;
por
su
trámite
excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el
requisito de revisión previa de constitucionalidad del proyecto
antes de su perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento
de los miembros de la Comisión acerca de la
particular
26
naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su carácter aparece,
pues, definido tanto por el método de aprobación de la norma
como por su contenido.
“Ahora bien, tratándose de los derechos fundamentales que se
adopten
en
la
Carta
su
alcance
será
desarrollarlos
y
complementarlos. Tarea en la cual la ley estatutaria está llamada
a cumplir una labor adicional como es la de vincular
estrechamente al Congreso con la efectiva promoción y
protección de los derechos de las personas en una forma integral
(...).
“La ley estatutaria representa una oportunidad para desarrollar
cabalmente no sólo los mandamientos constitucionales sino
también la legislación internacional en aquellos casos que
27
requieran
desenvolvimientos
concretos
interno”.3
3
GACETA CONSTITUCIONAL No. 79, mayo 22 de 1991, pág. 13.
en
nuestro
orden
28
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY
ESTATUTARIA
El
control
de
una
ley
estatutaria
tiene
las
siguientes
características:
- Jurisdiccional
- Automático
- Previo
- Integral
- Definitivo
- Participativo
Citamos por su importancia las siguientes leyes estatutarias:
- Ley 130 de marzo 23 de 1994, por la cual se dicta el estatuto
básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan
29
normas sobre su financiación y la de las campañas electorales
y se dictan otras disposiciones.
- Ley 131 de mayo 9 de 1994, por la cual se reglamenta el voto
programático y se dictan otras disposiciones.
- Ley 133 de mayo 23 de 1994, por la cual se desarrolla el
derecho de la libertad religiosa y de cultos, reconocido en el
artículo 19 de la Constitución Política.
- Ley 134 de mayo 23 de 1994, por la cual se dictan normas
sobre mecanismos de participación ciudadana.
- Ley 137 de junio 2 de 1994, por la cual se regulan los estados
de excepción en Colombia.
- Ley 270 de 1996 o ley estatutaria de la administración de
justicia.
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C. LEYES MARCO
Ley que define principios generales de una reforma, dejando que
por decretos se reglamenten los detalles.
Como bien dice PALACIOS MEJIA: “Las leyes marco merecen
estar en una categoría aparte, porque no pueden regular en
forma detallada, sino general, los asuntos respectivos. Es decir,
en materias relacionadas con el crédito público, el comercio
exterior, el cambio internacional, la captación de recursos del
público, el régimen de las remuneraciones oficiales, y el de
prestaciones de trabajadores oficiales, el Congreso debe dejar al
Gobierno una facultas reglamentaria más amplia de la común
(art. 150, num. 19).
“La iniciativa para presentar proyectos de ley en las materias a
las que se refieren los literales a), b), y e), del numeral 19 del
31
artículo 150 corresponde al Gobierno de modo exclusivo
(art.154); En las demás se aplican las reglas generales. De modo
que, si se atendiera a la iniciativa legislativa, podría establecerse
una subclasificación de las leyes marco.
Aunque las leyes marco se introdujeron en nuestro derecho
constitucional en el año de 1968, la Constitución de 1991
extendió las materias a las que ellas se refieren”.4
D. LEYES ORDINARIAS
También denominadas comunes; son las demás leyes.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Para que un
proyecto haga tránsito a ley de la República
requiere agotar el siguiente procedimiento:
PALACIOS MEJIA, Hugo. Notas acerca de la facultad de regular la economía en la Constitución
de 1991. Derecho Público. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.
4
32
- Haber sido publicado oficialmente por el Congreso antes de
darle curso en la respectiva Comisión.
- Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión de cada cámara.
- Haber sido aprobada en cada cámara en segundo debate.
- Haber obtenido la sanción del gobierno o del Presidente del
Congreso, cuando aquél no cumpliere dicho deber (C.N., art.
1557).
- Publicarse en el Diario Oficial una vez sea sancionada.
E. LEYES INTERPRETATIVAS
La
norma
interpretativa
se
incorpora
a
la
interpretada
constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un
solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador. Es decir,
en virtud de la interpretación con autoridad – que es
manifestación de la función legislativa – el Congreso dispone por
33
vía general sobre la misma materia tratada en la norma objeto de
interpretación pues entre una y otra hay identidad de contenido.
Si ello es así, la ley interpretativa – como también acontece con la
que reforma, adiciona o deroga – está sujeta a los mismos
requisitos constitucionales impuestos a la norma interpretada:
iniciativa, mayorías, trámite legislativo, términos especiales, entre
otros, según la ley de que se trate.
En otras palabras, la interpretación toca necesariamente la
materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que
si la Constitución ha señalado ciertos trámites y exigencias para
que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables
tanto a la norma básica que desarrolla la función correspondiente
como a las disposiciones que se dicten para desentrañar su
sentido por vía de autoridad.
34
TERCERA PARTE: CALIDAD DE LEYES
Es importante tener en cuenta la condición intrínseca del órgano
colegiado Congreso de la República cuerpo político a parte de
cumplir con las funciones constitucionales (Artículos 114, 132 y
siguientes, y legales que encontramos principalmente en la Ley 5
de 1992) enunciadas y explicadas en su momento en este
estudio. Antes de ser legisladores los miembros del Congreso
Nacional son eminentemente políticos y en la medida del
concepto y la práctica que el legislador tenga de su ejercicio así
mismo sé vera este reflejado en su trabajo legislativo.
Es importante no desligar esta doble condición del ser legislador
y el ser político. El Congreso Nacional es pues pilar de la
democracia Colombiana de creación y rango constitucional por
cuanto en el confluyen las diversas manifestaciones de las
35
posiciones políticas reflejadas a través de los movimientos
políticos que logran acceder a una curul en el Congreso de la
República.
Es el Congreso de la República una de las tres ramas del poder
públicos teoría atribuida al Conde Montesquieu y adoptada por
nuestra constitución rama legislativa, ejecutiva y judicial. Dentro
de la teoría del Estado encontramos la justificación de esta
división: controlar el poder. Si rememoramos la razón y las
circunstancias que rodearon a Montesquieu en su momento
encontramos al monarca tirano que monopolizaba los medios de
producción, “las reglas del juego” traducidas en normas de
carácter obligatorio, las sanciones por la infracción es decir el
juzgamiento, no tenía cortapisa a su poder de allí el afán de una
teoría que no concentrara el poder en un solo individuo con las
consecuencias del autoritarismo y la tiranía.
36
En la revolución de la República Francesa surgió entonces la
teoría de Montesquieu y por ser nuestra estructura jurídica de
herencia francesa nuestro estado constitucional se basa en la
idea de la división del poder teoría que hoy se encuentra
revaluada ante el marcado presidencialismo de nuestro actual
sistema político.
Al no poderse desligar estos dos conceptos la actual crisis en el
ejercicio de la política se ve reflejado en la actividad legislativa
para todos es conocido las repetidas practicas amañadas y la
falta de respeto por lo público.
Uno de los principales factores causantes de los vicios políticos es
el honeroso ejercicio de la política y el valor de su ejercicio
cristalizado en dádivas y cuotas burocráticas. En un alto
porcentaje el legislador electo dispone su UTL o Unidad de
Trabajo Legislativo en un total de 50 salarios mínimos Legales
37
mensuales, auspiciando directorios políticos o cumpliendo con
compromisos de la misma índole reservando para él una
pequeña parte para poner en funcionamiento su oficina en el
Capitolio Nacional.
En las cortes legislativas de los países desarrollados existen
plantas de asesores de experiencia. Juristas especializados en
todas las ramas del derecho que han hecho carrera en la rama
legislativa y es en virtud a su experiencia su posición.
Otro factor que es importante tener en cuenta es la imposibilidad
del congresista de generar gasto público en un proyecto de ley lo
cual coarta enormemente el campo de acción de un congresista
cuando además de tener que saltar las mordazas de tipo
constitucional y legal tiene que luchar con las bancadas al
momento de pelear su proyecto de ley.
38
Muchas veces un proyecto de conveniencia regional no tiene
quien lo defienda en la cámara alta, después de un gran
esfuerzo coyuntural y legislativo muchas veces está condenado a
naufragar. Actualmente no existe Senador de los antiguos
territorios nacionales lo que hoy se denomina media Colombia.
Las circunstancias y coyunturas políticas son afluentes comunes
al momento de producir una Ley factores que en ocasiones
trastornan la cabal producción de una ley emitida por el
Congreso Nacional.
Debemos distinguir entre calidad de leyes y constitucionalidad de
las leyes que en últimas significa también calidad en el proceso
de elaboración de la Ley.
39
La inconstitucionalidad de las leyes conlleva su exclusión del
ordenamiento jurídico a través de la sentencia del tribunal
constitucional violación a la reserva de materia en el caso del
temario propio de las leyes estatutarias o al principio de unidad
de materia más sin embargo algunas leyes permanecen en la
vida jurídica siendo inaplicables o sencillamente ineficaces.
El excesivo manejo burocrático del ejecutivo en el Congreso de la
República, es decir el manejo de las mayorías hace que un
proyecto de Ley avalado por el gobierno se apruebe sin el
suficiente estudio sobre su contenido o su alcance lo que
coloquialmente se llama aprobar un proyecto “a pupitrazo
limpio”.
Igualmente el manejo de los asesores de los Honorables
Representantes a la Cámara debido a los compromisos adquiridos
40
en sus contiendas políticas por parte de los parlamentarios hace
que no sean siempre personas preparadas en la rama
constitucional o en la técnica apropiada de la elaboración de las
Leyes.
El trabajo legislativo de las cuatro vueltas al cual se debe someter
un proyecto de ley en Cámara y Senado se convierte en una
perdida irreparable de recursos porque en la sanción presidencial
es objetada por inconstitucionalidad o al ser objeto del control
previo (Ley estatutaria) o posterior de constitucionalidad es
declarada inconstitucional por la Corte Constitucional, en su
totalidad vicio en la formación de la Ley o en alguno de sus
apartes.
41
Cuando el vicio es subsanable la Corte la devuelve al momento en
el cual se incurrió en vicio. El vicio es subsanable cuando es
factible repetir la actuación viciada en alguna de las Cámaras.
El vicio es insubsanable cuando no se puede repetirle actuación,
por ejemplo se viola la reserva de Ley en una materia, es decir se
tramita el reglamento del Congreso como Ley Estatutaria.
Si bien es cierto en mi concepto el legislador valga decir
Representante a la Cámara o Senador de la República llegue en
muchas oportunidades por consecuencia de pactos políticos o
poder económico sin muchos conocimientos de índole jurídico,
tiene a su disposición un cuerpo de asesores y asistentes
llamados UTL Unidad de Trabajo Legislativo.
De otro lado el excesivo afán de algunos parlamentarios por
“justificar su trabajo” los lleva a presentar una cantidad de
42
proyectos de Ley que en ocasiones no tienen fundamento
alguno. La buena gestión de un congresista no va ligada a la
cantidad de proyectos que por medio de su iniciativa se
conviertan en proyectos de Ley.
43
RECOMENDACIONES
- Involucrar a la sociedad en general en el proceso de
formación de las Leyes, determinando el grupo social al cual
va destinada la norma.
- Realizar foros regionales y municipales sobre la conveniencia o
inconveniencia de una Ley, su eficacia y aplicabilidad.
- Fomentar
una
cultura
de
gestión
de
servicio
de
responsabilidad frente al papel de la rama legislativa del poder
público.
- Crear un cuerpo colegiado interdisciplinario asesor en las
Cámaras, al cual se acceda exclusivamente por méritos y
experiencia.
- Unificar al Congreso con el propósito de que las leyes sean
más ágiles.
44
CONCLUSION
El
Congreso
de
la
República
(Senado
y
Cámara
de
Representantes) tiene la facultad de expedir las leyes. Se
entiende por ley la declaración de la voluntad soberana,
manifestada en la forma de prevenida en la Constitución, y es su
carácter mandar, prohibir, permitir o castigar.5
He podido apreciar a lo largo de esta investigación que en
Colombia debemos aprender a distinguir entre calidad de leyes y
constitucionalidad de las leyes que en últimas significa también
calidad en el proc eso de elaboración de la Ley. Para que no
exista tanta reglamentación y normatividad en éstas.
5
Código Civil Colombiano, art. 4.
45
BIBLIOGRAFÍA MENCIONADA
CÓDIGO CIVIL COLOMBIANO, art. 4.
CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA. 1991
BOHÓRQUEZ.
Luis y Jorge.
Diccionario Jurídico Colombiano.
Primera Edición. 1998. Editora Jurídica. Bogotá.
GACETA CONSTITUCIONAL No. 79, mayo 22 de 1991, pág. 13.
PALACIOS MEJIA, Hugo. Notas acerca de la facultad de regular la
economía en la Constitución de 1991. Derecho Público. Revista de
la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.
RUDAS PALACIO, Alfonso. El Congreso en la Constitución de
1991. Bogotá, pág. 162.
YOUNES MORENO, Diego. Derecho Constitucional. Tercera
Edición, Legis Editores S. A., Bogotá. 1998. Pág. 282 - 284